Camera dei deputati Dossier DI0057

Quadro normativo

1. La procedura per l'acquisto dei nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

In merito alle procedure previste dalla normativa vigente in tema di sistemi d’arma, si ricorda che la legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa", è intervenuta con lo scopo di razionalizzare le attività volte all'ammodernamento, al riordinamento ed alla conservazione in efficienza dei mezzi delle Forze armate. Il provvedimento ha infatti inteso semplificare e rendere trasparenti le procedure negoziali relative alla gran parte degli approvvigionamenti centrali del Ministero della difesa, adeguandone la disciplina alle disposizioni sulle procedure contrattuali dello Stato introdotte dalla legge 17 novembre 1986, n. 770, in materia di programmi di ricerca per l'acquisizione e la manutenzione di prodotti ad alta tecnologia.

In particolare, l'articolo 1 della legge 436/88 dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a) con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b) con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che in alcune circostanze indicate dalla legge stessa, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

Per quanto riguarda il completamento dei programmi pluriennali finanziati nei precedenti esercizi con leggi speciali, i relativi piani di spesa basati sui fondi ordinari di bilancio devono essere sottoposti, in apposito allegato, dal Ministro della difesa al Parlamento in sede di esame dello stato di previsione del Ministero della difesa.

Il Ministro della difesa, inoltre, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

Sempre a norma dell'articolo 1 della legge n. 436/88, in allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, il Governo deve trasmettere al Parlamento relazioni illustrative sulla spesa complessiva prevista per il personale militare e sullo stato d’attuazione dei programmi relativi alle infrastrutture NATO, agli impianti tecnici e logistici, ai mezzi e materiali di commissariato, alle infrastrutture militari, all'ammodernamento dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, all'acquisizione di beni mobili e immobili, ai servizi per l'Arma dei carabinieri ed alla ricerca scientifica.

In base all'articolo 6 della legge n. 436/88, inoltre, le competenti Commissioni parlamentari sono chiamate ad esprimere un parere sui regolamenti che disciplinano l'attività delle direzioni generali tecniche e degli enti dipendenti e sui capitolati d'oneri generali e particolari per le forniture della difesa, approvati dal Ministro della difesa.

2. Programma dell’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale.

Nella seduta del 15 ottobre 2008 la Commissione difesa della Camera dei deputati ha deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, a venti anni dall'entrata in vigore della citata legge 4 ottobre 1988, n. 436[1].

In particolare, nel programma dell’indagine conoscitiva la Commissione difesa, dopo aver posto in risalto la rilevanza economica e strategica degli investimenti concernenti i programmi di armamento e, più in generale, i mezzi destinati alla difesa nazionale, ha sottolineato come negli ultimi anni “i programmi di armamento sono stati oggetto di numerosi interventi di rifinanziamento e di definanziamento, attraverso provvedimenti omnibus di iniziativa governativa, di cui è stato difficile valutare, in sede parlamentare, l'effettiva ratio e i reali effetti, in mancanza di una visione complessiva e dinamica dell'intero settore”.

Da qui l’esigenza, osserva sempre la Commissione, “di ricondurre alla sede parlamentare questo flusso di informazioni e di fare il punto sull'acquisizione dei citati programmi, anche in considerazione del fatto che, negli ultimi venti anni, ossia dalla data di entrata in vigore della legge n. 436 ad oggi, il settore della difesa” e, soprattutto quello degli armamenti, ha subìto trasformazioni epocali conseguenti, in particolare, al diverso contesto strategico, al mutato quadro internazionale e dell'evoluzione della disciplina comunitaria.

Tali fattori hanno, in particolare, contribuito, da un lato, ad una progressiva proiezione delle Forze armate dei vari Paesi membri dell’Unione europea al di fuori dei confini nazionali per effetto della partecipazione a missioni internazionali di mantenimento o di ristabilimento della pace e, dall’altro lato, alla conseguente realizzazione di programmi di armamento in collaborazione tra vari Paesi e alla creazione di più stretti rapporti societari soprattutto tra le imprese europee.

In questo contesto si collocano, tra l’altro, le due proposte di direttiva presentate dalla Commissione europea il 5 dicembre 2007, richiamate nel citato programma dell’indagine conoscitiva, concernenti, rispettivamente, la semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa (COM (2007) 765) e il coordinamento delle procedure di aggiudicazione di taluni appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa e della sicurezza (COM (2007) 766). La prima proposta si propone l'obiettivo «di ridurre gli ostacoli alla circolazione nel mercato interno delle merci e dei servizi (prodotti) destinati alla difesa e le distorsioni della concorrenza che ne risultano»; la seconda, invece, si prefigge l'introduzione “di un nuovo quadro legislativo europeo adeguato per l'aggiudicazione degli appalti pubblici sensibili in materia di sicurezza e di difesa” colmando le lacune della normativa in vigore, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte di giustizia, che ha stabilito che il ricorso a deroghe al diritto comunitario, ivi compresa quella prevista dal citato articolo 296 del trattato, deve essere limitato ad ipotesi eccezionali e chiaramente definite.

Ciò premesso, gli obiettivi dell’indagine conoscitiva indicati nel relativo programma consistono nell’acquisire informazioni :

Ø sui procedimenti amministrativi che conducono alla definizione dei singoli programmi, con particolare riferimento alle procedure adottate per assicurare coerenza tra singoli programmi e strategia di difesa, anche alla luce del quadro euro-atlantico, sugli organismi coinvolti nei processi decisionali, ai criteri adottati per la scelta del contraente e per la relativa remunerazione;

Ø sulle procedure seguite dai principali Paesi europei in relazione all'acquisizione dei predetti programmi nonché sulla possibilità di coordinare gli impegni finanziari dei Paesi UE, non solo in funzione dell'adozione di strategie e di strumenti comuni di difesa, ma anche in vista degli effetti positivi che conseguirebbero dalla razionalizzazione e riqualificazione della spesa dei Paesi stessi;

Ø sui profili finanziari afferenti ai citati programmi, con particolare riguardo all'ammontare complessivo delle risorse attualmente destinate alla loro realizzazione, alle modalità attraverso le quali avviene la relativa programmazione finanziaria, ai criteri seguiti per l'allocazione degli stanziamenti tra i diversi stati di previsione della spesa del bilancio dello Stato, all'eventuale incidenza delle recenti decisioni EUROSTAT sulla programmazione finanziaria dei programmi in corso, nonché sulle risorse investite dai principali Paesi dell'Unione europea e della NATO;

Ø sulle caratteristiche dei programmi di armamento in corso, verificando, in particolare, quanta parte di questi ultimi sia qualificata dual use, quali siano le principali imprese che risultano assegnatarie dei programmi stessi e la distribuzione territoriale dei relativi impianti di produzione;

Ø sui possibili effetti dell'evoluzione della disciplina comunitaria sulle future acquisizioni dei menzionati programmi.

L’indagine dovrà, infine, valutare l'efficacia dell'attuale sistema di controllo parlamentare, anche alla luce dell'esperienza maturata nei principali Paesi europei, esaminando, in particolare, la possibilità di prevedere nuove forme di controllo, verificando quanti programmi in corso sono stati assoggettati al parere parlamentare e quali sono stati i criteri adottati per distinguere, nell'ambito dei programmi di armamento, quelli concernenti il mantenimento delle dotazioni e il ripianamento delle scorte.

Contenuto

Il Ministro della difesa, con lettera in data 3 novembre 2008, ha trasmesso, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 4 ottobre 1988, n. 436, la richiesta di parere parlamentare in ordine al programma pluriennale di A A/R SMD n. 01/2008, relativo all’acquisizione di quattro sistemi Tactical Unmanned Aerial Vehicles (TUAV) per esigenze dell’Esercito. La richiesta è stata quindi assegnata, in data 10 novembre 2008, alla IV Commissione (Difesa), che è chiamata ad esprimere il prescritto parere entro il 10 dicembre 2008.

Il programma pluriennale

Il programma pluriennale in esame è finalizzato all’acquisizione di 4 sistemi tattici UAV (velivoli a pilotaggio remoto) che rispondono all’esigenza di assicurare in tempi rapidi e a basso rischio il reperimento e il trasferimento di informazioni utili ai Comandanti dei Reparti dislocati nei teatri operativi. A tal fine l’uso dei sistemi TUAV garantisce la realizzazione delle citate finalità attraverso la raccolta di dati informativi in tempo reale, anche in profondità e con una copertura dell’area operativa.

I velivoli dei sistemi TUAV sono concepiti per operare a stretto contatto con le truppe impegnate nel teatro operativo, volando a bassa quota fino ad un massimo di 15.000 piedi e nel range di 75-100 miglia marine (140-180 Km.). La durata della singola missione è relativamente breve, intorno alle 7-20 ore. I sistemi tattici a breve raggio utilizzano sensori. Vengono ritenuti strumenti molto flessibili che si prestano ad essere impiegati anche nell’ambito di operazioni congiunte (Joint Operation).

La struttura del sistema oggetto della richiesta di parere in esame consiste in un segmento aereo (composto generalmente da 4 velivoli con relativi sensori) e un segmento terrestre (una stazione di controllo per il pilotaggio remoto ed un sistema di trasmissione e ricezione dati da e verso il TUAV).

La Nota illustrativa allegata al programma, ricorda come le attività di ricognizione e di sorveglianza siano di fondamentale importanza per il controllo ed il dominio dei teatri operativi. Gli UAV (velivoli senza pilota) tattici consentono di minimizzare i rischi per il personale e di ottimizzare le prestazioni attraverso una visualizzione completa e continuativa dell’area interessata.

Il sistema TUAV deve essere in grado di operare in qualsiasi condizione atmosferica e ambientale, sia in ore diurne che notturne.

A tal fine la nota illustrativa individua una serie di requisiti e di caratteristiche delle diverse componenti del sistema, che vengono di seguito sintetizzate:

Il segmento aereo dovrà essere costituito da 4 velivoli, ognuno dei quali dotato di impianto di propulsione, avionica e sensori. Ogni velivolo dovrà disporre

Ø di una un’adeguata potenza propulsiva per il compimento delle missioni assegnate;

Ø di capacità di decollo da una rampa o catapulta di decollo e di atterragio/decollo da e su piste semipreparate;

Ø di un sistema per il recupero di emergenza (paracadute), capacità di galleggiamento (anche parziale).

Il segmento terrestre dovrà essere interoperabile con il sistema di Comando e Controllo dell’Esercito italiano e sarà costituito:

Ø da una stazione di controllo a pilotaggio remoto;

Ø da una stazione di lancio;

Ø da un sistema di comunicazione/connessione per l’aggiornamento della missione e la ricezione dei dati.

I collegamenti devono avere caratteristiche:

Ø uplink[2]: verso il TUAV per il controllo del velivolo e l’indicazione o aggiornamento degli obiettivi;

Ø downlink[3]: dal TUAV per la trasmissione delle informazioni ed il monitoraggio delle condizioni del velivolo.

Per quanto riguarda la durata, il programma si svolgerà in 4 anni, con decorrenza dal 2008.

La scheda illustrativa riferisce che il costo del programma è stimato complessivamente in 80 milioni di euro, che graveranno sui capitoli di Ammodernamento e Rinnovamento dello Stato di previsione del Ministero della difesa. Gli oneri saranno ripartiti secondo le seguenti modalità:

E.F.	*2008*	*2009*	*2010*	*2011*	*Totale*
Milioni	20	20	20	20	80

In relazione al Programma in esame si segnala che la Nota aggiuntiva allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2008 prevede espressamente, nell’elenco dei Programmi terrestri - Stanziamenti per lo sviluppo delle capacità operative dello strumento militare, destinati alla capacità C4ISTAR[4] - , un finanziamento pari a 20,6 milioni di euro riservati all’acquisto di velivoli UAV (tactical e micro).

Per quanto riguarda, invece, nella Nota aggiuntiva allo Stato di previsione della difesa per il 2009, non risultano stanziamenti destinati al programma in esame, né a tipologie di strumenti assimilati.

Il programma non prevede alcuna forma di cooperazione internazionale

I settori industriali interessati al programma sono il settore elettronico meccanico e aeronautico.

[1] Il programma completo dell’indagine conoscitiva è pubblicato in allegato al resoconto sommario della seduta del 15 ottobre 2008 della Commissione difesa. In data 18 novembre 2008, con l’audizione del Ministro della Difesa, è iniziato il ciclo di audizioni previsto nel citato programma che contempla, inoltre, le audizioni del Ministro dello sviluppo economico, del Capo di Stato Maggiore della difesa, dei vertici militari e amministrativi (con particolare riferimento a quelli aventi competenza diretta in materia di armamenti), dei rappresentanti delle principali imprese assegnatarie dei programmi in corso, dei rappresentanti dell'Associazione Industrie per l'Aerospazio e la Difesa (AIAD), dei rappresentanti dell'European Defence Agency (EDA), dei rappresentanti dell'Organisation Conjointe de Coopération en matière d'ARmement (OCCAR), dei rappresentanti dell'ISTAT, dei membri italiani della Sottocomissione difesa e della Commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori del Parlamento europeo, dei dirigenti del Ministero dell'economia e delle finanze, dei rappresentanti di istituti di ricerca ed esperti in discipline giuridiche e scientifiche.

[2] Il termine uplink indica, nel settore delle telecomunicazioni, il collegamento e la trasmissione dei dati tra un terminale terrestre ed un satellite o una postazione aerea.

[3] Il termine downlink è usato, nell'ambito delle telecomunicazioni, per indicare il collegamento radio tra un satellite (o una postazione aerea) e un terminale terrestre.

[4] L’acronimo C4ISTAR (Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance , Target Acquisition and Reconnaissance) indica la totalità degli strumenti e delle prestazioni relative all’acquisizione ed al trattamento delle informazioni rilevanti per l’assunzione delle adeguate decisioni e delle misure necessarie alla conduzione delle operazioni.