10 gennaio 2011		n. 419/0
Proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali D.L. 228/2010 – A.C. 3996 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

Il disegno di legge A.C. 3996, di conversione del decreto legge n. 228 del 29 dicembre 2010, reca talune disposizioni volte ad assicurare, per il periodo dal 1° gennaio 2011 al 30 giugno 2011, la prosecuzione delle iniziative in favore dei processi di pace e di stabilizzazione nei Paesi coinvolti da eventi bellici e la proroga della partecipazione del personale delle Forze armate e di polizia alle missioni internazionali in corso.

Nello specifico il provvedimento, suddiviso in tre capi, è composto di nove articoli.

Il capo I, composto dai primi tre articoli, reca interventi di cooperazione allo sviluppo e al sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione.

In particolare, i primi due articoli sono dedicati essenzialmente alle iniziative di cooperazione in favore di Afghanistan, Iraq, Libano, Myanmar Pakistan, Sudan e Somalia, limitatamente al citato periodo dal 1° gennaio 2011 al 30 giugno 2011.

Il successivo articolo 3 prevede, poi, la possibilità, per il Ministero degli affari esteri, di ricorrere ad acquisti e lavori in economia, anche in deroga alle disposizioni di contabilità generale dello Stato, nei casi di necessità ed urgenza e per le finalità e nei limiti temporali stabiliti dall’articolo in esame.

Il capo II provvede alla proroga delle missioni internazionali delle forze armate e delle forze di polizia (articolo 4) e reca le relative norme sul personale (articolo 5), nonché quelle in materia penale (articolo 6) e contabile (articolo 7).

In particolare l’articolo 4 del decreto legge in esame, reca la proroga al 30 giugno 2011 del termine per la partecipazione italiana alle missioni internazionali delle Forze armate e delle Forze di polizia, nonché le rispettive autorizzazioni di spesa. (Per l’analisi delle singole missioni si rinvia alle schede di lettura contenute nel dossier n. 419).

Gli articoli  5, 6 e 7 intervengono, rispettivamente, in materia di trattamento economico del personale, didisposizioni in materia penale e, infine, di disposizioni in materia contabile. Tali disposizioni riproducono sostanzialmente quelle già recate da precedenti provvedimenti di proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali. Da ultimo, gli articoli 8 e 9, ricompresi nel Capo III (Disposizioni finali), recano norme concernenti la copertura finanziaria del provvedimento e a la sua entrata in vigore. In particolare, l'articolo 8, comma 1, del decreto legge in esame, quantifica in 754,3 milioni di euro gli oneri complessivi derivanti dall’attuazione del decreto legge, provvedendo alla loro copertura mediante l’utilizzo del Fondo per le missioni internazionali di cui all'articolo 1, comma 1240, della legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296/2006).

Relazioni allegate

Al testo del decreto legge sono allegate la relazione illustrativa, la relazione tecnica, l’analisi tecnico-normativa e l’analisi di impatto della regolamentazione.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Sulla materia delle missioni internazionali di pace sono stati emanati finora numerosi decreti legge che hanno, di volta in volta, autorizzato la partecipazione italiana a nuove missioni militari internazionali ovvero prorogato i termini per ciascuna delle missioni internazionali in corso. In particolare, nel corso del 2008, gli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché le missioni internazionali delle Forze armate e di polizia sono stati disciplinati dal decreto legge 31 gennaio 2008, n. 8, convertito dalla legge 13 marzo 2008, n. 45, e dal decreto legge 22 settembre 2008, n. 147, convertito dalla legge 20 novembre 2008, n. 183. Nel corso del 2009 è dapprima intervenuta la legge n. 108 del 2009[1] che ha disposto i citati interventi di cooperazione e la proroga delle missioni internazionali per il periodo compreso tra il primo luglio e il 31 ottobre 2009 e, successivamente il decreto legge n. 152 del medesimo anno relativo al periodo primo novembre 31 dicembre 2009.

Da ultimo, i decreti legge n. 1 e 102 del 2010 hanno rispettivamente disciplinato i citati interventi di cooperazione, nonché le missioni internazionali delle Forze armate e di polizia, dal 1 gennaio al 30 giugno 2010 e dal primo luglio al 31 dicembre 20010.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Le disposizioni recate dal decreto-legge nel complesso appaiono omogenee, essendo volte a prorogare la partecipazione di personale italiano alle missioni internazionali in corso di svolgimento e a disciplinarne gli specifici profili anche mediante rinvio a norme vigenti. Appare non strettamente riconducibile all’ambito del decreto il comma 32 dell’articolo 4 il quale consente la cessione a titolo gratuito alla Repubblica di Panama di quattro unità navali

Necessità dell’intervento con legge

In relazione alla materia delle missioni internazionali, si segnala che la normativa vigente non prevede una disciplina uniforme stabile concernente la loro autorizzazione e i loro svolgimento. La disciplina in materia di svolgimento delle missioni internazionali è, pertanto, contenuta nell’ambito dei provvedimenti legislativi che di volta in volta finanziano le missioni stesse. L’ultimo provvedimento di proroga del finanziamento delle missioni è venuto a scadenza il 31 dicembre scorso. In vigenza delle missioni, èrisultato pertanto necessario procedere con urgenza ad un rifinanziamento.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento in esame interviene in materie, quali la politica estera e i rapporti internazionali, la difesa e le forze armate, l’ordinamento penale, che risultano attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato (articolo 117, secondo comma, lettere a), d) e l) ) della Costituzione).

Compatibilità comunitaria

Il provvedimento in esame reca disposizioni in materia di cooperazione internazionale, di impiego delle forze armate e di polizia e di giurisdizione penale rientranti nella competenza esclusiva degli Stati membri. Non si ravvisano, pertanto,  profili di incompatibilità con l’ordinamento comunitario

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea (a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Nel 2008 si è provveduto a fissare obiettivi quantificati e precisi affinché l’UE nei prossimi anni sia in grado di portare a buon fine simultaneamente al di fuori del suo territorio una serie di missioni civili e di operazioni militari di varia portata corrispondenti agli scenari più probabili. Secondo il Consiglio europeo del dicembre 2008, l'UE dovrebbe essere effettivamente in grado nei prossimi anni, nell'ambito del livello di ambizione stabilito, ossia il dispiegamento di 60.000 uomini in 60 giorni per un'operazione importante, nella gamma di operazioni previste dagli obiettivi primari 2010, di pianificare e condurre simultaneamente:

-    due importanti operazioni di stabilizzazione e ricostruzione, con un'adeguata componente civile sostenuta da un massimo di 10.000 uomini per almeno due anni;

-     due operazioni di reazione rapida di durata limitata utilizzando segnatamente i gruppi tattici dell'UE;

-    un'operazione di evacuazione d'emergenza di cittadini europei (in meno di 10 giorni), tenendo conto del ruolo primario di ciascuno Stato membro nei confronti dei suoi cittadini e ricorrendo al concetto di Stato guida consolare;

-    una missione di sorveglianza/interdizione marittima o aerea;

-    un'operazione civile-militare di assistenza umanitaria della durata massima di 90 giorni;

-    una dozzina di missioni civili PSDC (segnatamente, missioni di polizia, di Stato di diritto, di amministrazione civile, di protezione civile, di riforma del settore della sicurezza o di vigilanza) in forme diverse, incluso in situazione di reazione rapida, tra cui una missione importante (eventualmente fino a 3000 esperti) che potrebbe durare vari anni.

Con il Trattato di Lisbona, importanti progressi sono stati compiuti nel settore specifico della politica della sicurezza comune nella prospettiva di una difesa comune. Il Trattato di Lisbona ribadisce che il perseguimento della politica di sicurezza e di difesa comune non pregiudica il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa di taluni Stati membri, rispetta gli obblighi derivanti dal Trattato del Nord-Atlantico, per gli Stati membri che ritengono che la loro difesa comune si realizzi tramite la NATO, ed è compatibile con la politica di sicurezza e di difesa comune adottata in tale contesto.

Tra le altre innovazioni si ricorda l’istituzione di un fondo iniziale per finanziare le attività preparatorie delle attività militari dell’Unione europea; il fondo dovrebbe facilitare il dispiegamento delle operazioni militari. Il Trattato di Lisbona rafforza inoltre la solidarietà tra gli Stati membri attraverso la creazione di una clausola di solidarietà tra gli Stati membri in caso di attacco terroristico o di catastrofe naturale o di origine umana e la creazione di una clausola di aiuto e assistenza in caso di aggressione armata.

In merito alla dotazione finanziaria della politica estera dell’UE, si ricorda che nel bilancio per l'anno 2011 alla voce "l'UE quale attore globale" sono stanziati 8,7 miliardi di euro a titolo di impegno e 7,2 miliardi di euro a titolo di pagamenti, poco più del 6 per cento del totale del bilancio UE. Per quanto riguarda in particolare le missioni PSDC, si segnala che il Trattato ha disposto l’estensione delle cosiddette missioni di Petersberg - missioni umanitarie e di soccorso; missioni di mantenimento della pace (peace-keeping); missioni di unità di combattimento nella gestione di crisi, comprese le missioni tese al ristabilimento della pace (peace making) - integrandole con ulteriori compiti relativi alle missioni di disarmo, di consulenza ed assistenza in materia militare, di stabilizzazione al termine dei conflitti. L’articolo specifica inoltre che tutte queste missioni possono contribuire alla lotta contro il terrorismo, anche tramite il sostegno a paesi terzi per combattere il terrorismo sul loro territorio. Quanto alle procedure decisionali, il Consiglio adotta le relative decisioni all’unanimità stabilendone l'obiettivo, la portata e le modalità generali di realizzazione. L'Alto rappresentante, sotto l'autorità del Consiglio e in stretto e costante contatto con il comitato politico e di sicurezza, provvede a coordinare gli aspetti civili e militari di tali missioni. I ministri della difesa riuniti in sede di Consiglio "Affari esteri" il 9 dicembre 2010 hanno adottato conclusioni in materia di sviluppo delle capacità militari europee. Secondo i ministri gli attuali vincoli di bilancio dovrebbero essere visti come un'opportunità per trovare nuovi e più efficaci modi per sviluppare le capacità militari europee. Gli Stati membri possono diminuire i costi complessivi dello sviluppo delle capacità intensificando la cooperazione in questo settore, mettendo in comune e condividendo i mezzi militari e incrementando le sinergie tra le attività civili e militari nel quadro della politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC).

Gli Stati membri potrebbero passare sistematicamente in rassegna le rispettive capacità e strutture di supporto per individuare ciò che è efficace e sostenibile a livello operativo e ciò che potrebbe essere utilizzato ai fini della condivisione. Inoltre, gli Stati membri potrebbero incrementare l'interoperabilità dei rispettivi mezzi militari e ripartire taluni compiti tra di loro. Un'altra possibilità per evitare doppioni negli sforzi e nei costi è rappresentata dalle sinergie civili e militari, specialmente nel settore delle capacità di duplice uso, utilizzando gli stessi dispositivi o mezzi sia per le operazioni militari sia per quelle di soccorso civile. A tal fine, gli Stati membri dovrebbero trasmettere le rispettive esigenze in campo militare, le norme e le informazioni pertinenti agli organi civili le cui attività hanno implicazioni per il settore della difesa.

Il Consiglio ha ribadito inoltre la necessità di continuare a sviluppare la cooperazione con la NATO in materia di sviluppo delle capacità militari, aderendo ai principi della inclusività e della autonomia delle decisioni, e ha salutato i progressi realizzati nelle aree di lotta agli ordigni esplosivi improvvisati e sostegno medico, due aree essenziali per la protezione e la sostenibilità delle truppe.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Collegamento con lavori legislativi in corso

In relazione al provvedimento in esame, si segnala che le Commissioni riunite III Affari esteri e IV Difesa della Camera hanno avviato l’esame in sede referente delle proposte di legge C. 1213, C. 1820, C.2605 e C. 2849, volte a introdurre una complessiva ed organica normativa di riferimento sul trattamento economico e giuridico del personale impegnato nelle missioni, nonché a disciplinare la procedura da adottare per l’invio dei militari all’estero. Si segnala, inoltre, le Commissioni riunite II Giustizia e IV Difesa del Senato hanno iniziato l’esame del disegno di legge governativo n. 2099, recante delega al Governo per l’emanazione del codice penale delle missioni militari all’estero, cui è stata abbinata la proposta di legge n. 335, recante delega al Governo per la riforma del codice penale militare di pace e introduzione dell’articolo 4-bis della legge 7 maggio 1981, n. 180, concernente l’ufficio militare di sorveglianza.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Il decreto legge contiene alcuni rinvii alla legislazione vigente, secondo un procedimento consueto nei decreti legge e nelle leggi che regolano la partecipazione italiana alle missioni internazionali, in conseguenza della carenza di una normativa unitaria che regolamenti i profili giuridico-economici delle missioni stesse. La relazione per l’analisi tecnico-normativa segnala che “nell’ambito delle disposizioni che disciplinano le missioni previste dal presente decreto sono previsti rinvii a disposizioni che, originariamente previste da fonti diverse, sono attualmente riprodotte nel codice dell’ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e nel testo unico delle disposizioni regolamentari dell’ordinamento militare, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, recanti il riassetto delle disposizioni legislative e regolamentari sull’ordinamento militare. I rinvii in parola, ai sensi dell’articolo 2115 del codice dell’ordinamento militare, debbono intendersi effettuati alle corrispondenti disposizioni dello stesso codice dell’ordinamento militare e del testo unico delle disposizioni regolamentari dell’ordinamento militare”.

In particolare, si ricorda:

Ø     l’articolo 5, comma 1, in materia di personale il quale rinvia alle disposizioni di cui all’articolo 3, commi da 1 a 9, della legge n. 108 del 2009. L’articolo 3, comma 6 di quest’ultima legge fa riferimento ai decreti legislativi 30 dicembre 1997, n. 490, e 5 ottobre 2000, n. 298, confluiti nel codice dell’ordinamento militare (articoli 1103, 1107, 1111, 1115, 1119, 1123, 1127, 1135, 1140, 1144, 1148, 1152, 1156, 1160, 1164, 1168, 1172, 1176, 1180, 1184, 1188, 1192, 1197, 1201, 1205, 1209, 1213, 1217,1221, 1225, 1230 e 1235);

Ø     l’articolo 5, comma 3 novella, a sua volta, il codice, introducendovi il nuovo articolo 248-bis, in materia di aeromobili a pilotaggio remoto (APR) di peso inferiore ai 20 chilogrammi. Si tratta quindi di una disposizione a regime che rimanda – in ordine ai criteri di impiego degli aeromobili ed alle modalità per il conseguimento della qualifica per la conduzione degli stessi – al regolamento: il riferimento è al decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, recante il testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, che dovrà essere allo scopo integrato.

Si rileva, da ultimo, che l’articolo 4, comma 31, nell’integrare per l’anno 2011 la dotazione finanziaria del Fondo  per esigenze prioritarie del Ministero della difesa finalizzata alla celebrazione del 150° anniversario dell’unità d’Italia, richiama l’articolo 55, comma 5-septies, del decreto-legge n. 78/2010, che già integrava tale Fondo con risorse finalizzate alla medesima celebrazione. Il citatocomma 5-septies, a sua volta, si limita a rinviare all’articolo 60, comma 8-bis, del decreto-legge n. 112/2008. Quest’ultima disposizione è stata abrogata dall’articolo 2168, comma 1, n. 1071, del codice dell’ordinamento militare, nel quale è contestualmente refluita (articolo 620)

Impatto sui destinatari delle norme

Come rilevato nella analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR), “destinatari dell'intervento normativo sono le amministrazioni degli Affari esteri, della Difesa, dell'Interno, dell'Economia e delle finanze e della Giustizia in veste di autorità alle quali è attribuita la competenza in materia, rispettivamente, di cooperazione internazionale, di impiego del personale appartenente alle Forze armate, alla Polizia di Stato e al Corpo della guardia di finanza, di ordinamento giudiziario e di personale appartenente alla Polizia penitenziaria. Destinatario è, altresì, il personale appartenente alle predette amministrazioni, in quanto impiegato negli interventi umanitari e di cooperazione allo sviluppo, nonché nelle missioni delle Forze armate e di polizia oggetto di disciplina”.

Formulazione del testo

All’articolo 1, la rubrica si riferisce soltanto all’Afghanistan (“Iniziative in favore dell'Afghanistan”) mentre i commi 2, 3 e 5 riguardano anche il Pakistan.

All’articolo 4, i commi 17 e 18  autorizzano – rispettivamente – le spese per la stipulazione dei contratti di assicurazione e di trasporto e per sopperire ad esigenze di prima necessità della popolazione locale non soltanto per il periodo di riferimento del decreto ma per tutto l’anno solare 2011.

 

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