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Il decreto-legge 89/2011 è composto di 6 articoli, e dispone il completamento dell’attuazione della direttiva 2004/38/CE sulla libera circolazione dei cittadini comunitari (artt. 1 e 2)e il recepimento della direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi irregolari (artt. 3, 4 e 5). L’art. 6 riguarda l’entrata in vigore. In materia è intervenuta la circolare del Ministero dell'Interno n. 17102/124 del 23 giugno 2011.

Il provvedimento mira a rispondere a specifici atti dell’Unione europea. Infatti, per la libera circolazione dei cittadini comunitari, la Commissione ha annunciato l’avvio di una procedura d’infrazione nei confronti dell’Italia per l’incompleto o non corretto recepimento della direttiva 2004/38/CE; inoltre la stessa Commissione ha già avviato, la fase prodromica all’apertura dell’infrazione per mancato recepimento della direttiva 2008/115/CE, il cui termine di trasposizione è scaduto il 24 dicembre 2010.

Il decreto-legge è formulato prevalentemente in forma di novella di provvedimenti in vigore, modificando principalmente il D.Lgs. 30/2007 di attuazione della direttiva 2004/38/CE e il D.Lgs. 286/1998 recante il del testo unico in materia di immigrazione dei cittadini non comunitari.

L’art. 1 modifica il decreto legislativo n. 30 del 2007, con riferimento:

§         all'ingresso e al soggiorno del partner di cittadino dell'Unione europea sotto il profilo dell’attestazione ufficiale della relazione stabile tra il suddetto cittadino e il partner;

§         alla soppressione del riferimento all'obbligo del visto d'ingresso ove previsto ai fini del soggiorno fino a tre mesi, dell'iscrizione anagrafica per i familiari del cittadino comunitario nonché del rilascio della carta di soggiorno di durata superiore a tre mesi per i medesimi soggetti;

§         alla prescrizione della «valutazione della situazione complessiva personale dell'interessato», quale ulteriore elemento da tenere in considerazione nella procedura di verifica della sussistenza del requisito della disponibilità delle risorse economiche sufficienti a garantire il soggiorno oltre i tre mesi; questa disposizione è stata modificata dalla Commissione che ha introdotto un emendamento diretto ad aggiungere che nella verifica si svolga “con particolare riguardo alle spese afferenti l'alloggio sia esso in locazione, in comodato, di proprietà o detenuto in base a un altro diritto soggettivo”(emendamento D’Amico e altri 1.2).

§         alla sostituzione, in tema di iscrizione anagrafica dei familiari non comunitari del cittadino UE e di rilascio della carta di soggiorno, della presentazione di «un documento che attesti la qualità di familiare e, qualora richiesto, di familiare a carico» con la presentazione di «un documento rilasciato dall'autorità competente del Paese di origine o provenienza che attesti la qualità di familiare e, qualora richiesto, di familiare a carico ovvero di membro del nucleo familiare ovvero familiare affetto da gravi problemi di salute, che richiedono l'assistenza personale del cittadino dell'Unione, titolare di un autonomo diritto di soggiorno».

§         alla verifica delle condizioni richieste ai fini del mantenimento del diritto di soggiorno solo in presenza di ragionevoli dubbi in ordine alla persistenza delle condizioni medesime;

§         al fatto che il possesso del documento di attestazione di iscrizione anagrafica o del documento di soggiorno) non costituisce condizione per l'esercizio di un diritto; questa disposizione è stata modificata dalla commissione che ha introdotto un emendamento diretto ad inserire la parola “necessaria” con riferimento alla condizione (emendamento 1.4 Gozi e altri);

§         ai presupposti della procedura di allontanamento del cittadino comunitario, nonché alla competenza dei relativi provvedimenti qualora motivati dall’ordine pubblico, che vengono demandati al prefetto;

§         all'immediata esecuzione del provvedimento di allontanamento, prevedendo che l'urgenza sia valutata caso per caso, in relazione all'incompatibilità dell'ulteriore permanenza dell'interessato sul territorio nazionale rispetto al mantenimento della civile e sicura convivenza;

§         all'eventuale ricorso al sistema di assistenza sociale del quale si dispone che non è considerato, automaticamente, come causa di allontanamento, ma va valutato caso per caso;

§         all’inottemperanza al provvedimento di allontanamento, disponendo che, invece della contravvenzione già prevista, il Prefetto, valutato il singolo caso, adotti un ulteriore provvedimento di allontanamento per motivi di ordine pubblico immediatamente eseguito dal Questore;

§         all’introduzione dell’articolo 23-bis che disciplina la consultazione tra Stati membri.

L'art. 2 integra l'articolo 183-ter delle norme di attuazione del codice di procedura penale estendendo le modalità di esecuzione dell'allontanamento del cittadino comunitario anche ai suoi familiari.

L’art. 3 modifica il D.Lgs. 286/1998 per il  recepimento della direttiva 2008/115/CE prevedendo, tra l’altro:

§         i casi in cui il permesso di soggiorno per motivi umanitari è rilasciato dal questore;

§         l’esclusione dal reato di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello stato per lo straniero identificato dalla polizia di frontiera in uscita dal territorio nazionale, nonché l’esclusione dell’espulsione se lo straniero irregolare è identificato alla frontiera dalle forze di polizia;

§         i casi di espulsione, le competenze ad adottare i relativi provvedimenti, nonché i casi in cui l'esecuzione è eseguita dal questore mediante accompagnamento alla frontiera;

§         le fattispecie per le quali non si procede all'espulsione forzata, ma con intimazione a lasciare il territorio dello Stato;

§         la disciplina della concessione di un termine per la partenza volontaria, nonché l'applicazione, da parte del questore di prescrizioni per assicurare l'effettività del provvedimento di allontanamento, con previsione in caso di mancato rispetto di una multa da 3.000 a 18.000 euro e l'espulsione;

§         la diminuzione della durata del divieto di reingresso e i casi di revoca dello stesso;

§         l’aggiunta di un’ulteriore causa di trattenimento dello straniero nei centri di identificazione ed espulsione (CIE) relativa alle «situazioni transitorie che ostacolano la preparazione del rimpatrio o l'effettuazione dell'allontanamento»;

§         i casi di applicazione di misure meno coercitive, alternative al trattenimento;

§         l’aumento del periodo massimo di trattenimento nei CIE da 6 a 18 mesi e, nel caso di indebito allontanamento dello straniero irregolare dal CIE, la possibilità di un nuovo provvedimento di trattenimento;

§         l’aumento da 5 a 7 giorni del termine entro il quale lo straniero deve lasciare il territorio nazionale su ordine del questore, qualora non sia stato possibile il trattenimento presso il CIE;

§         l’attenuazione delle sanzioni per l'inottemperanza all'ordine del questore a lasciare il territorio nazionale qualora non sia stato possibile il trattenimento presso il CIE: le pene alla reclusione ivi previste, vengono sostituite con un articolato sistema di multe che vanno da 10 a 20 mila euro

§         l’introduzione, in relazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 359 del 17 dicembre 2010, dell'esimente del «giustificato motivo»;

§         la competenza per il procedimento penale del giudice di pace, con rito immediato, espungendo l'obbligatorietà dell'arresto;

§         l'emanazione di un decreto del Ministro dell'interno in materia di programmi di rimpatrio;

§         verifica della concreta situazione personale delle «persone vulnerabili» ai fini dell’espulsione o del respingimento.

 

Nel corso dell’esame in Commissione è stata introdotta una modifica nell’art. 3, che riguarda l’art. 32 del t.u. immigrazione, in base alla quale il permesso di soggiorno può essere rilasciato per motivi di studio, di accesso al lavoro o di lavoro subordinato o autonomo, al compimento della maggiore età, ai minori stranieri non accompagnati, affidati ai sensi dell’articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, ovvero sottoposti a tutela, previo parere positivo del Comitato per i minori stranieri di cui all'articolo 33 ovvero ai minori stranieri non accompagnati. (emendamento della relatrice 3.50) La modifica mira a rendere più elastica la procedura di rilascio del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età, agli stranieri che siano giunti in Italia da minori non accompagnati e abbiano seguito un percorso di integrazione: questo al fine di evitare che i medesimi, al compimento della maggiore età, si rendano clandestini mentre, essendosi formati in Italia e parlando l'italiano, hanno concrete prospettive di lavoro.

 

L'art. 4 reca una disposizione di coordinamento che prevede una specifica competenza del giudice di pace per alcuni reati connessi all'immigrazione clandestina.

L'art. 5 reca copertura finanziaria relativa all'aumento del periodo di trattenimento nei CIE e l’art. 6 dispone l’entrata in vigore.

 

Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente

La Commissione ha esaminato congiuntamente il provvedimento in titolo e la sentenza della Corte di giustizia UE del 28 aprile 2011, in causa C-61/11, su domanda di pronuncia pregiudiziale della Corte di appello di Trento. La sentenza, emanata nell’ambito di un procedimento a carico di un cittadino non comunitario, condannato alla reclusione per reato di permanenza irregolare sul territorio italiano, senza giustificato motivo, in violazione di un ordine di allontanamento, ha stabilito che la direttiva 2008/115/CE “osta ad una normativa di uno Stato membro, (..), che preveda l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio senza giustificato motivo". Nella sentenza si rileva che gli articoli 15 e 16 della direttiva sono incondizionati e sufficientemente precisi da non richiedere ulteriori specifici elementi perché gli Stati membri li possano mettere in atto.

 

La questione più approfondita nel corso dell’esame in Commissione ha riguardato il tempo massimo di trattenimento degli stranieri nei centri di identificazione ed espulsione, in merito alla quale il rapresentante del Governo ha fornito i seguenti dati:

§         il tempo medio della permanenza nei centri di identificazione ed espulsione è di 120 giorni;

§         l'elevazione del tempo massimo da 60 a 180 giorni, disposta nel 2009, ha comportato la forte riduzione del numero di stranieri che vengono dimessi dai centri di identificazione ed espulsione senza essere stati identificati, per decorrenza dei termini massimi di trattenimento, in quanto si passa da circa 3.900 nel 2009 a circa 1.200 nel 2010;

§         le denunce per il reato di ingresso e soggiorno clandestino da agosto 2009 ad aprile 2011 sono state oltre 43 mila;

§         nello stesso periodo risultano denunciati per il reato di violazione e reiterata violazione dell'ordine di allontanamento del questore oltre 56 mila stranieri;

§         le espulsioni sono state, dal 2008 al 2010, circa 60 mila.

 

I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

Il Comitato per la legislazione ha espresso un parere in cui ha osservato l’opportunità di chiarire la previsione secondo la quale il possesso del documento di attestazione di iscrizione anagrafica o del documento di soggiorno non costituisce condizione per l'esercizio di un diritto, in quanto interpretabile sia nel senso che il possesso di un documento di soggiorno non costituisca condizione necessaria per l'esercizio di un diritto, sia nel senso che il possesso del documento di soggiorno non sia condizione sufficiente per l'esercizio di un diritto. Come sopra accennato la disposizione è stata oggetto di emendamento approvato in Commissione che ha introdotto un emendamento diretto ad inserire la parola “necessaria” con riferimento alla condizione (emendamento 1.4 Gozi e altri). Il Comitato ha anche osservato che,nel caso di indebito allontanamento dello straniero irregolare dal Centro di identificazione ed espulsione, andrebbe chiarita la previsione del ripristino del trattenimento mediante l'adozione di un nuovo provvedimento, escludendo che il nuovo provvedimento possa portare ad un nuovo decorso dei termini. Anche la XIV Commissione ha espresso un’osservazione di tenore analogo.

La II Commissione giustizia, la III Commissione Affari esteri e la XII Commissione Affari Sociali hanno espresso parere favorevole.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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