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L’articolo 1, comma 1, prevede la sospensione dell’efficacia dei titoli esecutivi nei confronti di Stati esteri o di organizzazioni internazionali nel caso in cui sia pendente un giudizio innanzi alla Corte internazionale di giustizia, diretto all’accertamento dell’immunità dalla giurisdizione italiana. Tale giudizio deve avere ad oggetto controversie oggettivamente connesse ai titoli esecutivi.

 

La relazione illustrativa evidenzia che tali provvedimenti esecutivi, adottati in pendenza di un giudizio sulla legittimazione dello Stato all’azione presso un organismo sopranazionale, da un lato hanno una profonda ricaduta sul piano delle relazioni internazionali e dall’altro ingenerano delle legittime aspettative degli attori destinate ad estinguersi in caso di sentenza favorevole all’istanza dello stato estero o dell’organismo internazionale.

Per completezza d’informazione si segnala che nel dicembre 2008 la Germania ha presentato ricorso davanti alla Corte internazionale di giustizia nei confronti dell’Italia, sostenendo che “attraverso le sue pratiche giudiziarie” il nostro paese “ha violato e continua a violare i suoi obblighi verso la Germania in base al diritto internazionale” Tale ricorso è stato originato dagli orientamenti giurisprudenziali assunti dalla Corte di Cassazione, in relazione alla presentazione di domande risarcitorie promosse nei confronti della Repubblica federale di Germania, da cittadini italiani che lamentavano di essere stati catturati a seguito dell'occupazione nazista in Italia durante la seconda guerra mondiale e, quindi, deportati in Germania per essere utilizzati quale mano d'opera non volontaria al servizio di imprese tedesche.

Secondo la Corte di Cassazione (sentenza n. 5044 del 11 marzo 2004 ed ordinanza n. 14201 del 29 maggio 2008), la norma consuetudinaria di diritto internazionale, che impone agli Stati l'obbligo di astenersi dall'esercitare il potere giurisdizionale nei confronti degli Stati stranieri, non può essere invocata in presenza di comportamenti dello Stato straniero che, in quanto lesivi dei valori universali di rispetto della dignità umana che trascendono gli interessi delle singole comunità statali, segnano il punto di rottura dell’esercizio tollerabile della sovranità.

 

La disposizione fa riferimento al caso in cui lo Stato estero o l’organizzazione internazionale abbiano presentato un ricorso innanzi alla Corte internazionale di giustizia; in proposito, si segnala che in base all’articolo 34 dello Statuto della Corte internazionale di giustizia, la stessa può essere adita esclusivamente dagli Stati.

 

La Corte, nei limiti del suo Regolamento ed alle condizioni da esso stabilite, può richiedere ad organizzazioni pubbliche internazionali informazioni concernenti le controversie di cui essa sia investita, e può ricevere altresì simili informazioni presentate dalle dette organizzazioni di loro iniziativa.

 

La sospensione dell’efficacia cessa con la pubblicazione della sentenza della Corte, sempre naturalmente che essa escluda l’immunità dalla giurisdizione dello Stato estero o dell’organizzazione internazionale.

La disposizione fa salvo quanto previsto dall’articolo 1 del regio decreto-legge n. 1621 del 1925, convertito dalla legge n 1263 del 1926.

 

Tale disposizione prevede che non si può procedere al sequestro o pignoramento ed in genere, ad atti esecutivi su beni mobili od immobili, navi, crediti, titoli, valori, e ogni altra cosa spettante ad uno Stato estero, senza l'autorizzazione del Ministro della giustizia. La sua applicazione tuttavia è limitata ai soli Stati, che ammettono la reciprocità, la quale deve essere dichiarata con decreto del Ministro. La Corte costituzionale, con sentenza n. 329 del 1992, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della disposizione, in quanto in contrasto con l’art. 24 Cost., nella parte in cui subordina all'autorizzazione del Ministro della giustizia il compimento di atti conservativi o esecutivi su beni appartenenti a uno Stato estero diversi da quelli che, secondo le norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, non sono assoggettabili a misure coercitive. Più in generale, in tale sentenza la Corte si è soffermata sui limiti all’immunità da azioni esecutive, osservando, anche attraverso il richiamo alla giurisprudenza straniera, che “l'immunità dall'esecuzione conserva (…) un ambito normativo più ampio di quello in cui opera l'immunità dalla giurisdizione: per negarla non basta un titolo esecutivo efficace nel territorio dello Stato del foro, oppure, se è chiesta una misura cautelare, la soggezione del rapporto controverso alla cognizione delle corti di questo o di altro Stato, ma occorre altresì che i beni investiti dalla domanda di sequestro o dal procedimento esecutivo non siano destinati all'adempimento di funzioni pubbliche ("iure imperii") dello Stato estero”. Sulla base di tale ricostruzione, con la norma di adattamento, formata nel diritto interno in virtù dell'art. 10 Cost. in conformità della norma di diritto internazionale generale, risulta modificata la legge nel senso che i “beni di Stati esteri destinati all'esercizio di funzioni pubbliche sono immuni "ex se" da misure coercitive, indipendentemente dalla condizione di reciprocità, la quale non è prevista né dall'art. 10 Cost. (a differenza dell'art. 11 Cost.), né dalla consuetudine internazionale che per suo tramite viene trasformata in norma di diritto interno” e che essa ha conservato efficacia soltanto per le procedure esecutive su beni non destinati all'esercizio della funzione sovrana o a fini pubblici.

Nella precedente sentenza n. 135 del 1963 (che aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’ultimo comma, che escludeva l’impugnabilità del decreto), la Corte costituzionale aveva affermato “che i temperamenti cui nel sistema di essa legge impugnata viene sottoposto l'esercizio del diritto privato, sono intesi ad armonizzare l'interesse particolare del singolo con quello della collettività, e che la Corte ha già riconosciuto, sia pure in relazione ad altri precetti della Costituzione, che il condizionamento o la restrizione dell'esercizio di un interesse, privato o pubblico, rispetto ad altro interesse pubblico di carattere preminente, non viola la Costituzione, come nella recente sentenza n. 88 del 1963 nella quale ha ritenuto che la legge possa disporre limiti alla pignorabilità di certi beni per ragioni di interesse generale”.

 

Il comma 2 prevede l’improponibilità o la sospensione dei procedimenti esecutivi e/o conservativi basati su titoli esecutivi la cui efficacia è sospesa.

 

Da un punto di vista tecnico, sarebbe più corretto fare riferimento all’improponibilità, più che dei procedimenti esecutivi e/o conservativi, della relativa azione.

 

La sospensione può essere rilevata d’ufficio dal giudice ed opera di diritto.

A tal fine, la disposizione attribuisce al giudice il dovere di accertare – prima dell’adozione di provvedimenti esecutivi o conservativi – l’eventuale pendenza di un giudizio per l'accertamento dell'immunità dalla giurisdizione italiana, anche mediante richiesta di informazioni al Ministero degli affari esteri, ai sensi dell'articolo 213 c.p.c.

 

Tale disposizione disciplina il potere del giudice di richiedere d'ufficio alla pubblica amministrazione le informazioni scritte relative ad atti e documenti dell'amministrazione stessa, che è necessario acquisire al processo.

 

Cessata la causa di sospensione dell’efficacia del titolo esecutivo (con l’accertamento da parte della Corte internazionale della giurisdizione italiana) il procedimento riprende il suo corso e l’azione esecutiva può essere esercitata.

 

Il comma 3, infine, reca la norma transitoria, prevedendo l’applicabilità della nuova disciplina anche ai procedimenti in corso ed ai titoli esecutivi perfezionati alla data di entrata in vigore del decreto-legge.

 

L’articolo 2 è volto (comma 1) a prorogare il termine per il rinnovo dei COMITES (Comitati degli italiani all’estero), le cui elezioni, in base all’articolo 8 della legge che ha profondamente riformato tali organi – legge 23 ottobre 2003, n. 286 –, avrebbero dovuto svolgersi nel marzo 2009. Infatti il comma 1 del citato art. 8 prevede una durata quinquennale per i membri dei COMITES, e le ultime elezioni si sono svolte il 26 marzo 2004.

Il comma 1 del D.L. 63/2010 in esame prevede che le elezioni dei COMITES dovranno comunque tenersi entro il 31 dicembre 2012.

 

Il comma 1 opera altresì un riferimento al CGIE (Consiglio generale degli italiani all’estero), una parte dei cui componenti – che, si ricorda, hanno un mandato di durata pari a quello dei componenti dei COMITES - è eletta localmente da assemblee nelle quali hanno un peso prevalente i componenti dei COMITES: pertanto la proroga viene estesa come conseguenza all’elezione dello stesso CGIE.

Il comma 1, tra l’altro, menziona espressamente la prospettiva del riordino della materia degli organismi di rappresentanza degli italiani all’estero.

 

Al proposito la relazione introduttiva al disegno di legge di conversione menziona esplicitamente la discussione, in corso al Senato, di una serie di progetti di legge di iniziativa parlamentare al riguardo, la conclusione della quale potrebbe eccedere i termini attualmente previsti per il rinnovo dei COMITES – e non è da escludere l’approvazione di modifiche alle stesse modalità elettive dei medesimi, rispetto alle quali anche il Governo ha allo studio un proprio disegno di legge volto a parificare le procedure elettorali dei COMITES a quelle vigenti per le elezioni politiche.

Con più specifico riferimento al dibattito della Camera,  già nella seduta del 25 settembre 2008, nel corso dell’audizione del  sottosegretario agli affari esteri, sen. Alfredo Mantica, in merito ad una prima illustrazione degli intendimenti governativi sullepolitiche per gli italiani all'estero, svoltasi presso il  Comitato permanente sugli italiani all'estero della Commissione Affari esteri, è emerso il tema della rappresentanza degli italiani nel mondo. Affrontando dapprima la questione della triplice modalità di scelta a disposizione degli elettori italiani residenti all’estero nelle elezioni del 2004 per il Parlamento europeo, e sottolineando come l'utilizzazione nei paesi dell'Unione Europea delle sezioni elettorali istituite presso i consolati italiani per poter scegliere candidati nazionali al Parlamento europeo abbia registrato una partecipazione al voto inferiore al 10% degli aventi diritto, a fronte di un costo organizzativo stimato in circa 4 milioni di euro; il sen. Mantica ha messo in rilievo la necessità di una fattiva collaborazione tra Parlamento e Governo per una revisione delle strutture di rappresentanza esistenti per gli italiani all'estero. Più in generale, infatti, il rappresentante del Governo ha posto il quesito se il ruolo dei tradizionali organi di rappresentanza, ovvero il Consiglio generale degli italiani all'estero e i Comitati degli italiani all'estero, rispettivamente CGIE e COMITES, possa essere mantenuto invariato in presenza di parlamentari nazionali eletti dalle comunità all'estero: a tale quesito l'orientamento del governo è di rispondere negativamente, affrontando in Parlamento la prospettiva di una riforma.

Successivamente, nel corso dell’esame presso la Commissione Affari esteri della manovra finanziaria per il 2009, è stato accolto, il 9 ottobre 2008, un ordine del giorno presentato dall’on. Marco Zacchera, che invita il Governo a valutare l'ipotesi di un rinvio delle elezioni dei COMITES di un anno al fine di consentire l'avvio in Parlamento della revisione del sistema normativo che regola la rappresentanza delle comunità italiane all'estero e del CGIE, anche nell'ottica del contenimento della spesa e a destinare ogni risorsa così risparmiata per potenziare i capitoli di spesa relativi all'assistenza ed ai servizi delle comunità italiane all'estero.

 

Inoltre, il comma 1 richiama la proroga già in precedenza operata, al 31 dicembre 2010, dall’articolo 10 del D.L. 207/2008[1].

Si rammenta al proposito che anche le precedenti elezioni dei COMITES, prima dell’effettivo svolgimento nel marzo 2004, erano state prorogate da tre successivi provvedimenti, ovvero dall’art. 1 del D.L. 411/2001, dall’art. 1 del  52/2003 e dall’art. 1 del D.L. 272/2003

Il comma 2 prolunga il mandato degli attuali componenti dei COMITES e del CGIE, prevedendone la permanenza nella carica fino al momento dell’insediamento dei nuovi Comitati, successivamente alle elezioni il cui termine viene qui prorogato.

 

I COMITES sono organismi rappresentativi eletti direttamente dagli italiani residenti all'estero in ciascuna Circoscrizione consolare ove risiedono almeno tremila connazionali, ovvero nominati dall'Autorità diplomatico-consolare nelle circoscrizioni nelle quali vivono meno di tremila cittadini italiani.

I COMITES sono stati istituiti fin dal 1985, con la legge n. 205, ma, come già accennato, la normativa sui COMITES è stata profondamente innovata dalla legge 23 ottobre 2003, n. 286 e dal D.P.R. 29 dicembre 2003, n. 395 (Regolamento di attuazione). Fra le numerose novità, si segnala in primo luogo l'introduzione del voto per corrispondenza nella elezione dei Comitati; la legge rinvia alle procedure previste dalla legge 27 dicembre 2001, n. 459, che ha dettato più in generale le disposizioni necessarie per la partecipazione dei cittadini italiani residenti all’estero alle elezioni politiche nazionali e alle consultazioni referendarie.

 

I COMITES sono composti da 12 membri o da 18 membri, a seconda che vengano eletti in Circoscrizioni consolari con un numero minore o maggiore di centomila connazionali residenti, quali essi risultano dall'elenco aggiornato utilizzato per eleggere i rappresentanti al Parlamento nazionale. Il Comitato, una volta eletto, può successivamente decidere di cooptare 4 o 6 componenti, cittadini stranieri di origine italiana. Elemento di particolare novità è costituito dall'art. 1, co. 2 della legge 286/2003, che definisce per la prima volta i COMITES “organi di rappresentanza degli italiani all'estero nei rapporti con le rappresentanze diplomatico-consolari”; in tal modo, si valorizza il loro ruolo, tanto nei confronti delle collettività di cui sono espressione, tanto dell'Autorità consolare. La nuova legge enfatizza infatti gli stretti rapporti di collaborazione e cooperazione che debbono instaurarsi fra Autorità consolare e Comitati, anche attraverso il “regolare flusso di informazioni”.

 

Con riguardo alle loro funzioni, i COMITES, anche attraverso studi e ricerche, contribuiscono ad individuare le esigenze di sviluppo sociale, culturale e civile della comunità di riferimento; particolare cura viene assicurata alla partecipazione dei giovani, alle pari opportunità, all'assistenza sociale e scolastica, alla formazione professionale, al settore ricreativo, allo sport ed al tempo libero. I Comitati sono anche chiamati a cooperare con l'Autorità consolare nella tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini italiani residenti nella Circoscrizione consolare.

A seguito delle elezioni del marzo 2004, operano oggi 126 COMITES in 38 Paesi: quanto alle aree geografiche in cui sono presenti i COMITES, 69 si trovano in Europa, 23 in America latina, 4 in America centrale, 16 in Nord America, 7 in Asia e 7 in Africa.

 

Le origini del Consiglio Generale degli Italiani all’Estero (CGIE) si possono far risalire al documento finale della II Conferenza Nazionale dell’Emigrazione, svoltasi a Roma nel dicembre 1988, nel quale l’Assemblea di oltre duemila delegati provenienti da tutto il mondo raccomandava al Governo di istituire un organismo che assicurasse la partecipazione delle comunità italiane residenti all’estero alle scelte della società italiana, in particolare a quelle concernenti il settore dell’emigrazione.

Il CGIE fu quindi istituito con la legge 6 novembre 1989, n. 368, che ha affidato al Consiglio il compito, da un lato, di mantenere e sviluppare i rapporti con la madrepatria, dall’altro di favorire l’integrazione delle comunità italiane nei nuovi paesi di residenza. La legge istitutiva del CGIE è stata poi modificata dalla successiva legge 18 giugno 1998, n. 198, a seguito della quale è stato emanato, con il DPR 329/1998, il nuovo regolamento recante norme sull’organizzazione del CGIE.

Il CGIE è composto da 94 membri, di cui 65 eletti direttamente dagli italiani all’estero e 29 nominati con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e designati da associazioni nazionali dell’emigrazione, da partiti politici, confederazioni sindacali, Federazione della stampa in Italia e all’estero, organizzazione dei lavoratori transfrontalieri.

Il Consiglio Generale degli Italiani all’estero è presieduto dal Ministro degli Affari esteri. Esso si articola in:

un’Assemblea plenaria, che si riunisce in via ordinaria due volte l’anno presso il Ministero degli Affari esteri su convocazione del Segretario Generale del CGIE;

un Comitato di Presidenza, che si riunisce almeno sei volte l’anno e si compone in totale di 17 membri, tra cui, oltre al Presidente e al Segretario Generale, figurano anche quattro Vicesegretari Generali (tre sono eletti per ciascuna delle tre aree geografiche – Europa e Africa del Nord, America Latina, Paesi anglofoni extraeuropei – e uno tra i 29 membri di nomina governativa, cfr. più avanti l’attuale composizione del Comitato) ed undici rappresentanti delle varie aree. I componenti del Comitato sono eletti dall'Assemblea fra i membri del Consiglio. Il Comitato si riunisce almeno sei volte all'anno, di cui due volte a margine delle riunioni dell'Assemblea plenaria.

otto Commissioni tematiche, tre Commissioni Continentali, una Commissione di nomina Governativa

gruppi di lavoro ad hoc costituiti dall’Assemblea per approfondire argomenti specifici.

 

Ai lavori del CGIE partecipano poi, con solo diritto di parola, rappresentanti ed esperti di Ministeri, delle regioni e province autonome, del CNEL, della RAI ed altre emittenti nazionali private, delle organizzazioni dei datori di lavoro. L’ordine dei lavori di ciascuna sessione è comunicato anche ai Presidenti delle due Camere, i quali possono designare fino a sette parlamentari per partecipare alle riunioni del CGIE con solo diritto di parola.

Il Consiglio svolge funzioni di analisi e di studio sui problemi delle comunità italiane all’estero e formula pareri, proposte e raccomandazioni in materia di iniziative legislative o amministrative dello Stato o delle Regioni, accordi internazionali e normative comunitarie concernenti le comunità di italiani all’estero.

Il CGIE è inoltre chiamato ad esprimere pareri obbligatori sulle proposte del Governo concernenti: stanziamenti dello Stato in favore delle comunità italiane all’estero; programmi pluriennali e relativi finanziamenti per la politica scolastica, la formazione professionale e la tutela sociale, assistenziale e previdenziale; criteri per l’erogazione dei contributi ad associazioni nazionali, patronati, enti di formazione professionale, organi di stampa e di informazione, programmi radiotelevisivi e informatizzati per le comunità italiane all’estero; linee di riforma dei servizi consolari, scolastici e sociali.

Il CGIE è stato completamente rinnovato il 26 giugno 2004, mentre le elezioni alle cariche interne elettive sono state effettuate il 27 luglio 2004.

 

Relazioni allegate

Al testo del ddl di conversione del decreto-legge sono allegate la relazione illustrativa e l’analisi tecnico-normativa.

 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

In relazione al contenuto dell’articolo 2, il termine entro il quale si deve procedere al rinnovo dei COMITES e del CGIE è stato da ultimo fissato al 31 dicembre 2010 dall’art. 10, comma 1, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14.

 

Motivazioni della necessità ed urgenza

Nelle premesse del decreto-legge si menziona, in relazione all’articolo 1, “la straordinaria necessità ed urgenza di prevedere la sospensione dell'efficacia dei titoli esecutivi nei confronti di Stati od organizzazioni internazionali allorché sia pendente un giudizio dinanzi ad un organo giudiziario internazionale diretto all'accertamento della propria immunità dalla giurisdizione italiana”, mentre, in relazione all’articolo 2, si fa riferimento alla “straordinaria necessità ed urgenza di rinviare ulteriormente le elezioni per il rinnovo dei Comitati degli italiani all'estero e del Consiglio generale degli italiani all'estero, anche al fine di consentire l'approvazione di un provvedimento di riforma degli organi di rappresentanza dei cittadini italiani all'estero e la conseguente modifica delle modalità e delle procedure previste per il citato rinnovo dei medesimi Comitati”.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento in esame interviene in materie, quali la politica estera ed i rapporti internazionali, nonché l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato che risultano attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato (articolo 117, secondo comma, lettere a) e g) della Costituzione).

 

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il decreto-legge in esame tratta de argomenti diversi, il cui elemento unificante è rintracciabile nella competenza del Ministero degli affari esteri.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

L’articolo 1, comma 1 mantiene fermo quanto previsto dall’articolo 1 del regio decreto-legge 30 agosto 1925, n. 1621, convertito dalla legge  15 luglio 1926, n. 1263. Si segnala in proposito che il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, recante la ricognizione delle disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, individua tra gli atti da considerare vigenti la legge di conversione ma non il decreto-legge. Si segnala inoltre che l’abrogazione del medesimo decreto - già prevista ai sensi del combinato disposto dell’articolo 2 e della voce n. 11958 dell’allegato 1 al decreto-legge n. 200/2008 - non è più prevista dalla nuova formulazione dell’allegato 1 dopo la conversione in legge. Andrebbe quindi valutata l’opportunità di integrare l’elenco delle disposizioni di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, di cui al decreto legislativo n. 179/2009, con il citato decreto-legge n. 1621/1925.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Come segnalato nella relazione illustrativa, la Commissione Affari esteri del Senato sta esaminando il testo unificato di sette proposte di legge di iniziativa parlamentare per la riforma dei COMITES (A. S. 1460, 1478, 1498, 1545, 1546, 1557 e 1590).

 

Compatibilità comunitaria

Come rilevato nell’analisi tecnico-normativa, non si ravvisano, nel provvedimento proposto, né interferenze né difformità rispetto al diritto dell'Unione europea.

 

Formulazione del testo

Cfr. le osservazioni (in corsivo) svolte nei paragrafi riguardanti il “Contenuto” del provvedimento e “L’incidenza sull’ordinamento giuridico”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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