Camera dei deputati Dossier D08112F1

Titolo	A.C. 1386	A.C. 1386-A	A.S. 949	Legge 133/2008
Finalità ed ambito di intervento	1	1	1	1
Banda larga	2	2	2	2
Start up	3	3	3	3
Strumenti innovativi di investimento	4	4	4	4
Sorveglianza dei prezzi	5	5	5	5
Sostegno all’internazionalizzazione alle imprese	6	6	6	6
Distretti produttivi e reti di imprese		6-quinquies	6-bis	6-bis
Banca del Mezzogiorno		6-sexies	6-ter	6-ter
Concentrazione strategica degli interventi del Fondo per le aree sottoutilizzate		6-bis	6-quater	6-quater
Fondo per il finanziamento di interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale		6-ter	6-quinquies	6-quinquies
Ricognizione delle risorse per la programmazione unitaria		6-quater	6-sexies	6-sexies
“Strategia energetica nazionale” e stipula di accordi per ridurre le emissioni di anidride carbonica	7	7	7	7
Legge obiettivo per lo sfruttamento di giacimenti di idrocarburi	8	8	8	8
Sterilizzazione dell’IVA sugli aumenti petroliferi	9	9	9	9
Promozione degli interventi infrastrutturali strategici e nei settori dell’energia e delle telecomunicazioni	10	10	10	10
Piano casa	11	11	11	11
Abrogazione della revoca delle concessioni TAV	12	12	12	12
Misure per valorizzare il patrimonio residenziale pubblico	13	13	13	13
Expo Milano 2015	14	14	14	14
Infrastrutture militari		14-bis	14-bis	14-bis
Costo dei libri scolastici	15	15	15	15
Facoltà di trasformazione in fondazioni delle università	16	16	16	16
Progetti di ricerca di eccellenza	17	17	17	17
Reclutamento del personale delle società pubbliche	18	18	18	18
Abolizione dei limiti al cumulo tra pensione e redditi di lavoro	19	19	19	19
Disposizioni in materia contributiva	20	20	20	20
Modifiche alla disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato	21	21	21	21
Modifiche alla disciplina dei contratti occasionali di tipo accessorio	22	22	22	22
Modifiche alla disciplina del contratto di apprendistato	23	23	23	23
Servizi pubblici locali di rilevanza economica		23-bis	23-bis	23-bis
“Taglia-leggi”	24	24	24	24
“Taglia-oneri” amministrativi	25	25	25	25
“Taglia-enti”	26	26	26, commi 1-5	26, commi 1-5
Soppressione dell’unità di monitoraggio		26-bis	26, commi 6-7	26, commi 6-7
“Taglia-carta”	27	27	27	27
Misure per garantire la razionalizzazione di strutture tecniche statali	28	28	28	28
Trattamento dei dati personali	29	29	29	29
Semplificazione dei controlli amministrativi a carico delle imprese soggette a certificazione	30	30	30	30
Durata e rinnovo della carta d’identità	31	31	31	31
Strumenti di pagamento	32	32	32	32
Applicabilità degli studi di settore e elenco clienti fornitori	33	33	33	33
Tutela dei consumatori e apparecchi di misurazione	34	Soppresso
Semplificazione della disciplina per l’installazione degli impianti all’interno degli edifici	35	35	35	35
Class action	36	36	36, comma 1	36, comma 1
Sottoscrizione dell’atto di trasferimento di partecipazioni societarie		36-bis	36, comma 1-bis	36, comma 1-bis
Certificazioni e prestazioni sanitarie	37	37	37	37
Impresa in un giorno	38	38	38	38
Adempimenti di natura formale nella gestione dei rapporti di lavoro	39	39	39	39
Tenuta dei documenti di lavoro e altri adempimenti formali	40	40	40	40
Modifiche alla disciplina in materia di orario di lavoro	41	41	41	41
Accesso agli elenchi dei contribuenti	42	42	42	42
Semplificazione degli strumenti di attrazione degli investimenti e di sviluppo d’impresa	43	43	43	43
Semplificazione e riordino delle procedure di erogazione dei contributi all’editoria	44	44	44	44
Soppressione del Servizio consultivo ed ispettivo tributario e della Commissione tecnica per la finanza pubblica	45	45	45	45
Riduzione delle collaborazioni e consulenze nella pubblica amministrazione	46	46	46	46
Revisione dei distacchi, delle aspettative e dei permessi sindacali		46-bis	46-bis	46-bis
Controlli su incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi	47	47	47	47
Risparmio energetico	48	48	48	48
Lavoro flessibile nelle Pubbliche amministrazioni	49	49	49	49
Cancellazione della causa dal ruolo	50	50	50	50
Comunicazioni e notificazioni per via telematica	51	51	51	51
Misure urgenti per il contenimento delle spese di giustizia	52	52	52	52
Razionalizzazione del processo del lavoro	53	53	53	53
Accelerazione del processo amministrativo	54	54	54	54
Accelerazione del contenzioso tributario	55	55	55	55
Disposizioni transitorie	56	56	56	56
Servizi di Cabotaggio	57	57	57	57
Ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, comuni ed altri enti locali	58	58	58	58
Finmeccanica S.p.a.	59	59	59	59
Missioni di spesa e monitoraggio della finanza pubblica	60	60	60	60
Ulteriori misure di riduzione della spesa e abolizione della quota di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica		60-bis	61	61
Potenziamento degli strumenti di controllo e monitoraggio della spesa della Corte dei conti	61	Soppresso
Contenimento dell’uso degli strumenti derivati e dell’indebitamento delle regioni e degli enti locali	62	62	62	62
Esigenze prioritarie	63	63	63	63
Cinque per mille		63-bis	63-bis	63-bis
Norme in materia di controllo e rendicontazione delle attività svolte ai fini del superamento delle emergenze		63-ter	60, co. 8-quater	vedi 60, co. 8-quater
Disposizioni in materia di organizzazione scolastica	64	64	64	64
Forze armate	65	65	65	65
Turn over	66	66	66	66
Norme in materia di contrattazione integrativa e di controllo dei contratti nazionali ed integrativi	67	67	67	67
Riduzione degli organismi collegiali e di duplicazioni di strutture	68	68	68	68
Differimento di dodici mesi degli automatismi stipendiali	69	69	69	69
Esclusione trattamenti economici aggiuntivi per infermità dipendente da causa di servizio	70	70	70	70
Assenze per malattia e per permesso retribuito dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni	71	71	71	71
Personale dipendente prossimo al compimento dei limiti di età per il collocamento a riposo	72	72	72	72
Part time	73	73	73	73
Riduzione degli assetti organizzativi	74	74	74	74
Autorità indipendenti	75	Soppresso
Patto di stabilità interno	77	77	77, commi 1-2	77, commi 1-2
Fondo unico regionale		77-bis	77, commi da 2-bis a 2-quater	77, commi da 2-bis a 2-quater
Patto di stabilità interno per gli enti locali		77-quater	77-bis	77-bis
Patto di stabilità interno delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano		77-ter	77-ter	77-ter
Modifiche della Tesoreria unica		77-quinquies	77-quater, commi 1-10	77-quater, commi 1-10
Eliminazione della rivelazione dei flussi trimestrali di cassa		77-sexies	77-quater, comma 11	77-quater, comma 11
Disposizioni urgenti per Roma capitale	78	78	78	78
Programmazione delle risorse per la spesa sanitaria	79	79	79, commi da 1 a 1-ter	79, commi da 1 a 1-ter
Progetti per il perseguimento degli obiettivi di carattere prioritario e di rilievo nazionale		79-bis	79, co.1-quater	79, co.1-quater
Revisione normativa del sistema delle tariffe e potenziamento degli strumenti di programmazione regionale		79-ter	79, co.1-quinquies e 1-septies	79, co.1-quinquies e 1-septies
Potenziamento della strumentazione gestionale nel settore sanitario		79-quater	79, co.1-sexies	79, co.1-sexies
Piano straordinario di verifica delle invalidità civili	80	80	80	80
Settori petrolifero e del gas	81	81	81	81
Banche, assicurazioni, fondi di investimento immobiliari “familiari” e cooperative	82	82	82	82
Efficientamento dell’amministrazione finanziaria	83	83	83, co. 1- co. 28-quinquies	83, co. 1- co. 28-quinquies
Attuazione dell’articolo 1, comma 225, della legge 24 dicembre 2007, n. 244		83-novies	83, co. 28-sexies	83, co. 28-sexies
Coordinamento del servizio nazionale di riscossione		83-decies	83, co. 28-septies	83, co. 28-septies
Procedura per il recupero dell’aiuto di Stato dichiarato incompatibile dalla decisione C(2008)869 def. dell’11 marzo 2008 della Commissione		83-bis	83, commi da 28-octies a 28-duodecies	83, commi da 28-octies a 28-duodecies
Tutela della sicurezza stradale e della regolarità del mercato dell’autotrasporto di cose per conto di terzi		83-ter	83-bis, commi 1-2	83-bis, commi 1-2
Disciplina transitoria per l’adeguamento del corrispettivo per costo del carburante nei contratti di trasporto		83-quater	83-bis, commi 3-11	83-bis, commi 3-11
Termini di pagamento dei corrispettivi dovuti al vettore		83-quinquies	83-bis, commi 12-13	83-bis, commi 12-13
Sanzioni		83-sexies	83-bis, commi 14-16	83-bis, commi 14-16
Razionalizzazione della rete di distribuzione dei carburanti		83-septies	83-bis, commi 17-22	83-bis, commi 17-22
Utilizzo del fondo per il proseguimento degli interventi a favore dell’autotrasporto		83-octies	83-bis, commi 23-31	83-bis, commi 23-31
Copertura finanziaria	84	84	84	84
Entrata in vigore	85	85	85	85

L’articolo 1 ha origine dal fatto che il decreto-legge in esame è stato approvato dal Consiglio dei ministri contestualmente al Documento di programmazione economica e finanziaria 2009-2013. Il Governo, quindi, ha inteso in primo luogo chiarire come la necessità e l’urgenza del provvedimento in esame si fondino sull’opportunità di dare tempestiva attuazione al DPEF 2009-2013. Si è voluto inoltre esplicitare il rapporto sussistente tra il DPEF ed il decreto-legge che avvia, in modo organico e sistematico, la realizzazione della manovra finanziaria relativamente all’intero periodo considerato in sede di programmazione finanziaria.

Il DPEF precisa che la manovra finanziaria si articolerà in quattro provvedimenti normativi: il decreto-legge in esame, un disegno di legge per il completamento degli interventi che concorrono alla realizzazione degli obiettivi indicati dallo stesso DPEF entro il 2001, due ulteriori disegni di legge concernenti rispettivamente l’attuazione del federalismo fiscale e norme volte alla costituzione di un codice delle autonomie nonché alla realizzazione di interventi per Roma capitale.

In particolare, il comma 1 chiarisce che il provvedimento in esame reca le misure necessarie ed urgenti per attuare, a decorrere (e con effetti finanziari) dalla seconda metà dell’esercizio finanziario in corso, unitamente agli altri provvedimenti indicati nel DPEF per il 2009:

a) un obiettivo di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche pari al 2,5% del PIL nel 2008, al 2% del PIL nel 2009, all’1% del PIL nel 2010, fino a giungere ad un saldo positivo pari allo 0,1% del PIL nel 2011, nonché a mantenere il rapporto debito pubblico/PIL entro valori non superiori al 103,9% nel 2008, al 102,7% nel 2009, al 100,4% nel 2010 ed al 97,2%% nel 2011;

Gli obiettivi di cui alla lettera a) sono stati peraltro rivisti dal Governo con la Nota di aggiornamento al DPEF presentata il 25 settembre 2008 (si veda a riguardo il dossier predisposto dal Servizio studi e dai Servizi bilancio di Camera e Senato n. 2 del settembre 2008).Si ricorda come negli obiettivi in termini di indebitamento netto e di rapporto debito pubblico e PIL - definiti in termini identici nel DPEF - si sostanziano i c.d. parametri di Maastricht rivelanti ai fini del rispetto del Trattato e del Patto di stabilità e crescita per i Paesi dell’area euro.

b) la crescita del PIL (che non viene quantificata) rispetto agli andamenti tendenziali per l’esercizio in corso e per il successivo triennio attraverso maggiori investimenti in una serie di settori (innovazione e ricerca, sviluppo dell’attività imprenditoriale, efficientamento e diversificazione delle fonti di energia, potenziamento della pubblica amministrazione ecc.), interventi per semplificare ed accelerare le procedure amministrative e giurisdizionali incidenti sul potere d’acquisto e sul costo della vita, interventi per la semplificazione dei rapporti di lavoro volti a promuovere la crescita economica e sociale.

Il comma 1-bis, introdotto nel corso dell’esame parlamentare del decreto legge, prevede, operando una deroga alle disposizioni generali di contabilità recanti la disciplina del contenuto della legge finanziaria (articolo 11, legge n. 468/1978), che il disegno di legge finanziaria per il 2009 possa contenere “esclusivamente disposizioni strettamente attinenti al suo contenuto tipico con l'esclusione di disposizioni finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia nonché di carattere ordinamentale, microsettoriale e localistico”.

Il contenuto della legge finanziaria è stabilito dall’articolo 11 della legge della legge n. 468/1978, e successive modificazioni.

In base al citato articolo (comma 3), essa contiene esclusivamente norme recanti effetti finanziari con decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio pluriennale, e disposizioni recanti (cd. contenuto necessario):

- il livello massimo di saldo netto da finanziare, in termini di competenza, e di ricorso al mercato finanziario, vale a dire il tetto massimo del nuovo indebitamento aggiuntivo consentito in ciascuno degli anni del periodo considerato nel bilancio pluriennale (lett. a); con riferimento al livello massimo di saldo netto da finanziare, sono distintamente indicate le eventuali regolazioni debitorie pregresse;

- l'importo complessivo massimo destinato, per ciascun anno, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego ed alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente da pubbliche amministrazioni non compreso nel regime contrattuale (lett. h);

- altre regolazioni meramente quantitative rinviate alla finanziaria da norme vigenti (lett. i);

- norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi dalla cui attuazione siano derivati oneri maggiori rispetto a quelli previsti (lettera i- quater, introdotta dal comma 01, lett. a), dell'art. 1 del D.L. n. 194/2002 come modificato dalla legge di conversione n. 246/2002).

- Di conseguenza, ai sensi del comma 01, lett. b), dell'art. 1 del D.L. n. 194/2002, come modificato dalla relativa legge di conversione, in allegato alla legge finanziaria sono indicati i provvedimenti legislativi adottati ai sensi dell’art. 11-ter, comma 7, della L. n. 468/1978, per correggere gli effetti finanziari di leggi che abbiano registrato oneri superiori a quelli previsti, e le misure correttive inserite a tal fine nella legge finanziaria medesima.

Possono inoltre essere contenute nella legge finanziaria (cd. contenuto eventuale):

- le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni e le altre misure che incidono sulla determinazione quantitativa della prestazione, relativamente ad imposte indirette, tasse, canoni, tariffe e contributi in vigore, con effetto, di norma, dal 1° gennaio dell'anno cui essa si riferisce, nonché le correzioni delle imposte conseguenti all'andamento dell'inflazione (lett. b);

- norme che comportino aumenti di entrata o riduzioni di spesa, escluse quelle a carattere ordinamentale o organizzatorio, a meno che si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi (lett. i-bis, introdotta dal comma 17 dell'art. 2 della legge n. 208/1999);

- norme che comportino aumenti di spesa o riduzioni di entrata, il cui contenuto sia finalizzato direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, con esclusione di interventi di carattere localistico o microsettoriale (lett. i-ter, introdotta dal comma 17 dell'art. 2 della legge n. 208/1999).

Ad eccezione dell’esclusione relativa agli intereventi di carattere localistico o micro settoriale, già prevista ai sensi del citato art. 11, comma 3, lett. i-ter, della legge di contabilità generale n. 468/1978, il citato comma 1-bis vieta tout court sia la previsione di disposizioni di carattere ordinamentale - che la lettera i-bis del citato comma 3 consente qualora le stesse si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi – sia le normefinalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, che il comma 17 dell'art. 2 della legge di riforma n. 208/1999 aveva invece consentito con la sola esclusione degli intereventi di carattere localistico o micro settoriale.

Le disposizioni in oggetto delineano pertanto un assetto della decisione di bilancio per molti versi analogo a quello vigente prima della legge di riforma del 1999 (legge n. 208 del 1999), la quale, raggiunto il traguardo dell’ingresso nell’Euro, dispose, tra le altre cose, un ampliamento del contenuto proprio della legge finanziaria, prevedendo appunto la possibilità di introdurvi norme recanti aumenti di spesa o riduzioni di entrata finalizzate direttamente “al sostegno o al rilancio dell’economia” e sostituendo il divieto di introdurre nuove imposte, tasse o contributi e di disporre nuove e maggiori spese (previsto dalla precedente riforma di cui alla legge n. 362 del 1988) con il più labile divieto di introdurre norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio (salvo che si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi), nonché di carattere localistico o micro settoriale.

A tale ridimensionamento del contenuto della legge finanziaria corrisponde, peraltro, una significativa valorizzazione del contenuto decisionale del bilancio dello Stato, stante la possibilità - prevista anch’essa in via sperimentale per il solo 2009 dall’articolo 60, comma 3, del decreto legge in esame – di rimodulare nella legge di bilancio tra i programmi le dotazioni finanziarie di ciascuna missione, ivi incluse le risorse derivanti da autorizzazioni legislative di spesa, ad eccezione delle spese di natura obbligatoria, in annualità e a pagamento differito.

Tale previsione, pur limitata al solo esercizio 2009 e pur soggiacendo a taluni limiti - quali il rispetto dell’invarianza dei saldi di finanza pubblica, il limite per la rimodulazione tra spese di funzionamento e spese per interventi del 10 per cento delle risorse stanziate per gli interventi e il divieto di utilizzo degli stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti – appare intesa a rafforzare il ruolo della legge di approvazione del bilancio dello Stato come strumento di programmazione della spesa statale e di manovra finanza pubblica, potendo le singole Amministrazioni allocare con un più ampio margine di discrezionalità le risorse a disposizione tra i diversi programmi di spesa di loro pertinenza.

Per un approfondimento si rinvia alla scheda dell’articolo 60 del presente dossier.

Articolo 2
(Banda larga)

L’articolo 2 introduce norme per agevolare i lavori di infrastrutturazione nel settore delle comunicazioni elettroniche. A tal fine, il comma 1 prevede che l’installazione di reti e impianti in fibra ottica[1] sono realizzabili con la procedura della denuncia di inizio attività (DIA).

Si ricorda che, ai sensi dell’articolo 22 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico in materia di edilizia), sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività gli interventi non subordinati al permesso di costruire (di cui all’articolo 10 dello stesso D.P.R. 380), e non rientranti nella categoria dell’attività edilizia libera (di cui all’articolo 6 del D.P.R.), purché conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.

La vigente normativa in materia di infrastrutture per la comunicazione elettronica è dettata dal decreto legislativo n. 259 del 2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche). In particolare, l’articolo 87 prevede che per l'installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici e la modifica delle caratteristiche di emissione di questi ultimi e, in specie, l'installazione di torri, di tralicci, di impianti radio-trasmittenti, di ripetitori di servizi di comunicazione elettronica, di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili GSM/UMTS, per reti di diffusione, distribuzione e contribuzione dedicate alla televisione digitale terrestre, per reti a radiofrequenza dedicate alle emergenze sanitarie ed alla protezione civile, deve essere presentata domanda all’Ente locale competente, previo accertamento - demandato all’Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente – circa i limiti di esposizione e i valori di attenzione. Salvo che un’amministrazione interessataabbia espresso dissenso, con conseguente convocazione di una conferenza di servizi, l’istanza si intende accolta qualora, entro novanta giorni dalla presentazione, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego. I lavori devono essere realizzati entro dodici mesi dalla data del provvedimento di autorizzazione.

L’articolo 88 dello stesso d.lgs. n. 259/2003 dispone che, qualora l'installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica presupponga la realizzazione di opere civili o, comunque, l'effettuazione di scavi e l'occupazione di suolo pubblico, i soggetti interessati sono tenuti a presentare apposita istanza conforme ai modelli predisposti dagli Enti locali.Trascorso il termine di novanta giorni dalla presentazione della domanda, senza che l'Amministrazione abbia concluso il procedimento con un provvedimento espresso ovvero abbia indetto un'apposita conferenza di servizi, la domanda si intende accolta. Nel caso di attraversamenti di strade e comunque di lavori di scavo di lunghezza inferiore ai duecento metri, il termine è ridotto a trenta giorni.

Il comma 2 prevede che l’operatore della comunicazione può utilizzare senza oneri le infrastrutture civili esistenti, ove di proprietà pubblica o in regime di concessione pubblica. Se dalla esecuzione dell’opera possano derivare pregiudizi alle infrastrutture interessate, le parti concordano un equo indennizzo, senza determinare ritardi nella prosecuzione dei lavori,

Con riferimento a tali fattispecie, il comma 3 fa salvo il potere di regolamentazione riconosciuto all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni dall’articolo 89, comma 1, del citato d.lgs. n. 259/2003.

Tale norma prevede che, quando un operatore che fornisce reti di comunicazione elettronica ha il diritto di installare infrastrutture su proprietà pubbliche o private ovvero al di sopra o al di sotto di esse, in base alle disposizioni in materia di limitazioni legali della proprietà, servitù ed espropriazione previste dallo stesso decreto, l’Autorità, anche mediante l’adozione di specifici regolamenti, incoraggia la coubicazione o la condivisione di tali infrastrutture o proprietà.

Il secondo periodo del comma 3 afferma inoltre la competenza della stessa Autorità in materia di emanazione del regolamento sulla installazione delle reti dorsali.

In ordine alle procedure connesse ai lavori di cui all’articolo in esame, il comma 4 prevede che l’operatore della comunicazione debba presentare la denuncia, almeno trenta giorni prima dell’inizio dei lavori, allo sportello unico dell’amministrazione competente per territorio, corredandola con una relazione ed elaborati che attestino la conformità del progetto alla normativa vigente, e che precisino le infrastrutture civili di cui intenda avvalersi secondo quanto previsto dal comma 2.

Il comma 5 prevede che le infrastrutture destinate alle comunicazioni in fibra ottica siano assimilate alle opere di urbanizzazione primaria, di cui all’articolo 16, comma 7, del citato D.P.R. n. 380/2001.

Si ricorda, in proposito, che l’articolo 16 prevede, al comma 1, che il rilascio del permesso di costruire comporti la corresponsione di un contributo, commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione, incidenza che, ai sensi del comma 4, viene stabilita con deliberazione del consiglio comunale. Il comma 7 specifica che gli oneri di urbanizzazione primaria sono relativi ai seguenti interventi: strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell'energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione.

Il comma 6 prevede un termine massimo di efficacia di tre anni per la denuncia di inizio attività e pone a carico dell’interessato l’onere di comunicare allo sportello unico la data di ultimazione dei lavori.

I commi 7 e 8 regolano le ipotesi in cui l’immobile interessato dall’intervento sia sottoposto a vincolo. Ove la tutela del bene appartenga all’amministrazione comunale, dispone che il termine di trenta giorni (di cui al comma 4) decorra dalla data di rilascio dell’assenso; se tale atto non sia favorevole, la denuncia resta priva di efficacia. Se la competenza circa la tutela dell’immobile appartenga a soggetto diverso dall’amministrazione comunale, e se il parere di tale ente non sia stato allegato alla denuncia di inizio attività, deve essere convocata una conferenza di servizi, ai sensi della legge n. 241/1990. Il termine di trenta giorni decorre in questo caso dall’esito della conferenza; se tale esito non è favorevole, la denuncia resta priva di efficacia.

Si ricorda che la procedura ora illustrata ricalca quanto previsto dall’articolo 23 del citato D.P.R. n. 380/2001, il quale, nel disciplinare in via generale la procedura della denuncia di inizio attività, prevede appunto che, ove sia necessario acquisire atti di assenso di altre amministrazioni, l’ufficio comunale competente debba convocare un’apposita conferenza di servizi.

Il comma 9 precisa che la sussistenza del titolo che legittima l’operatore ad effettuare i lavori è provata dalla copia della denuncia, da cui risulti la data di ricevimento della stessa, e i relativi allegati.

Il comma 10 regola le ipotesi che possono dare luogo ad un diniego dell’intervento. A tal fine, si prevede che il dirigente del competente ufficio comunale, ove verifichi l’assenza delle condizioni legittimanti, ovvero l’esistenza di ragioni ostative di sicurezza, incolumità pubblica o salute, comunica all’interessato l’ordine motivato di non procedere ai lavori ed indica le modifiche necessarie per ottenere l’assenso dell’amministrazione. La denuncia di inizio attività può essere successivamente ripresentata, con le conseguenti modificazioni.

Il comma 11 dispone che l’operatore, decorso il termine di trenta giorni previsto dal comma 4, debba comunicare al comune l’inizio effettivo dei lavori.

Al termine dell’intervento, il comma 12 prevede che il progettista – o un tecnico qualificato – provveda al rilascio del certificato di collaudo, che va presentato allo sportello unico.

Il comma 13 fa rinvio, per gli aspetti non regolamentati, all’articolo 23 del D.P.R. n. 380/2001, che disciplinain via generale la procedura della DIA per le opere edilizie, e il regime sanzionatorio previsto dallo stesso D.P.R., contenuto nel Titolo IV, Capo II. E’ prevista infine l’applicabilità, se ritenuta più favorevole dal richiedente, dell’articolo 45 del citato D.P.R., il quale regola la sospensione dell’azione penale per violazioni edilizie, in pendenza di procedure di sanatoria amministrativa, e l’estinzione dei reati contravvenzionali in seguito al rilascio in sanatoria del permesso di costruire.

Di particolare rilievo è la previsione di cui al comma 14, il quale stabilisce che i soggetti pubblici non possano opporsi alla installazione nelle loro proprietà di reti e impianti per la comunicazione elettronica in fibra ottica, a meno che si tratti di beni appartenenti al patrimonio indisponibile di Stato, province o comuni, ovvero che l’attività possa arrecare turbamento al pubblico servizio. Sono comunque fatte salve le previsioni di cui agli articoli 90 e 91 del D.Lgs. n. 259/2003.

L’articolo 90 regola le ipotesi di procedura di esproprio per la realizzazione di impianti di comunicazione elettronica ad uso pubblico, o dichiarati di pubblica utilità con decreto del Ministero delle comunicazioni. L’articolo 91 individua specifiche limitazioni legali alla proprietà – pubblica o privata - dei beni immobili, interessati dalla realizzazione delle opere e degli impianti di cui all’articolo 90.

Il comma 15, infine, prevede l’applicazione degli articoli 90 e 91 del D.Lgs. n. 259/2003 - ora illustrati – anche quando le opere per la realizzazione di impianti di comunicazione in fibra ottica interessino immobili di proprietà privata.

Articolo 3
(Start up)

L’articolo 6 interviene su alcune norme concernenti il sostegno all’internazionalizzazione delle imprese. Più specificamente, la disposizione -motivata dalla necessità di adeguare l’ordinamento interno alla normativa comunitaria, anche al fine di evitare una possibile procedura di infrazione - opera un riassetto degli interventi a valere sul Fondo rotativo per la concessione di finanziamenti a tasso agevolato alle imprese esportatrici in Paesi non comunitari, di cui all’articolo 2 del decreto-legge n. 251 del 1981 (Provvedimenti per il sostegno delle esportazioni italiane), nell’ambito delle finalità e nei limiti delle risorse stabiliti dalla legislazione vigente, al fine di adeguare la politica di settore all’evoluzione recente del contesto economico e della normativa comunitaria.

Il comma 1 dispone che le iniziative delle imprese italiane dirette alla loro promozione, sviluppo e consolidamento sui mercati extra UE possono fruire di agevolazioni finanziarie esclusivamente nei limiti ed alle condizioni previsti dal Regolamento (CE) n. 1998/2006 relativo ad aiuti di importanza minore (de minimis).

La normade minimis,recentemente aggiornata dal Regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti d'importanza minore,prevede chenon siano considerati aiuti di stato e dunque non debbano essere notificati per l’autorizzazione della Commissione Europea gli incentivi sotto i 200 mila euro, percepiti in tre anni (in precedenza il limite massimo era di 100 mila euro). Al fine di evitare abusi sono esclusi gli aiuti alle imprese in difficoltà e quelli il cui ammontare non può essere calcolato in anticipo (i cosiddetti aiuti “non trasparenti”).

A differenza della precedente disciplina, la nuova normativa sul de minimis si applica al settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli e a quello dei trasporti. Per quest’ultimo è però previsto un tetto di 100 mila euro e l’esclusione dei veicoli per il trasporto merci su strada.

Il comma 2 elenca le tipologie di iniziative che possono essere ammesse ai benefici de minimis:

§ le iniziative che, attraverso l’apertura di strutture volte ad assicurare una presenza stabile nei mercati di riferimento, mirano a realizzare investimenti finalizzati al lancio ed alla diffusione di nuovi prodotti e servizi ovvero all’acquisizione di nuovi mercati per prodotti e servizi già esistenti;

§ le iniziative aventi ad oggetto studi di prefattibilità e fattibilità collegati ad investimenti italiani all’estero, nonché programmi di assistenza tecnica collegati ai suddetti investimenti;

§ gli altri interventi prioritari individuati e definiti dal Comitato interministeriale per la programmazione economica.

Il comma 3 assegna al CIPE, su proposta del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e degli affari esteri, il compito di definire con una o più delibere, i termini, le modalità e le condizioni degli interventi, le attività e gli obblighi del gestore, le funzioni di controllo, nonché la composizione e i compiti del Comitato per l’amministrazione del Fondo rotativo destinato alla concessione di finanziamenti a tasso agevolato alle imprese esportatrici, di cui al successivo comma 4. Sino all’operatività delle delibere del CIPE – da adottarsi entro 90 gg dall’entrata in vigore del presente decreto - restano in vigore i criteri e le procedure attualmente vigenti.

Il comma 4 autorizza – per le finalità individuate dai precedenti commi- l’impiego delle disponibilità del Fondo rotativo di cui all’articolo 2, comma 1, DL n. 251/1981, osservando le medesime modalità di utilizzo delle risorse del Fondo. Spetta poi al CIPE deliberare il piano previsionale dei fabbisogni finanziari del Fondo entro il 30 giugno di ciascun anno. Eventuali ulteriori assegnazioni di risorse saranno stabilite in via ordinaria dalla legge finanziaria o, in via straordinaria, da apposite leggi di finanziamento.

L’articolo 2 del decreto-legge n. 251 del 1981, convertito in legge con modificazioni, dalla legge 29 luglio 1981, n. 394, ha istituito presso il Mediocredito centrale un fondo a carattere rotativo destinato alla concessione di finanziamenti a tasso agevolato alle imprese esportatrici a fronte di programmi di penetrazione commerciale in Paesi diversi da quelli delle Comunità europee. Il fondo era originariamente amministrato da un comitato di nomina ministeriale, successivamente soppresso dal comma 7 dell’art. 25 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 143, il quale ha disposto, tra l’altro, che a decorrere dal 1° gennaio 1999, la gestione degli interventi di sostegno finanziario all'internazionalizzazione del sistema produttivo di cui al suddetto DL n. 251 fosse attribuita alla SIMEST S.p.a.

Per quanto concerne le tipologie e le modalità delle garanzie a copertura dei rimborsi del capitale, dei relativi interessi e di altri oneri accessori relativi ai finanziamenti, è successivamente intervenuto il comma 6 dell'art. 7, della legge 31 marzo 2005, n. 56, il quale, novellando l’articolo 2, comma 3, del DL n. 251/81, ha stabilito che tali tipologie e modalità di garanzia siano determinate dal comitato di cui alla convenzione del 16 ottobre 1998 tra il Ministero del commercio con l'estero e la SIMEST Spa, stipulata ai sensi del citato articolo 25 del citato D.Lgs 143/98. Le condizioni per la concessione dei finanziamenti a valere sul Fondo sono state stabilite con DM 22 settembre 1999, n. 467. Ai sensi dell’articolo 11 di tale decreto, per garantire il rimborso del capitale, dei relativi interessi e di altri oneri accessori, l'impresa beneficiaria del finanziamento, a copertura dei singoli importi da erogare, deve prestare al soggetto gestore una o più delle seguenti tipologie di garanzia, da sottoporre, unitamente alla richiesta di finanziamento, all'approvazione del comitato: fideiussione bancaria, assicurativa, pegno su titoli, o fideiussione dei consorzi di garanzia collettiva fidi convenzionati con il soggetto gestore.

Successivamente ilcomma 933, art. 1, della legge 296/06 (finanziaria 2007) ha novellato il DL n. 251/81 mediante l’inserimento del nuovo articolo 2-bis. La nuova disposizione prevede, in particolare, che il fondo rotativo di cui all’art. 2 possa essere garantito dall’ente gestore (Simest S.p.a.) contro i rischi di mancato rimborso presso una compagnia di assicurazioni o un istituto di credito. Lo stesso ente gestore provvederà ad addebitare icosti di garanzia o assicurazione ai soggetti beneficiari delle agevolazioni concesse a valere sul citato Fondo. La disposizione in commento prevede, inoltre, che le condizioni e le modalità del contratto di assicurazione o di garanzia – che, peraltro, non deve comportare oneri a carico del Fondo – sia sottoposto all’approvazione da parte del Comitato di gestione del Fondo stesso

Il comma 5 reca una serie di abrogazioni espresse delle norme non più compatibili con la nuova disciplina. Si tratta:

§ del decreto - legge 28 maggio 1981, n. 251, ad eccezione dei commi 1 e 4 dell’articolo 2 (relativi all’istituzione del Fondo e all’inserimento delle imprese alberghiere e turistiche tra le beneficiarie), e degli articoli 10, 11, 20, 22 e 24;

§ della legge 20 ottobre 1990, n. 304, recante provvedimenti per la promozione delle esportazioni (ad eccezione degli articoli 4 e 6);

§ dei commi 5, 6, 6-bis, 7 e 8, dell’articolo 22 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 143, recante disposizioni concernenticontributi e finanziamenti per lo sviluppo delle esportazioni.

Il comma 6, infine, precisa che tutti i riferimenti alle norme abrogate contenuti nel comma 1 dell’art. 25 del D.Lgs 143/98 devono intendersi sostituiti dal riferimento al presente articolo.

Il comma 1 dell’art. 25 del D.Lgs. n. 143/1998, recante norme di razionalizzazione degli interventi di sostegno finanziario, opera infatti una serie di richiami ad alcune delle leggi abrogate in forma espressa dal comma 5 dell’articolo in esame, stabilendo che a decorrere dal 1° gennaio 1999 la gestione degli interventi di sostegno finanziario all'internazionalizzazione del sistema produttivo di cui alla legge 24 maggio 1977, n. 227, al DL 251/81, alla legge 20 ottobre 1990, n. 304, alla legge 24 aprile 1990, n. 100 , e all'art. 14 della legge 5 ottobre 1991, n. 317, sia attribuita alla SIMEST S.p.a. A decorrere dalla medesima data la gestione degli interventi di cui alla legge 9 gennaio 1991, n. 19, viene attribuita alla FINEST S.p.a. Con apposita convenzione sono disciplinate le modalità di collaborazione fra SIMEST S.p.a. e FINEST S.p.a.

Articolo 6-bis
(Distretti produttivi e reti di imprese)

L‘articolo 6-bis modifica in più parti la disciplina sui distretti produttivi introdottadall’articolo 1, commi 366 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), eliminando, in particolare, le disposizioni relative al consolidamento fiscale ed alla tassazione unitaria per le imprese appartenenti ai distretti produttivi, che sono sostituite da norme di semplificazione ai fini degli adempimenti IVA. Inoltre, estende la normativa sui distretti produttivi come modificata - ad eccezione di quelle concernenti i tributi dovuti agli enti locali - alle reti delle imprese (di livello nazionale), nonché alle catene di fornitura, (comma 2).

La definizione delle caratteristiche e delle modalità di individuazione delle reti delle imprese è demandata ad un decreto del Ministro dello sviluppo economico da adottarsi di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, sentite le regioni interessate[12] (comma 1).

Lo scopo è quello di promuovere lo sviluppo del sistema imprenditoriale attraverso azioni di rete in grado di rafforzare le misure organizzative delle imprese, l’integrazione per filiera, lo scambio e la diffusione delle migliori tecnologie, lo sviluppo di servizi di sostegno e forme di collaborazione tra realtà produttive appartenenti anche a regioni diverse.

Il comma 3 apporta varie modifiche alle disposizioni della legge 266/2005 disciplinanti i distretti produttivi, di seguito illustrate :

a) si richiede la previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano e che vengano sentite le regioni interessate, ai fini dell’adozione del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze cui il comma 366 rinvia per la definizione delle caratteristiche e delle modalità di individuazione dei distretti produttivi;

b) si dispone la sostituzione dei numeri da 1) a 15) della lettera a) dell’articolo 1, comma 368, della citata della legge 266/2005, che attualmente recano una specifica disciplina tributaria per i distretti produttivi.

Le citate disposizioni prevedono che il regime fiscale dei distretti consenta la tassazione sulla base di due diverse aggregazioni, costituite dal consolidamento fiscale (secondo cui le società di capitali facenti parte di distretti verrebbero sostanzialmente equiparate ad un gruppo) e dalla tassazione unitaria (caratterizzata da un reddito imponibile di distretto che comprende quello delle imprese che hanno optato per la tassazione unitaria). A quest’ultima possono accedere anche le imprese non soggette all'imposta sul reddito delle società (IRES).Tanto nella tassazione consolidata (riferita alle sole imposte sul reddito) quanto nella tassazione unitaria (applicabile sia alle imposte sul reddito, sia alle entrate locali), il distretto è individuato come unità fiscale di riferimento.

La tassazione consolidata (numeri 1 e 2) si applica alle sole imposte sul reddito e ricalca l'istituto del consolidato nazionale per la tassazione dei gruppi di imprese, le cui norme vengono espressamente richiamate in quanto applicabili. In luogo del gruppo di imprese controllate, l'unità fiscale di riferimento è il distretto, che provvede agli adempimenti dichiarativi e di pagamento, sulla base della somma algebrica dei redditi delle società partecipanti. Viene quindi consentita, ad esempio, la compensazione intradistrettuale delle perdite fiscali. Si ricorda in particolare che, secondo il disposto del numero 1) della citata lettera a), le imprese appartenenti a distretti aventi determinate caratteristiche (a norma del comma 366 dell’articolo 1 della medesima legge) possono congiuntamente esercitare l'opzione per la “tassazione (consolidata) di distretto” ai fini dell'applicazione dell'imposta sul reddito delle società (IRES), ovvero un modello di tassazione che configura l’estensione delle condizioni per l’applicazione dell’istituto del consolidato nazionale, previsto e disciplinato dal titolo II, capo II, sezione II (articolo da 117 a 129), del vigente testo unico delle imposte sui redditi (TUIR), approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, per la tassazione di gruppo delle imprese residenti. La facoltà di opzione per la tassazione di gruppo è consentita congiuntamente alle società di capitali, cooperative, mutue assicuratrici o enti commerciali controllanti e a ciascuna società o ente controllato.

La tassazione unitaria (numeri da 3 a 15) individua il distretto quale soggetto passivo delle imposte sui redditi, dei tributi e delle altre somme dovute agli enti locali, sulla base di concordato preventivo di durata almeno triennale.

Il ricorso a tale forma di concordato preventivo è comunque ammesso anche indipendentemente dall’opzione per le suddette forme di tassazione.

Nel dettaglio, con le norme proposte (ai sensi del nuovo numero 1) viene abrogatoil suddetto gruppo di disposizioni fiscali concernenti i distretti produttivi - contenute nella legge finanziaria 2006 - e sostituito con la previsione di appositesemplificazioni contabili e procedurali in favore delle imprese appartenenti ai distretti medesimi, finalizzate a razionalizzare e ridurre gli oneri legati alle risorse umane e finanziarie conseguenti all'effettuazione degli adempimenti in materia di imposta sul valore aggiunto, nel rispetto della disciplina comunitaria e, in particolare, della direttiva 2006/112/CE del Consiglio, del 28 novembre 2006 e successive modificazioni.

La direttiva 2006/112/CE del Consiglio del 28 novembre 2006 ha proceduto alla rifusione delle norme che costituiscono il sistema comune dell’imposta sul valore aggiunto costituendo, pertanto, una sorta di testo unico di tutte le norme sul sistema comune di IVA, razionalizzando e coordinando le numerose e sostanziali modifiche intervenute nel tempo. Il nuovo testo è entrato in vigore dal 1° gennaio 2007 in tutti i Paesi dell’Unione europea.

Si osserva al riguardo che le disposizioni relative all’individuazione dei distretti produttivi tramite decreto ministeriale, ai sensi del citato articolo 1, comma 366, della legge n. 266 del 2005, non sembrano sinora avere ricevuto attuazione.

La norma demanda la disciplina delle suddette semplificazioni a un regolamento di delegificazione, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentite le regioni interessate.

Alla luce dell’estensione disposta dal comma 2 dell’articolo in esame, tali norme di semplificazione si applicherebbero sia alle imprese facenti parti dei citati distretti, sia a quelle che opereranno entro le istituende “reti delle imprese”.

Il nuovo numero 2)reca disposizioni in materia di tributi propri delle regioni e degli enti locali, disponendo che per questi ultimi resti ferma la facoltà di stabilire procedure amministrative semplificate per l'applicazione di tributi propri.

c)/d) si richiede la previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, viene richiesta per l’adozione dei decreti di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze che fissano, rispettivamente, le modalità applicative delle disposizioni del numero 1 e 2, comma 368, lett. b) (al riguardo si rinvia al successivo quadro normativo):

Il comma 4 dell’articolo in commento sopprime le disposizioni del comma 3, art. 23, del D.Lgs. 112/98 – aggiunte dal comma 370 della legge 266/05 - che affidano lo svolgimento delle funzioni di assistenza alle imprese, esercitate prioritariamente attraverso gli sportelli unici per le attività produttive, anche alle strutture tecnico-organizzative dei consorzi di sviluppo industriale”, di cui all’articolo 36, comma 4, della legge 5 ottobre 1991, n. 317.

Il comma 5, infine, reca la clausola di invarianza di spesa.

Quadro normativo

La legge finanziaria per il 2006 (commi 366-372) è intervenuta in materia in materia di distretti produttivi che, come è noto, rappresentano uno dei maggiori punti di forza del sistema produttivo italiano e che si configurando come sistemi produttivi locali omogenei, caratterizzati da un'elevata concentrazione di imprese industriali, prevalentemente di piccola e media dimensione e dall'elevata specializzazione produttiva.

Ai fini dell’applicazione della nuova disciplina recata dai commi da 367 a 372, ilcomma 366 dispone che con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze si provveda a precisare le caratteristiche e le modalità di individuazione dei distretti produttivi, qualificati come libere aggregazioni di imprese articolate sul piano territoriale e sul piano funzionale, aventi le finalità, da perseguirsi "secondo principi di sussidiarietà orizzontale e verticale”, anche individuando modalità di collaborazione con le associazioni imprenditoriali" di:

- accrescimento dello sviluppo delle aree e dei settori di riferimento;

- miglioramento dell'efficienza nell'organizzazione e nella produzione.

La disposizione prefigura dunque la definizione di due distinte tipologie di distretti: quelli territoriali e quelli funzionali.

I distretti territoriali, maggiormente ancorati all'esperienza maturata finora nel settore dei distretti produttivi, si caratterizzano per la comune appartenenza delle imprese che vi afferiscono ad un medesimo settore produttivo, oltre che ad uno stesso ambito territoriale. I distretti funzionali, scaturiscono da una libera aggregazione di imprese che cooperano in modo intersettoriale in una logica di mutual business; si prescinde così dalla sussistenza di legami con specifici territori, in funzione del perseguimento di sinergie fra imprese svolgenti attività complementari o comunque connesse, ai fini dell'accesso ad opportunità presenti sul mercato che presuppongono una integrazione dell'offerta produttiva ovvero ai fini dell'ammissione a determinati regimi particolari all'uopo previsti dalla legge. L'adesione ai distretti da parte di imprese industriali, dei servizi, turistiche, agricole e della pesca è libera

L'adesione ai distretti da parte di imprese industriali, dei servizi, turistiche, agricole e della pesca è libera.

Il comma 368determina le disposizioni tributarie, amministrative, finanziarie e di promozione della ricerca e dello sviluppo, applicabili ai distretti produttivi. Con esse viene prevista, in sintesi, la possibilità, per le imprese appartenenti a distretti produttivi, di dare vita a un ambito comune per la fiscalità, gli adempimenti amministrativi e la finanza.

La lettera a) individua la disciplina tributaria.

Si ricorda che, come risulta anche dall’illustrazione contenuta nella relazione governativa all’originario disegno di legge (A.S. 3613), viene prevista – su base comunque opzionale – la possibilità di due diverse aggregazioni, costituite rispettivamente dal consolidamento fiscale (secondo cui le società di capitali facenti parte di distretti verrebbero sostanzialmente equiparate ad un gruppo) e dalla tassazione unitaria (caratterizzata da un reddito imponibile di distretto che comprende quello delle imprese che hanno optato per la tassazione unitaria). A quest’ultima possono accedere anche le imprese non soggette all'imposta sul reddito delle società (IRES). Tanto nella tassazione consolidata (riferita alle sole imposte sul reddito) quanto nella tassazione unitaria (applicabile sia alle imposte sul reddito, sia alle entrate locali) il distretto è individuato come unità fiscale di riferimento.

La lettera b) del comma 368 individua alcune disposizioni amministrative applicabili ai distretti produttivi.

Ai fini della semplificazione degli adempimenti burocratici posti a carico delle imprese che aderiscono ai distretti, la norma prevede la facoltà per il distretto di svolgere talune funzioni quali l'esecuzione, in nome e per conto dell'impresa, degli adempimenti burocratici connessi con lo svolgimento dell'attività, nonché la "certificazione" dell’esattezza dell'iter procedurale seguito; si prevede, inoltre, il riconoscimento ai distretti della facoltà di stipulare negozi di diritto privato per conto delle imprese ad essi aderenti sulla base delle norme civilistiche che disciplinano il mandato

A fronte di quest’attività amministrativa svolta dal distretto, la cui rispondenza alle norme di legge è dichiarata dal distretto stesso, le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici interessati provvedono di conseguenza nei riguardi delle imprese senza esperire alcun altro controllo.

Viene altresì consentito ai distretti di accedere con apposita convenzione ai sistemi informativi e agli archivi informatici delle pubbliche amministrazioni, rimandando ad un successivo decreto l'individuazione delle concrete modalità applicative della disposizione.

La lettera c) individua una serie di disposizioni finanziarie applicabili ai distretti.

Si segnala che si tratta in particolare di interventi diretti ad agevolare l'accesso al credito, a promuovere contenimento dei rischi e a favorire la capitalizzazione delle imprese appartenenti al distretto.

A tale proposito, vengono anzitutto previste forme e condizioni semplificate per la cartolarizzazione dei crediti concessi da più banche o intermediari finanziari alle imprese facenti parte del distretto, agli effetti della cessione a un'unica società.

La lettera d) detta disposizioni in materia di ricerca e sviluppo, prevedendo l'istituzione dell'Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione, che è chiamata a concorrere all'accrescimento della competitività delle piccole e medie imprese e dei distretti industriali attraverso la diffusione delle nuove tecnologie e delle relative applicazioni industriali (numero 1). All'Agenzia è assegnato il compito di promuove l'integrazione fra il sistema della ricerca e il sistema produttivo provvedendo ad individuare a valorizzare e a diffondere nuove conoscenze tecnologiche, brevetti ed applicazioni industriali su scala sia nazionale che internazionale.

Si prevede, inoltre, la stipula, da parte dell’Agenzia di convenzioni e contratti con soggetti pubblici e privati che ne condividono le finalità (numero 3).

Attraverso decreti di natura non regolamentare, la Presidenza del Consiglio dei ministri - alla cui vigilanza l’Agenzia viene sottoposta e alla quale è, altresì, rimessa l'approvazione del relativo statuto (ai sensi del numero 4) - provvede alla definizione di criteri e modalità per lo svolgimento delle attività istituzionali dell’Agenzia, sentiti i Ministeri dell’istruzione, dell’economia e delle attività produttive, nonché i Ministri per lo sviluppo e la coesione territoriale e per l’innovazione e le tecnologie, se nominati.

L'applicazione delle nuove disposizioni relative ai distretti viene estesa anche:

- ai distretti rurali ed agroalimentari, di cui all'articolo 13 del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228;

- ai sistemi produttivi;

- ai sistemi produttivi locali, distretti industriali e consorzi di sviluppo industriale definiti ai sensi dell'articolo 36 della legge 5 ottobre 1991, n. 317;

- ai consorzi per il commercio estero di cui alla legge 21 dicembre 1989, n. 83[13];

- al settore della pesca[14]

Le funzioni di assistenza alle imprese, esercitate prioritariamente attraverso gli sportelli unici per le attività produttive, possano essere svolte “anche avvalendosi delle strutture tecnico-organizzative dei consorzi di sviluppo industriale”, di cui all’articolo 36, comma 4, della legge 5 ottobre 1991, n. 317 (comma 370).

In un primo tempo si prevedeun’applicazione in via sperimentale delle disposizioni di cui ai commi 366-372, limitatamente ad uno o più distretti che saranno individuati con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze. A questa fase sperimentale seguirà, comunque, una realizzazione progressiva dell’applicazione delle disposizioni in oggetto.

Infine, per l’attuazione dei commi 366-371 viene fissato un limite massimo di spesa pari a 50 milioni di euro annui a decorrere dal 2006(comma 372).

La legge finanziaria per il 2007, attraverso la novella della legge n. 266/05, ha introdotto disposizioni relative al cofinanziamento statale di progetti regionali in materia di distretti produttivi.

La novella alla legge finanziaria per il 2006 è volta, in attesa dell’adozione del decreto di individuazione dei distretti produttivi, a prevedere la possibilità di riconoscere un contributo statale a progetti regionali riguardanti tali distretti, per un ammontare massimo del 50% delle risorse pubbliche complessivamente impiegate in ciascun progetto.

I commi 889-891 recano disposizioni relative al cofinanziamento statale di progetti regionali in materia di distretti produttivi.

Novellando la legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria per il 2006) mediante l’aggiunta dei commi 371-bis e 371-ter, tali disposizioni prevedono - in attesa dell’adozione del decreto di individuazione dei distretti produttivi - la possibilità di riconoscere una agevolazione a progetti regionali riguardanti tali distretti, per un ammontare massimo del 50 per cento delle risorse pubbliche complessivamente impiegate in ciascun progetto. I progetti regionali ammessi al beneficio, i relativi oneri ed eventuali ulteriori progetti di carattere nazionale (come precisato in aggiunta nel testo approvato dal Senato), saranno individuati con decreto del Ministro dello sviluppo economico.

Articolo 6-ter
(Banca del Mezzogiorno)

Il comma 1 dell’articolo 6-quinquies istituisce, a decorrere dal 2009, nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico, un Fondo per il finanziamento di interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale (comprese le reti di telecomunicazione e le reti energetiche).

Nel Fondo confluiscono le risorse nazionali del Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS) previste per l’attuazione del Quadro strategico nazionale (QSN) 2007-2013[16] in favore di programmi infrastrutturali di rilevanza strategica nazionale, di progetti speciali e di riserve premiali definite dal CIPE con delibera n. 166 del 2007.

Sono escluse le risorse che alla data del 31 maggio 2008 sono già state vincolate all’attuazione di programmi già esaminati dal CIPE o destinate al finanziamento della “premialità”.

Con la delibera n. 166 del 21 dicembre 2007 il CIPE ha ripartito l’ammontare complessivo delle risorse FAS, per il periodo 2007-2013, pari 63.273 milioni di euro tra le due macroaree del Mezzogiorno e del Centro Nord, secondo il tradizionale criterio dell’85-15 per cento e per ciascuna area ha proceduto:

- all’accantonamento di una quota di risorse per la riprogrammazione di metà periodo, da ripartire entro il primo semestre del 2011, nonché per finanziare progetti strategici speciali, meccanismi premiali e incentivanti;

- all’individuazione delle risorse assegnate ai programmi di interesse strategico e alla ulteriore ripartizione delle stesse tra programmi nazionali, regionali e interregionali (questi ultimi relativi al solo Mezzogiorno).

	Programmazione FAS 2007- 2013 – Mezzogiorno (in milioni di euro)
A	Totale risorse disponibili Mezzogiorno	53.782,050
B	Accantonamento per particolari destinazioni e riserva di programmazione	16.134,615
B1	Progetto "obiettivi di servizio"	3.012,000
B2	Fondo premiale per progetti innovativi e di qualità	1.500,000
B3	Destinazione a Progetti strategici speciali	3.699,269
B31	Progetto Salute, sicurezza e sviluppo nel Mezzogiorno	1.500,000
B32	Programma straordinario nazionale per il recupero economico-produttivo di siti industriali inquinati	2.149,269
B33	Progetto straordinario per la tutela delle collettività residenti in aree a rischio	50,000
B4	Riserva di programmazione	7.923,346
C	Risorse Programmi FAS in attuazione Priorità del QSN 2007-2013	37.647,435
C1	Programmi di interesse strategico nazionale	17.817,981
C2	Programmi di interesse strategico regionale	18.069,164
C3	Programmi interregionali	1.760,290

	Programmazione FAS 2007- 2013 - Centro-Nord (in milioni di euro)
A	Totale risorse disponibili Centro-Nord	9.490,950
B	Accantonamento per destinazioni particolari e riserva di programmazione	1.728,190
B1	*Progetti strategici speciali*	*630,000*
B11	Programma straordinario nazionale per il recupero economico-produttivo di siti industriali inquinati	450,000
B12	Progetto Valle del Fiume PO	180,000
B2	*Riserva di programmazione*	*1.098,190*
C	Risorse Programmi FAS in attuazione Priorità del QSN 2007-2013	7.762,760
C1	Programmi di interesse strategico nazionale	2.218,779
C2	Programmi di interesse strategico regionale	5.543,981

Il comma 2 prevede che la dotazione del Fondo venga ripartita con delibera del CIPE, su proposta delMinistero dello sviluppo economico, d’intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentita la Conferenza unificata.

E’ fatto salvo il principio in base al quale la ripartizione delle risorse del Fondo sia effettuata nella percentuale dell’85% in favore delle regioni del Mezzogiorno e del restante 15% in favore delle regioni del Centro-Nord.

Lo schema di delibera del CIPE di ripartizione del Fondo è trasmesso al Parlamento per il parere delle Commissioni competenti per materia e per i profili finanziari.

E’ prevista la possibilità di ridefinizione dei programmi operativi nazionali (PON) finanziati con risorse comunitarie.

Il comma 3 riconosce alla concentrazione da parte delle Regioni sulle infrastrutture di interesse strategico regionale delle risorse del QSN il valore di “principio fondamentale” ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, della Costituzione; tale principio sarà applicato in sede di predisposizione dei programmi finanziati dal Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS) e in sede di ridefinizione dei programmi finanziati dai fondi comunitari.

L’articolo 117 indica, al comma 2, le materie di esclusiva competenza dello Stato, mentre al comma 3 riporta l’indicazione delle materie di legislazione concorrente[17] per le quali spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Articolo 6-sexies
(Ricognizione delle risorse per la programmazione unitaria)

L’articolo 8 è volto a riaprire, a condizione che si accerti la non sussistenza di rischi apprezzabili di subsidenza sulle coste, la possibilità di sfruttamento dei giacimenti di gas naturale dell’Alto Adriatico, nonché ad agevolare lo sfruttamento dei giacimenti marginali.

Il comma 1 modifica la disciplina relativa al divieto di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi nelle acque del golfo di Venezia, di cui all’art. 4 della legge 9 gennaio 1991, n. 9, disponendo che esso si applichi fino a quando il Consiglio dei ministri, d’intesa con la regione Veneto e su proposta del Ministro dell’ambiente, non pervenga in modo definitivo all’accertamento della non sussistenza di rischi apprezzabili di subsidenza sulle coste.

Tale accertamento, secondo lo stesso comma, dovrà essere basato su nuovi e aggiornati studi, che dovranno essere presentati dai titolari di permessi di ricerca e delle concessioni di coltivazione, utilizzando i metodi di valutazione più conservativi e prevedendo l’uso delle migliori tecnologie disponibili per la coltivazione. Ai fini dell’attività di accertamento suddetta, il Ministro dell’ambiente si avvale, altresì, dell’Istituto di ricerca per la protezione ambientale (IRPA) di cui all’art. 28 del presente decreto.

Si ricorda che ai sensi dell’art. 4 della legge n. 9/1991, le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi sono vietate nelle acque indicate dal medesimo comma, vale a dire in quelle del Golfo di Napoli, del Golfo di Salerno e delle Isole Egadi (fatti salvi i permessi, le autorizzazioni e le concessioni in atto) nonché – in seguito alla novella operata dall’art. 26, comma 2, della legge n. 179/2002 - nelle acque del Golfo di Venezia, nel tratto di mare compreso tra il parallelo passante per la foce del fiume Tagliamento e il parallelo passante per la foce del ramo di Goro del fiume Po.

Per la ricostruzione delle vicende, anche normative, relative alle prospezioni e alla ricerca di idrocarburi nell’area dell’Alto Adriatico indicate dalla disposizione in esame, occorre richiamare i passaggi principali di una articolata vicenda, iniziata con il decreto legge 29 marzo 1995, n. 96, il cui art. 2-bis sospendeva “le attività di coltivazione di giacimenti di idrocarburi liquidi o gassosi nel sottosuolo del tratto di mare compreso tra il parallelo passante per la foce del fiume Tagliamento e il parallelo passante per la foce del ramo di Goro del fiume Po” fino all’esito positivo di una specifica valutazione di compatibilità ambientale prevista dal medesimo articolo volto ad escludere che esse possano contribuire a provocare fenomeni di subsidenza. Il 3 ottobre 1996 l'AGIP depositò presso il Ministero dell'ambiente e la regione Veneto lo studio di impatto ambientale del progetto "Alto Adriatico". Su tale studio si è pronunciato (in termini negativi), nel maggio 1997, il gruppo di lavoro istituito dal comune di Venezia in accordo con altre amministrazioni locali. A seguito di quella pronuncia, il D.M. Ambiente 3 dicembre 1999 ha disposto (art. 1) il divieto dell'attività di coltivazione di idrocarburi liquidi o gassosi entro le 12 miglia nautiche dalla linea di costa del tratto di mare compreso tra il parallelo passante per la foce del fiume Tagliamento e il parallelo passante per la foce del ramo di Goro del fiume Po.

Si ricorda, inoltre, che la delibera CIPE 21 dicembre 2001, n. 121 attuativa della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (cd. legge obiettivo) prevedeva, alla tabella 4 dell’allegato 4, fra infrastrutture per la coltivazione di idrocarburi, il progetto dell’Alto Adriatico. Tale progetto vede coinvolte l’ENI-AGIP, l’Edison Gas e la British Gas, per lo sviluppo e la messa in coltivazione di circa 15 giacimenti gassiferi attraverso la perforazione di circa 83 pozzi e l'installazione di 19 piattaforme fisse per la produzione, l'iniezione e il monitoraggio della subsidenza. La realizzabilità del progetto – secondo quanto specificato nella stessa tabella 4 - è sottoposta ai vincoli a tutela della subsidenza imposti dal citato DM ambiente 3 dicembre 1999. Tale progetto, per cui si stima si possano recuperare circa 3 miliardi di metri cubi di gas all’anno, prevede un investimento di 671,394 milioni di euro.

Il comma 2 prevede che, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, i titolari di concessioni di coltivazione di idrocarburi nel cui ambito ricadono giacimenti di idrocarburi definiti marginali, attualmente non produttivi e per i quali non sia stata presentata domanda per il riconoscimento della marginalità economica, comunicano al Ministero dello sviluppo economico l’elenco degli stessi giacimenti, mettendo a disposizione del Ministero i dati tecnici ad essi relativi.

Il decreto legislativo n. 164 del 2000, adottato in attuazione della direttiva 98/30/CE, recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, disciplina, all’articolo 5, le misure di incentivazione alla coltivazione di giacimenti marginali.

Si ricorda che l’attività di coltivazione consistente nell’estrazione di gas naturale dai giacimenti è stata liberalizzata con il D.Lgs. 625/96. Inerenti all’attività di coltivazione sono le attività di prospezione (consistente in rilievi geografici, geologici e geofisici) e di ricerca (rivolta al rinvenimento di giacimenti).

Ai sensi dell’art. 4 del citato D.Lgs. 164 l’attività di prospezione è libera, mentre l’esecuzione di rilievi geofisici ai sensi del D.Lgs. 625/96 è soggetta ad autorizzazione da parte del MICA o delle autorità competenti alla tutela territoriale e ambientale. Il provvedimento prevede incentiviper l’attività di ricerca, volti ad incrementare le riserve nazionali di gas. A tale scopo viene destinato, a decorrere dal 1° gennaio 2000, il 5% delle entrate derivanti allo Stato dal versamento delle aliquote di prodotto della coltivazione (royalties) da parte dei titolari di concessione.

Ulteriori misure sono previste per incentivare la coltivazione di giacimenti cd. marginali(art. 5). Si tratta in genere di giacimenti di modeste dimensioni o contenenti idrocarburi di scarsa qualità, individuati dal Ministero, la cui messa in produzione e coltivazione risultino “di economicità critica e fortemente dipendente dalle variabili tecnico-economiche e dal rischio minerario”.

La domanda per il riconoscimento della marginalità deve essere corredata da una relazione tecnico-economica sulle opere necessarie a rendere economicamente attuabile lo sviluppo del giacimento (comma 2).

Il comma 3 prescrive che, entro i sei mesi successivi al termine di cui al comma 2, il Ministero dello sviluppo economico pubblica l’elenco dei giacimenti di idrocarburi marginali allo scopo di conferirli, mediante procedura competitiva, ad altri titolari, anche per la destinazione degli stessi alla produzione di energia elettrica.

Entro il medesimo termine di sei mesi, il Ministero stabilisce, con proprio decreto, le modalità in base alle quali procedere all’attribuzione.

Il comma 4 abroga qualunque forma di incentivazione riconosciuta dall’art. 5 del D.Lgs. 164/2000 in favore dei giacimenti marginali.

L’incentivo oggetto dell’intervento abrogativo consiste nella detrazione dal reddito imponibile dei titolari di concessione di una quota ulteriore degli investimenti necessari per lo sviluppo dei giacimenti, oltre a quella degli ordinari ammortamenti. L’incentivo è applicato direttamente dai concessionari ai propri bilanci, secondo il piano illustrato nella relazione tecnico-economica allo schema di decreto, e sempre che il prezzo di vendita effettivamente realizzato non sia superiore al 20% di quello previsto nel piano stesso (comma 4)^.

Il riconoscimento della marginalità, l’approvazione della percentuale di incremento degli ammortamenti e la data di inizio dei lavori necessari – il cui mancato rispetto fa decadere dal diritto all’incentivo – sono affidati al Ministro dell’industria (ora dello Sviluppo Economico), sentita la Commissione che ai sensi dell’art. 19, comma 7, del D.Lgs. 625/1996 esprime parere sui provvedimenti di variazione delle aliquote per le concessioni di coltivazione. Della Commissione fa parte anche un rappresentante del Ministero delle finanze (ora economia e finanze), ministero che è chiamato a vigilare sulla corretta applicazione delle norme in esame.

L’intervento si aggiunge alle agevolazioni fiscali già previste dalla legislazione vigente in favore delle coltivazioni marginali. In particolare, si ricorda che l’art. 19, commi 6 e 7, del D.Lgs. n. 625 del 1996 prevede che il Ministero dell’industria (ora dello Sviluppo economico), di concerto con quello delle finanze, stabilisca annualmente una riduzione delle aliquote per le concessioni di coltivazione per le produzioni di idrocarburi con caratteristiche di marginalità economica causata da speciali trattamenti necessari per portare tali produzioni a “specifiche di commerciabilità”.

Articolo 9
(Sterilizzazione dell'IVA sugli aumenti petroliferi)

L’articolo 9, comma 1, modificando il comma 291 dell’articolo 1 della legge n. 244/2007 (finanziaria 2008), interviene sulla disciplina relativa alla “sterilizzazione” fiscale relativa agli aumenti del petrolio greggio.

Ai sensi dei commi da 290 a 295 del citato articolo 1, il maggiore gettito IVA derivante dall’aumento dei prezzi dei carburanti e degli altri prodotti petroliferi può essere compensato con una riduzione delle aliquote di accisa sui medesimi prodotti. In particolare, tenuto conto che le accise sui prodotti petroliferi sono rapportate alla quantità e che l’IVA è determinata sul valore, l’aumento dei costi petroliferi comporta un incremento della base imponibile e, quindi, dell’imposta sul valore aggiunto mentre l’aliquota di accisa rimane immutata per ciascuna quantità venduta.

In particolare, il citato comma 291, nel testo previgente le modifiche in esame, disponeva la possibilità di variare con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, le misure delle aliquote di accisa sui prodotti energetici usati come carburanti ovvero come combustibili per riscaldamento per usi civili, al fine di compensare le maggiori entrate dell’imposta sul valore aggiunto derivanti dagli aumenti del prezzo internazionale del petrolio greggio. Tale DM può essere emanato se il prezzo medio del periodo aumenta in misura non inferiore al 2% rispetto al valore di riferimento indicato nel DPEF.

In attuazione della predetta norma, è stato emanato il decreto interministeriale 7 marzo 2008 il quale ha disposto, per il periodo compreso fra il 20 marzo e il 30 aprile 2008 le seguenti riduzioni di aliquote di accisa:

a) benzina: 547,17 euro per mille litri;

b) oli da gas o gasolio usato come carburante: 406,17 euro per mille litri;

c) gas di petrolio liquefatti (GPL) usati come carburante: 210,94 euro per mille Kg;

d) gas naturale per autotrazione: euro 0 per metro cubo.

Le modifiche introdotte dal comma 1 sono dirette, in primo luogo, a rendere automatico il processo di compensazione tra la maggiore IVA e le minori accise sui prodotti petroliferi in presenza di un aumento dei prezzi.

In secondo luogo, in riferimento alla condizione posta dal richiamato comma 291 in merito all’emanazione del decreto ministeriale, si precisa che l’incremento medio dei prezzi rilevati deve essere non inferiore al 2% esclusivamente rispetto al valore indicato nel DPEF.

In proposito, la relazione illustrativa allegata al provvedimento chiarisce che tale ultima modifica è diretta ad evitare che eventuali aggiornamenti in alto dei valori previsionali, effettuati in corso d’anno, vanifichino l’effetto politico della misura e ne rendano incerta l’attuazione.

La seguente tabella riporta le stime effettuate e pubblicate dall’Unione petrolifera[21] relative all’andamento del gettito IVA sui prodotti petroliferi.

(valori in miliardi di euro)

Anni	2003	2004	2005	2006	2007
	10,050	11,650	11,630	12,300	12,100

I dati indicati evidenziano una inversione di tendenza del gettito IVA a decorrere dal 2007 nonostante il continuo aumento dei prezzi dei prodotti petroliferi. Tale andamento è dovuto alla contrazione dei consumi prodotta dall’aumento dei prezzi. Infatti, se da un lato l’incremento dei costi del petrolio si riflette in una maggiore base imponibile – e quindi maggiore imposta – ai fini IVA, dall’altro lato la domanda subisce, in presenza di aumento dei prezzi, una contrazione.

I commi 2 e 3 recano disposizioni volte a fronteggiare la crisi nei settori dell’agricoltura, della pesca professionale e dell’autotrasporto conseguenti all’aumento dei prezzi dei prodotti petroliferi. In particolare il comma 2 assegna all’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A. (ex Sviluppo Italia S.p.A.) il compito, dal 25 giugno 2008 (data di entrata in vigore del decreto-legge) sino al 31 dicembre 2008, di provvedere utilizzando le proprie risorse, nell’ambito dei compiti istituzionali, alle opportune misure al fine di mantenere i livelli di competitività dei suddetti settori. A tal fine, ai sensi del comma 3, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con i ministri competenti (Economia e finanze, Infrastrutture e trasporti, Politiche agricole, alimentari e forestali), dovrà essere approvata entro il 24 agosto 2008 (60 giorni dall’entrata in vigore del decreto-legge) una convenzione tra il Ministero dello sviluppo economico e l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A., che dovrà definire le modalità attuative e indicare le risorse necessarie. Il comma 3 ribadisce l’applicazione delle modalità di utilizzo delle disponibilità giacenti sui conti correnti intestati all’Agenzia previste dalla normativa vigente.

L’Agenzia, ai sensi della direttiva del Ministro dell’economia e delle finanze del 27 marzo 2007, opera nei settori dell’attrazione di investimenti esteri, dell’innovazione e della competitività industriale e imprenditoriale nei sistemi produttivi e nei sistemi territoriali, e della promozione della competitività e delle potenzialità attrattive dei territori.

La disposizione in esame riveste natura meramente procedurale poiché l’individuazione degli strumenti da utilizzare a sostegno dei settori in crisi richiamati e delle risorse necessarie è integralmente demandata alla predetta convenzione.

Infine il comma 4 subordina l’applicazione delle disposizioni contenute nel presente articolo alla preventiva autorizzazione da parte della Commissione europea.

Articolo 10
(Promozione degli interventi infrastrutturali strategici e nei settori dell'energia e delle telecomunicazioni)

1. Al comma 355 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311è aggiunta la seguente lettera:

«c-ter) infrastrutture nel settore energetico ed in quello delle reti di telecomunicazione, sulla base di programmi predisposti dal Ministero dello sviluppo economico.».

L’articolo 10 integra le disposizioni del comma 355, comma 1, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (finanziaria 2005) in cui sono indicati i progetti di investimento considerati prioritari ai fini dell'individuazione degli interventi ammessi al finanziamento a valere sul Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e agli investimenti in ricerca, di cui alla citata legge, come modificata dal DL 35/05 (c.d. competitività).

Ai progetti attualmente previsti, si aggiungono, con l’inserimento della lettera c-ter, le infrastrutture relative al settore energetico e delle reti di telecomunicazione, sulla base di programmi predisposti dal Ministero dello sviluppo economico.

Si ricorda che la legge 311/04 (legge finanziaria per il 2005), comma 354 dell’art. 1, ha istituito il “Fondo rotativo per il sostegno alle imprese”presso la gestione separata della Cassa depositi e prestiti spa, con una dotazione iniziale di 6 miliardi di euro finanziata con le risorse del risparmio postale. Il Fondo, alla cui ripartizione provvede il CIPE con proprie delibere, è destinato ad interventi agevolativi a favore delle imprese individuati dalle stesse delibere sulla base degli interventi già disposti a legislazione vigente e per i quali sussiste apposito stanziamento di bilancio.

Al Ministro competente è attribuita la funzione di stabilire, con decreto di natura non regolamentare - da adottare di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze - quali siano, in relazione ai singoli interventi previsti dal comma 355, i requisiti e le condizioni per l'accesso ai finanziamenti agevolati (comma 357), mentre al Ministro dell'economia e delle finanze è attribuita la competenza a determinare il tasso di interesse da applicare alle somme erogate in anticipazione. La differenza risultante tra il tasso così fissato e quello di finanziamento agevolato è posta a carico del bilancio statale, a valere sull’autorizzazione di spesa di cui al comma 361, come pure a carico dello Stato risultano gli oneri riferiti alle spese gestionali del Fondo sostenuti dalla stessa Cassa depositi e prestiti (comma 358)^{^[22]}. Il decreto di cui al presente comma, relativamente agli interventi relativi alle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale di cui al comma 355, lettera c-bis), è emanato dal Ministro delle infrastrutture, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze (Modifica introdotta dall’art. 20-bis del DL 159/07).

Sull’attività del Fondo, finalizzato alla concessione di finanziamenti agevolati in forma dianticipazione di capitali, rimborsabile secondo un piano di rientro pluriennale, è successivamente intervenuto il decreto-legge n. 35/05^{^[23]}(art. 6, commi 1-4) che ne ha modificato la disciplina al fine di favorire la crescita del sistema produttivo nazionale e di rafforzare le azioni volte alla promozione di un'economia basata sulla conoscenza.

Il decreto-legge, oltre a estendere la sfera dei potenziali beneficiari del Fondo, (le imprese anche associate in appositi organismi, anche di natura cooperativa, costituiti o promossi dalle Associazioni imprenditoriali e dalle Camere di commercio) ha provveduto a ridenominarlo “Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e agli investimenti in ricerca”, in quanto una quota - pari ad almeno il 30 per cento della dotazione finanziaria del fondo medesimo - è stata destinata al sostegno di attività, programmi e progetti strategici di ricerca e sviluppodelle imprese, da realizzare anche congiuntamente a soggetti della ricerca pubblica^{^[24]}.

La ripartizione del Fondo è rimessa a delibere del CIPE sottoposte al controllo preventivo della Corte dei conti: il Fondo è ripartito per essere destinato ad interventi agevolativi alle imprese, individuati dalle stesse delibere sulla base degli interventi già disposti a legislazione vigente e per i quali sussiste apposito stanziamento di bilancio (comma 355, art. 1 della legge 311/04).

Ai fini dell'individuazione degli interventi ammessi al finanziamento sono considerati prioritariamente i seguenti progetti di investimento:

a) interventi finalizzati ad innovazioni, attraverso le tecnologie digitali, di prodotti, servizi e processi aziendali, su proposta del Ministro per l'innovazione e le tecnologie, di concerto con il Ministro delle attività produttive;

b) programmi di innovazione ecocompatibilefinalizzati al risparmio energetico secondo le specifiche previste dalla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, di cui alla comunicazione della Commissione europea 2001/C 37/03 (GUCE n. C/37 del 3 febbraio 2001), su proposta del Ministro dell’ambiente, di concerto con il Ministro delle attività produttive(oggi Sviluppo economico);

c) realizzazione dei corridoi multimodali transeuropei n. 5, n. 8 e n. 10 e connesse bretelle di collegamento, nonché delle reti infrastrutturali marittime, logistiche ed energetiche comunque ad essi collegate.

c-bis) infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443 ( lettera inserita dall’art. 20-bis del DL 159/07).

Articolo 11
(Piano Casa)

1. Al fine di garantire su tutto il territorio nazionale i livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo per il pieno sviluppo della persona umana, è approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) e d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, un piano nazionale di edilizia abitativa.

2. ll piano è rivolto all’incremento del patrimonio immobiliare ad uso abitativo attraverso l’offerta di abitazioni di edilizia residenziale, da realizzare nel rispetto dei criteri di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni inquinanti, con il coinvolgimento di capitali pubblici e privati, destinate prioritariamente a prima casa per:

a) nuclei familiari a basso reddito, anche monoparentali o monoreddito;

b) giovani coppie a basso reddito;

c) anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate;

d) studenti fuori sede;

e) soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio;

f) altri soggetti in possesso dei requisiti di cui all’articolo 1 della legge 8 febbraio 2007, n. 9;

g) immigrati regolari a basso reddito, residenti da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione.

3. ll piano nazionale di edilizia abitativa ha ad oggetto la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo esistente ed è articolato, sulla base di criteri oggettivi che tengano conto dell’effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse realtà territoriali, attraverso i seguenti interventi:

a) costituzione di fondi immobiliari destinati alla valorizzazione e all’incremento dell’offerta abitativa, ovvero alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi e con la partecipazione di altri soggetti pubblici o privati, articolati anche in un sistema integrato nazionale e locale, per l’acquisizione e la realizzazione di immobili per l’edilizia residenziale;

b) incremento del patrimonio abitativo di edilizia con le risorse anche derivanti dalla alienazione di alloggi di edilizia pubblica in favore degli occupanti muniti di titolo legittimo, con le modalità previste dall’articolo 13;

c) promozione da parte di privati di interventi anche ai sensi della parte II, titolo III, capo III, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163;

d) agevolazioni, anche amministrative, in favore di cooperative edilizie costituite tra i soggetti destinatari degli interventi, potendosi anche prevedere termini di durata predeterminati per la partecipazione di ciascun socio, in considerazione del carattere solo transitorio dell’esigenza abitativa;

e) realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale anche sociale.

4. ll Ministero delle infrastrutture e dei trasporti promuove la stipulazione di appositi accordi di programma, approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa delibera del CIPE, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, al fine di concentrare gli interventi sulla effettiva richiesta abitativa nei singoli contesti, rapportati alla dimensione fisica e demografica del territorio di riferimento, attraverso la realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana, caratterizzati da elevati livelli di qualità in termini di vivibilità, salubrità, sicurezza e sostenibilità ambientale ed energetica, anche attraverso la risoluzione dei problemi di mobilità, promuovendo e valorizzando la partecipazione di soggetti pubblici e privati. Decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la predetta intesa, gli accordi di programma possono essere comunque approvati.

5. Gli interventi di cui al comma 4 sono attuati anche attraverso le disposizioni di cui alla parte II, titolo III, capo III, del citato codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, mediante:

a) il trasferimento di diritti edificatori in favore dei promotori degli interventi di incremento del patrimonio abitativo;

b) incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla dotazione di servizi, spazi pubblici e miglioramento della qualità urbana, nel rispetto delle aree necessarie per le superfici minime di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444;

c) provvedimenti mirati alla riduzione del prelievo fiscale di pertinenza comunale o degli oneri di costruzione;

d) la costituzione di fondi immobiliari di cui al comma 3, lettera a), con la possibilità di prevedere altresì il conferimento al fondo dei canoni di locazione, al netto delle spese di gestione degli immobili;

e) la cessione, in tutto o in parte, dei diritti edificatori come corrispettivo per la realizzazione anche di unità abitative di proprietà pubblica da destinare alla locazione a canone agevolato, ovvero da destinare alla alienazione in favore delle categorie sociali svantaggiate di cui al comma 2.

6. I programmi di cui al comma 4 sono finalizzati a migliorare e a diversificare, anche tramite interventi di sostituzione edilizia, l’abitabilità, in particolare, nelle zone caratterizzate da un diffuso degrado delle costruzioni e dell’ambiente urbano.

7. Ai fini della realizzazione degli interventi di cui al comma 3, lettera e), l’alloggio sociale, in quanto servizio economico generale, è identificato, ai fini dell’esenzione dall’obbligo della notifica degli aiuti di Stato, di cui agli articoli 87 e 88 del Trattato che istituisce la Comunità europea, come parte essenziale e integrante della più complessiva offerta di edilizia residenziale sociale, che costituisce nel suo insieme servizio abitativo finalizzato al soddisfacimento di esigenze primarie.

8. In sede di attuazione dei programmi di cui al comma 4, sono appositamente disciplinati le modalità e i termini per la verifica periodica delle fasi di realizzazione del piano, in base al cronoprogramma approvato e alle esigenze finanziarie, potendosi conseguentemente disporre, in caso di scostamenti, la diversa allocazione delle risorse finanziarie pubbliche verso modalità di attuazione più efficienti. Le abitazioni realizzate o alienate nell’ambito delle procedure di cui al presente articolo possono essere oggetto di successiva alienazione decorsi dieci anni dall’acquisto originario.

9. L’attuazione del piano nazionale può essere realizzata, in alternativa alle previsioni di cui al comma 4, con le modalità approvative di cui alla parte II, titolo III, capo IV, del citato codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.

10. Una quota del patrimonio immobiliare del demanio, costituita da aree ed edifici non più utilizzati, può essere destinata alla realizzazione degli interventi previsti dal presente articolo, sulla base di accordi tra l’Agenzia del demanio, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero della difesa in caso di aree ed edifici non più utilizzati a fini militari, le regioni e gli enti locali.

11. Per la migliore realizzazione dei programmi, i comuni e le province possono associarsi ai sensi di quanto previsto dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni. I programmi integrati di cui al comma 4 sono dichiarati di interesse strategico nazionale. Alla loro attuazione si provvede con l’applicazione dell’articolo 81 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive modificazioni.

12. Per l’attuazione degli interventi previsti dal presente articolo è istituito un Fondo nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nel quale confluiscono le risorse finanziarie di cui all’articolo 1, comma 1154, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nonché di cui agli articoli 21, 21-bis, ad eccezione di quelle già iscritte nei bilanci degli enti destinatari e impegnate, e 41 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, e successive modificazioni. Gli eventuali provvedimenti adottati in attuazione delle disposizioni legislative citate al primo periodo del presente comma, incompatibili con il presente articolo, restano privi di effetti. A tale scopo le risorse di cui agli articoli 21, 21-bis e 41 del citato decreto-legge n. 159 del 2007 sono versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere iscritte sul Fondo di cui al presente comma, negli importi corrispondenti agli effetti in termini di indebitamento netto previsti per ciascun anno in sede di iscrizione in bilancio delle risorse finanziarie di cui alle indicate autorizzazioni di spesa.

13. Ai fini del riparto del Fondo nazionale per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazione, di cui all’articolo 11 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, i requisiti minimi necessari per beneficiare dei contributi integrativi come definiti ai sensi del comma 4 del medesimo articolo devono prevedere per gli immigrati il possesso del certificato storico di residenza da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione.

L’articolo reca i contenuti fondamentali di un Piano nazionale di edilizia abitativa (cd. Piano casa)volto a “garantire su tutto il territorio nazionale i livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo per il pieno sviluppo della persona umana”.

Il Piano intende realizzare una strategia di azione complessiva volta a riconoscere il carattere strategico per il Paese della riqualificazione urbana e a coinvolgere, oltre alle risorse pubbliche, soprattutto quelle private, attraverso il ricorso a modelli di intervento limitati, fino ad oggi, al settore delle opere pubbliche (project financing), oppure a strumenti finanziari immobiliari innovativi per l’acquisizione o la costruzione di immobili per l’edilizia residenziale quali l’istituzione di fondi immobiliari per la residenza sociale, cd. social housing.

A tal fine, il comma 1 prevede, al fine di contrastare le diverse forme di disagio abitativo, l’avvio di un piano nazionale di edilizia abitativa, che dovrà essere adottato con DPCM, previa delibera del CIPE e previa intesa in sede di Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione (entro il 21 ottobre 2008[25]).

Giova rammentare che il tema dell’emergenza abitativa, aggravatosi negli ultimi anni, è stato oggetto di un’apposita indagine sulla condizione abitativa in Italia condotta dal Ministero delle infrastrutture in relazione ai fattori di disagio e alle strategie di intervento[26], con l’obiettivo di quantificare la dimensione reale dei fenomeni di disagio abitativo delle famiglie.

Si ricorda anche che nel corso della XV legislatura è stata adottata una serie di provvedimenti con la finalità di dare nuovo impulso alle politiche a tutela del disagio abitativo. Tra essi le disposizioni della legge n. 9 del 2007 che hanno previsto la predisposizione, da parte delle regioni, di un piano straordinario pluriennale per l’edilizia sovvenzionata e agevolata da inviare ai Ministeri delle infrastrutture, della solidarietà sociale e delle politiche della famiglia. Accanto a tale piano straordinario, è stato previsto anche l’avvio di un programma nazionale di edilizia residenziale pubblica da parte del Ministero delle infrastrutture, di concerto con gli altri Ministeri indicati e d’intesa con la Conferenza unificata, sulla base delle indicazioni emerse nel tavolo di concertazione generale sulle politiche abitative.

Successivamente è stato previsto anche l’avvio di un programma straordinario di edilizia residenziale pubblica, introdotto con l’art. 21 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, cui destinare una spesa massima di 550 milioni di euro per l'anno 2007 e a cui si è data attuazione con il decreto del Ministero delle infrastrutture del 28 dicembre 2007.

Il comma 2 individua i destinatari del piano e chiarisce che quest’ultimo dovrà essere rivolto all’incremento del patrimonio immobiliare ad uso abitativo attraverso l’offerta di alloggi di edilizia residenziale, da realizzare nel rispetto dei criteri di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni inquinanti, con il coinvolgimento di capitali pubblici e privati.

Tali alloggi, che dovranno inoltre essere destinati prioritariamente a prima casa, saranno rivolti alle seguenti categorie sociali:

a) nuclei familiari a basso reddito, anche monoparentali o monoreddito;

b) giovani coppie a basso reddito;

c) anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate;

d) studenti fuori sede;

e) soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio;

f) altri soggetti in possesso dei requisiti di cui all’art. 1 della legge n. 9 del 2007;

g) immigrati regolari a basso reddito residenti da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nel territorio regionale.

Si ricorda che i requisiti di cui all’art. 1 della legge n. 9 del 2007 sono: un reddito annuo lordo complessivo familiare inferiore a 27.000 euro, essere o avere nel proprio nucleo familiare persone ultrasessantacinquenni, malati terminali o portatori di handicap con invalidità superiore al 66 per cento, purché non in possesso di altra abitazione adeguata al nucleo familiare nella regione di residenza o avere, nel proprio nucleo familiare, figli fiscalmente a carico.

Per quanto riguarda l’individuazione dell’ambito soggettivo di applicazione del piano, si rileva l’ampliamento della platea dei beneficiari rispetto ai provvedimenti, sia d’urgenza che ordinari, adottati negli ultimi anni per contrastare il fenomeno del disagio abitativo.

Sono stati, infatti, inclusi, per la prima volta, gli immigrati regolari a basso reddito e gli studenti fuori sede, finora destinatari, questi ultimi, di agevolazioni di carattere fiscale sui canoni di locazione.

La platea risulterebbe ampliata anche dall’inclusione, con un riferimento generico, di tutti i soggetti “sottoposti a procedure esecutive di rilascio” (lett. e), senza ulteriori distinzioni. Pertanto sembrerebbero inclusi non solo coloro che hanno beneficiato della sospensione delle procedure esecutive di sfratto per finita locazione (destinatari dei provvedimenti d’urgenza di sospensione degli sfratti emanati nel passato[27]), ma anche quelli per morosità (destinatari del numero maggiore di sentenze di sfratto[28]).

Si osserva, in linea generale, che appare piuttosto generica la formulazione di alcune definizioni, tra le quali l’entità del basso reddito e la specificazione del numero di anni per rientrare nella categoria degli “anziani” (lett. c)); non sono inoltre definite le modalità con cui dovrebbe essere dimostrata la sussistenza dei requisiti richiesti per rientrare tra i beneficiari del piano.

Si ricorda che l’art. 1 della legge n. 9 del 2007 sospende le procedure esecutive di sfratto nei confronti di conduttori con un “reddito annuo lordo complessivo familiare inferiore a 27.000 euro”. Per quanto riguarda la categoria degli “anziani” l’art. 1 del decreto legge n. 261 del 2006, ha innalzato, rispetto a precedenti provvedimenti d’urgenza, il requisito dell'età di cinque anni (da 65 a 70 anni), mentre con la legge n. 9 del 2007 si è tornati al requisito dei 65 anni. Per quanto riguarda la dimostrazione della sussistenza dei requisiti, il decreto legge n. 261 del 2006 e la legge n. 9 del 2007 prevedevano l'autocertificazione degli inquilini interessati.

Il comma 3 definisce l’ambito oggettivo del piano che dovrà riguardare sia il recupero del patrimonio abitativo esistente, che la costruzione di nuovi alloggi e dovrà essere articolato, sulla base di criteri oggettivi che tengano conto dell’effettivo bisogno abitativo esistente, attraverso una serie di interventi che dovranno coinvolgere, oltre all’intervento pubblico, anche quello privato[29]. Tra essi vengono indicati:

a) la creazione di fondi immobiliari o la promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi per l’acquisizione o la costruzione di immobili per l’edilizia residenziale;

b) l’incremento del patrimonio abitativo di edilizia sociale con le risorse derivanti dalla vendita degli IACP, da attuarsi con le modalità previste dal successivo articolo 13;

c) la promozione da parte di privati di interventi attraverso il ricorso al project financing, la cui disciplina è ora contenuta nella parte II, titolo III, del Capo III del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (cd. Codice appalti);

d) alcune agevolazioni in favore di cooperative edilizie costituite tra i soggetti destinatari degli interventi;

e) la realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale anche sociale.

Il comma in esame è volto, pertanto, ad introdurre alcuni degli strumenti più recenti di mercato posti in essere per dare soluzione al disagio abitativo, tra i quali rilevano la costituzione di riserve fondiarie da destinare all’edilizia pubblica e alla domanda sociale con il coinvolgimento di tutti gli operatori proprietari di aree oggetto di futura trasformazione, oppure la promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi, quali l’istituzione di fondi immobiliari per la residenza sociale, cd. social housing.

La necessità di dare risposte articolate e differenziate al disagio abitativo è emersa anche nel recente intervento del Presidente dell’ANCE del 20 maggio 2008 “Costruzioni: ancora un anno di ciclo positivo ma il futuro si gioca su casa e infrastrutture”, dal quale emerge la necessità di una nuova politica abitativa che rilanci, da un lato, il sistema dell’edilizia sociale e, dall’altro, programmi di housing sociale con interventi che prevedono l’integrazione tra intervento pubblico e iniziativa privata, al fine di “mettere a frutto il più possibile le risorse scarse da investire e raggiungere al meglio l'obiettivo di aumentare l'offerta di alloggi da destinare all'affitto a canone sostenibile”. La necessità di tali interventi è avvalorata dai dati preoccupanti relativi all’offerta di abitazioni sociali. In Italia, nel 2004, c'erano 4,5 abitazioni di edilizia sociale per 100 abitazioni occupate. Una quota nettamente inferiore a quella di molti Paesi europei, pari a 34,6% nei Paesi Bassi, a 21% in Svezia, a 14,3% in Austria, a circa 17% in Francia e Finlandia.

I commi 4, 5 e 6 riguardano i “programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana”, che costituiscono una delle due modalità del Piano casa (oltre agli interventi di costruzione e recupero previsti dal comma 3).

Il comma 4 prevede, pertanto, che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al fine di concentrare gli interventi sulla effettiva richiesta abitativa nei singoli contesti, promuova la realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana, che dovranno essere caratterizzati da elevati livelli di qualità in termini di vivibilità, salubrità, sicurezza e sostenibilità ambientale.

A tal fine il Ministero promuove la stipula di appositi accordi di programma che dovranno essere approvati con DPCM, previa delibera CIPE, d’intesa con la Conferenza unificata. Decorsi 90 giorni senza l’acquisizione dell’intesa, gli accordi di programma possono comunque essere approvati.

Per la realizzazione di tali programmi integrati viene prevista la partecipazione di soggetti pubblici e privati[30], con principale intervento finanziario privato (si vedano le modalità attuative previste dal successivo comma 5).

Il comma 5 prevede che gli interventi relativi ai programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana possano essere realizzati anche attraverso le disposizioni contenute nella parte II, titolo III, del Capo III del Codice appalti(project financing, società di progetto e disciplina della locazione finanziaria per i lavori).

Si ricorda, in merito al project financing, che la relativa disciplina è stata oggetto di recente modifica da parte del Governo con lo schema di decreto legislativo concernente ulteriori modifiche ed integrazioni al D.Lgs. n. 163 del 2006 (n. 12 ), sul quale la VIII Commissione (Ambiente) ha espresso un parere favorevole con condizioni nella seduta del 29 luglio 2008.

Inoltre, lo stesso comma 5 reca una serie di modalità attuative:

§ trasferimento di diritti edificatori in favore dei promotori degli interventi di incremento del patrimonio abitativo;

§ incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla dotazione di servizi, spazi pubblici e miglioramento della qualità urbana nel rispetto dei vincoli degli standard urbanistici minimi (D.M. n. 1444 del 1968);

§ misure di riduzione del prelievo fiscale comunale e degli oneri di costruzione;

§ costituzione di fondi immobiliari cui eventualmente conferire i canoni di locazione;

§ cessione, in tutto o in parte, di diritti edificatori come corrispettivo per la realizzazione anche di unità abitative di proprietà pubblica, da destinare alla locazione a canone agevolato, ovvero da destinare alla alienazione in favore delle categorie sociali svantaggiate.

Il comma 6 definisce l’obiettivo di tali programmi integrati che consiste nel migliorare e diversificare l’abitabilità, in particolare nelle zone caratterizzate da un diffuso degrado delle costruzioni e dell’ambiente urbano.

Il comma 7 reca la definizione di “alloggio sociale”, ai fini dell’esenzione dell’obbligo della notifica degli aiuti di Stato, di cui agli artt. 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità Europea, inteso “come parte essenziale e integrante della più complessiva offerta di edilizia residenziale sociale, che costituisce nel suo insieme servizio abitativo finalizzato al soddisfacimento di esigenze primarie”.

Al riguardo si rammenta che è stato recentemente emanato il decreto ministeriale del 22 aprile 2008, con il quale è stata data un’articolata definizione di “alloggio sociale”[31], in attuazione dell’art. 5 della legge n. 9 del 2007, colmando, nel contempo, una lacuna normativa che esponeva l’Italia al rischio di procedure di infrazione a livello comunitario.

La legge n. 9 del 2007, all’art. 5, aveva demandato ad uno specifico decreto la definizione delle caratteristiche e dei requisiti dell’“alloggio sociale”, ai fini dell'esenzione dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai sensi degli artt. 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità europea. Infatti, il settore edilizio, in quanto settore ove operano soggetti economici, è soggetto al generale divieto di concessione di aiuti di Stato di cui agli art. 87 e 88 del Trattato Ce. Tale circostanza espone i soggetti che operano nell’edilizia sociale al rischio di dover restituite gli eventuali benefici ricevuti direttamente o indirettamente dallo Stato (sotto forma di contributo o agevolazione) in quanto “aiuti di Stato” non compatibili con il Trattato Ce. Per tale ragione la Commissione europea, con decisione 2005/842/Ce, ha stabilito le condizioni alle quali gli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi alle imprese che gestiscono servizi di interesse economico generale, sono considerati compatibili con il mercato comune. La decisione ha precisato che l’edilizia sociale, avendo forti connotazioni sociali è un servizio di interesse economico e generale e come tale è esentato dall’obbligo di notifica. La stessa decisione stabilisce che l’esenzione dall’obbligo di comunicazione trova applicazione solo qualora lo Stato abbia definito ciò che costituisce “servizio di interesse economico generale”, intendendo come tali anche i servizi di edilizia sociale. In assenza di tale definizione, lo Stato membro deve notificare alla Commissione le eventuali agevolazioni che intende concedere agli operatori del settore.

La norma peraltro non chiarisce se le abitazioni da realizzare con il piano casa dovranno soddisfare le specifiche contenute nel decreto interministeriale citato.

Il comma 8 prevede, in sede di attuazione dei programmi integrati, una verifica periodica e ricorrente delle fasi di realizzazione del piano, in base al cronoprogramma approvato e alle esigenze finanziarie e la possibilità di disporre, in caso di scostamenti, una diversa allocazione delle risorse finanziarie pubbliche verso modalità di attuazione più efficienti.

E’ inoltre stabilito che le abitazioni realizzate o alienate nell’ambito delle procedure di cui al presente articolo non possono essere oggetto di successiva alienazione prima di dieci anni dall’acquisto originario.

Il comma 9 dispone che l’attuazione del piano possa avvenire, in alternativa alla procedura prevista dal comma 4 per i programmi integrati, anche con le modalità approvative previste dalla legislazione in materia di infrastrutture strategiche, contenuta nella parte II, titolo III, del Capo IV del Codice appalti.

Si ricorda, in estrema sintesi, che la legislazione in materia di infrastrutture strategiche, introdotta con la legge n. 443 del 2001 e con i successivi decreti attuativi, poi confluita nel d.lgs. n. 163 del 2006 (cd. Codice appalti), mira ad accelerare, snellire e razionalizzare le procedure per la programmazione, il finanziamento e la realizzazione delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale. Tre sono, infatti, le principali finalità perseguite dal nuovo regime normativo: l’accelerazione delle procedure amministrative, l’incentivazione dell’afflusso di capitali privati (tramite l’introduzione della disciplina sul contraente generale) e la programmazione annuale degli interventi.

Il comma 10 prevede la stipula di accordi tra l’Agenzia del demanio, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero della difesa se coinvolto, le Regioni e gli enti locali per la destinazione di una quota del patrimonio immobiliare del demanio, costituito da aree ed edifici non più utilizzati per scopi militari, agli interventi previsti nel presente articolo.

Per la migliore attuazione dei programmi, che potrebbero riguardare ambiti territoriali più estesi, il comma 11 dà la possibilità ai comuni e alle province di associarsi, ai sensi di quanto previsto dal Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

Si ricorda che l’articolo 33 del predetto Testo unico disciplina l’esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei comuni, attribuendo alle regioni il compito di individuare i livelli ottimali di esercizio delle stesse, concordandoli nelle sedi concertative. Nell'àmbito della previsione regionale, i comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie, entro il termine temporale indicato dalla legislazione regionale, decorso il quale la regione esercita un potere sostitutivo.

Inoltre, i programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana sono dichiarati di interesse strategico nazionale al momento della sottoscrizione dell’accordo di programma. Alla loro attuazione, sotto il profilo urbanistico, si provvede con l’applicazione dell’art. 81 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 che prevede sostanzialmente poteri sostitutivi dello Stato in materia urbanistica[32].

Il comma 12 dispone in merito alla copertura finanziaria degli interventi previsti dall’articolo in esame, che dovrà essere attuata attraverso la costituzione di un Fondo nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti alimentato con le risorse finanziarie derivanti da alcuni provvedimenti adottati nella precedente legislatura, in particolare:

§ dall’art. 1, comma 1154, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;

§ dall’art. 41 del decreto-legge 1 ottobre 2007, n. 159, convertito con modificazioni dalla legge 29 novembre 2007, n. 222;

§ dagli artt. 21, 21-bis e 41 del decreto-legge 1 ottobre 2007, n. 159, convertito con modificazioni dalla legge 29 novembre 2007, n 222, ad eccezione di quelle già iscritte nei bilanci degli enti destinatari e, quindi, già impegnate.

Le risorse saranno, pertanto, quelle previste:

§ dall’art. 1, comma 1154, della legge n. 296 del 2006 (finanziaria 2007) con cui è stato disposto il finanziamento di un piano straordinario di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata, con un’autorizzazione di spesa di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009. La disposizione demandava ad un successivo decreto del Ministro delle infrastrutture, che tuttavia non è stato ancora emanato, la definizione delle modalità di applicazione e di erogazione dei finanziamenti;

§ dall’art. 41 del decreto-legge 1 ottobre 2007, n. 159, che prevede la costituzione di una apposita società di scopo con il compito di promuovere la formazione di nuovi strumenti finanziari immobiliari finalizzati all'acquisizione, il recupero, la ristrutturazione o la realizzazione di immobili ad uso abitativo, cui destinare, per l'anno 2007, la spesa massima di 100 milioni di euro

§ dagli artt. 21, 21-bis e 41 del decreto-legge 1 ottobre 2007, n. 159, convertito con modificazioni dalla legge 29 novembre 2007, n 222, non iscritte nei bilanci degli enti destinatari e, quindi, non ancora impegnate.

Resterebbero, pertanto, escluse le risorse già iscritte nei bilanci degli enti destinatari ed impegnate[33] previste dall’art. 21 del decreto legge n. 159 del 2007 per il programma straordinario di edilizia residenziale pubblica[34], cui si è data attuazione con il decreto del Ministero delle infrastrutture del 28 dicembre 2007.

Si ricorda che con il citato DM 28 dicembre 2007 è stata ripartita tra le regioni e le province autonome una cifra complessiva di 543,9 milioni di euro[35] da destinare agli interventi prioritari e immediatamente realizzabili individuati sulla base degli elenchi trasmessi dalle regioni e province autonome. Gli interventi riguarderanno: 818 alloggi da acquistare (quasi 7% del totale), 2.229 alloggi (circa il 19% del totale) da destinare all’affitto, 7.282 (61,5% circa) alloggi da ristrutturare e 1.532 (12,5% circa) alloggi per nuove unità abitative.

Sono state altresì escluse le risorse già iscritte nei bilanci degli enti destinatari ed impegnate previste dall’art. 21-bis del citato decreto legge n. 159 del 2007 relative al rifinanziamento dei programmi innovativi in ambito urbano “Contratti di quartiere II”, con le risorse originariamente destinate alla realizzazione di alcuni programmi straordinari di edilizia residenziale a favore dei dipendenti delle amministrazioni dello Stato impegnati nella lotta alla criminalità organizzata[36].

A tali risorse dovrebbero poi aggiungersi anche quelle derivanti dalle dismissioni degli immobili IACP (comma 3, lett. b).

Lo stesso comma 12 dispone, infine, che gli eventuali provvedimenti adottati in attuazione delle disposizioni legislative citate al primo periodo del presente comma, incompatibili con il presente articolo, restano privi di effetti e che, pertanto, le risorse di cui agli articoli 21, 21-bis e 41 del citato decreto-legge n. 159 del 2007, dovranno essere versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere iscritte sull’istituendo Fondo, negli importi corrispondenti agli effetti in termini di indebitamento netto previsti per ciascun anno in sede di iscrizione in bilancio delle risorse finanziarie di cui alle indicate autorizzazioni di spesa.

L’ultimo comma 13 reca una norma relativa al Fondo nazionale per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazione istituito dall’art. 11 della legge n. 431 del 1998. Ai fini del riparto del Fondo, viene introdotto, tra i requisiti minimi per beneficiare dei contributi integrativi per il pagamento del canone di locazione, il possesso, per gli immigrati, del certificato storico di residenza da almeno 5 anni nel territorio regionale.

Si rammenta che il Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione rappresenta il principale strumento previsto dalla normativa nazionale in materia di agevolazioni alle locazioni, in quanto le sue risorse sono utilizzate per la concessione di contributi integrativi a favore dei conduttori appartenenti alle fasce di reddito più basse per il pagamento dei canoni di locazione ed i cui requisiti minimi sono stati stabiliti dal DM 7 giugno 1999. La dotazione del Fondo viene quantificata ogni anno dalla legge finanziaria, mentre le singole Regioni ed i comuni possono mettere a disposizione ulteriori risorse. L’ultima ripartizione delle risorse del Fondo è stata disposta con il DM 3 settembre 2007, con il quale si è provveduto a ripartire, per l’anno 2007, tra le varie regioni uno stanziamento complessivo pari a circa 211 milioni di euro. La legge 24 dicembre 2007, n. 244 (finanziaria 2008) ha previsto una dotazione complessiva di 205,59 milioni di euro che non è stata ancora ripartita.

Articolo 12
(Abrogazione della revoca delle concessioni TAV)

L’articolo 12 interviene in materia di alta velocità ferroviaria, modificando la normativa recentemente adottata con l’articolo 13 del D.L. n. 7/2007, Misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese, convertito in legge dalla legge n. 40/2007.

Va ricordato che tale articolo ha disposto – al comma 8-quinquiesdecies - la revoca di alcune concessioni rilasciate dall’Ente ferrovie dello Stato alla società TAV S.p.a.:

§ la concessione dell’Ente Ferrovie alla TAV s.p.a. del 7 agosto 1991 limitatamente alle tratte Milano-Verona e Verona-Padova, comprese le relative interconnessioni;

§ la concessione dell’Ente Ferrovie alla TAV s.p.a. del 16 marzo 1992 relativo alla linea Milano-Genova, comprese le relative interconnessioni.

Lo stesso articolo ha inoltre revocato l’autorizzazione rilasciata a Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., nella parte in cui consente di proseguire il rapporto convenzionale con TAV S.p.a. relativamente alla progettazione e costruzione della linea Terzo Valico dei Giovi/Milano-Genova, della tratta Milano-Verona e della tratta Verona-Padova.

Il comma 8-sexiedecies del medesimo articolo prevede inoltre che gli effetti di tali revoche si estendono a tutti i rapporti convenzionali derivanti o collegati, stipulati dalla società TAV S.p.a. con i “contraenti generali” in data 15 ottobre 1991 e in data 16 marzo 1992.

L’articolo 12 in esame, lettera a), sostituisce il comma 8-sexiedecies, ora illustrato, prevedendo che, per effetto delle revoche delle concessioni stabilite dal comma 8-quinquiesdecies, i rapporti convenzionali stipulati da TAV S.p.a. in data 15 ottobre 1991 e in data 16 marzo 1992, continuano con RFI (Rete Ferroviaria Italiana) S.p.a. Gli atti integrativi di tali convenzioni individueranno la quota di lavori che i contraenti generali affideranno a terzi, mediante procedura concorsuale.

La lettera b) dello stesso articolo 12 provvede ad abrogare i commi 8-seprtiesedecies e 8-undevicies del medesimo articolo 13 del citato decreto legge n. 7/2007:

§ il comma 8-septiesdecies disciplinava i criteri e la procedura per i rimborsi dovuti dalla Società Ferrovie dello Stato

§ il comma 8-undevicies prevedeva che il Governo trasmettesse al Parlamento, entro il 30 giugno di ogni anno, una relazione sugli effetti economici finanziari derivanti dall’attuazione delle norme in materia di alta velocità.

Il testo originale del decreto legge disponeva inoltre l’abrogazione del comma 8-duodevicies, poi soppressadalla legge di conversione. Il comma – mediante l’aggiunta del comma 1-bis all’articolo 21-quinquies della legge n. 241/1990 -prevede che l’indennizzo dovuto dalla pubblica amministrazione, nei casi di revoca di un atto amministrativo che incida su rapporti negoziali, venga parametrato al solo danno emergente e tenga conto sia della conoscenza - o conoscibilità – da parte dei contraenti della contrarietà all’interesse pubblico dell’atto stesso, sia dell’eventuale concorso dei contraenti alla erronea valutazione della compatibilità dell’atto con l’interesse pubblico;

La stessa legge di conversione ha introdotto il comma 1-bis, con il quale si inserisce all’articolo 21-quinquies della legge n. 241/1990, a decorrere dall’entrata in vigore del decreto legge in esame, il comma 1-ter, il cui testo è identico al comma 1-bis dello stesso articolo 21-quinquies, sopra illustrato.

Si rileva, in proposito,che tale intervento ha inteso ripristinare retroattivamente la disposizione alla data di entrata in vigore del d.l. n. 112 in esame; tale effetto non si sarebbe infatti realizzato con la sola soppressione della norma abrogativa, in quanto questa avrebbe avuto decorrenza solo dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto. A seguito di tali modifiche, nel testo attuale dell’articolo 21-quinquies della legge n. 241/1990, risultano pertanto un comma 1-bis e un comma 1-ter di contenuto identico.

Si ricorda che la realizzazione di una rete europea di treni ad alta velocità è stata individuata già dal primo Piano Generale dei Trasporti del 1986 come intervento in grado di rilanciare il ruolo della ferrovia, riequilibrare il sistema di trasporto e facilitare il processo di integrazione europea.

Il contratto di programma 1991-1992 tra Ministero dei trasporti e FS s.p.a. ha stabilito che il finanziamento della realizzazione del sistema Alta Velocità dovesse essere ripartito tra Stato e privati, nella misura rispettiva del 40% e 60%, lasciando allo Stato il pagamento dei costi, più gli oneri per gli interessi, relativi alle fasi di costruzione delle opere, di avviamento e di pre-esercizio.

In data 19 luglio 1991 è stata costituita la società TAV (Treno Alta velocità s.p.a.), avente per oggetto sociale la progettazione esecutiva e la costruzione delle linee e delle infrastrutture e di quant'altro occorra ai fini del Sistema Alta Velocità, nonché lo sfruttamento economico delle stesse, finalizzato al recupero ed alla remunerazione del capitale investito da parte della società stessa. L'esercizio dell'attività di trasporto ferroviario è stato escluso dall'oggetto sociale e riservato alla gestione unitaria di Ferrovie dello Stato. Al capitale sociale della società hanno partecipato per il 55,5% istituti di credito italiani ed esteri, e per il restante 45,5% FS.

Con atto di concessione del 7 agosto 1991 e successiva convenzione attuativa del 24 settembre 1991, Ferrovie dello Stato ha trasferito alla società TAV s.p.a. la progettazione, la costruzione e lo sfruttamento economico del sistema Alta Velocità Milano-Napoli e Torino-Venezia, prevedendo, inoltre, che all'adempimento delle prestazioni la società concessionaria provvedesse "avvalendosi di general contractor che dovranno essere - o dovranno essere interamente garantiti da - uno dei principali gruppi industriali italiani" e che i rapporti tra la TAV s.p.a. e i general contractor fossero regolati da apposite convenzioni.

Nel 1998 Ferrovie dello Stato - ormai trasformatasi da ente pubblico in società per azioni - ha acquisito il controllo del 100% della società TAV s.p.a., che è diventata così la società di scopo di FS s.p.a. - Rete Ferroviaria Italiana (RFI) per la progettazione e la costruzione delle linee ferroviarie veloci (Alta Velocità/Alta Capacità) da realizzare lungo le principali direttrici di trasporto del Paese, ossia la dorsale Milano-Napoli, la trasversale Torino-Milano-Padova ed il collegamento Milano-Genova.

L’ultimo atto di concessione del Ministero dei trasporti a FS s.p.a. ha previsto il proseguimento del rapporto convenzionale tra le due società FS s.p.a. (in veste di gestore dell’infrastruttura) e TAV s.p.a., estendendo a tale rapporto l’applicazione delle norme ivi previste in materia di vigilanza del Ministero dei trasporti e di decadenza e revoca della concessione.

La normativa sopravvenuta - articolo 131 della legge finanziaria 2001[37] - ha disposto l’applicazione della normativa comunitaria e nazionale in materia di appalti pubblici ai lavori di costruzione delle tratte ad alta velocità, specificamente per i lavori di costruzione non ancora iniziati alla data di entrata in vigore della legge, i cui corrispettivi ancorché determinabili non fossero stati ancora definiti, e per le connesse opere di competenza di Ferrovie dello Stato s.p.a..

Contestualmente, veniva disposta la revoca delle concessioni rilasciate dall’ente Ferrovie dello Stato alla TAV s.p.a., per la parte concernente i lavori in questione, ad eccezione di quelli per i quali fosse stata applicata o fosse applicabile la disciplina generale relativa all’affidamento dei lavori pubblici.

Nel complesso, la disposizione comportava l’obbligo per TAV s.p.a. di effettuare gare di appalto europee per la realizzazione o il completamento dei lavori individuati dallo stesso articolo 131, facendo venire meno il rapporto tra la TAV e i general contractor. Per i lavori relativi alla tratta ferroviaria ad alta capacità Torino-Milano, approvati in conferenza di servizi il 14 luglio 2000, veniva prevista un’eccezione: pertanto i lavori avrebbero dovuto proseguire secondo il sistema concessione TAV - convenzione con il general contractor.

Successivamente - con l’articolo 11 della legge n. 166/2002 (c.d. collegato infrastrutture)[38] – è stato abrogatoil comma 2 dell’articolo 131della legge finanziaria 2001: con tale abrogazione si è inteso riaffermare, per quanto concerne la costruzione delle tratte ad “alta velocità”, la validità del meccanismo della concessione alla società TAV - convenzione con il general contractor, facendo venir meno la prescrizione dell’affidamento dei lavori mediante gara europea introdotta dall’articolo 131. L’articolo prevedeva quindi che proseguissero, senza soluzione di continuità, le concessioni rilasciate alla TAV s.p.a. dall'ente Ferrovie dello Stato ed i sottostanti rapporti di general contracting instaurati dalla TAV s.p.a., riguardanti le opere individuate dall’articolo 131 della legge finanziaria per il 2001[39].

Da ultimo è intervenuto l’articolo 13 del D.L. 7/2007[40], il quale ha disposto larevoca di alcune concessioni rilasciate dall’Ente ferrovie dello Stato alla società TAV s.p.a., allo scopo di garantire, nella realizzazione del sistema Alta velocità, che i criteri e gli affidamenti dei lavori risultino competitivi, secondo la normativa vigente, e che i tempi e le spese risultino compatibili con priorità e programmi di investimento delle infrastrutture ferroviarie, nel rispetto dei vincoli dettati al gestore delle infrastrutture ferroviarie dal D.Lgs. 188/2003 e degli impegni assunti con l’Unione europea in tema di riduzione del disavanzo e del debito pubblico. Come sopra ricordato, la revoca ha riguardato la concessione dell’Ente Ferrovie alla TAV s.p.a. del 7 agosto 1991 limitatamente alle tratte Milano-Verona e Verona-Padova, comprese le relative interconnessioni; la concessione dell’Ente Ferrovie alla TAV s.p.a. del 16 marzo 1992 relativo alla linea Milano-Genova, comprese le relative interconnessioni; l’autorizzazione rilasciata al Concessionario Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. relativa al rapporto convenzionale con la TAV s.p.a. per la progettazione e costruzione della linea Terzo Valico dei Giovi/Milano-Genova, della tratta Milano-Verona e della tratta Verona-Padova.

Articolo 13
(Misure per valorizzare il patrimonio residenziale pubblico)

Il comma 1 dell'articolo in esame è finalizzato:

§ alla valorizzazione degli immobili residenziali costituenti il patrimonio degli Istituti autonomi per le case popolari (IACP), comunque denominati;

§ a favorire il soddisfacimento dei fabbisogni abitativi.

Si ricorda che con l’art. 93, comma 2, del DPR n. 616/1977, sono state trasferite alle regioni le funzioni statali relative agli IACP, per cui tali istituti sono divenuti enti regionali.

Ai sensi del medesimo articolo 93 è stato altresì attribuito alle regioni il potere di organizzare il “servizio della casa” in conformità ai principi stabiliti dalla legge di riforma delle autonomie locali (riforma attuata successivamente, con l’approvazione della legge n. 142/1990, poi trasfusa nel d.lgs. n. 267/2000 recante Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali). Ciò ha indotto alcune regioni ad adottare per gli IACP il modulo organizzativo dell’ente pubblico economico in sostanziale conformità con quello dell’azienda speciale previsto, per la gestione dei servizi pubblici locali, dalla citata legge n. 142/1990: in tali regioni[41] gli IACP sono stati quindi trasformati in Aziende Territoriali per l’Edilizia Residenziale (ATER). Altre regioni hanno, invece, preferito scegliere il modulo organizzativo dell’ente pubblico non economico o quello, del tutto opposto, della società di capitali. Vi sono, infine, anche delle regioni che non si sono avvalse della facoltà conferita dall’art. 93 del d.p.r. 616/1977 per cui in esse continuano ad operare gli IACP nella loro struttura originaria.

Per i fini indicati viene previsto che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ed il Ministro per i rapporti con le regioni promuovono, in sede di Conferenza unificata, la conclusione di accordi con regioni ed enti locali inerenti la semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di proprietà dei predetti Istituti.

Il comma 2 elenca i seguenti criteri da considerare ai fini della conclusione dei predettiaccordi:

a) determinazione del prezzo di vendita delle unità immobiliari in proporzione al canone di locazione;

b) riconoscimento del diritto di opzione all'acquisto, purché i soggetti interessati non siano proprietari di un’altra abitazione, in favore dell'assegnatario non moroso nel pagamento del canone di locazione o degli oneri accessori unitamente al proprio coniuge, qualora risulti in regime di comunione dei beni, ovvero, in caso di rinunzia da parte dell'assegnatario, in favore del coniuge in regime di separazione dei beni, o, gradatamente, del convivente more uxorio, purché la convivenza duri da almeno cinque anni, dei figli conviventi, dei figli non conviventi;

c) destinazione dei proventi delle alienazioni alla realizzazione di interventi volti ad alleviare il disagio abitativo.

Si fa notare che i primi due commi dell'articolo in esame riproducono, nella sostanza, i commi 597-598 dell’art. 1 della legge finanziaria 2006 (n. 266/2005), dichiarati illegittimi dalla Corte costituzionale, con sentenza n. 94 del 2007[42], in seguito ai ricorsi presentati dalle regioni Toscana, Veneto, Valle d'Aosta, Piemonte, Liguria, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia.

In particolare si ricorda che il comma 597 prevedeva che la valorizzazione degli immobili costituenti il patrimonio degli IACP avvenisse mediante una semplificazione delle procedure in materia di alienazione degli immobili di proprietà degli istituti medesimi sulla base di modalità definite con apposito DPCM.

Secondo la Corte, il fine del comma 597 non è quello di dettare una disciplina generale in tema di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, di competenza dello Stato, bensì “quello di regolare le procedure amministrative e organizzative per arrivare ad una più rapida e conveniente cessione degli immobili. Si tratta quindi di un intervento normativo dello Stato nella gestione degli alloggi di proprietà degli IACP (o di altri enti o strutture sostitutivi di questi), che esplicitamente viene motivato dalla legge statale con finalità di valorizzazione di un patrimonio immobiliare non appartenente allo Stato, ma ad enti strumentali delle Regioni”. Si profila, pertanto, una ingerenza nella potestà legislativa residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost. Di conseguenza “la fonte regolamentare, destinata dalla disposizione impugnata a disciplinare le procedure di alienazione degli immobili, è stata prevista in una materia non di competenza esclusiva dello Stato, in violazione del sesto comma del medesimo art. 117”.

La disposizione recata dal comma 1 dell'articolo in esame si differenzia da quella, dichiarata illegittima, contenuta nel citato comma 597, per il fatto che l’individuazione delle modalità di semplificazione non è più demandata ad un DPCM, ma alla conclusione di accordi con regioni ed enti locali.

In base al comma 3, negli accordi stessi può essere prevista la facoltà per le amministrazioni regionali e locali di stipulare convenzioni con società di settore per lo svolgimento delle attività strumentali alla vendita dei singoli beni immobili, fermo quanto disposto dall’art. 1, comma 6, del DL n. 351/2001.

Si ricorda che il comma 6 dell’articolo 1 del DL n. 351/2001 dispone che le disposizioni del medesimo articolo “si applicano ai beni di regioni, province, comuni ed altri enti locali che ne facciano richiesta, nonché ai beni utilizzati per uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, con il consenso dei proprietari”.

Le restanti disposizioni dell’articolo 1 (ad eccezione dei commi da 6-bis a 6-quater, che riguardano i beni immobili di proprietà delle Ferrovie dello Stato S.p.A.) sono volte a consentire la ricognizione del patrimonio immobiliare pubblico, quale prerequisito per il suo riordino e la sua gestione e valorizzazione, da parte dell’Agenzia del demanio.

Si ricorda, altresì, che una disposizione analoga a quella recata dal comma in esame era contenuta nel comma 599 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2006, anch’esso dichiarato costituzionalmente illegittimo con la citata sentenza n. 94/2007. Tuttavia nel citato comma 599 non vi era un rinvio a singole parti del decreto-legge n. 351 in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, ma a tutte le disposizioni da esso recate. Tale comma 599 prevedeva, infatti, che “agli immobili degli Istituti proprietari, che ne facciano richiesta attraverso le regioni, si applicano le disposizioni previste dal decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351”.

Il comma 3-bis istituisce, a partire dal 1° settembre 2008, un fondo speciale di garanzia per l’acquisto della prima casa da parte di coppie o nuclei familiari monogenitoriali con figli minori, con priorità per quelli i cui componenti non risultano occupati con rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

Tale fondo avrà una dotazione pari a 4 milioni di euro per l’anno 2008 e 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009 e 2010.

Per la disciplina delle modalità operative di funzionamento del fondo si prevede un decreto del Ministro della gioventù, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.

La disposizione in esame riproduce, nella sostanza, quella recata dall’art. 1, comma 111, della legge n. 311/2004 (finanziaria 2005), istitutiva di un fondo "prima casa" a destinazione vincolata, giudicata costituzionalmente illegittima dalla sentenza n. 118/2006 della Corte costituzionale.

Con tale sentenza la Corte ha escluso che la previsione di un fondo nel bilancio dello Stato possa essere ricondotto alla materia “sistema tributario e contabile dello Stato”, di competenza legislativa esclusiva statale: secondo la costante giurisprudenza costituzionale, l’istituzione dei fondi a destinazione vincolata, ad opera delle leggi dello Stato, deve essere valutata in relazione alle specifiche materie sulle quali tali fondi vanno ad incidere (sentenze n. 231/2005, n. 51/2005 e n. 31/2005, n. 423/2004). La Corte ribadisce che allo Stato è preclusa l’istituzione di fondi speciali in materie riservate alla competenza esclusiva o concorrente delle Regioni, o comunque la destinazione, in modo vincolato, di risorse finanziarie, senza lasciare alle Regioni e agli enti locali un qualsiasi spazio di manovra. E ciò anche nell’ipotesi in cui siano previsti interventi finanziari statali, nelle medesime materie, destinati direttamente a soggetti privati.

Il comma 3-ter prevede che gli alloggi realizzati ai sensi della legge n. 640 del 1954 per l'eliminazione delle abitazioni malsane, i quali non siano stati ancora trasferiti ai comuni alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto in esame, possono essere ceduti in proprietà agli aventi diritto secondo le norme dettate dalla legge n. 560/1993, in materia di alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, senza adottare i criteri ed i requisiti imposti dalla citata legge n. 640 del 1954.

Il comma 3-quater prevede l’istituzione, presso il Ministero dell’economia e delle finanze, di un Fondo per la tutela dell’ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio, con una dotazione di 60 milioni di euro per il 2009, 30 milioni di euro per ciascuno degli anni del biennio 2010-2011.

Attraverso tale Fondo saranno concessi contributi statali per interventi realizzati dagli enti destinatari nei rispettivi territori per il risanamento ed il recupero dell’ambiente e lo sviluppo economico dei territori stessi. La ripartizione delle risorse e l’individuazione degli enti beneficiari sarà disposta con DM dell’economia e delle finanze, emanato previo atto di indirizzo delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari. Il comma in commento prevede altresì la relativa norma di copertura finanziaria.

Tale disposizione sembra riprodurre, nella sostanza, quelle recate dagli abrogati commi 28 e 29 dell’art. 1 della legge n. 311/2004 (cd. legge mancia).

Si ricorda che tali commi sono stati abrogati, a decorrere dal 1° agosto 2008, dall’articolo 3, comma 24, della legge finanziaria 2008, come modificato dall’art. 47 del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248.

Articolo 14
(Expo Milano 2015)

L’articolo 15 stabilisce nuove modalità di fruizione dei libri scolastici, prevedendo una disciplina finalizzata a ridurre progressivamente i costi per le famiglie, a partire dall’anno scolastico 2008-2009[44].

Pertanto, il comma 1, facendo salva l’autonomia didattica nell’adozione dei libri di testo delle scuole di ogni ordine e grado, prevede che dall’anno scolastico 2008-2009 sia data preferenza, nelle scelte degli organi competenti, a libri di testo disponibili, in tutto o in parte, nella rete internet. L’accesso a tali testi da parte degli studenti avviene gratuitamente o dietro pagamento a seconda dei casi previsti dalla normativa vigente.

Tale ultima condizione si riferisce, presumibilmente, alla disciplina sulla gratuità dei libri di testo (vedi infra).

Si ricorda che l’articolo 7 del D.Lgs. n. 297/2004[45], c.d. T.U. sulla scuola, affida l’adozione dei libri di testo alla competenza del collegio dei docenti, sentiti i consigli di interclasse (nelle scuole elementari: ora, scuole primarie) o di classe (negli istituti di istruzione secondaria).

L’articolo 156 del medesimo D.Lgs. prevede che agli alunni delle scuole elementari (ora, scuole primarie) i libri di testo sono forniti gratuitamente dai comuni, secondo modalità stabilite dalla legge regionale^{^[46]}.

L’art. 27 della l. n. 448/1998^{^[47]} ha, poi, stabilito che nell’A.S. 1999-2000 i comuni provvedessero a garantire la gratuità, totale o parziale, dei libri di testo in favore degli alunni che adempivano l’obbligo scolastico, purché in possesso dei requisiti individuati da uno specifico DPCM^{^[48]}ed ha autorizzato, a tal fine, la spesa di 100 miliardi di lire.

Successivamente, l’articolo 53 della l. n. 488/1999[49] (finanziaria 2000) ha stabilito che le disposizioni sopra citate continuassero ad applicarsi anche nell'anno scolastico 2000-2001, confermando la spesa di lire 100 miliardi, finanziamento poi integrato con altri 100 miliardi dalla tabella D della stessa legge finanziaria. La fornitura gratuita dei libri di testo è stata quindi rifinanziata per gli anni seguenti, sempre per l’importo di 200 miliardi di lire - divenuti 103,3 milioni di euro con l’introduzione della nuova moneta - con la tabella D di successive leggi finanziarie^{^[50]}.

L’art. 27 della legge n. 448/1999 ha, inoltre, previsto che con decreto del Ministro della pubblica istruzione fossero individuati i criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria necessaria per ciascun anno della scuola dell’obbligo, da assumere quale limite all’interno del quale i docenti dovevano collocare le proprie scelte.

A tale previsione ha dato seguito il DM n. 547/1999, che ha fissato i criteri in questione, a decorrere dall’A.S. 2000-2001^{^[51]}. Il medesimo D.M., inoltre – essendo nel frattempo intervenuta la l. n. 9/1999^{^[52]} che elevava l’obbligo di istruzione a 10 anni prevedendo, però, che fino ad un riordino generale del sistema scolastico l’obbligo di istruzione avesse durata novennale - ha fissato i criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria necessaria per le discipline del primo anno di corso della scuola secondaria superiore.

Nel prosieguo, è intervenuto l’art. 1, c. 628, della l. n. 296/2006^{^[53]}, che ha esteso agli studenti del primo e secondo anno dell’istruzione secondaria superiore la gratuità parziale dei testi prevista dall’art. 27 della l. 448/1998.

Il medesimo articolo ha, inoltre, previsto che con decreto del Ministro della pubblica istruzione fossero stabiliti i criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria per gli anni successivi al secondo dell’istruzione secondaria superiore.

È, quindi, intervenuto il Decreto del Ministro della pubblica istruzione 22 febbraio 2008, n. 28, che ha stabilito per l’A.S. 2008-2009 il prezzo massimo complessivo delle dotazione libraria necessaria per ciascun anno di ciascuna tipologia di scuola secondaria superiore (l’importo massimo, di 370 euro, è riferito al III anno del liceo classico), all’interno del quale i docenti sono tenuti ad effettuare le proprie scelte^{^[54]}.

Il comma 2, primo periodo,stabilisce, quindi,che nel termine di un triennio a decorrere dall’A.S. 2008-2009 (quindi, entro l’A.S. 2010-2011), i libri di testo per le scuole del primo ciclo dell’istruzione e per gli istituti di istruzione secondaria di secondo grado sono prodotti nelle versioni a stampa, on line scaricabile da internet e mista (ovvero, presumibilmente, cartacea e digitale).

Il secondo periodo del medesimo comma 2 stabilisce che, a decorrere dall’A.S. 2011-2012, il collegio dei docenti adotta esclusivamente libri utilizzabili nelle versioni on line scaricabile da internet o mista.

L’ultimo periodo fa salve le disposizioni relative all’adozione di strumenti didattici per i soggetti diversamente abili.

Si ricorda che la l. n. 4/2004^{^[55]}stabilisce che la Repubblica riconosce e tutela il diritto di ogni persona, in particolare della persona disabile, ad accedere a tutte le fonti di informazione e ai relativi servizi, ivi compresi quelli che si articolano attraverso gli strumenti informatici e telematici. L’art. 5 prevede, quindi, che le relative disposizioni si applichino anche al materiale formativo e didattico utilizzato nelle scuole di ogni ordine e grado.

Il regolamento attuativo della legge citata[56] ha, quindi, demandato ad un decreto interministeriale l’individuazione delle specifiche regole tecniche che disciplinano l’accessibilità, da parte degli utenti, agli strumenti didattici e formativi di cui all’articolo 5 sopra richiamato.

Il decreto in questione è intervenuto il 30 aprile 2008[57].

Il comma 3 interviene, anzitutto, sul contenuto e sulla struttura dei libri di testo. Quanto al primo aspetto, stabilisce che essi debbano sviluppare i contenuti essenziali delle Indicazioni nazionali dei piani di studio.

Si ricorda che l’art. 7, comma 1, lett. a), della legge n. 53/2003[58] prevede che alla definizione del nucleo essenziale dei piani di studio scolastici per la quota nazionale, relativamente, fra l’altro, agli obiettivi specifici di apprendimento, si provveda mediante regolamenti di delegificazione[59].

In attesa dell’emanazione del regolamento governativo, il D.Lgs. n. 59/2004[60], in via transitoria, ha previsto le indicazioni nazionali con riferimento alla scuola dell’infanzia e al primo ciclo di istruzione (artt. 12, 13 e 14). Con DM 3 luglio 2007 sono state emanate Indicazioni - da utilizzare sperimentalmente - per l’ elaborazione dei curricoli per la scuola dell’infanzia e per il primo ciclo di istruzione, ordini di scuole per i quali è entrata a regime la cosiddetta “riforma Moratti” (di cui alla legge 53/2003).

Con riferimento al secondo ciclo, il D.Lgs n. 226 del 2005[61] ha provveduto direttamente ad individuare, fra gli altri, le indicazioni nazionali per i piani di studio personalizzati dei percorsi liceali e dei rispettivi indirizzi; tuttavia, non essendo stata avviata la riforma citata[62], occorre fare riferimento ancora ad orari e piani di studio indicati da decreti ministeriali.

Si ricorda, peraltro che il DM 26 giugno 2000, n. 234 aveva disposto che gli ordinamenti (e le relative sperimentazioni) funzionanti nell'anno scolastico 1999/2000, sia con riferimento ai programmi di insegnamento che agli orari di funzionamento delle scuole di ogni ordine e grado, ivi compresa la scuola materna, costituissero, in prima applicazione dell'articolo 8 del decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275, i curricoli delle istituzioni scolastiche autonome.

Quanto al secondo aspetto, si prevede che i libri di testo possano essere realizzati in sezioni tematiche, corrispondenti ad unità di apprendimento, suscettibili di successivi aggiornamenti.

Si affida, quindi, ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca la determinazione:

§ delle caratteristiche tecniche dei libri di testo nella versione a stampa, anche al fine di assicurarne il contenimento del peso[63];

§ delle caratteristiche tecniche dei libri di testo nelle versioni on line e mista;

§ del prezzo dei libri di testo della scuola primaria e dei tetti di spesa dell’intera dotazione libraria per ciascun anno della scuola secondaria di I e II grado, nel rispetto dei diritti patrimoniali dell’autore e dell’editore.

Il comma 4, infine, stabilisce che le Università e le Istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica, nel rispetto della loro autonomia, adottano linee di indirizzo ispirate ai principi recati dai commi precedenti.

Per completezza di informazione, si evidenzia che alle disposizioni recate dall’art. 15 in commento si sono di recente aggiunte quelle recate dall’art. 5 del dl. 137/2008[64], all’esame della Camera in prima lettura.

Sempre con la dichiarata finalità di contenere il disagio economico costituito dal costo dei libri scolastici, l’articolo citato prevede che gli organi scolastici adottino libri di testo in relazione ai quali l’editore si sia impegnato a mantenere invariato il contenuto per un quinquennio, salvo l’eventualità che si rendano necessarie appendici di aggiornamento, che comunque dovranno essere disponibili separatamente.

Si prevede, inoltre, che l’adozione dei libri di testo avvenga con cadenza quinquennale, salvo che ricorrano specifiche e motivate esigenze.

Si attribuisce, infine, al dirigente scolastico l’obbligo di vigilare affinché i collegi dei docenti assumano le proprie determinazioni in materia di libri scolastici nel rispetto della normativa vigente.

Articolo 16
(Facoltà di trasformazione in fondazioni delle università)

L’articolo 16 prevede la facoltà per le università pubbliche di trasformarsi in fondazioni di diritto privato (comma 1).

A tal proposito, si ricorda che, nell’ordinamento giuridico italiano, la fondazione è una figura giuridica soggettiva di diritto privato. L’istituto viene classicamente definito come «stabile organizzazione predisposta per la destinazione di un patrimonio ad un determinato scopo di pubblica utilità»[65].

Al pari delle associazioni, la fondazione rientra, dunque, nel novero delle organizzazioni collettive mediante le quali i privati perseguono scopi che superano la sfera individuale. Secondo la tradizionale ricostruzione della dottrina, a differenza delle società, fondazioni e associazioni si caratterizzano per l’assenza di uno scopo di lucro (distribuzione di utili). Tuttavia, per quanto concerne la fondazione, l’opinione dominante nella dottrina ne individua la peculiarità non tanto in questo criterio negativo, quanto piuttosto nel perseguimento di fini di rilevante interesse collettivo.

Una disciplina di carattere generale delle fondazioni (insieme con quella delle associazioni riconosciute) è contenuta nel Libro I del Codice civile (artt. 14-35)[66]. Tale disciplina è completata dalle norme del D.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361, con il quale è stato riordinato il procedimento per l’acquisto della personalità giuridica ed il sistema dei controlli sulle persone giuridiche private[67].

Accanto al modello codicistico, occorre però sottolineare che, negli ultimi anni, il legislatore ha più volte fatto ricorso alla forma organizzativa della fondazione, dettando singole discipline settoriali per specifiche categorie di enti. Con riferimento ai più recenti e significativi interventi, si ricorda, ad esempio, la normativa relativa alle fondazioni bancarie[68] e alle fondazioni lirico-sinfoniche[69].

Con specifico riferimento all’articolo in commento, si sottolinea, in particolare, che l’art. 59 della l. finanziaria per il 2001 (l. n. 388/2000) ha stabilito la possibilità per una o più università di costituire fondazioni di diritto privato, con la partecipazione di enti ed amministrazioni pubbliche e soggetti privati, per lo svolgimento delle attività strumentali e di supporto alla didattica e alla ricerca. Tali fondazioni sono state ampiamente disciplinate da un regolamento adottato con successivo D.P.R. n. 254/2001[70]. Con tale innovazione si è inteso consentire agli atenei di essere affiancati da una struttura di supporto, presso la quale fosse possibile trasferire tutta una serie di attività strumentali, da svolgere anche con l'apporto finanziario di privati, lasciando alle università le attività istituzionali relative alla didattica e alla ricerca[71].

La possibilità introdotta dalla l. finanziaria per il 2001 configura, pertanto, un’ipotesi diversa da quella considerata nell’articolo in esame, il quale, invece, prevede la possibilità di un cambiamento della natura giuridica delle università, da enti pubblici dotati di autonomia funzionale – secondo la qualificazione prevista dall’art. 1, co. 4, lett. d), della legge 15 marzo 1997, n. 59 – a enti di diritto privato organizzati in forma di fondazioni.

Quanto all’ambito soggettivo di applicazione, la norma fa riferimento alle “università pubbliche”. In tale categoria dovrebbero, dunque, ritenersi incluse anche le università non statali[72], che, secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza, sono qualificate come “enti pubblici non economici”[73].

Le disposizioni in commento disciplinano:

§ la procedura di trasformazione delle università in fondazioni;

§ alcuni principi relativi allo status delle fondazioni e al regime giuridico applicabile;

§ le forme di vigilanza e controllo statali sulle università costituite in fondazioni.

Per quanto riguarda la procedura di trasformazione, è richiesta una delibera del Senato accademico[74], adottata a maggioranza assoluta, successivamente approvata con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. La trasformazione produce effetti a decorrere dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello di adozione della delibera (comma 1).

Contestualmente alla delibera di trasformazione, sono adottati lo statuto e i regolamenti di amministrazione e di contabilità della fondazione, ugualmente sottoposti ad approvazione con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con del Ministro dell’economia (co. 6). Lo statuto può prevedere l’ingresso nella fondazione di nuovi soggetti, pubblici o privati.

In proposito, si ricorda che le università hanno autonomia statutaria e regolamentare. Infatti, l’art. 33 Cost., secondo comma, dispone che le università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento. In attuazione del disposto costituzionale, l’art. 6, co. 1, della l. n. 168/1989[75] ha individuato gli strumenti per l’esercizio della riconosciuta autonomia normativa, stabilendo che, in attuazione dell’art. 33 Cost., le università si danno ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti.

In riferimento allo statuto, si prevedono contenuti minimi e limiti negativi delle norme statutarie. In particolare, l’art. 16 della l. n. 168/1989 ha previsto che gli statuti debbano obbligatoriamente prevedere: l’elettività del rettore; una composizione del Senato accademico che assicuri la rappresentanza delle facoltà; una composizione del c.d.a. che assicuri la rappresentanza delle componenti presenti in base alla normativa precedente; criteri organizzativi che garantiscano l’efficienza nell’erogazione dei servizi e la responsabilità degli amministratori[76]. Un secondo aspetto di rilievo riguarda la procedura di approvazione. Lo statuto è deliberato, sentito il consiglio di amministrazione, da un organo appositamente previsto dall’art. 16, co. 2, della l. n. 168/1989, costituito dal Senato accademico integrato in una particolare composizione[77].

Accanto allo statuto, sono poi previsti i regolamenti di ateneo e quelli interni di ciascuna struttura, che sono emanati con decreto del rettore nel rispetto dei principi e delle procedure stabiliti dallo statuto (art. 6, co. 6). Solo per i regolamenti di ateneo è richiesta la deliberazione da parte degli organi competenti dell'università a maggioranza assoluta dei componenti.

Gli statuti e i regolamenti di ateneo sono trasmessi al Ministro che, entro il termine perentorio di sessanta giorni, esercita il controllo di legittimità e di merito nella forma della richiesta motivata di riesame. In assenza di rilievi essi sono emanati dal rettore (art. 6, co. 9)[78].

Per effetto della trasformazione, la fondazione subentra in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi dell’università, ivi inclusa la titolarità del patrimonio. Inoltre, la fondazione acquista la proprietà dei beni immobili già in uso all’università mediante decreto di trasferimento dell’Agenzia del demanio al fondo di dotazione della medesima fondazione (comma 2). Gli atti di trasformazione e di trasferimento degli immobili sono esenti da imposte e tasse (comma 3).

Quanto agli elementi distintivi delle università costituite in fondazione, l’articolo 16 precisa che si tratta di enti non commerciali che operano nel rispetto dei principi di economicità della gestione. Inoltre – in analogia agli aspetti che, secondo l’opinione prevalente in dottrina, caratterizzano gli enti del libro I del codice civile – non viene ammessa in alcun modo la distribuzione degli utili (assenza di c.d. lucro soggettivo). Eventuali rendite, proventi o utili derivanti dallo svolgimento delle attività statutarie della fondazione (c.d. lucro oggettivo) devono essere interamente reimpiegati in funzione degli scopi istituzionali dell’ente (comma 4).

Il carattere distintivo degli enti non commerciali è costituito dal fatto di avere come oggetto esclusivo o principale lo svolgimento di un’attività di "natura non commerciale", intendendosi per tale l’attività che determina reddito d'impresa.

Per economicità delle gestione s’intende lo svolgimento della gestione in modo tale da garantire l’equilibrio tra i ricavi dei beni e servizi prodotti e i costi di produzione.

Nei confronti delle università costituite in fondazioni sono, inoltre, previste alcune esenzioni ed agevolazioni fiscali (comma 5). In particolare, sono esenti da tasse, imposte indirette ed eventuali ulteriori diritti, i trasferimenti, a titolo di contributo o di liberalità, in loro favore, mentre le spese notarili per gli atti di donazione sono ridotte del 90 per cento. I contributi e le liberalità sono interamente deducibili dal reddito del soggetto erogante.

Il comma 8 riconosce esplicitamente alle fondazioni universitarie:

1) autonomia contabile: è, infatti, specificato che le fondazioni adottano un regolamento di ateneo per l’amministrazione, la finanza e la contabilità, anche in deroga alle norme dell’ordinamento contabile dello Stato e degli enti pubblici, fermo restando il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario (comma 7);

2) autonomia organizzativa;

3) autonomia gestionale, precisando che la gestione economica finanziaria deve assicurare l’equilibrio di bilancio e che il bilancio viene redatto con periodicità annuale (comma 9).

In relazione all’assetto ordinamentale delle università, si ricorda che l’art. 6, co. 1, l. n. 168/1989 ha individuato gli ambiti in cui si esplica l’autonomia, indicando a tal fine i settori dell’autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, sia gli strumenti per l’esercizio della riconosciuta autonomia normativa (statuti e regolamenti).

Disposizioni di legge successive hanno poi definito contenuto e limiti delle forme di autonomia riconosciute: cfr, in particolare l’art. 5, l. n. 537/1993 (autonomia finanziaria) e l’art. 17, co. 95, della L. n. 127/1997 e successivi regolamenti di attuazione (autonomia didattica).

Per quanto concerne l’autonomia gestionale e contabile, l’art. 7, l. n. 168/1989 prevede lo strumento del regolamento di amministrazione e finanza, che per ciascun ateneo disciplina le materie della contabilità, relative alla disciplina del bilancio e della sua gestione, del regime dei beni, dei contratti e dei controlli di legittimità, del procedimento amministrativo, dei criteri di gestione delle università, dei controlli interni sull’efficacia e dei risultati della gestione. I limiti dell’autonomia in questa materia, sono stabiliti dall’art. 7, co. 7, che dispone che i regolamenti di amministrazione possano derogare alle norme dell’ordinamento contabile dello Stato e degli enti pubblici, nel rispetto dei relativi principi della contabilità pubblica.

È altresì precisato che «resta fermo il sistema di finanziamento pubblico» e che, in tale ambito, l’entità dei finanziamenti privati di ciascuna fondazione costituisce elemento di valutazione «a fini perequativi» (comma 9).

Dalla lettura della norma, si evince dunque che le università costituite in fondazioni rimangono destinatarie dei finanziamenti statali e che si applica un modello di ripartizione dei contributi pubblici che tiene in considerazione l’ammontare dei contributi privati alle singole fondazioni per garantire criteri di equità (nella ripartizione delle medesime risorse).

Si ricorda, sul punto, che il sistema di finanziamento pubblico delle università, complessivamente riformato dall’art. 5 della legge 24 dicembre 1993, n. 537[79], si basa, a decorrere dal 1994, su tre distinti fondi:

a) Fondo per il finanziamento ordinario delle università, che attiene al funzionamento degli atenei e comprende anche le spese per il personale docente e non docente e per la ricerca scientifica universitaria, nonché quelle per la manutenzione ordinaria[80];

b) Fondo per l'edilizia universitaria e per le grandi attrezzature scientifiche, che comprende la quota a carico del bilancio statale per la realizzazione di investimenti;

c) Fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario, che include le risorse destinate al finanziamento di specifiche iniziative, attività e progetti, ivi comprese le nuove iniziative didattiche.

L’ammontare di tutti e tre i fondi è determinato annualmente dalla tabella C della legge finanziaria e le relative risorse sono ripartite con decreti ministeriali.

In relazione al personale amministrativo delle fondazioni si prevede, in via transitoria, l’applicazione del trattamento economico e giuridico vigente alla data di entrata del decreto, fino alla stipulazione del primo contratto collettivo di lavoro (comma 13).

In proposito, si ricorda che, a differenza del personale docente delle università (che rientra nell’area del pubblico impiego), la disciplina del personale tecnico amministrativo dipendente dagli atenei è stata contrattualizzata con la riforma di cui al D.Lgs. n. 29/1993 (ora confluito nel testo unico approvato con D.Lgs. n. 165/2001). Il personale in questione è quindi compreso in uno specifico comparto «università», istituito in base all’art. 10, D.P.C.M. 30 dicembre 1993, n. 593.

Quanto alla vigilanza sulle fondazioni, le relative funzioni sono attribuite al Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, che le esercita di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. Oltre all’approvazione ministeriale della delibera di trasformazione, dello statuto e dei regolamenti (v., supra, co. 1 e 6), si prevede una rappresentanza obbligatoria delle due amministrazioni vigilanti all’interno del collegio sindacale di ciascuna fondazione (comma 10).

È, inoltre, disciplinata l’ipotesi di commissariamento della fondazione: qualora il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca riscontri gravi violazioni di legge relative alla corretta gestione della fondazione stessa da parte dei suoi organi di amministrazione o di rappresentanza, nomina un commissario straordinario (senza oneri a carico della finanza pubblica) ed entro sei mesi procede alla nomina dei nuovi amministratori della fondazione, nel rispetto delle norme previste nel relativo statuto (comma 12).

Il controllo sulla gestione finanziaria delle fondazioni è, invece, attribuito alla Corte dei Conti, che lo esercita nelle forme previste dalla l. n. 259/1958[81] e riferisce annualmente al Parlamento (comma 11).

Anche in questo caso, è opportuno un confronto con il regime applicabile alle università. In relazione alle attuali forme di vigilanza, si ricorda che il rango costituzionale dell’autonomia ad esse garantita (art. 33 Cost.) determina un particolare regime dei controlli sulle stesse. Le norme, infatti, privilegiano forme di controllo interno o a gestione interna – disciplinate da statuto e regolamenti - e circoscrivono a determinati oggetti e procedimenti le forme di controllo esterno.

In particolare, a seguito del riconoscimento dell’autonomia organizzativa, didattica e finanziaria delle università, in capo al Ministero competente residuano i seguenti poteri:

a) controllo di legittimità e di merito sugli statuti e sui regolamenti di Ateneo, che si esercita sia in sede di adozione, sia in sede di modifica dei medesimi, ai sensi dell’articolo 6 della l. n. 168/1989;

b) i Ministro nomina il rettore con proprio decreto, dopo l’elezione che avviene secondo le norme previste dai singoli statuti e può, per gravi motivi, sentito il Consiglio dei Ministri, revocare il rettore, invitando gli organi competenti a procedere ad una nuova elezione[82];

c) ai sensi della legge n. 400/1988, articolo 2, co. 3, lett. p), il Ministro può proporre al Consiglio dei ministri l’annullamento straordinario di atti assunti dalle università, per motivi di legittimità. L’annullamento è disposto con delibera del Consiglio dei ministri, previo parere del Consiglio di Stato.

Non vi sono, invece, norme esplicite per quanto riguarda il riconoscimento di un potere di sostituzione del Ministro nei confronti dei competenti organi accademici in caso di irregolarità amministrative.

Infine, ai sensi dell’articolo 7, comma 10, della L. n. 168/1989 e dell’articolo 5, comma 21, della L. n. 537/1993, è esplicitamente escluso il controllo da parte della Corte dei conti sui singoli atti di gestione (sia esso di legittimità o di regolarità contabile), mentre la Corte effettua il controllo sui risultati della gestione, di cui dà conto al Parlamento mediante relazione annuale, unica per tutte le università.

Da ultimo, in relazione alla disciplina applicabile alle fondazioni universitarie, si prevede, con un rinvio di carattere generale, che continuano ad applicarsi tutte le disposizioni vigenti per le università statali, in quanto compatibili con le disposizioni dell’articolo in esame e con la natura privatistica delle fondazioni medesime (comma 14).

Articolo 17
(Progetti di ricerca di eccellenza)

L’articolo 19 è volto a prevedere dal 1° gennaio 2009 l’integrale cumulabilità delle pensioni di anzianità con i redditi da lavoro autonomo e dipendente nonché a riformare la disciplina relativa al cumulo tra pensione e reddito da lavoro nel caso di pensione calcolata con il sistema contributivo uniformandola a quella prevista nel regime retributivo e misto, in considerazione dell’uniformità dei requisiti per l’accesso al trattamento pensionistico anticipato in tutti e tre i regimi[92].

L'istituto del cumulo tra pensioni e redditi da lavoro costituisce il meccanismo che regola il concorso della retribuzione con il trattamento pensionistico ed è stato soggetto a numerosi interventi legislativi ispirati dapprima al principio dell'integrale cumulabilità del trattamento di pensione con la retribuzione e successivamente diretti a ridurre o eliminare del tutto tale cumulabilità, anche in funzione deterrente rispetto al ricorso al pensionamento di anzianità.

La disciplina in materia di cumulo presenta quindi una notevole articolazione, a causa delle successive modifiche normative che hanno fatto salvi, entro alcuni limiti temporali e a determinate condizioni, i regimi previgenti se più favorevoli.

Per quanto riguarda invece le differenze tra i diversi regimi previdenziali, l'art. 59, comma 4, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (provvedimento collegato alla manovra finanziaria per il 1998), ha stabilito che, con effetto sulle prestazioni liquidate a decorrere dal 1° gennaio 1998, in tutti gli ordinamenti pensionistici obbligatori relativi a lavoratori dipendenti (nonché ai lavoratori autonomi iscritti all'INPS) si applichino le normative (articolate per le ragioni appena ricordate) vigenti nell'assicurazione generale INPS.

La disciplina in vigore prima della legge n. 388 del 2000 (legge finanziaria 2001) prevedeva che per la pensione di vecchiaia e di invalidità e gli assegni di invalidità (art. 10, comma 1, del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, e successive modificazioni e integrazioni) il cumulo con i redditi da lavoro sia autonomo sia subordinato fosse ammesso in misura piena fino all’importo minimo del trattamento previdenziale e nella misura del 50% per quanto riguarda l’eventuale quota eccedente; la misura dell'importo così trattenuto non poteva superare, tuttavia, l'ammontare dei medesimi redditi[93].

Riguardo alla pensione di anzianità, occorre distinguere tra redditi da lavoro dipendente e redditi da lavoro autonomo. Per la prima fattispecie vigeva un divieto totale di cumulo, con talune eccezioni; alla seconda fattispecie si applicava invece una disciplina identica a quella posta per la pensione di vecchiaia, che cioè prevede una parziale cumulabilità, con una riduzione del trattamento pensionistico in misura pari al 50% della quota di pensione eccedente il trattamento minimo fermo restando che la misura dell'importo così trattenuto non poteva superare l'ammontare dei medesimi redditi (art. 10, comma 6 e 6-bis, del D.Lgs. n. 503/1992, e successive modificazioni e integrazioni; art. 59, comma 14, della legge 27 dicembre 1997, n. 449)[94].

Nel sistema contributivo integrale^{^[95]} - dove, ai sensi dell’art. 1, comma 19, della legge 8 agosto 1995, n. 335, scompare l’istituto della pensione di anzianità - il trattamento previdenziale è cumulabile, per i soggetti di età rispettivamente pari ad almeno 63 anni o inferiore a 63 anni, secondo una disciplina identica a quella prevista dal D.Lgs. 503/1992 per la pensione di vecchiaia ovvero per il trattamento di anzianità (art. 1, commi 21-22, della legge 335/1995).

La normativa sopra riassunta è stata modificata dall'art. 72 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria 2001), le cui disposizioni riguardano i trattamenti pensionistici a carico sia dell'assicurazione generale obbligatoria (ivi compresi i lavoratori autonomi iscritti all'INPS) sia delle altre forme obbligatorie relative a lavoratori dipendenti (pubblici e privati).

A decorrere dal 1° gennaio 2001 è stata consentita la totale cumulabilità tra il trattamento di vecchiaia - nonché quello liquidato con un'anzianità contributiva pari o superiore a 40 anni^{^[96]} - e i redditi di lavoro (sia dipendente che autonomo).

La norma si applica anche alle pensioni liquidate anteriormente alla data di entrata in vigore della legge finanziaria 2001.

Inoltre è stata ampliata, sempre con decorrenza 1° gennaio 2001, la possibilità di cumulare le pensioni di anzianità e di invalidità e gli assegni di invalidità con i redditi da lavoro autonomo. Il cumulo, per le quote delle pensioni eccedenti il trattamento minimo^{^[97]}, è ammesso nella misura del 70% (anziché del 50%); inoltre, la trattenuta della pensione, conseguente all'applicazione della norma in esame, non può comunque superare il 30% (anziché il 100%) dei redditi da lavoro autonomo.

Anche in questo caso la disciplina viene estesa ai trattamenti già liquidati al 1° gennaio 2001, ferma restando l'applicazione della relativa disciplina previgente, se più favorevole.

Si ricorda che comunque, a decorrere dal compimento dell’età pensionabile, alle pensioni di anzianità si applica la stessa disciplina in materia di cumulo prevista per le pensioni di vecchiaia.

Da ultimo con l’articolo 44 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) è stata disposta, a decorrere dal 1° gennaio 2003, la totale cumulabilità tra il trattamento di anzianità e i redditi da lavoro sia autonomo sia dipendente, a condizione che all’atto del pensionamento il soggetto abbia maturato 58 anni di età anagrafica e 37 anni di contributi (comma 1).

Tale norma si applica anche in favore delle persone già in quiescenza, in possesso - al momento del pensionamento - dei predetti requisiti anagrafici e contributivi, sempre con effetto sui ratei del trattamento decorrenti dal 1° gennaio 2003.

Inoltre il medesimo articolo 44 della L. 289/2002, al comma 2, consente l'accesso al regime di totale cumulabilità, anche per l'ipotesi in cui manchino i requisiti di cui al comma 1, in favore dei soggetti già pensionati alla data del 1° dicembre 2002 o che abbiano maturato il diritto al trattamento di anzianità, interrotto il rapporto di lavoro e presentato domanda di pensionamento entro il 30 novembre 2002. Tale estensione – nel caso in cui alla data del pensionamento non fossero stati raggiunti i requisiti di età anagrafica e di anzianità contributiva di cui al comma 1 - è subordinata al versamento di un contributo una tantum, determinato secondo i criteri posti dallo stesso comma 2.

Infine il comma 3 del menzionato articolo 44 della L. 289/2002 prevede una forma di "sanatoria" per i soggetti che non abbiano in precedenza ottemperato alle disposizioni in materia di divieto totale o parziale di cumulo. Essi debbono a tal fine versare un importo pari al 70% della pensione relativa al mese di gennaio 2003, moltiplicato per ogni anno per cui si sia verificato l'inadempimento; la misura del versamento non potrà comunque essere superiore a 4 volte la pensione di gennaio 2003.

In particolare, il primo periodo del comma 1 prevede la totale cumulabilità, a decorrere dal 1° gennaio 2009, tra pensioni dirette di anzianità a carico dell'assicurazione generale obbligatoria (AGO) e delle forme sostitutive ed esclusive della medesima e redditi da lavoro autonomo e dipendente.

Si ricorda che i commi 6 e 7 dell’articolo 1 della L. 243/2004 avevano modificato i requisiti[98] per l’accesso al trattamento pensionistico di anzianità e al trattamento pensionistico di vecchiaia liquidato esclusivamente con il sistema contributivo, per coloro che avessero maturato tali requisiti a decorrere dal 1° gennaio 2008.

In particolare, a decorrere dal 1° gennaio 2008, la L. 243/2004 aveva mantenuto la possibilità di conseguire il diritto al pensionamento di anzianità in presenza di un’anzianità contributiva non inferiore a 40 anni indipendentemente dall’età anagrafica, innalzando però l’età anagrafica necessaria al pensionamento in presenza di 35 anni di anzianità contributiva. In particolare, in presenza, come ricordato, di 35 anni di contributi:

- per gli anni 2008 e 2009 l’età anagrafica era elevata a 60 anni per i lavoratori dipendenti pubblici e privati e a 61 anni per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS;

- per gli anni dal 2010 al 2013 l’età anagrafica era elevata a 61 anni per i lavoratori dipendenti pubblici e privati e a 62 anni per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS.

Peraltro, a decorrere dal 2014 l’età anagrafica richiesta risultava ulteriormente elevata a 62 anni per i lavoratori dipendenti e a 63 anni per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS. Era stato previsto, comunque, che il Ministro del lavoro, di concerto con il Ministro dell’economia, potesse tuttavia differire tale ulteriore innalzamento, qualora, sulla base di una verifica da effettuare nel 2013, risultasse il conseguimento di risparmi di spesa superiori alle previsioni ed in grado di garantire il raggiungimento di effetti finanziari equivalenti a quelli originariamente previsti come conseguenti all’innalzamento dell’età previsto dal 2014.

La L. 247/2007, eliminando il cd. “scalone”, ha previsto una maggiore gradualità nell’innalzamento del requisito dell’età anagrafica per l’accesso al trattamento pensionistico di anzianità a decorrere dal 2008.

In particolare - ferma restando la possibilità di conseguire il diritto al pensionamento in presenza di un’anzianità contributiva non inferiore a 40 anni indipendentemente dall’età anagrafica - in presenza di almeno 35 anni di contribuzione si può accedere al pensionamento di anzianità, per il 2008 e dal 1° gennaio 2009 al 30 giugno 2009, con una età anagrafica di almeno 58 anni per i lavoratori dipendenti pubblici e privati e di 59 anni per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS.

Invece, a decorrere dal 1° luglio 2009 viene introdotto il sistema delle “quote”, date dalla somma dell’età anagrafica e dell’anzianità contributiva.

Pertanto - ferma restando la possibilità di conseguire il diritto al pensionamento in presenza di un’anzianità contributiva non inferiore a 40 anni indipendentemente dall’età anagrafica – si può accedere al pensionamento di anzianità:

- dal 1° luglio 2009 al 31 dicembre 2010, per i lavoratori dipendenti pubblici e privati con una “quota” (come detto, somma dell’età anagrafica e dell’anzianità contributiva) pari almeno a 95, purché si possieda un’età anagrafica non inferiore a 59 anni, e per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS con una “quota” pari almeno a 96, purché si possieda un’età anagrafica non inferiore a 60 anni;

- per gli anni 2011 e 2012, per i lavoratori dipendenti pubblici e privati con una “quota” pari almeno a 96, purché si possieda un’età anagrafica non inferiore a 60 anni, e per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS con una “quota” pari almeno a 97, purché si possieda un’età anagrafica non inferiore a 61 anni;

- dall’anno 2013, infine, a regime, per i lavoratori dipendenti pubblici e privati con una “quota” pari almeno a 97, purché si possieda un’età anagrafica non inferiore a 61 anni, e per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS con una “quota” pari almeno a 98, purché si possieda un’età anagrafica non inferiore a 62 anni.

Riformulando il comma 7 dell’articolo 1 della L. 243/2004, si prevede tuttavia (comma 2, lettera b)) che con decreto del Ministro del lavoro, di concerto con il Ministro dell’economia, da emanarsi entro il 31 dicembre dell’anno 2012, possa essere differito l’innalzamento dei requisiti previsto a decorrere dal 2013, qualora, sulla base di una verifica da effettuare entro il 30 settembre 2012, risulti il conseguimento di risparmi di spesa superiori alle previsioni ed in grado di garantire il raggiungimento di effetti finanziari equivalenti a quelli originariamente previsti come conseguenti all’innalzamento dell’età previsto a regime dal 2013.

I periodi secondo e terzo del comma 1 disciplinano invece la cumulabilità tra pensione e reddito da lavoro nel caso di pensione calcolata con il sistema contributivo.

In particolare, al secondo periodo del comma in esame, sempre a decorrere dal 1° gennaio 2009, viene prevista l’integrale cumulabilità con i redditi da lavoro autonomo e dipendente per le pensioni dirette conseguite nel regime contributivo in via anticipata rispetto ai 65 anni per gli uomini e ai 60 anni per le donne a carico dell'AGO e delle forme sostitutive ed esclusive della medesima, nonché della gestione separata INPS di cui all’articolo 1, comma 26, della L. 335/1995, purché il soggetto sia in possesso dei requisiti di cui all’articolo 1, commi 6 e 7, della L. 243/2004[99], fermo restando il regime delle decorrenze dei trattamenti disciplinato dall’articolo 1, comma 6, della predetta L. 243/2004.

A decorrere dal 1° gennaio 2008, la L. 243/2004 (art. 1, commi 6 e 7) aveva innalzato i requisiti di età anagrafica per l’accesso alla pensione di vecchiaia liquidata esclusivamente con il sistema contributivo.

Da tale data, i lavoratori dipendenti potevano andare in pensione in presenza, alternativamente, di una delle seguenti situazioni:

ipotesi 1) età anagrafica pari a 60 anni per le donne e 65 anni per gli uomini; versamento e accreditamento di almeno 5 anni di contribuzione effettiva; importo della pensione non inferiore a 1,2 volte l’assegno sociale;

ipotesi 2) anzianità contributiva non inferiore a 40 anni (in questo caso si prescinde dal requisito anagrafico);

ipotesi 3) anzianità contributiva non inferiore a 35 anni; età anagrafica pari a:

- per gli anni 2008 e 2009, 60 anni per i lavoratori dipendenti pubblici e privati e 61 anni per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS;

- per gli anni dal 2010 al 2013, 61 anni per i lavoratori dipendenti pubblici e privati e a 62 anni per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS;

- a decorrere dal 2014, nella disciplina a regime, 62 anni per i lavoratori dipendenti pubblici e privati e 63 anni per i lavoratori autonomi (a meno che il Ministro non avesse emanato il decreto di cui al comma 7 al fine di mantenere l’età a 61 anni per i dipendenti e a 62 per gli autonomi).

La L. 247/2007, novellando la L. 243/2004, ha modificato i requisiti per l‘accesso alla pensione di vecchiaia di cui all’ipotesi 3), ferme restando le ipotesi 1) e 2).

Pertanto, a seguito di tale modifica, a decorrere dal 2008, per accedere alla pensione di vecchiaia con il sistema contributivo in base all’ipotesi 3), è necessario possedere i seguenti requisiti:

- per il 2008 e dal 1° gennaio 2009 al 30 giugno 2009, almeno 35 anni di anzianità contributiva insieme ad una età anagrafica di almeno 58 anni per i lavoratori dipendenti pubblici e privati e di 59 anni per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS;

- dal 1° luglio 2009 al 31 dicembre 2010, per i lavoratori dipendenti pubblici e privati, una “quota” (data dalla somma dell’età anagrafica e dell’anzianità contributiva) pari almeno a 95 purché si possieda un’età anagrafica non inferiore a 59 anni, e per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS, una “quota” pari almeno a 96 purché si possieda un’età anagrafica non inferiore a 60 anni;

- per gli anni 2011 e 2012, per i lavoratori dipendenti pubblici e privati, una “quota” pari almeno a 96 purché si possieda un’età anagrafica non inferiore a 60 anni, e per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS, una “quota” pari almeno a 97, purché si possieda un’età anagrafica non inferiore a 61 anni;

- dall’anno 2013, infine, a regime, per i lavoratori dipendenti pubblici e privati, una “quota” pari almeno a 97 purché si possieda un’età anagrafica non inferiore a 61 anni, e per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS, una “quota” pari almeno a 98, purché si possieda un’età anagrafica non inferiore a 62 anni (a meno che il Ministro del lavoro non emani il decreto di cui al comma 7 dell’articolo 1 della L. 243/2004 al fine di differire l’innalzamento dei requisiti pensionistici).

Infine, al terzo periodo del comma in esame si dispone, sempre a decorrere dal 1° gennaio 2009, con riferimento alle pensioni liquidate interamente con il sistema contributivo, la totale cumulabilità con i redditi da lavoro per le pensioni di vecchiaia anticipate liquidate con anzianità contributiva pari o superiore a 40 anni, nonché per le pensioni di vecchiaia liquidate a soggetti con età pari o superiore a 65 anni per gli uomini e 60 anni per le donne.

Al comma 2 vengono abrogati i commi 21 e 22 dell’articolo 1 della L. 335/1995[100], che, con riferimento alle pensioni di vecchiaia liquidate interamente con il sistema contributivo, disponevano:

§ per i pensionati di età inferiore ai 63 anni il divieto di cumulo della pensione con i redditi da lavoro dipendente nella loro interezza e con quelli da lavoro autonomo nella misura del 50% per la parte eccedente il trattamento minimo INPS e fino a concorrenza con i redditi stessi (comma 21);

§ per i pensionati di età pari o superiore ai 63 anni il divieto di cumulo della pensione con redditi da lavoro dipendente ed autonomo nella misura del 50% per la parte eccedente il trattamento minimo INPS e fino a concorrenza dei redditi stessi (comma 22).

Infine, nel comma 3 viene fatto salvo il disposto dell’articolo 4 del D.P.R. 758/1965[101].

Si ricorda che il D.P.R. 758/1965, all’articolo 1, ammette il cumulo di una pensione normale diretta o di un assegno equivalente con un trattamento di attività derivante da servizi resi ad Amministrazioni statali, comprese quelle con ordinamento autonomo, di Regioni, di Province, di Comuni o di Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, di Enti parastatali, di Enti o Istituzioni di diritto pubblico, nonché di aziende annesse o direttamente dipendenti dalle Regioni, dalle Province, dai Comuni o dagli altri Enti suindicati.

Tale cumulo, secondo l’articolo 4 del medesimo D.P.R., richiamato dalla disposizione in esame, è vietato se il nuovo servizio costituisce derivazione, continuazione o rinnovo del precedente rapporto che aveva dato luogo alla pensione. In particolare il divieto di cumulo in questione riguarda i seguenti casi:

a) riammissione in servizio di personale civile;

b) richiamo di ufficiale, sottufficiale o militare di truppa titolare di pensione per il precedente servizio militare;

c) immissione nell'impiego civile di sottufficiale o graduato, in applicazione delle particolari disposizioni concernenti riserva di posti in favore di dette categorie di militari;

d) nomina conseguita mediante concorso riservato esclusivamente a soggetti che hanno già prestato servizio ovvero a tali soggetti insieme con appartenenti a particolari categorie di professionisti;

e) conferimento di incarichi di insegnamento in scuole o istituti dello stesso grado di quelli presso cui è stato prestato il servizio precedente da incaricato;

f) nomina senza concorso nello Stato o negli Enti di cui al precedente art. 1, conseguita in derivazione o in continuazione o, comunque, in costanza di un precedente rapporto di impiego, rispettivamente, con lo Stato o con gli Enti stessi.

Inoltre, la norma prevede la sospensione del trattamento di pensione se originato dal precedente rapporto. Infine, si dispone che al termine del nuovo servizio viene liquidato il trattamento di quiescenza i base al disposto del terzo comma dell'art. 2, secondo cui, all'atto della cessazione del nuovo rapporto, il trattamento di quiescenza spetta sulla base della totalità dei servizi prestati e secondo le norme relative all'ultimo impiego.

Nella relazione tecnica allegata al decreto-legge in esame si stima in circa 300-310 mln di euro annui l’ammontare delle trattenute per divieto di cumulo, comprendendo in tale cifra anche quelle derivanti dagli assegni di invalidità. Pertanto, considerando che queste ultime ammontano a circa 100 mln di euro annui, ne conseguono maggiori oneri, per effetto dell’incremento di spesa pensionistica per il venir meno delle trattenute per divieto di cumulo, pari a circa 200-210 mln di euro annui al lordo degli effetti fiscali, rideterminati al netto degli effetti fiscali (con aliquota marginale media attorno al 27%) in circa 150 mln di euro annui.

Nella stessa relazione si sottolinea la necessità di aggiungere a tale onere quello derivante dall’anticipo del pensionamento di quei soggetti (soprattutto lavoratori dipendenti, perché i lavoratori autonomi già manifestano la propensione ad accedere al pensionamento in corrispondenza dei requisiti minimi) che attualmente manifestano la propensione a proseguire l’attività lavorativa una volta maturato il requisito anagrafico congiunto con i 35 anni di anzianità contributiva. Pertanto, nella nota tecnica si fa presente che dal momento che trattasi di una quota dei soggetti attivi che maturano i 59 anni di età nel 2009 e i 36 anni di contributi nello stesso anno, si stima prudenzialmente in circa 8 mila l’insieme dei lavoratori interessati per un anticipo di circa un anno. Sulla base di questi dati, tenendo conto di un importo medio di pensione di 23 mila euro, si ottiene una maggiore spesa pensionistica lorda di circa 185 mln di euro, che, al netto degli effetti fiscali indotti, dà luogo ad un onere di circa 140 mln di euro su base annua. Viene evidenziato che per gli anni successivi la stima presenta sufficienti elementi di prudenzialità considerato il progressivo ulteriore innalzamento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento anticipato e del relativo regime delle decorrenze.

Pertanto, dalla disposizione in esame conseguono i seguenti maggiori oneri:

(milioni di euro)

	2009	2010	2011
al lordo effetti fiscali	-390	-390	-390
al netto effetti fiscali	-290	-290	-290

Infine, la relazione tecnica, con riferimento alle disposizioni in materia di cumulo tra pensioni e redditi di lavoro nel sistema contributivo, pone in rilievo che la continuità della copertura garantita agli oneri di breve periodo è sufficiente a compensare anche i maggiori oneri nel medio-lungo periodo conseguenti alle modifiche introdotte dall’articolo in esame.

Articolo 20
(Disposizioni in materia contributiva)

L’articolo 20 reca disposizioni in materia contributiva.

Al comma 1 si interviene con una norma interpretativa sul secondo comma dell’articolo 6 della legge 138/1943.

L’articolo 6, comma 2 sopra richiamato, stabilisce che l’indennità di malattia non è dovuta quando il trattamento economico di malattia è corrisposto per legge o per contratto collettivo dal datore di lavoro o da altri enti in misura pari o superiore a quella fissata dai contratti collettivi ai sensi del medesimo articolo. Viene inoltre precisato che le prestazioni corrisposte da terzi in misura inferiore a quella della indennità di malattia sono integrate dall'ente sino a concorrenza dell’importo della medesima indennità.

In particolare il comma in esame dispone che la citata disposizione si interpreta nel senso che i datori di lavoro che hanno corrisposto per legge o per contratto collettivo, anche di diritto comune, il trattamento economico di malattia, con conseguente esonero dell’INPS dall’erogazione della predetta indennità, non sono tenuti al versamento della relativa contribuzione al medesimo Istituto. Si precisa inoltre che restano acquisite alla gestione previdenziale e conservano la loro efficacia le contribuzioni versate per i periodi anteriori alla data del 1° gennaio 2009.

Al comma 2 si prevede che, a decorrere dal 1° gennaio 2009, le imprese dello Stato, degli enti pubblici e degli enti locali privatizzate e a capitale misto siano tenute a versare, secondo la normativa vigente:

a) la contribuzione per maternità;

b) la contribuzione per malattia per gli operai.

Tale disposizione è diretta ad estendere l’assicurazione per la maternità e la malattia (limitatamente ai soli lavoratori con qualifica di operai) ai dipendenti delle imprese dello Stato, degli enti pubblici e degli enti locali privatizzate e a capitale misto attualmente escluse dall’obbligo di assicurazione.

Nella relazione tecnica allegata al provvedimento, con riferimento alla disposizione in esame si stimano i seguenti effetti finanziari:

Effetti in termini di Conto delle PA (milioni di euro)
	2009	2010	2011
Entrate contributive lorde	58	60	62
Entrate contributive nette	58	34	46
Maggiori prestazioni	-10	-10	-10
Effetto complessivo	48	24	36

Effetti in termini di Fabbisogno settore statale (milioni di euro)
	2009	2010	2011
Entrate contributive lorde	49	59	61
Entrate contributive nette	49	38	44
Maggiori prestazioni	-10	-10	-10
Effetto complessivo	39	28	34

Nel successivo comma 3 si interviene a modifica dell’articolo 16, comma 2, lett. a), della L. 223/1991[102], che, nel caso di corresponsione dell’indennità di mobilità ai lavoratori disoccupati in conseguenza di licenziamento per riduzione di personale, pone a carico del datore di lavoro il versamento di un contributo nella misura dello 0,30 % delle retribuzioni assoggettate al contributo integrativo per l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria.

La legislazione vigente (L. 223/1991) prevede una apposita procedura ai fini della collocazione in mobilità dei lavoratori. Si ricorda, al riguardo, che hanno diritto all’indennità di mobilità i lavoratori (con eccezione dei dirigenti) con rapporto a tempo indeterminato licenziati da imprese in CIGS che non siano in grado di garantire il reimpiego a tutti i lavoratori sospesi, ovvero licenziati da imprese rientranti nel campo di applicazione della CIGS qualora ricorrano i presupposti del licenziamento collettivo (cfr. infra).

Più in dettaglio, ai sensi dell’articolo 4 della citata L. 223/1991, le aziende in CIGS che nel corso o al termine del programma non possano garantire il reimpiego di tutti i lavoratori precedentemente sospesi, prima di effettuare il licenziamento anche di un solo dipendente devono seguire una particolare procedura di riduzione del personale, che si conclude con la messa in mobilità dei lavoratori licenziati.

Analoga procedura deve essere seguita, come accennato, qualora si verifichi la fattispecie del licenziamento collettivo, cioè, ai sensi dell’articolo 24 della L. 223/1991, nel caso in cui le imprese che occupano più di 15 dipendenti[103], in conseguenza di una riduzione o trasformazione di attività o di lavoro, intendono effettuare nell’arco temporale di 120 giorni almeno 5 licenziamenti in stabilimenti produttivi dislocati nella stessa provincia. Qualora sia assente il requisito quantitativo o quello temporale, si applica invece la disciplina sui licenziamenti individuali per giustificato motivo oggettivo.

In entrambi i casi sopra indicati (riduzione di personale da parte di aziende in CIGS o licenziamento collettivo), ai sensi dell’articolo 4 della L. 223/1991, la procedura di riduzione del personale, preventiva rispetto al licenziamento e alla messa in mobilità, consta di una fase sindacale e di una fase amministrativa, nel corso delle quali il datore di lavoro e le organizzazioni sindacali tentano prima tra loro ed eventualmente presso la Direzione provinciale del lavoro di trovare sbocchi alternativi al licenziamento. Se le parti non dovessero raggiungere alcun accordo, allora la procedura si conclude con la messa in mobilità dei lavoratori.

Più in dettaglio, in primo luogo, è previsto che il datore di lavoro deve versare un contributo d’ingresso[104] e deve comunicare alle RSA la propria intenzione di effettuare una riduzione di personale e di collocare i lavoratori in esubero in mobilità. Dopo aver ricevuto al comunicazione le RSA, entro 7 giorni, possono chiedere un esame congiunto della situazione di esubero con il datore di lavoro, al fine di giungere a soluzioni alternative. Dopo tale fase, il datore di lavoro comunica alla DPL competente l’esito del confronto con i sindacati e i motivi dell’eventuale mancato accordo. La DPL può tentare una mediazione ma, se anche in tale sede non si giunga ad una soluzione condivisa, il datore di lavoro può procedere al licenziamento dei lavoratori in esubero, che usufruiscono del trattamento di mobilità.

Se non vengono osservati tutti i passaggi procedurali sinteticamente descritti, può derivarne l’inefficacia dei licenziamenti, per cui i lavoratori avrebbero diritto alla reintegrazione nel posto di lavoro, da far valere entro 60 giorni dal ricevimento della comunicazione di licenziamento, con qualsiasi atto scritto anche stragiudiziale.

Per quanto riguarda il trattamento di mobilità, l’articolo 7 della richiamata L. 223/1991, al comma 1, prevede che i lavoratori collocati in mobilità, in possesso di determinati requisiti, anche di anzianità aziendale[105], hanno diritto ad una indennità per un periodo massimo di dodici mesi, elevato a ventiquattro per i lavoratori che hanno compiuto i quaranta anni e a trentasei per i lavoratori che hanno compiuto i cinquanta anni.

L'indennità spetta nella seguente misura percentuale del trattamento di CIGS che hanno percepito ovvero che sarebbe loro spettato nel periodo immediatamente precedente la risoluzione del rapporto di lavoro:

- per i primi dodici mesi: 100 per cento;

- dal tredicesimo al trentaseiesimo mese: 80 per cento.

Il comma 2 del medesimo articolo 7 dispone che nelle aree del Mezzogiorno, l’indennità di mobilità è corrisposta per un periodo massimo di ventiquattro mesi, elevato a trentasei per i lavoratori che hanno compiuto i quaranta anni e a quarantotto per i lavoratori che hanno compiuto i cinquanta anni. Essa spetta nella seguente misura:

- per i primi dodici mesi: 100 per cento;

- dal tredicesimo al quarantottesimo mese: 80 per cento.

Tutti i lavoratori collocati in mobilità, anche se non in possesso dei requisiti che danno diritto all’indennità di mobilità (cfr. supra), sono iscritti nelle liste di mobilità regionali, in modo da agevolarne la ricollocazione lavorativa.

Si ricorda, al riguardo, che gli incentivi per l’assunzione di lavoratori iscritti nelle liste di mobilità, previsti dalla L. 223/1991, sono i seguenti:

a) ai sensi dell’articolo 25, comma 9, in caso di conclusione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con un lavoratore in mobilità, è concesso al datore di lavoro il beneficio della riduzione della relativa contribuzione a suo carico, che viene equiparata, per i primi 18 mesi, a quella dovuta per gli apprendisti dipendenti da aziende non artigiane;

b) ai sensi dell’articolo 8, comma 2, in caso di stipulazione di un rapporto di lavoro a tempo determinato per una durata non superiore a 12 mesi, viene riconosciuto, per l’intero periodo, il medesimo beneficio di cui alla precedente lett. a). Il beneficio è concesso per ulteriori 12 mesi qualora, nel corso del suo svolgimento, tale contratto venga trasformato a tempo indeterminato[106].

A seguito della modifica disposta dal comma in esame, il versamento del contributo dello 0,30% non è più riferito alle retribuzioni assoggettate al contributo integrativo per l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria, ma alle retribuzioni che costituiscono imponibile contributivo.

Nei commi da 4 a 6 si interviene in materia di assicurazione contro la disoccupazione involontaria e mobilità per i dipendenti delle aziende esercenti pubblici servizi (settore industria - energia elettrica, gas e acqua).

In particolare, con l’abrogazione dell’articolo 40, n. 2, del R.D.L. 1827/1935[107] (comma 4) e, a fini di coordinamento, l’eliminazione del suo riferimento contenuto nell’articolo 36 del D.P.R. 818/1957(comma 5), si estende l’assicurazione contro la disoccupazione involontaria e la mobilità ai dipendenti delle aziende esercenti pubblici servizi.

Infine, il comma 6 stabilisce che tale estensione dell’obbligo assicurativo si applica con effetto dal primo periodo di paga decorrente dal 1° gennaio 2009.

L’articolo 40, n. 2, del R.D.L. 1827/1935 stabilisce che non sono soggetti all'assicurazione obbligatoria per la disoccupazione involontaria, tra gli altri, gli impiegati, agenti e operai stabili di aziende pubbliche, nonché gli impiegati, agenti e operai delle aziende esercenti pubblici servizi e di quelle private, quando ad essi sia garantita la stabilità d'impiego.

L’articolo 36 del D.P.R. 818/1957 stabilisce che, ai fini dell’applicazione di determinate norme in materia di assicurazione contro la disoccupazione involontaria (tra cui precedentemente figurava l’art. 40, n. 2, del R.D.L. 1827/1935 abrogato dai commi in esame), la sussistenza della stabilità d'impiego, quando non risulti da norme regolanti lo stato giuridico e il trattamento economico del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni, dalle aziende pubbliche e dalle aziende esercenti pubblici servizi, è accertata in sede amministrativa su domanda del datore di lavoro, con provvedimento del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale decorrente a tutti gli effetti dalla data della domanda medesima.

Nella relazione tecnica allegata al provvedimento, con riferimento alle disposizioni esaminate vengono stimati i seguenti effetti finanziari:

Effetti in termini di Conto delle PA (milioni di euro)
	2009	2010	2011
Entrate contributive lorde	75	78	80
Entrate contributive nette	75	45	62
Maggiori prestazioni	-10	-15	-20
Effetto complessivo	65	30	42

Effetti in termini di Fabbisogno settore statale (milioni di euro)
	2009	2010	2011
Entrate contributive lorde	63	77	80
Entrate contributive nette	63	49	58
Maggiori prestazioni	-10	-15	-20
Effetto complessivo	53	34	38

I commi da 7 a 9 recano norme riguardanti la riunificazione dei procedimenti relativi a controversie in materia di previdenza e assistenza sociale.

Al comma 7 si prevede che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto-legge in esame, nei procedimenti sopra richiamati, a fronte di una pluralità di domande o di azioni esecutive che frazionino un credito relativo al medesimo rapporto, comprensivo delle somme eventualmente dovute per interessi, competenze e onorari e ogni altro accessorio, il giudice disponga d’ufficio la riunificazione ai sensi dell’art. 151 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile.

Nell’articolo 151 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile si prevede che la riunione dei procedimenti relativi a controversie in materia di lavoro e di previdenza e di assistenza e a controversie dinanzi al giudice di pace, connesse anche soltanto per identità delle questioni dalla cui risoluzione dipende, totalmente o parzialmente, la loro decisione, debba essere sempre disposta dal giudice, tranne nelle ipotesi che essa renda troppo gravoso o comunque ritardi eccessivamente il processo. In tali ipotesi la riunione, salvo gravi e motivate ragioni, viene disposta tra le controversie che si trovano nella stessa fase processuale. Analogamente si provvede nel giudizio di appello.

Il successivo comma 8 dispone che, in mancanza della suddetta riunificazione, il giudice dichiara, anche d’ufficio, in ogni stato e grado del procedimento, l’improcedibilità delle domande successive alla prima. In modo analogo il giudice dichiara la nullità dei pignoramenti successivi al primo qualora siano proposte più azioni esecutive.

Infine, ai sensi del comma 9, laddove la riunificazione non sia stata osservata, il giudice, anche sulla base dell’eccezione del convenuto, sospende il giudizio e l’efficacia esecutiva dei titoli già formatisi fissando alle parti un termine perentorio per la riunificazione a pena di improcedibilità della domanda.

Nella relazione tecnica allegata al provvedimento si evidenza di come l’INPS lamenti la pratica di molti legali nel presentare più cause relative allo stesso credito, frazionando le relative domande: una per ogni anno del credito principale, una per ogni anno di interessi, e avverso una stessa sentenza, un atto ingiuntivo per la sorte capitale, uno per gli interessi e uno per competenze e onorari professionali.

Inoltre, si ricorda che tale artificio è stato censurato dalle sezioni unite della Corte di Cassazione[108].

Nella relazione si ipotizzano risparmi sulla base del contenzioso INPS di circa 800 mila cause in corso e tenendo presente che il fenomeno sopra citato si riferisce al 30% della cause. Pertanto, tale riunificazione obbligatoria consentirebbe, sulla base dei dati INPS, di stimare le seguenti economie:

(milioni di euro)

2009	2010	2011
60	60	60

Il comma 10 prevede che, a decorrere dal 1° gennaio 2009, l’assegno sociale, disciplinato dall’articolo 3, comma 6, della L. 335/1995[109], sia corrisposto agli aventi diritto a condizione che abbiano soggiornato legalmente, in via continuativa, per almeno dieci anni nel territorio nazionale[110].

L’assegno sociale è una prestazione assistenziale, cioè prescinde da qualsiasi versamento contributivo. E’ stato introdotto dalla legge n. 335 del 1995[111] (articolo 3, commi 6 e 7) in sostituzione della precedente pensione sociale di cui comunque continuano a beneficiare le persone che l’abbiano ottenuta prima del 31 dicembre 1995.

Possono farne richiesta, purché residenti in Italia, i cittadini italiani, i cittadini di uno Stato membro dell’Unione Europea ovvero i cittadini extracomunitari in possesso della carta di soggiorno. L’assegno viene erogato solo al compimento dei 65 anni di età a condizione di non superare una certo limite di reddito e non è reversibile.

Il limite reddituale preso a riferimento, per il 2008, è di 5.142,67 euro. Se il richiedente è coniugato invece il limite di reddito è raddoppiato (10285,34 euro). L’importo dell’assegno sociale per il 2008 è pari a 395,59 euro per 13 mensilità (5.142,67 euro annui), cui vanno aggiunte, se ricorrono particolari condizioni, alcune maggiorazioni sociali.

Il comma 11è volto a razionalizzare la spesa relativa ai compensi dei componenti degli organi collegiali dell’INPS, novellando il primo comma dell’art. 43 del D.P.R. 63/1970.

In particolare il comma in esame esclude i componenti degli organi provinciali[112] dalla platea dei soggetti a cui spettano emolumenti per l’esercizio delle funzioni inerenti alle rispettive cariche.

Si ricorda che il menzionato primo comma dell’art. 43 del D.P.R. 63/1970 prevede che al presidente dell'INPS, ai vice presidenti ed ai componenti il consiglio di amministrazione, i collegi dei sindaci e gli organi centrali, regionali e provinciali sono dovuti, per l'esercizio delle funzioni inerenti alle rispettive cariche, emolumenti stabiliti con apposito decreto ministeriale.

La relazione tecnica allegata al decreto-legge evidenzia che, sulla base dei dati dell’INPS, le spese di funzionamento degli organi collegiali relativamente ai Comitati provinciali riguardano 853 organismi per un totale di circa 5.800 componenti, il che produce spese di funzionamento pari a circa 3-3,5 mln di euro su base annua. Pertanto, tenuto conto degli effetti fiscali indotti, vengono previste le seguenti economie:

(milioni di euro)

2009	2010	2011
2	3	3

Infine, i commi da 12 a 14 recano norme in materia di trasmissione di dati anagrafici da parte dei comuni all’INPS.

In particolare, il comma 12 prevede che, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge in esame, l’INPS metta a disposizione dei comuni una piattaforma informatica per la trasmissione delle comunicazioni relative ai decessi e alle variazioni di stato civile da effettuarsi obbligatoriamente entro due giorni dalla data dell’evento.

Tale obbligo viene rafforzato precisando al comma 13 che, in caso di ritardo nella trasmissione di tali dati anagrafici, il responsabile del procedimento, ove ne derivi pregiudizio, risponde a titolo di danno erariale.

Conseguentemente, con il comma 14 viene soppresso il primo periodo dell’articolo 31, comma 19, della L. 289/2002[113], il quale prevedeva l’effettuazione da parte dei Comuni delle comunicazioni relative ai matrimoni ed ai decessi entro 15 giorni dall’evento.

Nel menzionato comma 19, inoltre, si prevede che i Comuni effettuino le comunicazioni all’INPS secondo specifiche definite dall’INPS che, a sua volta, invia le comunicazioni agli enti erogatori di pensioni, sulla base dei dati del Casellario delle pensioni che viene messo, contestualmente, a disposizione dei Comuni.

Nella relazione tecnica allegata al decreto-legge viene evidenziato che la norma di cui ai commi da 12 a 14 è volta a rendere più efficiente il sistema per la trasmissione da parte dei comuni all’INPS delle variazioni anagrafiche relative a decessi ed altre variazioni dello stato civile, per evitare il fenomeno del pagamento di prestazioni indebite a soggetti che in realtà sono già deceduti o non più diritto alle prestazioni a seguito della variazione di stato civile.

La relazione sottolinea quindi come la norma in esame sia diretta a ridurre il periodo nel quale vengono indebitamente erogate prestazioni per decesso, specie per i casi in cui l’attuale schema procedurale ancora consente la formazione di indebito di difficile recupero. Pertanto, sulla base dei dati forniti dall’INPS, si valuta che tale disposizione consenta per circa 50 mila partite con importo medio mensile di circa 700 euro un recupero di circa 3 mesi di erogazione, evitando la formazione di un indebito, per il quale in molti casi non è possibile effettuare concretamente il recupero.

In tal modo, vengono valutate le seguenti economie:

(milioni di euro)

2009	2010	2011
80	80	80

Articolo 21
(Modifiche alla disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato)

L’articolo 21 reca modifiche alla disciplina del contratto di lavoro a termine di cui al D.Lgs. 368/2001, come da ultimo modificata dalla L. 247/2007.

Il D.Lgs. 368/2001 che, in attuazione della delega di cui alla L. 29 dicembre 2000, n. 422 (legge comunitaria per il 2000), ha recepito la direttiva 1999/70/CE sul contratto di lavoro a tempo determinato, ha introdotto una disciplina del lavoro a termine che ha innovato in maniera rilevante la disciplina previgente, contenuta principalmente nella L. 230/1962, di cui si è prevista contestualmente l’abrogazione.

Successivamente, incisivi interventi sulla disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato sono stati attuati dalla L. 247/2007, che ha modificato in vari punti la disciplina in materia recata dal D.Lgs. 368/2001. In primo luogo, è stato introdotto espressamente nell’ordinamento il principio secondo cui il rapporto di lavoro subordinato di norma debba essere instaurato a tempo indeterminato. Con un'altra rilevante modifica è stata introdotta una disciplina volta a limitare la possibilità di prevedere continui rinnovi dei contratti a tempo determinato con lo stesso lavoratore, in modo da evitare un uso improprio dello strumento del lavoro a termine: se per effetto della successione di contratti a termine per lo svolgimento di mansioni equivalenti il rapporto di lavoro fra il datore di lavoro e il lavoratore supera complessivamente una certa durata, il rapporto di lavoro viene considerato a tempo indeterminato a decorrere dal momento in cui viene superata la medesima durata.

In particolare, il comma 1 dell’articolo in esame è volto a novellare l’articolo 1, comma 1, del menzionato D.Lgs. 368/2001, ai sensi del quale l'apposizione di un termine alla durata del contratto di lavoro subordinato è consentita a fronte di ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo. Con la modifica in esame viene precisato che l’apposizione del termine è consentita anche se tali ragioni giustificative sono riferibili alla ordinaria attività del datore di lavoro.

Il comma 1-bis invece introduce nel D.Lgs. 368/2001 l’articolo 4-bis, recante una norma transitoria volta a sostituire, per alcune fattispecie di violazione della disciplina del contratto a termine, il principio della trasformazione del medesimo in contratto a tempo indeterminato con l'obbligo del pagamento di un'indennità.

In particolare si dispone che, con riferimento solamente ai giudizi in corso alla data di entrata in vigore della disposizione in esame, fatte salve le sentenze passate in giudicato, in caso di violazione delle norme sui presupposti e sulle modalità relativi alla stipulazione del contratto a termine (artt. 1 e 2 del D.Lgs. n. 368/2001) o alla proroga del medesimo (art. 4 del D.Lgs. n. 368/2001) il datore di lavoro è tenuto unicamente a indennizzare il lavoratore con un’indennità compresa tra un minimo di 2,5 ad un massimo di 6 mensilità dell’ultima retribuzione, avuto riguardo ai criteri indicati nell’articolo 8 della legge n. 604/1966, cioè al numero dei dipendenti occupati, alle dimensioni dell'impresa, all'anzianità di servizio del prestatore di lavoro, al comportamento e alle condizioni delle parti.

Si ricorda che l’articolo 1 del D.Lgs. 368/2001, in primo luogo, pone il principio secondo cui il contratto di lavoro subordinato di regola è stipulato a tempo indeterminato (comma 01[114]). Invece, l'apposizione di un termine al contratto di lavoro subordinato è consentita a fronte di ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo, anche se riferibili alla ordinaria attività del datore di lavoro (comma 1). Inoltre, l'apposizione del termine deve risultare, direttamente o indirettamente, da atto scritto che specifichi le ragioni che la giustificano. In caso contrario, cioè in mancanza dell'atto scritto ovvero dell'indicazione nel medesimo delle ragioni giustificative, il termine non ha efficacia (articolo 1, comma 2) e quindi il rapporto di lavoro si considera a tempo indeterminato sin dall’origine. Il datore di lavoro deve consegnare al lavoratore - entro 5 giorni lavorativi - copia dell'atto scritto (comma 3). L'atto scritto non è necessario in caso di rapporti di lavoro di durata non superiore a 12 giorni (comma 4).

L’articolo 2 consente di stipulare contratti di lavoro a tempo determinato alle aziende del trasporto aereo o esercenti i servizi aeroportuali, ai fini dello svolgimento di servizi operativi di terra, di volo, di assistenza a bordo ai passeggeri e alle merci, nonché alle imprese concessionarie di servizi nei settori delle poste, per un periodo massimo complessivo di sei mesi, compresi tra aprile ed ottobre di ogni anno, e di quattro mesi per periodi diversamente distribuiti e nella percentuale non superiore al quindici per cento dell’organico aziendale[115].

Infine, per quanto riguarda la disciplina della proroga, l’articolo 4 stabilisce che il termine del contratto a tempo determinato può essere, con il consenso del lavoratore, prorogato solamente nel caso in cui la durata iniziale del contratto sia inferiore a tre anni. In questi casi la proroga è ammessa una sola volta e a condizione che sia richiesta da ragioni oggettive e si riferisca alla stessa attività lavorativa per la quale il contratto è stato stipulato a tempo determinato. Con esclusivo riferimento a tale ipotesi, la durata complessiva del rapporto a termine non può in ogni modo essere superiore ai tre anni. Viene posto a carico del datore di lavoro l'onere della prova relativa all'effettiva esistenza delle ragioni che giustificano la proroga del termine del contratto.

Si ricorda inoltre che l'articolo 8 della L. 604/1966 disciplina la “tutela obbligatoria” contro i licenziamenti ingiustificati (per mancanza della giusta causa o del giustificato motivo). La disciplina in questione si applica nei casi di licenziamento ingiustificato non rientranti nell’ambito di applicazione della “tutela reale”[116] di cui all’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori (L. 300/1970), quindi essenzialmente nel caso di imprese fino a 15 dipendenti[117].

In particolare, il menzionato articolo 8 della L. 604/1966 dispone che, ove non ricorrano gli estremi della giusta causa o del giustificato motivo di licenziamento, "il datore di lavoro è tenuto a riassumere il prestatore di lavoro entro il termine di tre giorni o, in mancanza, a risarcire il danno versandogli un'indennità di importo compreso tra un minimo di 2,5 ed un massimo di 6 mensilità dell'ultima retribuzione di fatto, avuto riguardo al numero dei dipendenti occupati, alle dimensioni dell'impresa, all'anzianità di servizio del prestatore di lavoro, al comportamento e alle condizioni delle parti. La misura massima della predetta indennità può essere maggiorata fino a 10 mensilità per il prestatore di lavoro con anzianità superiore a dieci anni e fino a 14 mensilità per il prestatore di lavoro con anzianità superiore a venti anni, se dipendenti da datore di lavoro che occupa più di quindici prestatori di lavoro".

La norma in esame, quindi, con riferimento esclusivamente ai giudizi in corso, è volta a prevedere in sostanza una deroga all’applicazione della disciplina generale di cui al D.Lgs. 368/2001 secondo cui, nei casi di violazione delle norme sui presupposti e sulle modalità relativi alla stipulazione del contratto a termine o alla proroga del medesimo, si determina la trasformazione ex tunc del medesimo in contratto a tempo indeterminato.

Pertanto, poiché la norma in esame riguarda esclusivamente i giudizi in corso, in tutte le altre ipotesi (violazioni commesse antecedentemente all’entrata in vigore della legge di conversione per le quali non sia stato ancora instaurato un giudizio e tutte le violazioni commesse successivamente all’entrata in vigore della legge di conversione), allorché si verifica la violazione delle norme sui presupposti e sulle modalità relativi alla stipulazione del contratto a termine o alla proroga del medesimo, continuerà ad applicarsi la “regola” generale che prevede con effetto retroattivo la trasformazione a tempo indeterminato del contratto di lavoro.

Il comma 2 è volto a novellare il comma 4-bis dell’articolo 5 del D.Lgs. 368/2001, introdotto dalla citata L. 247/2007.

Si ricorda che l’articolo 1, comma 40, della L. 247/2007, con una rilevante modifica, novellando l’articolo 5 del D.Lgs. 368/2001, ha introdotta una disciplina volta a limitare la possibilità di prevedere continui rinnovi dei contratti a tempo determinato con lo stesso lavoratore, in modo da evitare un uso improprio dello strumento del lavoro a termine.

Si consideri al riguardo che, ai sensi della normativa previgente, il datore di lavoro non incontrava limiti nella stipulazione di successivi contratti a termine con lo stesso lavoratore, purché stipulasse il successivo contratto dopo l’intervallo temporale (10 giorni o 20 giorni a seconda della durata del contratto precedente) previsto dall’articolo 5, comma 3, del D.Lgs. 368/2001.

Invece la L. 247/2007, inserendo il nuovo comma 4-bis all’articolo 5 del D.Lgs. 368/2001, ha stabilito che, ferma restando la disciplina della successione di contratti contenuta nei commi precedenti del medesimo articolo 5, se per effetto della successione di contratti a termine per lo svolgimento di mansioni equivalenti il rapporto di lavoro fra il datore di lavoro e il lavoratore superi complessivamente i 36 mesi, comprensivi di proroghe e rinnovi, indipendentemente dai periodi di interruzione che intercorrono tra un contratto e l'altro, il rapporto di lavoro viene considerato a tempo indeterminato, ai sensi del precedente comma 2, a decorrere dal superamento del predetto periodo (quindi non retroattivamente).

Peraltro, in deroga a tale disciplina, si prevedela possibilità di stipula di un ulteriore contratto a termine fra gli stessi soggetti. Tale contratto può stipularsi per una sola volta, a condizione che la stipula avvenga presso la Direzione provinciale del lavoro competente per territorio e con l’assistenza di un rappresentante di una delle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale cui il lavoratore sia iscritto o conferisca mandato. Spetta alle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, con appositi avvisi comuni, stabilire la durata dell’ulteriore contratto. Nel caso in cui la su indicata procedura relativa alla stipula non sia rispettata, nonché in caso di superamento del termine stabilito nello stesso contratto, il nuovo contratto si considera a tempo indeterminato.

Con il nuovo comma 4-ter si prevede tuttavia la non applicazione delle norme sopra illustrate per determinate categorie di attività, cioè per le attività stagionali definite dal D.P.R. 7 ottobre 1963, n. 1525 e per le quelle che saranno eventualmente individuate dagli avvisi comuni e dai contratti collettivi nazionali stipulati dalle organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative.

Con la modifica in esame si dispone che la disciplina di cui al menzionato comma 4-bis dell’articolo 5 del D.Lgs. 368/2001, introdotto dalla L. 247/2007, volta a limitare la possibilità di prevedere continui rinnovi dei contratti a termine con lo stesso lavoratore, non si applica nel caso in cui dispongano diversamente i contratti collettivi stipulati a livello nazionale, territoriale o aziendale con le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

Il comma 3 è invece volto a novellare il comma 4-quater dell’articolo 5 del D.Lgs. 368/2001, anch’esso introdotto dalla citata L. 247/2007.

Il già citato articolo 1, comma 40, della L. 247/2007, sempre novellando l’articolo 5 del D.Lgs. 368/2001, ha introdotto una disciplina relativa alla precedenza nelle assunzioni che sostituisce la più restrittiva disciplina previgente, contenuta nei commi 9 e 10 dell’articolo 10 del D.Lgs. 368/2001 (che vengono conseguentemente abrogati)[118]. In particolare, con il nuovo comma 4-quater viene garantito al lavoratore che, nell’esecuzione di uno o più contratti a termine presso lo stesso datore di lavoro, abbia prestato attività lavorativa per un periodo superiore a 6 mesi, il diritto di precedenza nelle assunzioni a tempo indeterminato effettuate dal datore di lavoro entro i successivi 12 mesi con riferimento alle mansioni già espletate in esecuzione dei rapporti a tempo determinato. In sostanza, il comma 4-quater introdotto dalla L. 247/2007, rispetto alla previgente disciplina, è volto ad estendere in maniera generalizzata, a prescindere da una specifica previsione della contrattazione collettiva e indipendentemente dalla natura dell’attività lavorativa e produttiva[119], il diritto di precedenza nelle assunzioni a tempo indeterminato presso la stessa impresa, prevedendo ope legis la possibilità di fruire di tale diritto di precedenza (per le assunzioni effettuate entro i successivi 12 mesi) per tutti i lavoratori che abbiano prestato attività lavorativa con contratto a tempo determinato, con riferimento alle medesime mansioni a cui si riferisce l’assunzione, per un periodo superiore a sei mesi. Ai sensi del successivo nuovo comma 4-sexies, il lavoratore può avvalersi del diritto di precedenza in questione purché manifesti in tal senso la propria volontà al datore di lavoro entro 6 mesi dalla data di cessazione del rapporto di lavoro a termine; il diritto di precedenza, peraltro, si estingue entro un anno dalla data di cessazione dello stesso rapporto di lavoro.

Inoltre, con il nuovo comma 4-quinquies si prevede, in favore del lavoratore assunto a termine per lo svolgimento di attività stagionali, il diritto di precedenza in relazione alle eventuali nuove assunzioni a termine poste in essere dallo stesso datore di lavoro per le stesse attività stagionali. Ai sensi del successivo nuovo comma 4-sexies, il lavoratore può avvalersi del diritto di precedenza in questione purché manifesti in tal senso la propria volontà al datore di lavoro entro tre mesi dalla data di cessazione del rapporto a termine; il diritto di precedenza, peraltro, si estingue entro un anno dalla data di cessazione dello stesso rapporto di lavoro.

Con la modifica in esame si dispone che la disciplina relativa alla precedenza nelle assunzioni, di cui al menzionato comma 4-quater dell’articolo 5 del D.Lgs. 368/2001, introdotto dalla L. 247/2007, può essere derogata dalle eventuali diverse previsioni dei contratti collettivi stipulati a livello nazionale, territoriale o aziendale con le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

Infine il comma 4 prevede che, dopo 24 mesi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge in esame, il Ministro del lavoro procede ad una verifica degli effetti delle norme di cui ai commi precedenti dell’articolo in esame con le organizzazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e ne riferisce al Parlamento entro 3 mesi per la valutazione dell’ulteriore vigenza di tali norme.

Articolo 22
(Modifiche alla disciplina dei contratti occasionali di tipo accessorio)

L’articolo 22 modifica la disciplina delle prestazioni occasionali di tipo accessorio, al fine di semplificarne il regime giuridico e di ampliarne l’ambito oggettivo e soggettivo di applicazione.

Al comma 1, si interviene per modificare l’articolo 70, comma 1, del D.Lgs. 276/2003[120], il quale definisce le prestazioni di lavoro accessorio.

In primo luogo, viene sostanzialmente confermata la possibilità di utilizzare l’istituto delle prestazioni di lavoro accessorio nell’ambito: di lavori di giardinaggio, pulizia e manutenzione di edifici, strade, parchi e monumenti; insegnamento privato supplementare; di manifestazioni sportive, culturali o caritatevoli o di lavori di emergenza o di solidarietà; dell’impresa familiare di cui all’articolo 230-bis c.c., limitatamente al commercio, al turismo e ai servizi.

Viene inoltre ampliata la possibilità di utilizzare prestazioni di lavoro accessorio in agricoltura. Difatti, si è previsto che rientrano nell'istituto in esame le attività agricole a carattere stagionale se svolte da pensionati, o da giovani con meno di 25 anni di età regolarmente iscritti a un ciclo di studi presso l’università o un istituto scolastico di ogni ordine e grado, nonché le attività agricole svolte (da qualsiasi soggetto) in favore dei produttori agricoli aventi un volume di affari annuo non superiore a 7.000 euro. Si ricorda che invece la normativa previgente, in maniera più limitata, faceva rientrare nella disciplina in esame solamente l’esecuzione di vendemmie di breve durata e a carattere saltuario, purché effettuata da studenti e pensionati[121].

Analogo ampliamento della possibilità di utilizzare prestazioni di lavoro accessorio si verifica per il settore del lavoro domestico, poiché la norma non fa più riferimento ai “piccoli lavori domestici a carattere straordinario, compresa la assistenza domiciliare ai bambini e alle persone anziane, ammalate o con handicap” ma più in generale ai “lavori domestici”.

Peraltro, la norma è volta anche introdurre ex novo ulteriori tipologie di lavoro accessorio, includendovi anche:

§ le attività lavorative rese nei periodi di vacanza da parte di giovani con meno di 25 anni di età, regolarmente iscritti a un ciclo di studi presso l’università o un istituto scolastico di ogni ordine e grado (in tal modo, viene ripresa sostanzialmente l’idea dei tirocini estivi);

§ le attività lavorative rese nell’ambito della consegna porta a porta e della vendita ambulante di stampa quotidiana e periodica.

Un’altra rilevante modifica introdotta dal combinato disposto dei commi 1 e 4 consiste nella eliminazione dei requisiti soggettivi per poter svolgere prestazioni di lavoro accessorio.

A tal fine, nella nuova formulazione dell’articolo 70, comma 1, del D.Lgs. 276/2003 viene espunta la precisazione secondo cui erano considerate prestazioni di lavoro accessorio esclusivamente le prestazioni occasionali rese dasoggetti a rischio di esclusione sociale o comunque non ancora entrati nel mercato del lavoro, ovvero in procinto di uscirne.

Inoltre, il comma 4 dell’articolo in esame dispone l’abrogazione dell’articolo 71 del D.Lgs. 276/ 2003, che conteneva una tassativa elencazione delle categorie di soggetti che potevano rendere prestazioni di lavoro accessorio.

Il menzionato articolo 71 individuava i seguenti soggetti che potevano svolgere attività di lavoro accessorio: disoccupati da oltre un anno; casalinghe, studenti e pensionati; disabili e soggetti in comunità di recupero; lavoratori extracomunitari, regolarmente soggiornanti in Italia, nei sei mesi successivi alla perdita del lavoro. Per tali soggetti, interessati a svolgere prestazioni di lavoro accessorio, la norma prevedeva l’onere di comunicare la loro disponibilità ai servizi per l'impiego delle province, nell'ambito territoriale di riferimento, o ai soggetti accreditati ad operare nel mercato del lavoro . A seguito di tale comunicazione la norma prevedeva la consegna di una tessera magnetica che attestava la loro condizione.

Nel comma 2 si introduce una modifica di mero coordinamento formale all’articolo 72, comma 4-bis, del D.Lgs. 276/2003, sostituendo il riferimento alla lettera e-bis) dell’articolo 70 con quello alla lettera g) del medesimo articolo, poiché nell’articolo 70, così come modificato dal provvedimento in esame, l’impresa familiare di cui all’articolo 230-bis c.c figura appunta alla lettera g).

Si ricorda che il menzionato comma 4-bis dell’articolo 72 prevede che per l’impresa familiare trova applicazione la normale disciplina contributiva e assicurativa del lavoro subordinato.

Nel comma 3 si interviene sull’articolo 72, comma 5, del D.Lgs. 276/2003 al fine di poter rendere immediatamente operativa la disciplina sulle prestazioni di lavoro accessorio.

In particolare, si prevede che il Ministro del lavoro individua con apposito decreto il concessionario del servizio e stabilisce i criteri e le modalità per il versamento dei contributi e delle relative coperture previdenziali e assicurative. Peraltro, nelle more dell’emanazione del decreto, i concessionari del servizio sono individuati nell’INPS e nelle agenzie per il lavoro di cui agli articoli 4, comma 1 lett. a) e c) e 6, commi 1, 2 e 3, del D.Lgs. 276/2003.

Il menzionato D.Lgs. 276/2003 ha attuato la revisione della disciplina relativa agli intermediari nel mercato del lavoro, con l’identificazione di un unico regime autorizzatorio o di accreditamento differenziato solo in funzione del tipo di attività svolta.

In particolare, l’articolo 4 prevede l’istituzione, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di un albo delle agenzie per il lavoro ai fini dello svolgimento delle attività di somministrazione, intermediazione, ricerca e selezione del personale, nonché supporto alla ricollocazione professionale. Nella norma si prevede l’articolazione di tale albo in cinque sezioni. Di esse, nell’articolo 22 del provvedimento in esame si fa riferimento alle agenzie di somministrazione di lavoro abilitate (lettera a)) e alle agenzie di intermediazione (lettera c)).

L’articolo 6 del D.Lgs. 276/2003 estende la platea dei soggetti abilitati a svolgere attività di intermediazione, includendovi anche soggetti istituzionalmente chiamati a svolgere altre attività:

- le università pubbliche e private, comprese le fondazioni universitarie, che svolgano tale attività finalità di lucro e con l'obbligo della interconnessione alla borsa continua nazionale del lavoro,

- i comuni singoli o associati nelle forme delle unioni di comuni e delle comunità montane, le camere di commercio e gli istituti di scuola secondaria di secondo grado, statali e paritari a condizione che svolgano la predetta attività senza finalità di lucro,

- le associazioni dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative che siano firmatarie di contratti collettivi nazionali di lavoro, le associazioni in possesso di riconoscimento istituzionale di rilevanza nazionale e aventi come oggetto sociale la tutela e l'assistenza delle attività imprenditoriali, del lavoro o delle disabilità, e gli enti bilaterali.

Nella relazione tecnica allegata al decreto-legge si evidenzia che, pur non discendendo sul piano previdenziale un maggior onere per prestazioni, perché correlate ai contributi versati nel sistema contributivo, nel breve periodo la norma in esame determina minori incassi contributivi per effetto delle ridotte aliquote (rispetto a quelle ordinarie) per i soggetti che svolgono lavoro accessorio. Tali minori incassi contributivi afferiscono primariamente al settore agricolo, dal momento che per il lavoro domestico il carico contributivo si attesta sui 20 punti percentuali.

Pertanto, dalla norma esaminata conseguono minori entrate contributive, valutate decuplicando l’onere stimato riguardo l’attività agricola con riferimento esclusivo alle vendemmie di breve durata e a carattere saltuario. Quindi, tenuto conto dei tempi per l’entrata a regime della norma, si ipotizzano le seguenti minori entrate contributive:

(milioni di euro)

2008	2009	2010	2011
-0.5	-2	-2	-2

Articolo 23
(Modifiche alla disciplina del contratto di apprendistato)

L’articolo 23 interviene sulla disciplina del contratto di apprendistato e in particolare sulle disposizioni in materia contenute nel Titolo VI, Capo I, del D.Lgs. 276/2003[122] (artt. 47-53)[123].

L'apprendistato è uno speciale rapporto di lavoro riguardante ogni settore di attività, in forza del quale l'imprenditore è obbligato ad impartire all'apprendista assunto alle sue dipendenze la capacità tecnica per diventare lavoratore qualificato.

Si ricorda che modifiche rilevanti alla disciplina dell’apprendistato sono stati introdotte dal menzionato D.Lgs. 276/2003, adottato in attuazione della delega di cui alla L. 30/2003.

Prima di tale intervento di riforma, la disciplina in materia di apprendistato era dettata dalla L. 19 gennaio 1955, n. 25[124] e dal relativo regolamento di esecuzione approvato con D.P.R. 30 dicembre 1956, n. 1668, nonché dall’articolo 16 della L. 196/1997[125] (cd. “legge Treu”) che era intervenuto con modifiche sulla normativa originaria.

In base a tale previgente disciplina, per instaurare un rapporto di apprendistato il datore di lavoro doveva ottenere l'autorizzazione dell'ispettorato del lavoro territorialmente competente, precisando le condizioni della prestazione richiesta agli apprendisti, il genere di addestramento al quale saranno adibiti e la qualifica che essi potranno conseguire al termine del rapporto. Il numero degli apprendisti in un'azienda non poteva superare il 100% delle maestranze specializzate e qualificate in servizio presso l'azienda stessa. Rilevanti agevolazioni contributive erano concesse al datore di lavoro, subordinatamente alla partecipazione degli apprendisti alle iniziative di formazione esterna all’azienda.

Riguardo ai limiti di età, in base alla disciplina previgente al D.Lgs. 276/2003, potevano essere assunti come apprendisti i giovani che avevano compiuto i 16 anni (ovvero 14 anni con adempimento dell’obbligo scolastico, fino alla modifica della disciplina sui limiti di età per l'adempimento di quest’ultimo) e non superato i 24 anni, ovvero a 26 nelle aree svantaggiate (articolo 16 della L. 196/1997). Per i portatori di handicap i suddetti limiti di età erano elevati di due anni. Si prevedeva che la durata dell’apprendistato venisse stabilita dai contratti collettivi di lavoro e comunque non potesse essere inferiore a 18 mesi, né superiore a 4 anni.

Una delle novità già introdotte dall'articolo 16 della L. 196/1997 è rappresentata dalla figura del tutore che, ai sensi del successivo DM 28 febbraio 2000, ha il compito di affiancare l'apprendista per trasmettergli le competenze necessarie all'esercizio dell'attività lavorativa e per favorire l'integrazione tra le attività formative esterne all'azienda e la formazione sul luogo di lavoro. Il tutore collabora con la struttura di formazione esterna ed è chiamato ad esprimere le proprie valutazioni sulle competenze acquisite dall'apprendista ai fini delle attestazioni di competenza del datore di lavoro.

In seguito il D.Lgs. 276/2003, riformando la disciplina dell’apprendistato, ha previsto (articolo 47) l’introduzione di tre differenti tipologie di contratto di apprendistato, a seconda della qualità e del livello della formazione insita nel rispettivo rapporto:

- il contratto di apprendistato per l’espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione;

- il contratto di apprendistato professionalizzante per il conseguimento di una qualificazione attraverso una formazione sul lavoro e un apprendimento tecnico-professionale;

- il contratto di apprendistato per percorsi di alta formazione[126].

Viene precisato che, nelle more della regolamentazione del contratto di apprendistato ai sensi del D.Lgs. 276/2003, continua ad applicarsi la già vigente normativa in materia.

Con riferimento al rapporto di apprendistato per l’espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione, si prevede (articolo 48) che possono essere assunti con contratto di apprendistato di questo tipo i giovani e gli adolescenti che abbiano compiuto quindici anni di età. La normativa previgente (articolo 16, comma 1, della legge n. 196/1997) prevedeva come età minima sedici anni.

Tale tipologia di contratto di apprendistato potrà concorrere a garantire il diritto-dovere all’istruzione e alla formazione ai sensi della normativa vigente.

La durata massima del contratto in esame è fissata in tre anni ed è finalizzata al conseguimento di una qualifica professionale. La durata del contratto è determinata in considerazione della qualifica da conseguire, del titolo di studio, dei crediti professionali e formativi acquisiti, nonché del bilancio delle competenze realizzato dai servizi pubblici per l’impiego e dai soggetti privati accreditati. Invece la normativa previgente prevedeva che la durata dell’apprendistato fosse fissata dai contratti collettivi nazionali e, comunque, sempre in coerenza con le finalità formative, non potesse essere inferiore a 18 mesi e superiore a 4 anni.

La regolamentazione del contratto di apprendistato in questione è rimessa ad una intesa da raggiungere tra Regioni, Ministero del lavoro e delle politiche sociali e Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, sentite le associazioni datoriali e sindacali comparativamente più rappresentative. Tale intesa deve comunque rispettare una serie di criteri direttivi fissati dalla legge (articolo 48, comma 3).

Il D.Lgs. 276/2003 prevede (articolo 49) che possono essere assunti con contratto di apprendistato professionalizzante, per il conseguimento di una qualificazione attraverso una formazione sul lavoro e l’acquisizione di competenze di base, trasversali e tecnico-professionali, i soggetti di età compresa tra diciotto e ventinove anni.

Tuttavia per i soggetti in possesso di una qualifica conseguita ai sensi della legge n. 53/2003[127] il limite minimo di età è ridotto a diciassette anni.

E’ rimesso ai contratti collettivi stabilire la durata del contratto di apprendistato professionalizzante, che in ogni caso non può essere inferiore a due anni e superiore a sei anni.

La regolamentazione dell’apprendistato professionalizzante è rimessa alle Regioni, d’intesa con le organizzazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative sul piano regionale, nel rispetto di principi e criteri direttivi per la maggior parte coincidenti con quelli previsti per l’apprendistato per l’espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione. Se ne differenzia per il fatto di non fare riferimento alla qualifica professionale e per il fatto di prevedere un monte ore di formazione di almeno 120 ore per anno.

Si ribadisce che il numero degli apprendisti presso ciascuna azienda non può superare il numero dei lavoratori specializzati e qualificati ma, se tali lavoratori mancano o sono meno di tre, è consentita comunque l’assunzione di tre apprendisti.

Per quanto riguarda invece l’apprendistato per l’acquisizione di un diploma universitario, per percorsi di alta formazione, nonché per la specializzazione tecnica superiore di cui all’articolo 69 della legge n. 144/1999, si prevede (articolo 50) che possono essere assunti come apprendisti soggetti tra 18 e 29 anni; il limite di età minimo si abbassa a 17 anni per i soggetti in possesso di una qualifica professionale.

La disciplina e la durata del rapporto di apprendistato in esame è rimessa alle Regioni, in accordo con le associazioni territoriali dei datori di lavoro, le università e le altre istituzioni formative.

Più in generale, il D.Lgs. 276/2003 dispone (articolo 51) che la qualifica professionale conseguita attraverso il contratto di apprendistato costituisce credito formativo per il proseguimento nei percorsi di istruzione, e istruzione e formazione professionale.

Inoltre, si prevede (articolo 53) che la categoria di inquadramento dell’apprendista non potrà essere inferiore, per più di due livelli, alla categoria spettante ai lavoratori addetti a mansioni che richiedono qualificazioni corrispondenti a quelle al cui conseguimento è finalizzato il contratto.

Altre misure, che confermano quanto già previsto dalla disciplina previgente, sono indirizzate ad incentivare l’occupazione giovanile escludendo gli apprendisti dal computo dei limiti numerici previsti da leggi e contratti collettivi di lavoro per l'applicazione di particolari normative ed istituti.

Inoltre, in attesa della riforma del sistema degli incentivi all’occupazione, si confermano gli attuali incentivi contributivi per l’utilizzazione del rapporto di apprendistato (cfr. infra). Tuttavia l’effettiva spettanza degli stessi sarà soggetta alla verifica che la formazione sia effettivamente e regolarmente svolta. In caso di inadempimento nella erogazione della formazione da parte del datore di lavoro, sono previste specifiche sanzioni pecuniarie a carico del medesimo.

Si dispone altresì che resta ferma la disciplina previdenziale e assistenziale prevista dalla L. 25/1955, e successive modificazioni e integrazioni[128].

L’articolo 21 della richiamata L. 25/1955 stabilisce, al riguardo, che per gli apprendisti l'applicazione delle norme sulla previdenza e assistenza sociale obbligatoria si estende alle seguenti forme:

- assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, per gli appartenenti alle categorie per le quali è previsto l'obbligo di tale assicurazione;

- assicurazione contro le malattie, prevista dalla L. 11 gennaio 1943, n. 138, per determinate prestazioni;

- assicurazione contro l'invalidità e vecchiaia;

- assicurazione contro la tubercolosi, prevista dal R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827.

Per quanto riguarda la contribuzione previdenziale ed assicurativa relativa al rapporto di apprendistato, si consideri che la normativa è stata sempre improntata ad un atteggiamento di agevolazione, prevedendo obblighi contributivi in misura inferiore rispetto alla generalità dei rapporti di lavoro dipendente.

Bisogna al riguardo distinguere tra la quota di contribuzione a carico dei datori di lavoro rispetto a quella a carico degli apprendisti. Mentre la disciplina relativa a quest’ultima è rimasta sostanzialmente immutata sino ad oggi[129], la disciplina relativa alla quota di contribuzione a carico del datore di lavoro ha subito una rilevante modifica a seguito della legge finanziaria per il 2007.

Difatti, nella normativa previgente alla legge finanziaria 2007 (valida per i periodi contributivi sino al 31 dicembre 2006) i contributi previdenziali ed assicurativi per gli apprendisti a carico dei datori di lavoro erano previsti in misura estremamente ridotta. In particolare, i contributi settimanali a carico del datore di lavoro erano stabiliti in misura fissa e ammontavano, per il 2006, a 2,98 euro (2,89 euro nei casi in cui non era previsto l’obbligo dell'assicurazione INAIL)[130].

Successivamente, l’articolo 1, comma 773, della legge finanziaria per il 2007 (L. 296 del 2006), ha rideterminato, con effetto sui periodi contributivi maturati a decorrere dal 1° gennaio 2007, le aliquote contributive dovute dai datori di lavoro per gli apprendisti artigiani e non artigiani, nella misura complessiva del 10% della retribuzione imponibile ai fini previdenziali.

Al fine di rendere più graduale l’impatto dell’incremento della contribuzione per le aziende di minori dimensioni, inoltre, si prevede che, per i datori di lavoro che occupano complessivamente meno di 10 dipendenti, la suddetta aliquota complessiva del 10% a loro carico relativa agli apprendisti è ridotta di 8,5 punti percentuali per i contributi maturati nel primo anno di contratto e di 7 punti percentuali per i contributi maturati nel secondo anno di contratto. Resta fermo il livello di aliquota del 10% per i contributi maturati negli anni successivi al secondo.

Lo stesso comma ha inoltre disposto che la ripartizione del predetto contributo tra le gestioni previdenziali sia stabilita con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da emanarsi entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria per il 2007 (cioè entro il 28 febbraio 2007)[131].

Ancora, viene prevista l’applicazione della rideterminazione contributiva stabilita dal comma in esame anche alle contribuzioni erogate in misura pari a quelle degli apprendisti (come, per esempio, nel caso di assunzione di lavoratori iscritti nelle liste di mobilità).

Contestualmente, con riferimento ai periodi contributivi maturati a decorrere dal 1° gennaio 2007, si dispone la cessazione, per le regioni, dell’obbligo del pagamento delle somme occorrenti per le assicurazioni in favore degli apprendisti artigiani di cui all’articolo 16 della L. 21 dicembre 1978, n. 845[132].

Infine, è stato disposta, a decorrere dal 1° gennaio 2007, l’estensione delle disposizioni in materia di indennità giornaliera di malattia secondo la disciplina generale prevista per i lavoratori subordinati, ai lavoratori assunti con contratto di apprendistato ai sensi del D.Lgs. 276/2003. Si prevede che la relativa contribuzione sia stabilita con lo stesso decreto che provvede alla ripartizione del contributo, in precedenza richiamato[133].

In primo luogo, i commi 1 e 2 intervengono sulla disciplina del contratto di apprendistato professionalizzante, contenuta nell’articolo 49 del D.Lgs. 276/2003.

In particolare, con il comma 1, novellando il comma 3 del menzionato articolo 49, si stabilisce che la durata del contratto di apprendistato professionalizzante, stabilita nei contratti collettivi stipulati dalle associazioni dei datori e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale o regionale, non possa essere superiore a sei anni.

Viene quindi eliminato il limite minimo di durata, pari a due anni, previsto dalla disciplina previgente. Pertanto, le parti sociali sono ora libere di determinare una durata anche inferiore, se funzionale alle esigenze del settore o alle caratteristiche del percorso formativo.

Con il successivo comma 2 viene introdotto nell’articolo 49 il comma 5-ter il quale prevede che in caso di formazione esclusivamente aziendale non si applica il precedente comma 5.

Si ricorda che il menzionato comma 5 attribuisce alle regioni la regolamentazione dei profili formativi dell'apprendistato professionalizzante, d'intesa con le associazioni dei datori e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano regionale.

Pertanto, nel caso di formazione esclusivamente aziendale, i profili formativi dell’apprendistato professionalizzante vengono rimessi integralmente ai contratti collettivi di lavoro stipulati a livello nazionale, territoriale o aziendale da associazioni dei datori e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale ovvero agli enti bilaterali. I contratti collettivi e gli enti bilaterali definiscono la nozione di formazione aziendale e determinano, per ciascun profilo formativo, la durata e le modalità di erogazione della formazione, le modalità di riconoscimento della qualifica professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel libretto formativo[134].

Il comma 3 dell’articolo in esame è volto a novellare l’articolo 50, comma 1, del D.Lgs. 276/2003, riguardante l’apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione. In particolare, a seguito di tale modifica, si dispone che possono essere assunti con contratto di apprendistato per conseguimento di un titolo di studio di livello secondario, per il conseguimento di titoli di studio universitari e della alta formazione, compresi i dottorati di ricerca, nonché per la specializzazione tecnica superiore, i soggetti di età compresa tra i diciotto anni e i ventinove anni.

Il riferimento ai dottorati di ricerca è stato aggiunto, appunto, con il comma in esame.

Invece il comma 4 dell’articolo in esame novella il comma 3 del medesimo articolo 50, il quale prevede che la regolamentazione e la durata dell'apprendistato per l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione è rimessa alle regioni, per i soli profili che attengono alla formazione, in accordo con le associazioni territoriali dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro, le università e le altre istituzioni formative.

Con la modifica introdotta, al fine di evitare che l’applicazione dell’istituto sia impedita nelle more della disciplina regionale, si prevede che, in assenza di regolamentazioni regionali, l'attivazione dell’apprendistato di alta formazione è rimessa ad apposite convenzioni stipulate dai datori di lavoro con le università e le altre istituzioni formative. Si dispone inoltre che trovano applicazione, in quanto compatibili, l’articolo 49, comma 4 del D.Lgs. 276/2003 (contenente i principi per la disciplina dell’apprendistato professionalizzante), nonché le disposizioni dell’articolo 53 dello stesso decreto (riguardanti gli incentivi economici e normativi e i profili previdenziali del contratto di apprendistato).

Infine, il comma 5 dispone che, dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame, vengono abrogate le seguenti disposizioni:

§ l’articolo 1 del decreto ministeriale 7 ottobre 1999[135], nel quale si prevedeva che la comunicazione all'amministrazione competente da parte delle imprese dei dati dell'apprendista e di quelli del tutore aziendale avvenisse entro trenta giorni dalla data di assunzione. Tali comunicazioni potevano essere svolte anche dai soggetti iscritti all’albo dei consulenti del lavoro, nonché degli avvocati e procuratori legali, dei dottori commercialisti, dei ragionieri e dei periti commerciali;

§ l’articolo 21 del D.P.R. 1668/1956[136], il quale stabiliva che determinate informazioni alla famiglia dell’apprendista o a chi esercita legalmente su di lui la patria potestà, dovessero essere date a intervalli non superiori a sei mesi;

§ l’articolo 24, commi 3 e 4, del D.P.R. 1668/1956. In tale articolo si prevede che l’attribuzione della qualifica professionale agli apprendisti da parte del datore di lavoro avvenga entro il termine previsto dai contratti collettivi e, comunque, non oltre il quinquennio. Nei commi abrogati era stabilito che l’attribuzione della qualifica dovesse essere comunicata all’Ufficio di collocamento competente per territorio, il quale ne dava comunicazione agli Istituti previdenziali ed assistenziali interessati, entro 10 giorni (comma 3). Inoltre, nello stesso termine i datori di lavoro comunicavano all’Ufficio di collocamento competente i nominativi degli apprendisti, che avessero compiuto 18 anni di età ed effettuato un biennio di addestramento pratico, ai quali non fosse stata attribuita la qualifica (comma 4);

§ l’articolo 4 della L. 25/1955[137], il quale prevedeva che l'assunzione dell'apprendista dovesse essere preceduta da visita sanitaria per accertare che le sue condizioni fisiche ne consentano la occupazione nel lavoro per il quale deve essere assunto.

Articolo 23-bis
(Servizi pubblici locali di rilevanza economica)

L’articolo 23-bisdisciplina organicamente il settore dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, con l'intendimento di sostituire la normativa precedente anche settoriale. L'articolo prevede il principio della gara ma regola anche le situazioni in deroga, che "non permettono un efficace ed utile ricorso al mercato"; inoltre reca ( al comma 10) un'ampia disposizione di delegificazione del settore.

In precedenza, la disciplina generale in materia di servizi pubblici locali era contenuta principalmente nell’articolo 113 del testo unico degli enti locali del 2000[138]. Tale articolo viene abrogato dall’articolo in esame (comma 11) con una formula di abrogazione esplicita innominata: “é abrogato nelle parti incompatibili con le disposizioni del presente articolo”, senza indicare espressamente le disposizioni dell’art. 113 da considerare sostituite dalla nuova disciplina. D’altra parte una diversa disposizione (comma 10, lettera m)) demanda al regolamento di delegificazione l’individuazione puntuale delle norme abrogate: non necessariamente solo (ma presumibilmente anche) quelle dell’art. 113.

Pertanto, la disciplina di cui all’art. 113 non può considerarsi del tutto sostituita da quella recata dall’articolo in esame e sarà necessario attendere l’adozione dei regolamenti delegificati per avere un quadro definitivo delle regole in materia di servizi pubblici locali.

L’articolo in esame disciplina, dunque, l'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, in applicazione della normativa comunitaria ed al fine di favorire la diffusione dei principi di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati alla gestione di servizi di interesse generale in ambito locale (comma 1).

Finalità ulteriore è quella di garantire il diritto di tutti gli utenti all'universalità e accessibilità dei servizi pubblici locali e al livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della Costituzione.

La giurisprudenza della Corte costituzionale non considera la materia dei servizi pubblici locali riferibile alla competenza legislativa statale in tema di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione), giacché riguarda precipuamente servizi di rilevanza economica e comunque non attiene alla determinazione di livelli essenziali, né a quella in tema di “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” (art. 117, secondo comma, lettera p), giacché la gestione dei predetti servizi non può certo considerarsi esplicazione di una funzione propria ed indefettibile dell’ente locale.

L'orientamento è nel senso di ricondurre la materia dei servizi pubblici locali alla competenza statale sulla "tutela della concorrenza" (art. 117, secondo comma, lett. e) Cost.), senza che ciò escluda interventi normativi delle Regioni e senza che ciò legittimi lo Stato ad intervenire con norme di eccessivo dettaglio, che porrebbero in essere una illegittima compressione dell’autonomia regionale, ingiustificata e non proporzionata rispetto all’obiettivo della tutela della concorrenza.

Nella sentenza 272/2004 la Corte ha avuto occasione di giudicare della legittimità di disposizioni statali in tema di servizi pubblici locali.

La Corte non ha accolto la tesi volta a distinguere ’’tutela’’ e ’’promozione’’ della concorrenza: la configurazione della tutela della concorrenza - ha ritenuto la Corte - ha una portata così ampia da legittimare interventi dello Stato volti sia a promuovere, sia a proteggere l’assetto concorrenziale del mercato (n. 14/2004).

Ciò premesso, la Corte ravvisa nella norma impugnata una norma-principio della materia, alla cui luce è possibile interpretare il complesso delle disposizioni in esame, ed identifica nella disciplina complessiva un quadro di principi nei confronti di regolazioni settoriali di fonte regionale. L’accoglimento di questa interpretazione comporta, da un lato, che l’indicato titolo di legittimazione statale è riferibile solo alle disposizioni di carattere generale e, dall’altro lato, che solo le predette disposizioni non possono essere derogate da norme regionali.

La Corte rileva poi che, dal momento che spetta allo Stato dettare disposizioni di carattere generale sui servizi pubblici locali di rilevanza economica, non risultano censurabili le norme contestate che invece garantiscono, in forme adeguate e proporzionate, la più ampia libertà di concorrenza in fatto di regime delle gare, di modalità di gestione o di conferimento dei servizi, fermo restando il vaglio del criterio di proporzionalità ed adeguatezza al fine di valutare, nelle diverse ipotesi, se la tutela della concorrenza legittimi o meno determinati interventi legislativi dello Stato.

La Corte si astiene dal valutare in concreto la rilevanza degli effetti economici derivanti dalle previsioni statali e dallo stabilire se una determinata regolazione abbia effetti così importanti, sull’economia di mercato, da postulare misure di tutela della concorrenza, tali da trascendere l’ambito regionale; ma si riserva il sindacato sulla ragionevolezza e sulla proporzione nella relazione tra i vari "strumenti di intervento e gli obiettivi attesi" (sentenza n. 14/2004). Il criterio della proporzionalità e dell’adeguatezza appare quindi essenziale per definire l’ambito di operatività della competenza legislativa statale attinente alla "tutela della concorrenza", materia-funzione di competenza esclusiva dello Stato, che non ha un’estensione rigorosamente circoscritta e determinata, ma è, per così dire, "trasversale" (cfr. sentenza n. 407/2002), poiché si intreccia inestricabilmente con una pluralità di altri interessi – alcuni dei quali rientranti nella sfera di competenza concorrente o residuale delle Regioni – connessi allo sviluppo economico-produttivo del Paese; emerge con evidenza la necessità di basarsi sul criterio di proporzionalità-adeguatezza al fine di valutare, nelle diverse ipotesi, se la tutela della concorrenza legittimi o meno determinati interventi legislativi dello Stato.

Alla luce di questo criterio, la Corte ha dichiarato incostituzionale la norma troppo dettagliata sui criteri di aggiudicazione, criteri che - ha affermato la Corte - appaiono sufficientemente garantiti dalle norme comunitarie.

Viene poi osservato come la tutela della concorrenza e l’inderogabilità della disciplina da parte di norme regionali siano però esplicitamente evocate in riferimento ai soli servizi pubblici locali "di rilevanza economica", e non già in riferimento ai servizi "privi di rilevanza economica": già tale denominazione può di per sé indicare che il titolo di legittimazione statale non è applicabile a questo tipo di servizi, proprio perché in riferimento ad essi non esiste un mercato concorrenziale. Di conseguenza la disciplina della gestione dei servizi pubblici locali "privi di rilevanza economica" (art. 113-bis TU) si configura come illegittima compressione dell’autonomia regionale e locale.

Con la sentenza n. 29/2006 la Corte ha dichiarato legittime alcune disposizioni regionali che integrano la normativa statale disciplinante – sotto il profilo della tutela della concorrenza - i servizi pubblici locali di rilevanza economica, in quanto coerenti con i principi della legge statale; anche quelle in materia di conflitto di interessi e di assunzioni con concorso pubblico sono legittime. E’ invece illegittima la mancata previsione di un regime transitorio per l’assunzione della gestione del servizio pubblico e la previsione di un caso di ineleggibilità alle cariche elettive in enti locali territoriali.

Nella sentenza n. 80/2006, la Corte si è occupata di trasporti pubblici locali, valutando una disposizione che, nel quadro del nuovo Titolo V, è riconducibile all’ambito della competenza legislativa esclusiva statale in tema di «tutela della concorrenza», che ha una portata così ampia da legittimare interventi dello Stato volti sia a promuovere, sia a proteggere l’assetto concorrenziale del mercato» (sentenza n. 272/2004). La Corte non condivide l’opinione secondo la quale la riconducibilità – già affermata nella sentenza n. 222/2005 – della disciplina del trasporto pubblico locale ad una materia legislativa regionale di tipo residuale ridurrebbe la possibilità di incidere dello Stato o comunque permetterebbe alle Regioni di modificare “ragionevolmente” le disposizioni. Al contrario, le competenze statali che si configurino come «trasversali» incidono naturalmente sulla totalità degli ambiti materiali entro i quali si applicano.

Da ciò la Corte dichiara costituzionalmente illegittime le disposizioni regionali.

Ai sensi dello stesso comma 1 le disposizioni in esame si applicano a tutti i servizi pubblici locali e prevalgono sulle relative discipline di settore con esse incompatibili.

Tale disposizione modifica profondamente l’assetto precedente contribuendo a chiarire il rapporto tra disciplina generale e norme di settore.

Infatti, il comma 1 dell’art. 113 nel circoscrivere l’ambito di applicazione delle disposizioni successive, le definisce quali norme inderogabili ed integrative delle discipline di settore afferenti ai servizi pubblici locali. Allo stesso tempo, tuttavia, sono state progressivamente esclusi dall’applicazione delle norme generali diversi settori: dapprima l’energia elettrica e il gas (disciplinati, rispettivamente, dal D.Lgs. 79/1999[139] e dal D.Lgs. 164/2000[140]) esclusi ad opera dello stesso comma 1 dell’art. 113; successivamente, il settore del trasporto pubblico locale (si veda art. 1, comma 48, della L. 308/2004[141], che aggiunge un comma 1-bis all’art. 113 del testo unico); lo stesso art. 1, co. 48, ha sottratto al regime generale anche gli impianti di trasporti a fune nelle località turistiche montane.

Le maggiori attività di erogazione di servizi pubblici locali (elettricità, gas e trasporto pubblico locale) risultavano dunque escluse dall’ambito di applicazione delle norme del testo unico.

La reale portata dell’estensione della nuova disciplina ai singoli settori è tuttavia demandata al regolamento di attuazione che dovrà individuare le nuove norme che possono essere applicate ai servizi pubblici di rilevanza economica in materia di rifiuti, trasporti, energia elettrica, gas e acqua (comma 10, lett. d).

Secondo la Corte costituzionale, la disposizione che definisce la normativa generale come inderogabile e integrativa delle regole di settore “si può [...] sostanzialmente considerare una norma-principio della materia, alla cui luce è possibile interpretare il complesso delle disposizioni in esame nonché il rapporto con le altre normative di settore, nel senso cioè che il titolo di legittimazione dell’intervento statale in oggetto è fondato sulla tutela della concorrenza, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, e che la disciplina stessa contiene un quadro di principi nei confronti di regolazioni settoriali di fonte regionale” (sen. 272/2004).

Per quanto riguarda la gestione dei servizi pubblici locali l’articolo in esame prevede due modalità di affidamento: una, ordinaria, mediante gara pubblica, l’alta, in deroga, senza gara attraverso un conferimento diretto.

Viene così semplificato il quadro definito dall’art. 113 (che in questa parte potrebbe considerarsi superato dalla nuova disciplina) che prevede invece tre tipologie di soggetto affidatario (comma 5):

§ società di capitali scelte con gara;

§ società miste pubblico - private, in cui il socio privato è scelto mediante gara;

§ società interamente pubbliche con modalità in house[142].

Il comma 2, come accennato, prevede il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali, quale modalità ordinaria, a imprenditori o società, in qualunque forma costituite, individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto di una serie di principi (quali ed esempio economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza) inclusi i principi del Trattato della Comunità europea.

Tale modalità ordinaria riproduce la prima delle tre tipologie sopra citate, con una sostanziale differenza: viene rimosso il requisito della costituzione in forma di società di capitali (società per azioni, in accomandita per azioni e a responsabilità limitata disciplinate dall’art. 2325 e seguenti del codice civile) e viene esplicitamente consentita la partecipazione alle gare di singoli imprenditori e delle società di qualunque tipo, anche le società di persone - quali società semplice, in nome collettivo e in accomandita semplice - in precedenza escluse.

Con tale modifica viene recepito un principio posto dalla giurisprudenza europea: la Corte di giustizia delle Comunità europee ha stabilito, infatti, che alcune norme interne, tra cui il citato comma 5 dell’art. 113, sono in contrasto con la normativa comunitaria, in quanto “impediscono ad operatori economici di presentare offerte, soltanto per il fatto che tali offerenti non abbiano la forma giuridica corrispondente ad una determinata categoria di persone giuridiche, ossia quella delle società di capitali. Il giudice nazionale, in tal caso, è obbligato a dare un’interpretazione ed un’applicazione conformi alle prescrizioni del diritto comunitario e, qualora siffatta interpretazione conforme non sia possibile, a disapplicare ogni disposizione di diritto interno contraria a tali prescrizioni"[143].

Il comma 3 dispone in deroga alle modalità di affidamento ordinario previste dal comma precedente e prevede, per situazioni che non permettano un efficace ed utile ricorso al mercato, che l'affidamento diretto possa avvenire "nel rispetto dei principi della normativa comunitaria".

Il richiamo generico alla normativa comunitaria, può essere presumibilmente riferito alla cosiddetta procedura in house, ossia la terza procedura prevista dalla normativa previgente (art. 113, comma 5).

Tale tipologia di affidamento è espressamente esclusa dall’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 163/2006, art. 15).

Per quanto riguarda questa particolare modalità di esercizio dei servizi pubblici locali è opportuno richiamare la circolare del Dipartimento politiche comunitarie 1° marzo 2002, n. 3944 Procedure di affidamento delle concessioni di servizi e di lavori (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 102 del 3 maggio 2002) dove viene chiarito che “la normativa europea in tema di appalti pubblici, in particolare di servizi, non trova applicazione (e pertanto l’affidamento diretto della gestione del servizio è consentito anche senza ricorrere alle procedure di evidenza pubblica prescritte dalle norme comunitarie) solo quando manchi un vero e proprio rapporto giuridico tra l’ente pubblico e il soggetto gestore, come nel caso, secondo la terminologia della Corte di giustizia, di delegazione interorganica o di servizio affidato, in via eccezionale, in house (cfr. Corte di giustizia, sentenza 18 novembre 1999, causa C-107/98, Teckal). In altri termini, quando un contratto sia stipulato tra un ente locale ed una persona giuridica distinta, l’applicazione delle direttive comunitarie può essere esclusa nel caso in cui l’ente locale eserciti sulla persona di cui trattasi un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e questa persona (giuridica) realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o con gli enti locali che la controllano. Segnatamente, ad avviso delle istituzioni comunitarie per controllo analogo s’intende un rapporto equivalente, ai fini degli effetti pratici, ad una relazione di subordinazione gerarchica; tale situazione si verifica quando sussiste un controllo gestionale e finanziario stringente dell’ente pubblico sull’ente societario. In detta evenienza, pertanto, l’affidamento diretto della gestione del servizio è consentito senza ricorrere alla procedure di evidenza pubblica prescritte dalle disposizioni comunitarie innanzi citate. Al contrario, ove non ricorra un siffatto controllo gestionale ed economico dell’ente pubblico sul soggetto gestore ma l’affidamento riguardi un servizio in cambio della gestione dello stesso come corrispettivo (e dunque configuri, secondo l’interpretazione della commissione, una concessione di servizi) l’aggiudicazione del servizio deve in ogni caso avvenire nel rispetto dei principi comunitari di trasparenza e di parità di trattamento che impongono la necessità di seguire procedure di evidenza pubblica”.

Nel complesso, dunque, sembrerebbe esclusa la seconda tipologia di affidamento prevista dall’art. 113, comma 5, ossia quello a società a capitale misto pubblico - privato, in cui solamente il socio privato sia scelto con gara. Tuttavia, in altra parte dell’articolato si fa menzione delle società miste, laddove (comma 10, lett. a) si stabilisce che il regolamento di attuazione ne preveda l’assoggettamento alle procedure pubbliche per l’approvvigionamento di beni e servizi e per l’assunzione di personale.

Anche in questo caso è opportuno richiamare la giurisprudenza della Corte di giustizia europea in base alla quale (si veda da ultimo la sentenza 6 aprile 2006 nella causa C-410-04) l’affidamento in house, per il quale è ammessa la deroga alla regola della procedura di evidenza pubblica, è figura distinta dall’affidamento a società a capitale misto per il quale sembra, in linea di principio, da escludere l’ammissibilità della predetta deroga (in questo senso v. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza 3 marzo 2008, n. 1; in precedenza, Consiglio di Stato, sez. 2, parere n. 456/2007 del 18 aprile 2007 il quale non è sembrato invece escludere la possibilità di affidamenti diretti a società miste).

L’Autorità antitrust nel suo parere sul testo del disegno di legge approvato in sede referente alla Camera (A.C. 1386-A) - pur prendendo atto del tentativo di aprire al mercato il settore - ha rimarcato che la deroga recata al comma 2, riproducendo almeno in parte la normativa previgente, non evita “il determinarsi di quelle situazioni di conflitto di interessi in capo agli enti pubblici controllori/azionisti dei gestori di servizi pubblici”[144]. Al riguardo va precisato che il testo esaminato, poi modificato, prevedeva ancora espressamente la possibilità di affidamento diretto a società miste.

Il comma 4 provvede a dettare alcune condizioni per l’esercizio della deroga di cui al comma 3, prevedendo che, nei casi di affidamento diretto l'ente affidante debba dare adeguata pubblicità alla scelta, motivandola e verificandola, e trasmettere una relazione all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, e all'autorità di regolazione del settore, ove costituita, per l’espressione di un parere sui profili di competenza da rendere entro 60 giorni dalla ricezione della relazione.

Il valore giuridico del parere non appare espressamente previsto: in base a principi generali potrebbe dunque essere valutato come obbligatorio ma non vincolante[145]; dovrebbero restare peraltro fermi gli ordinari poteri spettanti alle Autorità coinvolte.

Collegato con i commi 3 e 4, il comma 9 che introduce alcune limitazioni per i soggetti affidatari diretti (vedi oltre).

Anche su tale punto l’Autorità antirust è intervenuta nel suo parere: le disposizioni di cui al comma 4 - scrive l’Autorità al Parlamento - “benché mosse dall’apprezzabile intento di arginare il diffondersi di deroghe ingiustificate, rischiano tuttavia di non risultare sufficienti a conseguire tale risultato. Il meccanismo di controllo di cui al comma 4 rappresenta l’unico argine amministrativo a interpretazioni troppo estensive sulla derogabilità. L’Autorità si impegna a svolgere al meglio la funzione, sia pure solo consultiva, che le viene assegnata, ma rileva con preoccupazione come l’attribuzione di tali nuove competenze non si accompagni all’assegnazione di risorse aggiuntive le quali, invece, risultano assolutamente necessarie ai fini dello svolgimento dei nuovi compiti istituzionali, pena il pregiudizio nell’efficiente adempimento anche di quelli già esistenti”.

Il comma 5 prevede inoltre che, ferma restando la proprietà pubblica delle reti, la loro gestione possa essere affidata a soggetti privati.

L’art. 113 del testo unico contiene una articolata disciplina che distingue tra proprietà delle reti, gestione delle stesse ed erogazione del servizio.

La modalità ordinaria consiste nell’esercizio congiunto della gestione delle reti e degli impianti con l’erogazione del servizio. Alle singole discipline di settore è demandata la definizione dei casi in cui le due attività possano essere svolte separatamente e in tal caso viene definita una disciplina speciale (art. 113, co. 2, 3, 5-ter).

Riguardo questo profilo, l’articolo in esame sembra non interferire con la normativa previgente, in quanto non distingue tra gestione delle reti e erogazione del servizio limitandosi a stabilire il principio di non esclusione della gestione privata delle reti, già presente nell’art. 113. L’unico riferimento in materia è contenuto nel comma 9 laddove si vieta l’esercizio di altre attività ai soggetti cui è affidata la gestione delle reti, qualora sia separata dall’erogazione del servizio.

Sembrerebbe, dunque, che le disposizioni dell’art. 113 sopra citate non siano incompatibili con la nuova disciplina e che, pertanto, debbano rimanere in vigore.

Relativamente alla proprietà delle reti, invece, la norma in esame sembra introdurre un principio, quello dell’obbligo della proprietà pubblica delle reti, che innova la normativa previgente. Infatti, l’art. 113, al comma 2, si limita a vietare agli enti locali di cedere le proprietà delle reti e degli impianti, senza pregiudicare la possibilità da parte dei privati di possedere reti di distribuzione o di realizzarne di nuove. Tanto è vero che lo stesso art. 113 (comma 14) contempla espressamente tale ipotesi stabilendo che se le reti sono di proprietà di soggetti diversi dagli enti locali, essi possono esercitarne anche la gestione ad alcune precise condizioni.

L’Autorità è intervenuta anche su questo punto, con il citato parere, auspicando un chiarimento in proposito, “nel senso di affermare che non viene imposta la pubblica proprietà delle reti che sino ad oggi sono private, fermo restando il principio che la gestione sia aperta ai privati”.

Infatti, stante la diffusa presenza di privati nella proprietà di reti ed impianti, la disposizione in esame implicherebbe un programma di riacquisto (o acquisto) di queste da parte degli enti locali con un notevole aggravio sulla finanza locale.

Il comma 6 riguarda l'affidamento simultaneo di una pluralità di servizi pubblici locali, che viene consentito ad una duplice condizione:

§ che venga esperita una gara;

§ che possa essere dimostrato che tale scelta sia economicamente vantaggiosa.

La durata dell'affidamento simultaneo non può essere superiore alla durata media, calcolata sulla base della durata degli affidamenti indicata dalle discipline di settore.

La questione dell’attività cosiddetta di multiutility è stata oggetto dell’ultima osservazione contenuta nel più volte citato parere dell’Antitrust che ritiene: “andrebbero stabiliti dalla legge rigorosi criteri di considerazione e dimostrazione dell’effettivo vantaggio economico di tale scelta organizzativa”, ciò al fine “di consentire l’effettiva emersione di economie di gamma e di produzione congiunta dei diversi servizi nonché, al contempo, evitare che tali gare agevolino determinate imprese già predisposte o atte all’esercizio di attività c.d. multiutility“. Inoltre, la concorrenza del sistema sarebbe garantita consentendo alle imprese di concorrere all’aggiudicazione anche di un solo distinto servizio tra quelli posti a gara.

Le Regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, d'intesa con la Conferenza unificata, possono definire i bacini di gara per i diversi servizi (comma 7), a condizione del rispetto di una serie di parametri di natura funzionale.

E' anche previsto il rispetto della normativa settoriale che, ai sensi del comma 1, sembrerebbe doversi identificare in quella che eventualmente residui dal confronto con la prevalente disciplina qui dettata.

In proposito, si ricorda che il disegno di legge A.C. 1441-bis, collegato alla manovra 2009, definisce una dimensione minima dei bacini di utenza per i servizi pubblici locali pari a 20.000 abitanti[146].

I commi 8 e 9, e la lettera e) del comma 10 delineano nel complesso un articolato sistema transitorio.

In via generale, ai sensi dell’articolo 10, lett. e), al regolamento di attuazione viene demandata la definizione della fase transitoria ai fini del progressivo allineamento delle gestioni in essere alla nuova disciplina, prevedendo tempi differenziati e che gli affidamenti diretti in essere debbano cessare alla scadenza, con esclusione di ogni proroga o rinnovo. Tale fase transitoria riguarda però esclusivamente le gestioni affidate con gare o in deroga, secondo la procedura comunitaria di cui al comma 2, dal momento che sono espressamente esclusi i soggetti affidatari con procedure diverse da queste due. Parimenti è escluso il servizio idrico.

Al servizio idrico è dedicata una apposita disposizione recata dal comma 8. Per quanto concerne le concessioni relative al servizio idrico integrato rilasciate con procedure diverse dall'evidenza pubblica se ne dispone la cessazione al 31 dicembre 2010 ex iure e dunque senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante delle concessioni

Le concessioni dirette (quelle di cui al comma 3) sono escluse da detta cessazione e presumibilmente cesseranno alla scadenza contrattuale.

Inoltre, non si fa alcun riferimento all’affidamento mediante gara.

Il comma fa altresì salvo quanto previsto dal citato comma 10, lettera e) che disciplina - ma per i settori diversi da quello idrico e fermo restando il limite massimo stabilito dall’ordinamento di ciascun settore per la cessazione degli affidamenti effettuati con procedure diverse dall'evidenza pubblica o da quella di cui al comma 3 - la fase transitoria, ai fini del progressivo allineamento delle gestioni in essere alla nuova disciplina, prevedendo tempi differenziati e che gli affidamenti diretti in essere debbano cessare alla scadenza, con esclusione di ogni proroga o rinnovo.

Per quanto riguarda le gestioni affidate con procedure diversa dalla gara - relativa a tutti i settori ad eccezione di quello idrico - l’articolo in esame contiene due disposizioni non direttamente correlate tra loro: da un lato (comma 10, lett. e) si fa rinvio alla disciplina di settore mantenendo ferma la durata massima ivi stabilita; dall’altro (comma 9, ultimo periodo) si introduce una norma “ghigliottina” che dispone che “in ogni caso”, si procede a gara per l’affidamento dei servizi entro il 31 dicembre 2010.

Dal combinato disposto delle due disposizioni, sembrerebbe che laddove la disciplina di settore preveda un termine anteriore al 2010 per la cessazione dell’affidamento senza gara si applichi tale disciplina; qualora preveda un termine posteriore, o nessun termine, si applichi la scadenza del 2010.

Il comma 9, inoltre, come anticipato a proposito del comma 3, stabilisce che i soggetti titolari della gestione di servizi pubblici locali non affidati mediante le procedure competitive (previste dal comma 2), nonché i soggetti cui è affidata la gestione delle reti separata dall'attività di erogazione, non possano:

§ acquisire la gestione di servizi ulteriori,

§ acquisire la gestione di servizi in ambiti territoriali diversi,

§ svolgere servizi o attività per altri enti pubblici o privati, né direttamente, né tramite loro controllanti o altre società che siano da essi controllate o partecipate, né partecipando a gare.

Il divieto non si applica alle società quotate in borsa.

Il comma 10 autorizza la delegificazione di una serie di ambiti inerenti l'attività di servizio pubblico locale, in house e non.

Il Governo è conseguentemente autorizzato ad emanare - entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto in esame (entro il 17 febbraio 2008) - uno o più regolamenti, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400[147], con il seguente procedimento:

§ proposta del ministro per i rapporti con le regioni;

§ parere della Conferenza unificata Stato-Regioni-città e autonomie locali;

§ parere delle le competenti Commissioni parlamentari.

L’art. 17, co. 2, L. 400/1988 prevede che la norma che autorizza la delegificazione determini le norme generali regolatrici della materia. Il comma in esame reca piuttosto un’elencazione delle finalità degli emanandi regolamenti:

a) assoggettare gli affidatari diretti al patto di stabilità interno e le società in house e le società a partecipazione mista alle procedure ad evidenza pubblica per l’acquisto di beni e servizi e per l’assunzione di personale; si tratta in sostanza di tratti pubblicistici attribuiti a carico delle "meno private" tra le società di servizi;

b) consentire ai comuni con minor popolazione residente di ricorrere a servizi pubblici locali in forma associata;

c) distinguere "nettamente" tra funzioni di regolazione e funzioni di gestione dei servizi pubblici locali, anche attraverso la revisione della disciplina sulle incompatibilità;

d) "armonizzare" la nuova disciplina e quella di settore applicabile ai diversi servizi pubblici locali, individuando, come accennato, le norme applicabili in via generale per l'affidamento di tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica in materia di rifiuti, trasporti, energia elettrica e gas, nonché in materia di acqua;

e) disciplinare per i settori diversi da quello idrico la fase transitoria (vedi sopra);

f) applicare il principio di reciprocità ai fini dell'ammissione alle gare di imprese estere;

g) limitare i casi di gestione in regime d'esclusiva dei servizi pubblici locali, liberalizzando le altre attività economiche di prestazione di servizi di interesse generale in ambito locale compatibili con le garanzie di universalità ed accessibilità del servizio pubblico locale;

h) prevedere nella disciplina degli affidamenti idonee forme di ammortamento degli investimenti e una durata degli affidamenti strettamente proporzionale e mai superiore ai tempi di recupero degli investimenti;

i) disciplinare, in ogni caso di subentro, la cessione dei beni, di proprietà del precedente gestore, necessari per la prosecuzione del servizio;

l) prevedere adeguati strumenti di tutela non giurisdizionale anche con riguardo agli utenti dei servizi;

m) individuare espressamente le norme abrogate ai sensi dell'articolo in esame.

Il comma 11 dispone l’abrogazione delle disposizioni contenute nell'art. 113 del D.Lgs. 267/2000 (testo unico sugli enti locali) recante la disciplina in materia di gestione delle reti ed erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, nelle parti incompatibili con la normativa introdotta.

Il comma non indica espressamente quali parti dell'art. 113 sono abrogate (l’individuazione è dunque sostanzialmente lasciata all'interprete), diversamente da quanto prevedono le regole per la formulazione tecnica dei testi legislativi[148].

Il comma 12 fa salve le procedure di affidamento già avviate alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto (22 agosto 2008).

Articolo 24
(Taglia-leggi)

1. A far data dal centottantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto sono o restano abrogate le disposizioni elencate nell'Allegato A e salva l’applicazione dei commi 14 e 15 dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246.

1-bis. ll Governo individua, con atto ricognitivo, le disposizioni di rango regolamentare implicitamente abrogate in quanto connesse esclusivamente alla vigenza degli atti legislativi inseriti nell’Allegato A.

La disposizione abrogativa

L’articolo 24, nel testo risultante dalle modifiche apportate durante l’iter parlamentare, dispone, al comma 1, l’abrogazione di 3.370 atti normativi di rango primario, riportati nell’allegato A al decreto-legge.

La disposizione – per la quantità delle abrogazioni previste – costituisce una novità a livello statale, mentre a livello regionale sono diverse le leggi di abrogazione generale che sono state approvate, utilizzando una formula analoga a quella qui utilizzata: “sono o restano abrogate”. Si tratta di una formula cautelativa, invero giustificata, considerando che non mancano, tra quelli elencati, i provvedimenti già formalmente abrogati anche nel recente passato (cfr. infra, il paragrafo relativo all’allegato).

Le abrogazioni decorrono dal centottantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore del decreto.

Oggetto di abrogazione – come chiarisce la relazione illustrativa – sono “un gran numero di atti di forza di legge che hanno esaurito i propri effetti:

§ leggi provvedimento ad efficacia temporanea;

§ leggi implicitamente abrogate che appesantiscono l’ordinamento vigente;

§ leggi tuttora vigenti considerate, tuttavia, dalle amministrazioni di riferimento palesemente obsolete”.

E’ fatta salva l’applicazione dei commi 14 e 15 dell’articolo 14 della legge n. 246 del 2005, che delega il Governo all’individuazione della normativa vigente adottata antecedentemente al 1970, disponendo l’automatica abrogazione, salve eccezioni, di tutti gli atti normativi non espressamente indicati come vigenti.

Per dare attuazione alla delega è stata compiuta una ricognizione a tappeto delle norme vigenti, che ha costituito la base per la disposizione in commento, come chiarito nella relazione illustrativa.

Il riferimento alla citata disposizione di delega, nota come taglia-leggi (analogamente alla rubrica dell’articolo in esame), che scadrà il 16 dicembre 2009, sembrerebbe implicare la volontà del Governo di non rinunciare alla sua attuazione, pur avendola in parte anticipata con l’articolo in esame, che utilizza un meccanismo speculare rispetto alla delega medesima (l’elencazione delle disposizioni da abrogare in luogo della indicazione delle disposizioni vigenti).

Il comma 1-bis autorizza il Governo ad individuare, con atto ricognitivo, le disposizioni di rango regolamentare implicitamente abrogate in quanto connesse esclusivamente alla vigenza degli atti legislativi inseriti nell’allegato A.

La disposizione fa riferimento ad un non meglio specificato “atto ricognitivo”, senza chiarire la forma che dovrebbe assumere. Si può tuttavia ritenere che esso debba essere adottato con decreto del Presidente della Repubblica, per poter procedere all’abrogazione di atti ad esso equiordinati, cioè di regolamenti adottati per l’appunto in forma di D.P.R.

La delega taglia-leggi

L'articolo 14, commi 12-24, della legge 28 novembre 2005, n. 246, Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005, reca una duplice, concorrente delega legislativa, avente ad oggetto:

§ l'individuazione delle disposizioni legislative statali (anteriori al 1970) delle quali si ritenga indispensabile la permanenza in vigore, così sottraendole all'abrogazione automatica e generalizzata, disposta dal medesimo articolo;

§ la semplificazione e il riassetto delle materie di volta in volta considerate.

Quanto al procedimento disegnato dalla citata legge n. 246, esso si articola in tre 'tempi':

§ la individuazione (entro il 16 dicembre 2007) delle disposizioni statali vigenti per settori legislativi e delle loro incongruenze o antinomie, da parte del Governo che ne trasmette relazione al Parlamento;

§ la individuazione con decreti legislativi (entro il 16 dicembre 2009) delle disposizioni legislative statali (anteriori al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi) ritenute indispensabili, da sottrarre pertanto all'effetto di abrogazione generalizzata statuito dal medesimo articolo 14 (effetto al quale sono sottratte, inoltre, alcune disposizioni direttamente indicate dalla medesima legge n. 246). Con i predetti decreti legislativi (emanati previo parere della Commissione bicamerale per la semplificazione della legislazione) si provvede altresì "alla semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto";

§ l'adozione di disposizioni integrative o correttive dei decreti legislativi sopra rammentati, entro due anni successivi alla data di loro entrata in vigore.

Al meccanismo di abrogazione automatica sono sottratti due insiemi di disposizioni:

§ disposizioni codicistiche o di testi unici; di disciplina degli organi costituzionali o aventi rilevanza costituzionale o dell'ordinamento delle magistrature; di esplicitazione dei principi fondamentali della legislazione dello Stato nelle materie di legislazione concorrente; di adempimento di accordi internazionali o di obblighi comunitari; in materia previdenziale e assistenziale; tributarie e di bilancio (questa la previsione dell'articolo 14, comma 17 della legge n. 246);

§ le disposizioni individuate nei decreti legislativi delegati, che le 'salvano' in quanto indispensabili, riconoscendo così per esse la non fondatezza di una, per così dire, 'presunzione di obsolescenza’ basata su criterio temporale.

In ottemperanza alla prima delle fasi sopra ricordate - quella ricognitiva per settori normativi - il Governo (come già preannunziato nel suo Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione) ha trasmesso al Parlamento apposita relazione (Documento XXVII, n. 7 della XV legislatura), che contiene il censimento delle norme formalmente vigenti effettuato – con la direzione del Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione – attraverso due principali canali informativi: un lavoro di ricognizione effettuato da ciascuna amministrazione ministeriale; un’attività ricognitiva svolta da un gruppo di esperti, sulla scorta delle banche dati giuridiche esistenti (pubbliche o private).

Complessivamente, sono stati censiti circa 21.000 atti normativi (quasi esclusivamente) di rango primario, di cui circa 7.000 emanati nel periodo antecedente al 1° gennaio 1970.

"Una prima proiezione consente di prevedere che almeno un quarto dei circa 21.000 atti censiti potranno essere eliminati", si legge nella relazione.

Ora, il provvedimento in esame, utilizzando un meccanismo speculare a quello previsto dalla delega, e cioè ricorrendo alla elencazione delle disposizioni abrogate (piuttosto che delle disposizioni considerate vigenti), dispone l’abrogazione di 3.370 atti normativi, cioè di poco meno di un quinto dei 21.000 provvedimenti censiti.

Il provvedimento in esame, inoltre, si muove in un ambito più vasto rispetto al dispositivo previsto dalla delega, sia dal punto di vista temporale (le abrogazioni riguardano atti normativi non soltanto antecedenti al 1970 ma anche successivi, fino al 1997), sia dal punto di vista materiale (include infatti tra le abrogazioni anche disposizioni escluse dall’applicazione della delega, quali i testi unici, le leggi di bilancio, di ratifica, etc.) .

L’allegato

Per quanto riguarda l’allegato, esso presenta gli atti normativi abrogati in ordine cronologico. Si segnala in proposito che alcune delle leggi regionali di abrogazione generale sopra richiamate hanno utilizzato il criterio cronologico in seconda istanza, procedendo dapprima ad una opportuna classificazione delle leggi per settori. Si rammentano, tra le altre, le leggi regionali della Campania 5 dicembre 2005, n. 21 (“Riordino normativo ed abrogazione espressa di leggi tacitamente abrogate o prive di efficacia”) e della Toscana 2 aprile 2002, n. 11 (“Semplificazione del sistema normativo regionale – anno 2002. Abrogazione di disposizioni normative”).

Dal punto di vista cronologico, si può rilevare quanto segue:

§ 49 atti normativi risalgono all’Ottocento;

§ 907 sono antecedenti alla entrata in vigore della Costituzione;

§ 2.514 sono antecedenti al 1° gennaio 1970 (la data indicata come discrimine dalla delega taglia-leggi);

§ l’ultimo atto normativo abrogato risale al 1997.

Si segnala la presenza nell’allegato di numerosi atti normativi che risultano già abrogati e di qualche imprecisione riguardante sia i titoli, sia le date dei provvedimenti.

A titolo esemplificativo, per limitarsi a pochi casi:

- la legge 25 giugno 1865, n. 2359, Espropriazioni per causa di pubblica utilità, indicata al n. 2 dell’elenco, risulta già abrogata ad opera dell’articolo 58 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 325 (testo unico delle disposizioni legislative in materia di espropriazione per pubblica utilità) e dell’articolo 58 del DPR 8 giugno 2001, n. 327 (testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità);

- la legge 30 agosto 1868, n. 4577, Legge concernente i marchi ed i segni distintivi di fabbrica, indicata al n. 6, è stata abrogata dall'articolo 85 del regio decreto 21 giugno 1942, n. 929 (che abroga anche il regio decreto n. 1970 del 29 luglio 1923, riportato al n. 180, ma limitatamente agli articoli da 5 in poi, ed è stato a sua volta abrogato dal codice della proprietà industriale, di cui al decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 30);

- la legge 29 maggio 1873, n. 1387, Legge sui consorzi di irrigazione, indicata al n. 9 dell’elenco, è confluita nel testo unico approvato con regio decreto 2 ottobre 1922, n. 1747, che è stato abrogato dall’articolo 119 del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215;

- il regio decreto 10 luglio 1924, n. 1256, Impiego della radiotelegrafia e radiotelefonia nei porti del Regno e delle Colonie da parte di navi da guerra estere, indicato al n. 227, risulta già abrogato dall'articolo 19 del regio decreto 24 agosto 1933, n. 2423;

- il regio decreto 3 agosto 1928, n. 2139 figura due volte nell’allegato, ai numeri 359 e 361 mentre è omesso il numero d’ordine 360 che, nella versione originaria, si riferiva alla legge 3 agosto 1928, n. 1961;

- la legge abrogata al n. 619 è la legge 17 giugno (e non 7 giugno, come indicato) 1937, n. 1019.

- la legge abrogata al n. 2567 è la legge 3 dicembre (e non 23 dicembre, come indicato) 1970, n. 1053.

Articolo 25
(Taglia-oneri amministrativi)

Anno	Importo (milioni di euro)
2009	30
2010	45
2011	59
2012	223
2013	564
2014	445
2015	120
Totale	1.486

La disposizione abrogativa

La delega taglia-leggi

L’allegato

La disposizione taglia-oneri amministrativi