SIWEB 27 settembre 2011		n. 349/0
Disciplina del trattamento economico dei professori e dei ricercatori universitari Schema di D.P.R. n. 402 (art. 17, comma 2, L. 400/1988;art. 8, commi 1 e 3, L. 240/2010) Elementi per l’istruttoria normativa

 

Presupposti legislativi per l’emanazione del regolamento

Legge di autorizzazione

L’art. 8 della L. 240/2010 prevede l’adozione, entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della stessa legge, di due regolamenti di delegificazione -adottati su proposta del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, sentito il Ministro dell’economia e delle finanze - per la revisione del trattamento economico dei professori e dei ricercatori universitari.

Il primo regolamento (c. 1) riguarda il trattamento economico dei professori e ricercatori già in servizio e di quelli vincitori dei concorsi indetti fino alla data di entrata in vigore della legge. Le norme generali regolatrici della materia sono così individuate:

trasformazione della progressione biennale per classi e scatti di stipendio in progressione triennale; invarianza complessiva della progressione; decorrenza della trasformazione dal primo scatto successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore della legge. Il regolamento deve essere adottato anche tenendo conto delle disposizioni recate dal D.L. 78/2010 (art. 9, c. 21[1]).

Il secondo regolamento (c. 3) riguarda il trattamento economico dei professori e dei ricercatori assunti sulla base delle nuove regole. In particolare, si dispone la rimodulazione, senza nuovi o maggiori oneri, della progressione economica e dei relativi importi, che potrà anche essere su base premiale. Le norme generali regolatrici della materia sono così individuate: per i professori di prima fascia, abolizione del periodo di straordinariato (art. 6 DPR 382/1980 - v. infra); per i professori di seconda fascia, abolizione della conferma (art. 23 DPR 382/1980- v. infra); eliminazione delle procedure di ricostruzione di carriera (art. 103 DPR 382/1980) e conseguente rivalutazione del trattamento iniziale; previsione della possibilità, per i professori e i ricercatori nominati secondo il regime previgente, di optare per il nuovo regime.

Il c. 2 dispone l’abrogazione del c. 3 dell’art. 3-ter del D.L. 180/2008, ai sensi del quale la mancata effettuazione di pubblicazioni scientifiche nel biennio precedente comporta il dimezzamento dello scatto biennale[2].

Procedura di emanazione

Ai sensi dell’art. 17, c. 2, della L. 400/1988, come modificato dall’art. 5 della L. 69/2009, i regolamenti di delegificazione sono adottati con DPR, previa deliberazione del CdM, sentito il CdS e previo parere delle Commissioni parlamentari, che si pronunciano entro 30 giorni, per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi, autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti con effetto dalla data di entrata in vigore dei regolamenti.

Contenuto

Lo schema di regolamento attua l’art. 8, c. 1 e 3, L. 240/2010.

Nella relazione illustrativa si evidenzia che la decisione di adottare un unico regolamento è finalizzata ad accelerare l’applicazione della riforma e che ciò non è escluso dalla legge, atteso che il rinvio al regolamento “ben può essere inteso come rinvio alla ‘fonte regolamentare’ e non all’’atto regolamentare’”. Trattasi di tesi condivisa dal Consiglio di Stato.

L’obiettivo dell’intervento, secondo quanto indicato nell’Analisi di impatto della regolamentazione (AIR), è quello di “determinare una nuova e più congrua valutazione della meritocrazia, da realizzarsi con una progressione economica dei professori e dei ricercatori universitari legate, subordinate, agli obiettivi raggiunti, anche attraverso la presentazione di una relazione triennale sul complesso delle attività didattiche, di ricerca e gestionali svolte”. […] “Più in particolare la meritocrazia legata alla progressione economica fungerà da volano che milita ad un miglior rapporto docente-discente con ripercussioni positive sulle attività di didattica e di servizio dei singoli atenei. Pertanto, a medio termine l’obiettivo è quello di migliorare lo standard attuale dell’attività didattica”.

Come indicato nell’ATN, dopo un biennio dall’entrata in vigore dell’intervento sarà effettuata una verifica ai sensi del DPCM 212/2009, che riguarderà: qualità, efficienza ed efficacia dell’offerta didattica, anche con riferimento agli esiti di apprendimento degli studenti; attività di ricerca svolta dai dipartimenti e congruità del curriculum dei titolari dei contratti di insegnamento; valutazione delle strutture e del personale; valutazione della qualità di processi, risultati e prodotti delle attività.

L’oggetto del regolamento è esplicitato nell’art. 1, che precisa, in particolare, che costituiscono la categoria dei “professori e ricercatori nominati secondo il regime previgente” i professori e ricercatori di ruolo già in servizio alla data di entrata in vigore della L. 240/2010, nonché ivincitori di concorsi indetti fino allamedesima data, intendendo per tali:

-   i professori chiamati ai sensi della L. 210/1998[3], anche in virtù di quanto previsto dall’art. 29, c. 4, della L. 240/2010[4];

-   i ricercatori nominati in ruolo a seguito di procedure di valutazione comparativa indette fino alla data di entrata in vigore della stessa L. 240/2010.

Per professori assunti ai sensi della L. 240/2010 si intendono i professori assunti ai sensi degli artt. 18 e 24, c. 5 e 6[5].

In relazione ai professori e ricercatori assunti secondo il regime previgente, l’art. 2 trasforma la progressione biennale per classi e scatti di stipendio (di cui agli artt. 36, 38 e 39 del DPR 382/1980[6]) in progressione triennale articolata per classi, secondo la tabella di corrispondenza di cui all’all. 1[7].

Restano ferme le disposizioni vigenti relative all’assegno aggiuntivo e all’indennità integrativa speciale.

La relazione tecnica evidenzia che i due sistemi partono allineati sulla retribuzione base (stipendio, classe, scatto e tredicesima) del docente confermato in classe 0 prevista dalle tabelle stipendiali attualmente in vigore, e procedono come segue:

-   nei primi 2 anni, i sistemi sono allineati sulla stessa retribuzione base;

-   nel terzo anno, il sistema attuale prevede il passaggio di classe e quindi un incremento della retribuzione, mentre il nuovo sistema prevede un ulteriore anno nella stessa classe senza alcun incremento;

-   nel quarto anno, il sistema attuale resta stabilecome classe e retribuzione, mentre il nuovo prevede il passaggio di classe e un incremento della retribuzione tale da compensare la perdita dell’anno precedente;

-   nel quinto e nel sesto anno i due sistemi sono allineati.

Il sistema procede, quindi, con cicli di sei anni.

La trasformazione della progressione avvienenel momento in cui si matura il passaggio nella classe o nello scatto successivi a quelli in godimento alla data di entrata in vigore della L. 240/2010, fermo restando il blocco disposto dall’art. 9, c. 21, del D.L. 78/2010 per gli anni 2011-2013. Al riguardo, si specifica che in sede di primo inquadramento nel nuovo regime è attribuito il trattamento stipendiale spettante secondo il regime previgente. Se il trattamento previamente attribuito è più elevato di quello spettante nella progressione triennale, il suo importo resta invariato fino alla corrispondenza di importi nei due regimi, così da assicurare l’invarianza complessiva della progressione.

La relazione illustrativa chiarisce che si tratta di “una sorta di anticipo del maturato secondo la progressione triennale, attribuito in virtù del diritto alla maturazione della classe/scatto biennale e nel rispetto dell’invarianza della spesa. Sotto diverso profilo va rilevato inoltre che, in assenza della previsione relativa [al] mantenimento dell’importo attribuito nel passaggio al nuovo sistema, fino al riassorbimento dell’importo eccedente, si verificherebbe un vantaggio soltanto a favore di alcuni soggetti, con conseguente disparità di trattamento fra i destinatari della norma”.

Per l’attribuzione di una nuova classe stipendiale - che decorre dal primo giorno del mese in cui è maturato il diritto - sono semprenecessari una richiesta e l’esito positivo della valutazione di cui all’art. 6, c. 14, L. 240/2010.

L’art. 6, c. 14, della L. 240/2010 dispone che i professori e i ricercatori devono presentare una relazione triennale sul complesso delle attività svolte (didattiche, di ricerca e gestionali), unitamente alla richiesta di attribuzione dello scatto stipendiale. La valutazione dell’impegno didattico, di ricerca e gestionale complessiva ai fini dell’attribuzione dello scatto è di competenza delle università, secondo quanto stabilito nei regolamenti di ateneo. In caso di valutazione negativa, la richiesta di attribuzione dello scatto può essere rinnovata dopo che sia trascorso almeno un a.a. In caso di mancata attribuzione dello scatto, la somma corrispondente è conferita al Fondo di ateneo per la premialità di professori e ricercatori (art. 9).

Per i professori e i ricercatori che alla data di entrata in vigore della L. 240/2010 non hanno ancora completato il periodo di straordinariato o non sono ancora stati confermati[8] è previsto, anzitutto, il completamento del percorso previsto per il passaggio al ruolo dei professori ordinari o per la conferma nel ruolo dei professori associati o dei ricercatori e, in caso di esito positivo delle procedure, l’inquadramento nella classe della progressione biennale spettante secondo il previgente regime, tenendo conto della eventuale richiesta di ricostruzione di carriera, ai sensi dell’art. 103 del DPR 382/1980. Per tale categoria,la trasformazione della progressione biennale in progressione triennale avviene al momento in cui è maturato il primo passaggio nella classe o nello scatto successivi, con le modalità ante viste e sempre fermo restando l’art. 9, c. 21, D.L. 78/2010.

Il regime dell’art. 2 si applica anche ai professori e ai ricercatori nominati in ruolo mediante chiamata diretta ai sensi dell’art. 1, c. 9, della L. 230/2005[9] e dell’art. 17, c. 125, della L. 127/1997[10], a seguito di procedure avviate fino alla data di entrata in vigore della L. 240/2010.

In base all’art. 3, per i nuovi professori di prima e seconda fascia sono aboliti, rispettivamente, il periodo di straordinariato e di conferma, nonché la ricostruzione di carriera. Il trattamento economico dei nuovi professori è articolato in una progressione triennale per classi secondo le tabelle di cui all’all. 2[11]. Le modalità per l’attribuzione della classe successiva sono le medesime già viste nell’art. 2.

La relazione illustrativa chiarisce che è attribuito un trattamento economico iniziale che riconosce forfetariamente un’anzianità pari a 3 classi biennali per gli ordinari e 1,5 classi biennali per gli associati[12].

Nel caso di passaggio di qualifica da ricercatore a professore di prima o di seconda fascia (ordinario o associato), o da professore di prima fascia (rectius: seconda) a professore di seconda fascia (rectius: prima), se lo stipendio goduto nella qualifica di provenienza è più alto di quello iniziale della nuova qualifica, la differenza è conservata con un assegno ad personam, non rivalutabile, riassorbibile con la successiva progressione economica.

La relazione tecnica evidenzia peraltro che “Il valore dello stipendio iniziale del nuovo sistema se da un lato anticipa gli effetti della ricostruzione di carriera e della conferma, rende quasi sempre superato l’istituto dell’assegno ad personam”.

Per quanto concerne il trattamento economico dei ricercatori a tempo determinato di cui all’art. 24, c. 3, lett. a) e b), L. 240/2010, lo schema richiama il c. 8 dello stesso art. 24, che viene declinato nei valori esposti nell’all. 3 dello stesso schema.

L’art. 24, c. 8, L. 240/2010 dispone che per i titolari dei contratti di cui al c. 3, lett. a), il trattamento economico è pari al trattamento iniziale spettante al ricercatore confermato, diverso a seconda del regime di impegno. Per i titolari dei contratti di cui al c. 3, lett. b), il trattamento annuo lordo onnicomprensivo è pari al trattamento iniziale del ricercatore confermato a tempo pieno elevato fino ad un massimo del 30%.

Il regime dell’art. 3 si applica anche ai professori e ai ricercatori nominati in ruolo mediante chiamata diretta a seguito di procedure avviate dopo l’entrata in vigore della L. 240/2010.

L’art. 4 disciplina l’opzione dei professori nominati in base al regime previgente per il nuovo regime disciplinato dall’art. 3, che può essere esercitata entro 3 mesi dalla data in cui è maturato il diritto all’attribuzione della nuova classe stipendiale ai sensi dell’art. 2. Il trattamento economico conseguente è determinato in base alla tabella di cui all’all. 4[13]. E’, inoltre, precisato che per i professori ordinari ai quali è attribuita, in base all’art. 2, la classe 0 o 1, l’opzione per la classe 0 del nuovo regime ha effetto a decorrere dal passaggio in classe 2 del regime di appartenenza (cui corrisponde lo stipendio tabellare della classe 0 del nuovo regime). Analogamente, per i professori associati ai quali è attribuita dall’art. 2 la classe 0, l’opzione per la classe 0 del nuovo regime ha effetto a decorrere dal passaggio in classe 1 del vecchio regime.

La relazione illustrativa precisa che l’esercizio della facoltà di opzione è stato disciplinato tenendo conto di 3 parametri: la corrispondenza del trattamento economico rimodulato ai sensi dell’art. 2 con quello previsto per i nuovi assunti; il vincolo dell’invarianza della spesa; l’uniformità di trattamento fra gli aventi diritto all’opzione. Evidenzia, inoltre, che il vincolo dell’invarianza della spesa implica che non possa essere consentito di optare con effetto immediato per la classe iniziale del nuovo regime prima di maturare la classe corrispondente in quanto, per ragioni di equità, bisognerebbe consentire anche ai professori assunti con lo stesso regime ma con una maggiore anzianità di carriera di ottenere un analogo vantaggio, il che comporterebbe nuovi oneri per la finanza pubblica. Il rispetto dei parametri sopra considerati ha per conseguenza che l’opzione, prevista dallo schema in osservanza del dettato della L. 240/2010, assicura il rispetto dei diritti acquisiti ma non comporta vantaggi economici per i potenziali optanti.

I professori che devono completare il periodo di straordinariato o che non sono ancora stati confermati possono esercitare l’opzione dopo essere stati nominati ordinari o essere stati confermati, edopo l’inquadramento nella classe della progressione biennale spettante all’esito della eventuale richiesta di ricostruzione di carriera. L’opzione deve essere esercitata entro 3 mesi dalla data di inquadramento nella classe triennale ai sensi dell’art. 2, c. 4 e 5. Anche in questo caso, per i professori ordinari e per gli associati inquadrati, ai sensi dell’art. 2, rispettivamente,nelle classi0 o 1 e nella classe 0, l’effetto dell’opzione decorre dal passaggio – ancora una volta rispettivamente – in classe 2 e in classe 1.

Possono optare per il nuovo regime anche i professori e i ricercatori nominati in ruolo mediante chiamata diretta a seguito di procedure avviate fino all’entrata in vigore della L. 240/2010.

La relazione illustrativa evidenzia che non sono dettate disposizioni in ordine alla possibilità di opzione per i ricercatori nominati secondo il regime previgente - come, invece, previsto dalla L. 240/2010 - poiché la nuova figura del ricercatore non è comparabile con le figure preesistenti. “Infatti, a seguito della riforma universitaria, non è più prevista la figura del ricercatore a tempo indeterminato e conseguentemente un nuovo regime del trattamento economico della stessa. Né d’altra parte sembra ragionevole prevedere che i ricercatori a tempo indeterminato nominati secondo il regime previgente possano optare fra il trattamento economico in godimento, come rideterminato ai sensi dell’articolo 1 del regolamento, e il trattamento economico spettante ai ricercatori a tempo determinato che saranno assunti sulla base della L. 240/2010”.

L’AIR sottolinea che, per quanto la discrezionalità amministrativa era vincolata dai criteri individuati dall’art. 8 della L. 240/2010, sono state valutate diverse ipotesi alternative. Anzitutto, èstata valutata la possibilità di consentire ai docenti assunti nel sistema previgente e collocati nelle prime 3 classi della progressione economica di optare per la classe iniziale del nuovo regime: tale ipotesiè stata esclusa in quanto comportava una disparità di trattamento nell’ambito dei docenti assunti secondo il vecchio ordinamento, con il conseguente rischio che coloro i quali non avessero avuto alcun vantaggio ad optare potessero ricorrere al giudice per ottenere l’inserimento nel nuovo regime (senza ricostruzione e conferma), con revisione dell’intera carriera secondo il nuovo sistema. E’ stata anche esclusal’ipotesiche l’opzione potesse comportare un vantaggio per tutti i docenti, proporzionato all’anzianità di carriera, perché avrebbe comportato nuovi e maggiori oneri. L’ulteriore ipotesi di rimodulare gli scatti triennali secondo una progressione basata su incrementi percentuali, sul modello della progressione biennale prevista dal sistema previgente, è stata esclusa poiché non assicurava l’invarianza degli oneri.

L’art. 5 dispone, anzitutto, che le tabelle di cui agli all. 1, 2 e 3 sono aggiornate ogni anno – fermo restando il mancato adeguamento per gli anni 2011-2013, ex art. 9, c. 21, DL 78/2010 – in ragione degli incrementi medi conseguiti nell'anno precedente dalle categorie di pubblici dipendenti contrattualizzati sulle voci retributive, compresa l'indennità integrativa speciale, utilizzate dall’ISTAT per l'elaborazione degli indici delle retribuzioni contrattuali (art. 24, L. 448/1998¹⁴).

Occorre valutare l’opportunità di esplicitare che anche per l’allegato 4 è previsto l’aggiornamento annuale.

Dispone, inoltre, la disapplicazione di alcune disposizioni ai professori e ai ricercatori a partire dall’entrata in vigore del regolamento. Si tratta, anzitutto, dell’art. 22 del R.D.L. 1542/1937 (L. 1/1939), che per i dipendenti statali dispone l’anticipo dello scatto stipendiale a seguito della nascita di un figlio¹⁵.

La relazione illustrativa evidenzia che in tal modo qualsiasi aumento stipendiale è subordinato all’esito positivo della valutazione. Al riguardo, il Consiglio di Stato ha osservato che la previsione non appare convincente in assenza di una fonte primaria che legittimi la scelta, dal momento che si è in presenza di un provvedimento speciale che non può essere subordinato all’esito positivo di una valutazione delle attività didattiche, gestionali e di ricerca svolte dal docente.

E’ altresì disposta la disapplicazione dell’art. 81, c. 5 [rectius: quinto comma], della L. 312/1980 che dispone che le classi di stipendio e gli aumenti periodici biennali, anche se convenzionali, si conferiscono con decorrenza dal primo giorno del mese nel quale sorge il relativo diritto.

Al riguardo, si evidenzia che è necessario un chiarimento, poiché la norma citata risulta inserita nel Capo II (del Titolo III) che riguarda il personale non docente dell’università. Si valuti, in particolare, se il riferimento corretto non sia il quarto comma dell’art. 81 - che dispone che, ai fini dell'applicazione delle leggi che prevedono l'attribuzione di aumenti periodici biennali di stipendio per situazioni particolari, le misure iniziali e le successive classi di stipendio sono suscettibili di aumenti periodici convenzionali, ognuno dei quali comporta un aumento costante del 2,50% delle medesime -, la cui applicabilità al personale docente è disposta dall’art. 72, settimo comma, della medesima legge.

Infine, è disposto che sono da ritenersi abrogate tutte le disposizioni incompatibili con il nuovo regolamento.

Ai sensi del par. 3, lett. g, della circolare congiunta dei Presidenti di Camera e Senato e del Presidente del Consiglio del 20 aprile 2001, la c.d. formula abrogativa esplicita innominata è superflua, essendo una inutile e, al limite, equivoca ripetizione del principio stabilito, in via generale, sulla abrogazione implicita dall'art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale.

Nel caso specifico, inoltre, ci si discosta da alcune previsioni della L. 400/1988. Si tratta, anzitutto, dell’art. 17, c. 2, che affida già alla legge che dispone l’intervento di un regolamento di delegificazione la determinazione delle norme abrogate. Si tratta, inoltre, dell’art. 13-bis - aggiunto dall’art. 3, c. 1, della L. 69/2009 - che stabilisce che il Governo, nell’ambito delle proprie competenze, provvede a che ogni norma che sia diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti, ovvero a stabilire deroghe, indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate. Lo stesso articolo stabilisce anche che le disposizioni della medesima legge 400 in materia di chiarezza dei testi normativi costituiscono princìpi generali per la produzione normativa e non possono essere derogate, modificate o abrogate se non in modo esplicito.

Relazioni e pareri allegati

Sono allegati relazione illustrativa, relazione tecnico-finanziaria, AIR, ATN, parere favorevole con osservazioni reso dal Consiglio di Stato il 13 agosto 2011, parere del MEF.

Impatto sui destinatari delle norme

L’AIR evidenzia che destinatari pubblici dell’intervento sono 95 università e 6 Istituti universitari. Destinatari privati sono i professori e ricercatori universitari di ruolo in servizio alla data di entrata in vigore della L. 240/2010 (57.742); i vincitori di concorsi indetti fino alla data di entrata in vigore della stessa legge (762); i professori destinatari di chiamata ex L. 210/1998 (1658); i ricercatori nominati in ruolo all’esito di procedure di valutazione comparativa indette fino alla stessa data (24.817)¹⁶.

Formulazione del testo

Mentre all’art. 1, c. 2, lett. d), si utilizza la parola “nominati”, nella rubrica dell’art. 2 si utilizza la parola “assunti”.

All’art. 2, c. 3, si valuti l’opportunità di sostituire “L’attribuzione della nuova classe stipendiale” con “L’attribuzione della classe successiva e del relativo trattamento economico” utilizzata all’art. 3, c. 3; inoltre, al medesimo comma, si valuti l’opportunità di sostituire “, anche in sede di primo inquadramento, è” con “è sempre”. Infine, non è necessario richiamare l’art. 3, c. 3, del regolamento, dal momento che esso ripete quanto già previsto dall’art. 6, c. 14, della L. 240/2010.

Nella rubrica dell’art. 3 sembrerebbe opportuno aggiungere, in fine, “assunti ai sensi della legge 30 dicembre 2010, n. 240, e successive modificazioni”. Al c. 3, appare preferibile richiamare direttamente l’art. 6, c. 14, della L. 240/2010, in simmetria con l’art. 2, c. 3, del regolamento. Al c. 5, il riferimento corretto è al passaggio da professore di seconda fascia a professore di prima fascia e non viceversa (v. anche nota MEF).

All’art. 5, c. 2, il riferimento corretto è alla legge di conversione 3 gennaio 1939, n. 1 (e non 3 marzo).

L’All. 4, b), Professori Associati (II fascia) a Tempo Pieno, presenta alcuni refusi, riconosciuti dall’ufficio legislativo del MIUR, al quale la questione è stata segnalata: a partire dalla nona classe della Progressione economica per classi triennali rimodulate non vi è più corrispondenza di importi con la Progressione economica per classi triennali del nuovo regime.

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¹⁴   La percentuale di adeguamento è determinata entro il 30 aprile di ciascun anno con DPCM. Da ultimo, con DPCM 30.4.2010 (GU 173 del 27.7.2010), l’incremento è stato determinato, dall’1.1.2010, nel 3,09%.

¹⁵   In particolare, la disposizione prevede che il periodo in corso di maturazione alla data della nascita di un figlio si considera compiuto dal 1° del mese in cui avviene la nascita, se questa si verifica entro il giorno 15, e in caso diverso dal 1° del mese successivo.

¹⁶   I dati, tratti dall’archivio docenti e dal data base delle valutazioni comparative del MIUR, sono aggiornati al 12 aprile 2011.

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