Camera dei deputati Dossier D11138A

Legge di conversione

Articolo 1

L’articolo 1, commi da 2 a 5, della legge di conversione delega il Governo a riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, attraverso la riduzione degli uffici giudiziari di primo grado (tribunali e giudici di pace) e l’accorpamento degli uffici requirenti.

Decreto-legge n. 138 del 13 agosto 2011

TITOLO I

Disposizioni per la stabilizzazione finanziaria

Articolo 01
(Revisione integrale della spesa pubblica)

L'articolo 01 prevede la presentazione al Parlamento, entro il 30 novembre 2011, di un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica, diretto anche ad individuare, attraverso la sistematica comparazione di costi e risultati a livello nazionale ed europeo, eventuali criticità nella produzione ed erogazione dei servizi pubblici, nonché a implementare le possibili strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse stanziate. Viene inoltre previsto, a partire dal 2012, l'avvio di un ciclo di “spending review”, mirata alla definizione dei costi standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato.

Articolo 1
(Disposizioni per la riduzione della spesa pubblica)

I commi 01 e 02 recano disposizioni finalizzate a consentire alle Amministrazioni centrali – in coerenza con il programma di riorganizzazione della spesa pubblica di cui all’articolo 01 – di pervenire ad un progressivo contenimento della spesa corrente primaria in rapporto al PIL - attraverso la riduzione delle spesa di funzionamento, interventi, oneri comuni, relative alle missioni di spesa di ciascun Ministero per gli anni 2012 e 2013 – nonché di conseguire gli obiettivi di risparmio previsti dal presente decreto anche attraverso il riconoscimento di una maggiore flessibilità nella variazione delle dotazioni di bilancio.

Ai sensi del comma 03 il Governo è tenuto ad adottare le misure volte a consentire che dall’attuazione della legge n. 15/2009 discendano effettivi risparmi di spesa per ogni anno del triennio.

Il comma 1 dell'articolo 1 incrementa di 6 miliardi di euro per l'anno 2012 e di 2,5 miliardi di euro per l'anno 2013 gli importi in termini di indebitamento netto delle riduzioni - indicate nell’Allegato C del decreto-legge n. 98/2011 - che le amministrazioni centrali dello Stato sono tenute ad assicurare a decorrere dall’anno 2012. Un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze individuerà la ripartizione delle ulteriori riduzioni di spesa tra i Ministeri.

Il comma 2, novellando l’articolo 10, comma 1, del citato decreto-legge n. 98/2011, stabilisce che le proposte di riduzione che sono avanzate dai Ministri competenti in sede di predisposizione del disegno di legge di stabilità 2012-2014, non possono comunque riguardare le risorse destinate alla programmazione regionale nell'ambito del Fondo delle aree sottoutilizzate.

I commi da 3 a 5 prevedono che le amministrazioni pubbliche già interessate da analoghi provvedimenti adottati nel 2008 e nel 2009 debbano effettuare ulteriori riduzioni delle dotazioni organiche. In particolare, le amministrazioni dovranno procedere, entro il 31 marzo 2012, alla contrazione degli uffici dirigenziali di livello generale in misura non inferiore al 10%, nonché all’ulteriore riduzione, non inferiore al 10%, della spesa complessiva relativa al numero di posti di organico del personale non dirigenziale. Alle amministrazioni inadempienti è fatto divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi contratto.

Il comma 6 modifica i commi 1-ter e 1-quater dell’articolo 40 del decreto-legge n. 98 del 2011 (manovra) anticipando, gli effetti finanziari ivi previsti (non inferiori a 4 miliardi di euro per il 2013 ed a 20 miliardi di euro annui a decorrere dal 2014) rispettivamente, al 30 settembre 2012 e a decorrere dal 2013. E’ quindi introdotta una sorta di clausola di salvaguardia, ai sensi della quale, al fine di garantire i predetti effetti finanziari, in alternativa, anche parziale, alla riduzioni citate, può essere disposta la rimodulazione delle aliquote delle imposte indirette, inclusa l’accisa.

Il comma 7 stabilisce che, nel caso in cui si registri uno scostamento rilevante rispetto agli obiettivi indicati dal Documento di economia e finanza (DEF) o non siano rispettati gli obiettivi di risparmio stabiliti dall’articolo 1, comma 12, del decreto-legge n. 98 del 2011 per i Ministeri, l'amministrazione competente disponga, nel rispetto degli equilibri di bilancio pluriennale, su comunicazione del Ministero dell'economia e delle finanze, la riduzione della retribuzione di risultato dei dirigenti responsabili nella misura del 30%.

I commi 8 e 9 recano modifiche all'articolo 20 del decreto-legge n. 98 del 2011, che ha ridisegnato la disciplina del patto di stabilità interno per le regioni e gli enti locali. In particolare, il comma 8 ridefinisce e anticipa all’anno 2012 la misura aggiuntiva del concorso finanziario imposto agli enti territoriali per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, introdotta dal comma 5 del citato articolo 20 per gli anni 2013 e successivi.

Viene inoltre anticipata all’anno 2012 l’applicazione del meccanismo dei parametri di virtuosità ai fini della distribuzione tra gli enti territoriali degli obiettivi finanziari del Patto, nell’ambito di ciascun livello di governo, secondo la disciplina definita ai commi 2 e 3 del citato articolo 20 (comma 9).

Il comma 10 anticipa all'anno 2012 la possibilità per le regioni di modificare l’aliquota di base dell’addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF). Le norme inoltre rimodulano le misure degli incrementi alle aliquote di base che possono essere apportati, nel tempo, dalle regioni.

Il comma 11 prevede la cessazione, dal 2012, della sospensione del potere, in capo ai comuni, di deliberare aumenti dell’aliquota dell’addizionale comunale all’IRPEF. E’ altresì abrogato l’articolo 5 del decreto legislativo n. 23 del 2011 in materia di federalismo fiscale municipale. Infine si autorizzano i Comuni a stabilire aliquote differenziate dell’addizionale solo in relazione agli scaglioni di reddito corrispondenti a quelli stabiliti dalla legge statale, al fine di assicurare la razionalità del sistema tributario complessivo e salvaguardarne i criteri di progressività.

Il comma 12 (primi due periodi) prevede la possibilità di ridurre le misure previste a carico degli enti territoriali dal nuovo patto di stabilità interno, per effetto delle maggiori entrate recate dalle modifiche alla disciplina dell’addizionale IRES per i soggetti operanti nel settore energetico, di cui all’articolo 7 del presente provvedimento. La norma (periodi successivi al secondo) interviene inoltre sulla disciplina dell’imposta provinciale di trascrizione (IPT) stabilendo, sostanzialmente, l’equiparazione della misura di imposta dovuta per gli atti soggetti e non soggetti a IVA, a decorrere dall'entrata in vigore della legge di conversione del decreto in esame.

I commi da 12-bis a 12-quater recano disposizioni volte complessivamente ad incentivare la partecipazione dei comuni all’attività di accertamento tributario. In particolare, il comma 12-bis attribuisce ai comuni, per il triennio 2012-2014, l’intero ammontare del maggior gettito ottenuto a seguito dell'intervento degli stessi nell’attività di accertamento.

Il comma 12-ter modifica le norme che regolano l’accertamento delle imposte sui redditi al fine di rafforzare i poteri svolti in tale ambito dai Consigli Tributari. Sono inoltre previste nuove modalità di pubblicazione dei dati relativi alle dichiarazioni sul sito del comune.

Il comma 12-quater condiziona l’attribuzione ai comuni di risorse derivanti dal gettito fiscale - disposte dai commi 12 e 12-bis – alla costituzione, entro il 31 dicembre 2011, dei Consigli Tributari.

Il comma 13 modifica l’articolo 21, comma 3, del decreto-legge n. 98/2011, istitutivo di un fondo per il finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario, al fine di introdurre una più dettagliata disciplina della ripartizione di detto fondo. Si prevede che tale ripartizione venga effettuata sulla base di criteri premiali individuati da un’apposita struttura paritetica, da istituire senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, con possibilità di attribuire il 50% delle risorse a favore degli enti collocati nella classe degli enti più virtuosi.

Il comma 14 apporta modifiche alla recente disciplina sulla liquidazione degli enti dissestati, introdotta dal D.L. n. 98 del 2011, prevedendo: la decadenza degli organi (con esclusione del collegio dei revisori o sindacale) degli enti sottoposti alla vigilanza dello Stato, in caso di mancata deliberazione del bilancio consuntivo nel termine stabilito dalla normativa vigente ovvero di realizzazione di disavanzi di competenza per due esercizi consecutivi; la nomina di un commissario, tra le cui attribuzioni vi è quella di risolvere unilateralmente il rapporto di lavoro anche nei confronti del personale che non abbia raggiunto l'anzianità massima contributiva di quaranta anni.

Il comma 15 è diretto ad ampliare le ipotesi di prestazione della garanzia da parte dello Stato in favore della società - prevista dall’articolo 17, comma 1, del decreto-legge n. 78 del 2010 - costituita insieme agli altri Stati membri dell’area euro per la salvaguardia della stabilità finanziaria dell’euro, la European Financial Stability Facility (EFSF).

Il comma 16 proroga per il triennio 2012-2014 l’applicazione dell’istituto della risoluzione del rapporto di lavoro nelle pubbliche amministrazioni, introdotto dall’articolo 72, comma 11, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 con il quale si consente a queste ultime di risolvere unilateralmente il rapporto di lavoro con i dipendenti che abbiano compiuto l'anzianità massima contributiva di quaranta anni.

Il comma 17 modifica l’articolo 16, comma 1, del D.Lgs. n. 503 del 1992, concernente la possibilità di permanenza in servizio dei dipendenti pubblici, per un periodo massimo di un biennio, oltre i limiti di età per il collocamento a riposo. La disposizione, in particolare, è volta a stabilire che la facoltà di trattenimento in servizio viene esercitata unilateralmente dall’amministrazione, sulla base della semplice disponibilità del dipendente e non più su sua richiesta.

Il comma 18 consente alle pubbliche amministrazioni di disporre, in relazione a motivate esigenze organizzative, il passaggio ad altro incarico di personale appartenente alla carriera prefettizia ovvero avente qualifica dirigenziale, prima della data di scadenza dell'incarico ricoperto prevista dalla normativa o dal contratto.

Il comma 19 modifica la disciplina della mobilità volontaria nel pubblico impiego, di cui all'articolo 30 del D.Lgs. n. 165 del 2001, prevedendo che, a seguito dell'attivazione delle procedure di mobilità, il trasferimento del personale che ne faccia domanda possa essere disposto anche nel caso in cui la vacanza di organico sia presente in area diversa da quella di inquadramento, assicurando comunque la neutralità finanziaria.

Il comma 20 modifica la disciplina sul progressivo elevamento del requisito anagrafico delle lavoratrici del settore privato per la pensione di vecchiaia e per il trattamento pensionistico liquidato esclusivamente con il sistema contributivo, prevedendo che l’innalzamento progressivo inizi dal 2014, (anziché dal 2020), con l’entrata a regime della disciplina il 1° gennaio 2026 (anziché il 1° gennaio 2032).

Il comma 21 modifica, a decorrere dal 1° gennaio 2012, la disciplina delle decorrenze iniziali (cd. finestre) dei trattamenti pensionistici (di vecchiaia e anzianità) per il personale del comparto scuola, stabilendo che i trattamenti decorrano dall’inizio dell'anno scolastico e accademico che ricade nell'anno solare successivo rispetto a quello di maturazione dei requisiti.

I commi 22 e 23 intervengono sui termini per la corresponsione dei trattamenti di fine servizio (comunque denominati) dei dipendenti pubblici, con effetto dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame (e cioè il 13 agosto 2011) e con riferimento ai soggetti che maturano i requisiti per il pensionamento a decorrere dalla medesima data. In particolare, si introduce un posticipo di 6 mesi per i trattamenti di fine servizio riconosciuti per il raggiungimento dei limiti di età o di servizio (per i quali nella normativa previgente non era previsto alcun posticipo) e si incrementa a 24 mesi (rispetto ai 6 mesi previsti dalla legislazione previgente) il posticipo per i trattamenti di fine servizio a seguito di pensionamento anticipato.

Il comma 23-bis consente, nel rispetto di determinate procedure, la deroga al blocco del turn-over del personale del servizio sanitario regionale qualora essa sia necessaria al fine di assicurare il mantenimento dei livelli essenziali di assistenza.

Il comma 24 stabilisce che, a decorrere dal 2012, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sono fissate annualmente le date in cui ricorrono le festività introdotte con legge dello Stato non conseguente ad accordi con la Santa Sede, le celebrazioni nazionali e le festività dei Santi patroni, in modo tale che le stesse cadano il venerdì precedente o il lunedì seguente la prima domenica successiva ovvero coincidano con tale data. Sono state espressamente escluse dalla applicazione della disposizione le festività del 25 aprile, festa della liberazione, del 1° maggio, festa del lavoro, e del 2 giugno, festa nazionale della Repubblica.

Il comma 25 incrementa di 2 miliardi di euro per l’anno 2012, la dotazione del Fondo per interventi strutturali di politica economica, di cui all’articolo 10, comma 5, del decreto-legge n. 282 del 2004.

Il comma 26, che riguarda la gestione commissariale della situazione debitoria di Roma Capitale, stabilisce che per procedere alla liquidazione dei debiti pregressi del Comune di Roma inseriti nel piano di rientro e riferiti ad obbligazioni assunte alla data del 28 aprile 2008, sia sufficiente una determina dirigenziale, assunta con l'attestazione dell'avvenuta assistenza giuridico-amministrativa del Segretario Generale.

Il comma 26-bis introduce la possibilità che le attività finalizzate all'attuazione del piano di rientro dall’indebitamento del Comune di Roma possano essere direttamente affidate, con apposita convenzione, a società totalmente controllate, direttamente o indirettamente, dallo Stato.

Il comma 26-ter incrementa la dotazione del Fondo per le esigenze urgenti ed indifferibili di 24 milioni di euro per l'anno 2012 e di 30 milioni di euro per l'anno 2013, a valere sulle risorse del Fondo destinato ad agevolare i piani di rientro dei Comuni per i quali sia stato nominato un commissario straordinario. Le risorse saranno ripartite con decreto del Ministro dell'economia e finanze, in coerenza con apposito atto di indirizzo delle Commissioni parlamentari competenti per i profili di carattere finanziario.

Il comma 26-quater vieta che il Commissario straordinario di Governo per la gestione del piano di rientro possa essere il sindaco pro-tempore di Roma Capitale.

Il comma 27 precisa che il Commissario straordinario del Governo può procedere alla estinzione dei debiti della gestione commissariale verso Roma Capitale soltanto successivamente alla avvenuta deliberazione del bilancio di previsione per gli anni 2011-2013 nonché subordinatamente a specifico motivato giudizio da parte dell’organo di revisione sull’adeguatezza ed effettiva attuazione delle misure occorrenti per il reperimento delle risorse finalizzate a garantire l’equilibrio economico-finanziario della gestione ordinaria.

Il comma 28 dispone l’integrazione della commissione che - ai sensi dell’articolo 1, comma 3, del decreto-legge n. 98 del 2011 - è incaricata della ricognizione e dell’individuazione della media dei trattamenti economici dei titolari di cariche elettive e dei vertici di enti e istituzioni con un esperto designato dal Ministro dell’economia e delle finanze. In tal modo, il numero dei membri della Commissione, la cui partecipazione è gratuita sale da quattro a cinque.

Il comma 28-bis prevede la partecipazione di un rappresentante di R.ETE Imprese Italia nella cabina di regia, istituita al fine di fissare le linee guida in materia di promozione e internazionalizzazione delle imprese.

Il comma 29, al fine di consentire una più razionale allocazione del personale pubblico, prevede che, qualora sussistano motivate esigenze tecniche, organizzative e produttive, i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono tenuti, su richiesta del datore di lavoro, allo svolgimento della prestazione lavorativa in luogo e sedi diverse, secondo criteri ed ambiti regolati dalla contrattazione collettiva di comparto. Nelle more della disciplina contrattuale è obbligatorio far riferimento ai criteri datoriali, che sono oggetto di informativa preventiva, mentre il trasferimento è consentito nell’ambito del territorio regionale di riferimento.

Il comma 30 stabilisce che, ai dipendenti pubblici collocati in aspettativa per aver assunto l'incarico di componenti di autorità amministrative indipendenti ed agenzie, indicate nell'Allegato B al decreto-legge 98/2011, il periodo di aspettativa è computato per intero ai fini della progressione della carriera, dell'attribuzione degli aumenti periodici di stipendio e del trattamento di quiescenza e previdenza, nonché ai fini della valutazione dei titoli.

Il comma 31 del testo originario (che prevedeva la soppressione degli enti pubblici non economici inclusi nell'elenco delle PA, con una dotazione organica inferiore a 70 unità) è stato soppresso nel corso dell’esame parlamentare.

Il comma 32 modifica i criteri di calcolo delle pensioni e dei trattamenti di fine servizio (comunque denominati) nell'ipotesi in cui il dipendente pubblico sia stato titolare di un incarico dirigenziale per un periodo inferiore al minimo generale di tre anni a causa del conseguimento del limite di età per il collocamento a riposo, prevedendo che in tali casi l'ultimo stipendio (ossia il parametro preso come riferimento per la base pensionabile) sia costituito dall'ultima retribuzione percepita prima del conferimento dell'incarico di durata inferiore a tre anni.

Il comma 33 precisa l’ambito di applicazione dell’articolo 1, comma 2, del D.L. n. 98 del 2011 - ai sensi del quale il trattamento economico di titolari di cariche elettive e i vertici di enti e istituzioni non può superare la media, ponderata rispetto al PIL, degli analoghi trattamenti economici percepiti dai titolari di omologhe cariche negli altri sei principali Stati dell'area euro – che riguarda anche i dirigenti di prima fascia e i direttori generali degli enti e i titolari degli uffici equiparati delle amministrazioni centrali dello Stato.

Il comma 33-bis, sostituendo i commi secondo e terzo dell’articolo 36 del Regio decreto n. 2440/1923, ripristina la disciplina contabile precedente alle novelle apportate dal decreto legge n. 98/2011 in materia di termini di perenzione delle somme stanziate per spese in conto capitale non impegnate alla chiusura dell’esercizio finanziario (cd. residui di stanziamento), consentendo che essi possano essere mantenuti in bilancio per l’esercizio successivo a quello cui si riferiscono.

Articolo 1-bis
(Indennità di amministrazione)

L'articolo 1-bis reca l'interpretazione autentica della vigente disciplina in materia di trattamento economico del personale del Ministero degli esteri in servizio all'estero, chiarendo che il trattamento economico nel periodo di servizio all'estero non include né l'indennità di amministrazione né l'indennità integrativa speciale. Inoltre ribadisce quanto peraltro già previsto all’art. 170, comma 2 del D.P.R. 18/1967 (Ordinamento dell’Amministrazione degli Affari esteri), ovvero che nessun altra indennità ordinaria e straordinaria può essere concessa, a qualsiasi titolo, al personale suddetto in relazione al servizio prestato all'estero in aggiunta al trattamento previsto dal D.P.R. 18/1967 medesimo.

Articolo 1-ter
(Calendario del processo civile)

L’articolo 1-ter novella le disposizioni di attuazione del codice di procedura civile prevedendo che il giudice debba programmare le udienze del processo attraverso un calendario dettagliato la cui violazione potrà essere valutata ai fini disciplinari.

Articolo 2
(Disposizioni in materia di entrate)

Il comma 1 conferma l’applicabilità del cd. “contributo di solidarietà” sugli emolumenti dei dipendenti pubblici previsto dall’articolo 2, comma 9 del decreto-legge n. 78/2010 e sui trattamenti pensionistici dall’articolo 18, comma 22-bis, del D.L. n. 98 del 2011.

Il comma 2 introduce un contributo di solidarietà a carico di tutti i contribuenti il cui reddito complessivo ai fini IRPEF sia superiore a 300.000 euro lordi annui, per il periodo 1° gennaio 2011 – 31 dicembre 2013. Il contributo è pari al 3 per cento della quota eccedente tale importo.

Il comma 2-bis provvede ad aumentare dal 20 al 21 per cento della base imponibile l’aliquota dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) di cui all’articolo 16 del DPR n. 633 del 1972. Il comma 2-ter precisa che tale aumento si applica alle operazioni effettuate a partire dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Il comma 2-quater esclude l’applicazione dell’aumento alle operazioni effettuate nei confronti dello Stato e di determinati enti ed istituti pubblici, per le quali sia stata emessa e registrata la fattura fino al giorno precedente la suddetta data di entrata in vigore, sebbene al medesimo giorno il corrispettivo non sia stato pagato.

Il comma 3 attribuisce all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato - AAMS un'ampia potestà nell'emanazione di disposizioni in materia di giochi pubblici dirette ad assicurare maggiori entrate; viene altresì attribuito al direttore generale dell’AAMS il potere di proporre al Ministro dell’economia e delle finanze l’aumento dell'aliquota di base dell'accisa sui tabacchi.

Il comma 4 riduce da 5.000 a 2.500 euro la soglia massima per l’utilizzo del contante e dei titoli al portatore. Il termine entro il quale i libretti di deposito bancari o postali al portatore con saldo pari o superiore a 2.500 euro devono essere estinti ovvero il loro saldo deve essere ridotto entro tale importo è posticipato dal 30 giugno 2011 al 30 settembre 2011.

Il comma 4-bis prevede che le sanzioni previste per le violazioni delle disposizioni in tema di divieto dell’utilizzo del denaro contante e dei titoli al portatore non si applichino per le violazioni commesse tra il 13 agosto 2011 al 31 agosto 2011 e riferite ad un importo oltre la soglia massima modificata dal comma 4 (2.500 euro) ed entro la soglia precedentemente in vigore (5.000 euro).

Il comma 5 introduce una sanzione accessoria a carico dei professionisti iscritti ad albi ovvero ordini professionali ai quali siano state contestate reiterate violazioni dell’obbligo di emettere il documento certificativo dei corrispettivi, consistente nella sospensione dell’iscrizione all’albo o all’ordine.

I commi 5-bis e 5-ter prevedono la possibilità per l'Agenzia delle entrate e le società del gruppo Equitalia e di Riscossione Sicilia di intervenire coattivamente per il recupero delle somme non riscosse con i condoni e le sanatorie previsti dalla legge finanziaria 2003. In caso di mancato pagamento delle somme dovute e iscritte a ruolo entro il 31 dicembre 2011, è prevista l'applicazione di una sanzione pari al 50 per cento delle predette somme nonché la sottoposizione a controllo, da parte dell'Agenzia delle entrate e della Guardia di finanza, entro il 31 dicembre 2012, della posizione del contribuente relativa a tutti i periodi di imposta successivi a quelli condonati. E’ infine previsto che i termini pendenti per l’accertamento ai fini IVA siano prorogati di un anno.

I commi da 6 a 12 introducono, a decorrere dal 1° gennaio 2012, una revisione del sistema impositivo dei redditi di natura finanziaria al fine di unificare le attuali aliquote del 12,50 per cento e del 27 per cento, previste sui redditi di capitale e sui redditi diversi, ad un livello intermedio fissato al 20 per cento. Restano esclusi dall’ambito di applicazione della riforma, tra gli altri, i titoli di Stato ed equiparati, i titoli emessi da altri Stati (cd. white list, vale a dire i paesi che consentono un adeguato scambio di informazioni), i titoli di risparmio per l’economia meridionale, i piani di risparmio a lungo termine e le forme di previdenza complementare.

I commi 12-bis e 12-ter recano modifiche alla disciplina concernente gli interventi di recupero del patrimonio edilizio di cui all'articolo 1 della legge n. 449 del 1997, consentendo al venditore di continuare ad usufruire delle quote di detrazione rimanenti.

I commi da 13 a 21 e 23 contengono una serie di norme di coordinamento rese necessarie dall'introduzione dell'aliquota unica e dirette, in estrema sintesi, a evitare la permanenza in vita di norme basate sulla coesistenza di aliquote differenziate, nonché ad apportare correzioni formali a riferimenti normativi non più attuali. Il comma 22 è invece diretto a disciplinare il regime fiscale dei proventi degli strumenti finanziari rilevanti in materia di adeguatezza patrimoniale emessi da intermediari vigilati dalla Banca d’Italia o da soggetti vigilati dall’ISVAP e diversi da azioni e titoli similari. Ai sensi del comma 24 tutte le suddette disposizioni esplicano la loro efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2012.

Il comma 25 reca l'abrogazione - a decorrere dal 1° gennaio 2012 - di due disposizioni in materia di ritenuta che i soci persone fisiche versano alle società cooperative e di proventi derivanti da depositi di denaro, di valori mobiliari e di altri titoli diversi dalle azioni e da titoli similari.

Il comma 26 reca disposizioni transitorie ai fini dell’applicazione delle disposizioni di cui al precedente comma 11, per gli interessi e altri proventi soggetti all’imposta sostitutiva.

Il comma 27 reca una norma transitoria in materia di tassazione dei redditi da contratti di assicurazione sulla vita e di capitalizzazione sottoscritti fino al 31 dicembre 2011, ai sensi della quale sulla parte di redditi riferita al periodo intercorrente tra la data di sottoscrizione o acquisto della polizza ed il 31 dicembre 2011 si applica l’aliquota del 12,50 per cento.

I commi da 28 a 34 recano disposizioni in materia di minusvalenze e plusvalenze derivanti dai redditi diversi, consentendo ai contribuenti l’opzione di affrancamento attraverso il versamento di una imposta sostitutiva del 12,50 sui redditi maturati fino al 31 dicembre 2011.

Il comma 35 reca disposizioni in materia di studi di settore. Vengono in particolare resi più restrittivi i presupposti affinché il contribuente congruo alle risultanze degli studi di settore, anche a seguito di adeguamento, non sia sottoposto all’accertamento da parte dell’amministrazione finanziaria nei confronti di soggetti passivi; le norme intervengono poi sulla pubblicazione delle integrazioni agli studi di settore, rese possibili anche per aggiornare o istituire gli indicatori da cui desumere gli indicatori di coerenza.

Il comma 35-bis apporta modifiche alla disciplina del contributo unificato di iscrizione a ruolo dei processi amministrativo e tributario, prevista dal testo unico delle spese di giustizia (D.P.R. n. 115/2002, art. 13).

Il comma 35-ter, modifica gli articoli 125 e 136 del codice di procedura civile per prevedere l’obbligo del difensore di comunicare l’indirizzo di posta elettronica ed il numero di fax sin dai primi atti di parte e per prevedere l’utilizzo di posta elettronica e fax in tutte le comunicazioni rivolte alle parti.

Il comma 35-quater modifica le disposizioni che regolano il processo tributario, a tale scopo novellando gli articoli 18 e 22 del D.Lgs. n. 546 del 1992.

In particolare, le disposizioni in esame:

- obbligano il soggetto ricorrente a indicare, nel ricorso introduttivo del processo, anche l’indirizzo di posta elettronica certificata, precisando che la mancata o incerta indicazione dell’ indirizzo di posta elettronica non è causa di inammissibilità del ricorso;

- obbligano il ricorrente a depositare, presso la segreteria della commissione tributaria adita, all'atto della costituzione in giudizio, la nota di iscrizione a ruolo contenente l'indicazione delle parti, del difensore che si costituisce, dell'atto impugnato, della materia del contendere, del valore della controversia e della data di notificazione del ricorso.

Il comma 35-quinquies modifica le disposizioni del recente decreto-legge 98/2011 relative ai termini per la redazione - da parte dei capi degli uffici giudiziari - del programma per la gestione dei procedimenti civili, amministrativi e tributari pendenti e relative al concorso per la copertura dei posti vacanti presso le commissioni tributarie.

Il comma 35-sexies, interviene sulla c.d. mediaconciliazione per sanzionare la parte che, senza giustificato motivo, si rifiuta di partecipare al tentativo di conciliazione. Il giudice potrà condannarla al pagamento di una somma di importo corrispondente al contributo unificato dovuto per il giudizio.

Il comma 35-septies modifica la disciplina delle incompatibilità con la carica di componente delle commissioni tributarie.

In particolare, la lettera a) specifica che l’incompatibilità del personale dipendente, nonché dei soggetti iscritti in ruoli ed albi che consentono l’assistenza tecnica innanzi alle commissioni tributarie, opera se i predetti soggetti svolgono attività di consulenza, assistenza o di rappresentanza nei confronti di contribuenti e/o di enti impositori o preposti alla riscossione di tributi.

La lettera b) stabilisce che non possono essere componenti di commissioni tributarie i coniugi, i conviventi o i parenti fino al secondo grado - in luogo del terzo grado previsto dal testo vigente -di coloro che, iscritti in albi professionali, esercitano le predette attività di consulenza, assistenza e rappresentanza tributaria.

Il comma 35-octies introduce un’imposta di bollo sui trasferimenti di denaro all’estero. L’imposta è dovuta in misura pari al 2 per cento dell’importo trasferito per singola operazione, con un misura minima di prelievo pari a 3 euro. Sono soggetti a imposizione i trasferimenti effettuati mediante: istituti bancari, agenzie di “money transfer” e altri agenti in attività finanziaria. Le disposizioni esentano da imposta i trasferimenti effettuati verso i paesi dell’Unione Europea e quelli effettuati da soggetti muniti di matricola INPS e codice fiscale.

Il comma 36 prevede che per un periodo di cinque anni le maggiori entrate derivanti dal decreto-legge siano riservate all’Erario, per essere destinate alle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea. A partire dall'anno 2014, il Documento di economia e finanza dovrà peraltro contenere una valutazione delle maggiori entrate permanenti derivanti all'attività di contrasto all'evasione e tali maggiori entrate, al netto di quelle necessarie al mantenimento del pareggio di bilancio ed alla riduzione del debito, confluiranno in un Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale, finalizzato alla riduzione degli oneri fiscali e contributivi gravanti sulle famiglie e sulle imprese.

I commi da 36-bis a 36-quater recano norme in materia di società cooperative disponendo, in anticipazione della riforma del sistema fiscale, la riduzione dei benefici fiscali a loro vantaggio relativamente alle somme destinate a riserve indivisibili. In particolare nella formazione della base imponibile è previsto un aumento del peso degli utili annuali destinati alla riserva minima obbligatoria.

I commi da 36-quinquies a 36-novies dispongono, per le cd. società di comodo, una maggiorazione di 10,5 punti percentuali sull'imposta sul reddito delle società (IRES). I successivi commi da 36-decies a 36-duodecies estendono l’applicazione della maggiorazione alle società che presentano dichiarazioni in perdita fiscale per tre periodi d'imposta consecutivi.

I commi da 36-decies a 36-duodecies estendono l’applicazione della maggiorazione alle società che presentano dichiarazioni in perdita fiscale per tre periodi d'imposta consecutivi.

I commi da 36-terdecies a 36-duodevicies contemplano una nuova ipotesi di tassazione per l’uso di beni intestati fittiziamente a società: viene considerata reddito diverso ai fini IRPEF la differenza tra il valore di mercato e il corrispettivo annuo per la concessione in godimento di beni dell’impresa a soci o familiari dell’imprenditore. Inoltre è prevista l’indeducibilità dei costi relativi ai beni concessi ai soci o ai familiari per un corrispettivo annuo inferiore al valore di mercato. Le norme, infine, prevedono un potenziamento dell’attività di accertamento effettuata dall’Agenzia delle Entrate.

Il comma 36-undevicies autorizza l’Agenzia delle Entrate a elaborare specifiche liste selettive di contribuenti da sottoporre a controllo, basate sulle informazioni relative ai rapporti e alle operazioni oggetto di comunicazione all’Anagrafe tributaria da parte degli operatori finanziari, sentite le associazioni di categoria degli operatori finanziari in rapporto alle tipologie di informazioni da acquisire.

Il comma 36-vicies assoggetta all’obbligo di certificazione dei corrispettivi mediante ricevuta o scontrino fiscale anche per le prestazioni rese, sul litorale demaniale, da parte dei titolari dei relativi provvedimenti amministrativi rilasciati dalle autorità competenti.

Il comma 36-vicies semel novella il decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74, concernente la disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e IVA con l’intento generale di eliminare disposizioni di favore o abbassare la soglia di imposta evasa a partire dalla quale scatta l'applicazione delle sanzioni penali. Ulteriori disposizioni riguardano i termini di prescrizione dei suddetti reati e i presupposti per l’accesso al beneficio della sospensione condizionale della pena. Il comma 36-vicies bis specifica che tali modifiche si applicano ai fatti successivi all'entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge.

Il comma 36-vicies ter prevede la riduzione alla metà delle sanzioni previste per la violazione di alcuni obblighi di dichiarazione e documentazione (in materia di imposte dirette e di IVA) in favore di imprese di medio-piccole dimensioni, e cioè per gli esercenti imprese, arti e professioni con ricavi e compensi dichiarati non superiori a 5 milioni di euro, a condizione che:

- nelle dichiarazioni in materia di imposte sui redditi e di IVA indichino gli estremi identificativi dei rapporti con operatori finanziari in corso nel periodo d’imposta;

- per tutte le operazioni attive e passive effettuate nell'esercizio dell'attività utilizzino esclusivamente strumenti di pagamento diversi dal denaro contante.

Il comma 36-vicies quater prevede alcuni requisiti per i soggetti passivi d’imposta agli effetti dell’IVA che intendono effettuare l'estrazione dei beni da un deposito IVA.

TITOLO II

Liberalizzazioni, privatizzazioni ed altre misure per favorire lo sviluppo

Articolo 3
(Abrogazione delle indebite restrizioni all'accesso e all'esercizio delle professioni e delle attività economiche)

I commi 1 e 2 recano alcune disposizioni di principio preliminare alle disposizioni sostanziali contenute nei commi successivi. In particolare, il comma 1 impone a comuni, province, regioni e Stato di adeguare i rispettivi ordinamenti al principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge, definendo alcune limitazioni di tale principio.

Il comma 3 prevede un meccanismo di abrogazione per le disposizioni statali incompatibili con quanto previsto dal comma 1. Inoltre è prevista l’applicazione degli istituti della SCIA e dell’autocertificazione con controlli successivi. Infine il Governo può emanare dei regolamenti al fine di identificare le norme abrogate e adeguare la materia al principio sancito al comma 1.

Il comma 4 considera l’adempimento dell’obbligo di adeguamento dei rispettivi ordinamenti da parte di Comuni, Province e Regioni al principio di libertà dell’iniziativa economica come indice di virtuosità degli enti territoriali, cui è collegato il meccanismo di ripartizione degli obiettivi finanziari del patto fra le singole amministrazioni.

Il comma 5 individua alcuni principi ai quali dovrà ispirarsi il legislatore nella riforma degli ordinamenti professionali (libero accesso alla professione, formazione continua, tirocinio, assicurazione, tariffe e pubblicità, procedimento disciplinare).

I commi da 6 ad 11 affermano il principio della “libertà d’impresa” sia nell’accesso che nell’esercizio dell’attività economica, salvo eventuali restrizioni dettate per ragioni di pubblico interesse tassativamente menzionate ed interpretate restrittivamente.

Il comma 11-bis esclude i servizi di taxi e noleggio con conducente non di linea dall’applicazione delle disposizioni dettate dal comma 8 dello stesso articolo 3, che prevedono l’abrogazione, dopo quattro mesi dall’entrata in vigore del decreto legge, delle norme recanti restrizioni all’accesso e all’esercizio di alcune attività economiche.

Il comma 12 modifica le modalità di ripartizione dei proventi delle procedure di valorizzazione degli immobili della difesa, destinando tali proventi nella misura del 55 per cento (e non più in quella massima del 42,5 per cento) al Fondo di ammortamento dei titoli di Stato, nella misura del 35 per cento (e non più in quella massima del 42,5 per cento) al Ministero della difesa e nella misura del 10 per cento (e non più in una percentuale da determinare tra il 5 e il 15 per cento) agli enti territoriali interessati.

Il comma 12-bis reca disposizioni in materia di segnalazioni di ritardato pagamento presenti nelle banche dati (pubbliche e private) di informazione creditizia. In particolare, per il caso in cui il pagamento sia successivamente regolarizzato, le norme sostituiscono l’obbligo di estinguere le segnalazioni di ritardo con quello di integrarle con la comunicazione dell’avvenuto pagamento.

Articolo 4
(Adeguamento della disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare
e alla normativa dell’Unione europea)

Con l’articolo 4 viene sostanzialmente ridefinita la disciplina dell’affidamento dei servizi locali di rilevanza economica a seguito dell’abrogazione dell’art. 23-bis del decreto legge n. 112/2008 conseguente all’esito del referendum del 12 e 13 giugno 2011, privilegiando la loro liberalizzazione e lasciando uno spazio ridotto all'affidamento diretto "in house", possibile solo per servizi di valore economico pari o inferiori a 900.000 euro annui. La regola generale per i servizi “in esclusiva” è invece, conformemente alle norme comunitarie, l’affidamento tramite gara pubblica anche nel caso di conferimento a società a capitale misto pubblico-privato (con almeno il 40% della società in mano privata). L’articolo detta anche norme transitorie per la cessazione delle gestioni in corso che non rispondono alla nuova disciplina che non si applica al servizio idrico.

Articolo 5
(Norme in materia di società municipalizzate)

Il comma 1 destina una quota del Fondo infrastrutture, nel limite delle disponibilità di bilancio a legislazione vigente e fino ad un massimo di 250 milioni di euro per l’anno 2013 e di 250 milioni di euro per l’anno 2014, ad investimenti infrastrutturali effettuati dagli enti territoriali che procedono, rispettivamente, entro il 31 dicembre 2012 ed entro il 31 dicembre 2013, alla dismissione di partecipazioni in società esercenti servizi pubblici locali di rilevanza economica, diversi dal servizio idrico.

Il comma 1-bis autorizza una spesa di 7 milioni per il 2011 per ripristinare e mettere in sicurezza le infrastrutture colpite dagli eventi calamitosi verificatisi dal 18 febbraio al 1° marzo 2011 nei territori della regione Basilicata.

Il comma 1-ter prevede il versamento in Tesoreria, a richiesta dell'ente interessato, delle disponibilità derivati da specifiche autorizzazioni legislative di spesa relative al potenziamento di infrastrutture contenute nello stato di previsione del Ministero dell'interno.

Articolo 5-bis
(Sviluppo delle regioni dell'Obiettivo convergenza e
realizzazione del Piano Sud)

L’articolo 5-bis reca una deroga in favore delle regioni ricomprese nell’Obiettivo convergenza ai limiti di spesa introdotti dalla disciplina del patto di stabilità interno per le regioni a statuto ordinario stabiliti dalla legge di stabilità 2011 relativamente alla spesa effettuata da ciascuna regione a valere sulle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione sociale, sui cofinanziamenti nazionali dei fondi comunitari, nonché sulle risorse del Fondo infrastrutture, prevedendo, ai fini del rispetto dei saldi di finanza pubblica, che i maggiori oneri derivanti dalla deroga ai tetti di spesa siano attribuiti in compensazione allo Stato ed alle restanti regioni.

Articolo 6
(Liberalizzazione in materia di segnalazione certificata di inizio attività,
denuncia e dichiarazione di inizio attività. Ulteriori semplificazioni)

Il comma 1 reca alcune modifiche all’art. 19 della legge n. 241/1990 relativo alla SCIA, alla denuncia ed alla dichiarazione di inizio attività. Le modifiche prevedono, tra l'altro, la possibilità da parte dei soggetti interessati di sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, di esperire l'azione avverso il silenzio come disciplinata dal D.Lgs. n. 104/2010 (riordino del processo amministrativo).

I commi 2, 3 e 3-bis introducono norme volte ad agevolare la progressiva entrata in operatività del SISTRI (Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti).

Il comma 4 del testo originario (che prevedeva l’ampliamento della liberalizzazione degli orari di apertura degli esercizi commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande) è stato soppresso nel corso dell’esame parlamentare.

I commi 5 e 6 apportano modifiche al Codice dell'amministrazione digitale (D.Lgs. n. 82/2005), volte a facilitare l’effettuazione di pagamenti dovute alle pubbliche amministrazioni con modalità informatiche.

Il comma 6-bis prevede che non si applichino sanzioni penali e amministrative nei confronti dei soggetti che, avendo beneficiato del bonus bebè in assenza dei requisiti reddituali previsti, restituiscano le somme indebitamente percepite entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto in esame. I procedimenti penali ed amministrativi avviati sono sospesi sino alla scadenza di tale termine e si intendono estinti a seguito dell’avvenuta restituzione dell’ammontare corrispondente all’erogazione, pari a un valore di 1.000 euro.

Il comma 6-ter attribuisce all'Agenzia del demanio il compito di procedere ad operazioni di permuta di beni del demanio e del patrimonio dello Stato, non più utilizzati e disponibili, con immobili adeguati all'uso governativo, al fine di rilasciare immobili di terzi condotti in locazione passiva dalle pubbliche amministrazioni.

Articolo 6-bis
(Accesso ai sistemi informativi)

L’articolo 6-bis prevede la possibilità di accesso ai sistemi informativi di cui sono titolari soggetti privati, utilizzati a fini di concessione di crediti al consumo o comunque riguardanti l'affidabilità e la puntualità nei pagamenti da parte degli interessati, anche da parte dei soggetti che partecipano al “sistema di prevenzione delle frodi nel settore del credito al consumo e dei pagamenti dilazionati o differiti”.

Articolo 6-ter
(Fondo di rotazione per la progettualità)

L’articolo 6-ter destina le risorse disponibili sul Fondo di rotazione per la progettualità prioritariamente alla progettazione delle opere già inserite nei piani triennali degli enti locali - approvati alla data di entrata della legge di conversione del presente decreto - e ricadenti su terreni demaniali o già di proprietà dell'ente locale interessato.

Articolo 7
(Attuazione della disciplina di riduzione delle tariffe elettriche e misure di perequazione nei settori petrolifero, dell'energia elettrica e del gas)

L’articolo 7 aumenta l’addizionale Ires (portandola dal 6,5% al 10,5%) per le imprese operanti nel settore petrolifero e in quello dell’energia elettrica (c.d. Robin Hood Tax) estendendo la platea delle imprese soggette all’imposta e includendovi quelle operanti nel campo delle energie rinnovabili e delle infrastrutture energetiche. In particolare le nuove disposizioni:

a) diminuiscono da 25 a 10 milioni di euro la soglia del volume di ricavi oltre la quale si applica la maggiorazione d’imposta nei casi di reddito imponibile superiore a 1 milione di euro;

b) ampliano il novero delle attività energetiche cui si applica la citata maggiorazione includendovi anche le attività di trasmissione e dispacciamento dell’energia elettrica, trasporto del gas e le attività di distribuzione sia del gas che dell’energia elettrica;

c) eliminano l’esenzione dall’applicazione dell’addizionale Ires precedentemente previste per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (biomasse, solare-fotovoltaica, eolica);

d) incrementano dal 6,5% al 10,5% l’addizionale Ires, da applicarsi nei tre esercizi finanziari successivi a quello in corso al 31 dicembre 2010;

e) confermano il divieto di traslazione dell’onere sui prezzi/tariffe al consumo la cui vigilanza è posta in capo all’Autorità dell’energia elettrica e del gas.

Articolo 7-bis
(Modifiche all’articolo 83-bis del decreto-legge n. 112 del 2008)

L’articolo 7-bis interviene in materia di autotrasporto, prevedendo che i costi minimi di esercizio relativi ai contratti stipulati in forma scritta, individuati sulla base di accordi di settore fra organizzazioni di vettori rappresentati nella Consulta generale per l'autotrasporto e per la logistica e organizzazioni associative dei committenti, debbano essere previamente sottoposti al parere della Consulta stessa e pubblicati con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; inoltre anche in caso di mancata determinazione dei costi minimi da parte dell’Osservatorio sulle attività di autotrasporto, e di conseguente applicazione delle norme sui contratti non stipulati in forma scritta, resta ferma la possibilità di derogare a tali norme sulla base dei predetti accordi di settore.

TITOLO III

Misure a sostegno dell’occupazione

Articolo 8
(Sostegno alla contrattazione collettiva di prossimità)

L’articolo 8 reca disposizioni volte al sostegno della contrattazione collettiva di prossimità. In particolare il comma 1 dispone che i contratti collettivi di lavoro aziendali o territoriali, sottoscritti dalle associazioni dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale o territoriale, ovvero dalle rappresentanze sindacali operanti in azienda in base alla legge e agli accordi confederali vigenti (compreso quello del 28 giugno 2011), possano realizzare specifiche intese, con efficacia nei confronti di tutti i lavoratori interessati, a condizione di essere sottoscritte sulla base di un criterio maggioritario di rappresentanza sindacale, finalizzate alla maggiore occupazione, alla qualità dei contratti di lavoro, all’adozione di forme di partecipazione dei lavoratori, alla emersione del lavoro irregolare, agli incrementi di competitività e di salario, alla gestione delle crisi aziendali e occupazionali, agli investimenti e all’avvio di nuove attività.

Il comma 2 elenca le materie inerenti l’organizzazione del lavoro e della produzione che possono essere oggetto delle intese.

Il comma 2-bis è volto a specificare che nelle materie di cui al comma 2 le intese possono prevedere deroghe alle norme di fonte pubblica o contrattuale, fermo restando il rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dalle normative comunitarie e dalle convenzioni internazionali sul lavoro.

Il comma 3 stabilisce che tutti i contratti collettivi aziendali vigenti, approvati e sottoscritti prima dell'accordo interconfederale del 28 giugno 2011, siano efficaci nei confronti di tutto il personale delle unità produttive cui il contratto si riferisce, a condizione che il contratto medesimo sia stato approvato con votazione a maggioranza dei lavoratori.

Infine, il comma 3-bis prevede che le imprese ferroviarie e le associazioni internazionali di imprese ferroviarie, che espletino sull'infrastruttura ferroviaria nazionale servizi di trasporto di merci o di persone, sono tenuti a rispettare i contratti collettivi nazionali di settore, anche con riferimento alle condizioni di lavoro del personale.

Articolo 9
(Collocamento obbligatorio e regime delle compensazioni)

L'articolo 9 semplifica le procedure in base alle quali i datori di lavoro possono modulare tra le diverse unità produttive ed amministrative le quote obbligatorie di assunzione di categorie protette, prevedendo, in particolare, la semplice comunicazione in via telematica ai servizi provinciali competenti (in luogo dell’autorizzazione su richiesta motivata) e la compensazione anche tra diverse imprese, a condizione che esse abbiano sede in Italia e facciano parte di uno stesso gruppo d'impresa.

Articolo 10
(Fondi interprofessionali per la formazione continua)

L'articolo 10 interviene sulla disciplina sui fondi paritetici interprofessionali nazionali per la formazione continua, prevedendo che possano impiegare parte delle proprie risorse per misure di formazione in favore di apprendisti e di collaboratori a progetto.

Articolo 11
(Livelli di tutela essenziali per l'attivazione dei tirocini)

L'articolo 11 reca alcune norme generali in materia di tirocini formativi e di orientamento, prevedendo, in particolare, che possano essere promossi unicamente da soggetti in possesso degli specifici requisiti determinati dalle regioni e che i tirocini "non curriculari", ad esclusivo beneficio di neodiplomati e neo-laureati, debbano essere attivati entro dodici mesi dal conseguimento del relativo titolo di studio e non possano avere una durata superiore a sei mesi.

Articolo 12
(Intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro)

L’articolo 12 inserisce due nuovi articoli nel codice penale attraverso i quali introduce la nuova fattispecie di intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro (art. 603-bis c.p.) e individua particolari pene accessorie per i responsabili del delitto (art. 603-ter c.p.).

TITOLO IV

Riduzione dei costi degli apparati istituzionali

Articolo 13
(Trattamento economico dei parlamentari e dei membri degli altri organi costituzionali. Incompatibilità. Riduzione delle spese per i referendum)

L'articolo 13 interviene in materia di riduzione dei costi delle istituzioni prevedendo: la riduzione delle indennità parlamentari (commi 1 e 2); l’incompatibilità della carica di parlamentare e di membro del Governo con cariche pubbliche elettive monocratiche in enti pubblici territoriali (comma 3); l’obbligo di svolgimento dei referendum in una unica data annuale (comma 4).

Articolo 14
(Riduzione del numero dei consiglieri e assessori regionali
e relative indennità. Misure premiali)

L'articolo 14 reca una serie di parametri cui le regioni – ordinarie e speciali - devono adeguare la propria normativa, al fine di accedere alle misure premiali previste dalla disciplina del patto di stabilità per gli enti più virtuosi, in termini di non applicazione o applicazione parziale dei vincoli di spesa.

Le ulteriori misure (rispetto la normativa vigente) riguardano gli organi regionali e sono: la riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori regionali; l'adeguamento degli emolumenti percepiti dagli stessi – comunque denominati - entro il limite dell’indennità massima spettante ai membri del Parlamento; la commisurazione del trattamento economico all'effettiva partecipazione alle sedute del consiglio, il passaggio al sistema previdenziale contributivo per i consiglieri regionali; l'istituzione del Collegio dei revisori dei conti quale organo di vigilanza del Consiglio regionale.

Articolo 15
(Soppressione di Province e dimezzamento dei consiglieri e assessori)

L'articolo 15 dispone il dimezzamento del numero dei consiglieri e degli assessori provinciali, a decorrere dal primo rinnovo degli organi di governo delle Province.

Articolo 16
(Riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei comuni e razionalizzazione dell’esercizio delle funzioni comunali)

L’articolo 16, ai commi da 1 a 26 e 29-30, prevede, per la riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei comuni e la razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni comunali, l’obbligatorio esercizio in forma associata delle funzioni amministrative e dei servizi spettanti a legislazione vigente dei comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, attraverso lo strumento dell’unione dei comuni previsto dall’art. 32 del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL). Per i comuni con popolazione superiore a tale soglia il ricorso alla forma associata è facoltativo. Pertanto, per comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, gli organi di governo sono solo il sindaco e il consiglio comunale, composto di sei consiglieri. Per i comuni con popolazione superiore a tale limite, è definito, secondo un sistema di soglie differenti, sia il numero dei consiglieri comunali che degli assessori.

Il comma 27 modifica il comma 32 dell’articolo 14 del D.L. n. 78/2010, concernente il divieto per i comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti di costituire società, anticipando di un anno, al 31 dicembre 2012, il termine entro il quale i comuni citati devono mettere in liquidazione le società da essi partecipate già costituite ovvero cederne le partecipazioni.

Il comma 28 affida al Prefetto il potere di accertare che i comuni abbiano adempiuto, entro i termini stabiliti, all’obbligo di soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali nonché al divieto di costituzione di società, disposto per i soli comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti.

Il comma 31 estende l’ambito soggettivo di applicazione del patto di stabilità interno, prevedendo che, a decorrere dall'anno 2013, la disciplina vigente in materia si applichi nei riguardi di tutti i comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti.

Articolo 17
(Disposizioni relative al Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro)

L'articolo 17 apporta alcune modifiche alla disciplina del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL), tra le quali la riduzione del numero dei componenti da 122 a 72.

Articolo 18
(Voli in classe economica)

L'articolo 18 stabilisce che determinate categorie di soggetti cui sono attribuite funzioni pubbliche che per esigenze di servizio utilizzano il mezzo di trasporto aereo per gli spostamenti nei Paesi del Consiglio d’Europa, debbano viaggiare in classe economica.

Articolo 19
(Disposizioni finali)

L’articolo 19 reca la norma di copertura finanziaria.

Articolo 19-bis
(Disposizioni finali concernenti le Regioni a statuto speciale
e le Province autonome)

L'articolo 19-bis introduce la clausola di compatibilità con l’ordinamento delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, nonché il riferimento alle modalità di attuazione del federalismo fiscale.

Il maxiemendamento del Governo ha sostituito l’articolo 1 del disegno di legge di conversione del D.L. n. 138/2011. In particolare, la sostituzione comporta l’inserimento nella legge di conversione di una delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari (commi da 2 a 5 dell’art. 1).

Analiticamente, il comma 2 delega il Governo a emanare, entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, uno o più decreti legislativi per «riorganizzare la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento dì efficienza», con l'osservanza dei principi e criteri direttivi indicati nelle lettere da a) a q) del medesimo comma.

In particolare, nell'esercizio della delega il Governo dovrà, ai sensi della lettera a), ridurre gli uffici giudiziari di primo grado mantenendo comunque sedi di tribunale nei circondari di comuni capoluogo di provincia alla data del 30 giugno 2011.

Il principio di delega fa dunque salvi i tribunali ordinari attualmente esistenti nei comuni capoluogo di provincia, e elimina ogni collegamento tra la revisione delle circoscrizioni giudiziarie ed il processo di riduzione del numero delle province avviato dall’articolo 15 del decreto-legge in esame (v. infra).

La lettera b) invita il Governo a ridefinire la geografia giudiziaria, ovvero l’assetto territoriale degli uffici giudiziari, eventualmente anche trasferendo territori dall’attuale circondario a circondari limitrofi, anche al fine di razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree metropolitane. Nel compiere questa attività il Governo dovrà tener conto di «criteri oggettivi e omogenei» che comprendano i seguenti parametri:

§ estensione del territorio;

§ numero degli abitanti;

§ carichi di lavoro;

§ indice delle sopravvenienze;

§ specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale;

§ presenza di criminalità organizzata.

Il legislatore delegato provvederà inoltre, in base alla lettera c) a ridefinire l'assetto territoriale degli uffici requirenti. Tale operazione dovrà rispettare i seguenti principi:

▪ la ridefinizione dell’assetto territoriale non dovrà riguardare le procure distrettuali, ovvero le procure della repubblica presso i tribunali dei capoluoghi dei distretti di corte d'appello;

▪ la ridefinizione non dovrà comportare la soppressione delle procure presso il tribunale ordinario nei circondari di comuni capoluogo di provincia alla data del 30 giugno 2011;

▪ possibilità di accorpare più uffici di procura indipendentemente dall'eventuale accorpamento dei rispettivi tribunali. In tali casi, l’ufficio di procura accorpante dovrà poter svolgere le funzioni requirenti in più tribunali. Tale riorganizzazione dovrà consentire una migliore organizzazione delle risorse e dei mezzi, e una più agevole trattazione dei procedimenti.

Si segnala che mentre la lettera b) prevede che la ridefinizione dell’assetto territoriale degli uffici giudiziari avvenga in base a parametri oggettivi (abitanti, carichi di lavoro, ecc..), la lettera c) finalizza la riorganizzazione delle procure ad una razionalizzazione di mezzi e risorse, ma non la ancora a criteri specifici (quale, ad esempio, il dato sui delitti denunciati).

Inoltre, il testo della lettera c) fa riferimento alle sole funzioni requirenti (es. quando prevede esplicitamente che l’ufficio di procura accorpante debba svolgere funzioni requirenti anche nel tribunale che ha “perso” la propria procura a seguito di accorpamento) e, ove richiama la più agevole trattazione dei procedimenti, sembra riferirsi ad un ufficio di procura esclusivamente concentrato sulla fase successiva all’esercizio dell’azione penale, senza alcun riferimento esplicito alle funzioni di indagine, inquirenti, dell’ufficio del pubblico ministero.

In base alla lettera d), nell’esercizio della delega il Governo potrà procedere alla soppressione ovvero alla riduzione delle attuali 220 sezioni distaccate di tribunale, anche mediante accorpamento ai tribunali limitrofi, tenendo conto dei criteri delineati dalla lettera b).

La successiva lettera e) individua quindi come principio e criterio direttivo di carattere generale quello di assumere come prioritaria linea di intervento, nell'attuazione di quanto previsto dalle precedenti lettere a), b), c) e d), il riequilibrio delle attuali competenze territoriali, demografiche e funzionali tra uffici limitrofi della stessa area provinciale caratterizzati da rilevante differenza di dimensioni, mentre la lettera f) impone di garantire che, all'esito degli interventi di riorganizzazione, ciascun distretto di corte d'appello, incluse le sue sezioni distaccate, comprenda non meno di 3 degli attuali tribunali con relative procure della Repubblica.

Le successive lettere g), h) ed i) disciplinano la destinazione del personale di magistratura e amministrativo in servizio presso uffici giudiziari di primo grado soggetti alla riorganizzazione territoriale.

In particolare, la lettera g) stabilisce che i magistrati e il personale amministrativo dei tribunali e delle procure soppresse transitino automaticamente negli organici degli uffici cui sono trasferite le funzioni, anche in eventuale sovrannumero riassorbibile con le successive vacanze.

Si osserva che la previsione della lettera g) è di agevole applicazione nell'ipotesi di soppressione di un ufficio giudiziario di primo grado e di integrale trasferimento delle relative funzioni ad un altro ufficio giudiziario. Più problematica, ad una prima lettura, appare invece l'applicazione della disposizione nelle ipotesi in cui si provveda ad esempio, ai sensi della lettera b), solo ad una diversa ripartizione dell'ambito territoriale di circondari limitrofi. In tali casi non è chiaro se non debba verificarsi nessun mutamento nelle assegnazioni del personale di magistratura e di quello amministrativo, ovvero se tale mutamento possa aver luogo in misura parziale. Analogo problema interpretativo parrebbe porsi nel caso in cui la soppressione di un ufficio giudiziario di primo grado determinasse non l'integrale spostamento delle relative competenze a favore di un unico ufficio giudiziario, ma una ripartizione di tali competenze fra diversi uffici giudiziari. In tale diversa ipotesi si potrebbe pensare che l'esito più naturale sia quello della ripartizione del personale fra tutti gli uffici giudiziari che ne ereditano le competenze, ma la delega nulla dice in proposito non fornendo alcun criterio sulla base del quale effettuare tale ripartizione nell'ipotesi da ultimo indicata.

Sotto un distinto profilo, per quanto riguarda le problematiche concernenti il personale di magistratura, si evidenzia che la norma di delega non contiene previsioni specifiche sui magistrati che esercitano funzioni direttive e semidirettive negli uffici giudiziari che verranno soppressi, così come non sono rinvenibili disposizioni specifiche per il personale amministrativo investito di funzioni dirigenziali nei predetti uffici giudiziari.

La lettera h) afferma che la suddetta assegnazione dei magistrati e del personale ai nuovi organici non dovrà essere interpretata come assegnazione ad altro ufficio giudiziario o destinazione ad altra sede, né dovrà costituire trasferimento ad altri effetti.

Infine la lettera i) dispone che, con successivi decreti del ministro della giustizia, saranno disposte le conseguenti modificazioni delle piante organiche.

Le lettere da l) a p) dettano principi e criteri direttivi per la riorganizzazione territoriale degli uffici del giudice di pace.

In particolare, la lettera l) invita il Governo a prevedere la riduzione degli uffici del giudice di pace dislocati in sede diversa da quella circondariale (per circondario giudiziario si intende l'ambito territoriale di competenza di un tribunale e dunque la sede circondariale è il comune ove ha sede il tribunale). Nell’operare tale riduzione il Governo dovrà tener conto dei criteri delineati dalla lettera b) ed operare un’analisi dei costì rispetto ai carichi di lavoro.

Il personale amministrativo in servizio presso l’ufficio del giudice di pace soppresso dovrà, in base alla lettera m), essere così rassegnato:

§ almeno il 50% dovrà essere assegnato alla sede di tribunale o di procura limitrofa;

§ la restante parte dovrà essere riassegnata all'ufficio del giudice di pace presso cui sono trasferite le funzioni delle sedi soppresse.

Le successive lettere prevedono un particolare procedimento per la soppressione degli uffici del giudice di pace:

1) sul bollettino ufficiale e sul sito internet del Ministero della giustizia dovranno essere pubblicati di elenchi degli uffici che il Governo intende sopprimere e accorpare (lettera n));

2) entro 60 giorni da tale pubblicazione, gli enti locali interessati, anche consorziati tra loro, potranno richiedere e ottenere il mantenimento degli uffici del giudice di pace con competenza sui rispettivi territori, anche tramite eventuale accorpamento, facendosi integralmente carico delle spese di funzionamento e di erogazione del servizio giustizia (in concreto l’ente locale dovrà garantire le strutture, provvedere all’indennità del giudice di pace, individuare il personale amministrativo e retribuirlo). Il ministero continuerà ad occuparsi esclusivamente del reclutamento dei giudici di pace e della formazione del personale amministrativo (lettera o)). Trascorsi i suddetti 60 giorni, in assenza di richieste specifiche da parte degli enti locali, le sedi del giudice di pace saranno soppresse;

3) nei successivi 12 mesi gli enti locali, anche consorziati tra loro, potranno decidere di sostenere gli oneri del servizio e dunque chiedere al ministro della giustizia l’istituzione di nuovi uffici del giudice di pace (lettera p)).

La lettera q) stabilisce infine che dall'attuazione delle disposizioni di cui al comma 2 non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Il comma 3 prevede quindi che la riforma realizzi il necessario coordinamento con le altre disposizioni vigenti.

Si osserva che la norma di delega non detta disposizioni specifiche su l’emanazione di una disciplina transitoria. Tale disciplina, trattandosi di revisione di circoscrizioni giudiziarie, con conseguente soppressione di uffici, è rilevante per stabilire la sorte dei procedimenti già instaurati e delle indagini in corso.

In proposito si rammenta il precedente di cui al comma 2 dell'articolo 1 della legge n. 254 del 1997, recante delega al Governo per l'istituzione del giudice unico di primo grado, che prevedeva espressamente l'adozione di una specifica disciplina transitoria volta ad assicurare la rapida trattazione dei procedimenti pendenti, civili e penali, fissando le fasi oltre le quali i procedimenti non passano ad altro ufficio secondo le nuove regole di competenza e stabilendo le relative condizioni. La previsione di delega da ultimo ricordata è all'origine delle previsioni del decreto legislativo n. 51 del 1998, che prevedevano che l'ufficio del pretore fosse mantenuto per la definizione dei procedimenti pendenti alla data di efficacia del citato decreto. L'assenza di un'analoga previsione di delega nel testo in esame sembrerebbe escludere la possibilità di un'analoga soluzione - o comunque di altre soluzioni ad hoc - per cui l'assegnazione dei procedimenti pendenti dovrebbe essere decisa secondo gli ordinari criteri interpretativi sulla base del nuovo assetto della competenza territoriale.

Il comma 4 delinea il procedimento per l’esercizio della delega e prevede che gli schemi dei decreti legislativi siano adottati su proposta del Ministro della giustizia e successivamente trasmessi al Consiglio Superiore della Magistratura e al Parlamento ai fini dell'espressione dei pareri. I pareri delle commissioni parlamentari competenti dovranno essere espressi entro 30 giorni dalla data di trasmissione; in assenza il Governo potrà procedere comunque. Qualora detto termine venga a scadere nei trenta giorni antecedenti allo spirare del termine per l'esercizio della delega previsto dal comma 2, o successivamente, la scadenza di quest'ultimo è prorogata di 60 giorni.

Il comma 5 stabilisce infine che il Governo, con la procedura indicata nel comma precedente, possa - entro 2 anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi emanati nell'esercizio della delega - adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi medesimi, nel rispetto dei principi e criteri direttivi già fissati.

Profili finanziari

Il prospetto riepilogativo non ascrive alle norme effetti sui saldi di finanza pubblica.

La relazione tecnica, riferita al maxiemendamento approvato dal Senato, afferma che le norme prevedono la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e per introdurre nel sistema elementi di efficienza, anche attraverso la riallocazione ottimale del personale, amministrativo e di magistratura, per sopperire a carenze strutturali dell'organico. Le norme mirano, inoltre, a realizzare virtuose economie di scala, grazie alla specializzazione delle funzioni ed alla concentrazione delle sedi.

La norma, secondo la relazione tecnica, prevede:

§ la riduzione e l'accorpamento degli uffici giudiziari di primo grado, individuati in misura pari al 19,4% del totale degli uffici giudicanti e del 24,8% di quelli requirenti;

§ la riduzione e l'accorpamento ai tribunali limitrofi del 50% delle sezioni distaccate di tribunale;

§ la riduzione del 71,9% degli uffici del giudice di pace dislocati in sedi diverse da quelle circondariali.

La riduzione degli uffici comporta, secondo quanto affermato dalla relazione tecnica, complessivi risparmi di spesa valutabili a consuntivo in circa 60 milioni di euro con riferimento alle sole spese di gestione e di funzionamento delle strutture, con esclusione dei costi incomprimibili del personale dell'amministrazione giudiziaria, per il quale è prevista la riallocazione in uffici di maggiore dimensione.

In particolare, i risparmi complessivi derivano:

§ dai minori contributi ai comuni per le spese di funzionamento degli uffici giudiziari, risparmi stimati sulla base del 90% dei rimborsi erogati annualmente;

§ dalla riduzione delle altre spese di funzionamento sostenute dall' amministrazione, in misura pari all'10% delle spese totali sostenute per l'apparato giudiziario;

§ dalla riduzione delle spese del personale proveniente dagli enti locali e comandato presso gli uffici del giudice di pace.

La relazione tecnica evidenzia che, per gli accorpamenti dei soli uffici di procura, il risparmio sul contributo dovuto ai comuni è stimabile in misura pari al 10% del contributo stesso.

La relazione tecnica chiarisce infine che, per motivi prudenziali, i risparmi non vengono considerati nel prospetto riepilogativo degli effetti finanziari in quanto verificabili solo a consuntivo.

La relazione tecnica riferita al testo definitivo ha riproposto i medesimi dati ed elementi contenuti nella precedente RT.

Si ricorda che una nota tecnica della Ragioneria generale dello Stato, trasmessa nel corso dell’esame in prima lettura presso il Senato^{^[1]}, afferma che l’ampia portata del processo di riorganizzazione previsto dalle norme avrebbe dovuto essere valutato alla luce di appositi elementi, volti a delineare l’impatto organizzativo sugli uffici e sul personale del Ministero, nonché a certificare l’assenza di nuovi oneri. La nota ha evidenziato la necessità di inserire, tra i principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega, una clausola di invarianza ed ha proposto, altresì, la riformulazione del comma 1. In sede di esame in Commissione della proposta emendativa del Governo, il relatore ha presentato i subemendamenti X1.0.1000/12 e X1.0.1000/13, con cui sono state accolte le indicazioni contenute nella nota tecnica della Ragioneria.

In merito ai profili di quantificazione è stato rilevato che le norme in esame appaiono idonee a conseguire, a regime, risparmi di spesa. Considerata, tuttavia, l’entità degli interventi di riorganizzazione degli uffici che si prevede di realizzare, appare ipotizzabile che, in sede di prima applicazione e nel breve periodo, possano determinarsi maggiori oneri per spese di funzionamento. Su tali aspetti è stata segnalata l’opportunità di acquisire la valutazione del Governo.

In sostanza l’avvio del processo di riorganizzazione potrebbe comportare un aggravio delle spese di funzionamento negli uffici di destinazione, mentre contestualmente potrebbero non venire immediatamente meno le spese sostenute per le sedi oggetto di soppressione. A titolo esemplificativo si rileva, infatti, che:

§ alcune spese delle sedi soppresse continuerebbero a essere comunque sostenute (locazioni e contratti di fornitura a carattere pluriennale);

§ occorrerebbe provvedere al trasferimento fisico del materiale di lavoro da alcune sedi ad altre;

§ gli uffici delle sedi il cui organico si amplia potrebbero non disporre dei locali e di parte delle attrezzature necessari al personale trasferito.

Articolo 01
(Revisione integrale della spesa pubblica)

L'articolo 01 prevede la predisposizione di un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica diretto anche individuare, attraverso la sistematica comparazione di costi e risultati a livello nazionale ed europeo, eventuali criticità nella produzione ed erogazione dei servizi pubblici, nonché l'avvio di un ciclo di “spending review”, mirato alla definizione dei costi standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato.

Più in dettaglio, il comma 1 dell'articolo in esame attribuisce al Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con i Ministeri interessati, il compito di presentare al Parlamento entro il 30 novembre 2011 un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica.

Detto programma, dato l'obiettivo di razionalizzazione della spesa e di superamento del criterio della spesa storica, deve prevedere in particolare, in coerenza con la legge 4 marzo 2009, n. 15^{^[2]}:

§ le linee-guida per l'integrazione operativa delle agenzie fiscali;

§ la razionalizzazione di tutte le strutture periferiche dell'amministrazione dello Stato e la loro tendenziale concentrazione in un ufficio unitario a livello provinciale;

§ il coordinamento delle attività delle forze dell'ordine, ai sensi della legge 1 aprile 1981, n. 121^{^[3]};

§ l'accorpamento degli enti della previdenza pubblica;

§ la razionalizzazione dell'organizzazione giudiziaria civile, penale, amministrativa, militare e tributaria a rete;

§ la riorganizzazione della rete consolare e diplomatica.

Con il programma devono comunque essere individuate eventuali criticità nella produzione e nell'erogazione dei servizi pubblici, anche al fine di:

§ evitare possibili duplicazioni di strutture;

§ implementare strategie di miglioramento dei risultati ottenibili a parità di stanziamenti.

Il comma 2 stabilisce che con la risoluzione parlamentare approvativa del Documento di economia e finanza 2012 (o della relativa Nota di aggiornamento), siano indicati i disegni di legge collegati alla manovra finanziaria per il triennio 2013-2015, con cui il Governo viene delegato ad attuare le riorganizzazioni elencate dal comma precedente^{^[4]}.

Le modalità per la predisposizione del programma di riorganizzazione della spesa di cui al comma 1 e per la sua attuazione sono definiti dal Ministro dell'economia e delle finanze entro venti giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge in esame (comma 3).

Il comma 4, infine, prevede, l'avvio, a partire dall'anno 2012, da parte del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, d’intesa con i Ministeri interessati, di un ciclo di “spending review” mirata alla definizione dei costi standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato.

Per quanto concerne invece le amministrazioni periferiche dello Stato sono proposte specifiche metodologie di quantificazione dei costi, anche ai fini della allocazione delle risorse nell'ambito della loro dotazione complessiva.

Si segnala l’esigenza di un coordinamento delle norme in esame con quelle, di tenore analogo, che sono state recentemente introdotte dall'articolo 9 del decreto legge n. 98 del 2011^{^[5]}, che ha già disposto, a decorrere dall’anno 2012, l'avvio di un ciclo di analisi e valutazione della spesa diretto alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato.

Ai sensi del citato articolo 9 del D.L. 98/11, la realizzazione della spending review è affidata al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze, sulla base di un atto di indirizzo del Ministro dell’economia e delle finanze e d’intesa con i Ministeri interessati. L'analisi condotta è finalizzata, anche in questo caso, ad individuare:

§ eventuali criticità nella produzione ed erogazione dei servizi pubblici;

§ possibili duplicazioni di strutture;

§ possibili strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse disponibili.

Per le amministrazioni periferiche dello Stato, si prevede la proposizione di specifiche metodologie per quantificarne i fabbisogni standard.

Per la realizzazione dell’attività di spending review mirata alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato, vengono previsti una serie di adempimenti. In particolare, il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze richiede alle amministrazioni centrali i dati e le informazioni che ritiene necessari, che le amministrazioni medesime sono tenute a trasmettere per via telematica, entro un termine stabilito. Le amministrazioni sono, altresì, tenute a facilitare l’accesso ad altri dati di interesse provenienti dal SISTAN[6] (comma 2).

Al fine di dare effettività alla disposizione, è prevista la riduzione del 2 per cento della retribuzione di risultato dei dirigenti responsabili, qualora l’amministrazione competente ometta di trasmettere i dati senza motivata giustificazione entro il termine previsto nella richiesta, su comunicazione del Ministero dell’economia e finanze (comma 3).

A partire dal 2013, i risultati dell’attività di analisi e valutazione della spesa effettuata dalla Ragioneria generale dello Stato sono comunicati dal Ministero dell’economia e finanze alle competenti Amministrazioni centrali dello Stato (comma 4). Sulla base dei suddetti risultati, le Amministrazioni centrali dello Stato propongono, a loro volta, nell’ambito di accordi triennali con il Ministero dell’economia e delle finanze, in coerenza con gli obiettivi indicati nel Documento di economia e finanza (DEF), le misure necessarie a realizzare il superamento della spesa storica e la graduale convergenza verso gli obiettivi di fabbisogno identificati dalla norma in esame.

Le norme proposte dalle amministrazioni centrali dovranno essere inserite nella legge di stabilità oppure dovranno formare oggetto di apposito disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica (comma 5). Il monitoraggio dell’attuazione e dei risultati attesi dalle misure intraprese è affidato ai Nuclei di analisi e valutazione della spesa, previsti dall’articolo 39 della legge di contabilità n. 196 del 2009, che provvedono, altresì, a segnalare eventuali scostamenti al Ministro dell’economia e delle finanze e al Ministro competente (comma 6). Nel Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali dello Stato di cui all'articolo 41 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, dovranno infine essere illustrati gli esiti delle attività in oggetto.

Si rammenta, inoltre, che una specifica e sistematica attività di analisi e valutazione della spesa è stata recentemente prevista anche ai sensi del decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123, di attuazione della delega di cui all’articolo 49 della legge n. 196/2009, il quale ha dettato norme per la riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e il potenziamento e la graduale estensione a tutte le amministrazioni pubbliche dell'attività di analisi e valutazione della spesa. Anche in tal caso possono pertanto riscontrarsi esigenze di coordinamento normativo delle disposizioni che regolano le attività di analisi e revisione della spesa.

Il citato decreto legislativo n. 123/2011 pone in risalto la funzione strategica dell’attività di analisi e valutazione della spesa, qualificata come l'attività sistematica di analisi della programmazione e della gestione delle risorse finanziarie e dei risultati conseguiti dai programmi di spesa, finalizzata al miglioramento del grado di efficienza ed efficacia della spesa pubblica anche in relazione al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Essa viene attuata mediante l'elaborazione e l'affinamento di metodologie per la definizione dei fabbisogni di spesa, per la verifica e il monitoraggio dell'efficacia delle misure volte al miglioramento della capacità di controllo della stessa, in termini di quantità e di qualità, nonché la formulazione di proposte dirette a migliorare il rapporto costo-efficacia dell'azione amministrativa. Tali attività sono realizzate avvalendosi anche di metodologie provenienti dall'analisi economica e statistica.

L'analisi e la valutazione della spesa delle amministrazioni centrali dello Stato si svolge nell'ambito dei nuclei di analisi e valutazione, ciascun dei quali è costituito da rappresentanti del Ministero interessato e del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, che ne cura il coordinamento. Ai nuclei partecipa anche un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica.

Il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale del bilancio - supporta il programma di lavoro dei nuclei di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali e propone strumenti e misure per rafforzare il monitoraggio della spesa e la valutazione delle politiche pubbliche, anche tramite il rapporto triennale sulla valutazione e analisi della spesa delle amministrazioni centrali dello Stato di cui all'articolo 41 della legge del 31 dicembre 2009, n. 196. Le amministrazioni pubbliche diverse da quelle centrali dello Stato svolgono attività di analisi della spesa, di monitoraggio e valutazione degli interventi, nell'ambito della propria autonomia, al fine di ottimizzare l'utilizzo delle risorse e di promuovere una maggiore efficienza ed efficacia della spesa pubblica.

Le attività di analisi e valutazione della spesa

Si ricorda, in via generale, che l’esigenza di un’analisi puntuale dei meccanismi che incidono sull’andamento della spesa pubblica e l’individuazione d’interventi mirati al contenimento e alla sua progressiva riqualificazione, sono divenuti, negli ultimi anni, temi fondamentali della politica finanziaria e di bilancio, resi ancor più stringenti alla luce del percorso di consolidamento dei conti pubblici necessario ai fini del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea.

E’ in questa prospettiva che si colloca l’avvio, sin dalla XV legislatura, di un programma straordinario di analisi e valutazione della spesa, comunemente denominato, sulla base di analoghe esperienze internazionali, “spending review”. Tale programma si configura come uno strumento di programmazione economico-finanziaria, volto a fornire una metodologia sistematica per migliorare sia il processo di decisione delle priorità e di allocazione delle risorse, sia la performance delle amministrazioni pubbliche in termini di economicità, qualità ed efficienza dei servizi offerti ai cittadini.

Tra gli obiettivi sottesi ad un programma di analisi e revisione della spesa vi è quello di superare un approccio "incrementale" nelle decisioni di bilancio, in base al quale si tende a concentrarsi sulle nuove iniziative di spesa ovvero sulle risorse (aggiuntive) da destinare ai programmi di spesa già in atto, piuttosto che sulle analisi di efficienza, efficacia e congruità con gli obiettivi della spesa in essere. Attraverso tale metodo s’intende, pertanto, realizzare in via tendenziale il passaggio da un criterio contabilistico di spesa storica al principio, sperimentato in altri ordinamenti, del cosiddetto bilancio a base zero (zero base budgeting). A tale finalità si aggiunge quella di implementare nella Pubblica Amministrazione le attività di misurazione dei risultati raggiunti dall’azione amministrativa e di verifica dell’efficienza dell’organizzazione amministrativa, anche mediante l’individuazione, in relazione agli obiettivi di ciascun programma di spesa, di indicatori verificabili ex post.

Avviato in via sperimentale in base alle disposizioni della legge finanziaria 2007 (legge n. 296 del 2006), il programma di analisi e valutazione della spesa - volto a riesaminare in modo sistematico l’insieme dei programmi di spesa, valutandone efficacia, efficienza ed economicità di gestione - è divenuto permanente con la legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007), che ne ha previsto la prosecuzione e l’aggiornamento con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato, affidandone la realizzazione alla Ragioneria generale dello Stato, con il coordinamento del Servizio studi dipartimentale ivi incardinato.

Il rafforzamento dei meccanismi di controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica costituisce uno degli elementi centrali nell'impianto legislativo complessivo definito dalla nuova legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196/2009), la quale ha previsto l’istituzionalizzazione del processo di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali - avviato, come detto, in forma sperimentale a partire dal 2007 - attraverso la costituzione di appositi Nuclei di analisi e valutazione della spesa (articolo 39), disponendo, altresì, la graduale estensione del programma alle altre amministrazioni pubbliche (articolo 49).

In particolare, l’articolo 39 della legge di contabilità dispone l’avvio di una collaborazione del Ministero dell’economia e delle finanze con le amministrazioni centrali dello Stato, per il tramite dei Nuclei di analisi e valutazione della spesa, finalizzata alla verifica dei risultati programmatici rispetto agli obiettivi relativi all’indebitamento netto, al saldo di cassa e al debito delle amministrazioni pubbliche, nonché alla pressione fiscale complessiva. La collaborazione, come già detto, ha lo scopo di garantire il supporto per il monitoraggio dell’efficacia delle misure disposte, sia per il conseguimento dei suddetti obiettivi sia per incrementare il livello di efficienza delle amministrazioni medesime.

La collaborazione tra Ministero dell’economia ed amministrazioni centrali consiste in particolare nel supporto metodologico che il Ministero fornisce ad esse per la definizione delle previsioni di spesa e dei fabbisogni associati ai programmi, con riferimento alla formulazione del bilancio di previsione, nonché per l’individuazione degli indicatori di risultato associati ai predetti obiettivi.

L’attività di collaborazione tra Ministero dell’economia e le amministrazioni centrali nell’ambito degli appositi nuclei di analisi e valutazione della spesa è diretta, in particolare, a svolgere verifiche: sull’articolazione dei programmi che compongono le missioni; sulla coerenza delle norme autorizzatorie rispetto al contenuto dei medesimi programmi e sulla rimodulabilità delle risorse iscritte in bilancio, secondo i previsti meccanismi di flessibilità.

Le attività svolte dai predetti nuclei devono altresì essere funzionali: alla formulazione delle proposte di rimodulazione delle risorse finanziarie tra i diversi programmi di spesa e alla predisposizione del rapporto allegato al rendiconto generale del bilancio dello Stato sui risultati e la realizzazione degli obiettivi indicati nel bilancio di previsione. Per le suesposte attività, il Ministero dell'economia e delle finanze istituisce e condivide con le amministrazioni centrali dello Stato, nell'ambito della banca dati unitaria delle pubbliche amministrazioni prevista dall'articolo 13 della legge di contabilità, una apposita sezione che raccoglie tutte le informazioni che le amministrazioni sono tenute a fornire.

E stata, inoltre, prevista (articolo 41, legge n. 196) la presentazione, ogni tre anni, di uno specifico Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato, volto ad illustrare la composizione e l’evoluzione della spesa, i risultati conseguiti con le misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di efficienza delle medesime amministrazioni.

I fabbisogni standard

Per quanto concerne, il concetto di “fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali”, che dovrebbero essere definiti con la spending review disciplinata dall’articolo in esame, si ricorda che, secondo la definizione contenuta nella legge n. 42 del 2009 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale), il fabbisogno standard “valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica”. Sulla base di tale espressa indicazione legislativa, il fabbisogno standard appare dunque costituire il livello ottimale di un servizio valutato a costi standard. In attuazione di specifiche disposizioni della legge delega sul federalismo fiscale, è stato emanato il D.Lgs. 26 novembre 2010, n. 216 relativo alla individuazione dei fabbisogni standard degli enti locali. I fabbisogni standard costituiscono i nuovi parametri cui ancorare il finanziamento delle spese fondamentali di comuni, città metropolitane e province, al fine di assicurare un graduale e definitivo superamento del criterio della spesa storica. In base al decreto, la metodologia per la determinazione dei fabbisogni costituisce una operazione tecnicamente complessa, per la cui effettuazione il decreto definisce una serie di elementi, quali:

§ individuazione di modelli organizzativi e di livelli quantitativi delle prestazioni, determinati sulla base di un sistema di indicatori in relazione a ciascuna funzione fondamentale e ai relativi servizi;

§ analisi dei costi finalizzata alla individuazione di quelli più significativi e alla determinazione degli intervalli di normalità;

§ enucleazione di un modello di stima dei fabbisogni sulla base di criteri di rappresentatività attraverso la sperimentazione di diverse tecniche statistiche;

§ definizione di un sistema di indicatori per valutare l'adeguatezza dei servizi e consentire agli enti locali di migliorarli.

La procedura per la definizione dei fabbisogni standard è affidata alla Società per gli studi di settore - S.O.S.E. s.p.a., società per azioni che opera per la elaborazione degli studi di settore, che si avvale, per tale finalità, dell’Istituto per la finanza e per l’economia locale IFEL, nonché dell'ISTAT.

Profili finanziari (Art. 01 e art. 1, commi da 01 a 03)

Il prospetto riepilogativo, non ascrive effetti alla norma.

La relazione tecnica rileva che la disposizione prevede che il Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con i Ministeri interessati, presenti al Parlamento entro il 30 novembre 2011 un piano di riorganizzazione della spesa pubblica. Tale piano conterrà le linee guida di riorganizzazione e di snellimento della struttura dell’amministrazione dello Stato. Il programma potrà fornire indicazioni per integrare l’operatività delle agenzie fiscali, per razionalizzare le strutture periferiche dello Stato, per migliorare il coordinamento delle attività delle forze dell’ordine, per accorpare gli enti della previdenza pubblica, per razionalizzare l’organizzazione giudiziaria civile, penale, amministrativa, militare e tributaria, nonché per riorganizzare la rete consolare e diplomatica. Le riorganizzazioni delineate nel Programma saranno tradotte in norme di delega al Governo contenute nei disegni di legge collegati alla manovra finanziaria per il triennio 2013-2015. Le attività previste nel piano verranno sostenute anche attraverso un ciclo di «spending review» mirata alla definizione dei fabbisogni dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato. Saranno, inoltre, definite specifiche metodologie per quantificare i costi per le amministrazioni periferiche dello Stato, ciò per meglio definire l’allocazione efficiente delle risorse in bilancio.

Nella misura in cui dalla progressiva riorganizzazione dell’amministrazione si rendessero disponibili risorse finanziarie, si potrà procedere alla riduzione delle spese di funzionamento, interventi e oneri comuni, relative alle missioni di spesa di ciascun Ministero per gli anni 2012 e 2013.

Per gli anni 2014, 2015 e 2016 la spesa primaria del bilancio dello Stato potrà aumentare in termini nominali, ciascun anno, rispetto alla spesa corrispondente registrata nel rendiconto dell’anno precedente, di una percentuale non superiore al 50 per cento dell’incremento del PIL previsto dal Documento di economia e di finanza di cui all’articolo 10 della legge n. 196 del 2009, come approvato nella apposita risoluzione parlamentare.

La norma prevede poi al comma successivo un ampliamento dei margini di flessibilità in deroga alle norme in materia, di cui all’articolo 23 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, limitatamente al quinquennio 2012-2016, nel rispetto dell’invarianza dei saldi di finanza pubblica.

La R.T. precisa che i risparmi derivanti dalla norma potranno essere verificati solo a consuntivo. Resta ferma l’effetto rafforzativo della disposizione finalizzata a individuare risparmi aggiuntivi per i Ministeri rispetto a quelli previsti dal testo iniziale del provvedimento.

In merito ai profili di quantificazione, con riferimento all’articolo 01, premesso che alle disposizioni in esame non sono imputati effetti finanziari, è stato rilevato che le norme di delega oggetto dei provvedimenti collegati ed i relativi decreti di attuazione dovranno puntualmente dimostrare gli effetti complessivi di tale riorganizzazione, sia in termini dei costi ad essa associati che dei risparmi derivanti dalla razionalizzazione e dall’applicazione del regime dei costi standard.

Con riferimento al comma 01 dell’articolo 1, è stato rilevato il carattere programmatico della norma diretta a recepire, dal 2014, la regola sulla dinamica della spesa delle Amministrazioni pubbliche prevista dalle proposte di regolamento della Commissione europea. E’ stata, tuttavia, sottolineata l’opportunità di un chiarimento circa il coordinamento delle misure in esame con i tagli alle dotazioni dei Ministeri e, più in generale, con le riduzioni di spesa delle Amministrazioni centrali disposte dal decreto n. 138 nonché con le analoghe misure previste dal decreto legge n. 98/2011 e dalle precedenti manovre di finanza pubblica. Secondo quanto precisato dalla R.T., infatti, la prevista riduzione delle spese per funzionamento, interventi e oneri comuni dovrebbe intendersi come aggiuntiva rispetto a quella risultante dai tagli su ricordati.

Con riferimento al comma 02 dell’articolo 1, sostitutivo del comma 14 dell’articolo 10 del D.L. 98/2011, è stato rilevato che la disposizione fa riferimento al quinquennio 2012-2016, ad un orizzonte temporale quindi più ampio rispetto a quello triennale preso di norma in considerazione sia dal bilancio dello Stato che dagli stessi documenti di finanza pubblica.

A differenza di quanto previsto dal D.L. 98, le rimodulazioni possono riguardare, in misura non superiore al 5 per cento, anche le spese classificate tra quelle “non rimodulabili” ai sensi dell’articolo 21, comma 6, della legge 196/2009, per le quali l’Amministrazione “non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione”.

Non viene, inoltre, specificato per tali variazioni e per quelle, fino al 20 per cento delle risorse stanziate, riguardanti le spese rimodulabili (articolo 21, comma 7, della legge 196/2009) se esse debbano essere di carattere compensativo e se debbano intendersi tra programmi all’interno della medesima missione o anche tra missioni.

Va, infine, segnalato che, a differenza di quanto previsto dal comma 14 dell’articolo 10 del D.L. 98/2011, la norma in esame non prevede che, qualora le Commissioni parlamentari non si siamo pronunciate nei termini e il Parlamento non approvi le corrispondenti variazioni in sede di disegno di legge di assestamento, i decreti che le dispongono perdano efficacia fin dall’inizio.

Articolo 1, commi 01 e 02
(Ulteriori interventi di contenimento della spesa
e flessibilità di bilancio)

I commi 01 e 02 recano disposizioni finalizzate a consentire alle Amministrazioni centrali – in coerenza con il programma di riorganizzazione della spesa pubblica di cui al precedente articolo 01 – di pervenire ad un progressivo contenimento della spesa corrente primaria in rapporto al PIL - attraverso la riduzione delle spesa di funzionamento, interventi, oneri comuni, relative alle missioni di spesa di ciascun Ministero per gli anni 2012 e 2013 – nonché di conseguire gli obiettivi di risparmio previsti dal presente decreto anche attraverso il riconoscimento di una maggiore flessibilità nella variazione delle dotazioni di bilancio.

Più in dettaglio, il comma 01 prevede che nel corso degli anni 2012 e 2013, nella misura delle risorse finanziarie che si rendessero disponibili a seguito dell’attuazione del programma di revisione integrale della spesa pubblica previsto dall'articolo 01:

a) le spese di funzionamento relative alle missioni di spesa di ciascun Ministero potranno essere ridotte fino all'1 per cento per ciascun anno rispetto alle spese risultanti dal bilancio consuntivo relativo all'anno 2010;

b) le dotazioni finanziarie delle missioni di spesa di ciascun Ministero, previste dalla legge di bilancio e relative agli interventi, potranno essere ridotte fino all'1,5 per cento.

Nei medesimi limiti finanziari previsti dal periodo precedente – ossia le risorse disponibili a seguito della revisione della spesa - per gli stessi anni 2012 e 2013 le dotazioni finanziarie per le missioni di spesa per ciascun Ministero previste dalla legge di bilancio, relative agli oneri comuni di parte corrente e di conto capitale, potranno invece essere ridotte fino allo 0,5 per cento per ciascuno dei due anni.

In seguito, per gli anni 2014, 2015 e 2016, la spesa primaria del bilancio dello Stato potrà aumentare in termini nominali, in ciascun anno, rispetto alla spesa corrispondente registrata nel rendiconto dell'anno precedente, di una percentuale non superiore al 50 per cento dell'incremento del PIL previsto dal Documento di economia e finanza (DEF).

Il comma 02 introduce una deroga alla norme di flessibilità delle dotazioni finanziarie di bilancio – di cui all’articolo 23 della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009 -, finalizzata a consentire alle Amministrazioni centrali maggiori margini di manovra al fine di conseguire gli obiettivi di risparmio fissati dal successivo comma 01 dell’articolo in esame.

In questa direzione, si prevede, limitatamente al quinquennio 2012-2016, che nel rispetto dell'invarianza dei saldi di finanza pubblica, possano essere rimodulate le dotazioni finanziarie di ciascuno stato di previsione con riferimento a tutte le spese indicate dall'articolo 21, commi 6 e 7, della medesima legge n. 196/09, comprese dunque anche le spese non rimodulabili quali, ad esempio, quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse.

Al riguardo, si ricorda che ai sensi dell'articolo 21 della legge di contabilità, nell'ambito delle dotazioni previste in relazione a ciascun programma di spesa sono distinte le spese correnti, con indicazione delle spese di personale, e le spese d'investimento. Sino all'esercizio della delega per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato - di cui all'articolo 40 della legge - in appositi allegati agli stati di previsione della spesa sono indicate, per ciascun programma, per macroaggregato e distinte per capitolo, le spese rimodulabili e quelle non rimodulabili.

Ai sensi del comma 6 del citato articolo 21 le spese non rimodulabili sono quelle per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione. Esse corrispondono alle spese definite «oneri inderogabili», in quanto vincolate a particolari meccanismi o parametri che regolano la loro evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi. Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette spese obbligatorie, ossia:

§ le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse;

§ le spese per interessi passivi;

§ le spese derivanti da obblighi comunitari e internazionali;

§ le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa.

Recentemente, l'articolo 10, comma 15, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 - convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, ha introdotto una disposizione interpretativa del secondo e terzo periodo del citato comma 6, finalizzata a precisare che nell'ambito degli “oneri inderogabili” rientrano esclusivamente le spese cosiddette obbligatorie, ossia le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, le spese derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle vincolate a particolari meccanismi o parametri, determinati da leggi che regolano la loro evoluzione.

Le spese rimodulabili, di cui al citato comma 7 dell’articolo 21, si dividono invece in:

a) fattori legislativi, spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio;

b) spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente che sono quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

Ai sensi dell’articolo 23 della legge di contabilità le spese derivanti da fattori legislativi sono rimodulabili con il disegno di legge di bilancio, per motivate esigenze, in via compensativa all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica. In apposito allegato allo stato di previsione della spesa sono indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.

La misura della suddetta variazione delle dotazioni finanziarie dei Ministeri deve essere tale da non pregiudicare il conseguimento delle finalità definite dalle relative norme sostanziali.

Essa, inoltre, non può comunque essere superiore:

§ al 20 per cento delle risorse finanziarie complessivamente stanziate qualora siano interessate autorizzazioni di spesa di fattore legislativo;

§ al 5 per cento qualora siano interessate le spese non rimodulabili.

Entro questi limiti, dunque, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, possono essere variate con atto amministrativo le dotazioni finanziarie degli stati di previsione della spesa di ciascun Ministero.

Tali variazioni, che non possono comunque disporre l’utilizzo di stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti, sono disposte con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, su proposta del Ministro competente.

Il decreto di variazione deve essere trasmesso al Parlamento per l'espressione del parere - entro quindici giorni - da parte delle Commissioni competenti per materia e per i profili di carattere finanziario; decorso inutilmente il termine senza che le Commissioni abbiano espresso detti pareri, i decreti possono essere adottati.

In conseguenza di tale nuova configurazione della flessibilità di bilancio, la norma in esame provvede a sopprimere la disciplina sperimentale di flessibilità di bilancio prevista ai sensi del comma 14 dell'articolo 10 del citato decreto-legge n. 98 del 6 luglio 2011.

Al riguardo, si osserva come tale ultima disposizione, pur derogando anch’essa alla disciplina ordinaria della flessibilità di bilancio prevista dalla legge di contabilità, abbia una portata più limitata rispetto al comma 02 in esame, in quanto consente in via sperimentale, per gli anni 2012, 2013 e 2014, la possibilità di adottare variazioni di carattere compensativo tra le dotazioni finanziarie relative alle sole spese rimodulabili nell'ambito di ciascun Ministero, anche se tra programmi diversi.

Occorre, inoltre, ricordare come in considerazione della possibilità di effettuare, attraverso decreti ministeriali, seppur entro determinati limiti, rimodulazioni concernenti anche spese derivanti da disposizioni di legge, il citato comma 14 del D.L. n. 98/11 prevede delle clausole di garanzia. Infatti, nell’ipotesi in cui siano interessate autorizzazioni di spesa di fattore legislativo, i relativi decreti di variazione devono essere adottati previo parere favorevole delle competenti commissioni parlamentari; inoltre, qualora il Parlamento non approvi le variazioni corrispondente in sede di esame del disegno di legge di assestamento, si dispone che i decreti perdano efficacia fin dall’inizio[7].

Alla luce di tali circostanze deve rilevarsi, con riguardo alla gerarchia delle fonti del diritto, come le disposizioni in esame consentano di variare con atto amministrativo, e dunque con fonte di rango secondario, autorizzazioni di spesa disposte in via legislativa, modificando in tal modo decisioni in materia di bilancio e di leggi di spesa assunte, in conformità al vigente ordinamento contabile, dal Parlamento. Al riguardo, va rammentato, come accennato, che la possibilità di disporre variazioni con atto amministrativo di autorizzazioni di spesa derivanti da fattori legislativi, prevista dal citato art. 14 del D.L. 98/11, è stata assoggettata ad un vaglio sia preventivo da parte del Parlamento - in quanto i relativi decreti devono essere adottati previo parere favorevole delle competenti commissioni parlamentari – sia ad una ratifica successiva, dal momento che qualora il Parlamento non approvi le variazioni in sede di assestamento i relativi decreti perdono efficacia ex tunc.

Inoltre, si rileva come le norme in esame consentano di rimodulare in via amministrativa anche le voci di bilancio che la disciplina di contabilità nazionale qualifica come oneri inderogabili ossia, come chiarito in via interpretativa dal Legislatore, come spese obbligatorie; poiché tali spese sono sostanzialmente dirette a soddisfare pretese derivanti da diritti soggettivi o da vincoli di natura contrattuale, e non sono di norma comprimibili, appare opportuno acquisire dal Governo indicazioni circa le modalità con le quali assicurare, pur in presenza di tali fattispecie, l’applicazione delle predette variazioni di bilancio.

Occorrerebbe, infine, chiarire se le variazioni delle dotazioni di bilancio in oggetto debbano assumere natura compensativa all’interno del medesimo stato di previsione, posto che ciò non è specificato dalla norma, che si limita a porre il vincolo generale del rispetto dell’invarianza dei saldi di finanza pubblica.

Profili finanziari

Per i profili finanziari si veda la scheda dell’articolo 01.

Articolo 1, comma 03
(Provvedimenti attuativi della legge n. 15/2009)

03. Il Governo adotta misure intese a consentire che i provvedimenti attuativi di cui alla legge 4 marzo 2009, n. 15, per ogni anno del triennio producano effettivi risparmi di spesa.

Ai sensi del comma 03 il Governo è tenuto ad adottare le misure volte a consentire che dall’attuazione della legge n. 15/2009[8] discendano effettivi risparmi di spesa per ogni anno del triennio.

La legge n. 15/2009 reca un’ampia delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e alla Corte dei conti.

In attuazione degli articoli da 2 a 7 della legge n. 15/2009, è stato adottato decreto legislativo n. 150 del 2009[9], che reca una riforma organica della disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Tra le finalità del provvedimento vi sono l’incremento dell’efficienza del lavoro pubblico, il contrasto alla scarsa produttività e all’assenteismo, l’incentivazione della qualità della prestazione lavorativa, il riconoscimento dei meriti e dei demeriti, l’ampliamento della selettività e concorsualità nelle progressioni di carriera, l’introduzione di un nuovo sistema disciplinare, il rafforzamento della autonomia e responsabilità della dirigenza, la definizione di nuove norme sulla contrattazione collettiva, la definizione di standard qualitativi ed economici delle funzioni e dei servizi, una maggiore trasparenza dell’operato delle amministrazioni pubbliche.

La nuova disciplina in materia di valutazione riguarda le amministrazioni nel loro complesso, ciascuna unità o area organizzativa e i singoli dipendenti. Il ciclo della performance, governato da una Commissione nazionale di nuova istituzione e da organismi indipendenti di valutazione istituiti da ciascuna amministrazione (sostitutivi dei Servizi di controllo interno), con un ruolo primario dei dirigenti, si articola in tre fasi, cui corrispondono puntuali obblighi a carico delle P.A.: 1) definizione degli obiettivi, con il Piano triennale della performance; 2) verifica delle prestazioni, con il Sistema di misurazione e valutazione della performance; 3) rendicontazione, con la Relazione sulla performance. Il conseguimento degli obiettivi programmati è condizione per l’erogazione degli incentivi previsti dalla contrattazione integrativa.

Il riconoscimento dei meriti si basa sull’attribuzione selettiva degli incentivi (trattamento accessorio, progressioni economiche e di carriera, attribuzioni di incarichi, accesso a percorsi di alta formazione), secondo una logica comparativa. In particolare, si prevede l’obbligo di stilare una graduatoria delle valutazioni individuali, riconoscendo al 25% del personale collocato nella fascia di merito più elevata l’assegnazione del 50% delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance. Al 50% del personale collocato nella fascia intermedia spetta il restante 50% delle risorse. Al 25% del personale collocato nella fascia di merito bassa non viene attribuito alcun trattamento accessorio.

L’autonomia e la responsabilità dei dirigenti nella gestione delle risorse umane vengono rafforzate e ampliate. In particolare, il dirigente svolge un ruolo essenziale nella valutazione del personale e nell’assegnazione dei premi, rispondendo personalmente (anche con la decurtazione del trattamento accessorio) dell’effettiva produttività delle risorse umane e dell’efficienza complessiva della struttura.

Il provvedimento delinea un nuovo modello di contrattazione collettiva, nel quadro di una convergenza con il settore privato sugli assetti regolativi del rapporto di lavoro e del sistema di relazioni sindacali. Viene ridefinito il rapporto tra fonte contrattuale e legge, sancendo l’inderogabilità di quest’ultima per quanto attiene ai principali aspetti regolativi del rapporto di lavoro, con particolare riguardo alle materie rientranti nei poteri dirigenziali. Viene previsto un massimo di quattro comparti di contrattazione nazionale e sancita la durata triennale dei contratti, con coincidenza temporale tra parte giuridica ed economica. Si introducono incentivi alla riduzione dei tempi di rinnovo contrattuale e conseguenti strumenti di tutela salariale (come l’indennità di vacanza contrattuale). Un aspetto essenziale è lo stretto collegamento tra contrattazione collettiva e performance. I contratti nazionali sono chiamati a definire trattamenti economici accessori legati ai risultati (individuali e di unità amministrativa), sulla base di graduatorie di performance delle singole amministrazioni stilate, nell’ambito di ciascun comparto, dalla nuova Commissione nazionale. Ad analoghi principi si ispirano anche le norme relative alla contrattazione integrativa.

Infine, vengono rafforzati gli strumenti di contrasto all’assenteismo e si rimodula, con l’obiettivo di garantire una maggiore effettività sanzionatoria, la responsabilità disciplinare dei dipendenti,con l’ampliamento delle infrazioni punite con il licenziamento e un migliore coordinamento fra procedimento disciplinare e procedimento penale.

Profili finanziari

Per i profili finanziari si veda la scheda dell’articolo 01.

Articolo 1, commi 1 e 2
(Riduzione delle spese dei Ministeri)

	saldo netto da finanziare			indebitamento netto
MINISTERI	2012	2013	2014	2012	2013	2014 e ss.
Economia e finanze	711,7	735,2	1.390,1	409,2	735,2	1.390,1
Sviluppo economico	95,3	1.880,2	1.963,4	47,6	1.880,2	1.963,4
Lavoro e politiche sociali	22,2	22,9	42,7	14,3	22,9	42,7
Giustizia	54,5	66,7