Camera dei deputati Dossier DI0063

Quadro normativo

1. La procedura per l'acquisto dei nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

In merito alle procedure previste dalla normativa vigente in tema di sistemi d’arma, si ricorda che la legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa", è intervenuta con lo scopo di razionalizzare le attività volte all'ammodernamento, al riordinamento ed alla conservazione in efficienza dei mezzi delle Forze armate. Il provvedimento ha infatti inteso semplificare e rendere trasparenti le procedure negoziali relative alla gran parte degli approvvigionamenti centrali del Ministero della difesa, adeguandone la disciplina alle disposizioni sulle procedure contrattuali dello Stato introdotte dalla legge 17 novembre 1986, n. 770, in materia di programmi di ricerca per l'acquisizione e la manutenzione di prodotti ad alta tecnologia.

In particolare, l'articolo 1 della legge 436/88 dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a) con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b) con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che in alcune circostanze indicate dalla legge stessa, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

Per quanto riguarda il completamento dei programmi pluriennali finanziati nei precedenti esercizi con leggi speciali, i relativi piani di spesa basati sui fondi ordinari di bilancio devono essere sottoposti, in apposito allegato, dal Ministro della difesa al Parlamento in sede di esame dello stato di previsione del Ministero della difesa.

Il Ministro della difesa, inoltre, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

Sempre a norma dell'articolo 1 della legge n. 436/88, in allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, il Governo deve trasmettere al Parlamento relazioni illustrative sulla spesa complessiva prevista per il personale militare e sullo stato d’attuazione dei programmi relativi alle infrastrutture NATO, agli impianti tecnici e logistici, ai mezzi e materiali di commissariato, alle infrastrutture militari, all'ammodernamento dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, all'acquisizione di beni mobili e immobili, ai servizi per l'Arma dei carabinieri ed alla ricerca scientifica.

In base all'articolo 6della legge n. 436/88, inoltre, le competenti Commissioni parlamentari sono chiamate ad esprimere un parere sui regolamenti che disciplinano l'attività delle direzioni generali tecniche e degli enti dipendenti e sui capitolati d'oneri generali e particolari per le forniture della difesa, approvati dal Ministro della difesa.

2. Programma dell’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale.

Nella seduta del 15 ottobre 2008 la Commissione difesa della Camera dei deputati ha deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, a venti anni dall'entrata in vigore della citata legge 4 ottobre 1988, n. 436[1].

In particolare, nel programma dell’indagine conoscitiva la Commissione difesa, dopo aver posto in risalto la rilevanza economica e strategica degli investimenti concernenti i programmi di armamento e, più in generale, i mezzi destinati alla difesa nazionale, ha sottolineato come negli ultimi anni “i programmi di armamento sono stati oggetto di numerosi interventi di rifinanziamento e di definanziamento, attraverso provvedimenti omnibus di iniziativa governativa, di cui è stato difficile valutare, in sede parlamentare, l'effettiva ratio e i reali effetti, in mancanza di una visione complessiva e dinamica dell'intero settore”.

Da qui l’esigenza, osserva sempre la Commissione, “di ricondurre alla sede parlamentare questo flusso di informazioni e di fare il punto sull'acquisizione dei citati programmi, anche in considerazione del fatto che, negli ultimi venti anni, ossia dalla data di entrata in vigore della legge n. 436 ad oggi, il settore della difesa” e, soprattutto quello degli armamenti, ha subìto trasformazioni epocali conseguenti, in particolare, al diverso contesto strategico, al mutato quadro internazionale e dell'evoluzione della disciplina comunitaria.

Tali fattori hanno, in particolare, contribuito, da un lato, ad una progressiva proiezione delle Forze armate dei vari Paesi membri dell’Unione europea al di fuori dei confini nazionali per effetto della partecipazione a missioni internazionali di mantenimento o di ristabilimento della pace e, dall’altro lato, alla conseguente realizzazione di programmi di armamento in collaborazione tra vari Paesi e alla creazione di più stretti rapporti societari soprattutto tra le imprese europee.

In questo contesto si collocano, tra l’altro, le due proposte di direttiva presentate dalla Commissione europea il 5 dicembre 2007, richiamate nel citato programma dell’indagine conoscitiva, concernenti, rispettivamente, la semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa (COM (2007) 765) e il coordinamento delle procedure di aggiudicazione di taluni appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa e della sicurezza (COM (2007) 766). La prima proposta si propone l'obiettivo «di ridurre gli ostacoli alla circolazione nel mercato interno delle merci e dei servizi (prodotti) destinati alla difesa e le distorsioni della concorrenza che ne risultano»; la seconda, invece, si prefigge l'introduzione “di un nuovo quadro legislativo europeo adeguato per l'aggiudicazione degli appalti pubblici sensibili in materia di sicurezza e di difesa” colmando le lacune della normativa in vigore, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte di giustizia, che ha stabilito che il ricorso a deroghe al diritto comunitario, ivi compresa quella prevista dal citato articolo 296 del trattato, deve essere limitato ad ipotesi eccezionali e chiaramente definite.

Ciò premesso, gli obiettivi dell’indagine conoscitiva indicati nel relativo programma consistono nell’acquisire informazioni :

Ø sui procedimenti amministrativi che conducono alla definizione dei singoli programmi, con particolare riferimento alle procedure adottate per assicurare coerenza tra singoli programmi e strategia di difesa, anche alla luce del quadro euro-atlantico, sugli organismi coinvolti nei processi decisionali, ai criteri adottati per la scelta del contraente e per la relativa remunerazione;

Ø sulle procedure seguite dai principali Paesi europei in relazione all'acquisizione dei predetti programmi nonché sulla possibilità di coordinare gli impegni finanziari dei Paesi UE, non solo in funzione dell'adozione di strategie e di strumenti comuni di difesa, ma anche in vista degli effetti positivi che conseguirebbero dalla razionalizzazione e riqualificazione della spesa dei Paesi stessi;

Ø sui profili finanziari afferenti ai citati programmi, con particolare riguardo all'ammontare complessivo delle risorse attualmente destinate alla loro realizzazione, alle modalità attraverso le quali avviene la relativa programmazione finanziaria, ai criteri seguiti per l'allocazione degli stanziamenti tra i diversi stati di previsione della spesa del bilancio dello Stato, all'eventuale incidenza delle recenti decisioni EUROSTAT sulla programmazione finanziaria dei programmi in corso, nonché sulle risorse investite dai principali Paesi dell'Unione europea e della NATO;

Ø sulle caratteristiche dei programmi di armamento in corso, verificando, in particolare, quanta parte di questi ultimi sia qualificata dual use, quali siano le principali imprese che risultano assegnatarie dei programmi stessi e la distribuzione territoriale dei relativi impianti di produzione;

Ø sui possibili effetti dell'evoluzione della disciplina comunitaria sulle future acquisizioni dei menzionati programmi.

L’indagine dovrà, infine, valutare l'efficacia dell'attuale sistema di controllo parlamentare, anche alla luce dell'esperienza maturata nei principali Paesi europei, esaminando, in particolare, la possibilità di prevedere nuove forme di controllo, verificando quanti programmi in corso sono stati assoggettati al parere parlamentare e quali sono stati i criteri adottati per distinguere, nell'ambito dei programmi di armamento, quelli concernenti il mantenimento delle dotazioni e il ripianamento delle scorte.

Contenuto

Il Ministro della difesa, con lettera in data 3 novembre 2008, ha trasmesso, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 4 ottobre 1988, n. 436, la richiesta di parere parlamentare in ordine al Programma pluriennale di A/R SMD n. 07/2008, relativo all’acquisizione di velivoli per il pattugliamento marittimo e del relativo supporto logistico. La richiesta è stata quindi assegnata, in data 10 novembre 2008, alla IV Commissione (Difesa), che è chiamata ad esprimere il prescritto parere entro il 10 dicembre 2008.

Il programma pluriennale

Il programma pluriennale in esame è finalizzato all’acquisto di quattro velivoli della famiglia ATR e al relativo supporto logistico con una opzione per un eventuale quinto velivolo da esercitare in tempi successivi.

Come precisato nel citato Programma e nella relativa scheda illustrativa, l’operazione in esame, definita “soluzione interinale”, si rende necessaria in considerazione del fatto che a partire dal 2012 la funzione di pattugliamento marittimo di lungo raggio, attualmente svolta dalla flotta Breguet BR Atlantic, non potrà più essere assicurata a causa della “conclusione della vita tecnica dell’aeromobile”, operativo nel nostro Paese da alcuni decenni anni .

Il Breguet BR.1150 Atlantic è un aereo da pattugliamento marittimo e lotta ai sottomarini a lungo raggio di costruzione francese, usato a partire dagli anni '60 da alcuni paesi NATO, tra cui l'Italia, la Francia, l'Olanda e la Germania. L'Aeronautica Militare Italiana ne ha acquistati 18, tutti ancora in servizio nel 41° Stormo di base a Sigonella, con una parte distaccata a Cagliari Elmas; questi velivolo operano con equipaggio misto, dell'aeronautica per quanto riguarda i piloti e tecnici di volo e della marina per gli operatori di sistemi antisommergibile. Dalla Marina dipendono, poi, l’addestramento del personale di volo nonché il controllo operativo degli aerei.

Pertanto, in attesa del consolidarsi di una alternativa di lungo termine, si è reso necessario individuare una soluzione transitoria (fino al 2020) che garantisca, nel medio periodo, il perpetrarsi delle attività di pattugliamento marittimo di lungo raggio, con particolare riferimento all’area del Mediterraneo, anche in supporto ad operazioni condotte in ambito NATO o multinazionale.

L’attività di sorveglianza e ricognizione aerea a lungo raggio è infatti considerata una delle capacità primarie da garantire nel contesto C4ISTAR.[2]

Nello specifico, la nota illustrativa allegata al Programma fa presente che i nuovi velivoli saranno impiegati, per operazioni di ricerca e soccorso, pattugliamento marittimo, lotta al traffico illegale di beni e persone, ricerca e soccorso, protezione dell’ambiente marino e rilevazione di inquinamento, controllo delle zone economiche e, più in generale, sorveglianza di tutte le attività che si svolgono in mare e lungo le coste.

I velivoli saranno rischierati presso l’aeroporto di Sigonella dove il nuovo gruppo da pattugliamento utilizzerà le strutture operative e tecniche già esistenti presso la base.

Al riguardo, si ricorda che Sigonella è la sede del 41° Stormo A.S. "Athos Ammannato", dislocato sull'omonimo aeroporto, specializzato nella ricerca antisommergibile e nel pattugliamento marittimo. Tale attività è effettuata a protezione delle principali vie marittime e permette di mantenere sotto controllo le unità navali subacquee e di superficie potenzialmente ostili. Lo Stormo, pur mantenendo la classica configurazione degli Stormi dell'Aeronautica, si distingue da questi, principalmente, per le dipendenze ed in parte per l'organizzazione interna. Esso infatti dipende dall’Ispettore dell'Aviazione per la Marina, per ciò che concerne l'addestramento tecnico- professionale sul personale di volo; dal Comando in capo della squadra navale "CINCNAV", per quanto riguarda il controllo operativo e l'addestramento all'impiego; dal Comando Squadra Aerea, per il settore tecnico-logistico;dal Comando Forze Mobilità Supporto; dal Comando 3ª Regione Aerea, per i compiti circoscrizionali.

Per quanto riguarda le caratteristiche generali del velivolo la citata nota illustrativa, fa presente che il sistema d’arma in corso di acquisizione dovrà essere in grado di :

Ø operare per lungo tempo anche a bassa quota sul mare e possedere, comunque, nello svolgimento dei compiti di missione (on Task) una autonomia di cinque ore ad una distanza di 200 NM dalla base di partenza;

Ø acquisire informazioni di carattere generale (situazione geografica e metereologica) e specifico (singoli obiettivi) attraverso l’osservazione diretta (visual) e l’impego di sistemi idonei alla ricerca di tali dati e alla loro trasmissione in tempi reali ai centri operativi e alle unità di superficie;

Ø valorizzare un elevato numero di informazioni con un ristretto numero di operatori;

Ø assicurare un periodo di impiego superiore a dieci anni con un rateo di ore di volo non inferiore a 800 ore anno per velivolo;

Ø coordinare le attività di altri “assetti aeromarittimi” coinvolti nello svolgimento della missione ed operare con altri analoghi sistemi in servizio presso le Nazioni alleate e di coalizione

Una componente fondamentale di questo tipo di velivoli sarà, poi, costituita dal sistema di missione; il velivolo in esame dovrà, infatti, disporre, di un sistema di navigazione Gps, di un radar di sorveglianza marittima e meteo, di un apparato elettro- ottico Flir con capacità diurna e notturturna, di un apparato in grado di demodulare tutti i segnali nella banda di lavoro. I dati dovranno essere presentati su consolle multifunzionali, dalle quali sarà gestito anche il flusso delle informazioni attraverso gli apparati Vhf/Uhf e quelli di scambio dei dati Link 11 e 16.

La durata del programma è stimata in sette anni, con previsione d’inizio nel 2008, mentre il costo del Programma è considerato complessivamente pari a 360,0 milioni di euro, suddiviso in sette esercizi finanziari a partire dal 2008, secondo le seguenti modalità:

E.F	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	Totale
Milioni	10,0	50,0	80,0	80,0	20,0	70,0	50,0	360,0

In relazione al Programma in esame si segnala che la Nota aggiuntiva allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2008 prevede espressamente, nell’elenco dei programmi d’arma relativi ai mezzi aerei, il programma MMPA (Veivoli da pattugliamento marittimo) volto alla sostituziome della linea dei velivoli per il pattugliamento marittimo Atlantic. Gli oneri globali indicati nella Nota aggiuntiva sono pari a circa 400 milioni di euro ed il completamento del programma è previsto per il 2016.

Lo stanziamento riportato nella Nota aggiuntiva 2008, per l’esercizio finanziario medesimo, è pari a 10 milioni di euro e corrisponde a quello indicato nella ripartizione annua dal programma in esame.

Per quanto riguarda, invece, la Nota aggiuntiva allo Stato di previsione della difesa per il 2009, si osserva che tale documento reca per tale anno uno stanziamento di 35 milioni di euro, mentre l’onere indicato nel programma in esame, relativamente al medesimo anno, è di 50 milioni di euro.

Gli oneri globali indicati nella citata Nota aggiuntiva sono, altresì, pari a 400 milioni di euro (anziché 360 milioni come indicato nel Preogramma) ed il completamento del Programma è previsto per il 2015 (anziché 2014 come indicato nel Programma).

Il Programma non prevede una cooperazione internazionale. Per quanto concerne, invece, il ruolo delle aziende interessate, viene fatto presente che i settori industriali coinvolti sono principalmente quelli che operano nel campo delle costruzioni aeronautiche, dei sistemi elettronici e delle telecomunicazioni.

[1] Il programma completo dell’indagine conoscitiva è pubblicato in allegato al resoconto sommario della seduta del 15 ottobre 2008 della Commissione difesa. In data 18 novembre 2008, con l’audizione del Ministro della Difesa, è iniziato il ciclo di audizioni previsto nel citato programma che contempla, inoltre, le audizioni del Ministro dello sviluppo economico, del Capo di Stato Maggiore della difesa, dei vertici militari e amministrativi (con particolare riferimento a quelli aventi competenza diretta in materia di armamenti), dei rappresentanti delle principali imprese assegnatarie dei programmi in corso, dei rappresentanti dell'Associazione Industrie per l'Aerospazio e la Difesa (AIAD), dei rappresentanti dell'European Defence Agency (EDA), dei rappresentanti dell'Organisation Conjointe de Coopération en matière d'ARmement (OCCAR), dei rappresentanti dell'ISTAT, dei membri italiani della Sottocomissione difesa e della Commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori del Parlamento europeo, dei dirigenti del Ministero dell'economia e delle finanze, dei rappresentanti di istituti di ricerca ed esperti in discipline giuridiche e scientifiche.

[2] L’acronimo C4ISTAR (Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance , Target Acquisition and Reconnaissance) indica la totalità degli strumenti e delle prestazioni relative all’acquisizione ed al trattamento delle informazioni rilevanti per l’assunzione delle adeguate decisioni e delle misure necessarie alla conduzione delle operazioni.