Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento bilancio
Altri Autori: Servizio Studi - Dipartimento istituzioni
Titolo: D.L. 10 ottobre 2012, n. 174 'Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012' convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213
Riferimenti:
L N. 213 DEL 07-DIC-12   AC N. 5520-B/XVI
Serie: Progetti di legge    Numero: 703    Progressivo: 4
Data: 31/01/2013
Organi della Camera: I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni
V-Bilancio, Tesoro e programmazione

 

Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

Progetti di legge

 

 

 

Le leggi

D.L. 10 ottobre 2012, n. 174

Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012” convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213

Schede di lettura

 

 

 

 

 

 

n. 703/4

 

 

 

31 gennaio 2013

 

 


Servizio responsabile:

Servizio Studi – Dipartimento Bilancio

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( 066760-9475 – * st_istituzioni@camera.it

 

 

 

 

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File: D12174d.doc


INDICE

Schede di lettura

§  Articolo 1, comma 2, della legge di conversione (Differimento dei termini della delega al Governo per la riforma del bilancio) 3

§  Articolo 1, comma 3 della legge di conversione (Salvezza degli effetti del D.L. 16 novembre 2012, n. 194) 4

§  Articolo 1, commi 1-12 e 16-17 (Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria degli enti territoriali) 5

§  Articolo 1, commi 9-bis – 9-septies (Disposizioni per le regioni sottoposte al piano di stabilizzazione finanziaria) 33

§  Articolo 1, commi 13-15 (Anticipazione di cassa per la Regione Campania sottoposta al piano di stabilizzazione finanziaria) 36

§  Articolo 1-bis (Modifiche al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149) 37

§  Articolo 2 (Riduzione dei costi della politica nelle regioni) 44

§  Articolo 3, comma 1, lett. a) (Anagrafe patrimoniale degli amministratori locali) 76

§  Articolo 3, comma 1, lett. b) (Obbligatorietà dei pareri di regolarità tecnica e contabile) 78

§  Articolo 3, comma 1, lett. c) (Revoca del responsabile del servizio finanziario) 79

§  Articolo 3, comma 1, lett. d) e comma 2 (Tipologia dei controlli interni) 80

§  Articolo 3, comma 1, lett. e) (Controlli esterni di gestione) 90

§  Articolo 3, comma 1, lett. f) (Funzioni del responsabile finanziario dell’ente locale) 97

§  Articolo 3, comma 1, lett. g) (Utilizzo del Fondo di riserva degli enti locali) 98

§  Articolo 3, comma 1, lett. g-bis) (Piano esecutivo di gestione) 100

§  Articolo 3, comma 1, lett. h) (Limitazioni all’utilizzo dell’avanzo di amministrazione) 102

§  Articolo 3, comma 1, lett. i) (Lavori pubblici di somma urgenza) 104

§  Articolo 3, comma 1, lett. i-bis) (Anticipazioni di tesoreria per gli enti locali in stato di dissesto finanziario) 106

§  Articolo 3, comma 1, lett. m), e commi 3 e 4 (Collegio dei revisori dell’ente locale) 108

§  Articolo 3, comma 1, lett. l) (Mancata approvazione nei termini del rendiconto di gestione) 109

§  Articolo 3, comma 1, lett. m-bis) e comma 4-bis (Collegio dei revisori nelle unioni di comuni) 112

§  Articolo 3, comma 1, lett. n) ed o) (Collegio dei revisori dell’ente locale) 114

§  Articolo 3, comma 1, lett. p),q) e q-bis) e comma 5 (Enti strutturalmente deficitari) 116

§  Articolo 3, comma 1, lett. r) (La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale) 120

§  Articolo 3, comma 1, lettera s) (Sanzioni per gli amministratori responsabili del dissesto) 136

§  Articolo 3, comma 1-bis Abrogazione di norma relativa ai controllo della Corte dei conti 142

§  Articolo 3, comma 1-ter (Monitoraggio del Fondo di rotazione) 143

§  Articolo 3, commi 5-bis, 5-ter e 5-quater (Anticipazioni per i comuni in stato di dissesto) 144

§  Articolo 3, comma 6 (Gestioni commissariali previste dell’ articolo 6 del D.Lgs. n. 149/2011 per gli enti in dissesto) 146

§  Articolo 3, comma 7 (Commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali) 147

§  Articolo 3, comma 7-bis (Fabbisogni standard degli enti locali) 148

§  Articolo 3-bis (Incremento della massa attiva della gestione liquidatoria degli enti locali in stato di dissesto finanziario) 150

§  Articolo 4 (Fondo di rotazione) 153

§  Articolo 5 (Anticipazione risorse dal Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali) 159

§  Articolo 6 (Sviluppo degli strumenti di controllo della gestione finalizzati all'applicazione della revisione della spesa presso gli enti locali e ruolo della Corte dei Conti) 161

§  Articolo 7 (Ulteriori disposizioni in materia di Corte dei conti – Soppresso) 166

§  Articolo 8 (Disposizioni in tema di patto di stabilità interno) 167

§  Articolo 9, comma 1 (Differimento dei termini per la verifica degli equilibri di bilancio degli enti locali per l’anno 2012) 175

§  Articolo 9, comma 2 (Imposta provinciale di trascrizione - IPT) 177

§  Articolo 9, comma 3 (Posticipo termini in materia di IMU) 179

§  Articolo 9, comma 4 (Proroga dei termini in materia di riscossione degli enti locali) 182

§  Articolo 9, comma 5 (Erogazione del 5 per mille alle associazioni del volontariato e alle organizzazioni non lucrative di utilità sociale) 185

§  Articolo 9, comma 6 (Pagamento dell’IMU da parte degli enti non commerciali) 187

§  Articolo 9, comma 6-bis (Regolazione dei rapporti finanziari tra Stato e comuni) 190

§  Articolo 9, comma 6-ter (Pagamento dell’IMU da parte degli enti non commerciali) 194

§  Articolo 9, comma 6-quater (Incorporazione Agenzie fiscali) 197

§  Articolo 9, comma 6-quinquies (Assoggettamento all’ IMU per le fondazioni bancarie) 199

§  Articolo 10 (Soppressione della SSPAL e riorganizzazione delle funzioni dell’AGES) 202

§  Articolo 10-bis (Disposizioni in materia di gestione della Casa da Gioco di Campione d'Italia) 211

§  Articolo 11, comma 01 e comma 1, lett. a), n. 1-bis (Spese di personale degli enti locali) 215

§  Articolo 11, comma 1, lett. a), numeri da 1 a 4 (Ulteriori disposizioni per i territori colpiti dagli eventi sismici del maggio 2012) 218

§  Articolo 11, comma 1, lett. a), numero 5 (Comuni interessati dagli eventi sismici del maggio 2012) 225

§  Articolo 11, comma 1, lett. a), n. 5-bis (Spese escluse dal patto di stabilità interno per i comuni colpiti dagli eventi sismici del maggio 2012) 226

§  Articolo 11, comma 1, lett. a), numero 5-ter (Agevolazioni per impianti alimentati da fonti rinnovabili nelle zone colpite dal sisma del maggio 2012) 228

§  Articolo 11, comma 1, lett. b) (Credito d’imposta e finanziamenti bancari) 230

§  Articolo 11, comma 1-bis (Fabbricati rurali dei comuni terremotati nel maggio 2012) 232

§  Articolo 11, comma 1-ter (Differimento del termine per la verifica di sicurezza nei territori colpiti dal sisma del maggio 2012) 234

§  Articolo 11, comma 1-quater (Estensione al comune di Motteggiana delle norme per la ricostruzione dei territori colpiti dal sisma del maggio 2012) 235

§  Articolo 11, comma 2 (Esclusione dei comuni terremotati dalla riduzione delle risorse del fondo sperimentale di riequilibrio) 236

§  Articolo 11, commi 3 e 4 (Benefici in favore di lavoratori delle zone colpite dal sisma del maggio 2012 in Emilia) 238

§  Articolo11, comma 3-bis (Utilizzazione delle terre e rocce da scavo nei territori colpiti dal sisma del maggio 2012) 243

§  Articolo 11, comma 3-ter (Applicabilità di talune disposizioni concernenti il sisma del maggio 2012 a specifici comuni) 245

§  Articolo 11, comma 3-quater (Credito d’imposta in favore di soggetti danneggiati dal sisma del 20 e del 29 maggio 2012) 248

§  Articolo 11, commi 5 e 6 (Regolarizzazione degli adempimenti tributari e non tributari) 249

§  Articolo 11, comma 6-bis (Estensione ai comuni di Ferrara e Mantova delle norme per la ricostruzione dei territori colpiti dal sisma del maggio 2012) 254

§  Articolo 11, commi 7-12 (Finanziamenti agevolati) 256

§  Articolo 11, comma 13 (Copertura finanziaria) 263

§  Articolo 11, comma 13-bis (Disposizioni in materia di subappalto nei territori colpiti dal sisma del maggio 2012) 265

§  Articolo 11, comma 13-ter (Detrazioni per le spese di ristrutturazione edilizia) 267

§  Articolo 11, comma 13-quater (Sospensione dei termini processuali nelle zone terremotate nel maggio 2012) 269

§  Articolo 11-bis (Regioni a statuto speciale e province autonome di Trento e di Bolzano) 270

 


Schede di lettura


 

Articolo 1, comma 2, della legge di conversione
(Differimento dei termini della delega al Governo per la riforma del bilancio)

 

2. All'articolo 40, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, le parole: «tre anni» sono sostituite dalle seguenti: «quattro anni».

 

 

Il comma 2 novellando l’articolo 40 della legge di contabilità nazionale n. 196/2009, estende da tre a quattro anni (ossia, entro il 1° gennaio 2014) i termini per l’esercizio della delega da parte del Governo per il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, .

 

Si ricorda che il novellato articolo 40 definisce i principi e i criteri direttivi della delega al Governo ai fini del completamento della riforma che riguarda la struttura del bilancio dello Stato in senso funzionale, secondo i caratteri di certezza, di trasparenza e di flessibilità. Tali criteri informano il processo di riorganizzazione dei programmi e delle missioni di spesa, nonché la programmazione delle risorse.

I termini per l’esercizio della delega, da attuare con l’adozione di uno o più decreti legislativi, erano fissati dal previgente articolo 40[1] entro tre anni dalla data di entrata in vigore della nuova legge di contabilità (ossia entro il 1° gennaio 2013).


 

Articolo 1, comma 3 della legge di conversione
(Salvezza degli effetti del D.L. 16 novembre 2012, n. 194)

 

3. Restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base delle norme del decreto-legge 16 novembre 2012, n. 194, recante disposizioni integrative per assicurare la tempestività delle procedure per la ripresa dei versamenti tributari e contributivi sospesi da parte di soggetti danneggiati dal sisma del maggio 2012, non convertite in legge.

 

 

Il comma 3 dispone in merito alla validità degli atti e dei provvedimenti adottati, nonché fa salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base delle norme del D.L. 16 novembre 2012, n. 194 (che non sarà convertito in legge) ora divenute i commi da 7-bis a 7-quater dell’articolo 11 del provvedimento in esame (cfr. relativa scheda di lettura).


 

Articolo 1, commi 1-12 e 16-17
(Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria degli enti territoriali)

 


1. Al fine di rafforzare il coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di governo statale e regionale, e di garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, le disposizioni del presente articolo sono volte ad adeguare, ai sensi degli articoli 28, 81, 97, 100 e 119 della Costituzione, il controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle regioni di cui all'articolo 3, comma 5, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e all'articolo 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, e successive modificazioni.

2. Ogni sei mesi le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti trasmettono ai consigli regionali una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali approvate nel semestre precedente e sulle tecniche di quantificazione degli oneri.

3. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi delle regioni e degli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale, con le modalità e secondo le procedure di cui all' articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitamento e dell'assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti. I bilanci preventivi annuali e pluriennali e i rendiconti delle regioni con i relativi allegati sono trasmessi alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti dai presidenti delle regioni con propria relazione.

4. Ai fini del comma 3, le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano altresì che i rendiconti delle regioni tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività regionale e di servizi strumentali alla regione, nonché dei risultati definitivi della gestione degli enti del Servizio sanitario nazionale, per i quali resta fermo quanto previsto dall'articolo 2, comma 2-sexies, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, dall'articolo 2, comma 12, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, e dall'articolo 32 della legge 27 dicembre 1997, n. 449.

5. Il rendiconto generale della regione è parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica è allegata una relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa. La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente della giunta regionale e al consiglio regionale.

6. Il presidente della regione trasmette ogni dodici mesi alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti una relazione sulla regolarità della gestione e sull'efficacia e sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato sulla base delle linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. La relazione è, altresì, inviata al presidente del consiglio regionale.

7. Nell'ambito della verifica di cui ai commi 3 e 4, l'accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno comporta per le amministrazioni interessate l'obbligo di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. Tali provvedimenti sono trasmessi alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti che li verificano nel termine di trenta giorni dal ricevimento. Qualora la regione non provveda alla trasmissione dei suddetti provvedimenti o la verifica delle sezioni regionali di controllo dia esito negativo, è preclusa l'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria.

8. Le relazioni redatte dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai sensi dei commi precedenti sono trasmesse alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell'economia e delle finanze per le determinazioni di competenza.

9. Ciascun gruppo consiliare dei consigli regionali approva un rendiconto di esercizio annuale, strutturato secondo linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, per assicurare la corretta rilevazione dei fatti di gestione e la regolare tenuta della contabilità, nonché per definire la documentazione necessaria a corredo del rendiconto. In ogni caso il rendiconto evidenzia, in apposite voci, le risorse trasferite al gruppo dal consiglio regionale, con indicazione del titolo del trasferimento, nonché le misure adottate per consentire la tracciabilità dei pagamenti effettuati.

10. Il rendiconto è trasmesso da ciascun gruppo consiliare al presidente del consiglio regionale, che lo trasmette al presidente della regione. Entro sessanta giorni dalla chiusura dell'esercizio, il presidente della regione trasmette il rendiconto di ciascun gruppo alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti perché si pronunci, nel termine di trenta giorni dal ricevimento, sulla regolarità dello stesso con apposita delibera, che è trasmessa al presidente della regione per il successivo inoltro al presidente del consiglio regionale, che ne cura la pubblicazione. In caso di mancata pronuncia nei successivi trenta giorni, il rendiconto di esercizio si intende comunque approvato. Il rendiconto è, altresì, pubblicato in allegato al conto consuntivo del consiglio regionale e nel sito istituzionale della regione.

11. Qualora la competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti riscontri che il rendiconto di esercizio del gruppo consiliare o la documentazione trasmessa a corredo dello stesso non sia conforme alle prescrizioni stabilite a norma del presente articolo, trasmette, entro trenta giorni dal ricevimento del rendiconto, al presidente della regione una comunicazione affinché si provveda alla relativa regolarizzazione, fissando un termine non superiore a trenta giorni. La comunicazione è trasmessa al presidente del consiglio regionale per i successivi adempimenti da parte del gruppo consiliare interessato e sospende il decorso del termine per la pronuncia della sezione. Nel caso in cui il gruppo non provveda alla regolarizzazione entro il termine fissato, decade, per l'anno in corso, dal diritto all'erogazione di risorse da parte del consiglio regionale. La decadenza di cui al presente comma comporta l'obbligo di restituire le somme ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale e non rendicontate.

12. La decadenza e l'obbligo di restituzione di cui al comma 11 conseguono alla mancata trasmissione del rendiconto entro il termine individuato ai sensi del comma 10, ovvero alla delibera di non regolarità del rendiconto da parte della sezione regionale di controllo della Corte dei conti.

(omissis)

16. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano il proprio ordinamento alle disposizioni del presente articolo entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto.

17. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.


 

 

L’intervento normativo disposto dall’articolo 1 riguarda la materia dei controlli della Corte dei conti nei confronti delle regioni, dei gruppi dei Consigli regionali e degli stessi Consigli regionali. Tale intervento tocca anche gli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale e le società controllate dalle regioni cui sono affidati servizi per le collettività regionali o strumentali per le regioni.

 

La finalità dell’intervento normativo è costituita, ai sensi del comma 1, dal rafforzamento del coordinamento della finanza pubblica, e dalla garanzia del rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

 

La natura del medesimo intervento normativo, secondo la formulazione del comma 1, è di adeguamento del regime dei controlli già previsti dall’ordinamento. La disciplina originaria dell’articolo presentava anche una connotazione innovativa, attribuendo alla Corte dei conti forme di controllo su atti sia in via preventiva sia in via successiva; all’esito dell’esame parlamentare del disegno di legge di conversione la connotazione innovativa appare attenuata a vantaggio del carattere di adeguamento dell’assetto normativo già in essere, secondo la logica del controllo sulla gestione. Tale adeguamento riguarda soprattutto la normativa già vigente in materia di controllo sulla gestione finanziaria delle regioni previsto dagli articoli 3, comma 5, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131.

La stregua costituzionale di tale adeguamento, effettuato senza la tecnica della novellazione, è costituita non solo dall’art. 100 della Costituzione, ma anche alla tutela degli interessi costituzionalmente garantiti dagli articoli 28, 81, 97, e 119 della Costituzione, espressamente richiamati dal comma 1.

 

Tale previsione appare coerente con la consolidata giurisprudenza costituzionale secondo la quale i controlli della Corte dei conti sulle regioni non sono costituzionalmente ancorati solo alle espresse previsioni dell’art. 100, secondo comma, Cost.. Perciò non sono precluse ulteriori forme di controllo che realizzino interessi costituzionalmente protetti, finora individuati dalla giurisprudenza costituzionale nel buon andamento degli uffici pubblici (art. 97), nella responsabilità dei funzionari (art. 28), nell'equilibrio di bilancio (art. 81) e nel coordinamento della finanza delle Regioni con quella dello Stato, delle province e dei comuni (art. 119).

Infatti, la giurisprudenza costituzionale, già all’indomani dell’entrata in vigore della citata legge n. 20/1994, ha affermato che “l’assoggettamento delle regioni, in base alla legge n. 20 del 1994, al controllo della Corte dei conti sulla gestione delle pubbliche amministrazioni, non postula un'indebita assimilazione delle regioni stesse agli "enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria", atteso che il suddetto controllo non costituisce attuazione dell'art. 100 Cost., bensì trova il suo fondamento in un non irragionevole esercizio della discrezionalità del legislatore” (sent. 29/95[2]).

Infatti, se l’art. 100 Cost., secondo comma, riserva alla legge la determinazione dei casi e delle forme del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, tuttavia, il pilastro costituzionale al quale tale giurisprudenza ha ricondotto il controllo sulla gestione della Corte dei conti è stato individuato nell’art. 97 Cost.: in questa prospettiva, il controllo realizza “un compito essenzialmente collaborativo posto al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate, e precisamente volto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall'art. 97 Cost., quello di un apparato pubblico realmente operante sulla base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza” (sent. cit.).

Ancora più esplicita appare la sent. 470/1997, secondo la quale il controllo della Corte dei conti va ancorato alla concreta “scelta del legislatore ordinario, cui non può reputarsi preclusa l'introduzione di forme di controllo diverse e ulteriori rispetto a quelle puntualmente previste negli artt. 100, comma 2, 125, comma 1 e 130 Cost., purché per esse sia rintracciabile un adeguato riferimento normativo ovvero un sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati” .

Gli interessi costituzionalmente tutelati sono delineati nella sentenza attraverso il richiamo “ai principi del buon andamento degli uffici (art. 97, primo comma, della Costituzione), della responsabilità dei funzionari (art. 28 della Costituzione), dell'equilibrio di bilancio (art. 81 della Costituzione) e del coordinamento della finanza delle Regioni con quella dello Stato, delle province e dei comuni (art. 119 della Costituzione).”

Appare significativo il fatto che, anche durante la vigenza dell’abrogato primo comma dell’art. 125 Cost., la Corte abbia ritenuto che il controllo ivi previsto non avesse carattere "tassativo", nel senso di escludere la possibilità di forme diverse ed ulteriori di controllo (così la sent. cit. 29/95).

 

Questa interpretazione giurisprudenziale delle possibilità di estensione delle forme e degli oggetti del controllo esercitato dalla Corte dei conti appare indubbiamente legata al ruolo e alla posizione nel sistema costituzionale che, a tale organo, la Consulta ha riconosciuto: vale a dire, una posizione “di indipendenza e di ‘neutralità” e un “ruolo complessivo, di organo posto al servizio dello Stato-comunità (e non già soltanto dallo Stato- governo) quale garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico (sia statale, sia regionale e locale), e, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell'efficacia, dell'efficienza e dell'economicità” (sent cit. 29/95).

Da tale collocazione della Corte dei conti discende la natura collaborativa del controllo esercitato nei confronti delle autonomie territoriali.

Infatti, la funzione di controllo di tale Organo, di “carattere neutrale e imparziale”, prevista dalla legge n. 20 del 1994, “nei confronti delle amministrazioni regionali non può essere considerata come l'attribuzione di un potere statale che si contrappone alle autonomie delle regioni, ma come la previsione di un compito essenzialmente collaborativo posto al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate, e precisamente volto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall'art. 97 Cost., quello di un apparato pubblico realmente operante sulla base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza”.

Secondo la stessa giurisprudenza, il controllo della Corte dei conti nulla toglie, anche per le regioni ad autonomia speciale, al controllo “squisitamente politico” che gli organi regionali rappresentativi esercitano sulla complessiva documentazione di bilancio nei confronti degli esecutivi regionali.

 

In questa cornice interpretativa, l’abrogazione dell’art. 125, 1° comma, Cost., che prevedeva il controllo preventivo di legittimità sugli atti delle regioni, può essere intesa come un atto di “decostituzionalizzazione” completa della specifica regolamentazione dei controlli sugli atti, lasciando al legislatore ordinario piena libertà di regolazione; oppure, come una definitiva soppressione di tali controlli, nel quadro dell’ampia autonomia regionale delineata dalla riforma del Titolo V, ma anche in tal caso senza tuttavia precludere alla legge ordinaria la eventuale previsione di nuove forme di controllo compatibili con tale autonomia. Comunque la discrezionalità legislativa in tale materia è funzionale all’attuazione degli interessi costituzionalmente garantiti.

 

Anche a seguito della riduzione dell’ambito del controllo preventivo sugli atti, effettuata dalla legge 127/1997 (c.d. “Bassanini bis”) prima della riforma del Titolo V, non è venuto meno questo orientamento della Corte costituzionale.

Infatti, la sent. 470/97 ha sottolineato ancora la natura della Corte dei conti di “organo posto al servizio dello Stato-comunità e garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico”e l’intenzione del legislatore, alla base della legge 20/1994, di “adeguare le forme di controllo sulle amministrazioni pubbliche alle esigenze derivanti dalla moltiplicazione dei centri di spesa; moltiplicazione connessa, tra l'altro, allo sviluppo del decentramento ed all'istituzione delle Regioni” (sent. 181/99). Ne consegue che “spetta allo Stato, e per esso alla Corte dei conti, (…) procedere (…) all'esame del rendiconto della Regione” (sent. 181/99).

 

Con la riforma del Titolo V effettuata della L. cost. 1/2003 i capisaldi di tale orientamento interpretativo non sono venuti meno.

Tanto che, la sent. 64/2005 afferma che “è vero che, con il nuovo titolo V della Costituzione, i controlli di legittimità sugli atti amministrativi degli enti locali debbono ritenersi espunti dal nostro ordinamento, a seguito dell'abrogazione del primo comma dell'art. 125 e dell'art. 130 della Costituzione, ma questo non esclude la persistente legittimità, da un lato, dei c.d. controlli interni (cfr. art. 147 del D.Lgs. n. 267 del 18 agosto 2000) e, dall'altro, dell'attività di controllo esercitata dalla Corte dei conti, legittimità già riconosciuta da una molteplicità di decisioni di questa Corte sulla base di norme costituzionali diverse da quelle abrogate (cfr. sentenze nn. 470 del 1997; 335 e 29 del 1995), fra le quali proprio l'art. 97 della Costituzione, invocato quale ulteriore parametro con il quale contrasterebbe la norma impugnata. Quest'ultima, assoggettando una tipologia di provvedimento indice di possibili patologie nell'ordinaria attività di gestione ad un controllo rispettoso dell'autonomia locale e venendo altresì incontro alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilità interno, è conforme al principio di buon andamento delle pubbliche amministrazioni”.

 

Gli stessi capisaldi hanno trovato ulteriore traduzione normativa nell’art. 7 della già citata L. 131/2003, che ha attribuito alla Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.

La garanzia del rispetto dell'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva che tali disposizioni perseguono ne ha fatto ritenere, alla Corte costituzionale – in base ad una lettura effettuata anche nella prospettiva di quanto stabilito dall'art. 248 del Trattato CE, in ordine al controllo negli Stati membri della Corte dei conti europea, da effettuarsi «in collaborazione con le istituzioni nazionali di controllo» - la legittimità (sent. 267/2006) anche nei confronti delle regioni e le province ad autonomia differenziata, “non potendo dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della finanza pubblica allargata”(sent. 425/2004).

Alla luce del riformato Titolo V, quindi, il controllo della Corte dei conti realizza un principio di coordinamento della finanza pubblica.

 

Prima di illustrare i contenuti dell’adeguamento del sistema di controllo sulla gestione finanziaria delle regioni previsto dall’art. 1, si descrive, di seguito, il quadro complessivo delle forme di controllo della Corte dei conti sulle regioni precedente all’entrata in vigore del D.L. 174/2012; tale quadro normativo è delineato assumendo la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 come cesura tra le linee di intervento normativo precedenti agli anni 2000 e quelle successive.

Forme di controllo della Corte dei conti sulle regioni precedente all’entrata in vigore del D.L. 174/2012

Il controllo sulla gestione finanziaria non costituisce per le regioni l’unica forma di controllo prevista dall’ordinamento. In esso, infatti, si rinvengono anche ulteriori forme di controllo, consentite dalla Costituzione, che riguardano sia organi regionali (art. 126), sia atti normativi delle regioni (art. 127). La legge cost. 1/2003 ha invece espunto dall’ordinamento il controllo preventivo di legittimità sugli atti delle regioni, nonché il riesame degli stessi atti in sede di controllo di merito, abrogando il primo comma dell’art. 125 Cost..

Inoltre, l’art. 100 Cost., secondo comma, prevede la partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, riferendo alle Camere sul risultato del riscontro eseguito. I casi e le forme di tale partecipazione sono oggetto di riserva di legge.

 

Come in seguito evidenziato, le forme di controllo attualmente previste per le regioni non sembrano costituire un numerus clausus alla luce degli orientamenti della giurisprudenza costituzionale, che ha sottolineato la discrezionalità del legislatore nello stabilire tipologie di controllo, individuandone il limite solo nella loro funzionalità rispetto alla tutela di interessi costituzionalmente garantiti

 

Il quadro complessivo dei controlli sulle regioni può essere sinteticamente esposto come segue.

I controlli preventivi sugli atti delle regioni prima della riforma del Titolo V

Prima del 2001 la disciplina dei controlli statali sulle regioni trovava fondamento costituzionale nell’art. 125, primo comma, che prevedeva il controllo di legittimità sugli atti amministrativi esercitata dallo Stato attraverso un organo decentrato e, in determinati casi stabiliti dalla legge, anche il controllo di merito.

 

L’art. 125, primo comma, ha trovato attuazione in primo luogo con la c.d. “legge Scelba” del 1953 (L. 62/1953) poi successivamente modificata, che ha istituito le Commissioni di controllo sull'amministrazione regionale in ogni capoluogo di regione. La Commissione, nominata dal Governo, era composta dal Commissario del Governo, da un magistrato della Corte dei conti, da funzionari dello Stato e da esperti designati dei Consigli regionali (art. 41, L. 62/1953).

Oggetto del controllo erano inizialmente tutte le deliberazioni degli organi regionali, la cui esecutività era subordinata al controllo della Commissione che ne pronunciava l'annullamento in caso di vizio di legittimità (art. 45 L. 62/1953).

Accanto al controllo di legittimità la legge prevedeva anche il controllo di merito su una serie di deliberazioni tra cui il bilancio regionale.

Nel corso degli anni ’90 è stato abolito il controllo di merito ed è andato progressivamente restringendosi l’ambito di applicazione di quello di legittimità.

Dapprima, il decreto legislativo 40 del 1993, modificato nello stesso anno dal decreto legislativo 479, ha indicato tassativamente i seguenti atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità:

§  i regolamenti ed gli altri atti aventi contenuto normativo a rilevanza esterna;

§  gli atti generali di indirizzo o di direttiva, piani anche territoriali, programmi e altri atti integrativi o modificativi dei contenuti dei predetti provvedimenti

§  i contratti collettivi decentrati

§  le piante organiche e relative variazioni;

§  gli atti di disposizione del demanio e patrimonio immobiliare eccedenti l'ordinaria amministrazione;

§  i criteri e modalità per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari;

§  gli appalti e concessioni che non siano previsti in atti di programmazione o che non ne costituiscano mera esecuzione;

§  l’assunzione di servizi pubblici, non riservati alla disciplina della legge regionale, e concessione degli stessi non derivanti da piani e programmi;

§  gli atti generali e relativi alla determinazione di tariffe, canoni o rette per il rilascio di autorizzazioni, licenze ed altri analoghi provvedimenti;

§  gli atti e provvedimenti generali attuativi delle direttive ed applicativi dei regolamenti europei

 

Il novero degli atti sottoposti a controllo preventivo è stato poi notevolmente ristretto dalla legge 127/1997 (c.d. “Bassanini bis”) che ha stabilito che esso si debba esercitare esclusivamente sui regolamenti, esclusi quelli attinenti all'autonomia organizzativa, funzionale e contabile dei consigli regionali, nonché sugli atti costituenti adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (art. 17, comma 3, L. 127/1997).

 

Come ricordato sopra, la legge costituzionale 3/2001 ha abrogato il primo comma dell’art. 125 e la legge 131/2003, di attuazione della riforma, ha soppresso le norme di riferimento per le commissioni statali di controllo recate dalla legge 62/1953 e da decreto legislativo 40/1993, facendo venir meno il controllo preventivo di legittimità.

 

Il sistema dei controlli sulle regioni dopo la riforma del Titolo V

Il sistema dei controlli sulle regioni si può riassumere in due categorie principali:

§  i controlli esterni, ad opera di organi statali, a loro volta distinguibili in

-    controlli sugli organi

-    controlli sugli atti

§  i controlli interni operati dalle stesse regioni.

Limitandosi ai controlli esterni, per quanto riguarda quelli sugli organi, rileva innanzitutto l’art. 126 Cost. che prevede, in presenza di atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge, lo scioglimento del consiglio regionale e la rimozione del presidente della giunta, disposta con decreto motivato del Presidente della Repubblica.

 

I controlli sugli atti sono previsti come segue.

 

Controllo di legittimità delle leggi regionali: l’art. 127 Cost., come modificato dalla riforma del Titolo V, prevede che il Governo può impugnare le leggi regionali davanti alla Corte Costituzionale qualora ritenga che esse eccedano la competenza legislativa della regione.

 

Controlli sostitutivi: la riforma del Titolo V ha introdotto una nuova forma di controllo basata sul meccanismo del potere sostitutivo dello Stato nei confronti dell’operato delle Regioni. Il secondo comma dell’art. 120, come sostituito dall’art. 6 della legge di riforma del Titolo V, disciplina l’esercizio da parte dello Stato di poteri sostitutivi rispetto agli organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni. Tali poteri sono attivabili quando si riscontri che tali enti non abbiano adempiuto a norme e trattati internazionali o alla normativa comunitaria oppure vi sia pericolo grave per la sicurezza e l’incolumità pubblica, ovvero lo richieda la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. La disposizione costituzionale demanda ad una successiva legge statale di attuazione il compito di disciplinare l’esercizio dei poteri sostituitivi nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione. Tale disposizione è stata attuata con l’articolo 8 della L. 131/2003.

 

Controllo sulla gestione amministrativa e finanziaria: il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle regioni è svolto dalla Corte dei conti, ai sensi della legge 20/1994. La Corte dei conti verifica, altresì, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di enti locali e regioni in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (art. 7, comma 7, legge 131/2003 cd La Loggia, disposizioni modificate dall’articolo 3, commi 60-65 della legge finanziaria per il 2008 e da ultimo dalla legge 4 marzo 2009, n. 15). Il regolamento di auto-organizzazione della Corte, modificato da ultimo con deliberazione n. 229 del 19 giugno 2008 in attuazione delle disposizioni recate dalla legge finanziaria per il 2008, specifica i compiti delle sezioni regionali in relazione al controllo di gestione, nonché i destinatari degli stessi.

A tal fine in ogni regione a statuto ordinario e a statuto speciale è istituita una sezione regionale di controllo della Corte dei conti, composta da un presidente di sezione, che la presiede, e da almeno tre magistrati assegnati dal Consiglio di presidenza della Corte medesima. Le sezioni regionali esercitano il controllo sulla gestione delle amministrazioni regionali e loro enti strumentali. Il controllo comprende inoltre la verifica della gestione dei cofinanziamenti regionali per interventi sostenuti con fondi comunitari, nonché il rispetto degli equilibri di bilancio da parte delle regioni in relazione al patto di stabilità interno come prescritto dalla legge 131 (Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, Deliberazione n. 14/2000/DEL). Il controllo di gestione si applica anche agli enti del servizio sanitario (ASL, Aziende ospedaliere, IRCCS, ecc.). Le sezioni regionali svolgono anche verifiche sul funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione regionale. Le sezioni regionali approvano annualmente un programma delle indagini da svolgere nel corso dell'anno, in accordo con quanto stabilito nel quadro di riferimento programmatico definito dalle Sezioni Riunite della corte dei conti in sede di controllo. La Corte dei conti riferisce annualmente al Parlamento ed ai consigli regionali sull'esito dei controlli eseguiti. In particolare, la Sezione autonomie, nella relazione annuale, analizza i dati di bilancio (rendiconto) di ciascuna regione e tutti gli altri dati utili acquisiti in collaborazione con le Sezioni regionali di controllo e le regioni stesse. Oltre all'analisi della gestione delle entrate, delle spese, dei residui passivi, specifiche sezioni sono dedicate all'indebitamento, alla spesa sanitaria, alle spese per il personale regionale.

Le Sezioni regionali della Corte dei conti, sono state istituite nelle regioni a statuto ordinario con deliberazione 16 giugno 2000, n. 14 della stessa Corte, in ottemperanza alle disposizioni dell’art. 3, co. 2, del D.Lgs. 286/1999 che, con l’obiettivo di dare corpo ad una riforma organica del sistema dei controlli, aveva attribuito alla Corte dei conti il potere di determinare il numero, la composizione e la sede dei propri organi adibiti a compiti di controllo preventivo su atti o successivo su pubbliche gestioni e degli organi di supporto. Le sezioni regionali, che hanno sostituito precedenti articolazioni territoriali della giustizia contabile, si sono insediate a decorrere dal 1° gennaio 2001 (D.M. 21 dicembre 2000). Il citato regolamento di auto-organizzazione della Corte n. 14/2000 (modificato da ultimo con deliberazione n. 229 del 19 giugno 2008) ne disciplina competenze, composizione e programmazione delle attività di controllo.

Nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano, in ottemperanza alle competenze attribuite alle regioni dai rispettivi statuti speciali, le sezioni di controllo della Corte dei conti sono state istituite e disciplinate con specifiche norme di attuazione:

§  le due sezioni di controllo della Corte dei conti delle province autonome di Trento e di Bolzano (D.P.R. 305/1988 modificato e integrato con D.Lgs. 212/1999 e da ultimo con D.Lgs. 166/2011 n. 166); la sezione di controllo di Trento esercita il controllo di legittimità sugli atti e il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio oltre che della provincia autonoma di Trento, anche della regione Trentino-Alto Adige;

§  una sezione di controllo per il Friuli Venezia Giulia con sede in Trieste (D.P.R. 902/1975, modificato e integrato con D.Lgs. 125/2003);

§  una sezione di controllo in Sicilia con sede a Palermo (D.P.R. 655/1948 modificato e integrato con D.Lgs. 200/1999);

§  una sezione di controllo in Sardegna con sede a Cagliari (D.P.R. 21/1978 modificato con D.Lgs. 74/1998);

§  una sezione di controllo per la Regione Valle d'Aosta con sede in Aosta istituita di recente dal D.Lgs. 179/2010. Precedentemente, nella regione la Corte dei conti aveva la sola sezione giurisdizionale. Il controllo sulla gestione finanziaria della regione e degli enti locali era esercitato da un organo interno, la “Autorità di vigilanza” istituita con legge regionale 19 maggio 2005, n. 10 in attuazione delle competenze attribuite alla regione dallo statuto di autonomia e della cosiddetta clausola di maggior favore prevista dall’articolo 10 della L.cost. 3/2001.

Il controllo sulla gestione è esercitato dalla sezione delle Autonomie e dalle sezioni regionali di controllo, nei confronti di:

§  amministrazioni regionali e loro enti strumentali;

§  enti locali territoriali e loro enti strumentali;

§  università e altre istituzioni pubbliche di autonomia aventi sede nella regione;

§  enti del Servizio sanitario nazionale.

L’attività di controllo sulla gestione comporta la verifica di:

§  perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali o regionali di principio e di programma;

§  rispetto degli equilibri di bilancio in relazione al patto di stabilità e ai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea;

§  gestione dei cofinanziamenti regionali per interventi sostenuti con fondi comunitari;

§  sana gestione degli enti locali;

§  funzionamento dei controlli interni.

Ulteriori forme di collaborazione, nonché pareri in materia contabile possono essere richiesti alle sezioni regionali dalle regioni, dal Consiglio delle autonomie, dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane.

L’attività del controllo di gestione si concretizza nelle due relazioni annuali presentate al Parlamento dalla Sezione delle autonomie, una sulla gestione finanziaria delle regioni e una sulla gestione finanziaria degli enti locali e nelle relazioni delle sezioni regioni di controllo. Ciascuna sezione regionale di controllo infatti sulla base della programmazione definita sia a livello centrale (da parte della Sezione delle autonomie) che a livello regionale, adotta deliberazioni su temi specifici concernenti la regione e/o gli enti locali del territorio della regione stessa. Di questa attività, le qui deliberazioni sono presentate al Consiglio regionale (e pubblicate nel sito della Corte dei Corti), se ne deve dare conto nell’ambito delle due relazioni annuali della Sezione delle Autonomie.

 

Controllo di parificazione: per le Regioni a statuto speciale e per le Province autonome, è previsto, oltre al controllo sulla gestione finanziaria, il giudizio di parificazione del bilancio. Questo è esercitato dalla Corte dei conti in speciali sezioni riunite in sede di controllo per la Regione siciliana e per la Regione Sardegna. Per le Province autonome di Trento e di Bolzano e per la Regione Trentino Alto Adige, il controllo è esercitato dalle Sezioni riunite della Regione Trentino-Alto Adige (collegio composto dalle Sezioni di controllo delle due Province) e per la Regione Friuli Venezia Giulia dalla Sezione regionale della Corte dei conti. Per la regione Valle d'Aosta non è previsto il giudizio di parificazione del bilancio.

Controllo preventivo di legittimità nelle regioni a statuto speciale: a legislazione vigente tale forma di controllo è prevista per la regione Sardegna e per la Sicilia. Su tal controllo v. infra.

 

 

Il titolo dell’intervento normativo effettuato dall’art. 1, sotto il profilo del riparto di competenze tra Stato e regioni ai sensi dell’art. 117 Cost. è costituito dal coordinamento della finanza pubblica. In tale materia, infatti, spetta allo Stato porre i principi di riferimento.

 

In merito alla qualificazione di disposizioni di fonte statale in termini di coordinamento della finanza pubblica, giova ricordare la giurisprudenza della Corte costituzionale secondo la quale “per l'individuazione della materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni oggetto di censure, non assume rilievo la qualificazione che di esse dà il legislatore, ma occorre fare riferimento all'oggetto ed alla disciplina delle medesime, tenendo conto della loro ratio e tralasciandone gli aspetti marginali e riflessi, così da identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse tutelato (sentenze n. 430 e n. 165 del 2007).

Da ciò consegue che “una disposizione statale di principio, adottata in materia di legislazione concorrente, quale quella del coordinamento della finanza pubblica, può incidere su una o più materie di competenza regionale, anche di tipo residuale, e determinare una, sia pure parziale, compressione degli spazi entro cui possono esercitarsi le competenze legislative e amministrative delle Regioni (ex multis, sentenze n. 159 del 2008; n. 181 del 2006 e n. 417 del 2005). In tal caso, il vaglio di costituzionalità dovrà verificare il rispetto del rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio, che deve essere inteso nel senso che l'una è volta a prescrivere criteri ed obiettivi, mentre all'altra spetta l'individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi“ (citata sentenza n. 181 del 2006).

In proposito, la Corte ha anche affermato che “la specificità delle prescrizioni, di per sé, neppure può escludere il carattere di principio di una norma, qualora essa risulti legata al principio stesso da un evidente rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione” (sentenza n. 430 del 2007).

Inoltre, la giurisprudenza costituzionale ha precisato che, nel caso in cui una normativa interferisca con più materie attribuite dalla Costituzione, da un lato, alla potestà legislativa statale e, dall'altro, a quella concorrente o residuale delle Regioni, occorre individuare l'ambito materiale che possa considerarsi nei singoli casi prevalente. E, qualora non sia individuabile un ambito materiale che presenti tali caratteristiche, la suddetta concorrenza di competenze, in assenza di criteri contemplati in Costituzione, giustifica l'applicazione del principio di leale collaborazione (sentenza n. 50 del 2008), il quale deve, in ogni caso, permeare di sé i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie.

Fin dalla sentenza n. 376 del 2003, si afferma che “il coordinamento finanziario può richiedere, per la sua stessa natura, anche l’esercizio di poteri di ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo; onde, attesa la specificità della materia, non può ritenersi preclusa alla legge statale la possibilità, nella materia medesima, di prevedere e disciplinare tali poteri, anche in forza dell’art. 118, primo comma, della Costituzione. Il carattere «finalistico» dell’azione di coordinamento esige che al livello centrale si possano collocare non solo la determinazione delle norme fondamentali che reggono la materia, ma altresì i poteri puntuali eventualmente necessari perché la finalità di coordinamento – che di per sé eccede inevitabilmente, in parte, le possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali – possa essere concretamente realizzata”.

 

In ogni caso, non appare dubbia la necessità del “concorso degli enti pubblici regionali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, adottati con l'adesione al patto di stabilità e crescita definito in sede di Unione Europea”; l’esigenza di tale concorso “postula che il legislatore statale possa intervenire sugli stanziamenti per l'anno in corso, qualora lo richieda il complessivo andamento dei conti pubblici, con il solo limite della palese arbitrarietà o della manifesta irragionevolezza della variazione” (289/2008).

 

Della giurisprudenza costituzionale più recente, con la quale sono state scrutinate numerose disposizioni di contenimento della spesa pubblica, risulta che possono essere ritenute principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost., le norme che “si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi” (sentenza n. 148 del 2012; conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010).

 

Inoltre, la citata sent. 142/2012 ha rilevato che le disposizioni costituzionali che sanciscono i principi fondamentali della solidarietà politica, economica e sociale (art. 2 Cost.), dell’uguaglianza economica e sociale (art. 3, secondo comma, Cost.), dell’unitarietà della Repubblica (art. 5 Cost.), della responsabilità internazionale dello Stato (art. 10 Cost.) dell’appartenenza all’Unione europea (art. 11 Cost.), nonché i principi del concorso di tutti alle spese pubbliche (art. 53 Cost.), di sussidiarietà (art. 118 Cost.), della responsabilità finanziaria (art. 119 Cost.), della tutela dell’unità giuridica ed economica (art. 120 Cost.) e gli «altri doveri espressi dalla Costituzione (artt. 41-47, 52, 54) “non attribuiscono allo Stato il potere di derogare alle competenze delineate dal Titolo V della Parte seconda della Costituzione. Al contrario, anche nel caso di situazioni eccezionali, lo Stato è tenuto a rispettare tale riparto di competenze ed a trovare rimedi che siano con esso compatibili (ad esempio, mediante l’esercizio, in via di sussidiarietà, di funzioni legislative di spettanza regionale, nei limiti ed alle condizioni più volte indicate da questa Corte). La Costituzione esclude che uno stato di necessità possa legittimare lo Stato ad esercitare funzioni legislative in modo da sospendere le garanzie costituzionali di autonomia degli enti territoriali, previste, in particolare, dall’art. 117 Cost.”.

Con la sentenza n. 193 del 2012, pervenendo a declaratoria di illegittimità costituzionale, la Consulta ha osservato che, l’estensione a tempo indeterminato di misure restrittive “fa venir meno una delle due condizioni sopra indicate, quella della temporaneità delle restrizioni”, non rilevando l’apposizione di un termine ad quem a mezzo di formula priva di riferimenti temporali precisi, “che consente il protrarsi sine die di misure, le quali rimarrebbero così solo nominalmente temporanee”.

In sede di conversione del decreto-legge è stato espunto dall’art. 1 il controllo preventivo di legittimità su atti delle regioni – in particolare su atti normativi a rilevanza esterna, aventi riflessi finanziari, emanati dal Governo regionale, atti amministrativi, a carattere generale e particolare, adottati dal Governo regionale e dall’amministrazione regionale, in adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, atti di programmazione e pianificazione regionali, ivi compreso il piano di riparto delle risorse destinate al finanziamento del Servizio sanitario nazionale - che era finalizzato “alla verifica del rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla UE, dal patto di stabilità interno, dal diritto della UE e dal diritto costituzionale”.

 

I poteri di controllo preventivo della Corte dei Conti hanno ricevuto una implementazione con l’articolo 5 del D.Lgs. n. 123/2011, il quale ha assoggettato al controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile tutti gli atti dai quali derivino effetti finanziari per il bilancio dello Stato[3], e, in ogni caso, i seguenti atti:

a.   atti soggetti a controllo preventivo di legittimità della Corte;

b.   decreti di approvazione di contratti o atti aggiuntivi, atti di cottimo e affidamenti diretti, atti di riconoscimento di debito;

c.   provvedimenti o contratti di assunzione di personale a qualsiasi titolo;

d.   atti relativi al trattamento giuridico ed economico del personale statale in servizio;

e.   accordi in materia di contrattazione integrativa, di qualunque livello, intervenuti ai sensi della vigente normativa;

f.    atti e provvedimenti comportanti trasferimenti di somme dal bilancio dello Stato ad altri enti o organismi;

g.   atti e provvedimenti di gestione degli stati di previsione dell'entrata e della spesa, nonché del conto del patrimonio.

Su tali atti, la Corte si pronuncia nei termini di cui al citato articolo 3 della legge n. 20/1994 e all'articolo 27 della legge n. 34/2000, che decorrono dal momento in cui l'atto le viene trasmesso, completo di documentazione, dall'ufficio di controllo competente.

 

Quanto agli atti indicati alla lettera a), essi sono elencati nell’art. 3 della citata L. 20/1994, che esclude dal controllo preventivo gli atti aventi forza di legge, e include i seguenti:

§  provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del Consiglio dei Ministri;

§  atti del Presidente del Consiglio dei Ministri e atti dei Ministri aventi ad oggetto la definizione delle piante organiche, il conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali e le direttive generali per l'indirizzo e per lo svolgimento dell'azione amministrativa;

§  atti normativi a rilevanza esterna, atti di programmazione comportanti spese ed atti generali attuativi di norme comunitarie;

§  provvedimenti commissariali adottati in attuazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri di protezione civile

§  provvedimenti dei comitati interministeriali di riparto o assegnazione di fondi ed altre deliberazioni emanate nelle materie di cui alle lettere b) e c);

§  provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare;

§  atti e contratti di conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all'amministrazione

§  decreti che approvano contratti delle amministrazioni dello Stato, escluse le aziende autonome: di appalto d'opera,

§  decreti di variazione del bilancio dello Stato, di accertamento dei residui e di assenso preventivo del Ministero del tesoro all'impegno di spese correnti a carico di esercizi successivi;

§  atti per il cui corso sia stato impartito l'ordine scritto del Ministro;

§  atti che il Presidente del Consiglio dei Ministri richieda di sottoporre temporaneamente a controllo preventivo o che la Corte dei conti deliberi di assoggettare, per un periodo determinato, a controllo preventivo in relazione a situazioni di diffusa e ripetuta irregolarità rilevate in sede di controllo successivo.

 

Pertanto i controlli preventivi di legittimità su atti delle regioni restano espressamente previsti dall’ordinamento solo in due regioni ad autonomia speciale, la Regione Sardegna e la Regione siciliana, in quanto stabiliti dalle rispettive norme di attuazione.

Nello specifico, per la Sardegna dispongono gli articoli 4 e 5 del D.P.R. 21/1978 (mod. da ultimo dal D.Lgs. 74/1998) a norma dei quali il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della regione, esclusa ogni valutazione di merito, si esercita esclusivamente sui regolamenti, eccetto quelli attinenti l'autonomia organizzativa, funzionale e contabile del consiglio regionale, nonché sugli atti costituenti adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Nella Regione siciliana, l'art. 2 del D.Lgs. 655/1948 (modificato dal D.Lgs. 200/1999) dispone il controllo di legittimità sui regolamenti regionali di attuazione di legge regionali e sugli atti amministrativi a carattere generale e particolare, adottati dal governo regionale e dall'amministrazione regionale in adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.

Per tali due regioni, tuttavia, occorre tenere presente che la citata riforma del Titolo V, che ha soppresso i controlli preventivi sugli atti amministrativi, ha altresì previsto – all'articolo 10 - la cosiddetta clausola di maggior favore per le regioni a statuto speciale, vale a dire la possibile applicazione delle disposizioni della legge costituzionale alle regioni a statuto speciale «per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite», fino all’adeguamento dei rispettivi statuti. Si tratta di un dato normativo, contenuto in fonte di rango costituzionale, che occorre tenere presente ai fini della disposizione che prevede l’adeguamento delle regioni a statuto speciale a quanto previsto dall’art. 1.

 

I controlli di legittimità sugli atti della regione non sono più previsti nelle norme di attuazione della regione Friuli Venezia Giulia contenute negli articoli 32-37 del D.P.R. 902/1975 modificati dal D.Lgs. 125/2003; né sono stabiliti in quelle della Regione Valle d'Aosta, dettate dal D.Lgs. 179/2010. Per la Regione Autonoma Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano, le recenti modifiche apportate al D.P.R. 305/1988 dal D.Lgs. 166/2011 hanno, tra l'altro, soppresso il controllo di legittimità sugli atti.

Tuttavia occorre considerare che, con riferimento al giudizio di parificazione del rendiconto del Trentino Alto Adige, si è posta la questione dell’invio di atti da parte della regione alla Corte dei conti in corso di esercizio e prima del giudizio sul rendiconto. Tale questione emerge dalla sent. 72/2012 della Corte costituzionale che ha dichiarato inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato da tale regione a seguito parificazione parziale del proprio rendiconto da parte della Corte dei conti.

Con tale pronuncia, la Corte costituzionale ha osservato che la funzione di parificazione “consiste, secondo quanto disposto dall’art. 39 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti), nel verificare se le entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e da versare risultanti dal rendiconto siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dei conti; se le spese ordinate e pagate durante l’esercizio concordino con le scritture tenute o controllate dalla Corte stessa; nonché nell’accertare i residui passivi in base alle dimostrazioni allegate agli atti di impegno e alle scritture”.

Pertanto la Corte, rilevato che la parificazione parziale traeva motivazione dalla decisione “con cui la Corte dei conti ha escluso dalla dichiarazione di regolarità i capitoli di spesa relativi all’esecuzione per l’anno 2010 dei decreti del presidente della Regione non inviati al controllo preventivo di legittimità”., ha affermato, con riguardo al rendiconto, che “le sfere di competenza della Regione e della Corte dei conti si presentano distinte e non confliggenti. Né può dirsi che l’esercizio dell’attività di un organo di rilevanza costituzionale dotato di indipendenza possa essere suscettibile di invadere la sfera di attività della Regione, se – come nel caso – si accompagna a «osservazioni intorno al modo con cui l’amministrazione interessata si è conformata alle leggi e suggerisce le variazioni o le riforme che ritenga opportuno» (art. 10, comma 2, del D.P.R. n. 305 del 1988)”.

 

Il comma 2 prevede un intervento semestrale della Corte dei conti, originariamente previsto dal comma 4, sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali e sulle tecniche di quantificazione degli oneri, riferendolo alle leggi regionali approvate nel semestre precedente. L’intervento, che ha natura successiva rispetto all’efficacia dell’atto considerato, si realizza attraverso la trasmissione ai Consigli regionali di una relazione delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti.

La disposizione ricalca in sostanza, con esclusione della scansione temporale di presentazione delle relazioni, quanto già previsto, per la legislazione statale di spesa, dall’articolo 17, comma 9, della legge n. 196/2009, il quale afferma che, ogni quattro mesi, la Corte dei conti trasmette alle Camere una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi approvate nel periodo considerato e sulle tecniche di quantificazione degli oneri[4].

L’estensione alle Regioni delle relazioni della Corte dei conti sulla legislazione di spesa – già previste e operanti per la legislazione di spesa statale - ha la finalità, secondo la relazione illustrativa, di arricchire il patrimonio conoscitivo per le assemblee consiliari sulle questioni di copertura che, come noto, sono di elevato tecnicismo, finanziario contabile e possono offrire al legislatore regionale elementi utili conoscitivi sulle possibili criticità derivanti dalla legislazione di spesa.

Del resto, l'obbligo di copertura finanziaria delle spese previsto dall’art. 81, quarto comma, Cost. (nel testo vigente fino al 2013, terzo comma dall’esercizio finanziario 2014) costituisce un principio vincolante, non solo per lo Stato e le regioni ordinarie, ma anche per le autonomie speciali (sent. n. 359/2007 e 213/2008), richiedendo la contestualità tanto dei presupposti che giustificano le previsioni di spesa quanto di quelli posti a fondamento delle previsioni di entrata necessarie per la copertura finanziaria delle prime,e comporta tra l'altro che:

§  la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri (sentenza n. 1 del 1966);

§  la copertura è aleatoria se non tiene conto che ogni anticipazione di entrate ha un suo costo (sentenza n. 54 del 1983);

§  l'obbligo di copertura deve essere osservato con puntualità rigorosa nei confronti delle spese che incidono su un esercizio in corso e deve valutarsi il tendenziale equilibrio tra entrate ed uscite nel lungo periodo, valutando gli oneri già gravanti sugli esercizi futuri (sentenza n. 384 del 1991).

 

Il comma 3 introduce un esame della Corte dei conti sui bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi, con i relativi allegati, delle regioni e degli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale, secondo le modalità e con le procedure previste dall’art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Tali atti sono trasmessi alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti dai presidenti delle regioni con propria relazione.

L’articolo 1, comma 166 della legge n. 266/2005 prevede, ai fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, che gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria trasmettono alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione sul bilancio di previsione dell'esercizio di competenza e sul rendiconto dell'esercizio medesimo.

Il successivo comma 167 attribuisce alla Corte il compito di definire unitariamente criteri e linee guida cui debbono attenersi gli organi degli enti locali di revisione economico-finanziaria nella predisposizione della relazione, che, in ogni caso, deve dare conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, ultimo comma, Cost., e di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alle quali l'amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall'organo di revisione.

Il comma 168 dispone che, qualora le sezioni regionali di controllo della Corte accertino, anche sulla base delle relazioni dei revisori, comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto, adottano una specifica pronuncia e vigilano sull'adozione da parte dell'ente locale delle necessarie misure correttive e sul rispetto dei vincoli e limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto di stabilità interno.

 

Tale previsione disciplina una nuova forma di intervento della Corte dei conti su bilanci e rendiconti delle regioni e degli enti indicati, per la quale la limitazione del rinvio alle sole modalità e procedure stabilite dalla fonte richiamata sottolinea una diversità sostanziale rispetto all’intervento della Corte dei conti previsto da tale fonte.

La diversità attiene: alla natura successiva, anziché preventiva, dell’intervento della Corte dei conti; alla specifica disciplina dell’esito di tale intervento, prevista dal comma 6 dell’articolo in esame, anziché dal comma 168 dell’art. 1 della l. 266/2005, comma, del resto, abrogato dall’art. 3 del provvedimento in esame, con l’effetto che il richiamo contenuto nel comma 3 ai “commi 166 e seguenti” va riferito al solo comma 167; al fine dell’intervento della Corte dei conti, costituito dalla verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia d'indebitamento dall'articolo 119, ultimo comma, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitamento, dell'assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico finanziari degli enti.

Occorre precisare che già ai sensi del comma 170 dell’art. 1 L. 266/2005 gli organi di controllo interno degli enti del servizio sanitario erano sottoposti all’obbligo di relazione di cui al comma 166 del citato articolo; per effetto della disciplina del comma 3 in esame, il loro assetto finanziario viene consolidato nell’ambito dei documenti contabili regionali.

 

Ai sensi del comma 4, ai fini di tale verifica le Sezioni competenti accertano che i rendiconti delle regioni tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività regionale e di servizi strumentali alla regione, nonché dei risultati definitivi della gestione degli enti del Servizio sanitario nazionale.

Tale previsione, tendente a consolidare nei documenti di bilancio regionali gli effetti finanziari derivanti da partecipazioni societarie e dal settore sanitario, appare rispondente ad esigenze specifiche evidenziate dalla stessa Corte dei conti in propri documenti[5], relative a: “necessità che il rendiconto generale possa fondarsi sui risultati definitivi della gestione dei singoli enti del servizio sanitario”; necessità di “ricognizione degli Enti ed organismi dipendenti e, in particolare, delle partecipazioni societarie, di cui andrebbe riconsiderata l’effettiva economicità ed utilità in coerenza con i fini istituzionali e le esigenze del territorio”, in particolare consentendo anche “uno stringente monitoraggio, anche in corso di esercizio, soprattutto per ciò che riguarda le società a partecipazione regionale totalitaria, in ordine all’evoluzione dell’indebitamento e della spesa per il personale”.

Per il settore sanitario si mantiene ferma la disciplina prevista dall'articolo 2, comma 2-sexies, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, dall'articolo 2, comma 12, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, e dall'articolo 32 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, in tema di controlli sugli enti del settore sanitario.

In proposito va ricordato che ai sensi dell’articolo 2, comma 2-sexies lettera e) del D.Lgs. 502/1992[6] spetta alla regione la definizione della disciplina delle modalità di vigilanza e controllo sulle AUSL. Le diverse leggi regionali, infatti, prevedono in genere che l’attività di controllo da parte delle Regioni sia limitata agli atti fondamentali (atti di bilancio, programmazione delle attività etc.). I poteri di controllo delle Regioni e delle province autonome sono stati ulteriormente ampliati dal comma 12 dell’articolo 2 della legge 549/1995[7] che ha previsto controlli di gestione da parte degli enti sopracitati sulle AUSL o sulle aziende ospedaliere anche attraverso l’istituzione di Osservatori di spesa o di altri strumenti di controllo appositamente individuati: se dal loro utilizzo dovesse risultare, al 30 giugno di ciascun anno, il verificarsi di disavanzi, Regioni e province autonome vi devono far fronte con risorse proprie e ne riferiscono in sede di presentazione della relazione semestrale al Ministro della salute ed ai Presidenti delle Camere. Va infine ricordato che l’articolo 32, comma 11, della legge 449/1997[8] ribadisce il compito di vigilanza, affidato al Ministro della salute, sull’attuazione del Piano sanitario nazionale e sull’attività gestionale delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere. A tal fine, il Ministro promuove gli interventi necessari per l’esercizio, a livello centrale, delle funzioni di analisi e controllo dei costi e dei risultati al fine di contrastare inerzie, dispersioni e sprechi nell’utilizzo delle risorse.

 

Le disposizioni dei commi 3 e 4 trovano nel comma 7 la disciplina dell’esito dei relativi controlli, ispirata ad un principio di dialettica collaborativa tra le Sezioni regionali e le amministrazioni interessate.

Infatti, qualora le competenti Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti accertino squilibri economico-finanziari, mancata copertura di spese, violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno emettono pronuncia di accertamento dalla quale discendono precisi obblighi in capo alle amministrazioni cui l’accertamento si riferisce.

In particolare, le amministrazioni interessate sono tenute ad adottare, entro 60 giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. Tali provvedimenti sono trasmessi alle Sezioni regionali della Corte dei conti che li verifica nel termine di 30 giorni dal ricevimento. Qualora la regione - rectius le amministrazioni interessate, in quanto, qualora le irregolarità riguardino enti del servizio sanitario ad essi spetta l’effettiva regolarizzazione -, non provvedano alla trasmissione dei suddetti provvedimenti o la verifica delle Sezioni regionali di controllo dia esito negativo è preclusa l'attuazione dei programmi di spesa, per i quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria.

La preclusione delle spese, traducendosi in una sospensione di attività, dovrebbe avere natura temporanea e sembra evidenziare, comunque, profili collaborativi del controllo, nelle varie tipologie disciplinate da ciascun comma. Dall’accertamento effettuato dalle sezioni regionali deriva in capo all'ente destinatario dell’accertamento una responsabilità per l'adozione delle misure necessarie. La struttura della disposizione, in altre parole, sembra permettere una separazione tra la funzione di controllo della Corte dei conti e l'attività amministrativa degli enti, elemento ritenuto rilevante, ai fini dello scrutinio di costituzionalità sui controlli previsti nella legge finanziaria per il 2006, nella giurisprudenza costituzionale (179/2007).

 

La logica di controllo gestionale della verifica disciplinata dai commi 3, 4 e 7, è completata dalla disposizione contenuta nel comma 6, che prevede la trasmissione, ogni dodici mesi, da parte del presidente della regione, alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti, di una relazione sul sistema dei controlli interni.

Tali controlli sono previsti dall’art. 14 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, che, al comma 1, lett. e) stabilisce che siano istituiti nelle regioni, a decorrere dal 1° gennaio 2012, collegi dei revisori dei conti, per la vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell'ente; il collegio, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, opera in raccordo con le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti; i componenti di tale Collegio sono scelti mediante estrazione da un elenco, i cui iscritti devono possedere i requisiti previsti dai principi contabili internazionali, avere la qualifica di revisori legali di cui al decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, nonché specifica qualificazione professionale in materia di contabilità pubblica e gestione economica e finanziaria anche degli enti territoriali, secondo i criteri individuati dalla Corte dei conti. Tali criteri sono stati definiti dalla Corte dei conti con Deliberazione 8 febbraio 2012, n. 3/SEZAUT/2012/INPR.

Tale previsione ha superato indenne lo scrutinio di costituzionalità contenuto nella sent. 198/2012 ed è stata ritenuta idonea a consentire alla Corte dei conti il controllo complessivo della finanza pubblica per tutelare l’unità economica della Repubblica ed assicurare, da parte dell’amministrazione controllata, un riesame diretto a ripristinare la regolarità amministrativa e contabile.

La relazione dovrà essere strutturata secondo le linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. 174/2012; in ogni caso, l’oggetto della relazione è predeterminato dal comma 5 nella regolarità della gestione, nell'efficacia e nell'adeguatezza del sistema di controllo adottato. La relazione è, altresì, inviata al presidente del consiglio regionale.

 

Il comma 6, nell’attribuire alla Corte dei conti il compito di definire unitariamente criteri e linee guida per la relazione, appare ispirato al medesimo criterio dell'art. 1, comma 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, che contiene disposizione analoga per la relazione degli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali di cui al comma 166.

In merito si è pronunciata la Corte costituzionale che ha ritenuto che l'obbligo degli organi di controllo interno di presentare una relazione sulla base delle linee guida dettate dalla Corte dei conti, è diretto unicamente a rendere possibile il controllo esterno della Corte stessa ed è un obbligo che discende direttamente dalle norme di principio, rilevante soltanto al fine di attivare processi di autocorrezione (così sent. 179/2007).

A differenza di quanto previsto dal citato art. 1, commi 166 e seguenti, che pone l’obbligo di relazione in capo agli organismi di controllo interno, il comma 6, a tutela dell’autonomia regionale, pone l’obbligo di relazione in capo all’organo di governo di vertice della regione, che è tenuto a trasmetterla anche al presidente del consiglio regionale. Alla trasmissione di cui al comma 6 non è ricondotto uno specifico esito procedimentale e tale comma non è espressamente richiamato tra quelli che, ai sensi del comma 7, possono costituire oggetto di pronuncia di accertamento.

Ciò accentua la valenza collaborativa di tale disciplina alla quale sembrano perciò riferibili le valutazioni già espresse dalla Corte costituzionale, con riferimento al suddetto art. 1, commi 166 e seguenti, secondo le quali il controllo istituito da tali commi “assume, quindi, anche i caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto e concorre, insieme a quest'ultimo, alla formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell'equilibrio finanziario e dell'osservanza del patto di stabilità interno, che la Corte dei conti può garantire in un'ottica "collaborativa", nel senso che nell'esercizio di tale controllo essa si limita alla segnalazione all'ente controllato delle rilevate disfunzioni e rimette all'ente stesso l'adozione delle misure necessarie, rientrando la previsione da parte di una legge dello Stato del controllo in esame nella competenza propria di quest'ultimo di dettare principi nella materia concorrente della «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica” Significativo appare l’ulteriore passaggio in cui si afferma che “se è vero che, al momento dell'emanazione della Costituzione, per indicare l'intera finanza pubblica non poteva non farsi riferimento al bilancio dello Stato, è altrettanto vero che oggi tale dizione deve intendersi riferita non solo al bilancio dello Stato, ma anche a quello di tutti gli altri enti pubblici che costituiscono, nel loro insieme, il bilancio della finanza pubblica allargata. Sono inoltre da richiamare al fine suddetto oltre all'art. 81 Cost., che pone il principio indefettibile dell'equilibrio di bilancio, anche gli articoli 97, primo comma, 28 e 119, ultimo comma, Cost.”. (così sent. cit. 179/2007).

Quanto all’efficacia delle linee guida della Corte dei conti, per la redazione della relazione, l’obbligo di presentare la relazione sulla base di tali linee guida “discende direttamente dalle norme di principio ed è rilevante soltanto al fine di attivare processi di autocorrezione” (conf. sentenze n. 29 del 1995 e n. 470 del 1997).

 

Se i commi finora illustrati rispondono alla logica di controllo della gestione finanziaria delle regioni, adeguando la normativa vigente in materia, il comma 5, invece, si colloca nella logica del controllo sugli atti della regione.

Esso, infatti, prevede che il Rendiconto generale della Regione è parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai sensi degli articoli 39 e 41 del testo unico approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica è allegata una relazione nella quale la Corte formula le sue osservazioni in merito alla legittimità ed alla regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa. La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al Presidente della Giunta regionale e al Consiglio regionale.

Il citato art. 39 dispone che la Corte verifica il rendiconto generale dello Stato e ne confronta i risultati tanto per le entrate, quanto per le spese ponendoli a riscontro con le leggi del bilancio. A tale effetto la Corte verifica se le entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e da versare risultanti dal rendiconto, siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dai singoli ministeri; se le spese ordinate e pagate durante l'esercizio concordino con le scritture tenute o controllate dalla Corte ed accerta i residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai decreti ministeriali di impegno ed alle proprie scritture. La Corte con eguali accertamenti verifica i rendiconti, allegati al rendiconto generale, delle aziende, gestioni ed amministrazioni statali con ordinamento autonomo soggette al suo riscontro.

Il citato art. 41 prevede che alla deliberazione di cui all’art. 40, cioè la delibera di parifica adottata a sezioni riunite e con le formalità della giurisdizione contenziosa, è unita una relazione fatta dalla Corte a sezioni riunite nella quale questa deve esporre: le ragioni per le quali ha apposto con riserva il suo visto a mandati o ad altri atti o decreti; le sue osservazioni intorno al modo col quale le varie amministrazioni si sono conformate alle discipline di ordine amministrativo o finanziario; le variazioni o le riforme che crede opportune per il perfezionamento delle leggi e dei regolamenti sull'amministrazione e sui conti del pubblico denaro.

L’art. 40, implicitamente richiamato dall’art. 41, prevede che la Corte delibera sul rendiconto generale dello Stato a sezioni riunite e con le formalità della sua giurisdizione contenziosa.

La Corte costituzionale, con sent. n. 244 del 1995, ha ritenuto la Corte dei conti legittimata, in sede di parificazione, a promuovere, in riferimento all'art. 81 Cost., questione di legittimità costituzionale avverso tutte quelle “disposizioni di legge che determinino effetti modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle unità elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei risultati differenziali”.

 

Il giudizio di parifica comporta una forma di intervento della Corte dei conti sui rendiconti regionali ulteriore rispetto a quella già prevista dal comma 3 .

Inoltre, i due interventi sono ispirati a logiche diverse: quello del comma 3 si inserisce nella logica del controllo di gestione finanziaria espressamente richiamata dal comma 1, avente natura successiva; invece quello del comma 4 bis si pone nella logica del controllo preventivo sugli atti, analogamente a quanto avviene per il rendiconto dello Stato, la cui disciplina è espressamente richiamata e, perciò, non è riconducibile alla finalità esplicitamente indicata nel comma 1. Pertanto, solo dopo la parifica, il rendiconto potrà essere approvato in sede regionale.

Inoltre, i medesimi interventi conducono ad esiti diversi: il comma 3 porta ad un’eventuale pronuncia di accertamento dalla quale discende, nonostante si tratti di un controllo successivo, un obbligo di conformazione delle amministrazioni interessate; mentre il comma 5 porta alla decisione di parificazione (totale, parziale o diniego di parifica).

Il comma 5 prevede, inoltre, che alla decisione della parifica sia allegata una relazione a carattere propositivo, nella quale la Corte dei conti formula osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa.

Occorre notare che gli effetti dei due atti non sono omogenei e ciò è particolarmente evidente in caso di decisione di parifica parziale o negativa. Da tale decisione, infatti, deriva un effetto prescrittivo in capo alla regione, mentre dalla relazione discende un effetto di tipo propositivo non corredato da espressa previsione di obbligo di conformazione.

Va aggiunto che la disposizione del secondo periodo del comma 5, che prevede la menzionata relazione, non reca alcun coordinamento con la disposizione del primo periodo dello stesso comma che, richiamando l’art. 41 del R.D. 1214/1934, opera un rinvio alla relazione ivi prevista: il contenuto di quest’ultima relazione è disciplinato dallo stesso art. 41 e risulta differente da quello prescritto per la relazione prevista dal secondo periodo.

 

Per ciò che concerne il rendiconto dello Stato, il giudizio di parifica della Corte è disciplinato dagli articoli 37-38 della legge di contabilità pubblica (legge n. 196/2009).

Secondo l’articolo 37, al termine dell’anno finanziario, ciascun Ministero, tramite il direttore del competente ufficio centrale del bilancio, compila il conto del bilancio ed il conto del patrimonio relativi alla propria amministrazione (comma 1).

Il conto del bilancio ed il conto del patrimonio sono trasmessi entro il 30 aprile, successivo al termine dell’anno finanziario, al Ministero dell’economia, dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.

Successivamente, entro il termine del 31 maggio, Ministro dell’economia, per il tramite del Ragioniere generale dello Stato, trasmette alla Corte dei conti il rendiconto generale dell’esercizio scaduto (comma 2).

Ai sensi dell’articolo 38, la Corte dei conti, una volta parificato il rendiconto, trasmette quest’ultimo al Ministro dell’economia e delle finanze per la successiva presentazione alle Camere (che, si ricorda, ai sensi dell’articolo 35 della legge n. 196, deve avvenire entro il mese di giugno).

 

Il controllo sul rendiconto non costituisce una novità per le autonomie speciali.

Infatti, rendiconti generali delle regioni a statuto speciale, ad eccezione della Valle d’Aosta, e delle due province autonome, sono sottoposti al giudizio di parificazione secondo quanto disposto dalle rispettive norme di attuazione degli statuti. La decisione sul giudizio di parificazione è accompagnata da una relazione che dà conto della gestione amministrativa del bilancio e del patrimonio regionale. Decisione e relazione sono presentate al Presidente del Consiglio regionale, che le sottopone al Consiglio unitamente alla relazione della Giunta regionale.

Per la Regione Autonoma Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano, il controllo è effettuato dalle Sezioni riunite della Regione Trentino-Alto Adige, ai sensi di quanto disposto dall'art. 10 del D.P.R. 305/1988, come recentemente modificato dal D.Lgs. 166/2011[9]. Il collegio delle Sezioni riunite è composto dalle Sezioni di controllo delle Province di Trento e di Bolzano in adunanza congiunta[10].

Per la Regione Friuli Venezia Giulia la decisione sul giudizio di parificazione del rendiconto generale è assunta dalla Sezione regionale di controllo, in seduta plenaria, secondo quanto disposto dagli articoli 33 e 36 del D.P.R. 902/1975, modificati dal D.Lgs. 125/2003[11].

Il rendiconto generale della Regione Sardegna è verificato dalla sezione regionale della Corte dei conti; su di esso si pronunciano le sezioni riunite della Corte dei conti in conformità all'art. 40 del regio decreto 1214/1934[12]. Analogamente per la Regione Siciliana la verifica sul rendiconto generale della regione è effettuato dalla Sezione regionale di controllo istituita dal D.Lgs. 655/1948[13] (modificato dal D.Lgs. 200/1999) e sulla decisione di parificazione deliberano le Sezioni riunite in sede di controllo[14].

Fa eccezione la Regione Valle d'Aosta, in cui la Sezione regionale di controllo, istituita di recente dalla norma di attuazione recata dal D.Lgs. 5 ottobre 2010 , n. 179[15], esercita il controllo sulla gestione amministrativa della regione e dei propri enti locali e strumentali, analogamente a quanto avviene nelle regioni a statuto ordinario, al fine della redazione della relazione annuale al Consiglio regionale sul rendiconto generale[16].

 

Più in generale, in tema di giudizio di parificazione del rendiconto regionale, occorre considerare che, con riferimento al giudizio di parificazione del rendiconto del Trentino Alto Adige, si è posta la questione dell’invio di atti da parte della regione alla Corte dei conti, ai fini di un esame preventivo di legittimità, in corso di esercizio e prima del giudizio sul rendiconto. Tale questione emerge dalla sent. 72/2012 della Corte costituzionale che ha dichiarato inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato da tale regione a seguito di parificazione parziale del proprio rendiconto da parte della Corte dei conti.

Con tale pronuncia, la Corte costituzionale ha osservato che la funzione di parificazione “consiste, secondo quanto disposto dall’art. 39 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 (Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti), nel verificare se le entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e da versare risultanti dal rendiconto siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dei conti; se le spese ordinate e pagate durante l’esercizio concordino con le scritture tenute o controllate dalla Corte stessa; nonché nell’accertare i residui passivi in base alle dimostrazioni allegate agli atti di impegno e alle scritture”.

Pertanto la Corte, rilevato che la parificazione parziale traeva motivazione dalla decisione “con cui la Corte dei conti ha escluso dalla dichiarazione di regolarità i capitoli di spesa relativi all’esecuzione per l’anno 2010 dei decreti del presidente della Regione non inviati al controllo preventivo di legittimità”., ha affermato, con riguardo al rendiconto, che “le sfere di competenza della Regione e della Corte dei conti si presentano distinte e non confliggenti. Né può dirsi che l’esercizio dell’attività di un organo di rilevanza costituzionale dotato di indipendenza possa essere suscettibile di invadere la sfera di attività della Regione, se – come nel caso – si accompagna a «osservazioni intorno al modo con cui l’amministrazione interessata si è conformata alle leggi e suggerisce le variazioni o le riforme che ritenga opportuno» (art. 10, comma 2, del D.P.R. n. 305 del 1988)”.

 

Il comma 8 prevede che le relazioni redatte dalle sezioni regionali della Corte dei conti ai sensi dei precedenti commi, cioè ai sensi del comma 2 sulla tipologia delle coperture e sulla quantificazione dei relativi oneri recati da leggi regionali e ai sensi del comma 5, cioè in sede di parificazione del rendiconto regionale, sono trasmesse alla Presidenza del Consiglio e al Ministero dell'economia e delle finanze per le determinazioni di competenza.

Il comma non chiarisce la natura di tali determinazioni, che non sembra che possano essere ricondotte all’impugnativa delle leggi regionali ai sensi dell’art. 134 Cost. per violazione dell’art. 81 Cost, in quanto la verifica sulle leggi regionali dal punto di vista della copertura degli oneri e della quantificazione degli stessi ha natura successiva.

 

Nei commi 9, 10, 11 e 12, sono stabilite disposizioni che riguardano i gruppi consiliari delle Assemblee regionali, sotto il profilo della rendicontazione delle risorse di cui sono destinatari, materia sulla quale interviene anche l’art. 2.

 

Tali gruppi hanno natura di organi del consiglio regionale “caratterizzati da una peculiare autonomia in quanto espressione, nell'ambito del consiglio stesso, dei partiti o delle correnti politiche che hanno presentato liste di candidati al corpo elettorale, ottenendone i suffragi necessari alla elezione dei consiglieri” (Corte costituzionale sent. 187/1990). Se la valutazione delle esigenze dei gruppi consiliari appartiene in gran parte al discrezionale apprezzamento dei Consigli di ciascuna regione, tuttavia la Consulta può sindacare ed, eventualmente, dichiarare incostituzionali le decisioni di spesa manifestamente irragionevoli o arbitrarie". (sent. 1130/1988). Eppure, proprio il riconoscimento dell'ampia discrezionalità che il legislatore regionale possiede in materia ha indotto, già da tempo, la giurisprudenza costituzionale “ad auspicare che il conferimento di contributi finanziari e di altri mezzi utilizzabili per lo svolgimento dei compiti dei gruppi consiliari sia sottoposto a forme di controllo più severe e più efficaci di quelle attualmente previste” (così la sent. 1130/1988).

 

 

Tali disposizioni sono finalizzate a:

§  attribuire alla competenza della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, anziché alla Corte dei conti, il compito di garantire l’uniformità di redazione dei rendiconti, approvando linee guida - recepite in decreto del Presidente del Consiglio di ministri - per la redazione degli stessi rendiconti; tali linee sono dirette a garantire una rilevazione corretta dei fatti di gestione, una tenuta regolare della contabilità, un corredo documentale omogeneo dei consuntivi, un’evidenza separata delle risorse trasferite al Gruppo dal Consiglio regionale in base al titolo del trasferimento, nonché la tracciabilità dei pagamenti effettuati;

§  stabilire una procedimentalizzazione della trasmissione del rendiconto alla Corte dei conti, che prevede, oltre ad un termine entro il quale l’atto deve pervenire alle competenti sezioni regionali (sessanta giorni dalla chiusura dell'esercizio) e le sezioni si devono pronunciare (trenta giorni dal ricevimento), un raccordo ai fini della trasmissione alla sede del controllo che valorizza il rapporto tra gruppo consiliare - presidente del consiglio regionale- presidente della regione;

§  prevedere la trasparenza dei dati contabili attraverso la pubblicazione del rendiconto, non solo in allegato al conto consuntivo del consiglio regionale, ma anche sul sito istituzionale della regione;

I termini previsti sono finalizzati ad una dialettica procedimentale tra i soggetti del rapporto di controllo, che vede da un lato le sezioni e dall’altro il continuum presidente della regione - presidente del consiglio regionale -gruppo consiliare.

Perciò, se la competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti riscontra che il rendiconto di esercizio del gruppo consiliare o la documentazione trasmessa a corredo dello stesso non è conforme alle prescrizioni, evidentemente delle linee guida, trasmette, entro trenta giorni dal ricevimento del rendiconto, al presidente della regione una comunicazione affinché si provveda alla relativa regolarizzazione, fissando un termine non superiore a trenta giorni. La comunicazione è trasmessa al presidente del consiglio regionale per i successivi adempimenti da parte del gruppo consiliare interessato e sospende la decorrenza del termine per la pronuncia della sezione. Nel caso in cui il gruppo non provveda alla regolarizzazione entro il termine fissato, decade, per l'anno in corso, dal diritto all'erogazione di risorse da parte del consiglio regionale. La decadenza comporta l'obbligo di restituire le somme ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale e non rendicontate. Tali effetti conseguono anche alla mancata trasmissione in termini del rendiconto.

 

Il testo originario del decreto-legge al comma 15, soppresso in sede di conversione, estendeva al rendiconto generale delle Assemblee regionali le disposizioni in tema di rendiconti dei gruppi consiliari. La disposizione non recava alcun coordinamento con la legge 853/1976 che ha previsto l’autonomia contabile e funzionale dei consigli regionali delle regioni a statuto ordinario.

Inoltre, per le regioni a statuto speciale, la Corte cost., con sent. 143/1968, ha affermato che il consiglio non solo e' organo politico-legislativo ma, al pari di altre assemblee regionali, (sent. n. 66 del 1964), non ha funzioni esecutive neanche di natura regolamentare: i suoi atti quindi non sono sottoposti a riscontro esterno. Inoltre, laddove gli statuti speciali sottopongano "gli atti amministrativi della regione" al sindacato di legittimità della Corte dei conti, tale sindacato non può che riferirsi agli atti del Governo regionale. Sulla base di tali considerazioni, secondo la Consulta “le somme impegnate in bilancio per le spese di funzionamento del consiglio regionale, appena pervenutegli, possono essere spese dal suo Presidente senza altro controllo che quello, successivo, del medesimo consiglio”.

Inoltre, la già citata sent. 198/2012 afferma che: «la disciplina relativa agli organi delle Regioni a statuto speciale e ai loro componenti è contenuta nei rispettivi statuti. Questi, adottati con legge costituzionale, ne garantiscono le particolari condizioni di autonomia, secondo quanto disposto dall'art. 116 Cost. (…) A tali fonti una legge ordinaria non può imporre limiti e condizioni»[17].

 

Il comma 16 dispone che le autonomie speciali adeguino i rispettivi ordinamenti alla disciplina in esame entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto legge.

In tema di regioni ad autonomia speciale occorre precisare che ordinamento, funzioni e competenze di ciascuna di esse sono stabiliti dal rispettivo statuto e dalle relative norme di attuazione che intervengono anche sulla disciplina dei controlli della Corte dei conti[18].

L'applicazione delle disposizioni recate dall'articolo 1 non può che avvenire, perciò, attraverso la modifica delle norme di attuazione, norme di rango costituzionale adottate secondo una specifica procedura disciplinata in ciascuno statuto speciale; tale procedura, nonostante alcune differenze tra regione e regione, prevede una fase di consultazione-concertazione su tutti gli aspetti di rilievo rimessa ad una 'commissione paritetica' Stato-Regione la quale, di fatto, redige il testo[19].

Risulta di tutta evidenza, perciò, che l'osservanza del termine per provvedere all'adeguamento dell'ordinamento, dipende dalla possibilità che venga raggiunto l'accordo tra Stato e Regione.

 

In tema occorre ricordare la recente pronuncia 198/2012 della Corte costituzionale che ha ritenuto illegittimo, per violazione dell'art. 116 Cost. (con l'assorbimento di ulteriori profili), l'art. 14, comma 2, del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, in base al quale l'adeguamento ai parametri previsti dal comma 1 del medesimo articolo, riguardante il numero dei consiglieri e degli assessori regionali, nonché l'indennità e il trattamento previdenziale dei consiglieri, e l'istituzione, da parte delle Regioni, di un Collegio dei revisori dei conti, quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell'ente, è condizione per l'applicazione dell'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 ed elemento di riferimento per l'applicazione di misure premiali o sanzionatorie previste dalla normativa vigente, poiché la disciplina relativa agli organi delle Regioni a statuto speciale e ai loro componenti è contenuta nei rispettivi statuti, per cui l'adeguamento delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome ai parametri di cui all'art. 14, comma 1, richiede la modifica di fonti di rango costituzionale, cui una legge ordinaria non può imporre limiti e condizioni.

D’altro canto, in tema di autonomie speciali e coordinamento della finanza pubblica, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza costituzionale, il vincolo del rispetto dei princípi statali di coordinamento della finanza pubblica connessi ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, che grava sulle Regioni ad autonomia ordinaria in base all'art. 119 della Costituzione, si impone anche alle autonomie speciali nell'esercizio dell'autonomia finanziaria di cui allo statuto speciale; sussiste, sotto questo aspetto, una sostanziale coincidenza tra limiti posti alla autonomia finanziaria delle Regioni ad autonomia ordinaria dall'art. 119 Cost. e limiti posti all'autonomia finanziaria delle autonomie speciali dallo statuto speciale (sent. 190/2008 con riferimento alle province autonome).

 

Infine, il comma 17 prevede che dall’attuazione della disciplina illustrata non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.


 

Articolo 1, commi 9-bis – 9-septies
(Disposizioni per le regioni sottoposte al piano di
stabilizzazione finanziaria)

 


9-bis. Al fine di agevolare la rimozione degli squilibri finanziari delle regioni che adottano, o abbiano adottato, il piano di stabilizzazione finanziaria, ai sensi dell'articolo 14, comma 22, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, approvato dal Ministero dell'economia e delle finanze, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze è istituito un Fondo di rotazione, con una dotazione di 50 milioni di euro, denominato «Fondo di rotazione per la concessione di anticipazioni alle regioni in situazione di squilibrio finanziario», finalizzato a concedere anticipazioni di cassa per il graduale ammortamento dei disavanzi e dei debiti fuori bilancio accertati, nonché per il concorso al sostegno degli oneri derivanti dall'attuazione del citato piano di stabilizzazione finanziaria.

9-ter. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per gli affari regionali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, da emanare entro il termine del 31 marzo 2013 sono individuati i criteri per la determinazione dell'importo massimo dell'anticipazione di cui al comma 9-bis attribuibile a ciascuna regione, nonché le modalità per la concessione e per la restituzione della stessa in un periodo massimo di 10 anni, decorrente dall'anno successivo a quello in cui viene erogata l'anticipazione. I criteri per la determinazione dell'anticipazione attribuibile a ciascuna Regione sono definiti nei limiti dell'importo massimo fissato in euro 10 per abitante e della disponibilità annua del Fondo.

9-quater. Alla copertura degli oneri derivanti per l'anno 2013 dalle disposizioni di cui ai commi 9-bis e 9-ter, si provvede a valere sulla dotazione del Fondo di rotazione di cui all'articolo 4, comma 1. Il Fondo di cui al comma 9-bis è altresì alimentato dalle somme del Fondo rimborsate dalle regioni.

9-quinquies. Con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze si provvede alle occorrenti variazioni di bilancio.

9-sexies. In sede di prima applicazione delle disposizioni di cui ai commi 9-bis e seguenti, alle regioni interessate, in presenza di eccezionali motivi di urgenza, può essere concessa un'anticipazione a valere sul Fondo di rotazione di cui al comma 9-bis, da riassorbire secondo tempi e modalità disciplinati dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 9-ter.

9-septies. Il piano di stabilizzazione finanziaria di cui al comma 9-bis, per le regioni che abbiano già adottato il piano stesso, è completato entro il 30 giugno 2016 e l'attuazione degli atti indicati nel piano deve avvenire entro il 31 dicembre 2017. Per le restanti regioni i predetti termini sono, rispettivamente, di quattro e cinque anni dall'adozione del ripetuto piano di stabilizzazione finanziaria. Conseguentemente, sono soppressi i commi 13, 14 e 15 dell'articolo 1 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213.


 

 

I commi da 9-bis a 9-septies in esame, inseriti dall'articolo 1, comma 230, dalla legge di stabilità 2013 (L. 228/2012) recano una serie di disposizioni indirizzate alle regioni sottoposte al piano di stabilizzazione finanziaria previsto all'articolo 14, comma 22, del D.L. 78/2010, per le regioni in cui sia stato certificato il mancato rispetto del patto di stabilità per il 2009.

Il citato comma 230, ha, conseguentemente, abrogato i commi da 13 a 15 dell'articolo 1 del D.L. 174/2012 in esame, che recano disposizioni analoghe.

 

I commi da 13 a 15 dell'art. 1, ora abrogati, consentivano alle regioni sottoposte al piano di stabilizzazione finanziaria, di fatto alla regione Campania, di chiedere una anticipazione di cassa, di importo non superiore a 50 milioni di euro, per il pagamento delle spese correnti già impegnate, relative a spese di personale, alla produzione di servizi in economia e all'acquisizione di servizi e forniture. L'erogazione della anticipazione straordinaria sarebbe dovuta avvenire con Decreto del Presidente del Consiglio, nel quale sarebbero state stabilite le modalità di restituzione della stessa, in un periodo massimo di 5 anni.

 

Le regioni sottoposte al piano di stabilizzazione finanziaria previsto all'articolo 14, comma 22, del D.L. 78/2010, sono quelle in cui sia stato certificato il mancato rispetto del patto di stabilità interno relativamente all’esercizio finanziario 2009, così dispone il comma 19 del medesimo articolo 14.

I commi da 19 a 24 dell'articolo 14 recano una serie di disposizioni che si applicano alle regioni in cui sia stato certificato il mancato rispetto del patto di stabilità. Il comma 19, dopo aver confermato la disciplina sanzionatoria per le regioni che non rispettano i limiti posti dal patto (commi 15 e 16 dell'art. 77-ter del D.L. n. 112 del 2008 ) prevede che alle regioni che abbiano certificato il mancato rispetto del patto di stabilità interno relativamente all’esercizio finanziario 2009, si applichino le disposizioni di cui ai commi 20 a 24 del medesimo articolo 14.

Il comma 22 del citato articolo 14, in particolare, consente al Presidente della Regione, nella qualità di commissario ad acta, la predisposizione di un piano di stabilizzazione finanziaria. Il piano è sottoposto all'approvazione del Ministero dell'economia e delle finanze, che, d'intesa con la regione interessata, nomina uno o più commissari ad acta, per l'adozione e l'attuazione degli atti ivi indicati.

La norma, benché formulata in termini generali, è applicabile, (come già negli originali commi da 13 a 15 dell’articolo 1 in esame contestualmente abrogati), alla sola regione Campania, in quanto unica regione in cui sia stato approvato il piano di stabilizzazione finanziaria a seguito del mancato rispetto del patto di stabilità per il 2009[20].

 

La norma istituisce il “Fondo di rotazione per la concessione di anticipazioni alle regioni in situazione di squilibrio finanziario” con una dotazione di 50 milioni di euro, finalizzato a concedere anticipazioni di cassa per il graduale ammortamento dei disavanzi e dei debiti fuori bilancio accertati, nonché per il concorso al sostegno degli oneri derivanti dall'attuazione del piano di stabilizzazione finanziaria (comma 9-bis).

Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni (entro il 31 marzo 2013) sono individuati i criteri per la determinazione dell'importo massimo dell'anticipazione di cassa attribuibile a ciascuna regione, nonché le modalità per la concessione e per la restituzione della stessa in un periodo massimo di 10 anni (comma 9-ter).

Per le per le regioni che abbiano già adottato il piano di stabilizzazione finanziaria, il termine per l'attuazione dello stesso è fissato al 30 giugno 2016, mentre il termine per l'attuazione degli atti indicati nel piano è fissato al 31 dicembre 2017. Per le restanti regioni i predetti termini sono, rispettivamente, di quattro e cinque anni dall’adozione del piano di stabilizzazione finanziaria (comma 9-septies).

Il comma 9-quater dispone sulla copertura finanziaria, ponendo gli oneri a carico del Fondo di rotazione previsto dall’articolo 4, comma 1 del medesimo D.L. 174 (“Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali”); il comma 9-quinquies, autorizza a provvedere alle occorrenti variazioni di bilancio Con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze si provvede

Il riferimento è al “Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali” istituito dal comma 1 dell'articolo 4, ma disciplinato dall’articolo 243-ter del TUEL (introdotto dall'articolo 3, comma 1, lettera r), del D.L. 174/2012.

Il comma 9-sexies prevede, infine, in sede di prima applicazione delle disposizioni in esame, la possibilità che venga concessa un'anticipazione a valere sul Fondo di rotazione istituito dal comma 9-bis, da riassorbire secondo tempi e modalità disciplinati dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 9-ter.


 

Articolo 1, commi 13-15
(Anticipazione di cassa per la Regione Campania sottoposta al piano di stabilizzazione finanziaria)

 


[13. Le regioni che abbiano adottato il piano di stabilizzazione finanziaria, ai sensi dell'articolo 14, comma 22, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, formalmente approvato con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, possono chiedere al Ministero dell'economia e delle finanze, entro il 15 dicembre 2012, un'anticipazione di cassa da destinare esclusivamente al pagamento delle spese di parte corrente relative a spese di personale, alla produzione di servizi in economia e all'acquisizione di servizi e forniture, già impegnate e comunque non derivanti da riconoscimento dei debiti fuori bilancio.

14. L'anticipazione di cui al comma 13 è concessa, nei limiti di 50 milioni di euro per l'anno 2012, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, che stabilisce altresì le modalità per l'erogazione e per la restituzione dell'anticipazione straordinaria in un periodo massimo di cinque anni, a decorrere dall'anno successivo a quello in cui è erogata l'anticipazione.

15. Alla copertura degli oneri derivanti, nell'anno 2012, dalle disposizioni recate dai commi 13 e 14 si provvede a valere sulla dotazione del Fondo di rotazione di cui all'articolo 4, comma 5.]


 

 

I commi da 13 a 15, introdotti nel corso dell’esame parlamentare di conversione in legge del decreto-legge n. 174/2012, sono stati soppressi dall’articolo 1, comma 230, della legge di stabilità 2013 (Legge n. 228/2012) che ha disciplinato la materia introducendo all’articolo 1 del citato D.L. n. 174 i commi da 9-bis a 9-septies (si veda la relativa scheda di lettura).


 

Articolo 1-bis
(Modifiche al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149)

 


1. All'articolo 1 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 2:

1) al primo periodo, dopo le parole: «fine legislatura» sono inserite le seguenti: «, redatta dal servizio bilancio e finanze della regione e dall'organo di vertice dell'amministrazione regionale,»;

2) al secondo periodo, dopo le parole: «Tavolo tecnico interistituzionale" sono inserite le seguenti: «, se insediato,»;

3) al quarto periodo, dopo le parole: «il triennio 2010-2012» sono inserite le seguenti: «e per i trienni successivi»;

b) al comma 3, secondo periodo, dopo le parole: «Tavolo tecnico interistituzionale» sono inserite le seguenti: «, se insediato,»;

c) dopo il comma 3 è inserito il seguente:

«3-bis. La relazione di cui ai commi 2 e 3 è trasmessa, entro dieci giorni dalla sottoscrizione del Presidente della Giunta regionale, alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti, che, entro trenta giorni dal ricevimento, esprime le proprie valutazioni al Presidente della Giunta regionale. Le valutazioni espresse dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti sono pubblicate nel sito istituzionale della regione entro il giorno successivo al ricevimento da parte del Presidente della Giunta regionale.»;

d) al comma 5 è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «In caso di mancata adozione dell'atto di cui al primo periodo, il Presidente della Giunta regionale è comunque tenuto a predisporre la relazione di fine legislatura secondo i criteri di cui al comma 4»;

e) il comma 6 è sostituito dal seguente:

«6. In caso di mancato adempimento dell'obbligo di redazione e di pubblicazione, nel sito istituzionale dell'ente, della relazione di fine legislatura, al Presidente della Giunta regionale e, qualora non abbiano predisposto la relazione, al responsabile del servizio bilancio e finanze della regione e all'organo di vertice dell'amministrazione regionale è ridotto della metà, con riferimento alle successive tre mensilità, rispettivamente, l'importo dell'indennità di mandato e degli emolumenti. Il Presidente della regione è, inoltre, tenuto a dare notizia della mancata pubblicazione della relazione, motivandone le ragioni, nella pagina principale del sito istituzionale dell'ente.».

2. All'articolo 4 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 2:

1) al primo periodo, dopo le parole: «fine mandato» sono inserite le seguenti: «, redatta dal responsabile del servizio finanziario o dal segretario generale,»;

2) al secondo periodo, dopo le parole: «Tavolo tecnico interistituzionale» sono inserite le seguenti: «, se insediato,»;

b) al comma 3, secondo periodo, dopo le parole: «Tavolo tecnico interistituzionale» sono inserite le seguenti: «, se insediato,»;

c) dopo il comma 3 è inserito il seguente:

«3-bis. La relazione di cui ai commi 2 e 3 è trasmessa, entro dieci giorni dalla sottoscrizione del presidente della provincia o del sindaco, alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti.»;

d) al comma 5 è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «In caso di mancata adozione dell'atto di cui al primo periodo, il presidente della provincia o il sindaco sono comunque tenuti a predisporre la relazione di fine mandato secondo i criteri di cui al comma 4»;

e) il comma 6 è sostituito dal seguente:

«6. In caso di mancato adempimento dell'obbligo di redazione e di pubblicazione, nel sito istituzionale dell'ente, della relazione di fine mandato, al sindaco e, qualora non abbia predisposto la relazione, al responsabile del servizio finanziario del comune o al segretario generale è ridotto della metà, con riferimento alle tre successive mensilità, rispettivamente, l'importo dell'indennità di mandato e degli emolumenti. Il sindaco è, inoltre, tenuto a dare notizia della mancata pubblicazione della relazione, motivandone le ragioni, nella pagina principale del sito istituzionale dell'ente».

3. Dopo l'articolo 4 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, è inserito il seguente:

«Art. 4-bis (Relazione di inizio mandato provinciale e comunale). - 1. Al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il rispetto dell'unità economica e giuridica della Repubblica e il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa, le province e i comuni sono tenuti a redigere una relazione di inizio mandato, volta a verificare la situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dell'indebitamento dei medesimi enti.

2. La relazione di inizio mandato, predisposta dal responsabile del servizio finanziario o dal segretario generale, è sottoscritta dal presidente della provincia o dal sindaco entro il novantesimo giorno dall'inizio del mandato. Sulla base delle risultanze della relazione medesima, il presidente della provincia o il sindaco in carica, ove ne sussistano i presupposti, possono ricorrere alle procedure di riequilibrio finanziario vigenti.».

4. All'articolo 5 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 1:

1) all'alinea, dopo le parole: «n. 196,» sono inserite le seguenti: «anche nei confronti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano,» e le parole: «, anche attraverso le rilevazioni SIOPE,» sono soppresse;

2) dopo la lettera c) è aggiunta la seguente:

«c-bis) aumento non giustificato delle spese in favore dei gruppi consiliari e degli organi istituzionali»;

3) è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Le verifiche di cui all'alinea sono attivate anche attraverso le rilevazioni SIOPE, rispetto agli indicatori di cui alle lettere a), b) e c), e le rilevazioni del Ministero dell'interno, per gli enti locali, e del Dipartimento per gli affari regionali, il turismo e lo sport della Presidenza del Consiglio dei ministri, per le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, rispetto all'indicatore di cui alla lettera c-bis).»;

b) dopo il comma 1 è inserito il seguente:

«1-bis. Qualora siano evidenziati squilibri finanziari, anche attraverso le rilevazioni SIOPE, rispetto agli indicatori di cui al comma 1, lettere a), b) e c), e le rilevazioni del Ministero dell'interno, per gli enti locali, e del Dipartimento per gli affari regionali, il turismo e lo sport, per le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, rispetto all'indicatore di cui al comma 1, lettera c-bis), il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ne dà immediata comunicazione alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti competente per territorio.»;

c) il comma 2 è abrogato.».


 

 

L’articolo 1-bis introduce alcune modifiche alla disciplina sanzionatoria e premiale degli enti territoriali introdotta dal D.Lgs. n. 149/2011, con riguardo in particolare alla relazione di fine legislatura prevista dal medesimo decreto per le regioni e gli enti locali, per la quale si prevede la trasmissione anche alla Corte dei conti; vengono inoltre estese anche alle autonomie speciali, in presenza di specifici presupposti, le verifiche di regolarità amministrativo-contabile previste nel medesimo decreto legislativo ed, infine, si introduce per gli enti locali la relazione di inizio mandato.

 

La relazione di fine legislatura è stata istituita dal D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149[21] il quale, al fine di garantire il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa, ha disposto che le Regioni e gli enti locali sono obbligati a redigere una relazione di fine legislatura (articolo 1, comma 1, e articolo 4, comma 1).

Per quanto concerne le regioni, questa è sottoscritta dal Presidente della Giunta regionale non oltre il novantesimo giorno antecedente la data di scadenza della legislatura. Entro e non oltre dieci giorni dalla sottoscrizione la relazione, i cui contenuti sono riportati nel comma 4 dell’articolo 1 del D.Lgs. in commento[22], deve essere sottoposta a certificazione dagli organi di controllo interno regionale e, nello stesso termine, trasmessa al Tavolo tecnico interistituzionale istituito presso la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica[23], composto pariteticamente da rappresentanti ministeriali e regionali. Il Tavolo tecnico confronta i dati finanziari contenuti nella relazione con quelli in proprio possesso e con quelli della Banca dati delle amministrazioni pubbliche[24] ed invia, entro venti giorni, un rapporto al Presidente della Giunta regionale. Il rapporto e la relazione di fine legislatura sono pubblicati sul sito istituzionale della Regione entro il giorno successivo alla data di ricevimento del rapporto del citato Tavolo tecnico interistituzionale da parte del Presidente della Giunta regionale e da questi trasmessi alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica (comma 2).

In caso di scioglimento anticipato del Consiglio regionale, la sottoscrizione della relazione e la certificazione da parte degli organi di controllo interno avvengono entro quindici giorni dal provvedimento di indizione delle elezioni. Il rapporto deve essere inviato dal Tavolo tecnico interistituzionale al Presidente della Giunta regionale entro quindici giorni (comma 3).

Lo schema tipo per la redazione della relazione di fine legislatura è adottato con atto di natura non regolamentare dal Ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale, di concerto con i Ministri dell'economia, delle riforme e della salute, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 149/2011 (comma 5).

Il Presidente della Giunta regionale è tenuto a dare notizia, nella pagina principale del sito istituzionale dell'ente, del caso di mancato adempimento dell'obbligo di redazione della relazione di fine legislatura, motivandone le ragioni (comma 6).

Anche per quanto concerne gli enti locali l’articolo 4 del D.Lgs. n. 149/2011 istituisce la relazione di fine legislatura, denominata relazione di fine mandato provinciale e comunale la cui disciplina è sostanzialmente identica, per i punti su cui interviene il decreto-legge in esame a quella della relazione di fine legislatura regionale.

L’articolo 1-bis in esame apporta alcune modifiche a tale disciplina, disponendo, quanto alle Regioni, che:

§  la relazione di fine legislatura è redatta dal servizio bilancio e finanze della Regione e dall’organo di vertice dell’amministrazione regionale;

§  l’attività affidata al Tavolo tecnico interistituzionale – tra cui, principalmente, la predisposizione del rapporto sulla regolarità ed attendibilità finanziaria di quanto riportato nella relazione – si svolge solo qualora tale Tavolo risulti effettivamente insediato;

§  la relazione di fine legislatura è trasmessa entro dieci giorni dalla sottoscrizione del Presidente della Giunta alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, le cui valutazioni sono comunicate entro i successivi trenta giorni al Presidente medesimo, e pubblicate entro il giorno successivo nel sito istituzionale della regione;

§  in caso di mancata adozione, da parte del Ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale, dello schema tipo previsto dal comma 5 dell’articolo 1 per la redazione della relazione di fine legislatura, il Presidente della Giunta regionale è comunque tenuto a predisporre la relazione di fine legislatura, sulla base dei contenuti della stessa esposti nel comma 4 dell’articolo 1 del D.Lgs. 149/2011;

§  qualora il Presidente della Giunta non proceda alla pubblicazione della relazione sul sito istituzionale, l’importo dell’indennità di mandato è ridotto della metà, con riferimento alle successive tre mensilità, ed in termini analoghi si riducono gli emolumenti del responsabile del servizio bilancio e finanze della regione e dell’organo di vertice dell’amministrazione regionale, qualora non abbiano predisposto la relazione, fermo restando comunque l’obbligo da parte del Presidente di dar notizia, motivandone le ragioni, della mancata pubblicazione della relazione sul sito istituzionale dell’ente.

In termini analoghi si procede nei confronti della relazione di fine mandato provinciale e comunale, al cui riguardo si dispone che:

§  deve essere redatta dal responsabile del Servizio finanziario dell’ente e dal Segretario generale dello stesso;

§  l’attività affidata al Tavolo tecnico interistituzionale si svolge solo qualora il Tavolo stesso risulti insediato;

§  la relazione di fine mandato va trasmessa entro dieci giorni dalla sottoscrizione del Presidente della Provincia o del Sindaco, alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti;

§  in caso di mancata adozione, da parte del Ministro dell’interno, dello schema tipo previsto dal comma 5 dell’articolo 4 per la relazione di fine mandato, il Presidente della provincia o il Sindaco sono comunque tenuti a predisporre la relazione medesima;

§  qualora non si proceda redazione ed alla pubblicazione della relazione” di fine legislatura” (rectius: di fine mandato) sul sito istituzionale, l’importo dell’indennità di mandato del sindaco è ridotto della metà, con riferimento alle successive tre mensilità, ed in termini analoghi si riducono gli emolumenti al responsabile del servizio finanziario del comune o al segretario generale, qualora non abbiano predisposto la relazione, fermo restando comunque l’obbligo da parte del sindaco di dar notizia, motivandone le ragioni, della mancata pubblicazione della relazione sul sito istituzionale dell’ente.

Al riguardo si segnala che tale ultima disposizione sanzionatoria, in quanto riferita al solo sindaco e non anche al presidente della provincia, sembra operare esclusivamente nei confronti della relazione di fine mandato comunale, e non per quella di fine mandato provinciale, come sembrerebbe invece più coerente, atteso che l’articolo 4 del D.Lgs. n. 149/2011 tratta unitariamente le relazioni di fine mandato comunale e provinciale e che il comma 6 del medesimo articolo, sostituito dall’articolo 1-bis in esame, considera congiuntamente la fattispecie di mancata redazione di entrambe le relazioni.

Viene inoltre inserito un nuovo articolo 4-bis al decreto legislativo n. 149/2011, con cui si introduce l’istituto della relazione di inizio mandato comunale e provinciale, con la quale ciascun ente locale verifica la propria situazione patrimoniale e finanziaria e la misura dell’indebitamento. La relazione deve essere predisposta dal responsabile del servizio finanziario o dal segretario generale e sottoscritta dal presidente della provincia o dal sindaco entro novanta giorni dall’inizio del mandato; sulla base delle risultanze di tale relazione l’ente locale interessato può ricorrere, sussistendone i presupposti, alle procedure di riequilibrio finanziario vigenti.

Sulla base della formulazione della norma non risulta chiaro se la redazione della relazione in esame - la cui mancata predisposizione non è sanzionata, a differenza di quanto previsto per la relazione di inizio mandato- costituisca o meno un presupposto necessario per accedere alle procedure di riequilibrio finanziario.

L’articolo 1-bis interviene infine sulla disciplina delle le verifiche della regolarità della gestione amministrativo-contabile.

Tale disciplina è recata dall’articolo 5 del decreto legislativo n. 149/2001, in cui si affida al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della ragioneria generale dello Stato – il compito di attivare, ai sensi della disciplina sui poteri di monitoraggio attribuiti al Dipartimento medesimo, dalla legge di contabilità (articolo 14, comma 1, lettera d), legge n. 196/2009[25]), verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile, qualora un ente, anche attraverso le rilevazioni SIOPE, evidenzi situazioni di squilibrio finanziario riferibili ai seguenti indicatori (comma 1):

a)    ripetuto utilizzo dell'anticipazione di tesoreria;

b)    disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio;

c)    anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi .

Le modalità di attuazione della previsione in esame sono demandate ad un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze (per la cui adozione la norma non stabilisce un termine), da adottarsi di concerto con i Ministri dell'interno e per i rapporti con le regioni, previa intesa, sulla base della disciplina dettata dall’articolo 3 del D.Lgs. 281/1997, con la Conferenza unificata (comma 2).

Lo stesso comma 2 dispone inoltre che le modalità di attuazione del comma 1 debbano comunque prevedere anche forme di contraddittorio tra il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e gli enti sottoposti alle verifiche e che le verifiche in esame debbano eseguirsi prioritariamente nei confronti dei comuni capoluogo di provincia.

L’articolo 1-bis in esame, al comma 4, oltre ad abrogare il comma 2 ora richiamato, modifica nei termini seguenti tale disciplina:

a)  le verifiche della regolarità della gestione amministrativo-contabile sono effettuate anche nei confronti delle Regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano[26].

b)  ai sopradetti tre indicatori di possibili squilibri finanziari ne viene aggiunto uno ulteriore, rubricato c-bis) costituito dall’ “aumento non giustificato delle spese in favore dei gruppi consiliari e degli organi istituzionali” dell’ente interessato.

L’articolo 3, comma 1, lettera e) del presente decreto-legge, come modificato durante l’esame parlamentare, ha introdotto all’articolo 148 del TUEL, relativo ai poteri di controllo della Corte dei conti, una disposizione pressoché identica, benché formulata con qualche differenziazione.

Si dispone inoltre che le verifiche in esame siano attivate anche attraverso le rilevazioni SIOPE[27] per quanto concerne gli indicatori di cui alle lettere a), b) e c) sopradette, ed invece attraverso le rilevazioni del Ministero dell’interno e del Dipartimento per gli affari regionali[28], rispettivamente per gli enti locali e le regioni, quanto all’indicatore di cui alla lettera c-bis).

Qualora si evidenzino situazioni di squilibrio finanziario rispetto agli indicatori medesimi – squilibri che, viene precisato, devono far riferimento alle rilevazioni SIOPE per i primi tre indicatori ed invece a quelle del Ministero dell’interno e del Dipartimento degli affari regionali per il quarto indicatore - il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato né dà immediata comunicazione sezione regionale della Corte dei conti.


 

Articolo 2
(Riduzione dei costi della politica nelle regioni)

 


1. Ai fini del coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della spesa pubblica, a decorrere dal 2013 una quota pari all'80 per cento dei trasferimenti erariali a favore delle regioni, diversi da quelli destinati al finanziamento del Servizio sanitario nazionale e al trasporto pubblico locale, è erogata a condizione che la regione, con le modalità previste dal proprio ordinamento, entro il 23 dicembre 2012, ovvero entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto qualora occorra procedere a modifiche statutarie:

a) abbia dato applicazione a quanto previsto dall'articolo 14, comma 1, lettere a), b), d) ed e), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148;

b) abbia definito l'importo dell'indennità di funzione e dell'indennità di carica, nonché delle spese di esercizio del mandato, dei consiglieri e degli assessori regionali, spettanti in virtù del loro mandato, in modo tale che non ecceda complessivamente l'importo riconosciuto dalla regione più virtuosa. La regione più virtuosa è individuata dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano entro il 10 dicembre 2012. Decorso inutilmente tale termine, la regione più virtuosa è individuata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o, su sua delega, del Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport, di concerto con i Ministri dell'interno, per la pubblica amministrazione e la semplificazione e dell'economia e delle finanze, adottato nei successivi quindici giorni;

c) abbia disciplinato l'assegno di fine mandato dei consiglieri regionali in modo tale che non ecceda l'importo riconosciuto dalla regione più virtuosa. La regione più virtuosa è individuata dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni, e le province autonome di Trento e di Bolzano entro il 10 dicembre 2012 secondo le modalità di cui alla lettera b). Le disposizioni di cui alla presente lettera non si applicano alle regioni che abbiano abolito gli assegni di fine mandato;

d) abbia introdotto il divieto di cumulo di indennità o emolumenti, ivi comprese le indennità di funzione o di presenza in commissioni o organi collegiali, derivanti dalle cariche di presidente della regione, di presidente del consiglio regionale, di assessore o di consigliere regionale, prevedendo inoltre che il titolare di più cariche sia tenuto ad optare, fin che dura la situazione di cumulo potenziale, per uno solo degli emolumenti o indennità;

e) abbia previsto, per i consiglieri, la gratuità della partecipazione alle commissioni permanenti e speciali, con l'esclusione anche di diarie, indennità di presenza e rimborsi di spese comunque denominati;

f) abbia disciplinato le modalità di pubblicità e trasparenza dello stato patrimoniale dei titolari di cariche pubbliche elettive e di governo di competenza, prevedendo che la dichiarazione, da pubblicare annualmente, all'inizio e alla fine del mandato, nel sito istituzionale dell'ente, riguardi: i dati di reddito e di patrimonio, con particolare riferimento ai redditi annualmente dichiarati; i beni immobili e mobili registrati posseduti; le partecipazioni in società quotate e non quotate; la consistenza degli investimenti in titoli obbligazionari, titoli di Stato o in altre utilità finanziarie detenute anche tramite fondi di investimento, SICAV o intestazioni fiduciarie, stabilendo altresì sanzioni amministrative per la mancata o parziale ottemperanza;

g) fatti salvi i rimborsi delle spese elettorali previsti dalla normativa nazionale, abbia definito l'importo dei contributi in favore dei gruppi consiliari, al netto delle spese per il personale, da destinare esclusivamente agli scopi istituzionali riferiti all'attività del consiglio regionale e alle funzioni di studio, editoria e comunicazione, esclusa in ogni caso la contribuzione per partiti o movimenti politici, nonché per gruppi composti da un solo consigliere, salvo quelli che risultino così composti già all'esito delle elezioni, in modo tale che non eccedano complessivamente l'importo riconosciuto dalla regione più virtuosa, secondo criteri omogenei, ridotto della metà. La regione più virtuosa è individuata dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano entro il 10 dicembre 2012, tenendo conto delle dimensioni del territorio e della popolazione residente in ciascuna regione, secondo le modalità di cui alla lettera b);

h) abbia definito, per le legislature successive a quella in corso e salvaguardando per le legislature correnti i contratti in essere, l'ammontare delle spese per il personale dei gruppi consiliari, secondo un parametro omogeneo, tenendo conto del numero dei consiglieri, delle dimensioni del territorio e dei modelli organizzativi di ciascuna regione;

i) abbia dato applicazione alle regole previste dall'articolo 6 e dall'articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, dall'articolo 22, commi da 2 a 4, dall'articolo 23-bis, commi 5-bis e 5-ter, e dall'articolo 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, dall'articolo 3, commi 4, 5, 6 e 9, dall'articolo 4, dall'articolo 5, comma 6, e dall'articolo 9, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135;

l) abbia istituito, altresì, un sistema informativo al quale affluiscono i dati relativi al finanziamento dell'attività dei gruppi politici, curandone, altresì, la pubblicità nel proprio sito istituzionale. I dati sono resi disponibili, per via telematica, al sistema informativo della Corte dei conti, al Ministero dell'economia e delle finanze -- Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, nonché alla Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici di cui all'articolo 9 della legge 6 luglio 2012, n. 96;

m) abbia adottato provvedimenti volti a recepire quanto disposto dall'articolo 14, comma 1, lettera f), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148. La regione, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fatti salvi i relativi trattamenti già in erogazione a tale data, fino all'adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo, può prevedere o corrispondere trattamenti pensionistici o vitalizi in favore di coloro che abbiano ricoperto la carica di presidente della regione, di consigliere regionale o di assessore regionale solo se, a quella data, i beneficiari:

1) hanno compiuto sessantasei anni di età;

2) hanno ricoperto tali cariche, anche non continuativamente, per un periodo non inferiore a dieci anni. Fino all'adozione dei provvedimenti di cui alla presente lettera, in assenza dei requisiti di cui ai numeri 1) e 2), la regione non corrisponde i trattamenti maturati dopo la data di entrata in vigore del presente decreto. Le disposizioni di cui alla presente lettera non si applicano alle regioni che abbiano abolito i vitalizi;

n) abbia escluso, ai sensi degli articoli 28 e 29 del codice penale, l'erogazione del vitalizio in favore di chi sia condannato in via definitiva per delitti contro la pubblica amministrazione.

2. Ferme restando le riduzioni di cui al comma 1, alinea, in caso di mancato adeguamento alle disposizioni di cui al comma 1 entro i termini ivi previsti, a decorrere dal 1° gennaio 2013 i trasferimenti erariali a favore della regione inadempiente sono ridotti per un importo corrispondente alla metà delle somme da essa destinate per l'esercizio 2013 al trattamento economico complessivo spettante ai membri del consiglio regionale e ai membri della giunta regionale.

3. Gli enti interessati comunicano il documentato rispetto delle condizioni di cui al comma 1 mediante comunicazione da inviare alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell'economia e delle finanze entro il quindicesimo giorno successivo alla scadenza dei termini di cui al comma 1. Le disposizioni del comma 1 si applicano anche alle regioni nelle quali, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il presidente della regione abbia presentato le dimissioni ovvero si debbano svolgere le consultazioni elettorali entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Le regioni di cui al precedente periodo adottano le disposizioni di cui al comma 1 entro tre mesi dalla data della prima riunione del nuovo consiglio regionale ovvero, qualora occorra procedere a modifiche statutarie, entro sei mesi dalla medesima data. Ai fini del coordinamento della finanza pubblica, se, all'atto dell'indizione delle elezioni per il rinnovo del consiglio regionale, la regione non ha provveduto all'adeguamento statutario nei termini di cui all'articolo 14, comma 1, lettera a), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, le elezioni sono indette per il numero massimo dei consiglieri regionali previsto, in rapporto alla popolazione, dal medesimo articolo 14, comma 1, lettera a), del decreto-legge n. 138 del 2011.

4. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad adeguare i propri ordinamenti a quanto previsto dal comma 1 compatibilmente con i propri statuti di autonomia e con le relative norme di attuazione.

5. Qualora le regioni non adeguino i loro ordinamenti entro i termini di cui al comma 1 ovvero entro quelli di cui al comma 3, alla regione inadempiente è assegnato, ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, il termine di novanta giorni per provvedervi. Il mancato rispetto di tale ulteriore termine è considerato grave violazione di legge ai sensi dell'articolo 126, primo comma, della Costituzione.

6. All'articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 83, secondo periodo, le parole: «il presidente della regione commissario ad acta» sono sostituite dalle seguenti: «il presidente della regione o un altro soggetto commissario ad acta»;

b) dopo il comma 84 è inserito il seguente:

«84-bis. In caso di dimissioni o di impedimento del presidente della regione il Consiglio dei ministri nomina un commissario ad acta, al quale spettano i poteri indicati nel terzo e quarto periodo del comma 83 fino all'insediamento del nuovo presidente della regione o alla cessazione della causa di impedimento. Il presente comma si applica anche ai commissariamenti disposti ai sensi dell'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, e successive modificazioni.».

7. Al terzo periodo del comma 6 dell'articolo 1 della legge 3 giugno 1999, n. 157, e successive modificazioni, dopo le parole: «Camera dei deputati» sono inserite le seguenti: «o di un Consiglio regionale».


 

 

L’articolo 2 del decreto-legge in esame – modificato nel corso dell’esame in parlamentare - è finalizzato alla riduzione dei costi della politica nelle regioni, attraverso una serie di misure che incidono principalmente sulle spese per gli organi regionali.

Tra le principali misure si segnalano:

§  la conferma della riduzione del numero dei consiglieri ed assessori regionali;

§  la riduzione dell’indennità di consiglieri ed assessori;

§  la riduzione dell’assegno di fine mandato;

§  il divieto di cumulo di indennità e emolumenti;

§  l’introduzione dell’anagrafe patrimoniale degli amministratori regionali;

§  la riduzione dei contributi ai gruppi consiliari;

§  istituzione di un sistema informativo dei finanziamenti dei gruppi politici;

§  l’applicazione delle misure di riduzione di spesa (partecipazioni ad organi collegiali, personale dipendente, società, enti, ecc.) previste per la p.a. dal D.L. 78/2010, D.L. 201/2011; D.L. 95/2012;

§  l’introduzione di limiti ai vitalizi dei consiglieri.

 

Le misure devono essere attuate entro il 23 dicembre 2012, ovvero, se necessitano di modifiche statutarie, entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge (entro l’8 giugno 2013).

Per quanto riguarda la riduzione del numero dei consiglieri, si dispone che, nel caso di mancato adeguamento alla data di indizione delle elezioni, le elezioni si svolgono considerando il numero massimo di consiglieri previsto dall’art. 14, del D.L. 138/2011(comma 3).

L’applicazione di gran parte delle disposizioni è condizione per la concessione di gran parte dei trasferimenti erariali alle regioni (al di fuori di quelli dovuti a titolo di finanziamento del trasporto pubblico locale e del servizio sanitario regionale) a decorrere dal 2013. Inoltre, si prevede il commissariamento delle regioni in caso di mancata attuazione delle misure di risparmio (comma 5).

Si esclude infine la possibilità che il presidente di regione dimissionario o impedito nello svolgimento delle sue funzioni possa continuare a ricoprire l’incarico di commissario ad acta per la gestione del piano di rientro sanitario (comma 6).

Infine, il comma 7 estende anche alle elezioni regionali l’interruzione dell’erogazione delle quote dei rimborsi delle spese elettorali nel caso di elezioni anticipate.

 

Il comma 1 condiziona l’erogazione dei trasferimenti alle regioni all’adozione, da parte delle stesse, di un insieme di misure qualificate di “riduzione dei costi della politica” in parte già previste dalla normativa vigente.

 

Con riferimento al contesto in cui le misure in esame sono state adottate, si ricorda che il 27 settembre 2012 la Conferenza delle regioni e delle province autonome ha approvato un documento che esprime il sostegno di tutte le regioni nei confronti del Governo ai fini dell’adozione di un decreto-legge che stabilisca nuovi parametri per ogni Regione “relativi a tutti i costi della politica, che prendano le mosse dall’adozione di criteri standard al fine di promuovere l’omogeneizzazione delle diverse situazioni regionali”. Il documento si conclude con la richiesta di previsione di sanzioni per le regioni inadempienti.

Le misure prefigurate dalla Conferenza sono articolati nei seguenti punti:

§  riduzione parametrata di tutti gli emolumenti percepiti dai consiglieri, dai presidenti e dai componenti della giunta;

§  riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori in piena attuazione dell’art. 14 del decreto-legge 138 del 2011. In tale senso andranno adeguati, ove occorra, gli statuti entro il 31 dicembre 2012;

§  limitare e uniformare, sulla base di criteri omogenei, la spesa dei gruppi consiliari,eliminando i benefit sotto qualsiasi forma, riconoscendo esclusivamente il finanziamento delle spese riferite alle funzioni politico-istituzionali dei gruppi. Tali spese debbono essere sottoposte al controllo della Corte dei Conti garantendo la piena trasparenza;

§  eliminare la possibilità di costituire nuovi gruppi che non abbiano corrispondenza con le liste elette;

§  fissare il numero delle Commissioni consiliari permanenti e speciali, prevedendo la possibilità di costituirne da un minimo di 4 ad un massimo di 8, in base al numero dei Consiglieri.

 

Il termine per l’adozione di tali misure è stato modificato in sede di esame parlamentare ed è stato stabilito entro il 23 dicembre 2012, oppure entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge se necessarie modifiche statutarie. Il termine risulta quindi ampliato rispetto a quello originario stabilito alla data del 30 novembre 2012, ovvero (in caso di modifiche statutarie) entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge e non della legge di conversione (entro l’11 aprile 2013).

 

Si ricorda che il procedimento di modifica statutaria è regolato da norme di rango costituzionale. L’art. 123 Cost., 2° e 3° comma, prevede che: “Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l'apposizione del visto da parte del Commissario del Governo. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione.

Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi”.

Si potrebbe quindi ritenere necessario un termine minimo di 5 mesi per una modifica statutaria.

 

Le disposizioni in commento pongono l’applicazione di tali misure come condizione inderogabile per l’erogazione della maggior parte (l’80%) dei trasferimenti erariali a favore delle regioni. Sono esclusi dal vincolo i trasferimenti destinati al finanziamento del servizio sanitario nazionale e al trasporto pubblico locale. Nel corso dell’esame parlamentare è stata espunta la decurtazione, pari al 5%, dei finanziamenti per il servizio sanitario nazionale, in caso di inadempienza delle regioni

L’intervento statale è motivato in ragione del coordinamento della finanza pubblica e dell’obiettivo del contenimento della spesa.

Il coordinamento della finanza pubblica (sul quale si veda più estesamente quanto illustrato in merito all’art. 1) - insieme con quello del sistema tributario e l’armonizzazione dei bilanci pubblici – è materia di legislazione concorrente, rispetto alla quale spetta allo Stato la determinazione dei principi fondamentali. Secondo il costante orientamento della Corte costituzionale, le disposizioni statali possono solo prevedere «criteri ed obiettivi cui dovranno attenersi le Regioni e gli enti locali nell'esercizio della propria autonomia finanziaria, senza invece imporre loro precetti specifici e puntuali (fra le molte, si vedano le sentenze n. 157 e 95 del 2007, n. 449 del 2005 e n. 390 del 2004).». In siffatta prospettiva, secondo la Corte, risulta quindi decisivo verificare se «la norma statale, emanata nell’esercizio della competenza concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica, sia di principio ovvero di dettaglio, dovendosi considerare soltanto in quest’ultimo caso illegittima. Né, ove fosse di principio, sarebbe necessaria la previsione di un meccanismo di coinvolgimento regionale nella scelta dei contenuti della relativa disciplina.». Come è noto, «la portata di principio fondamentale va riscontrata con riguardo alla peculiarità della materia […] nel coordinamento della finanza pubblica, ciò che viene in particolare evidenza è la finalità cui la disciplina tende» (C. cost. n. 139/2009).

 

Un primo gruppo di misure è contenuto nella lettera a) e riguarda, oltre alla riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori regionali, la riduzione degli emolumenti percepiti dagli stessi, la commisurazione del trattamento economico all'effettiva partecipazione alle sedute del consiglio; l'istituzione del Collegio dei revisori dei conti quale organo di controllo interno.

 

Si tratta di misure già previste dall’articolo 14 del decreto-legge 138/2011 (conv. L. 148/2011), che ne dispone il recepimento da parte delle regioni al fine della collocazione nella classe di enti più virtuosi in relazione all'applicazione del patto di stabilità. In altre parole, si tratta di ulteriori misure che le regioni devono adottare (entro tempi determinati) per accedere ai benefici – in termini di non applicazione o applicazione parziale del patto di stabilità - attribuiti agli enti più virtuosi e definiti al comma 3 dall'articolo 20 del decreto-legge 98/2011.

Con la disposizione in esame a questo vincolo, si aggiungerebbe la sanzione della decurtazione dei trasferimenti erariali di cui sopra.

 

Nello specifico le misure del decreto-legge 138/2011 richiamate dalla lettera a) sono le seguenti:

§  determinazione del numero massimo dei consiglieri regionali, ad esclusione del presidente della giunta regionale, uguale o inferiore a 20 per le regioni con popolazione fino ad un milione di abitanti; a 30 per le regioni con popolazione fino a due milioni di abitanti; a 40 per le regioni con popolazione fino a quattro milioni di abitanti; a 50 per le regioni con popolazione fino a sei milioni di abitanti; a 70 per le regioni con popolazione fino ad otto milioni di abitanti; a 80 per le regioni con popolazione superiore ad otto milioni di abitanti (art. 14, co. 1, lett. a);

§  determinazione del numero massimo degli assessori regionali pari o inferiore ad un quinto del numero dei componenti del consiglio regionale, con arrotondamento all'unità superiore (art. 14, co. 1, lett. b);

§  commisurazione del trattamento economico dei consiglieri regionali all'effettiva partecipazione ai lavori del consiglio regionale (art. 14, co. 1, lett. d);

§  istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2012, di un collegio dei revisori dei conti, quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell'ente; il collegio, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, opera in raccordo con le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (art. 14, co. 1, lett. e).

 

In sede di esame parlamentare è stato espunto il riferimento, contenuto nel testo originario del decreto-legge, anche alla lettera f) dell’articolo 14, comma 1 del citato D.L. 138 che dispone il passaggio, per i consiglieri regionali, al sistema previdenziale contributivo, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del medesimo D.L. 138/2011, con efficacia a decorrere dalla prima legislatura regionale successiva a quella in corso alla data di entrata in vigore del citato decreto. Tale misura è oggetto di una specifica disposizione (lettera m) del comma in esame, introdotta dalle Camere.

La riduzione del numero dei consiglieri regionali

Limitando le considerazioni che seguono all’introduzione di un limite massimo del numero dei consiglieri regionali, occorre in primo luogo ricordare che, in considerazione dell’autonomia regionale garantita dall’art. 122, primo comma della Costituzione, in tema di sistema di elezione, ineleggibilità e incompatibilità del presidente, degli altri componenti della giunta regionale e dei consiglieri regionali, l’introduzione negli ordinamenti regionali delle misure in questione è rimessa ad atti adottati dalle regioni stesse.

Inoltre, l’art. 123 Cost. riserva alla competenza dello statuto di ciascuna regione la determinazione della forma di governo e dei princìpi fondamentali di organizzazione e funzionamento di ogni regione.

Quanto alle regioni a statuto speciale, l’art. 116 Cost. prevede che il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale.

In tema di competenza dello statuto regionale, la Corte costituzionale (sent. 2/2004, 379/2004) ha affermato che “il ruolo delle Regioni di rappresentanza generale degli interessi delle rispettive collettività, riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale e dalla prevalente dottrina, è dunque rilevante nel momento presente, ai fini dell'esistenza, accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri possibili contenuti, sia che risultino ricognitivi delle funzioni e dei compiti della Regione, sia che indichino aree di prioritario intervento politico o legislativo”. Gli statuti si pongono quindi come “fonti regionali a competenza riservata e specializzata”, essendo “statuti di autonomia, i quali, anche se costituzionalmente garantiti, debbono comunque essere in armonia con i precetti ed i principî tutti ricavabili dalla Costituzione” (sent. n. 196/2003 e 379/2004). Inoltre, “il riconoscimento nell'articolo 123 della Costituzione del potere statutario in tema di forma di governo regionale è accompagnato dalla previsione dell'articolo 122 della Costituzione, (…) quindi la disciplina dei particolari oggetti a cui si riferisce espressamente l'art. 122 sfugge alle determinazioni lasciate all'autonomia statutaria” (sent. 379/2004 cit.).

Pertanto, “il fatto che la legge statale è chiamata a determinare i principi fondamentali nelle materie di cui al primo comma dell'art. 122 della Costituzione inevitabilmente riduce la stessa possibilità della fonte statutaria di indirizzare l'esercizio della potestà legislativa regionale in queste stesse materie” (sent. 2/2004).

Tra le competenze riservate allo statuto la giurisprudenza costituzionale colloca la determinazione del numero dei membri del Consiglio, in quanto la composizione dell’organo legislativo regionale rappresenta una fondamentale “scelta politica sottesa alla determinazione della forma di governo della Regione” (sent. 3/2006).

La riserva di competenza statuaria si riflette anche nei rapporti tra statuto e legge regionale, con l’effetto che “quando la fonte statutaria indica un numero fisso di consiglieri, senza possibilità di variazione, la legge regionale non può prevedere meccanismi diretti ad attribuire seggi aggiuntivi” e “la Regione che intenda introdurre nel proprio sistema di elezione il meccanismo del «doppio premio» deve prevedere espressamente nello statuto la possibilità di aumentare il numero di consiglieri (ciò è avvenuto, da ultimo, nelle Regioni Calabria e Toscana)“ (sent. 188/2011).

Va precisato che l’art. 122 Cost. richiede che le leggi regionali siano emanate “nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica”.

Tali principi sono stabiliti, tra l'altro, dalla legge 108/1968, e successive modificazioni che, all’art. 3, indica parametri di determinazione del numero dei consiglieri regionali per le regioni a statuto ordinario in rapporto alla popolazione nei termini seguenti:

§  80 membri nelle regioni con popolazione superiore a 6 milioni di abitanti;

§  60 membri nelle regioni con popolazione superiore a 4 milioni di abitanti;

§  50 membri in quelle con popolazione superiore a 3 milioni di abitanti;

§  40 membri in quelle con popolazione superiore a 1 milione di abitanti;

§  30 membri nelle altre regioni.

 

L’art. 14 del D.L. 138/2011, ha modificato i parametri di determinazione del numero dei consiglieri come segue:

§  20 per le regioni con popolazione fino ad 1 milione di abitanti;

§  30 per le regioni con popolazione fino a 2 milioni di abitanti;

§  40 per le regioni con popolazione fino a 4 milioni di abitanti;

§  50 per le regioni con popolazione fino a 6 milioni di abitanti;

§  70 per le regioni con popolazione fino ad 8 milioni di abitanti;

§  80 per le regioni con popolazione superiore ad 8 milioni di abitanti.

 

Ai sensi dell’art. 14 del D.L. 138/2011, la riduzione del numero dei consiglieri regionali e degli assessori regionali doveva essere adottata da ciascuna regione entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 138/2011, che è stato pubblicato in G.U. il 13 agosto 2011, con effetto a decorrere dalla legislatura regionale successiva a quella in corso alla data di entrata in vigore dello stesso decreto. Per le regioni che, alla data di entrata in vigore del D.L., avessero un numero di consiglieri regionali inferiore a quello risultante dal parametro lo stesso art. 14 non ha consentito una riparametrazione in aumento.

Per le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano l’art. 14, nel testo inizialmente entrato in vigore, recava una formulazione prescrittiva dell’adeguamento del numero dei consiglieri finalizzandola all’acquisizione di classe virtuosa per il patto di stabilità. Tale formulazione è stata poi modificata dalla L. 12 novembre 2011 n. 183 prevedendo l’adeguamento come condizione per avere accesso alla perequazione finanziaria o alle misure premiali previste dai decreti legislativi di attuazione del federalismo fiscale di cui alla L. 42/2009.

L’art. 14 del D.L. 138/2011, nonché l’art. 30 della L. 183/2011 che ne aveva modificato la formulazione per le regioni a statuto speciale e le province autonome, è stato impugnato avanti alla Corte costituzionale dalle regioni Lazio (reg. ric. n. 134 del 2011), Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste (reg. ric. n. 135 del 2011), Basilicata (reg. ric. n. 136 del 2011), Trentino Alto-Adige/Südtirol (reg. ric. n. 143 del 2011), Emilia-Romagna (reg. ric. n. 144 del 2011), Veneto (reg. ric. n. 145 del 2011), Umbria (reg. ric. n. 147 del 2011), Campania (reg. ric. n. 153 del 2011), Calabria (reg. ric. n. 158 del 2011) e Sardegna (reg. ric. n. 160 del 2011), nonché dalle province autonome di Trento (reg. ric. n. 142 del 2011) e di Bolzano (reg. ric. n. 152 del 2011).

La sentenza emanata dalla Consulta, 198/2012, ha accolto solo le censure avanzate dalle autonomie speciali, sulla base del rilievo che per esse la disciplina degli organi e dei relativi componenti è stabilita dagli statuti, adottati con legge costituzionale, che ne garantiscono le particolari condizioni di autonomia, in conformità all’art. 116 Cost.. A tali fonti, la legge ordinaria - nella specie l’art. 14 citato come in seguito modificato - non può imporre limiti e condizioni.

La stessa sentenza, per le regioni a statuto ordinario, ha ritenuto infondate le censure di incostituzionalità riferite all’art. 14, perché fissa parametri diretti esplicitamente al “conseguimento degli obiettivi stabiliti nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica”. Sia per gli emolumenti che per il numero dei consiglieri la tecnica legislativa è quella di stabilire un limite complessivo che “lascia alle Regioni un autonomo margine di scelta”. In merito a tale tecnica è consolidato l’orientamento di compatibilità costituzionale già espresso dalla Corte con le sentenze n. 182 e n. 91 del 2011; n. 326 del 2010 e n. 297, n. 284 e n. 237 del 2009. Anche le disposizioni che prevedono che il trattamento economico dei consiglieri regionali debba essere commisurato all'effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio, e che il loro trattamento previdenziale debba essere di tipo contributivo, “pongono precetti di portata generale per il contenimento della spesa” e sono perciò indenni da censure di legittimità.

Poiché gli Statuti regionali devono essere in armonia con la Costituzione (art. 123) la fissazione di un “rapporto tra il numero degli abitanti e quello dei consiglieri, e quindi tra elettori ed eletti (nonché tra abitanti, consiglieri e assessori), mira a garantire proprio il principio in base al quale tutti i cittadini hanno il diritto di essere egualmente rappresentati. In assenza di criteri posti dal legislatore statale, che regolino la composizione degli organi regionali, può verificarsi - come avviene attualmente in alcune Regioni, sia nell'ambito dei Consigli che delle Giunte regionali - una marcata diseguaglianza nel rapporto elettori-eletti (e in quello elettori-assessori): i seggi (nel Consiglio e nella Giunta) sono ragguagliati in misura differente alla popolazione e, quindi, il valore del voto degli elettori (e quello di scelta degli assessori) risulta diversamente ponderato da Regione a Regione”. Secondo la Corte, “il principio relativo all'equilibrio rappresentati-rappresentanti non riguarda solo il rapporto tra elettori ed eletti, ma anche quello tra elettori e assessori (questi ultimi nominati)” e non contrasta col principio di uguaglianza del voto l’elezione di secondo grado, in cui l'elettorato attivo è attribuito ad un cittadino eletto dal popolo in sua rappresentanza (conforme a sent. 96/1968).

Sono state respinte anche le censure di incostituzionalità sollevate da alcune regioni in merito ai termini previsti dall’art. 14, in quanto, secondo la Corte, un’eventuale durata maggiore dei prescritti sei mesi del processo riformatore a causa dei tempi necessari per l’eventuale referendum sullo statuto e per la pendenza del giudizio di legittimità costituzionale non comporta responsabilità degli enti purché la decisione in merito alle misure in questione sia almeno adottata nel termine di sei mesi.

 

Pertanto, l’attuazione dell’art. 14 del D.L. 138/2011 nelle regioni a statuto ordinario comporta l’avvio della riforma delle norme statutarie che dispongano in merito al numero dei consiglieri, nonché delle leggi elettorali regionali che prevedano un numero di componenti del consiglio superiore a quello che deriverebbe dall’applicazione dello stesso art. 14.

Riduzione degli emolumenti e anagrafe patrimoniale degli amministratori locali

Oltre a quelle già previste dall’articolo 14 del D.L. 138 richiamato dalla lettera a), ulteriori misure di riduzione degli emolumenti per gli amministratori regionali è contenuto in un altro gruppo di disposizioni recato dalle lettere successive.

 

La lettera b) prevede che le regioni ridefiniscano l’importo dell’indennità di funzione, dell’indennità di carica e delle spese per l’esercizio del mandato dei consiglieri e degli assessori regionali entro un limite massimo costituito dagli importi vigenti nella regione più virtuosa.

La disposizione demanda alla Conferenza Stato-regioni il compito di individuare la regione più virtuosa, operazione che dovrà essere compiuta entro il 10 dicembre 2012 (termine così ampliato rispetto alla data del 30 ottobre, indicata dal testo originario del decreto-legge) in modo da consentire, alle regioni che non risultino allineate, di provvedere entro il 23 dicembre (termine di cui all’alinea) alla eventuale riduzione. Anche la successiva lettera g) (già lettera f) prevede una analoga deliberazione per i contributi ai gruppi consiliari.

 

La Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 30 ottobre 2012[29] ha già provveduto a individuare la regione più virtuosa ai sensi della lettera b) e della lettera f) e indicato gli importi risultanti come segue:

§  € 13.800 lordi per i Presidenti delle regioni e dei consigli regionali;

§  € 11.100 per i consiglieri regionali;

§  € 5.000 lordi per ogni consigliere regionale a titolo di contributo per il finanziamento dei gruppi consiliari.

Tuttavia, le Camere hanno ugualmente provveduto a disporre l’ampliamento dei termini al 10 dicembre 2012 per l’individuazione della regione più virtuosa per dare la possibilità alle regioni di esprimersi eventualmente una seconda volta in quanto sono stati introdotti nuovi criteri (in particolare per quanto riguarda i contributi ai gruppi) ed è stata prevista anche la riduzione dell’assegno di fine mandato, sempre sulla base dell’importo della regione più virtuosa (nuova lettera c).

 

Una norma di chiusura prevede che, in caso di inadempienza della Conferenza, la regione più virtuosa sia individuata con decreto del Presidente del Consiglio o, su sua delega, del Ministro per gli affari regionali (tale alternativa è stata introdotta in sede referente), adottato nei successivi 15 giorni di concerto dei Ministri dell’interno, per la pubblica amministrazione, nonché dell’economia e delle finanze.

Quindi, oltre alla parametrazione alla “indennità massima spettante ai membri del Parlamento” degli emolumenti complessivi dei soli consiglieri regionali già prevista dal citato art. 14, comma 1, lett. c) del D.L. 138/2011, le regioni dovranno ridurre le indennità dei propri amministratori (assessori e consiglieri) adeguandosi alla regione più virtuosa, fermo restando, per i consiglieri, il principio di commisurazione del trattamento economico globale alla effettiva partecipazione ai lavori consiliari, come prescritto dall’art. 14, comma 1, lett. d) del D.L. 138, confermato e richiamato dalla lettera a) di cui sopra. Deve ritenersi incluso nel perimetro normativo di entrambe le disposizioni anche il presidente della regione.

 

Si potrebbe ipotizzare, in proposito, l’eventualità di un conflitto tra le disposizioni della richiamata lett. c) dell’art. 14 e quelle della disposizione in commento, qualora il parametro della regione più virtuosa conduca ad un livello complessivo superiore al quello “indennità massima spettante ai membri del Parlamento

 

Negli ultimi anni si registrano diversi interventi normativi volti alla riduzione del trattamento economico degli amministratori regionali, sui quali in alcuni casi è intervenuta la Corte costituzionale a definire i limiti dell’intervento statale.

 

Innanzitutto, si ricorda la riduzione del 10% delle indennità di funzione e i gettoni di presenza spettanti agli amministratori regionali e locali, e delle utilità comunque loro spettanti per la partecipazione ad organi collegiali disposto dalla legge finanziaria del 2006[30] (art. 1, co. 54) nell’ambito di una generale riduzione dei costi che ha coinvolto anche gli organi costituzionali. La disposizione è stata riconosciuta incostituzionale dalla Consulta nella parte che riguarda la riduzione delle indennità corrisposte ai titolari degli organi politici regionali nella misura del 10 per cento rispetto alla data del 30 settembre 2005, poiché porrebbe “un precetto specifico e puntuale, comprimendo l’autonomia finanziaria regionale” (sent. 157/2007).

Successivamente, il legislatore è intervenuto con altre disposizioni che hanno agganciato la riduzione degli emolumenti ad obiettivi di riduzione di spesa, lasciando alle regioni un certo margine di intervento per il loro raggiungimento, oppure hanno operato attraverso l’introduzione di tetti massimi per gli emolumenti, anche in questo caso nel rispetto delle prerogative regionali.

Al primo tipo di interventi si ascrive quanto disposto dalla legge finanziaria 2007[31] che prevedeva l’adozione da parte delle regioni di disposizioni, normative o amministrative, finalizzate ad assicurare la riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi, con particolare riferimento alla diminuzione dell'ammontare dei compensi e delle indennità dei componenti degli organi rappresentativi e del loro numero, con un miglioramento dei saldi dei bilanci regionali del 10 per cento rispetto all’anno precedente.

Sulla stessa linea si colloca il decreto-legge 112/2008 che prevedeva sempre l’adozione di misure di contenimento dei costi degli organi regionali destinando le risorse risultanti al finanziamento da parte delle regioni della quota di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per gli assistiti non esentati abolita dallo stesso decreto[32].

Si ricorda infine il decreto-legge 78/2010[33] che ha previsto per gli anni 2011, 2012 e 2013, che gli importi corrispondenti alle riduzioni di spesa relative agli amministratori regionali autonomamente deliberate entro il 31 dicembre 2010, sarebbero state versate al bilancio dello Stato per essere riassegnati al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato.

Questa linea di intervento è stata considerata legittima dalla Corte costituzionale, che scrutinando una disposizione della legge finanziaria 2007, ha ritenuto infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle regioni: “Dinanzi ad un intervento legislativo statale di coordinamento della finanza pubblica riferito alle Regioni, e cioè nell'àmbito di una materia di tipo concorrente, è naturale che ne derivi una, per quanto parziale, compressione degli spazi entro cui possano esercitarsi le competenze legislative ed amministrative di Regioni e Province autonome (specie in tema di organizzazione amministrativa o di disciplina del personale), nonché della stessa autonomia di spesa loro spettante (fra le molte, si vedano le sentenze n. 169 e n. 162 del 2007; n. 353 e n. 36 del 2004). (…) Nel caso di specie, è rispettato il limite, che questa Corte ha costantemente ribadito, che le disposizioni statali pongano solo criteri ed obiettivi cui dovranno attenersi le Regioni e gli enti locali nell'esercizio della propria autonomia finanziaria, senza invece imporre loro precetti specifici e puntuali (fra le molte, si vedano le sentenze n. 95 del 2007, n. 449 del 2005 e n. 390 del 2004). Difatti, le disposizioni impugnate non vanno oltre la individuazione di obiettivi finanziari globali (comma 723) e la indicazione che le Regioni intervengano, entro sei mesi, in via legislativa od anche solo amministrativa, per ridurre le spese nella vasta e, in certa misura, perfino eterogenea area dell'organizzazione regionale individuata dalla disposizione impugnata” (sentenza n. 159/2008 si veda anche la sentenza 341/2009 riferita al decreto-legge 112/2008)

Riguardo alla disposizione di cui all’art. 5 del decreto-legge 78 la Corte ha avuto modo di precisare che: “la disposizione impugnata […] deve essere interpretata non nel senso che le Regioni hanno l'obbligo di adottare deliberazioni di riduzione di spesa, ma nel senso che, nel caso in cui dette Regioni, nell'esercizio della loro autonomia, abbiano deliberato per il triennio dal 2011 al 2013 tali riduzioni, i risparmi così ottenuti «sono riassegnati» al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. Infatti, detta disposizione non pone espressamente alcun obbligo di risparmio a carico delle Regioni ed anzi, con l'espressione «verranno deliberate», sottolinea, mediante l'uso del tempo futuro, la mera eventualità della decisione di risparmio, non quantificato in una misura minima. Tale interpretazione si armonizza con la previsione contenuta nel precedente periodo dello stesso comma, nel quale, con riferimento ad organi costituzionali dotati anch'essi di autonomia di bilancio (Presidenza della Repubblica, Senato della Repubblica, Camera dei deputati e Corte costituzionale), viene chiarito che le riduzioni di spesa «saranno autonomamente deliberate»”.

La seconda linea di intervento, ossia quella tendente a definire limiti massimi agli emolumenti regionali, si rinviene nel decreto-legge 2/2010[34] che ha fissato un limite a tali remunerazioni che non devono superare complessivamente l'indennità massima spettante ai membri del Parlamento e al decreto-legge 98/2011[35] dove si prescrive che il trattamento economico di titolari di cariche elettive (compresi i consiglieri regionali) e i vertici di enti e istituzioni non può superare la media degli analoghi trattamenti economici percepiti dai titolari di omologhe cariche negli altri sei principali Stati dell'area euro[36].

 

La lettera c) – introdotta in sede di esame del disegno di legge di conversione – include tra le misure di risparmio che le regioni devono adottare anche la riduzione dell’assegno di fine mandato dei consiglieri regionali che dovrà essere parametrato anche in questo caso alla regione più virtuosa, da individuarsi da parte della Conferenza Stato-regioni, entro il 10 dicembre, come previsto dalla lettera b).

 

La lettera d), introduce il divieto di cumulo di indennità o emolumenti, comunque denominati (comprese le indennità di funzione o di presenza) in commissioni o organi collegiali derivanti dalle cariche di presidente della regione, di presidente del consiglio regionale, di assessore o di consigliere regionale. In tali casi il titolare di più cariche deve optare per uno solo degli emolumenti o indennità.

 

Si ricorda in proposito che il citato decreto-legge 78/2010 ha soppresso la corresponsione dell’indennità di funzione per i parlamentari (nazionali ed europei) e i consiglieri regionali che sono anche amministratori locali (art. 5, co. 8) e ha posto il divieto di cumulo delle indennità di funzione per chi è eletto o nominato in organi appartenenti a diversi livelli di governo (art. 5, co. 11).

 

La lettera e)prevede, per i consiglieri, la gratuità della partecipazione alle commissioni permanenti e a quelle speciali, con l'esclusione anche di diarie, indennità di presenza e rimborsi spese comunque denominati.

 

La lettera f) dispone che ciascuna regione disciplini le modalità di pubblicità e trasparenza dello stato patrimoniale dei titolari di cariche pubbliche elettive e di governo di competenza prevedendo:

§  una dichiarazione, da pubblicare annualmente, all'inizio e alla fine del mandato, sul sito istituzionale dell'ente che consenta i seguenti dati:

-     i dati di reddito e di patrimonio con particolare riferimento ai redditi annualmente dichiarati;

-     i beni immobili e mobili registrati posseduti;

-     le partecipazioni in società quotate e non quotate;

-     la consistenza degli investimenti in titoli obbligazionari, titoli di Stato, o in altre utilità finanziarie detenute anche tramite fondi di investimento, SICAV o intestazioni fiduciarie,

§  sanzioni amministrative per la mancata o parziale ottemperanza.

 

Si ricorda che norme in materia di anagrafe degli eletti, relativa ai parlamentari e ai membri del governo nazionale, sono contenute nella legge 441/1982 che già ne prevede l’applicazione anche ai consiglieri regionali (ma non agli assessori) secondo modalità rimandate alla autoregolamentazione di ciascun consiglio (art. 11). Pertanto, a differenza delle norme richiamate, la pubblicazione dei dati dell’anagrafe diviene ora obbligatoria.

 

La legge n. 441 del 1982 reca disposizioni per la pubblicità della situazione patrimoniale di titolari di cariche elettive e di cariche direttive di alcuni enti:

§  Camera e Senato;

§  Governo;

§  consigli regionali;

§  consigli provinciali;

§  consigli di comuni capoluogo di provincia o con popolazione superiore ai 50.000 abitanti;

§  Parlamento europeo.

Ciascuno di questi organi disciplina autonomamente le modalità di applicazione della legge, tranne Camera, Senato e Governo, per i quali valgono le disposizioni della legge.

Le disposizioni della legge impongono ai membri del Parlamento e del Governo di depositare una dichiarazione concernente la propria situazione patrimoniale; copia dell'ultima dichiarazione dei redditi; una dichiarazione concernente le spese sostenute per la propaganda elettorale.

L’obbligo riguarda anche la situazione patrimoniale e la dichiarazione dei redditi del coniuge non separato e dei figli conviventi, se gli stessi vi consentono.

Le dichiarazioni sono presentate presso l'Ufficio di Presidenza della Camera di appartenenza entro 3 mesi dalla proclamazione degli eletti. Le dichiarazioni dei redditi devono essere presentate ogni anno entro un mese dalla data di scadenza dell’obbligo di dichiarazione al fisco. Inoltre, entro 3 mesi dalla cessazione del mandato ciascun parlamentare deve presentare una dichiarazione concernente le variazioni della situazione patrimoniale.

Le dichiarazioni vengono effettuate su uno schema di modulo predisposto dagli uffici di presidenza del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, d'intesa tra loro.

Le dichiarazioni sono pubblicate in un apposito bollettino pubblicato a cura dell'Ufficio di Presidenza della Camera di appartenenza che è messo a disposizione di tutti i cittadini con diritto di voto.

I siti della Camera dei deputati e del Senato pubblicano le dichiarazioni patrimoniali dei parlamentari che ne fanno richiesta.

La legge non prevede forme di verifica e di controllo delle dichiarazioni.

Nel caso di inadempienza il Presidente della Camera alla quale l'inadempiente appartiene diffida il parlamentare ad adempiere entro il termine di quindici giorni. Eventuali altre sanzioni sono comminate dalla Camera di appartenenza. Comunque nel caso di inosservanza della diffida il Presidente della Camera di appartenenza ne dà notizia all'Assemblea.

Finanziamento dei gruppi consiliari e trasparenza dei finanziamenti ai partiti

La lettera g) prevede la riduzione dei contributi ai gruppi consiliari: le norme regionali in materia devono essere ridefinite in modo tale che tali contributi non eccedano complessivamente l'importo riconosciuto dalla regione più virtuosa ridotto della metà.

 

La disposizione in esame prevede, inoltre, che:

§  sono fatti salvi i rimborsi delle spese elettorali previsti dalla normativa nazionale;

§  sono esclusi, da ogni contribuzione i gruppi composti da un solo consigliere (i c.d. monogruppi), salvo quelli che risultino così composti già all'esito delle elezioni.

 

Questa seconda condizione va presumibilmente interpretata nel senso che è consentito il finanziamento dei monogruppi costituiti immediatamente all’inizio della legislatura consiliare in quanto rappresentanti di partiti o movimenti politici che hanno preso parte alle elezioni regionali, ma non quelli che si formano nel corso della legislatura.

 

L’individuazione della regione più virtuosa è demandata alla Conferenza Stato-regioni e va effettuata nel termine modificato in sede referente del 10 dicembre 2012, anziché del 30 ottobre 2012 previsto dal testo in vigore.

 

Nel corso dell’esame parlamentare sono state apportate le seguenti modificazioni:

§  dalla definizione omogenea dell’importo dei contributi sono escluse le spese per il personale, oggetto di una specifica norma recata dalla successiva lettera h);

§  viene introdotto un vincolo di destinazione dei contributi ai gruppi che dovranno essere impiegati ai soli fini istituzionali dei consigli regionali e alle funzioni di studio, editoria e comunicazione;

§  vengono introdotti alcuni criteri aggiuntivi (ulteriori all’omogeneità) per la ridefinizione dell’entità dei contributi: le dimensioni territoriali e la popolazione residente della regione;

§  viene posticipato al 10 dicembre 2012 il termine per l’individuazione da parte della conferenza della regione più virtuosa, proprio per poter tener conto dei nuovi criteri;

§  viene chiarito che sono esclusi in ogni caso i contributi non solo ai monogruppi, ma anche i contributi ai partiti o movimenti politici, mentre la formulazione originaria sembrava ricomprendere tali contributi in quelli da ridefinire da parte delle regioni;

§  è soppressa la clausola di chiusura che rimetteva l’individuazione della regione più virtuosa, decorso inutilmente il termine per la definizione in Conferenza, a decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato nei successivi quindici giorni, su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e la semplificazione e dell'economia e delle finanze.

 

Per quanto riguarda il finanziamento dei partiti politici si rileva che la relativa disciplina è esclusivamente di rango statale (vedi oltre comma 7).

 

Con la riforma del Titolo V e l’attribuzione alle regioni della competenza in materia elettorale regionale (nuovo art. 122 Cost.) si è posta la questione se anche la disciplina del rimborso delle spese elettorali rientrasse nell’ambito di competenza regionale. Anche se nessuna regione ha legiferato direttamente (a parte alcuni casi di riduzione dei rimborsi elettorali in caso di mancato rispetto delle c.d. “quote rosa), le leggi elettorali regionali indirettamente intervengono, a volte anche in modo rilevante, sulla distribuzione dei fondi: basti pensare a quelle regioni che hanno introdotto elevate soglie di accesso alla distribuzione dei seggi, incidendo così sul numero di voti necessari per ottenere un seggio, condizione posta dalla legge per avere accesso ai fondi. La giurisprudenza costituzionale (sent. 151/2012) ha chiarito che la l'espressione «sistema di elezione» utilizzata nell'art. 122, primo comma, Cost. deve ritenersi comprensiva, nella sua ampiezza, di tutti gli aspetti del fenomeno elettorale, compresi quelli che attengono alla normativa concernente le campagne elettorali per il rinnovo dei Consigli regionali ed il rimborso, ove previsto, delle spese sostenute dai movimenti e partiti politici per tali campagne. Tuttavia, in materia la potestà legislativa della Regione non è residuale, ma va ricondotta alla competenza concorrente di cui all'art. 122, primo comma, Cost., da esercitarsi nel rispetto dei princípi fondamentali stabiliti dallo Stato. Inoltre, la scelta del legislatore statale di prevedere che il rimborso sia effettuato secondo regole uniformi in tutto il territorio nazionale risponde al fine di assicurare” non solo l'uguale libertà del voto a tutti gli elettori, a qualunque Regione appartengano (art. 48 Cost.), ma anche la parità di trattamento di tutti i movimenti e partiti politici che partecipano alle competizioni elettorali (art. 49 Cost.). (…) Tale obiettivo sarebbe (…) pregiudicato ove si consentisse alle Regioni di adottare leggi in tema di rimborsi o finanziamenti dell'attività elettorale regionale, con il conseguente rischio di disparità di accesso alle risorse di provenienza pubblica da parte dei movimenti politici e dei partiti, in ragione delle diversità economiche fra le Regioni, delle scelte da queste operate in materia e del differente radicamento territoriale delle forze politiche”.

 

La nuova lettera h) introdotta nel corso dell’esame parlamentare – prevede che, al fine di salvaguardare i contratti in essere, almeno per la legislatura corrente, l’ammontare delle spese per il personale dei gruppi consiliari sia ridefinito, per le legislature regionali successive a quelle in corso, secondo parametri omogenei che tengano conto dei seguenti dati:

§  numero dei consiglieri;

§  dimensioni del territorio;

§  modelli organizzativi delle regioni.

 

In proposito si osserva quanto segue:

§  non viene specificato se per legislatura in corso si intendano quelle in corso al momento dell’entrata in vigore del decreto-legge o dell’entrata in vigore della legge di conversione (nel frattempo si ricorda si sono svolte il 28 ottobre le elezioni regionali in Sicilia);

§  non viene dato alcun termine per provvedere alla ridefinizione normativa delle spese per il personale, ma se ne disciplina solo la decorrenza.

 

La lettera l) prevede l’istituzione di un sistema informativo nel quale sono raccolti i dati relativi al finanziamento dell'attività dei “gruppi politici” (non appare chiaro se con tale locuzione si intenda sia i gruppi consiliari, sia i partiti politici, anche non rappresentati in consiglio; la portata del riferimento al finanziamento della relativa attività va valutato alla luce della già ribadita competenza statale in materia).

 

I dati raccolti devono essere pubblicati sul sito istituzionale e devono essere resi disponibili, per via telematica, alle seguenti istituzioni:

§  Corte dei conti,

§  Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,

§  Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici istituita dall'articolo 9 della legge 6 luglio 2012, n. 96 con lo scopo di controllare i bilanci dei partiti a livello nazionale.

Estensione di misure di contenimento della spesa

La lettera i) estende alle regioni diverse misure di contenimento della spesa previste dalla normativa vigente e dirette prevalentemente alle amministrazioni centrali.

Si tratta, in particolare, delle seguenti previsioni:

§  articolo 6 del decreto-legge n. 78 del 2010 che stabilisce disposizioni sulla riduzione dei costi degli apparati amministrativi tra cui le seguenti:

-     art. 6, co. 1: prevede che la partecipazione a organi collegiali operanti presso le pubbliche amministrazioni possa dar luogo esclusivamente a rimborso spese e fissa un tetto di 30 euro per gli eventuali gettoni di presenza;

-     art. 6, co. 2: prevede che la partecipazione a organi collegiali operanti presso enti che ricevono contributi pubblici possano dar luogo esclusivamente a rimborso spese e fissa un tetto di 30 euro per gli eventuali gettoni di presenza;

-     art. 6, co. 3: riduce l’importo delle indennità ulteriori alla retribuzione di servizio (indennità di funzione, gettoni di presenza, ecc.) corrisposte ai componenti di organi e ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo del 10%. La disposizione si applica anche alle autorità indipendenti e ai commissari straordinari di governo;

-     art. 6, co. 4: prevede che i compensi per incarichi conferiti a dipendenti pubblici da società (partecipate o sovvenzionate dallo Stato) siano corrisposti all’amministrazione di appartenenza del dipendente;

-     art. 6, co. 5: pone un limite al numero dei componenti degli organi di amministrazione e di controllo (5 membri) e del collegio dei revisori (3 membri) degli enti e organismi pubblici;

-     art. 6, co. 6: riduce i compensi dei componenti dei consigli di amministrazione e collegi sindacali delle società pubbliche del 10%;

-     art. 6, co. 7: riduce la spesa annua per studi e consulenze delle pubbliche amministrazioni dell’80%;

-     art 6, co. 8: riduce la spesa annua per relazioni pubbliche, convegni, pubblicità ecc. delle pubbliche amministrazioni dell’80%;

-     art. 6, co. 9: abolisce le spese per sponsorizzazioni delle pubbliche amministrazioni;

-     art. 6, co. 11: estende le disposizioni di cui ai commi 7, 8 e 9 alle società pubbliche;

-     art. 6, co. 12: riduce la spesa per missioni delle pubbliche amministrazioni del 50%;

-     art. 6, co. 13: riduce la spesa per attività di formazione delle pubbliche amministrazioni del 50%;

-     art. 6, co. 14: riduce la spesa per le autovetture delle pubbliche amministrazioni del 20% (auto blu).

Si ricorda che il comma 20 dell’art. 6 prevedeva la non applicazione diretta alle regioni delle citate disposizioni, che costituiscono però disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica.

§  articolo 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010: riduzione della spesa relativa al personale assunto con contratti a tempo determinato;

§  articolo 22, commi da 2 a 4, del decreto-legge n. 201 del 2011: riduzione del numero di componenti di agenzie, enti e organismi;

§  articolo 23-bis, commi 5-bis e 5-ter, del decreto-legge n. 201 del 2011: tetto massimo agli emolumenti degli amministratori di società e dei dipendenti delle società pubbliche;

§  articolo 23-ter del decreto-legge n. 201 del 2011: tetto massimo della retribuzione dei dipendenti pubblici;

§  articolo 3, commi 4, 5, 6 e 9, decreto-legge n. 95 del 2012: razionalizzazione patrimonio della p.a.

-     comma 4: riduzione dei canoni di locazione di immobili a uso delle p.a. centrali dal 1° gennaio 2015; limiti al rinnovo del rapporto; riduzione imperativa dei canoni di locazione passiva nel caso di contratti scaduti o rinnovati dopo tale data;

-     comma 5: ove non ci sia riduzione o continuazione, risoluzione dei contratti di diritto, alla scadenza dei termini pattuiti; necessità di autorizzazione per prosecuzione di contratti;

-     comma 6: riduzione del canone, rispetto a quanto stabilito dall’Agenzia del Demanio, per la stipulazione di contratti nuovi;

-     comma 9: razionalizzazione degli immobili in uso dalla p.a.; destinazione di quota parte dei risparmi usata per il miglioramento di qualità dell’ambiente di lavoro e del benessere organizzativo; razionalizzazione archivi cartacei p.a.;

§  articolo 4, decreto-legge n. 95 del 2012: in materia di riduzione di spese, messa in liquidazione e privatizzazione di società pubbliche

§  dall'articolo 5, comma 6 [rectius comma 2], decreto-legge n. 95 del 2012: riduzione di spese delle amministrazioni pubbliche per autovetture:

§  articolo 9, comma 1, del decreto-legge n. 95 del 2012, decreto-legge n. 95 del 2012: soppressione o accorpamento di enti e agenzie regionali che esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali o funzioni amministrative spettanti a comuni, province, e città metropolitane ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione.

Vitalizi dei consiglieri e assessori regionali

La lettera m) reca disposizioni in ordine alla riduzione dei vitalizi degli amministratori regionali recependo, con modifiche, quanto disposto nel comma 2 del testo originario.

Tale testo dell’originario comma 2 stabiliva che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto-legge in esame, e fino all’adeguamento da parte delle regioni a quanto previsto dall’ art. 14, co. 1, lett. f), del D.L. n. 138/2011[37] - cioè al passaggio per i consiglieri regionali al sistema previdenziale contributivo – le stesse possono prevedere o corrispondere trattamenti pensionistici o vitalizi in favore di coloro che abbiano ricoperto la carica di presidente della regione, di consigliere regionale o di assessore regionale solo a condizione che:

§  hanno compiuto 66 anni di età

§  hanno ricoperto tali cariche, anche non continuativamente, per un periodo non inferiore a dieci anni.

Sono esclusi dall’ambito di applicazione della norma i “trattamenti già in erogazione” a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto.

La disposizione fa salva l’eventuale abrogazione dei vitalizi già disposta dalle regioni.

 

Il collocamento della norma entro il comma 1, anziché in un comma separato (come nel testo originario), consente l’applicazione sia della decurtazione dei trasferimenti erariali, sia del commissariamento (previsto dal comma 5) in caso di inadempienza.

Infatti, la nuova lettera prevede innanzitutto il passaggio al sistema contributivo per il calcolo dei vitalizi, quale misura indispensabile per non incorrere nella sanzione di cui all’alinea.

Viene poi mantenuto sostanzialmente l’impianto del comma 2, con una importante integrazione: i requisiti dei 66 anni di età e dei 10 anni di consiliatura si applicano ai trattamenti maturati dopo l’entrata in vigore del decreto-legge (11 ottobre 2012). La specificazione, anche alla luce dell’esclusione dal taglio dei trattamenti già in erogazione, sembra indirizzata a tutelare coloro che hanno già maturato il diritto al vitalizio ma che non ne beneficiano materialmente, per esempio in virtù di specifiche norme regionali che vietino la corresponsione del vitalizio nel periodo in cui il beneficiario goda del trattamento economico derivante da altra carica elettiva.

 

La nuova lettera n), introdotta nel corso dell’esame parlamentare, prevede una nuova misura che deve essere attuata dalle regioni consistente nella esclusione dall’erogazione dei vitalizio per coloro che hanno subito una condanna in via definitiva per delitti contro la pubblica amministrazione, ai sensi degli articoli 28 e 29 del codice penale.

 

Si ricorda che i delitti contro la pubblica amministrazione sono disciplinati dal Libro II, Capo V, Titolo II del codice penale.

L’articolo 28 disciplina l’interdizione dai pubblici uffici, quale pena accessoria, che priva il condannato, tra l’altro, del diritto di elettorato o di eleggibilità in qualsiasi comizio elettorale, e di ogni altro diritto politico e degli stipendi, delle pensioni e degli assegni che siano a carico dello Stato o di un altro ente pubblico.

L’interdizione può essere temporanea o perpetua (art. 29 c.p.). E’ temporanea (5 anni) in caso di condanna in caso di condanna alla reclusione per un tempo non inferiore a tre anni: è il caso di due reati classici contro la p.a. quali il peculato (art. 314 c.p.) e la concussione (art. 317 c.p.). L’interdizione è perpetua: in caso di condanna all'ergastolo o alla reclusione per un tempo non inferiore a cinque anni oppure in caso di dichiarazione di abitualità o di professionalità nel delitto ovvero di tendenza a delinquere.

 

Il comma 2 introduce una sanzione, che si aggiunge a quella prevista dall’alinea del comma 1, consistente nella ulteriore decurtazione, in caso di mancata adozione delle misure del medesimo comma 1, di una quota dei trasferimenti erariali corrispondente alla metà delle somme destinate per l’esercizio 2013 al trattamento economico complessivo spettante ai membri del consiglio regionale e di quelli della giunta.

Termini di adeguamento

Il comma 3 detta alcune disposizioni procedurali in ordine ai termini di deliberazione da parte delle regioni per l’applicazione delle riduzioni di spesa di cui al comma 1.

In primo luogo, si prevede che “gli enti interessati” (ossia giunte e consigli regionali) inviino una comunicazione alla Presidenza del Consiglio ed al Ministero dell'economia e finanze che documenti il rispetto delle condizioni di cui al comma 1. La comunicazione deve essere inviata entro i 15 giorni successivi alla scadenza dei termini di cui al comma 1 (che si ricorda sono stati modificati in sede referente): ossia entro il 7 gennaio 2013, oppure entro sei mesi e mezzo dopo la data di entrata in vigore della legge di conversione, se si tratta di interventi che presuppongono modifiche statutarie.

 

Il comma 3 dell’articolo 2 prevede che le regioni documentino l’adozione delle misure di riduzione dei costi della politica richiamate dal comma 1 con una comunicazione alla Presidenza del Consiglio ed al Ministero dell'economia e finanze.

Per l’invio della comunicazione il primo periodo del comma 3 prevede dei termini stabiliti in via generale: la comunicazione deve essere inviata entro i 15 giorni successivi alla scadenza dei termini di cui al comma 1, ossia entro il 7 gennaio 2013, oppure entro sei mesi e mezzo (8 giugno 2013) dopo la data di entrata in vigore della legge di conversione, se si tratta di interventi che presuppongono modifiche statutarie.

Il secondo e terzo periodo del comma 3 stabiliscono un termine diverso - tre mesi dalla data della prima riunione del nuovo consiglio regionale, ovvero sei mesi in caso di modifiche statutarie - per le regioni nelle quali, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto (8 dicembre 2012), il presidente della regione abbia presentato le dimissioni ovvero entro novanta giorni dalla suddetta data si debbano svolgere le consultazioni elettorali.

Si ricorda che il 24 e 25 febbraio 2013 (ossia entro i 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge) si svolgeranno le elezioni regionali in Lombardia, Lazio e Molise e pertanto in tali regioni si applicano i termini più ampi sopra descritti.

 

In ogni caso, la riduzione del numero dei consiglieri si applica da subito per tutte le regioni, anche quelle per le quali è imminente lo svolgimento delle elezioni.

Infatti, l’ultimo periodo del comma in esame reca una clausola di chiusura che prevede che, qualora al momento dell'indizione delle elezioni per il rinnovo del consiglio regionale, le regioni non abbiano provveduto alla riduzione dei consiglieri attraverso l'adeguamento degli statuti prescritto nei termini di cui all'articolo 14, comma 1, lettera a), del decreto-legge 138/2011, richiamato dal comma 1 del presente articolo, le elezioni sono indette per il numero massimo dei consiglieri regionali previsto, in rapporto alla popolazione, dalla medesima disposizione.

La disposizione sembrerebbe finalizzata a disciplinare l’eventualità di possibili crisi regionali che medio tempore interrompano la legislatura e impediscano di fatto le modifiche statutarie necessarie a modificare il numero dei consiglieri regionali.

 

Nella regione Lazio si è provveduto a ridurre il numero dei consiglieri regionali da 70 a 50. Infatti, il Presidente della regione Lazio, con decreto n. 420/2012 del 22 dicembre 2012 (rinnovando il precedente decreto n. 412 del 1° dicembre 2012 che fissava la data delle elezioni per i giorni 10 e 11 febbraio 2013) ha convocato i comizi per le elezioni del Presidente della regione e del Consiglio regionale del Lazio per i giorni 24 e 25 febbraio 2013, in contemporaneità con lo svolgimento delle elezioni politiche. Il decreto n. 420/2012 ha confermato il precedente e ha ripartito i seggi per le elezioni regionali del 2013 confermando il numero complessivo del consiglio regionale in 50 membri oltre il presidente.

La regione Molise con la legge regionale 5 ottobre 2012, n. 21, Disposizioni urgenti di adeguamento all'articolo 14 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 ha ridotto il numero dei consiglieri da 30 a 20 consiglieri (escluso il Presidente).

La regione Lombardia, infine, ha un numero di consiglieri regionali (80 consiglieri) che era già conforme al parametro del D.L. 138/2011 al momento dell’emanazione del decreto-legge in commento.

 

Come sopra chiarito, la riserva costituzionale di statuto posta dall’art. 123, comprende la determinazione del numero dei membri del Consiglio, in quanto, secondo la giurisprudenza costituzionale, la composizione dell’organo legislativo regionale rappresenta una fondamentale “scelta politica sottesa alla determinazione della forma di governo della Regione” (sent. 3/2006).

Però, come rilevato nella sentenza 198/2012, lo stesso art. 123 Cost. richiede che gli statuti siano «in armonia con la Costituzione» che detta norme che riguardano il rapporto elettori-eletti per i consiglieri e le modalità dell’accesso ai pubblici uffici per gli assessori, cioè, per il diritto di elettorato attivo, l’art. 48 Cost., e, per il diritto di elettorato passivo e l’accesso agli uffici pubblici, l’art. 51 Cost., entrambi espressione del più generale principio di eguaglianza.

 

In questa prospettiva, la clausola di chiusura potrebbe porsi come attuazione nella materia elettorale dell’art. 3 Cost., assolvendo all’esigenza, evidenziata dalla sent. 198/2012 di “garantire proprio il principio in base al quale tutti i cittadini hanno il diritto di essere egualmente rappresentati”; ciò in quanto “In assenza di criteri posti dal legislatore statale, che regolino la composizione degli organi regionali, può verificarsi – come avviene attualmente in alcune Regioni, sia nell’ambito dei Consigli che delle Giunte regionali – una marcata diseguaglianza nel rapporto elettori-eletti (e in quello elettori-assessori): i seggi (nel Consiglio e nella Giunta) sono ragguagliati in misura differente alla popolazione e, quindi, il valore del voto degli elettori (e quello di scelta degli assessori) risulta diversamente ponderato da Regione a Regione”.

Applicazione alle regioni a statuto speciale e alle province autonome

Il comma 4 introduce - con riferimento alle disposizioni recate dal comma 1 dell'articolo 2 - la clausola di “compatibilità” con l’ordinamento delle regioni a statuto speciale e delle province autonome.

Le disposizioni della legge non modificano il quadro delle competenze definite dagli statuti (che sono adottati con legge costituzionale) e dalle relative norme di attuazione; esse si applicano pertanto in quegli ordinamenti solo in quanto non contrastino con le speciali attribuzioni di quegli enti.

 

Nella già citata sentenza n. 198 del 20 luglio 2012, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell'articolo 14, comma 2, del D.L. 138/2011 che imponeva alle regioni a statuto speciale l'adeguamento della propria normativa ad una serie di parametri indicati nel comma 1 del medesimo articolo, come condizione per l'applicazione delle misure premiali previste dalla normativa vigente per gli enti virtuosi.

I 'parametri' – richiamati dalla lettera a) del comma 1 dell'articolo 2 del testo in esame - riguardano la riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori regionali; la riduzione degli emolumenti percepiti dagli stessi, la commisurazione del trattamento economico all'effettiva partecipazione alle sedute del consiglio, il passaggio al sistema previdenziale contributivo per i consiglieri regionali; l'istituzione del Collegio dei revisori dei conti quale organo di vigilanza del Consiglio regionale.

La Corte, nelle motivazioni della sentenza, così afferma: «la disciplina relativa agli organi delle Regioni a statuto speciale e ai loro componenti è contenuta nei rispettivi statuti. Questi, adottati con legge costituzionale, ne garantiscono le particolari condizioni di autonomia, secondo quanto disposto dall'art. 116 Cost. (…) A tali fonti una legge ordinaria non può imporre limiti e condizioni»[38].

 

Sembrerebbe perciò che l'adeguamento della normativa di ciascuna regione a statuto speciale alle norme recate dal comma 1 (tra cui – come già ricordato - quelle recate dalla lettera a) che richiamano quelle già censurate dalla Corte) sia nella discrezione delle regioni stesse e comunque non possa che avvenire con la modifica delle norme statutarie o delle norme di attuazione.

Peraltro, le misure 'sanzionatorie' previste dal primo periodo del comma 1 non possono applicarsi – se non in minima parte, a questi enti:

§  il sistema di finanziamento delle regioni a statuto speciale non contempla trasferimenti erariali; bensì quote di tributi erariali attribuite ad esse in forza di norme statutarie;

§  tutte provvedono integralmente al finanziamento della sanità con fondi del proprio bilancio, ad eccezione della Regione siciliana che vi provvede per il 49,11 per cento.

Si ricorda infine che la procedura per la modifica degli statuti speciali (adottati con legge costituzionale)[39] così come la procedura per l'adozione o modifica delle norme di attuazione[40], sono disciplinate in ciascuno statuto speciale. Per queste ultime, pur con qualche differenza tra regione e regione, si prevede una fase di consultazione-concertazione su tutti gli aspetti di rilievo rimessa ad una 'commissione paritetica' Stato-Regione la quale, di fatto, redige il testo.

Misura sanzionatoria per le regioni inadempienti

Il comma 5 contiene una misura sanzionatoria nei confronti delle regioni che non provvedono ad adeguare il proprio ordinamento entro il termine disposto dal comma 1 (entro il 23 dicembre 2012, oppure entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione qualora il recepimento nell’ordinamento regionale necessiti di modifiche statutarie) ovvero dal comma 3 (termini diversi per le regioni il cui Presidente è dimissionario o in cui si debbano svolgere le elezioni entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione).

In questi casi alla regione viene assegnato il termine ulteriore di 90 giorni per provvedere (ai sensi di quanto dispone l'articolo 8, comma 1, della legge 131/2003 con riguardo alla disciplina del potere sostituivo da parte del Governo).

Il mancato rispetto di tale ulteriore termine è considerato grave violazione di legge ai sensi dell'articolo 126, comma 1 Cost. e dunque possibile causa di scioglimento del Consiglio regionale.

 

L’art. 126 Cost., come modificato dalla legge costituzionale 1/1999, concerne la rimozione del Presidente della giunta e lo scioglimento del consiglio regionale. In particolare, il 1° comma disciplina lo scioglimento c.d. eteronomo, ossia disposto da organi esterni alla regione, mentre i commi 2° e 3° riguardano lo scioglimento autonomo.

Ai sensi del 1° comma, con il quale si attua un controllo statale su organi regionali, lo scioglimento del consiglio regionale e la rimozione del Presidente della giunta sono disposti con decreto (motivato) del Presidente della Repubblica nei seguenti casi:

§  commissione di atti contrari alla Costituzione;

§  gravi violazioni di legge;

§  commissione di atti che pongono in pericolo la sicurezza nazionale.

Allo stato, l’art. 126, primo comma, non ha mai trovato applicazione, in quanto nessun Consiglio regionale è finora stato sciolto con provvedimento statale. Per quanto attiene all’individuazione delle “gravi violazioni di legge”, in Assemblea costituente era emersa la necessità di violazioni intenzionali e ripetute oppure anche di una singola violazione gravissima. La dottrina ha ribadito la necessità che i comportamenti illegittimi abbiano un certo grado di frequenza e di intensità, come – d’altra parte – si desume dalla formula costituzionale e dalle corrispondenti formule degli statuti speciali (che parlano di “reiterate e gravi violazioni di legge”).

 

Si ricorda che il D.Lgs. 149/2011 recante misure sanzionatorie e premiali per gli enti territoriali in attuazione della legge 42/2009 sul federalismo fiscale, per il quale l’art. 1-bis introdotto in sede referente reca alcune novelle, contiene una sanzione analoga. Il comma 2 dell'articolo 2 infatti dispone che il grave dissesto finanziario della regione (individuato al comma 1 del medesimo articolo) è considerato "grave violazione di legge" ai sensi dell’art. 126 Cost.

 

La 'sanzione' dello scioglimento del Consiglio regionale è misura ulteriore rispetto alle misure sanzionatorie disposte dal primo periodo del comma 1 dell'articolo in esame. Si ricorda infatti che le misure di risparmio sono condizione inderogabile per l’erogazione della maggior parte (l’80%) dei trasferimenti erariali a favore delle regioni.

 

In virtù di quanto disposto al comma 4 per le regioni a statuto speciale e le province autonome, la norma non dovrebbe essere direttamente applicabile a quegli enti, i cui statuti disciplinano i casi di scioglimento delle assemblee legislative (consigli regionali o provinciali), nonché la relativa procedura[41].

Piano di rientro sanitario

Il comma 6 incide sulle procedure relative ai piani di rientro sanitario escludendo la possibilità che il presidente di regione dimissionario o impedito nello svolgimento delle sue funzioni possa continuare a ricoprire l’incarico di commissario ad acta per la gestione del piano di rientro.

A tal fine la lettera c) del comma in commento introduce un comma 84-bis all’art. 2 della L. 191/2009, dove si prevede che in caso di dimissioni o di impedimento del presidente della regione il Consiglio dei Ministri nomina un commissario ad acta fino all'insediamento del nuovo presidente della regione o alla cessazione della causa di impedimento.

La disposizione si applica anche ai commissariamenti disposti ai sensi dell'articolo 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222.

Le lettere a) e b) apportano modifiche formali, conseguenti all’introduzione del comma 84-bis, ai commi 83 e 84 della citata L. 191/2009. In sede referente è stata modificata la lett. b) allo scopo di esplicitare l’eventualità che il presidente della regione sia nominato commissario ad acta.

 

In ambito sanitario, la legislazione vigente prevede meccanismi di controllo della spesa sanitaria con verifiche periodiche e un regime di incentivi e penalizzazioni, strettamente connesso con tali procedure. Un sistema, come rilevato dalla Corte dei Conti, “fondato su un meccanismo di monitoraggio attento sia a garantire la copertura dei disavanzi, che a prevedere interventi in grado di contrastare l’emergere di squilibri strutturali (piani di rientro)”[42].

Successivi interventi normativi[43], in ultimo sistematizzati nell’articolo 2, commi 76 e seguenti della legge 191/2009[44], hanno messo a punto un complesso sistema procedurale da attivare in caso di riconosciuto disavanzo gestionale in ambito sanitario.

Ai sensi dell’articolo 2, comma 77, della L. 191/2009, una regione è obbligatoriamente assoggettata a piano di rientro in una situazione di disavanzo sanitario tale che comporti, rispetto al finanziamento sanitario ordinario e alle maggiori entrate proprie sanitarie, uno squilibrio economico pari o superiore al 5%, se coperto dalla regione e, qualora la regione non possa farvi fronte, inferiore al 5%. In tal caso, la regione interessata è tenuta a presentare un piano di rientro di durata non superiore al triennio, elaborato con l’ausilio dell’Agenzia italiana del farmaco (AIFA) e dell’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AGENAS). Il piano deve contenere sia le misure di riequilibrio del profilo erogativo dei livelli essenziali di assistenza, sia le misure per garantire l’equilibrio di bilancio sanitario in ciascuno degli anni compresi nel piano stesso. In caso di riscontro positivo, il piano è approvato dal Consiglio dei ministri ed è immediatamente efficace ed esecutivo per la regione. Su tale base, la regione in disavanzo stipula con i Ministri della salute e dell’economia un apposito Accordo che individua gli interventi necessari a un programma di riqualificazione e di riorganizzazione del servizio sanitario regionale interessato.

In caso di riscontro negativo, ovvero in caso di mancata presentazione del piano, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell’ articolo 120 della Costituzione, nomina il Presidente della regione Commissario ad acta per la predisposizione del piano di rientro e per la sua attuazione per l’intera durata del piano stesso (articolo 2, comma 79, della L. 191/2009)[45]. L’articolo 120 della Costituzione è espressamente richiamato dalla L. 191/2009 a sottolineare che la sostituzione in via amministrativa di organi della Regione viene operata a tutela dell’unità economica e in particolare a tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali[46].

La procedura sopra descritta, prevede la partecipazione attiva dell’amministrazione centrale, chiamata a valutare il piano di rientro presentato dalla regione e successivamente a verificarne l’attuazione nel rispetto delle modalità e dei tempi previsti dall’articolo 2, comma 81, della L. 191/2009[47]. La verifica dell’attuazione del piano di rientro avviene con periodicità trimestrale e annuale, ferma restando la possibilità di procedere a verifiche ulteriori previste dal piano stesso o straordinarie ove ritenute necessarie da una delle parti[48]. Qualora dall’esito delle verifiche, trimestrali o annuali, emerga l’inadempienza della regione, il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute e sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, la Struttura tecnica di monitoraggio – STEM e la Conferenza Stato-Regioni, diffida la regione interessata ad attuare il piano, adottando altresì tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi in esso previsti. In caso di perdurante inadempienza, accertata dal Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali e dal Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza, il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute e sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, in attuazione dell’ articolo 120 della Costituzione, nomina il presidente della regione Commissario ad acta per l’intera durata del piano di rientro.

Il Commissario adotta tutte le misure indicate nel piano, nonché gli ulteriori atti e provvedimenti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali da esso implicati in quanto presupposti o comunque correlati e necessari alla completa attuazione del piano (articolo 2, comma 83, della L. 191/2009).

La nomina del Commissario ad acta, sia ai sensi del comma 79, ovvero per mancata presentazione del piano di rientro da parte della regione, sia ai sensi del comma 83, ovvero a seguito delle verifiche trimestrali ed annuali dell’attuazione del piano di rientro, comporta:

§  la sospensione dei trasferimenti erariali a carattere non obbligatorio;

§  la decadenza, in via automatica dei direttori generali, amministrativi e sanitari degli enti del servizio sanitario regionale, nonché dell’assessorato regionale competente.

§  con riferimento all’esercizio in corso alla data della delibera di nomina del Commissario, l’incremento in via automatica, delle aliquote fiscali di IRAP e addizionale regionale all’IRPEF rispettivamente di 0,15 e di 0,30 punti percentuali oltre il livello delle aliquote vigenti (articolo 2, comma 86, della L. 191/2009)[49].

§  il blocco del turn over;

§  il divieto di effettuare spese non obbligatorie per i due esercizi successivi.

Inoltre, il comma 84 dell’articolo 2 della legge 191/2009 ha previsto che, qualora il Presidente della regione, in qualità di Commissario ad acta, non adempia in tutto o in parte all’obbligo di redazione del piano o agli obblighi, anche temporali, derivanti dal piano stesso, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell’ articolo 120 della Costituzione, adotti tutti gli atti necessari ai fini della predisposizione del piano di rientro e della sua attuazione. Pertanto, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'articolo 120 della Costituzione, sentita la regione interessata, nomina uno o più commissari ad acta di qualificate e comprovate professionalità ed esperienza in materia di gestione sanitaria per l’adozione e l’attuazione degli atti indicati nel piano e non realizzati.

 

Infine si ricorda che, al fine di assicurare il risanamento, il riequilibrio economico-finanziario e la riorganizzazione del sistema sanitario regionale anche sotto il profilo amministrativo e contabile, l’articolo 4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159[50] ha previsto, tra l’altro, la nomina di commissari ad acta nelle regioni che non rispettano gli adempimenti previsti dai piani di rientro dai deficit sanitari.

In particolare, è stato attribuito al Presidente del Consiglio dei ministri il potere di diffidare la regione interessata ad adottare, entro 15 giorni, tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi previsti nel piano di rientro. La procedura prevista per l’adozione dell’atto di diffida è quella disciplinata dall’articolo 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131[51], che dà attuazione all'articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo[52].

Lo stesso decreto-legge n. 159 del 2007 stabilisce, all’articolo 4, che la diffida sia adottata nel caso di mancato rispetto da parte della regione degli adempimenti previsti dai medesimi piani tale da mettere in pericolo la tutela dell’unità economica e dei livelli essenziali delle prestazioni. Restano ferme le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria per il 2007)[53]. L’accertamento della mancata osservanza degli adempimenti prescritti avviene nel procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli piani di rientro effettuato dal Tavolo di verifica degli adempimenti[54] e dal Comitato permanente per la verifica dei livelli essenziali di assistenza, con le modalità previste dai citati accordi (comma 1).

Il decreto-legge 159/2007 prevede la nomina di un commissario ad acta, per l’intero periodo di vigenza del singolo Piano di rientro, da parte del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, nell’ipotesi che la regione non adempia alla suddetta diffida, ovvero nel caso in cui gli atti posti in essere, valutati dal Tavolo tecnico e dal Comitato permanente per la verifica dei livelli essenziali di assistenza, risultino inidonei o insufficienti al raggiungimento degli obiettivi programmati. Gli eventuali oneri derivanti dalla nomina del commissario ad acta sono a carico della regione interessata. Il commissario ad acta ha la facoltà di proporre la sostituzione dei direttori generali delle aziende sanitarie locali ovvero delle aziende ospedaliere; la sua nomina è incompatibile con l’affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la regione commissariata (comma 2).

Rimborsi elettorali

Il comma 7 interviene in materia dei rimborsi per le spese sostenute dai partiti politici per le campagne elettorali, disponendo anche per le elezioni regionali l’interruzione dell’erogazione delle quote dei rimborsi in caso di scioglimento anticipato del consiglio regionale, analogamente con quanto previsto per le elezioni politiche.

In particolare, viene modificato l’art. 1, comma 6, della legge 157/1999[55], che disciplina la materia, prevedendo appunto che, in caso di scioglimento anticipato, oltre che del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, anche di un Consiglio regionale, il versamento delle quote annuali dei rimborsi elettorali disposti dal comma 1 del medesimo articolo 6 è interrotto.

 

La disciplina sui rimborsi elettorali è stata profondamente modificata dalla recente legge 96/2012.

Attualmente i contributi sono di due tipi:

§  il rimborso concesso per le spese elettorali e per l’attività politica e

§  il contributo a titolo di cofinanziamento.

A titolo di rimborso elettorale sono costituiti quattro fondi (elezioni Camera, Senato, Parlamento europeo e regionali) ciascuno determinato in misura fissa, per ogni anno della legislatura, nella cifra di € 15.925.000 (art. 1, L. 157/1999, come modificato dalla L. 96/2012).

Il fondo relativo al rinnovo dei consigli regionali è ripartito su base regionale in proporzione alla rispettiva popolazione. La quota spettante a ciascuna regione è ripartita proporzionalmente ai voti ottenuti tra le liste concorrenti nelle circoscrizioni provinciali (art. 6, L. 43/1995).

Il cofinanziamento consiste nel contributo statale pari a € 0,50 per ogni euro ricevuto dai partiti da parte dei provati (entro un limite massimo). Anche in questo caso l’importo risultante è suddiviso in quattro fondi, uno per ciascuna elezione e viene ripartito prima tra le regioni e poi tra le liste in proporzione ai voti ottenuti (art. 2, L. 96/2012).

Beneficiano dei rimborsi le liste che hanno conseguito almeno un candidato eletto sotto il proprio simbolo (art. 6, L. 43/1995 e art. 2, L. 96/2012).

La riforma del sistema di finanziamento della politica adottato con la legge del 2012 fa seguito a diversi interventi adottati recentemente. Tra questi, l'art. 5, comma 4, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78[56] che, oltre a ridurre) del 10% l'ammontare dei fondi per i rimborsi ha abrogato la disposizione che consentiva il versamento delle quote annuali anche in caso di scioglimento anticipato del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati. Questa disposizione sarebbe dovuta entrare in vigore a partire dalla prossima legislatura, ed è stata anticipata dal decreto-legge 98/2011[57] (art. 6).


 

Articolo 3, comma 1, lett. a)
(Anagrafe patrimoniale degli amministratori locali)

 


1. Nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) dopo l'articolo 41 è inserito il seguente:

«Art. 41-bis. - (Obblighi di trasparenza dei titolari di cariche elettive e di governo). - 1. Gli enti locali con popolazione superiore a 15.000 abitanti sono tenuti a disciplinare, nell'ambito della propria autonomia regolamentare, le modalità di pubblicità e trasparenza dello stato patrimoniale dei titolari di cariche pubbliche elettive e di governo di loro competenza. La dichiarazione, da pubblicare annualmente, nonché all'inizio e alla fine del mandato, sul sito internet dell'ente riguarda: i dati di reddito e di patrimonio con particolare riferimento ai redditi annualmente dichiarati; i beni immobili e mobili registrati posseduti; le partecipazioni in società quotate e non quotate; la consistenza degli investimenti in titoli obbligazionari, titoli di Stato, o in altre utilità finanziarie detenute anche tramite fondi di investimento, sicav o intestazioni fiduciarie.

2. Gli enti locali sono altresì tenuti a prevedere sanzioni amministrative per la mancata o parziale ottemperanza all'onere di cui al comma 1, da un minimo di euro duemila a un massimo di euro ventimila. L'organo competente a irrogare la sanzione amministrativa è individuato ai sensi dell'articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689.»;


 

 

L’articolo 3, comma 1, lettera a), introduce disposizioni in materia di anagrafe patrimoniale degli amministratori degli enti locali con più di 15.000 abitanti.

 

Si tratta di una disposizione simile a quella introdotta per le regioni dall’articolo 2, comma 1, lett. f).

In particolare, la disposizione in esame, che introduce l’art. 41-bis del TUEL, prevede che gli enti locali con popolazione superiore a 15.000 abitanti devono disciplinare le modalità di pubblicità e trasparenza dello stato patrimoniale dei titolari di cariche pubbliche elettive e di governo di loro competenza.

L’adozione delle misure attuative di dettaglio è demandata ai regolamenti comunali e provinciali che dovranno operare secondo alcuni principi individuati dalla norma in esame quali:

§  la previsione di una dichiarazione, da pubblicare annualmente, nonché all'inizio e alla fine del mandato, sul sito internet recante:

-     i dati di reddito e di patrimonio con particolare riferimento ai redditi annualmente dichiarati;

-     i beni immobili e mobili registrati posseduti;

-     le partecipazioni in società quotate e non quotate;

-     la consistenza degli investimenti in titoli obbligazionari, titoli di Stato, o in altre utilità finanziarie detenute anche tramite fondi di investimento, SICAV o intestazioni fiduciarie.

§  la previsione di sanzioni amministrative per la mancata o parziale ottemperanza all'onere della presentazione della dichiarazione, da un minimo di euro duemila a un massimo di euro ventimila.

 

Si prevede infine che l'organo competente a irrogare la sanzione amministrativa è individuato ai sensi dell'articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689.

Tale disposizione disciplina l’obbligo del rapporto che il funzionario o dell’agente che ha accertato la violazione di una disposizione che prevede una sanzione amministrativa è tenuto a fare qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta.

Il rapporto va presentato:

§  all'ufficio periferico cui sono demandati attribuzioni e compiti del Ministero nella cui competenza rientra la materia alla quale si riferisce la violazione o, in mancanza, al prefetto;

§  all'ufficio regionale competente nelle materie di competenza delle regioni e negli altri casi, per le funzioni amministrative ad esse delegate;

§  al presidente della giunta provinciale o al sindaco per le violazioni dei regolamenti provinciali e comunali.

 

Si osserva che non appare chiaro il riferimento all’art. 17 della legge 689/1981; in ogni caso appare difficile che, nel caso in specie, possa essere il presidente della giunta provinciale o il sindaco, in quanto questi soggetti potrebbero essere in astratto i destinatari della sanzione.

 

Come si è avuto modo di osservare a proposito dell’articolo 2 (cui si rimanda), si ricorda, che norme in materia di anagrafe degli eletti, relativa ai parlamentari e ai membri di governo nazionali, sono contenute nella legge 441/1982 che ne prevede l’applicazione anche ai consiglieri provinciali e ai consiglieri comunali dei comuni capoluogo di provincia o con popolazione superiore ai 50.000 abitanti (ma non ai titolari di cariche di governo, come gli assessori) secondo modalità rimandate alla autoregolamentazione di ciascun consiglio (art. 11).

 

L’estensione dell’applicazione della legge 441 ai consiglieri comunali e provinciali (non contemplati nel testo originario) si deve all’art. 26, della L. 27 dicembre 1985, n. 816. Peraltro, l’intera legge 816 è stata abrogata dal TUEL, dove sono confluite gran parte delle disposizioni ivi contenute.

L’abrogazione della legge 816 ha posto in dubbio la vigenza della disposizione che novellava la legge 441, tuttavia, la norma dovrebbe considerarsi vigente in virtù del consolidato principio della giurisprudenza che nega la reviviscenza di norme a causa della abrogazione di norme di abrogazione (Corte cost. 31/2000, Cons. Stato 133/1981, Cass. Lavoro 3284/1979)


 

Articolo 3, comma 1, lett. b)
(Obbligatorietà dei pareri di regolarità tecnica e contabile)

 


1. Nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, sono apportate le seguenti modificazioni:

(omissis)

b) l'articolo 49 è sostituito dal seguente:

«Art. 49. - (Pareri dei responsabili dei servizi). - 1. Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione.

2. Nel caso in cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi, il parere è espresso dal segretario dell'ente, in relazione alle sue competenze.

3. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi.

4. Ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione.»;


 

 

La lettera b) amplia i casi in cui è obbligatorio il parere di regolarità tecnica e contabile dei responsabili dei servizi, modificando l’art. 49 del TUEL.

 

Nella sua formulazione previgente alle modifiche apportate dal provvedimento in esame, tale articolo 49 prevedeva che su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta ed al consiglio che non fosse mero atto di indirizzo dovesse essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile (comma 1).

 

In virtù della novella in commento si stabilisce l'obbligatorietà della richiesta di parere di regolarità contabile per le delibere che comportino riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente, e non più per le sole delibere che comportino aumento di spesa o diminuzione di entrata.

Viene inoltre confermato quanto già in precedenza previsto, relativamente all’ipotesi i cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi. In tal caso, il parere è espresso dal segretario dell'ente, in relazione alle sue competenze.

Inoltre, viene altresì confermato il principio per cui i responsabili dei servizi rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi.

 

Con un ultimo comma, aggiunto rispetto al testo previgente, la norma stabilisce, altresì, che il consiglio o la giunta debbono motivare adeguatamente i casi in cui non intendano conformarsi al parere reso.


 

Articolo 3, comma 1, lett. c)
(Revoca del responsabile del servizio finanziario)

 


1. Nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, sono apportate le seguenti modificazioni:

(omissis)

[c) all'articolo 109, dopo il comma 2 è aggiunto il seguente:

«2-bis. L'incarico di responsabile del servizio finanziario di cui all'articolo 153, comma 4, può essere revocato esclusivamente in caso di gravi irregolarità riscontrate nell'esercizio delle funzioni assegnate. La revoca è disposta con Ordinanza del legale rappresentante dell'Ente, previo parere obbligatorio del Ministero dell'interno e del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato.»;]


 

 

Nel corso dell’esame parlamentare è stata soppressa la lettera c) del comma 1 che recava disposizioni in merito alla revoca dell'incarico di responsabile del servizio finanziario, attraverso una modifica all’art. 109 del TUEL.


 

Articolo 3, comma 1, lett. d) e comma 2
(Tipologia dei controlli interni)

 


1. Nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, sono apportate le seguenti modificazioni:

(omissis)

d) l'articolo 147 è sostituito dai seguenti:

«Art. 147. - (Tipologia dei controlli interni). - 1. Gli enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, individuano strumenti e metodologie per garantire, attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa.

2. Il sistema di controllo interno è diretto a:

a) verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, l'efficienza e l'economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra obiettivi e azioni realizzate, nonché tra risorse impiegate e risultati;

b) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra i risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti;

c) garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal patto di stabilità interno, mediante l'attività di coordinamento e di vigilanza da parte del responsabile del servizio finanziario, nonché l'attività di controllo da parte dei responsabili dei servizi;

d) verificare, attraverso l'affidamento e il controllo dello stato di attuazione di indirizzi e obiettivi gestionali, anche in riferimento all'articolo 170, comma 6, la redazione del bilancio consolidato, l'efficacia, l'efficienza e l'economicità degli organismi gestionali esterni dell'ente;

e) garantire il controllo della qualità dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni, con l'impiego di metodologie dirette a misurare la soddisfazione degli utenti esterni e interni dell'ente.

3. Le lettere d) ed e) del comma 2 si applicano solo agli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015.

4. Nell'ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, gli enti locali disciplinano il sistema dei controlli interni secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, anche in deroga agli altri principi di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, e successive modificazioni. Partecipano all'organizzazione del sistema dei controlli interni il segretario dell'ente, il direttore generale, laddove previsto, i responsabili dei servizi e le unità di controllo, laddove istituite.

5. Per l'effettuazione dei controlli di cui al comma 1, più enti locali possono istituire uffici unici, mediante una convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento.

Art. 147-bis. - (Controllo di regolarità amministrativa e contabile). - 1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell'atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. Il controllo contabile è effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria.

2. Il controllo di regolarità amministrativa è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell'ambito dell'autonomia organizzativa dell'ente, sotto la direzione del segretario, in base alla normativa vigente. Sono soggette al controllo le determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento.

3. Le risultanze del controllo di cui al comma 2 sono trasmesse periodicamente, a cura del segretario, ai responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui conformarsi in caso di riscontrate irregolarità, nonché ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione, e al consiglio comunale.

Art. 147-ter. - (Controllo strategico). - 1. Per verificare lo stato di attuazione dei programmi secondo le linee approvate dal Consiglio, l'ente locale con popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015 definisce, secondo la propria autonomia organizzativa, metodologie di controllo strategico finalizzate alla rilevazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, degli aspetti economico-finanziari connessi ai risultati ottenuti, dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, delle procedure operative attuate confrontate con i progetti elaborati, della qualità dei servizi erogati e del grado di soddisfazione della domanda espressa, degli aspetti socio-economici. L'ente locale con popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015 può esercitare in forma associata la funzione di controllo strategico.

2. L'unità preposta al controllo strategico, che è posta sotto la direzione del direttore generale, laddove previsto, o del segretario comunale negli enti in cui non è prevista la figura del direttore generale, elabora rapporti periodici, da sottoporre all'organo esecutivo e al consiglio per la successiva predisposizione di deliberazioni consiliari di ricognizione dei programmi.

Art. 147-quater (Controlli sulle società partecipate non quotate). - 1. L'ente locale definisce, secondo la propria autonomia organizzativa, un sistema di controlli sulle società non quotate, partecipate dallo stesso ente locale. Tali controlli sono esercitati dalle strutture proprie dell'ente locale, che ne sono responsabili.

2. Per l'attuazione di quanto previsto al comma 1 del presente articolo, l'amministrazione definisce preventivamente, in riferimento all'articolo 170, comma 6, gli obiettivi gestionali a cui deve tendere la società partecipata, secondo parametri qualitativi e quantitativi, e organizza un idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l'ente proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa della società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica.

3. Sulla base delle informazioni di cui al comma 2, l'ente locale effettua il monitoraggio periodico sull'andamento delle società non quotate partecipate, analizza gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e individua le opportune azioni correttive, anche in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente.

4. I risultati complessivi della gestione dell'ente locale e delle aziende non quotate partecipate sono rilevati mediante bilancio consolidato, secondo la competenza economica.

5. Le disposizioni del presente articolo si applicano agli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015. Le disposizioni del presente articolo non si applicano alle società quotate e a quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile. A tal fine, per società quotate partecipate dagli enti di cui al presente articolo si intendono le società emittenti strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati.

Art. 147-quinquies. - (Controllo sugli equilibri finanziari). - 1. Il controllo sugli equilibri finanziari è svolto sotto la direzione e il coordinamento del responsabile del servizio finanziario e mediante la vigilanza dell'organo di revisione, prevedendo il coinvolgimento attivo degli organi di governo, del direttore generale, ove previsto, del segretario e dei responsabili dei servizi, secondo le rispettive responsabilità.

2. Il controllo sugli equilibri finanziari è disciplinato nel regolamento di contabilità dell'ente ed è svolto nel rispetto delle disposizioni dell'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, e delle norme che regolano il concorso degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, nonché delle norme di attuazione dell'articolo 81 della Costituzione.

3. Il controllo sugli equilibri finanziari implica anche la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell'ente in relazione all'andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni.»;

(omissis)

2. Gli strumenti e le modalità di controllo interno di cui al comma 1, lettera d), sono definiti con regolamento adottato dal Consiglio e resi operativi dall'ente locale entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dandone comunicazione al Prefetto ed alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Decorso infruttuosamente il termine di cui al periodo precedente, il Prefetto invita gli enti che non abbiano provveduto ad adempiere all'obbligo nel termine di sessanta giorni. Decorso inutilmente il termine di cui al periodo precedente il Prefetto inizia la procedura per lo scioglimento del Consiglio ai sensi dell'articolo 141 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni.


 

 

La lettera d) del comma 1 dell’articolo 3, modificata in più parti nel corso dell’esame in sede referente, sostituisce l’articolo 147 del TUEL, relativo alle tipologie di controlli interni degli enti locali, con cinque nuovi articoli da 147 a 147-quinquies, volti a ridisegnare l’intero sistema.

L’intervento legislativo è sostanzialmente volto ad una implementazione del sistema dei controlli interni, che prevede, oltre ai controlli di regolarità amministrativa contabile, di gestione e di controllo strategico, anche il controllo sugli equilibri finanziari dell’ente e il controllo degli organismi gestionali esterni all’ente, in particolare il controllo sulle società partecipate, che nel corso dell’esame in sede referente è stato peraltro limitato alle sole società non quotate.

 

Nell’elenco delle tipologie dei controlli interni non compare più – rispetto al previgente testo del TUEL - la valutazione delle prestazioni del personale con qualifica dirigenziale.

La disciplina attuativa di tale nuovo sistema di controlli interni, è demandata, ai sensi del comma 2 dell’articolo 3 ad un regolamento del Consiglio. Il nuovo sistema deve essere reso operativo entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legge. L’inerzia protratta dell’ente locale determina lo scioglimento dell’ente, ai sensi dell’articolo 141, comma 1, del TUEL.

 

Il controllo sullo stato di attuazione di indirizzi ed obiettivi gestionali e della qualità dei servizi erogati, il controllo strategico nonché i controlli sulle società partecipate opera, in sede di prima applicazione, per enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti; per quelli con popolazione superiore a 50.000 abitanti a decorrere dal 2014 e 15.000 abitanti a decorrere dal 2015.

 

Nell’elenco delle tipologie di controlli recato dal nuovo articolo 147 compaiono dunque, oltre ai controlli di regolarità amministrativa contabile, di gestione e di controllo strategico, nuovi attività, quali:

§  garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal patto di stabilità interno, mediante il coordinamento e la vigilanza del responsabile del servizio finanziario, nonché il controllo da parte dei responsabili dei servizi;

§  verificare, attraverso l’affidamento ed il controllo dello stato di attuazione di indirizzi ed obiettivi gestionali, la redazione del bilancio consolidato, l’efficacia, l’efficienza ed economicità degli organismi gestionali esterni all’ente;

§  garantire il controllo della qualità dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni.

 

Il nuovo articolo 147 conferma sostanzialmente quanto già previsto dalla formulazione previgente della norma, disponendo che i controlli interni sono ordinati secondo la distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione anche in deroga agli altri principi generali sui controlli interni di gestione, sanciti per le pubbliche amministrazioni dall'articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n. 286/1999 e successive modificazioni; e che più enti locali, possono istituire, per l’effettuazione dei controlli, uffici unici, mediante convenzione.

Partecipano all'organizzazione del sistema dei controlli interni il segretario dell'ente, il direttore generale, laddove previsto, i responsabili dei servizi e le unità di controllo, laddove istituite

Non compare invece più la previsione per cui - nell'ambito dei comitati provinciali per la pubblica amministrazione - sono istituite apposite strutture di consulenza e supporto, delle quali possono avvalersi gli enti locali per l'esercizio dei controlli interni di gestione.

 

Per ciò che concerne la disciplina dei controlli interni nella Pubblica Amministrazione, si ricorda che essa, nei suoi principi generali è dettata, in primis, dal D.Lgs. n. 286/1999[58], il quale all’articolo 1, comma 1 prevede che ciascuna P.A., nell’ambito della propria autonomia, si doti di strumenti adeguati a:

a)   garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa: controllo di regolarità amministrativa e contabile.

b)   verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati : controllo di gestione;

c)   valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale. Sulla valutazione della dirigenza vedasi, infra, il richiamo al D.Lgs. n. 150/2009[59], il quale prevede che i dipendenti delle amministrazioni pubbliche, ivi inclusi gli enti territoriali, che siano sottoposti ad un sistema di valutazione. In particolare, l’articolo 9, disciplina gli ambiti di misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti e del personale responsabile di una unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità, collegandola a specifici indicatori.

d)   valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti: valutazione e controllo strategico.

Il D.Lgs. n. 267 del 2000 (TUEL) ha sostanzialmente ripreso tali principi generali, riportando nell’articolo 147 le quattro tipologie di controlli sopra elencate. L’articolo 147, nel testo previgente alle modifiche introdotte dal provvedimento in esame, costituiva l’unica norma del Titolo IV, Capo III, relativo ai controlli interni degli enti locali.

Peraltro, relativamente al controllo di regolarità amministrativo contabile nelle pubbliche amministrazioni, si ricorda che esso è ora disciplinato dall’articolo 2, commi 1 e 3 del D.Lgs. n. 286/1999, nonché dal D.Lgs. n. 123/2011[60], il quale ha provveduto, ai sensi di quanto previsto dalle legge di contabilità pubblica (legge n. 196/2009), ad operare una riforma di tale tipologia di controllo.

L’articolo 2, comma 1 del D.Lgs. n. 123 prevede che il controllo di regolarità amministrativa e contabile ha per oggetto gli atti aventi riflessi finanziari sui bilanci dello Stato, delle altre amministrazioni pubbliche e degli organismi pubblici.

L’articolo 2, comma 2 del citato D.Lgs., nonché l’articolo 2, comma 1 del D.Lgs. n. 286/1999[61] dispongono che ai controlli di regolarità amministrativa e contabile provvedono gli organi appositamente deputati dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della P.A.

Inoltre, il comma 5 dello stesso articolo prevede che tali controlli sono volti a garantire la legittimità contabile e amministrativa, al fine di assicurare la trasparenza, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa, e si svolgono in via preventiva o successiva rispetto al momento in cui l'atto di spesa spiega i suoi effetti.

 

Il provvedimento in esame, attraverso l’aggiunta di un nuovo articolo 147-bis, enuncia in via generale contenuto e soggetti competenti ad espletare il controllo di regolarità amministrativa e contabile.

 

In particolare, il nuovo articolo 147-bis prevede che tale controllo è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell’atto, da ogni responsabile di servizio, attraverso il parere di regolarità tecnica; e dal responsabile del servizio finanziario, attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria.

Nella fase successiva della formazione dell’atto, il controllo di regolarità amministrativa è inoltre assicurato secondo principi generali di revisione aziendale e le modalità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente, sotto la direzione del segretario.

Sono soggette al controllo le determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti con selezione causale e a campione.

Le risultanze del controllo sono trasmesse periodicamente, a cura del segretario, ai responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui conformarsi in caso di riscontrate irregolarità, nonché ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione, e al consiglio comunale.

 

Si osserva che la disciplina del TUEL già prevedeva che il controllo di regolarità amministrativo contabile si consustanziasse in pareri preventivi di regolarità tecnica e contabile da parte dei responsabili dei servizi.

A tal proposito si evidenzia che i pareri dei responsabili dei servizi sono stati implementati e resi più stringenti dal decreto legge in esame.

All’articolo 3, comma 1, lettera b), si dispone, infatti, – attraverso la sostituzione dell’articolo 49 del TUEL relativo - un ampliamento dei casi in cui è obbligatorio il parere di regolarità contabile del responsabile di ragioneria, stabilendo che esso debba essere richiesto non solo – come in precedenza previsto – per le proposte di delibere sottoposte alla Giunta e al Consiglio che comportino impegno di spesa o diminuzione di entrata, ma su ogni proposta di deliberazione che comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente[62].

Inoltre, si ricorda che il provvedimento in commento interviene anche, all’articolo 3, comma 1, lettera n), attraverso un modifica all’articolo 239 del TUEL, ampliando consistentemente la tipologia dei pareri affidati all’organo di revisione.

 

Relativamente al controllo di gestione, le finalità di questo rimangono quelle di verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra risorse impiegate e risultati, nonché – afferma ora la nuova formulazione dell’articolo 147 – tra obiettivi ed azioni realizzate.

Relativamente a tale tipologia di controllo, si ricorda che esso trova disciplina in altre norme del TUEL, al Capo IV del Titolo III, ed in particolare negli articoli da 196 a 198-bis, non modificati dal decreto legge in esame.

L’articolo 196 del TUEL afferma, quali finalità del controllo di gestione, garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità ed il buon andamento della pubblica amministrazione e la trasparenza dell’azione amministrativa.

Il controllo di gestione è definito quale procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed il livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi.

 

Il controllo strategico, nella nuova formulazione dell’articolo 147, rimane in via generale finalizzato a valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati e obiettivi predefiniti.

Tale controllo opera per gli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015

La norma inoltre dispone che tali enti locali, nell’ambito della loro autonomia organizzativa, anche in forma associata, fissano le metodologie di tale controllo, che deve basarsi sulla rilevazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, degli aspetti socio economici e finanziari connessi ai risultati ottenuti, dei loro tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, delle procedure operative attuate, della qualità dei servizi erogati e del grado di soddisfazione della domanda espressa, degli aspetti socio-economici.

 

L’unità preposta al controllo strategico - posta sotto la direzione del direttore generale, laddove previsto, o del segretario comunale negli enti in cui non è prevista la figura del direttore generale - elabora rapporti periodici da sottoporre all’organo esecutivo e al Consiglio per la predisposizione di deliberazioni consiliari di ricognizione dei programmi.

 

Come detto, il provvedimento in commento introduce, nei controlli interni, i controlli sulle società partecipate, disciplinati nel nuovo articolo 147-quater e i controlli sugli equilibri finanziari, di cui al nuovo articolo 147-quinquies.

 

In particolare, l’articolo 147-quater prevede un sistema di controlli sulle società partecipate che deve essere definito secondo l’autonomia organizzativa dell’ente.

Le disposizioni dell’articolo 147-quater non si applicano né alle società quotate, né a quelle da esse controllate ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile[63].

A tal fine, per società quotate partecipate dagli enti locali, si intendono le società emittenti strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati.

 

Ai fini del controllo, l’articolo dispone che l’amministrazione locale dovrà definire preventivamente, secondo standards qualitativi e quantitativi, gli obiettivi gestionali cui la partecipata non quotata deve tendere e dovrà organizzare un sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l’ente proprietario e la società, e la situazione contabile, organizzativa e gestionale della medesima società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica.

Il monitoraggio sulle partecipate non quotate dovrà essere periodico e prevedere l’analisi degli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e le opportune azioni correttive, anche con riferimento ai possibili squilibri economico finanziari rilevati per il bilancio dell’ente locale.

I risultati complessivi della gestione dell’ente locale e delle aziende non quotate partecipate sono rilevati mediante il bilancio consolidato, secondo il criterio della competenza economica.

L’applicazione dell’articolo 147-quater riguarda agli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015.

 

Si osserva che il controllo sulle società partecipate, i cui risultati, ai sensi del nuovo articolo 147-quater, dovranno essere rilevati mediante il bilancio consolidato, va letto alla luce dell’esigenza – ora sancita a livello costituzionale con la riforma dell’articolo 81 Cost. – di garantire l’equilibrio delle finanze pubbliche avendo riguardo all’intero aggregato delle pubbliche amministrazioni, dunque anche a quegli enti o organismi, aventi natura privatistica, cui l’ente pubblico, Stato o ente locale, partecipa finanziariamente.

Tale esigenza è perseguita anche attraverso il controllo specifico sugli equilibri finanziari dell’ente, al quale il controllo sulle società partecipate si lega e con il quale si interseca (cfr. infra, articolo 147-quinquies).

La finalità del controllo è, infatti, quella di adottare le opportune azioni correttive anche con riferimento ai possibili squilibri economico finanziari rilevati per il bilancio dell’ente locale.

Sull’esigenza di rendere trasparenti e monitorare i rapporti finanziari tra ente e partecipate, il legislatore è più volte intervenuto.

In primo luogo, si ricorda che rientra tra i principi generali della disciplina sull’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni e degli enti locali, contenuta nel D.Lgs. n. 118/2011[64] l’adozione da parte di essi di un bilancio consolidato da con le proprie aziende, società o altri organismi controllali, da adottarsi secondo uno schema comune a tutti.

Più recentemente, il D.L. n. 95/2011[65], è specificamente intervenuto sui rapporti tra ente territoriale e società da esso partecipata, prevedendo all’articolo 6, comma 4, l’obbligo per Comuni e province, a decorrere dall'esercizio 2012, di allegare al rendiconto della gestione una nota informativa sulla verifica dei crediti e debiti reciproci tra l'Ente e le società partecipate.

La nota, asseverata dai rispettivi organi di revisione, deve evidenziare analiticamente eventuali discordanze e ne fornisce la motivazione. In tale caso, il Comune o la Provincia adottano, comunque non oltre il termine dell'esercizio finanziario, i provvedimenti necessari ai fini della riconciliazione delle partite debitorie e creditorie[66].

Per ciò che concerne il controllo sugli equilibri finanziari, il nuovo articolo 147-quinquies afferma che esso è svolto sotto la direzione ed il coordinamento del responsabile del servizio finanziario e contabile dell’ente locale e mediante la vigilanza dell'organo di revisione, con il coinvolgimento attivo degli organi di governo, del direttore generale, ove previsto, del segretario e dei responsabili dei servizi, secondo le rispettive responsabilità.

Tale controllo è disciplinato nel regolamento contabile dell'ente ed è svolto nel rispetto delle norme dell'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, delle norme che regolano il concorso degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, nonché delle norme di attuazione dell'articolo 81 della Costituzione.

La legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012[67] – operando talune novelle agli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione – introduce il principio del pareggio di bilancio, correlandolo a un vincolo di sostenibilità del debito di tutte le pubbliche amministrazioni, nel rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti dall’ordinamento europeo.

Il controllo sugli equilibri finanziari implica, altresì, la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell’ente, in relazione all’andamento economico finanziario degli organismi gestionali esterni.

 

Quanto alla disciplina attuativa di tale nuovo sistema di controlli interni, come sopra accennato, il comma 2 dell’articolo 3 del decreto legge demanda la definizione degli strumenti e delle modalità ad un regolamento del Consiglio, stabilendo che essi vengano resi operativi entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legge, con comunicazione al Prefetto e Corte dei Conti.

In caso di inerzia dell’ente locale, il Prefetto è tenuto a invitare l’ente all’adempimento dell’obbligo entro sessanta giorni. Decorso tale termine, il prefetto inizia la procedura di scioglimento dell’ente locale, ai sensi dell’articolo 141, comma 1, del TUEL.

L’articolo 141 del TUEL disciplina lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali, elencando, al comma 1, i seguenti casi nei quali lo scioglimento è disposto con D.P.R. e su proposta del Ministro dell'interno:

a)  atti contrari alla Costituzione o gravi e persistenti violazioni di legge, nonché gravi motivi di ordine pubblico;

b)  quando non può essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso, ovvero dimissioni, del sindaco o del presidente della provincia; cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero con atti separati purché contemporanei, della metà più uno dei membri, non computando il sindaco o il presidente della provincia; impossibilità di surroga della metà dei componenti del consiglio;

c)  mancata approvazione nei termini del bilancio.

c-bis)  ipotesi in cui gli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti siano sprovvisti dei relativi strumenti urbanistici generali e non li adottino entro diciotto mesi dalla data di elezione degli organi.

,

Articolo 3, comma 1, lett. e)
(Controlli esterni di gestione)

 


1. Nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, sono apportate le seguenti modificazioni:

(omissis)

e) l'articolo 148 è sostituito dal seguente:

«Art. 148 (Controlli esterni). - 1. Le sezioni regionali della Corte dei conti verificano, con cadenza semestrale, la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell'equilibrio di bilancio di ciascun ente locale. A tale fine, il sindaco, relativamente ai comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, o il presidente della provincia, avvalendosi del direttore generale, quando presente, o del segretario negli enti in cui non è prevista la figura del direttore generale, trasmette semestralmente alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti un referto sulla regolarità della gestione e sull'efficacia e sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato, sulla base delle linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione; il referto è, altresì, inviato al presidente del consiglio comunale o provinciale.

2. Il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato può attivare verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile, ai sensi dell'articolo 14, comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, oltre che negli altri casi previsti dalla legge, qualora un ente evidenzi, anche attraverso le rilevazioni SIOPE, situazioni di squilibrio finanziario riferibili ai seguenti indicatori:

a) ripetuto utilizzo dell'anticipazione di tesoreria;

b) disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio;

c) anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi;

d) aumento non giustificato di spesa degli organi politici istituzionali.

3. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti possono attivare le procedure di cui al comma 2.

4. In caso di rilevata assenza o inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di cui al secondo periodo del comma 1 del presente articolo, fermo restando quanto previsto dall'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni, e dai commi 5 e 5-bis dell'articolo 248 del presente testo unico, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti irrogano agli amministratori responsabili la condanna ad una sanzione pecuniaria da un minimo di cinque fino ad un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda dovuta al momento di commissione della violazione.

Art. 148-bis (Rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali). - 1. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai sensi dell'articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitamento, dell'assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti.

2. Ai fini della verifica prevista dal comma 1, le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti accertano altresì che i rendiconti degli enti locali tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all'ente.

3. Nell'ambito della verifica di cui ai commi 1 e 2, l'accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno comporta per gli enti interessati l'obbligo di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. Tali provvedimenti sono trasmessi alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti che li verificano nel termine di trenta giorni dal ricevimento. Qualora l'ente non provveda alla trasmissione dei suddetti provvedimenti o la verifica delle sezioni regionali di controllo dia esito negativo, è preclusa l'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria.»;


 

 

La lettera e), come sostituita nel corso dell’esame parlamentare, sostituisce l’articolo 148 ed introduce un nuovo articolo 148-bis nel TUEL, al fine di una implementazione del sistema dei controlli esterni sulla gestione degli enti locali, in primis attraverso un rafforzamento dei poteri già in capo alla Corte dei Conti.

 

Con la nuova formulazione dell’articolo 148, viene ampliata consistentemente la funzione di controllo della Corte, la quale viene a comprendere, anche in corso di esercizio, la regolarità della gestione finanziaria, gli atti di programmazione, nonché la verifica del funzionamento dei controlli interni di ciascun ente. Alla Corte è anche affidato un potere sanzionatorio nei confronti degli amministratori dell’ente locale.

Inoltre, i controlli esterni vengono esercitati, oltre che dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, anche, autonomamente, dal Ministero dell’economia e finanze – RGS, il quale può procedere, per tramite del SiFiP, ad effettuare verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo contabile in presenza di specifici indicatori di squilibrio finanziario.

Diversamente da quanto previsto nel testo originario del decreto legge in esame, le verifiche da parte dei SiFiP sono attivate non più sulla base di apposite intese con la Corte dei Conti, bensì vengono esercitate secondo le modalità già previste dalla legislazione vigente, nonché, anche su attivazione di quest’ultima.

Inoltre, nel corso dell’esame parlamentare, è stata soppressa la previsione che la Corte può avvalersi, sulla base di apposite intese, del Corpo della Guardia di finanza.

La medesima lettera e) introduce, nel TUEL, l’articolo 148-bis. Tale nuovo articolo, rubricato rafforzamento del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali, prevede che le Sezioni regionali di controllo della Corte esaminino i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali ai fini della verifica di specifici elementi suscettibili di pregiudicare gli equilibri economico finanziari degli enti. L’accertamento ha anche ad oggetto la verifica che i rendiconti consuntivi tengano conto anche delle partecipazioni dell’ente locale in società il cui fatturato prevalente derivi da attività strumentali all’ente o dallo svolgimento di servizi pubblici. Sono previste specifiche conseguenze nell’ipotesi in cui la Corte riscontri irregolarità e l’ente locale non provveda a rimuoverle.

 

In particolare, l’articolo 148, rispetto alla formulazione previgente del TUEL – in cui i contenuti del controllo della Corte dei conti sulla gestione degli enti locali erano demandati sic et simpliciter alle disposizioni di cui alla legge n. 20/1994[68] - dispone ora, al primo periodo, che il giudice contabile verifichi con cadenza semestrale:

§  la legittimità e la regolarità delle gestioni;

§  il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di ciascun ente locale[69];

§  il piano esecutivo di gestione[70];

§  i regolamenti e gli atti di pianificazione e programmazione degli enti locali.

Alcune delle nuove funzioni affidate alla Corte dei conti dalla norma in esame sembrano parzialmente già rinvenibili nella legislazione vigente: è il caso, ad esempio, nell’articolo 7, comma 7, della legge n. 131/2003[71] nel quale si prevede che le Sezioni regionali verifichino la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento del sistema dei controlli interni; ovvero dell’articolo 11, comma 3. della legge n. 15/2009[72], ove di dispone che le Sezioni medesime possano effettuare controlli su gestioni pubbliche di enti locali “in corso di svolgimento”.

A tal fine, secondo quanto espressamente dispone il secondo periodo del comma 1 dell’articolo 148, il Sindaco - per i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, o il Presidente della provincia, avvalendosi del direttore generale quando presente, trasmettono semestralmente alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti un referto sulla regolarità della gestione e sull’efficacia e adeguatezza del sistema dei controlli interni.

Il referto è adottato sulla base delle linee guida deliberate dalla Sezione autonomie della Corte[73] entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente norma.

Il referto è altresì inviato al Presidente del consiglio comunale o provinciale.

 

Il comma 2 dell’articolo 148, come modificato nel corso dell’esame parlamentare, prevede che il Ministero dell’economia e finanze, RGS, può attivare verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo contabile dell’ente locale.

Nello specifico, le verifiche possono essere attivate, ai sensi di quanto previsto dalla disciplina generale contabile (articolo 14, comma 1, lettera d) della legge n. 196/2009[74]) tramite i Servizi ispettivi di finanza pubblica[75], oltre che negli altri casi previsti dalla legge, qualora un Ente evidenzi, anche attraverso le rilevazioni SIOPE, situazioni di squilibrio finanziario riferibili ai seguenti indicatori:

a)  ripetuto utilizzo dell'anticipazione di tesoreria;

b)  disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio;

c)  anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi;

d)  aumento non giustificato di spesa degli organi politici istituzionali.

 

Rispetto al testo originario del provvedimento in esame, le verifiche esercitate dalla Ragioneria non si fondano più su apposite intese con la Corte dei Conti, bensì vengono svolte sulla base dei poteri di controllo alla medesima Ragioneria attributi dalla normativa vigente, anche su attivazione della medesima Corte dei conti (cfr. infra, successivo comma 3)

Nell’esame parlamentare è stata infatti soppressa la previsione che la Corte possa, per l’espletamento della sua attività di controllo, avvalersi, sulla base di apposite intese, del Corpo della Guardia di finanza,e la previsione che le verifiche dei Servizi ispettivi di finanza pubblica sono disposte sulla base di apposite intese con la Corte, ai sensi di quanto disposto dall’articolo 14, comma 1, lettera d) della legge di contabilità pubblica.

Con riferimento alla formulazione del comma 2 in esame, si osserva che esso, in sostanza, corrisponde, tranne che per la lettera d), a quanto già previsto dall’articolo 5 del D.Lgs. n. 149/2011[76], - anche esso applicabile agli enti locali - il quale disciplina, appunto, le verifiche da parte del MEF sulla gestione amministrativo contabile degli enti locali, nell’ipotesi in cui siano presenti specifici indicatori di squilibrio finanziario. Rispetto a tale articolo, la norma introduce un ulteriore indicatore di squilibrio finanziario, costituito dall’”aumento non giustificato di spesa degli organi politici istituzionali”. Un analogo indicatore risulta introdotto espressamente, in termini sostanzialmente simili, ma non identici, nell’articolo 5 medesimo, ad opera dell’articolo 1-bis del presente decreto-legge