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Il D.L. 74/2012 reca disposizioni urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 20 e del 29 maggio 2012 che hanno interessato i territori dei comuni delle province di Bologna, Modena, Ferrara Mantova, Reggio Emilia e Rovigo. Il decreto si compone di 21 articoli suddivisi in tre capi a seconda che si tratti di interventi immediati per il superamento dell'emergenza, interventi per la ripresa economica e misure urgenti in materia di rifiuti e ambiente.

L’art. 1 precisa che le disposizioni del decreto-legge sono volte a disciplinare gli interventi per la ricostruzione, l’assistenza alle popolazioni e la ripresa economica nei territori dei comuni delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo colpiti dagli eventi sismici del 20 e 29 maggio 2012. Lo stato di emergenza è prorogato fino al 31 maggio 2013. La responsabilità del coordinamento degli interventi per la ricostruzione è attribuita ai presidenti delle regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto in qualità di Commissari delegati, che possono avvalersi dei sindaci dei comuni e dei presidenti delle province nei territori interessati dal sisma.

L’art. 2 prevede l’istituzione, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, del Fondo per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma, del 20-29 maggio 2012, da assegnare alla Presidenza del Consiglio e ne disciplina le modalità di riparto e di finanziamento. Ulteriori disposizioni riguardano l’intestazione ai Commissari delegati di apposite contabilità speciali.

L’art. 3 reca disposizioni in ordine alla definizione dei criteri per la concessione di contributi e finanziamenti per la ricostruzione o riparazione delle abitazioni private o di immobili ad uso non abitativo, nonché a favore delle imprese. L’articolo reca, altresì, la disciplina per l’accertamento dei danni e definisce le procedure, anche in deroga alla normativa vigente, per consentire il rapido rientro nelle unità immobiliari, norme transitorie nelle more dell’esecuzione della verifica di sicurezza, nonché disposizioni per favorire la delocalizzazione, anche temporanea, delle attività produttive e lo spostamento di mezzi, materiali e attrezzature. 

L’art. 4 detta disposizioni per la predisposizione di un piano di interventi urgenti per il ripristino degli immobili pubblici e per definire le modalità organizzative per consentire la ripresa dell’attività degli uffici; nell’ambito di tale piano si provvede, tra l’altro, alle esigenze connesse agli interventi di ricostruzione, ripristino e conservazione del patrimonio culturale danneggiato. Si prevedono, inoltre,alcuni interventi per accelerare la ricostruzione e il consolidamento delle strutture sanitarie danneggiate nelle regioni Emilia Romagna, Lombardia e Veneto. Si consente la rimodulazione dei programmi finanziati con fondi statali o con il contributo dello Stato e la predisposizione e l’aggiornamento dei piani di emergenza comunali.

L’art. 5 dispone in materia di edilizia scolastica nelle regioni interessate dal sisma - sia prevedendo la destinazione di risorse, sia autorizzando le regioni a modificare i piani di edilizia scolastica predisposti e non ancora attivati -, nonché in materia di organizzazione del prossimo anno scolastico e di effettuazione degli scrutini e degli esami relativi all’anno scolastico in corso.

L’art. 6 dispone la sospensione fino al 31 luglio 2012 dei processi civili, penali e amministrativi pendenti presso gli uffici giudiziari aventi sede nei comuni colpiti dal sisma ed il rinvio a data successiva di ogni udienza relativa a procedimenti nei quali la parte (o il difensore) risulti - alla data del 20 maggio 2012 - residente nei comuni terremotati. La disposizione reca inoltre una disciplina specifica per i procedimenti penali e per le cause urgenti.

L’art. 7 reca un ridimensionamento degli obiettivi del patto di stabilità interno per l’anno 2012 in favore dei comuni delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, interessati dagli eventi sismici dei giorni 20 e 29 maggio 2012, al fine di agevolare la ripresa delle attività.

L’art. 8 elenca, tra l’altro, una serie di adempimenti i cui termini sono sospesi fino al 30 settembre 2012 (co. 1 e 4), reca norme per la sospensione temporanea dei termini di pagamento delle fatture relativamente ai settori dell’energia elettrica, dell’acqua e del gas (co. 2), esenta temporaneamente dalle imposte sui redditi e dall’IMU i fabbricati ubicati nelle zone del sisma (co. 3), sospende e differisce adempimenti a carico delle aziende zootecniche (co. 8-14), sospende temporaneamente l’obbligo di acquisire l’autorizzazione sismica nel territorio dei comuni della regione Emilia-Romagna non direttamente colpiti dal sisma (co. 15). 

L’art. 9 autorizza il differimento dei termini per la deliberazione del bilancio di previsione per il 2012 e per la redazione del conto annuale del personale degli enti locali.

L’art. 10 prevede l'intervento del Fondo di garanzia, a titolo gratuito e con priorità per tre anni dall'entrata in vigore del decreto-legge, in favore delle micro, piccole e medie imprese ubicate nei territori colpiti dagli eventi sismici, fino all'importo massimo garantito di 2,5 milioni di euro per ciascuna impresa.

L’art. 11 dispone per il 2012 il trasferimento di 100 milioni di euro in favore delle regioni Emilia Romagna, Lombardia e Veneto, per la concessione di contributi in conto interessi alle imprese danneggiate dagli eventi sismici, utilizzando le risorse del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e gli investimenti in ricerca.

L'articolo 12 interviene a favore della ricerca industriale delle imprese operanti nelle filiere maggiormente coinvolte dagli eventi sismici trasferendo 50 milioni di euro delle risorse del Fondo per le Agevolazioni alla Ricerca (FAR) sulla contabilità speciale intestata al Presidente della Regione Emilia-Romagna, per l’anno 2012.

L’articolo 13 dispone che 5 milioni di euro, derivanti dalla ripartizione del Fondo per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma, vengano trasferiti alla Società di Gestione Fondi per l'agroalimentare al fine di abbattere, per le imprese agricole ubicate nei territori colpiti dal sisma e danneggiate, le commissioni per l’accesso alle garanzie dirette.

L’articolo 14 dispone che lo Stato assicuri la quota parte di spettanza della regione Emilia-Romagna, relativa al finanziamento, per gli anni 2012 e 2013, del Programma di sviluppo rurale 2007-2013.

L’articolo 15 prevede l’erogazione di specifici strumenti di tutela del reddito per determinate categorie di lavoratori impossibilitati a prestare attività lavorativa o che abbiano dovuto sospendere l’attività a seguito dei recenti eventi sismici.   

L’articolo 16prevede che il Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport promuova iniziative di informazione, anche all'estero, sulla fruibilità delle strutture ricettive e del patrimonio culturale nelle zone colpite dal sisma.

L'articolo 17 reca disposizioni in materia di raccolta, trasporto e smaltimento dei materiali derivanti dal crollo degli edifici e dalla demolizione degli edifici danneggiati. A tal fine sono previste disposizioni in materia di classificazione dei “rifiuti” derivanti da crolli e demolizioni ed è individuata una serie di impianti di stoccaggio. Vengono poi disciplinate le attività di raccolta e trasporto dei citati rifiuti e le modalità operative degli impianti (anche con norme in deroga a quelle generali dettate dal D.Lgs. 152/2006), nonché la gestione dei rifiuti urbani indifferenziati prodotti nei luoghi adibiti all'assistenza alla popolazione colpita.

L'art. 18 reca, in deroga alle norme del D.Lgs. 152/2006, sospensioni e proroghe di termini degli adempimenti connessi al rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale (AIA) e di ogni altra autorizzazione ambientale, nonché in materia di bonifica dei siti contaminati.

L’art. 19 reca disposizioni di semplificazione delle procedure di autorizzazione ambientale, sia con riferimento al ripristino degli impianti produttivi per la realizzazione di modifiche non sostanziali, sia per la delocalizzazione totale o parziale delle attività produttive o i procedimenti di ricostruzione con modifiche sostanziali.

L’articolo 20 reca la norma di copertura finanziaria degli oneri derivanti da alcune disposizioni del provvedimento, prevedendo che ad essi si provveda nei limiti delle risorse del Fondo per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma.

L'articolo 21 dispone in ordine all'entrata in vigore del decreto-legge.

Relazioni allegate

Il disegno di legge è corredato della relazione illustrativa e della relazione tecnica. Il disegno di legge non è corredato della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN). Con nota del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) è stata disposta l’esenzione dalla redazione della relazione AIR (analisi di impatto della regolamentazione) in considerazione del carattere di necessità e urgenza del decreto.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

L’utilizzo del decreto-legge per i primi interventi in caso di eventi sismici è consolidato fin dal 1971, quando il decreto-legge in  data 1° aprile, n. 119, disciplinò le “provvidenze in favore delle popolazioni dei comuni colpiti dal terremoto del febbraio 1971 in provincia di Viterbo”. Per tutti i successivi eventi sismici i primi interventi sono stati disposti con provvedimento d’urgenza, fino ad arrivare al terremoto che ha colpito il territorio della regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 (decreto legge n. 39 del 28 aprile 2009). Non è infrequente che successivi provvedimenti d’urgenza dettino ulteriori disposizioni relative alla ricostruzione delle zone terremotate ed alle provvidenze a favore della popolazione.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Il preambolo del decreto, oltre a richiamare il decreto, le delibere del Consiglio dei ministri con cui è stato dichiarato lo stato di emergenze e le ordinanze del Capo del Dipartimento della protezione volte ad adottare gli interventi necessari alle prime necessità, sottolinea la straordinaria necessità e urgenza di emanare ulteriori disposizioni al fine di fronteggiare gli eccezionali eventi sismici verificatisi nelle regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto, nonché favorire gli interventi di ricostruzione, la ripresa economica e l’assistenza alle popolazioni colpite.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il decreto-legge è riconducibile alla materia “protezione civile” assegnata dall’articolo 117, terzo comma, alla competenza concorrente tra Stato e regioni. Alcune disposizioni riguardano la materia “governo del territorio” assegnata dall’articolo 117, terzo comma, alla competenza concorrente tra Stato e regioni. Con riguardo a specifiche disposizioni, rilevano anche le seguenti materie: “sistema tributario e contabile dello Stato”, “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato”, “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa”, “tutela dell’ambiente” riconducibili alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi, rispettivamente delle lettere e), g), l), e s) del comma 2 dell’articolo 117.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

In linea generale, le disposizioni contenute nel decreto-legge riguardano in modo omogeneo la definizione di una serie di interventi (ripartiti tra i tre capi del decreto) a favore dei territori e degli enti territoriali interessati dagli eventi sismici del 20 e del 29 maggio 2012 nelle regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto ovvero sono finalizzate a garantire la copertura finanziaria degli interventi disposti dal decreto stesso.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Il decreto-legge reca alcune disposizioni che presentano profili di rilevanza comunitaria. In particolare, l’art. 2, che disciplina le modalità di finanziamento del Fondo per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma, prevede che tale Fondo venga alimentato con le risorse eventualmente rivenienti dal Fondo di solidarietà dell’Unione europea, istituito dal Regolamento (CE) n. 2012/2002. L’art. 4, comma 4, consente la rimodulazione dei programmi finanziati con fondi statali o con il contributo dello Stato riguardanti le regioni Emilia Romagna, Lombardia e Veneto, tra l’altro, prescindendo dai termini riferiti ai singoli programmi purché non siano in contrasto con termini fissati a livello comunitario. L’art. 8, al comma 8, differisce al 30 novembre 2012 taluni adempimenti burocratici che le disposizioni nazionali, in attuazione di norme comunitarie, pongono a carico delle aziende zootecniche, e, al comma 10, consente lo spostamento e stazionamento di animali in deroga alla direttiva 2008/120/CE. I commi 11 e 12 del medesimo articolo 8 dispongono rispettivamente in merito agli aiuti chiesti in base al Regolamento (CE) n. 73/2009 - che ha stabilito norme comuni sui regimi di sostegno diretto agli agricoltori – e alla rinuncia alla restituzione di quanto già erogato a titolo di aiuto all’investimento in attuazione delle misure del PSR.

L’art. 17, che è volto a definire una specifica disciplina in materia di raccolta, trasporto e smaltimento dei materiali derivanti dal crollo degli edifici e dalla demolizione degli edifici danneggiati, interviene in un settore soggetto a normativa nazionale emanata in attuazione di direttive comunitarie. Anche gli artt 18 e 19, nonché i commi 11 e 12 dell’art. 3, che recano disposizioni in materia di autorizzazioni ambientali, intervengono in un ambito regolato dalla normativa nazionale emanata in attuazione di direttive comunitarie.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

L’art. 1, comma 4, prevede che i Commissari delegati operano con i poteri previsti dall'art. 5, comma 2, della legge n. 225/1992 e con le deroghe alle disposizioni vigenti stabilite con delibera del Consiglio dei Ministri adottata nelle forme di cui all'art. 5, comma 1, della citata legge.

L’articolo 2, comma 2, prevede che la ripartizione del Fondo per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma avvenga sulla base di criteri individuati in un D.P.C.M. da adottare su proposta dei Presidenti delle Regioni interessate dagli eventi sismici di concerto con il MEF.

L’articolo 2, comma 4, prevede che un decreto del MEF, da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge, stabilisca le modalità di individuazione del maggior gettito di competenza delle autonomie speciali da riservare all’Erario.

L’articolo 2, comma 5, lett. c), dispone che con D.P.C.M., su proposta del MEF, sono individuate le riduzioni delle dotazioni finanziarie indicate nell’elenco allegato alla legge n. 225/1992 e le voci di spesa interessate, nonché le conseguenti modifiche al patto di stabilità interno, tali da garantire la neutralità degli effetti finanziari considerati in termini di indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni.

L’art. 3 demanda a provvedimenti adottati dai presidenti delle regioni colpite dagli eventi sismici la determinazione delle priorità, delle modalità e delle percentuali per la concessione di contributi per la riparazione e la ricostruzione delle abitazioni private, nonché a favore delle imprese. Anche l’articolo 4 prevede che i Presidenti delle regioni colpite dal sisma stabiliscano, d’intesa tra di loro e con propri provvedimenti, le modalità di predisposizione e di attuazione di un piano di interventi urgenti per il ripristino degli immobili pubblici danneggiati dagli eventi sismici.

L’articolo 7, comma 1, prevede, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da emanare entro il 30 giugno 2012, un miglioramento degli obiettivi del patto di stabilità dei Comuni colpiti dagli eventi sismici di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge.

L’articolo 9 dispone che con decreto del Ministro dell'Interno, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle finanze, possa essere previsto il differimento dei termini per la deliberazione del bilancio di previsione per il 2012 e per il conto annuale del personale.

L’articolo 11 prevede che un decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, su proposta delle regioni interessate, stabilirà icriteri per la ripartizione e le modalità per la concessione dei contributi in conto interessi. Con riferimento alla natura di tale atto, si ricorda che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 116 del 2006, con riferimento ad un decreto ministeriale del quale si esplicitava la natura non regolamentare (contenuto all’articolo 3 del decreto-legge n. 279 del 2004), lo qualificava come “un atto statale dalla indefinibile natura giuridica”.

Alla disciplina dei criteri, delle condizioni e delle modalità di concessione delle agevolazioni per la ricerca industriale di cui all’articolo 12 provvede la regione Emilia Romagna con propri atti.

L’entità dell’indennità per i lavoratori subordinati e dell’indennità una tantum per le altre categorie di lavoratori richiamati dall’articolo 15 è determinata da un decreto interministeriale, che reca anche le modalità di attuazione ai fini dell’erogazione delle indennità medesime.

L’art. 17, co. 4, prevede l’individuazione di ulteriori impianti di conferimento dei rifiuti rispetto a quelli già indicati nella norma mediante un decreto del Presidente della Giunta regionale.

Coordinamento con la normativa vigente

Per quanto riguarda l’art. 5, co. 1, andrebbe valutata l’opportunità di un coordinamento con il contenuto dell’articolo 7-bis del decreto-legge n. 137/2008 che, al comma 3, dispone in ordine alla riassegnazione delle risorse revocate.

Con riferimento all’art. 5, co. 3, si segnala che l’art. 138 del d.lgs. 112/1998 ha delegato alle regioni la determinazione del calendario scolastico, a partire dall’a.s. 2002/2003 e che l’art. 5, co. 2, del DPR 275/1999, recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ha disposto che, nel rispetto di tale funzione regionale, gli adattamenti del calendario sono stabiliti dalle medesime istituzioni scolastiche. Anche per quanto riguarda l’organizzazione didattica, le istituzioni scolastiche possono adottare tutte le forme di flessibilità che ritengono opportune (art. 4, co. 2, e art. 5, co. 3, DPR 275/1999).

Deroga alla normativa vigente

Il decreto-legge reca disposizioni in deroga alla normativa statale (ad es. art. 3, co. 4, 6 e 11, e artt. 18 e19) e regionale (ad es. art. 3, co. 6 e 11, art. 8, co. 14, art. 17, co. 19,  art. 19).

Collegamento con lavori legislativi in corso

Si ricorda che è in corso di esame parlamentare il decreto-legge 59/2012, recante disposizioni urgenti per il riordino della protezione civile, che reca, tra l’altro modifiche alla legge n. 225/92, istitutiva del Servizio nazionale di protezione civile, al fine di modificare la disciplina degli stati di emergenza e del potere di ordinanza, nonché le modalità di finanziamento degli interventi conseguenti agli eventi calamitosi.

Impatto sui destinatari delle norme

Il decreto-legge, come già precedentemente specificato, non è corredato dell’analisi di impatto della regolamentazione. Le disposizioni recate dal decreto hanno come destinatari i cittadini, le imprese e le pubbliche amministrazioni dei territori interessati dagli eventi sismici.

Formulazione del testo

Andrebbe valutata l’opportunità di fare riferimento in modo univoco alle date degli eventi sismici in quanto nel testo del decreto si utilizzano di volta in volta espressioni diverse. A titolo di esempio, infatti, si segnala che talvolta si fa riferimento solo alla data del 20 maggio (art. 8, co. 7) o agli eventi sismici del maggio 2012 (artt. 10, 12) o iniziati il 20 maggio 2012 (artt. 3, co. 7, e 5, co. 1) o talvolta solo genericamente agli eventi sismici (artt. 14, 15, 16, 19).  

L’art. 2, nell’istituire il Fondo per la ricostruzione delle aree colpite dal sisma, non ne indica la durata.

L’art. 3, co. 11 e 12, disciplina le procedure previste per la delocalizzazione, anche temporanea delle attività produttive che dovrebbero essere coordinate con l’articolo 19 del decreto-legge.

All’art. 4, co. 1, non viene indicato il termine entro il quale il piano di interventi urgenti per il ripristino degli immobili pubblici dovrà essere predisposto.

All’art. 4, co. 2, andrebbe valutata l’opportunità di un chiarimento in quanto, per un verso, si prevede che alla realizzazione degli interventi di cui al comma 1, lettera a) provvedono i presidenti delle regioni e, per l’altro, si dispone che alle esigenze nell’ambito di tali interventi si provvede secondo le modalità stabilite d’intesa con il Ministero per i beni e le attività culturali e con il presidente della regione interessata.

All’art. 4, co. 5, sarebbe opportuno specificare il riferimento all’articolo 108 del decreto legislativo n. 112 del 1998, che disciplina la predisposizione dei piani comunali di emergenza.

Per quanto riguarda l’art. 5, si segnala che il decreto-legge 1° settembre 2008 è il n. 137 e non il n. 169, come indicato al comma 1, in quanto il n. 169 deve essere riferito alla legge di conversione del medesimo decreto. Sarebbe, altresì, opportuno un chiarimento in ordine alla formulazione del comma 2, che richiama i piani di edilizia scolastica eventualmente predisposti “sulla base della previgente normativa di settore”, al fine di specificare a quale normativa si fa riferimento.

L’art. 6, comma 6, prevede, in quanto compatibile, l’osservanza della disciplina dell’art. 240-bis delle disposizioni di attuazione del c.p.p., relativo alla sospensione dei termini processuali nel periodo feriale. In realtà il riferimento più corretto dovrebbe essere all’art. 2 della legge 7 ottobre 1969, n. 742, e successive modificazioni. La legge n. 742 concerne infatti la sospensione dei termini processuali nel periodo feriale e il contenuto del suo art. 2 è stato integralmente novellato dal citato art. 240-bis.

Con riferimento all’art. 6, comma 9, si segnala che andrebbe richiamato il comma 7, lettera b), anziché il comma 6.

All’art. 8, co. 1, sembra necessario sostituire il punto con una virgola.

Per quanto riguarda l’art. 8, co. 1, si segnala il refuso presente nel n. 9) con riferimento ai beni “immobili” strumentali presenti “nei medesimi edifici”: evidentemente si tratta di beni “mobili”. Al medesimo numero 9), il riferimento agli elenchi di cui agli articoli 106 e 107 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, dovrebbe essere sostituito con il riferimento all’albo degli intermediari finanziari di cui all’articolo 106 del medesimo T.U.B..

Per quanto riguarda l’art. 11, che dispone in merito alla concessione di contributi in conto interessi alle imprese ubicate nei territori di cui all’art. 1, comma 1, si valuti l’opportunità di stabilire un termine per l’emanazione del decreto attuativo.

All’art. 17, si utilizza la denominazione di “punti” per indicare la suddivisione in commi dello stesso e sarebbe, pertanto,” opportuna una riformulazione.

Agli artt. 17 e 18, i riferimenti alla “ordinanza” e alla relativa data di adozione dovrebbero essere sostituiti con i riferimenti al presente decreto e alla data della sua entrata in vigore.

All’art. 18, commi 2, 3 e 5, inoltre, si dovrebbe sostituire il riferimento all’Allegato 8 con l’Allegato VIII alla parte seconda del decreto legislativo n. 152 del 2006.

L’art. 19, co. 1, richiama la Commissione unica di cui al punto 25, dovrebbe invece farsi riferimento al comma 2 di tale articolo.

Quanto all’art. 20, che reca la clausola di copertura finanziaria, si osserva che, fatta eccezione per le norme di cui all’articolo 2, comma 3, e dell’articolo 8, comma 3, - che effettivamente recano oneri finanziari (minori entrate) che necessitano di copertura, cui si provvede a valere sulle risorse del Fondo per la ricostruzione – le restanti disposizioni elencate dal comma 1 costituiscono mere finalizzazioni del Fondo per la ricostruzione. Si osserva, inoltre, che la norma non quantifica gli oneri complessivamente derivanti dalle citate disposizioni e che sarebbe opportuno precisare che gli oneri in questione consistono in minori entrate.

 

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