Camera dei deputati Dossier DI0058

Quadro normativo

1. La procedura per l'acquisto dei nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

In merito alle procedure previste dalla normativa vigente in tema di sistemi d’arma, si ricorda che la legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa", è intervenuta con lo scopo di razionalizzare le attività volte all'ammodernamento, al riordinamento ed alla conservazione in efficienza dei mezzi delle Forze armate. Il provvedimento ha infatti inteso semplificare e rendere trasparenti le procedure negoziali relative alla gran parte degli approvvigionamenti centrali del Ministero della difesa, adeguandone la disciplina alle disposizioni sulle procedure contrattuali dello Stato introdotte dalla legge 17 novembre 1986, n. 770, in materia di programmi di ricerca per l'acquisizione e la manutenzione di prodotti ad alta tecnologia.

In particolare, l'articolo 1 della legge 436/88 dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a) con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b) con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che in alcune circostanze indicate dalla legge stessa, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

Per quanto riguarda il completamento dei programmi pluriennali finanziati nei precedenti esercizi con leggi speciali, i relativi piani di spesa basati sui fondi ordinari di bilancio devono essere sottoposti, in apposito allegato, dal Ministro della difesa al Parlamento in sede di esame dello stato di previsione del Ministero della difesa.

Il Ministro della difesa, inoltre, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

Sempre a norma dell'articolo 1 della legge n. 436/88, in allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, il Governo deve trasmettere al Parlamento relazioni illustrative sulla spesa complessiva prevista per il personale militare e sullo stato d’attuazione dei programmi relativi alle infrastrutture NATO, agli impianti tecnici e logistici, ai mezzi e materiali di commissariato, alle infrastrutture militari, all'ammodernamento dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, all'acquisizione di beni mobili e immobili, ai servizi per l'Arma dei carabinieri ed alla ricerca scientifica.

In base all'articolo 6 della legge n. 436/88, inoltre, le competenti Commissioni parlamentari sono chiamate ad esprimere un parere sui regolamenti che disciplinano l'attività delle direzioni generali tecniche e degli enti dipendenti e sui capitolati d'oneri generali e particolari per le forniture della difesa, approvati dal Ministro della difesa.

2. Programma dell’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale.

Nella seduta del 15 ottobre 2008 la Commissione difesa della Camera dei deputati ha deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, a venti anni dall'entrata in vigore della citata legge 4 ottobre 1988, n. 436[1].

In particolare, nel programma dell’indagine conoscitiva la Commissione difesa, dopo aver posto in risalto la rilevanza economica e strategica degli investimenti concernenti i programmi di armamento e, più in generale, i mezzi destinati alla difesa nazionale, ha sottolineato come negli ultimi anni “i programmi di armamento sono stati oggetto di numerosi interventi di rifinanziamento e di definanziamento, attraverso provvedimenti omnibus di iniziativa governativa, di cui è stato difficile valutare, in sede parlamentare, l'effettiva ratio e i reali effetti, in mancanza di una visione complessiva e dinamica dell'intero settore”.

Da qui l’esigenza, osserva sempre la Commissione, “di ricondurre alla sede parlamentare questo flusso di informazioni e di fare il punto sull'acquisizione dei citati programmi, anche in considerazione del fatto che, negli ultimi venti anni, ossia dalla data di entrata in vigore della legge n. 436 ad oggi, il settore della difesa” e, soprattutto quello degli armamenti, ha subìto trasformazioni epocali conseguenti, in particolare, al diverso contesto strategico, al mutato quadro internazionale e dell'evoluzione della disciplina comunitaria.

Tali fattori hanno, in particolare, contribuito, da un lato, ad una progressiva proiezione delle Forze armate dei vari Paesi membri dell’Unione europea al di fuori dei confini nazionali per effetto della partecipazione a missioni internazionali di mantenimento o di ristabilimento della pace e, dall’altro lato, alla conseguente realizzazione di programmi di armamento in collaborazione tra vari Paesi e alla creazione di più stretti rapporti societari soprattutto tra le imprese europee.

In questo contesto si collocano, tra l’altro, le due proposte di direttiva presentate dalla Commissione europea il 5 dicembre 2007, richiamate nel citato programma dell’indagine conoscitiva, concernenti, rispettivamente, la semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa (COM (2007) 765) e il coordinamento delle procedure di aggiudicazione di taluni appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa e della sicurezza (COM (2007) 766). La prima proposta si propone l'obiettivo «di ridurre gli ostacoli alla circolazione nel mercato interno delle merci e dei servizi (prodotti) destinati alla difesa e le distorsioni della concorrenza che ne risultano»; la seconda, invece, si prefigge l'introduzione “di un nuovo quadro legislativo europeo adeguato per l'aggiudicazione degli appalti pubblici sensibili in materia di sicurezza e di difesa” colmando le lacune della normativa in vigore, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte di giustizia, che ha stabilito che il ricorso a deroghe al diritto comunitario, ivi compresa quella prevista dal citato articolo 296 del trattato, deve essere limitato ad ipotesi eccezionali e chiaramente definite.

Ciò premesso, gli obiettivi dell’indagine conoscitiva indicati nel relativo programma consistono nell’acquisire informazioni :

Ø sui procedimenti amministrativi che conducono alla definizione dei singoli programmi, con particolare riferimento alle procedure adottate per assicurare coerenza tra singoli programmi e strategia di difesa, anche alla luce del quadro euro-atlantico, sugli organismi coinvolti nei processi decisionali, ai criteri adottati per la scelta del contraente e per la relativa remunerazione;

Ø sulle procedure seguite dai principali Paesi europei in relazione all'acquisizione dei predetti programmi nonché sulla possibilità di coordinare gli impegni finanziari dei Paesi UE, non solo in funzione dell'adozione di strategie e di strumenti comuni di difesa, ma anche in vista degli effetti positivi che conseguirebbero dalla razionalizzazione e riqualificazione della spesa dei Paesi stessi;

Ø sui profili finanziari afferenti ai citati programmi, con particolare riguardo all'ammontare complessivo delle risorse attualmente destinate alla loro realizzazione, alle modalità attraverso le quali avviene la relativa programmazione finanziaria, ai criteri seguiti per l'allocazione degli stanziamenti tra i diversi stati di previsione della spesa del bilancio dello Stato, all'eventuale incidenza delle recenti decisioni EUROSTAT sulla programmazione finanziaria dei programmi in corso, nonché sulle risorse investite dai principali Paesi dell'Unione europea e della NATO;

Ø sulle caratteristiche dei programmi di armamento in corso, verificando, in particolare, quanta parte di questi ultimi sia qualificata dual use, quali siano le principali imprese che risultano assegnatarie dei programmi stessi e la distribuzione territoriale dei relativi impianti di produzione;

Ø sui possibili effetti dell'evoluzione della disciplina comunitaria sulle future acquisizioni dei menzionati programmi.

L’indagine dovrà, infine, valutare l'efficacia dell'attuale sistema di controllo parlamentare, anche alla luce dell'esperienza maturata nei principali Paesi europei, esaminando, in particolare, la possibilità di prevedere nuove forme di controllo, verificando quanti programmi in corso sono stati assoggettati al parere parlamentare e quali sono stati i criteri adottati per distinguere, nell'ambito dei programmi di armamento, quelli concernenti il mantenimento delle dotazioni e il ripianamento delle scorte.

Contenuto

Il Ministro della difesa, con lettera in data 3 novembre 2008, ha trasmesso, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 4 ottobre 1988, n. 436, la richiesta di parere parlamentare in ordine al programma pluriennale di A/R SMD n. 02/2008 relativo all’acquisizione di sedici elicotteri da trasporto medio dell’Esercito (con l’opzione per ulteriori quattro aeromobili) e del relativo trasporto logistico. La richiesta è stata quindi assegnata in data 10 novembre 2008, alla IV Commissione (Difesa) che è chiamata ad esprimere il prescritto parere entro il 10 dicembre 2008.

Il programma pluriennale

Il programma pluriennale in esame è finalizzato all’acquisto, per l’Esercito, di 16 elicotteri da trasporto medio, con un’opzione per la successiva acquisizione di ulteriori 4 velivoli.

Come precisato nel citato Programma e nella relativa relazione illustrativa, l’operazione in esame, denominata NETM (Nuovo Elicottero da Trasporto Medio) nasce dall’esigenza di sostituire gli elicotteri Chinook CH-47C attualmente in servizio e di difficile sopportabilità logistica con nuovi elicotteri da trasporto medio in possesso di maggiori capacità operative ed in linea con i moderni scenari operativi.

L'esercito Italiano ha acquistato 38 elicotteri Chinook CH-47C, costruiti, nel corso degli anni Settanta, dall’allora Elicotteri Meridionali (poi inglobata in Agusta) su licenza Boeing. Il Boeing CH-47 Chinook è un elicottero medio (fascia da 9 a 12 tonnellate) da trasporto. È caratterizzato principalmente da una configurazione a 2 rotori: uno sopra la cabina di pilotaggio, il secondo nella sezione di coda.

Secondo la pubblicazione The Military Balance 2008 dell’IISS (Istituto Internazionale di Studi Strategici), sono attualmente operativi 23 velivoli presso il 1° reggimento “Antares” dell’Aviazione dell'Esercito di stanza a Viterbo. Il Reggimento elicotteri da trasporto medio è impiegato sia in territorio nazionale che in operazioni internazionali; è inoltre utilizzato per compiti di protezione civile negli interventi contro gli incendi boschivi.

Le principali caratteristiche CH-47C, in dotazione all’Esercito Italiano, sono:

§ Lunghezza fusoliera 15,9 m (lunghezza massima con rotori in moto 30,1 m),

§ Altezza 5,7 m

§ Apertura rotori: 18,3 m entrambi i rotori principali

§ Motore: 2 Turbine Lycoming T55-L-712E da 5.069 CV (2.800 kW) ciascuna

§ Velocità: 326 km/h

§ Carburante: 6.815 kg

§ Autonomia: 3h (580 Km)

§ Peso a vuoto: 10.426 kg

§ Peso massimo interno: 12.254 kg

§ Peso massimo al decollo: 22.700 kg,

§ Peso massimo sul gancio baricentrico: 12.700 kg

§ Capienza: 32 militari equipaggiati o 24 barelle + 3 di equipaggio (2 piloti + 1 addetto al carico).

§ Armamento: 3 mitragliatrici in postazione brandeggiabile da 7,62 mm

La scheda illustrativa allegata al Programma in esame ricorda, inoltre, che nell’ambito delle operazioni militari condotte dalle Forze terrestri, lo spazio aereo assume un’importanza sempre maggiore e, quindi, la sostituzione dei vecchi CH-47C, appare opportuna anche in considerazione della necessità di garantire migliori standard di sicurezza, garanzie di interoperabilità con gli assetti NATO, maggiore supportabilità del velivolo e riduzione dei costi di gestione.

Nello specifico, le esigenze prioritarie riguardano:

Ø la necessità di sostituire i vecchi elicotteri che richiedono frequenti e lunghi periodi di manutenzione e la cui obsolescenza causa numerosi fermi tecnici, complicati dalla difficoltà di reperire le parti di ricambio;

Ø il superamento delle limitazioni di impiego dei CH-47C in determinati contesti e condizioni ambientali (polvere, sabbia, neve) che possono essere causa di disorientamento spaziale degli equipaggi;

Ø la possibilità di interfacciarsi con i più moderni sistemi di Comando e Controllo in dotazione alle Forze armate;

Ø la necessità di assicurare all’Aviazione dell’Esercito capacità operative di supporto ai sistemi di Comando e Controllo e alle operazioni di trasporto tattico logistico e di sgombero del personale combattente e non combattente in qualsiasi tipo di ambiente operativo.

Tra i principali tipi di missione che il nuovo elicottero deve essere in grado di realizzare sono, poi, indicate:

l’elitrasporto tattico di unità nei diversi contesti operativi: dalle unità di manovra e di supporto al combattimento, alle unità delle Forze per Operazioni Speciali; dalle unità anfibie ai Posti di Comando tattico (mantenendo operative in volo le capacità di Comando e Controllo), fino al trasporto a fini logistici;

la capacità di costituire un posto di rifornimento avanzato di armi, munizioni e carburante;

le possibilità di effettuare operazioni di ricerca, soccorso (SAR) recupero di aeromobili, armamenti e veicoli; di acquisizione di informazioni di intelligence e di protezione civile.

Sempre con riferimento alle caratteristiche generali del NETM, la nota illustrativa allegata al Programma in esame sottolinea come il nuovo elicottero dovrà essere in grado di operare con immediatezza (le operazioni dovranno poter essere condotte nell’arco delle 24 ore), in condizioni climatiche avverse e in contesti ambientali diversi (dai rilievi montani a zone piane con folta vegetazione, da aree desertiche ad ambienti che prevedono operazioni anfibie).

Per quanto concerne, invece, i requisiti tecnici del Nuovo elicottero, il Programma stabilisce:

un peso massimo al decollo di 25 tonnellate;

un carico esterno fino a 12 tonnellate;

una velocità superiore ai 300 Km/h;

un’autonomia di volo di oltre 5 ore (con serbatoi ausiliari interni);

capacità anfibia che prevede: la possibilità di ammaraggio, flottaggio, permanenza in acqua (almeno venti minuti), di imbarco e sbarco natanti;

una capienza di 55 militari equipaggiati o 24 feriti + 2 assistenti.

La durata prevista del programma di acquisizione dei 16 nuovi elicotterei, come riferisce la scheda illustrativa, è di dieci anni: dal 2008 al 2017.

Il costo del programma è stimato complessivamente in 850 milioni di euro, ripartiti nei dieci esercizi finanziari di riferimento secondo la seguente modalità:

E.F.	*2008*	*2009*	*2010*	*2011*	*2012*	*2013*	*2014*	*2015*	*2016*	*2017*	*Totale*
Milioni	8	68	136	136	136	136	119	59	43	8	*850*

In relazione al Programma in esame si segnala che la Nota aggiuntiva allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2008 prevede espressamente, nell’elenco dei programmi d’arma relativi ai mezzi aerei, il programma ETM (Elicottero da Trasporto Medio dell'EI) volto all’acquisizione di 16 aereomobili le cui potenzialità risultino in grado di compiere le missioni di volo tipiche di questa classe di aeromobili in tutto lo spettro delle operazioni e, in particolare, in quelle di Supporto alla Pace, di Stabilizzazione e Ricostruzione. Gli oneri globali indicati nella Nota aggiuntiva sono pari a circa 850 milioni di euro ed il completamento del pèrogramma è previsto per il 2017.

Lo stanziamento riportato nella Nota aggiuntiva 2008, per l’esercizio finanziario medesimo, è pari a 8 milioni di euro e corrisponde a quello indicato nella ripartizione annua dal programma in esame.

Per quanto riguarda, invece, la Nota aggiuntiva allo Stato di previsione della difesa per il 2009, si osserva che tale documento reca per tale anno uno stanziamento previsto di 2,6 milioni di euro, mentre l’onere indicato nel programma in esame, relativamente al medesimo anno, è di 68 milioni di euro.

Per quanto riguarda gli aspetti industriali del programma, la scheda illustrativa esclude il ricorso a iniziative di cooperazione internazionale.

Il programma dovrebbe essere realizzato prevalentemente dall’industria aeronautica nazionale.

Si segnala che nel febbraio 2007 la divisione Rotorcraft di Boeing Integrated Defense Systems (IDS) e l’AgustaWestland (Finmeccanica) hanno firmato un protocollo d’intesa (MoU) per la preparazione di un’offerta che impegna i due costruttori per la fornitura di elicotteri Chinook di nuova generazione (CH-47F) per il rinnovo della flotta elicotteri da trasporto medio all’Esercito italiano.

Le due società “si impegnano reciprocamente a identificare potenziali opportunità di lavoro per entrambe nell’offerta di efficaci e convenienti soluzioni congiunte che soddisfino i requisiti per elicotteri pesanti da parte dei propri clienti”. Inoltre le due società hanno concordato di operare in future offerte in campo elicotteristico in Italia e nel Regno Unito rispettivamente come prime contractor (AgustaWestland) e prime subcontrator in esclusiva (Boeing).

La nuova versione F dei CH-47 è la più aggiornata disponibile per l’esportazione (la versione G è destinata in esclusiva alle forze speciali USA e non ne è prevista l’esportazione). Rispetto alle precedenti versioni, il CH-47F dispone di una nuova cellula e di un complessivo avanzamento nell’ambito di comandi di volo, avionica, capacità di comunicazione, trasportabilità e misure di sopravvivenza.

Successivamente, il 16 luglio 2008, durante la Fiera aeronautica di Farnborough, la Boeing e l’AgustaWestland hanno firmato un accordo di collaborazione industriale per la produzione congiunta del nuovo elicottero CH-47F. L’accordo prevede la costruzione di 16 elicotteri (più altri 4 in opzione) per un valore di circa 800-900 milioni di euro.

In caso di aggiudicazione, la società americana, tramite Boeing Rotorcraft Systems, dovrebbe produrre la fusoliera a Ridley Park (Pennsylvania). L'elicottero dovrebbe essere assemblato in Italia, a Vergiate. AgustaWestland dovrebbe assumere la responsabilità di prime contractor della progettazione, dell'integrazione di sistemi e della consegna.

L'accordo prevede anche una licenza che consente ad AgustaWestland di commercializzare, vendere e produrre l'elicottero nel Regno Unito, in altri Paesi europei e in diversi Paesi dell’area del Mediterraneo.[2]

[1] Il programma completo dell’indagine conoscitiva è pubblicato in allegato al resoconto sommario della seduta del 15 ottobre 2008 della Commissione difesa. In data 18 novembre 2008, con l’audizione del Ministro della Difesa, è iniziato il ciclo di audizioni previsto nel citato programma che contempla, inoltre, le audizioni del Ministro dello sviluppo economico, del Capo di Stato Maggiore della difesa, dei vertici militari e amministrativi (con particolare riferimento a quelli aventi competenza diretta in materia di armamenti), dei rappresentanti delle principali imprese assegnatarie dei programmi in corso, dei rappresentanti dell'Associazione Industrie per l'Aerospazio e la Difesa (AIAD), dei rappresentanti dell'European Defence Agency (EDA), dei rappresentanti dell'Organisation Conjointe de Coopération en matière d'ARmement (OCCAR), dei rappresentanti dell'ISTAT, dei membri italiani della Sottocomissione difesa e della Commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori del Parlamento europeo, dei dirigenti del Ministero dell'economia e delle finanze, dei rappresentanti di istituti di ricerca ed esperti in discipline giuridiche e scientifiche.

[2] Le notizie sugli accordi sono tratte dai comunicati stampa pubblicati delle due società, nonché da agenzie specializzate nel settore della difesa. Si osserva, inoltre, che sul sito internet del Ministero della difesa, alla pagina del Segretariato Generale della Difesa / Direziona Nazionale Armamenti, sezione “La politica degli armamenti al servizio del sistema Paese”, è possibile reperire l’informazione secondo la quale “il 7 febbraio 2007 AgustaWestland e Boeing hanno sottoscritto un Memorandum d'intesa per la produzione congiunta della prossima generazione di elicotteri da trasporto logistico Chinook per l'Esercito Italiano e per altri futuri progetti di velivoli a decollo verticale”.