Premessa

Lo schema di decreto legislativo – deliberato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri il 13 gennaio 2012[1] – è predisposto in attuazione della delega prevista dall’art. 5, comma 1, lettere b) e c), della L. 30 dicembre 2010, n. 240, e dei criteri direttivi di cui ai commi 4, lettere b), c), d), e), f), e 5 del medesimo articolo, nell’ambito degli interventi volti ad incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario.

In particolare, le norme citate prevedono che il Governo debba adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi, finalizzati alla riforma di differenti aspetti del sistema universitario, tra cui: la “revisione della disciplina concernente la contabilità, al fine di garantirne coerenza con la programmazione triennale di ateneo, maggiore trasparenza ed omogeneità, e di consentire l’individuazione della esatta condizione patrimoniale dell’ateneo e dell’andamento complessivo della gestione; previsione di meccanismi di commissariamento in caso di dissesto finanziario degli atenei” (art. 5, comma 1, lett. b)); l’”introduzione, sentita l’ANVUR, di un sistema di valutazione ex post delle politiche di reclutamento degli atenei, sulla base di criteri definiti ex ante” (art. 5, comma 1, lett. c)).

Come ricorda anche la relazione illustrativa, la delega di cui al comma 1, lett. b), dell’art. 5 è stata in parte già attuata con l’emanazione del d.lgs. n. 199 del 2011, recante disciplina del dissesto finanziario e del commissariamento degli atenei, e dello schema di decreto legislativo concernente l’adozione della contabilità economico-patrimoniale ed analitica, del bilancio unico e del bilancio consolidato di ateneo (già esaminato dalle competenti Commissioni parlamentari - Atto n. 395 - e approvato definitivamente nella riunione del Consiglio dei ministri del 13 gennaio 2012, ma non pubblicato nella Gazzetta Ufficiale al momento della chiusura del presente dossier).

Tra i principi e criteri direttivi individuati dalla medesima legge per l’esercizio della delega, i commi 4, lettere b), c), d), e), f), e 5, prevedono:

§ adozione di un piano economico-finanziario triennale, al fine di garantire la sostenibilità di tutte le attività dell’ateneo (comma 4, lett. b));

§ comunicazione al Ministero dell’economia e delle finanze, con cadenza annuale, dei risultati della programmazione triennale riferiti al sistema universitario nel suo complesso, ai fini del monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica; previsione che gli effetti derivanti dalla legge vengano compensati in modo adeguato nei piani triennali previsti alla lett. d) (comma 4, lett. c));

§ predisposizione di un piano triennale diretto a riequilibrare – entro intervalli di percentuali definiti dal Ministero, e secondo criteri di piena sostenibilità finanziaria – i rapporti di consistenza del personale docente, ricercatore e tecnico-amministrativo, ed il numero dei professori e ricercatori nominati per chiamata diretta; previsione che la mancata adozione,parziale o totale, del piano triennale comporti la non erogazione delle quote del FFO relative alle unità di personale che eccedono i limiti previsti (comma 4, lett. d));

§ determinazione di un limite massimo all’incidenza complessiva delle spese per l’indebitamento e delle spese per il personale di ruolo e a tempo determinato, inclusi gli oneri per la contrattazione integrativa, sulle entrate complessive dell’ateneo, al netto di quelle a destinazione vincolata (comma 4, lett. e));

§ introduzione del costo standard unitario di formazione per studente in corso – calcolato secondo indici commisurati alle diverse tipologie dei corsi di studio e ai differenti contesti economici, territoriali e infrastrutturali in cui opera l’università – cui collegare l’attribuzione all’università di una percentuale della parte di FFO non assegnata ai sensi dell’art. 2 del D.L. n. 180/2008 (cioè, della parte non legata ai risultati di qualità) e individuazione degli indici da utilizzare per la quantificazione di tale costo, sentita l’ANVUR (comma 4, lett. f));

§ attribuzione di una quota non superiore al 10 per cento del FFO correlata alla valutazione delle politiche di reclutamento degli atenei. La valutazione avviene in base a meccanismi elaborati dall’ANVUR, basati su: produzione scientifica dei professori e dei ricercatori successiva alla loro presa di servizio ovvero al passaggio a diverso ruolo o fascia nell’ateneo; percentuale di ricercatori a tempo determinato in servizio che non hanno trascorso l’intero percorso di dottorato e di postdottorato, ovvero, nel caso delle facoltà di medicina e chirurgia, di scuola di specializzazione, nella medesima università; percentuale dei professori reclutati da altri atenei; percentuale dei professori e ricercatori in servizio responsabili scientifici di progetti di ricerca internazionali e comunitari; grado di internazionalizzazione del corpo docente (comma 5).

La relazione illustrativa evidenzia che, con la definizione del provvedimento in esame, “risulterebbe pienamente attuata” la delega di cui all’art. 5, comma 1, lett. b), “con l’unica eccezione della previsione di un apposito fondo di rotazione a garanzia del riequilibrio finanziario degli atenei previsto dall’articolo 5, comma 4, lettera l)”, in quanto “malgrado ogni utile tentativo di reperire le risorse finanziarie a tal fine necessarie, l’attuale quadro finanziario non ne ha consentito la copertura[2]”.

Allo schema sono allegati la relazione illustrativa, la relazione tecnica, l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), l’analisi tecnico-normativa (ATN), il Visto della Ragioneria generale dello Stato.

In particolare, l’AIR sottolinea che, in un sistema in cui vi sono stringenti obiettivi di contenimento della spesa pubblica, assume grande importanza la capacità di realizzare politiche di crescita sostenibili e, in particolare, costruire un quadro di regole e obiettivi in cui siano coordinati fra loro i concetti di programmazione e sostenibilità economico-finanziaria, autonomia universitaria, valutazione degli effetti delle politiche realizzate dagli atenei anche ai fini dell’assegnazione dei finanziamenti statali.

L’assetto normativo attuale, evidenzia l’AIR, è costituito da regole che si sono succedute nel tempo e non sempre risultano coordinate fra di loro.

In particolare, il quadro relativoalle spese per il personale appare troppo semplicistico e poco coerente con le differenze presenti nel sistema universitario, essendo basato:

- sul divieto di assunzioni ove superato il limite del 90% del rapporto spese fisse di personale/FFO;

- sulla possibilità di assunzione limitata al 50% delle risorse liberate dalle cessazioni dell’anno precedente(per gli atenei al di sotto del limite del 90%);

- su vincolirelativi alla composizione percentuale delle assunzionicon riferimentoallediverse tipologie di docenza(con quoteuguali per tutti, a prescindere dalle situazioni di partenza dell’organico dell’ateneo).

Concretamente, l’AIR mette a confronto la situazione di tre atenei (A, B, C)con indicatore spese fisse di personale/FFO pari, rispettivamente, ad 80%, 89,9% e 90,1%, evidenziando che, a legislazione vigente, gli atenei A e B possono assumerenel limite del 50% delle risorse liberate dalle cessazioni dell’anno precedente, mentre l’ateneo C non può assumere, nonostante siano molto più simili – in termini di criticità nel livello delle spese di personale – le situazioni degli atenei B e C, che non quelle degli atenei A e B. Ulteriore criticità è rappresentata dal fatto che, ai fini dei limiti assunzionali, non c’è alcun riferimento alla situazione di indebitamento degli atenei.

Lo schema di decreto legislativo introduce, quindi, un sistema graduato, prevedendo la verifica di più indicatori che incidono sugli equilibri di sostenibilità del bilancio degli atenei,oltre a consentireun regime minimo di turn-over anche nelle situazioni meno virtuose, al fine di non mettere in difficoltà la continuità delle attività istituzionali di un ateneo.

L’AIR evidenzia, infine, che gli atenei hanno dato la loro disponibilità a dar corso immediato all’adozione delle nuove procedure.

In base all’ATN, gli indicatori che permetteranno la verifica del funzionamento del sistemariferiti ad ogni singolo ateneo sono, tra gli altri:

- la sostenibilità delle spese di personale dopo l’anno accademico 2012/2013, rispetto agli anni accademici precedenti;

- la diminuzione del rapporto fra la somma algebrica delle spese di personale sostenute nell’anno di riferimento e la somma algebrica di tasse, soprattasse, contributi universitari, contributi statali per il funzionamento assegnati nello stesso anno, rispetto agli a.a. 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011;

- la diminuzione del rapporto fra l’onere complessivo di ammortamento annuo e la somma algebrica dei contributi statali per il funzionamento, dei contributi statali per investimento ed edilizia, delle tasse e soprattasse, dei contributi universitari nell’anno di riferimento, al netto delle spese di personale e delle spese per fitti passivi, rispetto agli a.a. 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011.

Come stabilito dal DPCM n. 212 del 2009, dopo un biennio dall’entrata in vigore delle nuove disposizioni si procederà ad effettuare una verifica e, laddove dovessero riscontrarsi lacune o criticità, saranno prese in esame misure integrative o correttive.

Articolo 3
(Piano economico-finanziario triennale)

L’articolo 3, in attuazione del criterio direttivo di cui all’art. 5, comma 4, lett. b), della L. 240/2010, introduce l’obbligo dell’adozione di un piano economico finanziario triennale che, come evidenzia l’AIR, è propedeutico alla programmazione triennale del personale. La finalità è quella di garantire la sostenibilità nel medio periodo di tutte le attività.

In particolare, il comma 1 dispone che il piano – che qui viene definito bilancio unico d’ateneo di previsione triennale – è composto da budget economico e budget degli investimenti ed è predisposto in conformità con quanto disposto con il già citato decreto legislativo recante l’introduzione della contabilità economico-patrimoniale, della contabilità analitica e del bilancio unico nelle università (Atto n. 395).

Al riguardo, si ricorda che l’art. 5, comma 1, lett. b), della L. 240/2010 dispone chela revisione del sistema di contabilità delle universitàèfinalizzata, fra l’altro, a garantirne la coerenza con la programmazione triennale di ateneo. A questa finalità, peraltro, l’Atto n. 395 non faceva cenno.

E’ anche opportuno ricordare chel’ambito di applicazione del medesimo schema Atto n. 395 ricomprende tutti gli atenei, statali e non statali. La relazione illustrativa evidenziava, al riguardo, che alle università non statali legalmente riconosciute, a garanzia della loro autonomia istituzionale, le disposizioni si applicano solo per la parte relativa all’adeguamento degli schemi di bilancio e dei principi contabili per “ragioni di comparazione e per gli obblighi di trasmissione legati al contributo pubblico di cui beneficiano”.

Per quanto qui interessa, lo schema prevede che tutte le università (statali e non) sono tenute a predisporre un bilancio unico d’ateneo di previsione annuale autorizzatorio (composto da budget economico unico di ateneo e budget degli investimenti unico di ateneo)[3].

Inoltre, alcune delle disposizioni recate dallo schema si applicano alle sole università “considerate amministrazioni pubbliche ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196[4]”, ossia, a quelle rientranti nel conto economico della P.A[5]. A titolo esemplificativo, le sole università “considerate amministrazioni pubbliche”:

§ sono tenute a strutturare il bilancio unico d’ateneo di previsione annuale autorizzatorio in centri di responsabilità dotati di autonomia gestionale, ai quali è attribuito un budget economico e un budget degli investimenti autorizzatorio;

§ sono tenute a predisporre anche un bilancio preventivo unico d’ateneo non autorizzatorio in contabilità finanziaria, al fine di consentire il consolidamento e il monitoraggio dei conti delle amministrazioni pubbliche;

§ sono tenute alla predisposizione di un apposito prospetto – da allegare, tra l’altro, al bilancio unico d’ateneo di previsione annuale autorizzatorio – contenente la classificazione della spesa complessiva per missioni e programmi;

§ adottano una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio di esercizio, in conformità alle disposizioni contenute nell’art. 17 del D.lgs. 91/2011[6], ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi delle PA.

Si ricorda, infine, che il sistema di contabilità economico-patrimoniale e il bilancio unico d’ateneo, nonché il sistema e le procedure di contabilità analitica, devono essere adottati, in base allo schema, entro il 1° gennaio 2014[7].

Alla luce dell’ambito di applicazione delle nuove disposizioni sulla contabilità universitaria, sarebbe opportuno chiarire l’ambito di applicazione delle disposizioni recate dallo schema di decreto in esame, che non ricomprende le università non statali.

Inoltre, nel comma 1 dell’articolo in esame, e ovunque ricorra nello schema, sembrerebbe opportuno utilizzare l’espressione “piano economico-finanziario triennale”, che è quella utilizzata dalla legge delega.

In base al comma 2, le università predispongono i documenti di bilancio di cui al comma 1 tenendo conto dei piani triennali per la programmazione e il reclutamento del personale (art. 4 dello schema) e dei programmi triennali adottati ai sensi dell’art. 1-ter del D.L. n. 7 del 2005 (L. 43/2005), nel rispetto dei limiti massimi fissati per le spese per il personale e per le spese perl’indebitamento (artt. 5 e 6 dello schema).

Sembrerebbe opportuno chiarire se il piano economico-finanziario triennale deve essere approvato ogni tre anni, oppure ogni anno con riferimento al successivo triennio di programmazione, nonché, in ogni caso, il mese di approvazione, anche alla luce di quanto dispone l’art. 4, comma 4.

Dal punto di vista della formulazione del testo, le parole “piani triennali per la programmazione e il reclutamento del personale” dovrebbero essere sostituite con le parole (utilizzate nell’art. 4, co. 1) “piani triennali per la programmazione del reclutamento del personale”.

La programmazione e valutazione del sistema universitario è disciplinata, a partire dal 2006, dall’art. 1-ter del D.L. n. 7 del 2005 (L. 43/2005), ai sensi del quale le universitàpredispongono, entro il 30 giugno di ogni anno, piani triennali coerenti con le linee generali di indirizzo definite con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, sentiti CRUI, CUN e CNSU, e tenendo conto delle risorse acquisibili autonomamente.

Il comma 1 dispone, in particolare, che iprogrammi individuano: i corsi di studio da istituire e attivare, nel rispetto dei requisiti minimi essenziali in termini di risorse strutturali ed umane, nonché quelli da sopprimere (lett. a); il programma di sviluppo della ricerca scientifica (lett. b); le azioni per il sostegno ed il potenziamento dei servizi e degli interventi a favore degli studenti (lett. c); i programmi di internazionalizzazione (lett. d); il fabbisogno di personale docente e non docente a tempo determinato e indeterminato, ivi compreso il ricorso alla mobilità (lett. e).

Ai sensi del comma 2, i programmi delle università, ad eccezione del profilo relativo al fabbisogno di personale, sono sottoposti alla valutazione del MIUR e periodicamente monitorati sulla base di parametri e criteri individuati dal Ministro con il supporto del Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario (CNVSU)[8], e previo parere della CRUI. Sui risultati della valutazione il Ministro riferisce al Parlamento al termine di ciascun triennio. Dei programmi delle università si tiene conto nella ripartizione del fondo per il finanziamento ordinario (FFO).

Con il DM 23 dicembre 2010, n. 50 sono state definite le linee generali di indirizzo della programmazione delle università per il triennio 2010-2012.

Successivamente, è stato emanato il DM 4 agosto 2011, n. 345[9], che ha individuato i parametri e i criteri, definiti mediante indicatori quali-quantitativi, per il monitoraggio e la valutazione (ex post) dei risultati dell'attuazione dei programmi delle universitàper il medesimo triennio. Secondo quanto già previsto all’art. 2, comma 2, del DM n. 50 del 2010, l’art. 2 del DM n. 345 del 2011 ha disposto che le università devono adottare i programmi relativi alla parte restante del triennio 2010-2012 entro 90 giorni dalla data di registrazione del decreto da parte della Corte dei Conti[10].

Articoli 4, 5 e 11, comma 1, lettere a), b) e c)
(Programmazione triennale del personale, limite massimo alle spese di personale, relative abrogazioni)

L’articolo 4 – declinando il primo periodo del criterio direttivo di cui all’art. 5, comma 4, lett. d), della L. 240 del 2010 (per il secondo periodo v. infra, art. 7)– individua i principi di riferimento per la predisposizione di piani triennali per la programmazione dei reclutamenti da parte delle università, nell’ambito della loro autonomia didattica, di ricerca e organizzativa.

L’articolo 5 - declinandoil criterio direttivo di cui all’art. 5, comma 4, lett. e), della L. 240/2010 per la parte relativa alle spese per il personale (per la parte relativa alle spese per l’indebitamento v. infra, art. 6) - individua unnuovo limite massimo alle medesime spese.

La nuova disciplina è destinata a sostituire quella recata dall’art. 1, comma 105, della L. n. 311 del 2004, dall’art. 51, comma 4, della L. n. 449 del 1997, e dall’art. 1, comma 1, del D.L. n. 180 del 2008 (L. 1/2009), che sono abrogati dall’articolo 11, comma 1, lett. a), b) e c), dello schema.

Appare dunque utile riepilogare preliminarmentela disciplina finora vigente.

L’art. 1, comma 105, della L. 30 dicembre 2004, n. 311 (L. finanziaria 2005) ha previsto che, a decorrere dall'anno 2005, le università adottano programmi triennali del fabbisogno di personale docente, ricercatore e tecnico-amministrativo, a tempo determinato e indeterminato, tenuto conto delle risorse a tal fine stanziate nei rispettivi bilanci. I programmi sono valutati dal MIUR ai fini della coerenza con le risorse stanziate nel fondo di finanziamento ordinario, fermo restando che la spesa per il personale di ruolodi ciascun ateneo non deve superare il limite del 90% della quota del FFO, già fissato dall’art. 51, comma 4, della legge n. 449 del 1997.

Come si è evidenziato nella scheda relativa all’art. 3, l’art. 1-ter del D.L. n. 7 del 2005 (L. 43/2005)ha poi previsto l’adozione ogni anno di piani triennali indicanti, fra l’altro,il fabbisogno di personale docente e non docente a tempo determinato e indeterminato, ivi compreso il ricorso alla mobilità. Questo profilo è stato esplicitamente escluso dalla valutazione del MIUR.

In seguito, l’art. 1, comma 1, del D.L. 180/2008 (L. 1/2009) ha stabilito che le università statali che alla data del 31 dicembre di ogni anno hanno superato il livello massimo di spesa per il personale di ruolo non possonoprocedere all’indizione di procedure concorsuali e di valutazione comparativa, né all’assunzione di personale[11].

Sempre al fine di contenimento della spesa, sono state introdotte limitazioni al turn over nelle università.

L’art. 66, co. 13, del D.L. n. 112/2008 (L. 133/2008)(come modificato, da ultimo, dall’art. 1, co. 3, del D.L. n. 216 del 2011- L. 14/2012),ha previsto, per quanto qui interessa, che - fermi restando i limiti in materia di programmazione triennale di cui all’art. 1, co. 105, della L. finanziaria per il 2005 - per il quadriennio 2009- 2012 le università possono procedere, per ogni anno[12], ad assunzioni di personale nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al 50% di quella relativa al personale a tempo indeterminato cessato dal servizio nell’anno precedente[13]. Tale quota è destinata per una quota non inferiore al 50% all’assunzione di ricercatori e, per una quota non superiore al 20%, all’assunzione di professori ordinari. Queste percentuali non si applicano agli istituti universitari ad ordinamento speciale, fermo restando, invece, il rispetto, da parte degli stessi, del limite di spesa sopra indicato. Le limitazioni di cui al medesimo co. 13 non si applicano alle assunzioni di personale appartenente alle categorie protette.

Il co. 2 dello stesso D.L. 216/2011, inoltre, ha prorogato al 31 dicembre 2012 il termine per procedere alle assunzioni di personale a tempo indeterminato delle università statali relative alle cessazioni verificatesi negli anni 2009 e 2010. Le relative autorizzazioni ad assumere, ove previste, possono essere concesse entro il 31 luglio 2012.

In relazione alla ricostruzione normativa effettuata, e alla nuova disciplina recata dallo schema in esame, occorre valutare se, nell’ambito delle abrogazioni, non si debbano sopprimereanche, all’art. 1-ter, comma 1, del D.L. 7/2005, la lett. e) e, al comma 2 del medesimo articolo, le parole da “fatta salva” fino a“scientifico-disciplinari”.

Inoltre, a seguito della disposta abrogazione dell’art. 1, comma 105, della L. 311/2004, occorre modificare l’art. 18, comma 2, della L. 240/2010, che fa riferimento esplicito alla norma in questione.

I commi da 1 a 3 dell’articolo 4 individuano l’oggetto dei piani, i criteri per la programmazione, la non applicabilità di parte degli stessi criteri ad alcuni atenei.

Il comma 4 riguarda aspetti procedurali, ma esplicita anche la valenza dei piani.

In base alla nuova disciplina, i piani triennali per la programmazione del personale riguardano il personale docente, ricercatore, dirigente e tecnico-amministrativo, compresi i collaboratori ed esperti linguistici[14], a tempo indeterminato e determinato(comma 1).

I principi generali sono individuabili nella previsione che i piani sono predisposti tenendo conto dell’effettivo fabbisogno di personale per il miglior funzionamento della struttura universitaria, ma assicurando la sostenibilità della spesa di personale nell’ambito del piano economico-finanziario triennale di cui all’art. 3 e il rispetto del limite massimo alle spese di personale di cui all’art. 5 (commi 1 e 2, alinea).

Quanto ai principi specifici, alcuni sono declinati nella loro interezza, mentre per altri si prevede l’intervento di un successivo decreto ministeriale. L’obiettivo complessivo è il riequilibrio nella composizione dell’organico.

In base al comma 2, lett. da a) a c), si tratta di:

a) realizzare un equilibrio nella composizione dell’organico “del personale docente e ricercatore”, in modo che, sul totale dei docenti delle due fasce, la percentuale di professori di prima fascia sia contenuta entro il 40%, ovvero entro il 50% per i dipartimenti che si posizionano nel primo decile[15] della Valutazione della qualità della ricerca (VQR)[16]. In tal caso, dunque, il criterio di riferimento è interamente definito dallo schema in esame;

In considerazione del fatto che l’ultima parte della disposizione (laddove si prevede la percentuale del 50%) fa riferimento ai dipartimenti, è opportuno specificare se anche nella prima parte (laddove si prevede la percentuale del 40%) il riferimento è ai singoli dipartimenti, ovvero all’ateneo nel suo complesso.

Inoltre, poiché la lett. a) riguarda esclusivamente l’equilibrio nella composizione dell’organico di professori di I e di II fascia, occorre sopprimere le parole “e ricercatore”.

b) mantenere il rapporto fra l’organico del personale dirigentee tecnico-amministrativo a tempo indeterminato, compresi i collaboratori ed esperti linguistici, e il personale docente e ricercatore, entro valori di riferimento definiti con un decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca (per la cui emanazione non è previsto un termine), tenendo conto di dimensioni, andamento del turn-over e peculiarità scientifiche e organizzative dell’ateneo;

c) conferire contratti triennali non rinnovabili a ricercatori, ai sensi dell’art. 24, comma 3, lett. b), della L. 240 del 2010, in base a criteri, definiti ogni triennio con decreto del Ministro, tali da assicurare un’adeguata possibilità di consolidamento e sostenibilità dell’organico dei professori, anche in relazione a quanto previstoalla lett. a).

In ogni caso, fermi restando i limiti alle assunzioni disposti dall’art. 7, comma 1, dello schema, per gli atenei con una percentuale di professori di prima fascia superiore al 30% del totale dei professori, il numero di contratti di ricerca in questione non può essere inferiore a quello dei professori di prima fascia reclutati nello stesso periodo.

Al riguardo si ricorda che l’art. 24, comma 3, della L. 240 del 2010 individua per i ricercatori a tempo determinato due tipologie di contratti:

a) contratti di durata triennale, prorogabili per due anni, per una sola volta, previa positiva valutazione delle attività didattiche e di ricerca svolte, effettuata sulla base di modalità e criteri definiti con decreto del MIUR[17];

b) contratti triennali non rinnovabili, riservati a candidati che hanno usufruito dei contratti di cui alla lett. a), oppure, per almeno tre anni anche non consecutivi, di assegni di ricerca o di borse post-dottorato, oppure di contratti, assegni o borse analoghi in università straniere, nonché – ai sensi dell’art. 29, co. 5, della medesima legge – a candidati che hanno usufruito per almeno 3 anni di contratti a tempo determinato stipulati ai sensi dell’art. 1, c. 14, della L. 230 del 2005. E’ dunque per questa tipologia di contratti che la norma in commento introduce la previsione di un decreto triennale che individui i criteri di conferimento.

Il comma 5 del medesimo art. 24 dispone che, nel terzo anno di questa seconda tipologia di contratto, l’università, nell’ambito delle risorse disponibili per la programmazione, valuta il titolare del contratto che abbia conseguito l’abilitazione scientifica nazionale, ai fini della chiamata nel ruolo di professore associato, dando pubblicità alla procedura sul proprio sito[18].

Il comma 3 dispone che i criteri di cui alle lett. a) e c) del comma 2non si applicano agli istituti universitari ad ordinamento speciale, in considerazione delle loro peculiarità scientifiche e organizzative. In tal senso, dunque, sembra sostanzialmente confermare la scelta fatta con l’art. 66, comma 13, del D.L. n. 112/2008[19].

Infine, il comma 4 dispone che i piani di reclutamento sono “adottati annualmente” dal consiglio di amministrazione con riferimento al successivo triennio e sono aggiornati in sede di approvazione del bilancio unico d’ateneo di previsione triennale.

Il programma triennale è comunicato al MIUR per via telematica entro il (successivo) mese di febbraio e, fermo restando il limite massimo dell’indicatore delle spese di personale – pari all’80% dei contributi statali per il funzionamento e di tasse e contributi universitari riscossi (art. 5, comma 6, dello schema) –, è condizione necessaria per indire procedure concorsuali, procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato e conferire contratti a ricercatori a tempo determinato.

La programmazione non condiziona, dunque, l’assegnazione di contratti per attività di insegnamento o il conferimento di altri incarichi a tempo determinato.

Con riferimento ai termini della delega, si rileva che l’art. 5, comma 4, lett. d), della L. 240/2010 non fa riferimento al personale dirigente.

Viceversa, dispone che la predisposizione del piano triennale per il personale è “diretto a riequilibrare (…) i rapporti di consistenza del personale docente, ricercatore e tecnico-amministrativo, ed il numero dei professori e ricercatori di cui all'articolo 1, comma 9, della legge 4 novembre 2005, n. 230, e successive modificazioni”. Il riferimento alla chiamata direttanon risulta, invece, presente nell’articolo in commento.

Dal punto di vista della formulazione del testo, al comma 2, lett. a), poiché la valutazione della qualità della ricerca è effettuata periodicamente, si valuti l’opportunità di sostituire le parole “primo decile della VQR” con le parole “primo decile dell’ultima relazione finale della VQR”.

Al comma 2, lett. c), è opportuno sostituire la parola “reclutamento di un numero di ricercatori” con le parole “conferimento a ricercatori di un numero di contratti”, nonché le parole “ricercatori reclutati” con le parole “ricercatori titolari di contratti”, in conformità alla terminologia utilizzata dall’art. 24, comma 3, lett. b), della L. 240/2010.

Per lo stesso motivo è opportuno, al comma 4, sostituire le parole “e di ricercatori” con le parole “e al conferimento di contratti per ricercatori”.

Infine, al medesimo comma, occorre valutare se non si debba parlare di “adozione triennale” e di “aggiornamento annuale” del piano.

L’articolo 5 definiscel’indicatore perla determinazione del nuovo limite massimo all’incidenza delle spese per il personale delle università, che finora è stato determinato, come ante indicato, dal rapporto fra spese fisse ed FFO.

Nella nuova definizione, invece, si tiene conto sia di altre entrate, sia di altre voci di spesa (ad esempio, le spese del personale a tempo determinato): in particolare, l’indicatore è calcolato rapportando le spese di personale (sostenute dall’ateneo nell’anno di riferimento) alla “somma algebrica” dei contributi statali per il funzionamento e delle tasse, soprattasse e contributi universitari (rispettivamente, assegnati o riscossi nello stesso anno) (comma 1).

Il comma 6 fissa il limite massimo di tale indicatore nella misura dell’80 per cento (a fronte, si ricorda, dell’attuale 90% rapportato al solo FFO).

Con riferimento alla formulazione del testo, si osserva cheal comma 1 non è necessario utilizzare la parola “algebrica”, dal momento che la somma alla quale si fa riferimento non ricomprende importi di segno diverso (v. anche relazione tecnica).

Inoltre, data la natura percentuale del limite fissato, si valuti la possibilità di aggiungere, al comma 1, dopo la parola “rapportando” la specifica “percentualmente”.

I commi da 2 a 4 specificano che cosa si intende per ciascuna dellegrandezze utilizzate per la definizione dell’indicatore.

In particolare, il comma 2 dispone che per spese dipersonale si intende la somma delle spese sostenute dall’ateneo relative a:

§ assegni fissi per il personale (docente, ricercatore, dirigente, tecnico-amministrativo, collaboratori ed esperti linguistici,a tempo indeterminato e determinato);

§ trattamento economico del direttore generale[20];

§ fondi destinati alla contrattazione integrativa;

§ contratti di insegnamento[21].

L’ammontare delle spese, comprensivo degli oneri a carico dell’amministrazione, è considerato al netto delle entrate derivanti da finanziamenti esterni di soggetti pubblici e privati, destinati al finanziamento di spese per il personale (le cui caratteristiche sono definite al comma 5).

Per omogeneità con i commi 3 e 4, si valuti l’opportunità di aggiungere, dopo le parole “spese sostenute dall’ateneo”, le parole “nell’anno di riferimento,”.

Il comma 3 definisce contributi statali per il funzionamento la “somma algebrica” delle assegnazioni, nell’anno di riferimento, del Fondo per il finanziamento ordinario (FFO), del Fondo per la programmazione del sistema universitario, “per la quota non vincolata nella destinazione”, e di eventuali ulteriori assegnazioni statali a carattere stabile destinate alle spese per il personale.

Al riguardo si ricorda che i fondi indicati sono due dei tre previsti dall’art. 5, comma 1, della L. 537 del 1993, che ha indicato tutti i mezzi finanziari destinati dallo Stato alle università, disponendone l’iscrizione in tre distinti capitoli dello stato di previsione del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, a decorrere dal 1994.

In particolare, la disposizione fa riferimento:

a) al fondo per il finanziamento ordinario delle università (FFO), relativo alla quota a carico del bilancio statale delle spese per il funzionamento e le attività istituzionali delle università, comprese le spese per il personale docente, ricercatore e non docente, per l'ordinaria manutenzione delle strutture universitarie e per la ricerca scientifica, ad eccezione della quota destinata ai progetti di ricerca di interesse nazionale^{^[22]} e della spesa per le attività sportive universitarie[23];

b) al fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario, relativo al finanziamento di specifiche iniziative, attività e progetti, compreso il finanziamento di nuove iniziative didattiche[24].

Il terzo fondo, non considerato per il calcolo dell’indicatore in esame, è quello per l'edilizia universitaria e per le grandi attrezzature scientifiche, relativo alla quota a carico del bilancio statale per la realizzazione di investimenti per le università in infrastrutture edilizie e in grandi attrezzature scientifiche, ivi compresi i fondi destinati alla costruzione di impianti sportivi. Si tratta, dunque, di entrate per interventi in conto capitale.

Si ricorda che la L. 240/2010 dispone che la determinazione del limite massimo all’incidenza complessiva delle spese di personale (oltre che delle spese di indebitamento) è calcolata sulle entrate complessive dell’ateneo.

Inoltre, riferisce la “quota non vincolata nella destinazione” a tutte le assegnazioni all’ateneo e non, come risulta dalla lettera della norma, al solo Fondo per la programmazione del sistema universitario (nel quale, peraltro, allo stato, non ci sono quote vincolate).

Con riferimento all’utilizzo della parola “algebrica” si veda ante.

Il comma 4 dispone che per tasse, soprattasse e contributi universitari si intende il valore delle riscossioni totali, nell’anno di riferimento, per qualsiasi forma di tassa, soprattassa e contributo universitario a carico degli iscritti ai corsi dell’ateneo di qualsiasi livello, ad eccezione delle tasse riscosse per conto di terzi[25]. Tale valore è calcolato al netto dei rimborsi effettuati agli studenti nello stesso periodo.

Al riguardo la relazione tecnica specifica che l’inserimento della contribuzione studentesca fra le entrate da considerare per la determinazione dell’indicatore relativo alle spese di personale è strettamente correlato con l’inclusione fra le spese delle ulteriori voci relative alle spese del personale a tempo determinato, caratterizzate da un maggior grado di variabilità e flessibilità nell’ambito della programmazione di bilancio degli atenei. In questo modo,prosegue la relazione, l’indicatore individuato permette una visione complessiva delle spese sostenute da un ateneo per il personale impegnato nella didattica,nella ricerca e nei servizi di supporto, andando inoltre nella direzione di impegnare le università a graduare le spese di personale a tempo determinato nel caso di variazioni delle entrate contributive correlate alla dinamica delle iscrizioni ai corsi.

Si ricorda che, ai sensi del DPR n. 306 del 1997 gli studenti contribuiscono alla copertura del costo dei servizi offerti dalle università mediante il pagamento di contributi e della tassa di iscrizione (il cui importo, originariamente fissato in lire 300.000, è rivalutato annualmente in base al tasso programmato di inflazione[26]). I contributi sono determinati autonomamente dalle università, in relazione ad obiettivi di adeguamento della didattica e dei servizi per gli studenti, nonché sulla base della specificità del percorso formativo. Le università graduano i contributi secondo criteri di equità e solidarietà, in relazione alle condizioni economiche degli iscritti, la cui valutazione è effettuata sulla base della natura e dell’ammontare del reddito e del patrimonio, nonché dell’ampiezza del nucleo familiare. La contribuzione studentesca non può eccedere il 20 per cento del FFO assegnato all’ateneo[27].

Gli esoneri totali e parziali dalle tasse e dai contributi, e la graduazione degli stessi contributi, disposti dalle università, finora disciplinati con DPCM[28], sono oggetto di una nuova disciplina con norma di rango primario, operata dall’art. 9 dello schema di decreto legislativo relativo al diritto allo studio universitario (Atto 436).

Il comma 5 stabilisce che le entrate derivanti da finanziamenti esterni da parte di soggetti pubblici e privati destinate al finanziamento delle spese per il personale a tempo determinato ed indeterminato, compresi i contratti di insegnamento, devono essere supportate da norme, accordi o convenzioni – approvati dal consiglio di amministrazione – che assicurino:

- per i posti di professore di ruolo e i contratti di ricercatore a tempo determinato di cui all’art. 24, co. 3, lettera b), della L. n. 240 del 2010, un finanziamento non inferiore al relativo costo quindicennale (non vi è riferimento alla durata dell’accordo o della convenzione, che è presente, invece, nella seconda fattispecie);

- per gli altri contratti di ricercatore (evidentemente, quelli di cui all’art. 24, co. 3, lett. a), della L. 240/2010), per i contratti di insegnamento, nonché per i posti di personale dirigente e tecnico–amministrativo a tempo determinato, un importo e una durata non inferiore a quella del contratto.

Si tratta di una estensione di quanto già prevede l’art. 18, co. 3, della L. 240/2010 con riferimento agli oneri derivanti dalla chiamata dei professori e dall’attribuzione dei contratti per ricercatore a tempo determinato. L’estensione, come si è visto, riguarda gli oneri relativi ai contratti di insegnamento e al personale dirigente e tecnico amministrativo a tempo determinato.

Sull’argomento, si ricorda, peraltro, che l’art. 49, lett. h), punto 3), del già citato D.L. 5/2012 ha modificato la norma illustrata disponendo che l’importo della convenzione relativa alla chiamata di professori e all’attribuzione del secondo contratto di ricercatore a tempo determinato non può essere inferiore al costo quindicennale per gli stessi posti (facendo scomparire, quindi, il riferimento alla durata della convenzione, presente nella formulazione originaria) e che l’importo e la durata della convenzione per l’attribuzione dei contratti di ricercatore a tempo determinato di cui all’art. 24, co. 3, lett. a), non può essere inferiore all’importo e alla durata degli stessi contratti.

Poiché le disposizioni dell’art. 18, co. 3, della L. 240/2010, come modificate dall’art. 49, lett. h), punto 3), del D.L. 5/2012, si sovrappongono, in parte, con le disposizioni recate dal co. 5 in esame, appare necessario un coordinamento che semplifichi il quadro normativo.

Inoltre, benché nella prima parte del co. 5 si faccia riferimento alle spese sia per il personale a tempo determinato sia per quello a tempo indeterminato, nella seconda parte, per il personale dirigente e tecnico amministrativo, si fa riferimento solo a quello a tempo determinato.

Sotto il profilo della formulazione del testo, sempre al co. 5, è opportuno sostituire le parole “posti di personale ricercatore” con “posti di ricercatore”.

I commi 7 e 8 dispongono, infine, in materia di verifiche e vigilanza.

In particolare, il comma 7 affida al MIUR, che vi procede entro il mese di febbraio di ciascun anno (con riferimento alla situazione al 31 dicembre dell’anno precedente), la verifica del rispetto del limite massimo dell’indicatore. L’esito della verifica è comunicato alle università e al Ministero dell’economia e delle finanze.

Al riguardo siricorda che, in base all’art. 5, co. 4, del DPR n. 306 del 1997, le università comunicano annualmente al Ministero, entro il 31 maggio di ogni anno, tra l’altro, il gettito della contribuzione studentesca accertato nel bilancio consuntivo dell'anno precedente[29].

In relazione al termine(31 maggio)previsto dall’art. 5, co. 4, del DPR n. 306 del 1997 per la comunicazione al MIUR del gettito dei contributi pagati dagli studenti – che, in base al co. 1 dell’articolo in commento, sono parte dei valori da mettere a rapporto – occorre riflettere sul termine del mese di febbraio previsto dal co. 7 dell’articolo in esame

Allo stesso comma 7, inoltre, è necessario aggiungere una virgola dopo la parola “precedente”.

Ai sensi del comma 8, il collegio dei revisori dei conti vigila, all’interno dello stesso ateneo,sul rispetto della disciplina relativa ai finanziamenti esterni destinati a spese per il personale (di cui al comma 5) e sul rispetto del limite massimo dell’indicatore.

Articoli 6 e 11, comma 1, lettere d) ed e)
(Limite massimo alle spese per l’indebitamento e relative abrogazioni)

L’articolo 6, declinandola rimanente parte del criterio direttivo di cui all’art. 5, comma 4, lett. e), della L. 240/2010, individua unnuovo limite massimo alle spese per l’indebitamento.

Conseguentemente l’articolo 11, comma 1, lett. d) ed e), dello schema abroga l’art. 7, comma 5, della L. n. 168 del 1989 e l’art. 3, comma 3, della L. n. 430 del 1991, concernenti limitazioni all’onere complessivo di ammortamento annuo per i mutui contratti dalle università.

Al riguardo, sembrerebbe necessario disporre anche l’abrogazione del D.I. n. 90 del 2009 che, come si vedrà infra, è intervenuto definendo nuovi limiti all’indebitamento degli atenei.

Sull’argomento sembra opportuno premettere, dunque, un riepilogo normativo.

L’art. 7, co. 5, della L. 9 maggio 1989, n. 168, ha stabilito che le università possono contrarre mutui esclusivamente per spese di investimento. In tal caso, il relativo onere complessivo di ammortamento annuo non può comunque superare il 15 per cento dei finanziamenti trasferiti ad ogni università quali contributi per il funzionamento, comprese le spese per investimento e per l’edilizia universitaria.

Integrando tale disposizione, l’art. 3, co. 3, della L. 23 dicembre 1991, n. 430, ha previsto che per il calcolo del limite del 15% si tiene conto, oltre che dei finanziamenti trasferiti ad ogni università quali contributi per il funzionamento, comprese le spese per investimento e per l’edilizia universitaria, anche delle entrate derivanti da tasse, soprattasse e contributi universitari.

E’, poi, intervenuto l’art. 2, co. 428 e 429, della L. 244/2007 (legge finanziaria 2008) che, istituendo un fondo pari a 550 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008, 2009 e 2010, destinato ad integrare il FFO e finalizzato, in particolare, a far fronte alle prevalenti spese per il personale e, per la parte residua, ad altre esigenze di spesa corrente e d’investimento individuate autonomamente dagli atenei, ha subordinato l’assegnazione delle risorse all’adozione di un pianoprogrammatico volto, fra l’altro, a ridefinire il vincolo dell’indebitamento degli ateneiconsiderando, a tal fine, anche quello delle società e degli enti da essi controllati.

A sua volta, l’art. 3 del piano programmatico adottato con D.I. 30 aprile 2008[30] ha rimesso ad un ulteriore decreto, adottato dal MIUR, di concerto con il MEF, sentiti CRUI e CUN, la definizione di nuovi limiti all’indebitamento degli atenei di cui all’art. 7, co. 5, della L. 168/1989, “come modificato dall'art. 3, comma 3, della legge n. 430/1991” (in realtà, come si è visto, si è trattato di una integrazione e non di una modifica testuale).

E’ quindi intervenuto il D.I. 1 settembre 2009, n. 90[31], molte delle cui previsioni e definizioni sono riprese nel testo in commento. In particolare, il decreto stabilisce che:

§ le università statali possono contrarre mutui ed altre forme di indebitamento esclusivamente per le spese di investimento;

§ l’indicatore per l’applicazione del limite all’indebitamento degli atenei è pari al rapporto tra l’onere complessivo di ammortamento annuo dei mutui e di altre forme di indebitamento e la somma dei contributi statali per il funzionamento, per investimento ed edilizia e delle tasse, soprattasse e contributi universitari;

§ il MIUR procede annualmente al calcolo dell’indicatore ed alla sua comunicazione alle università;

§ gli atenei con un valore dell’indicatore pari o superiore al 15% non possono contrarre nuovi mutui e altre forme di indebitamento;

§ gli atenei con un valore dell’indicatore pari o superiore al 10% e inferiore al 15% e, contestualmente, un’incidenza delle spese per il personale di ruolo sul FFO superiore al limite fissato[32], nonché gli atenei che hanno superato tale limite relativo alle spese per il personale, possono contrarre ulteriori forme di indebitamento solo subordinatamente alla predisposizione di un piano di sostenibilità finanziaria;

§ il piano di sostenibilità finanziaria – predisposto dagli atenei tenendo conto anche della situazione di indebitamento degli enti e delle società partecipate – è approvato dal CdA, corredato da una relazione del Collegio dei revisori dei conti, e trasmesso al MIUR (per la sua approvazione, d’intesa con il MEF) entro 30 giorni dalla comunicazione ministeriale del valore dell’indicatore. La mancata trasmissione del piano comporta penalizzazioni nell’assegnazione del FFO;

§ a decorrere dal 2010, il MIUR trasmette al MEF, entro il 30 gennaio di ogni anno, la situazione dell’indebitamento delle università statali rilevata nell’anno precedente.

Da questo punto di vista, dunque, la scelta della L. 240/2010– e, in particolare, del criterio direttivo fissato dall’art. 5, comma 4, lett. e), –è stata quella di rilegificare argomenti già disciplinati con fonti di rango secondario.

In relazione all’abrogazione dell’art. 7, comma 5, della L. 168/1989, si ricorda che il secondo periodo dello stesso comma 5 è stato novellato dall’art. 11, comma 2, del già citato schema di decreto legislativo concernente la disciplina contabile delle università (Atto n. 395), in attesa - come evidenziava la relazione illustrativa – di definire il nuovo indicatore previsto dall’art. 5, co. 4, lett. e), della L. 240/2010[33].

Occorre, dunque, coordinare le due disposizioni.

Il comma 1 dell’articolo 6 stabilisce preliminarmente che le università statali possono contrarre mutui ed altre forme di indebitamento esclusivamente per le spese di investimento definite dall’art. 3, comma 18, della legge finanziaria 2004.

Ai fini dell’applicazione dell’art. 119, sesto comma, della Costituzione – che prevede, tra l’altro, che comuni, province, città metropolitane e regioni possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento – l’art. 3, comma 18, della legge finanziaria 2004 (L. n. 350 del 2003), ha diposto che costituiscono investimenti: l'acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali; la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti; l'acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale; gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale; l'acquisizione di aree, espropri e servitù onerose; le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di partecipazione concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti; i trasferimenti in conto capitale destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni; i trasferimenti in conto capitale in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all'erogazione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla loro scadenza, anche anticipata; gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio.

Il comma 3 dispone che l’indicatore di indebitamento degli atenei è calcolato rapportando l’onere complessivo di ammortamento annuo e la “somma algebrica” dei contributi statali per il funzionamento, dei contributi statali per investimento ed edilizia e delle tasse, soprattasse e contributi universitari (rispettivamente, assegnati o riscossi nell’anno di riferimento), al netto delle spese di personale e delle spese per fitti passivi.

Inoltre, ai sensi del comma 2, ai fini del calcolo dell’indicatore di indebitamento, non sono considerate le operazioni di copertura finanziaria corrente che non comportano acquisizione di risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio. Le stesse sono comunque comunicate al Ministero, illustrandone le effettive ragioni di necessità, entro 15 giorni dalla loro effettuazione.

Con riferimento al comma 3, data la natura del limite fissato, si valuti l’opportunità di aggiungere, dopo la parola “rapportando”, la specifica “percentualmente”.

E’ opportuno, inoltre, sostituire le parole da “soprattasse e contributi universitari” fino alla fine del comma con le seguenti “soprattasse e contributi universitari, assegnati o riscossi nell’anno di riferimento, al netto delle spese di personale, così come definite all’articolo 5, comma 2, e delle spese per fitti passivi, sostenute dall’ateneo nel medesimo anno”.

Il comma 4 reca la definizione delle grandezze utilizzate per la determinazione dell’indicatore diverse da quelle già indicate nell’art. 5, alle quali, pertanto, il comma 5 rinvia.

Al riguardo, non sembra necessario richiamare il comma 5 dell’art. 5, dal momento che lo stesso riguarda il finanziamento di spese per il personale (con entrate esterne), esplicitamente escluse dal calcolo dell’indicatore di indebitamento di cui al comma 3 dell’articolo in esame.

In particolare, il comma 4 precisa che:

a) per onere complessivo di ammortamento annuo si intende l’onere annuo per capitale e interessi dei mutui e di altre forme di indebitamento a carico del bilancio dell’ateneo;

b) per contributi statali per investimento ed edilizia si intende il valore delle somme assegnate dallo Stato per l’edilizia universitaria e per investimento, nell’anno di riferimento;

c) per spese per fitti passivi si intende l’onere annuo per contratti passivi per locazione di immobili a carico del bilancio dell’ateneo.

Al riguardo, sarebbe opportuno chiarire il motivo per cui dalla definizione dell’indicatore di indebitamento sono espunte le spese per contratti passivi per locazione di immobili, dal momento che esse non rientrano nel computo di altri indicatori.

Il comma 6 fissa il limite massimo dell’indicatore nella misura del 15 per cento.

Ai sensi del comma 7, il MIUR procede annualmente al calcolo dell’indicatore dell’indebitamento (con riferimento ai dati relativi all’esercizio finanziario precedente) e, entro il mese di febbraio, ne comunica gli esiti alle università e al MEF.

Nell’ambito dello stesso ateneo, la vigilanza sul rispetto del limite massimo così determinato spetta al collegio dei revisori dei conti (comma 8).

Quindi, a differenza di quanto stabilito dal comma 7 dell’art. 5, la vigilanza sul rispetto del limite massimodi indebitamento da parte di ciascun ateneospetta esclusivamente al collegio dei revisori, mentre il MIUR procede al calcolo dell’indicatore, evidentemente distinto per ogni ateneo.

Comenel caso dell’art. 5, comma 7, occorre valutare la congruità del termine indicato per la verifica del rispetto del limite in rapporto al termine del 31 maggio previsto per la comunicazione al MIUR del gettito derivato dai contributi degli studenti.

Articolo 7
(Rispetto dei limiti per le spese di personale e per le spese per indebitamento)

L’art. 7 individua le combinazioni dei livellidegli indicatoridi spesa per il personale e di spesa per indebitamento rilevanti, per ciascun ateneo, per la determinazione della misura delle assunzioni di personale a tempo indeterminato e del conferimento di contratti di ricerca a tempo determinato, nonché per la possibilità di contrarre nuovi mutui o altre forme di indebitamento.

La relazione illustrativa chiarisce, come già indicato in premessa facendo riferimento all’AIR, che la gradualità dell’intervento permette di agire in modo differenziato su situazioni eterogenee secondo un corretto principio di equità che fa scattare regimi assunzionali e di indebitamento diversificati in relazione al livello e alla combinazione degli indicatori definiti agli articoli 5 e 6.

Ai sensi del comma 1, le nuove disposizioni si applicheranno alle università a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, “ferme restando le disposizioni limitative in materia di assunzioni a tempo indeterminato e a tempo determinato previste dalla legislazione vigente, che definiscono i livelli occupazionali massimi su scala nazionale”.

Poiché il provvedimento non reca l’indicazione esplicita della data di entrata in vigore, si applica l’art. 73 della Costituzione, in base al quale le leggi entrano in vigore il 15 giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che esse non stabiliscano un termine diverso.

Da questo punto di vista, occorre chiarire il riferimento “ferme restando le disposizioni limitative in materia di assunzioni [….] previste dalla legislazione vigente” - che, come si è detto in precedente scheda, sono recate, oltre che da disposizioni abrogate dal presente schema, dall’art. 66, comma 13, del D.L. 112/2008 e riguardano il quadriennio 2009-2012 -, a fronte di un regime di assunzioni del tutto nuovo recato dall’articolo in commento, che riguarderebbe, presumibilmente, lo stesso anno 2012.

Al riguardo si fa comunque presente che le possibilità di assunzione disciplinate dall’art. 7 riguardano tutto il personale a tempo indeterminato, mentre, con riferimento al tempo determinato, riguardano solo i ricercatori: da questo punto di vista, si ricorda, a titolo esemplificativo, che l’art. 54 del D.L. 5/2012 dispone la possibilità, per le università, nell'ambito delle risorse disponibili per la programmazione, di stipulare contratti di lavoro subordinato a tempo determinato relativi a tecnologi, al fine di svolgere attività di supporto tecnico e amministrativo alle attività di ricerca.

Sembrerebbe dunque opportuno un chiarimento.

Le combinazioni dei livelli di spesa di personale e di spese per indebitamento individuate sono sei, di seguito descritte.

Anzitutto, mentre per le casistiche descritte alle lett. a), b), c) e d) – relative alla possibilità di assunzioni – è fissato al 31 dicembre dell’anno precedente il termine di riferimento per la valutazione degli indicatori, per lefattispecie richiamate alle lett. e) ed f) – relative alla possibilità di contrarre nuovi mutui e/o altre forme di indebitamento – non è fissato un termine di riferimento.

Appare opportuno un chiarimento.

In particolare, ai sensi delle lettere da a) a d), possono procedere all’assunzione di personale a tempo indeterminato e al conferimento di contratti per ricercatori a tempo determinato,con oneri a carico del proprio bilancio:

a) per una spesa annua non superiore al 10% di quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizionell’anno precedente (si tratta del turn-over minimo cui fa riferimento l’AIR):

§ atenei con un valore dell’indicatore delle spese di personale superiore all’80%;

§ atenei con un valore dell’indicatore delle spese di personale compreso tra il 75 e l’80% e un valore dell’indicatore delle spese per indebitamento superiore al 10%.

b) per una spesa annua non superiore al 25% di quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizionell’anno precedente:

§ atenei che riportano un valore dell’indicatore delle spese di personale compreso tra il 75 e l’80% e un valore dell’indicatore delle spese per indebitamento non superiore al 10%;

§ atenei che riportano un valore dell’indicatore delle spese di personale compreso tra il 70 e il 75% e un valore dell’indicatore delle spese per indebitamento superiore al 15%;

c) per una spesa annua non superiore al 50% di quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizionell’anno precedente:

§ atenei che riportano un valore dell’indicatore delle spese di personale compreso tra il 70 e il 75% e un valore dell’indicatore delle spese per indebitamento non superiore al 15%;

d) per una spesa annua non superiore al 50% di quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizionell’anno precedente, maggiorata di una spesa annua pari al 20% del “margine” tra il 70% delle entrate derivanti da finanziamenti esterni a copertura delle spese per il personale (art. 5, comma 1) e le spese di personale “complessivamente sostenute” al 31 dicembre dell’anno precedente:

§ atenei che riportano un valore dell’indicatore delle spese di personale non superiore al 70%.

Con riguardo alle somme utilizzabili per assunzioni o stipula di contratti dalla fattispecie individuata alla lett. d), occorrerebbe chiarire, da un lato, se con la locuzione “spese di personale complessivamente sostenute” si intenda ricomprendere anche le spese coperte da finanziamenti esterni (escluse dalla definizione di “spese di personale” di cui all’art. 5, comma 2, dello schema), dall’altro, se con il termine “margine” si intenda la differenza fra le “spese di personale complessivamente sostenute” e il 70% delle entrate derivanti da finanziamenti esterni (in tal caso, si suggerisce di utilizzare il termine “differenza” e di invertire l’ordine di presentazione dei due fattori).

Inoltre, alla medesima lettera,è necessario eliminare la virgola dopo la parola “maggiorata”.

Sotto il profilo della formulazione del testo (per gli stessi motivi esposti a commento dell’art. 4 dello schema), sembra opportuno, altresì, sostituire – ove ricorrano nelle lettere da a) a d) del comma – le parole “e di ricercatori” con le parole “e al conferimento di contratti per ricercatori”.

Infine, a maggior chiarezza e per uniformità con le altre fattispecie, potrebbe essere opportuno sostituire, alla lett. a), le parole “possono procedere” con le parole “possono procedere nell’anno successivo”.

Il comma 2, lett. a), fa comunque salve le assunzioni di personale riservate alle categorie protette, nonché le assunzioni dipersonale docente e ricercatore con oneri integralmente a carico di finanziamenti esterni all’ateneo.

La relazione illustrativa non limita le “assunzioni” integralmente finanziate da soggetti esterni a quelle dei docenti e dei ricercatori.

Appare pertanto necessario chiarire se la possibilità prevista dal comma 2, lett. a), debba essere limitata esclusivamente ai docenti e ai ricercatori, anche considerato il richiamo testuale all’art. 5, comma 5, dello schema, che include altre categorie.

In ogni caso, è opportuno sostituire le parole “e quelle relative a personale docente e ricercatore coperte” con le parole “, le assunzioni di personale docente e il conferimento di contratti per ricercatore coperti”.

Con riferimento alla possibilità di contrarre nuovi mutui o altre forme di indebitamento con oneri a carico del bilancio delle università, le altre lettere del comma 1 dispongono che:

e) gli atenei che riportano un valore dell’indicatore per spese di indebitamento pari o superiore al 15% non possono contrarre nuovi mutui e altre forme di indebitamento;

f) gli atenei che riportano un valore dell’indicatore per spese di indebitamento superiore al 10%, ovvero un valore dell’indicatore delle spese di personale superiore all’80% possono contrarre ulteriori forme di indebitamento,ma solo subordinatamente all’approvazione del bilancio unico d’ateneo di esercizio[34] e alla predisposizione di un piano di sostenibilità finanziaria.

Si segnala che alla lett. f) si prevede solo la possibilità di contrarre “ulteriori forme di indebitamento”, mentre non si cita esplicitamente (a differenza della lett. e)), la possibilità di contrarre nuovi mutui.

Il piano di sostenibilità finanziaria è redatto secondo modalità definite con decreto del MIUR (per la cui emanazione non è indicato un termine) ed è inviato al MIUR e al MEF, entro 15 giorni dalla delibera, per l’approvazione.

E’ il comma 3 a chiarireche il piano è approvato dal consiglio di amministrazione e deve essere corredato da una relazione analitica e dalla relazione del collegio dei revisori dei conti. Nella predisposizione del piano l’ateneo tiene conto anche della situazione di indebitamento degli enti e delle società partecipate.

La relazione illustrativa chiarisce ulteriormente che, per essere deliberato dal Consiglio di amministrazione, il piano necessita della preliminare verifica del collegio dei revisori dei conti, che predispone un’apposita relazione.

Si valuti l’opportunità di riunire in un’unica disposizione le norme relative al piano di sostenibilità finanziaria. Al comma 1, lett. f), inoltre, occorre sostituire le parole “decreto del Ministero” con le parole “decreto del Ministro”.

Il comma 2, lett. b), dispone – parallelamente a quanto già disposto dalla lett. a) per le assunzioni di personale – che è in ogni caso consentita la contrazione di forme di indebitamento con oneri integralmente a carico di finanziamenti esterni.

Si valuti la possibilità di chiarire se nell’espressione “forme di indebitamento” siano ricompresi anche i mutui (si veda ante quanto rilevato sulla differenza fra le lett. e) ed f) del comma 1).

Il comma 4 prevede che le procedure concorsuali e le assunzioni di personale nonché la contrazione di forme di indebitamento disposte in difformità a quanto previsto al comma 1 determinano responsabilità per danno erariale nei confronti dei componenti degli organi dell’ateneo che le hanno disposte, nonché penalizzazioni nelle assegnazioni del FFO da corrispondere all’ateneo nell’anno successivo a quello in cui si verificano.

Dunque, rispetto al criterio direttivo individuato dall’art. 5, comma 4, lett. d), della L. 240/2010 – in base al quale la penalizzazione interviene in caso di mancata adozione del piano triennale per la programmazione del reclutamentodel personale e consiste nella non erogazione delle quote del finanziamento ordinario relative alle unità di personale che eccedono i limiti previsti – in base al comma 4 dell’articolo in esame la penalizzazione interviene nel caso di procedure e di assunzioni, nonché di contrazione di spese per indebitamento, in difformità dalle disposizioni previste dal comma 1.

Al riguardo, la relazione illustrativa recita testualmente: “Al comma 4 sono previste le ‘sanzioni’ da applicare in caso di assunzioni o di contrazione di spese per indebitamento disposte in difformità a quanto previsto dal presente decreto”.

Alla luce del disposto del criterio direttivo, occorre valutare se al comma 4, alinea, il riferimento debba essere “a quanto previsto dal comma 1” (che non fa riferimento alla mancata adozione del piano triennale), oppure “a quanto previsto dal presente decreto”.

Occorrerebbe, inoltre, valutare se non debba essere meglio precisata la disciplina (ovvero, i criteri) delle penalizzazioni da corrispondere agli atenei inadempienti.

Alla lett. b) si segnala, infine, il refuso “quelle” invece di “quello”.

Articolo 9
(Valutazione delle politiche di reclutamento degli atenei)

L’articolo 9 concerne l’introduzione di un sistema di valutazione delle politiche di reclutamento degli atenei, secondo quanto disposto dall’art. 5, commi 1, lett. c), e 5, della L. 240/2010.

Al riguardo, la relazione illustrativa chiarisce che la disciplina introdotta con lo schema mira, tra l’altro, a valutare le politiche di reclutamento degli atenei anche in relazione alla composizione qualitativa delle assunzioni e alla qualità dei risultati e del contributo fornito dal personale assunto in termini di ricerca e didattica.

Appare opportuno, inoltre, ricordare che l’art. 29, comma 14, della L. 240/2010 ha stabilito che fino a quando non verranno definiti i relativi criteri continueranno ad applicarsi le disposizioni vigenti in materia[37].

Il comma 1, riprendendo, con qualche puntualizzazione, i criteri fissati dall’art. 5, comma 5, della legge per l’elaborazione (da parte dell’ANVUR) dei meccanismi di valutazione, precisa che la valutazione delle politiche di reclutamento del personale è finalizzata a “misurare” (si valuti l’appropriatezza dell’espressione, anche in relazione a quanto dispone il comma 2)annualmente:

a) la produzione scientifica dei professori e dei ricercatori elaborata in data successiva alla presa di servizio presso l’ateneo ovvero al passaggio a diverso ruolo o fascia nell’ateneo, tenendo conto della specificità delle aree disciplinari[38] - in coerenza con gli indicatori utilizzati per l’attribuzione dell’abilitazione scientifica nazionale - nonché dei risultati, ove disponibili, della Valutazione della qualità della ricerca (VQR: v. ante).

Il regolamento concernente il conferimento dell’abilitazione scientifica nazionale – che attesta la qualificazione scientifica costituente requisito necessario per l’accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari – è stato emanato, in attuazione di quanto disposto dall’art. 16 della L. 240/2010, con DPR 14 settembre 2011, n. 222, ma ha rimessol’individuazione dei criteri e dei parametriper l’attribuzione dell’abilitazione ad un atto successivo.

Infatti, l’abilitazione è attribuita con motivato giudizio espresso sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per aree disciplinari, definiti con DM, sentiti CUN, ANVUR e CEPR[39], e fondato sulla valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche presentati da ciascun candidato, previa sintetica descrizione del contributo individualealle attività di ricerca e sviluppo svolte[40]. Il medesimo decreto può prevedere un numero massimo di pubblicazioni, anche differenziato per fascia e per area disciplinare, ma comunque non inferiore a 12,che ogni candidato potrà presentare. Il citato decreto non risulta ancora emanato.

Si valuti, pertanto, l’opportunità di sostituire le parole “gli indicatori” con le parole “i criteri e i parametri” nonché le parole “della VQR” con le parole “dell’ultima relazione finale della VQR”.

b) la percentuale di ricercatori a tempo determinato in servizio che non ha trascorso nella medesima università in cui sono stati reclutati come ricercatori l’intero percorso di dottorato, di post-dottorato o, limitatamente al caso delle discipline di area medica, di scuola di specializzazione.

Il criterio direttivo di cui all’art. 5, comma 5, della legge fa riferimento, invece, per le scuole di specializzazione, alle facoltà di medicina e chirurgia.

In materia, si evidenzia che il D.M. 1° agosto 2005 ha adeguato gli ordinamenti didattici delle scuole di specializzazione dell’area sanitaria alla riforma generale degli studi universitari di cui al decreto ministeriale n. 270/2004[41]. Il DM del 2005, in particolare, ha suddiviso le diverse scuole in tre grandi aree – area medica, area chirurgica e area dei servizi clinici – riaffermando, altresì, che le medesime hanno sede presso le università e, in particolare, afferiscono alle facoltà di medicina e chirurgia, fatta salva la classe delle specializzazioni in farmaceutica che afferisce alle facoltà di farmacia[42].

Circa l’utilizzo del termine “facoltà”, si ricorda che l’art. 2, comma 2, della L. n. 240 del 2010 ha previsto l’attribuzione ai dipartimenti sia delle funzioni di didattica che di quelle di ricerca, disponendo che gli atenei possono istituire fra più dipartimenti strutture di raccordo, “comunque denominate”.

E’, dunque, corretto non utilizzare la locuzione “facoltà di medicina e chirurgia”.

Tuttavia, sembrerebbe necessario sostituire le parole “area medica” con le parole “area sanitaria” al fine di ricomprendere nella disposizione anche le scuole di specializzazione afferenti all’area chirurgia e all’area dei servizi clinici.

c) la percentuale di professori reclutati da altri atenei;

d) la percentuale di professori e ricercatori in servizio presso l’ateneo, responsabili scientifici di progetti di ricerca, comunitari e internazionali;

e) il grado di internazionalizzazione del corpo docente.

In aggiunta a quanto disposto dal criterio direttivo di cui all’art. 5, comma 5, della legge, la norma in commento specifica che tale parametro è valutato in termini di numerosità di “docenti provenienti dall’estero e chiamati dall’ateneo in qualità di vincitori di progetti di ricerca finanziati dall’Unione Europea”.

Al riguardo, si ricorda che l’art. 1, co. 9, della L. n. 230 del 2005 (come da ultimo modificato dall’art. 29, co. 7, L. 240/2010) prevede che le università, nell’ambito delle relative disponibilità di bilancio, possono procedere alla copertura di postidi professore ordinario e associato e di ricercatore mediante chiamata diretta, tra l’altro, di studiosi che siano risultati vincitori nell’ambito di specifici programmi di ricerca di alta qualificazione, identificati con decreto del MIUR, sentiti ANVUR e CUN, finanziati dall’UE o dallo stesso MIUR. In attuazione di quanto disposto è intervenuto il DM 1 luglio 2011[43], il cui art. 4 ha stabilito che i programmi di ricerca di alta qualificazione finanziati dall’UE, i cui vincitori possono essere destinatari di chiamata diretta, sono – nell’ambito del VII programma quadro della Comunità europea per le attività di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (2007-2013) – il programma “Cooperazione”[44] e il programma “Idee”[45].

Peraltro, in base al medesimo art. 1, co. 9, L. 230/2005, rientrano tra i possibili destinatari di chiamata diretta: gli studiosi impegnati all’estero da almeno un triennio in attività di ricerca o insegnamento universitario, che ricoprano una posizione accademica equipollente in istituzioni universitarie o di ricerca estere; gli studiosi che abbiano già svolto per chiamata diretta autorizzata dal MIUR, nell’ambito del “programma di rientro dei cervelli”[46]un periodo di almeno 3 anni di ricerca e di docenza nelle università italiane e conseguito risultati scientifici congrui rispetto al posto per il quale ne viene proposta la chiamata; gli studiosi di chiara fama.

Al riguardo, sembrerebbe opportuno chiarire se, ai fini della valutazione del grado di internazionalizzazione, siano da considerare i docenti provenienti dall’estero, purché chiamati dall’ateneo in qualità di vincitori di progetti di ricerca finanziati dall’Unione Europea, ovvero tutti i docenti provenienti dall’estero (assunti per chiamata diretta e non), nonché quelli chiamati in qualità di vincitori di progetti di ricerca finanziati dall’UE (indipendentemente dalla provenienza).

In ogni caso, si valuti l’opportunità di sostituire le parole “vincitori di progetti di ricerca finanziati dall’Unione Europea” con le parole “vincitori di specifici programmi di ricerca di alta qualificazione finanziati dall’Unione Europea, identificati ai sensi dell’art. 1, comma 9, della legge 4 novembre 2005, n. 230, e successive modificazioni”.

f) l’equilibrio nella composizione dell’organico del personale docente e ricercatore, dirigente e tecnico amministrativo, anche tenuto conto dei criteri di cui all’art. 4 dello schema.

Il comma 2 prevede che la ponderazione dei criteri e la definizione dei parametri per l’attuazione del comma 1 (parole dalle quali emerge chiaramente che non si tratta di operare una mera “misurazione”) è stabilita con decreto di natura non regolamentare emanato dal MIUR, sentita l’ANVUR, entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento. Il decreto ha validità almeno triennale.

Con riferimento al “decreto non avente natura regolamentare”, si ricorda che la Corte costituzionale, con sentenza n. 116 del 2006, ha qualificato lo stesso come “un atto statale dalla indefinibile natura giuridica”.

La questione deve essere valutata anche alla luce del rispetto del criterio di delega, che appare affidare al decreto legislativo l’individuazione dei meccanismi di valutazione delle politiche di reclutamento degli atenei, elaborati da parte dell’ANVUR.

Articolo 10
(Programmazione finanziaria triennale del Ministero)

In base alla relazione illustrativa, l’articolo 10 individua “le linee guida dellaprogrammazione triennaledel Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, rispetto alle modalità di assegnazione dei finanziamenti ministeriali in modo da consentire una pianificazione coerente e coordinata delle scelte di politica universitaria che ciascun ateneo è chiamato a compiere”.

Al riguardo, la relazione tecnica chiarisce che l’articolo in commento “attua il collegamento tra le misure di incentivazione e di sostegno previste dalla legge n. 240 del 2010 e la distribuzione del fondo di finanziamento ordinario delle università statali (FFO)”.

L’articolo in commento contiene, inoltre, disposizioni relative al monitoraggio della programmazione del sistema universitario.

In particolare, il comma 1, declinando parte dei criteri direttivi di cui all’art. 5, commi 4, lett. d) ed f), e 5, della L. 240/2010, stabilisce che, nell’ambito dell’attività di indirizzo e programmazione del sistema universitario (il riferimento sembra dunque essere all’art. 1-ter del D.L. 7/2005), il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca individua con proprio decreto (per la cui prima emanazione non è indicato un termine), di validità almeno triennale, le percentuali del FFO da ripartire in relazione:

Ø al costo standard per studente;

Il criterio direttivo stabilito dall’art. 5, comma 4, lett. f), della L. 240/2010 prevede che al costo standard per studente è collegata l’attribuzione di una percentuale della parte del FFO non assegnata in base ai risultati di qualità ex art. 2 del D.L. 180/2008.

Ø ai risultati delle politiche di reclutamento del personale;

Il criterio direttivo fissato dall’art. 5, comma 5, della L. 240/2010 dispone l’attribuzione agli atenei di una quota non superiore al 10 per cento del FFO correlata alla valutazione delle politiche di reclutamento.

Ø ai risultati della didattica e della ricerca;

Al riguardo si ricorda che l’art. 9 dello schema di decreto legislativo recante norme in materia di valorizzazione dell'efficienza delle università e conseguente introduzione di meccanismi premiali nella distribuzione di risorse pubbliche (Atto n. 396)[47] – emanato in virtù della delega di cui all’art. 5, comma 1, lett. a), della L. 240/2010 – stabilisce che l’ANVUR, entro 60 giorni dall’emanazione del provvedimento, definisce i criteri e gli indicatori per valutare periodicamente, tra l’altro, i risultati conseguiti nella didattica e della ricerca. L’art. 14 dispone che, in relazione a tali risultati, una percentuale del FFO è ripartita tra gli atenei, con le modalità stabilite dall’art. 2 del D.L. 180/2008 (L. 1/2009)[48]. A tal fine, entro il 31 luglio di ogni anno, l’ANVUR trasmette al Ministero una relazione sui risultati dell’attività di monitoraggio e di controllo interno. Il Ministero, su parere dell’ANVUR, seleziona gli atenei che hanno ottenuto i migliori risultati e, con decreto, attribuisce l’incentivoin ordine decrescente, partendo dall’ateneo che ha conseguito il più alto grado di raggiungimento degli obiettivi.

Ø agli interventi perequativi.

L’art. 11 della L. 240/2010, al fine diaccelerare il processo di riequilibrio delle università statali, tenuto conto della esigenza di assicurare la copertura delle spese fisse del personale di ruolo, prevede che, a decorrere dal 2011, una quota pari almeno all’1,5 per cento del FFO e delle risorse eventualmente assegnate per il funzionamento del sistema universitario è ripartita fra le università che, sulla base delle differenze percentuali del valore del FFO consolidato del 2010, presentino un situazione di sottofinanziamento superiore al 5 per cento rispetto al modello per la ripartizione teorica del medesimo FFO elaborato dagli organi di valutazione del sistema universitario[49].

Dopo la parola “perequativi” appare necessario inserire una virgola.

Il comma 2, invece, declinando il criterio direttivo di cui all’art. 5, comma 4, lett. c), della L. 240/2010, stabilisce che il MIUR, con cadenza annuale, comunica al MEF gli esiti della programmazione triennale del sistema universitario.

La finalità – meglio chiarita dalla relazione illustrativa – è quella del monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica.

Pertanto, sembrerebbe opportuno sostituire, anche in accordo con quanto previsto dal criterio direttivo sopra indicato, le parole “relativi agli articoli di cui al presente decreto concernenti il monitoraggio” con le parole “, di cui al presente decreto, ai fini del monitoraggio”.

Nella rubrica, inoltre, dovrebbe farsi riferimento anche al monitoraggio della programmazione triennale del sistema universitario.

[1] http://www.governo.it/Governo/ConsiglioMinistri/dettaglio.asp?d=66123

[2] Il Fondo di rotazione previsto dall’art. 5, comma 4, lett. l), è distinto ed aggiuntivo rispetto alle risorse destinate al fondo di finanziamento ordinario.

[3] Il bilancio unico d’ateneo di previsione annuale autorizzatorio è approvato, per le università statali, dal Consiglio di amministrazione, su proposta del Rettore, previo parere del Senato accademico per gli aspetti di competenza e, per le università non statali, sulla base delle procedure e modalità definite dai propri statuti e regolamenti.

[4] Legge 31 dicembre 2009, n. 196, Legge di contabilità e finanza pubblica.

[5] Ai sensi dell’art. 1, co. 2 e 3, della L. 196/2009, l’elenco delle P.A. e degli enti che fanno parte del conto economico della P.A. è redatto annualmente dall’ISTAT, entro il 30 settembre, secondo le regole contabili comuni a livello europeo (contenute nel c.d. SEC '95, Sistema europeo dei conti nazionali e regionali). L’ultimo elenco, pubblicato nella G.U. del 30 settembre 2011, comprende Università e istituti di istruzione universitaria pubblici e specifica che in tale tipologia sono inclusi: l’Università della Valle d’Aosta, la Libera Università di Bolzano, l'Università di Urbino, l'Istituto Universitario di Studi Superiori di Pavia, la Scuola IMT Alti studi di Lucca.

[6] Il d.lgs. 31 maggio 2011, n. 91, adottato in attuazione della delega contenuta nell’art. 2 della L. 196/2009, è volto all’armonizzazione dei sistemi contabili di tutte le amministrazioni rientranti nel conto economico della PA, ad eccezione delle regioni, degli enti locali e degli enti del servizio sanitario.

[7] Per le università che si impegnano ad adottare il sistema di contabilità economico-patrimoniale e il bilancio unico entro il 1° gennaio 2013, si prevede la concessione di una quota a valere sul FFO per il 2011 e il 2012.

[8] Si ricorda che, ai sensi dell’art. 2, comma 4, del DPR n. 76 del 2010, i compiti già attribuiti al CNVSU dall’art. 1-ter del DL n. 7 del 2005 sono ora svolti dall’ANVUR.

[9] http://attiministeriali.miur.it/anno-2011/agosto/dm-04082011-(3).aspx

[10] Con nota dell’11 ottobre 2011, protocollo n. 84 (http://attiministeriali.miur.it/anno-2011/ottobre/nota-11102011.aspx) il MIUR ha comunicato l’avvenuta registrazione da parte della Corte dei conti (Reg. 12, fgl. 20 del 16 settembre 2011) del DM n. 345 del 2011.

[11] Sono state fatte salve, tuttavia, le disposizioni che escludevano dal computo del 90% gli incrementi retributivi derivanti da adeguamenti disposti a favore del personale non contrattualizzato (docenti e ricercatori) e dall’applicazione dei CCNL del personale tecnico e amministrativo, nonché un terzo dei costi del personale docente e non docente impiegato in funzioni assistenziali in convenzione con il SSN (la validità di tali esclusioni, poi, è stata prorogata al 31 dicembre 2009 dall’art. 1, co. 1-bis, del medesimo D.L. 180/2008e, da ultimo, al 31 dicembre 2010 dall’art. 7, co. 5-quinquies, del D.L. 194/2009) e le assunzioni relative alle procedure concorsuali per ricercatore - espletate o in corso di espletamento per il 2007 e per il 2008 - tra le quali, in particolare, quelle finanziate con gli stanziamenti disposti dall’art. 1, co. 650, della L. finanziaria 2007.

[12] Naturalmente, fermo restando il divieto di cui all’art. 1, co. 1, del D.L. 180/2008.

[13] L’originario primo periodo del co. 13 dell’art. 66 del D.L. n. 112/2008 prevedeva che per il triennio 2009-2011 le assunzioni delle atenei fossero soggette al limite del 20% della spesa relativa al personale cessato nell’anno precedente, e che, in ogni caso, il numero delle unità assunte non poteva eccedere, ogni anno, il 20% delle unità cessate l’anno precedente.

Per completezza, si ricorda che il medesimo art. 1, co. 3, del D.L. 216/2011 ha anche soppresso il sesto periodo dell’originario co. 13 dell’art. 66 che introduceva, a decorrere dal 2012, anche il vincolo che il numero delle unità ad assumere non poteva eccedere il 50% delle unità cessate nell’anno precedente.

[14] L’art. 28 del DPR 382/1980 aveva previsto la possibilità per le Università di assumere con contratto di diritto privato, rinnovabile per un massimo di cinque anni consecutivi, lettori di madre lingua straniera di qualificata e riconosciuta competenza, accertata dalla facoltà. I relativi oneri erano coperti con finanziamenti a tal scopo predisposti per ciascuna università con decreto del Ministro della pubblica istruzione, sentito il CUN. Successivamente, a seguito dell’attuazione dell’autonomia finanziaria degli atenei ai sensi dell’art. 5 della L. 537/1993, i relativi oneri sono stati rimessi a carico dei bilanci dei singoli atenei. Di conseguenza, l’art. 4 del D.L. 120/1995 ha abrogato le disposizioni dell’art. 28 del DPR 382/1980, prevedendo al contempo che, a decorrere dal 1° gennaio 1994, le università potevano assumere, compatibilmente con le risorse disponibili nei propri bilanci, per esigenze di apprendimento delle lingue e di supporto alle attività didattiche, anche mediante apposite strutture d'ateneo, istituite secondo i propri ordinamenti, collaboratori ed esperti linguistici di lingua madre (CEL) – in possesso di laurea o titolo universitario straniero adeguato alle funzioni da svolgere e di idonea qualificazione e competenza – con contratto di lavoro subordinato di diritto privato a tempo indeterminato ovvero, per esigenze temporanee, a tempo determinato. L'assunzione avveniva per selezione pubblica, le cui modalità erano disciplinate dalle università, secondo i rispettivi ordinamenti. Inoltre, le università avevano l'obbligo di assumere prioritariamente i titolari dei contratti di cui all'art. 28 del DPR 382/1980, in servizio nell'a.a. 1993-1994, nonché quelli cessati dal servizio per scadenza del termine dell'incarico, salvo che la mancata rinnovazione fosse dipesa da inidoneità o da soppressione del posto. Il personale così assunto conservava i diritti acquisiti in relazione ai precedenti rapporti. L’art. 1, co. 1, del D.L. 2/2004 ha poi riconosciuto ai collaboratori esperti linguistici un trattamento economico, proporzionalmente all’impegno orario assolto – tenendo conto che l’impegno pieno è di 500 ore –, corrispondente a quello del ricercatore confermato a tempo definito, con effetto dalla data di prima assunzione. La richiamata equiparazione è stata disposta ai soli fini economici, con esclusione dell’esercizio da parte dei collaboratori linguistici di qualsiasi funzione docente. La questione è stata peraltro oggetto di un contenzioso a livello europeo (sentenza della Corte di giustizia europea del 26 giugno 2001 (causa C212/99), sul quale interviene l’art. 26, co. 3, della L. 240/2010).

[15] I percentili sono quegli elementi che dividono una distribuzione ordinata in parti uguali, ciascuna delle quali contiene l'x per cento della distribuzione. Se dividiamo la distribuzione ordinata in 10 parti di uguale numerosità, ciascun elemento (modalità) separatore si chiamerà decile. Il primo decile sarà rappresentato dalla modalità che divide la distribuzione in due parti, la prima con il 10 per cento di unità che hanno modalità più grandi/piccole e il 90 per cento che hanno modalità più piccole/grandi (http://www3.istat.it/servizi/studenti/valoredati/Cap4/Cap4_5_1.htm).

[16] L’art. 3, co. 2, del DPR 76/2010, relativo all’organizzazione dell’ANVUR, dispone che la stessa valuta, tra l’altro, la qualità dei prodotti della ricerca. Il Consiglio direttivo dell’Agenzia, il 3 novembre 2011, ha approvato in via definitiva il bando per la valutazione della qualità della ricerca 2004-2010(http://www.anvur.org/sites/anvur-miur/files/bando_vqr_def_07_11.pdf). La valutazione dei risultati della ricerca, organizzata nelle 14 aree indicate dal CUN, riguarda, in particolare, università statali, università non statali autorizzate a rilasciare titoli accademici, enti di ricerca vigilati dal MIUR,dipartimenti. La relazione finale sarà stilata dall’ANVUR entro il 30 giugno 2013.

[17] DM n. 242/2011, pubblicato nella GU n. 220 del 21/9/2011.

[18] La valutazione si svolge in conformità agli standard qualitativi riconosciuti a livello internazionale individuati con un apposito regolamento di ateneo, nell’ambito di criteri fissati con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca (DM 4/8/2011, pubblicato nella GU n. 198 del 26/8/2011). Se la valutazione ha esito positivo, il titolare del contratto, alla scadenza dello stesso, è inquadrato come professore associato.

[19] La previsione secondo cui, fermo restando il rispetto dei limiti di spesa, le quote stabilite per l’assunzione di ricercatori e di professori ordinari non si applicano agli istituti di istruzione universitaria ad ordinamento speciale è stata introdotta nell’art. 66, co. 13, del D.L. 112/2008,dall’art. 10, co. 1, della L. 183/2010.

[20] Ai sensi dell’art. 2 della L. 240/2010, il trattamento economico dei direttori generali delle università per il triennio 2011-2013 è stato fissato con D.M. 21 luglio 2011, n. 315.

[21] L’art. 23 della L. 240/2010 disciplina tre tipologie di contratti per attività di insegnamento che non danno luogo a diritti in ordine all’accesso ai ruoli universitari. Il trattamento economico spettante ai titolari dei contratti stipulati per far fronte a specifiche esigenze didattiche, anche integrative, ai sensi del comma 2, è disciplinato dal D.M. 21 luglio 2011, n. 313. Da ultimo, l’art. 49, co. 1, lett. l), del D.L. 5/2012 ha introdotto il riferimento ad un importo coerente con i parametri previsti dal DM di cui al co. 2 per i contratti a titolo oneroso da stipulare, ai sensi del co. 1, con esperti di alta qualificazione e per attività di insegnamento di alta qualificazione.

[22] Destinata a confluire, ai sensi dell’art. 1, c. 870, della legge n. 296 del 2006, nel Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica- FIRST.

[23] Nel Fondo per il finanziamento ordinario delle università sono comprese una quota base, da ripartirsi tra le università in misura proporzionale alla somma dei trasferimenti statali e delle spese sostenute direttamente dallo Stato per ciascuna università nell'esercizio 1993, e una quota di riequilibrio, da ripartirsi sulla base di criteri determinati con decreto del MIUR, sentito il CUN e la CRUI, relativi a standard dei costi di produzione per studente, al minore valore percentuale della quota relativa alla spesa per il personale di ruolo sul FFO e agli obiettivi di qualificazione della ricerca, tenuto conto delle dimensioni e condizioni ambientali e strutturali.

Per l’anno 2011, il DM 3 novembre 2011, n. 439, ha ripartito il Fondo fra gli atenei prevedendo, tra l’altro, assegnazioni destinate a: obbligazioni assunte nei pregressi esercizi e per interventi specifici (art. 2); c.d. “quota premiale”, di cui all’art. 2, co. 1, del D.L. n. 180/2008 (art. 3); interventi perequativi di cui all’art. 11, co. 1, L. 240/2010 (art. 4); interventi per favorire la mobilità del personale docente e ricercatore (art. 5); chiamate dirette nei ruoli dei docenti di studiosi ed esperti stranieri o italiani impegnati all’estero (art. 6); interventi di cooperazione interuniversitaria internazionale strutturata (art. 7); interventi per il reclutamento straordinario di professori associati (art. 11); interventi per l’adozione della contabilità economico-patrimoniale e del bilancio unico di ateneo (art. 12).

http://attiministeriali.miur.it/anno-2011/novembre/dm-03112011.aspx

[24] Con riferimento all’assegnazione delle risorse del fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario, si ricorda che l’art. 3, co. 4 e 5, del già citato DM 23 dicembre 2010, n. 50, ha previsto che esse sono suddivise tra le università statali (compresi gli Istituti ad ordinamento speciale) e le università non statali “in due quote proporzionali al relativo fondo di finanziamento ordinario. Agli Istituti universitari statali ad ordinamento speciale, tenuto conto della loro specificità, è riservata una percentuale delle risorse pari a quella attribuita complessivamente agli stessi a valere sul fondo di finanziamento ordinario, distintamente per le Scuole Superiori e le Scuole di dottorato e per le Università per stranieri”. Inoltre, relativamente agli anni 2011 e 2012, tali somme sono ripartite: fra le università, sulla base delle variazioni degli indicatori (definiti, come già detto, con DM 4 agosto 2011, n. 345) ponderate con il modello per la ripartizione del FFO alle università, rispettivamente, statali e non statali; fra gli Istituti universitari statali ad ordinamento speciale sulla base delle variazioni degli indicatori ponderate con le percentuali di ripartizione del FFO relativo agli stessi.

Per l’esercizio 2011, l’assegnazione delle risorse finanziarie del Fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario, disposto con Decreto direttoriale 30 novembre 2011, n. 594 (http://attiministeriali.miur.it/anno-2011/novembre/dd-30112011.aspx), ha destinato € 20.773.156 alle università statali, € 344.590 agli istituti ad ordinamento speciale e € 259.504 alle università non statali, per un totale di € 21.377.250.

[25] Come, ad es., la tassa regionale per il diritto allo studio, di cui all’art. 3, commi 20 e seguenti, della L. n. 549 del 1995, che in taluni casi è riscossa dall’università per conto della regione.Si veda, ad es:http://www2.units.it/dida/ordamm/moduli/Mbandotasse.PDF http://statistica.miur.it/scripts/tc_univ/FAC_SIMILE.PDF.

[26] Con DM 22.2.2011 l’importo della tassa minima di iscrizione alle Università, determinato per l’a.a. 2010/2011 in € 186,92, è stato aumentato dell’1,5% in relazione al tasso di inflazione programmato per il 2011, ed è pertanto stato determinato per l’a.a. 2011/2012 in € 189,72.

[27] Il gettito della tassa di iscrizione e dei contributi universitari per le scuole di specializzazione non è preso in considerazione ai fini della determinazione della contribuzione studentesca.

[28] DPCM 9 aprile 2001 (http://attiministeriali.miur.it/anno-2001/aprile/dpcm-09042001.aspx).

[29] Nonché il numero di studenti esonerati totalmente o parzialmente dalla tassa di iscrizione e dai contributi universitari nell'anno accademico in corso e la distribuzione degli studenti per classi d'importo nel predetto anno. Per completezza si ricorda, però, che, successivamente, l’art. 8 del DPCM 9 aprile 2001 ha disposto che tali ulteriori informazioni sono comunicate al MIUR entro il 30 aprile di ciascun anno. Il termine così fissato risulta, altresì, confermato, dall’art. 9 dello schema di d.lgs. recante revisione della normativa in materia di diritto allo studio (Atto n. 436).

[30] http://attiministeriali.miur.it/anno-2008/aprile/di-30042008.aspx.

[31] http://attiministeriali.miur.it/anno-2009/settembre/di-01092009-n-90.aspx.

[32] Calcolato con le modalità di cui all’art. 51, co. 4, della L. 449/1997, tenendo conto delle convenzioni stabili con enti esterni destinate alla retribuzione di personale di ruolo.

[33] In particolare, a seguito della modifica, confermandosi che l’onere complessivo di ammortamento annuo dei mutui non può comunque superare il 15 per cento dei finanziamenti ad ogni università per contributi per il funzionamento, comprese le spese per investimento e per l’edilizia universitaria, si specifica che tale percentuale deve essere calcolata sull’importo dei contributi in questione, al netto delle spese per assegni fissi al personale di ruolo

[34] Secondo quanto previsto dallo schema di decreto legislativo concernente la disciplina contabile delle università (Atto n. 395), il bilancio unico d’ateneo d’esercizio – definito dalla relazione illustrativa “bilancio unico a consuntivo” – è approvato da tutte le università entro il 30 aprile di ciascun anno. Per le università statali– in accordo con quanto previsto dall’art. 2, c. 1, lett. h), della L. 240/2010 – il bilancio unico d’ateneo d’esercizio è approvato dal Consiglio di amministrazione, su proposta del Rettore, previo parere del Senato accademico per gli aspetti di competenza. Esso è accompagnato da una relazione del Collegio dei revisori dei conti, che attesta la corrispondenza del medesimo alle risultanze contabili e contiene valutazioni e giudizi sulla regolarità amministrativo-contabile della gestione.

[35] In linea generale, il costo standard unitario rappresenta il valore medio della spesa che un’amministrazione deve sostenere con riferimento ad una singola unità prodotta. Nella fattispecie considerata, la singola unità prodotta è rappresentata dalla formazione di ciascuno studente in corso. Nella più comune accezione, il costo standard è una quantificazione degli oneri che configurano la spesa finalizzata all’acquisizione di fattori da impiegare per l’offerta di una determinata prestazione o di un servizio. Il costo è parametrato in base ad uno standard di efficienza che l’intera organizzazione (o un suo singolo centro di responsabilità) intende raggiungere. Il costo standard viene pertanto determinato in base ad un impiego programmato di risorse produttive necessarie al raggiungimento di determinati obiettivi. I costi standard presuppongono la verificabilità ex post mediante la comparazione degli stessi con i costi effettivamente sostenuti per l’offerta di una determinata prestazione.

[36] A titolo meramente esemplificativo, l’allegato al medesimo decreto determina una durata di 5 anni per i corsi di laurea in farmacia e farmacia industriale (classe LM-13) e una durata di 6 anni per i corsi di laurea in medicina e chirurgia (classe LM 41).

[37] Allo stato, occorre fare riferimento al già citato DM 345/2011.

[38] Si ricorda che in attuazione dell’art. 15 della L. 240/2010, con il DM 29 luglio 2011 sono stati determinati i settori concorsuali in relazione ai quali si svolgono le procedure per il conseguimento dell'abilitazione. L’allegato A al medesimo decreto ha definito, altresì, 14 aree, cui sono ricondotti i macrosettori concorsuali. Si ricorda, infatti, che i settori concorsuali sono raggruppati in macrosettori concorsuali e ogni settore concorsuale può essere articolato in settori scientifico-disciplinari (http://attiministeriali.miur.it/anno-2011/luglio/dm-29072011.aspx ).

[39] Il CEPR (Comitato di esperti per la politica della ricerca) (http://www.cepr.it/) è stato istituito presso il Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica dall’art. 3 del D.lgs. 204/1998, poi modificato dall'art. 11, co. 2, del d.lgs. 381/1999.Con DM 24.11.1999 il MURST ha definito le norme generali di funzionamento del comitato, la durata del mandato dei singoli componenti, nonché le indennità loro spettanti. La composizione è stata rinnovata, da ultimo, con DPCM 11.1.2010.

[40] Ogni 5 anni (sentiti CUN, ANVUR e CEPR) si procede alla verifica dell’adeguatezza e congruità dei criteri eparametri. La loro revisione è disposta con decreto del Ministro, anche tenendo conto dei risultati della valutazione delle politiche di reclutamento.

[41] In particolare, l’art. 3, co. 7, del DM 270/2004 stabilisce che corsi di specializzazione – con l’obiettivo di fornire allo studente conoscenze e abilità per funzioni richieste nell’esercizio di particolari attività professionali – possono essere istituiti esclusivamente in applicazione di specifiche norme di legge o di direttive dell’Unione europea. Attualmente i corsi di specializzazione interessano principalmente l’area degli studi sanitari, i settori della tutela, gestione e valorizzazione del patrimonio culturale (art. 6, L. 29/2001 e DM 31.1.2006) e della preparazione alle professioni legali (art. 16, D.lgs. 398(1997 e DM 21.12. 1999, n. 537).

[42] Per completezza si ricorda che con D.M. 17.2.2006 l’elenco recato dal D.M. 1° agosto 2005 è stato integrato con l’aggiunta di una nuova tipologia di scuola (Medicina d’emergenza-urgenza).

[43] Pubblicato nella GU n. 256 del 3 novembre 2011.

[44] http://cordis.europa.eu/fp7/cooperation/home_it.html

[45] http://cordis.europa.eu/fp7/ideas/home_it.html

[46] Il programma c.d. “Rientro dei cervelli” è stato avviato dal D.M. 26 gennaio 2001, n. 13, al fine di incentivare la mobilità di studiosi ed esperti italiani e stranieri stabilmente impegnati all’estero. In particolare, il DM aveva stabilito uno stanziamento, a valere sul FFO: per la stipula di contratti di diritto privato (di durata fino a tre anni accademici) con studiosi ed esperti italiani e stranieri stabilmente impegnati all’estero da almeno un triennio in attività didattica e scientifica; per sostenere specifici programmi di ricerca da affidare ai titolari dei contratti suddetti; per sostenere ed incentivare le chiamate nel ruolo della docenza di prima fascia di professori stranieri o italiani stabilmente impegnati all’estero in attività didattiche o di ricerca nell’ultimo triennio. Successivamente, prima con DM 20 marzo 2003, n. 501, poi con DM 1° febbraio 2005, n. 18, si è previsto che ogni anno un’apposita quota del FFO fosse destinata alla stipula di contratti da parte delle università statali con studiosi ed esperti stranieri o italiani stabilmente impegnati all’estero da almeno un triennio in attività didattica e di ricerca. Il programma si rivolgeva a studiosi di ogni disciplina e nazionalità, purché in possesso almeno del titolo di dottore di ricerca o equivalente al momento della presentazione della domanda. L’art. 1, co. 9, della L. 230/2005 ha, poi, sancito a livello legislativo la chiamata diretta di studiosi italiani impegnati all’estero.

[47] Deliberato in via definitiva dal Consiglio dei ministri il 20 gennaio 2012, ma non pubblicato nella Gazzetta Ufficiale al momento della chiusura del presente dossier.

[48] La disposizione citata ha previsto che, dal 2009, una quota non inferiore al 7% del FFO, destinata ad incrementarsi, è ripartita fra le università in base a qualità dell’offerta formativa e dei risultati dei processi formativi, qualità della ricerca scientifica, qualità, efficacia ed efficienza delle sedi didattiche. Alla ripartizione della quota 2011 si è provveduto con DM 3 novembre 2011, n. 439 (http://attiministeriali.miur.it/anno-2011/novembre/dm-03112011.aspx) che ha assegnato alle finalità di cui all’art. 2 del DL 180/2008 € 832 mln (“pari al 12% del totale delle risorse disponibili”).

[49] L’intervento perequativo è ridotto proporzionalmente laddove la situazione di sottofinanziamento deriva dall’applicazione delle misure di valutazione della qualità (previste dall’art. 5 della medesima legge e dall’art. 2 del DL n. 180 del 2008, convertito dalla L. 1/2009). Si dispone, inoltre, che il calcolo degli squilibri finanziari dei singoli atenei può tenere conto della specificità delle università che siano sede di facoltà di medicina e chirurgia collegate ad aziende ospedaliere nate da ex policlinici a gestione diretta,con esclusione di ogni intervento per il ripiano di eventuali disavanzi previsto dall’art. 5, comma 4, lettere da g) ad m) della stessa L. 240/2010.

Per l’anno 2011, il DM 3 novembre 2011, n. 439 (http://attiministeriali.miur.it/anno-2011/novembre/dm-03112011.aspx ), ha ripartito il FFO prevedendo, tra l’altro, l’assegnazione di € 104.000.000 (“pari a circa l'1,5% del totale delle risorse disponibili”) alle università a fini perequativi.