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15 marzo 2011			n. 451/0
	Promozione, sostegno e valorizzazione delle manifestazioni dei cortei in costume, delle rievocazioni e dei giochi storici AA.C. 3461 e 3605 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

Le due proposte di legge hanno la finalità di sostenere e valorizzare alcune manifestazioni del patrimonio culturale immateriale. In particolare, la pdl 3605 fa riferimento ai giochi storici, ai quali la pdl 3461 aggiunge esplicitamente rievocazioni e cortei in costume.

Ai fini dell’individuazione dell’oggetto, l’art. 1 di entrambe le pdl fa riferimento a rappresentazioni artistiche rievocative basate su criteri di veridicità storica. In particolare, la pdl 3605 specifica che si tratta di rappresentazioni dal vivo riferite ad eventi storici delle singole comunità territoriali[1].

Le pdl affidano alle Repubblica il compito di riconoscere e garantire (art. 2, c. 1, pdl 3461), ovvero tutelare e valorizzare (art. 1, c. 2, pdl 3605), le manifestazioni citate, quale parte rilevante del patrimonio culturale, sociale, economico e turistico del Paese.

In taleambito, le pdl individuano - all’art. 2 - il quadro delle competenze, prevedendo la collaborazione dello Statocon le regioni e gli enti locali e facendo esplicitamente salve le competenze delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano in materia di manifestazioni di storia, cultura, arte e di tradizione popolare (c. 2 e 4, pdl 3461), ovvero richiamandoil sistema di competenza concorrente di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, e l’adozione di atti di intesa e coordinamento fra le varie componenti istituzionali (c. 1, pdl 3605).

Formalmente, gli ambiti di competenza individuatidalla pdl 3461 (c. 3) sono riferiti alloStato, mentre nella pdl 3605 (c. 2) sono ascritti, in generale, alla Repubblica.

Le previsioni comuni consistono nella diffusione delle manifestazioni a livello nazionale e internazionale – nonché, nel caso della pdl 3605, territoriale –,nel sostegno per la loro realizzazione - nel caso della pdl 3605 anche per quelle rivolte  alle comunità regionali residenti all’estero - nonché nella istituzione e gestione di albi delle manifestazioni: un albo nazionale nella pdl 3461, più albi regionali nella pdl 3605 (pdl 3461,art. 2, c. 3, lett. a), b) e c); pdl 3605, art. 2, c. 2, lett. a), b) e h).

Sempre la pdl 3605 prevede, quali ulteriori compiti, la promozione del turismo culturale (al quale la pdl 3461 fa riferimento all’art. 1, c. 2) anche attraverso l’utilizzo di siti di valore archeologico per le manifestazioni;la stipula di protocolli d’intesa con le emittenti radiotelevisive per la destinazione di spazi di informazione e di promozione delle manifestazioni; la promozione di centri audiovisivi al fine diconservare la memoria delle manifestazioni;la cooperazione con scuole, università, gruppi sociali, associazioni senza fine di lucro (c. 2, lett. d), e), f), g)).

L’albo nazionale previsto dalla pdl 3461 (art. 3) è istituito presso il Ministero per i beni e le attività culturali, che provvede alla relativa gestione e lo pubblica sul proprio sito. Entro 3 mesi dalla data di entrata in vigore della legge il Ministro emana un decreto per determinare le categorie delle manifestazioni, i requisiti e le modalità per l’iscrizione all’albo, le modalità di aggiornamento annuale dello stesso.

La pdl 3605 (art. 3) prevede, invece, la costituzione di un albo presso ogni regione, ne affida la gestione e l’aggiornamento all’assessorato regionale alle attività culturali e dispone che esso contiene le categorie delle manifestazioni, i requisiti e le modalità per l’iscrizione, le modalità del suo aggiornamento annuale.

L’albo è comunicato al presidente della regione e a quello della provincia, ai sindaci, nonché al Ministro per i beni e le attività culturali. Presso la Direzione generale per lo spettacolo dal vivo di quest’ultimo è istituita una banca dati aggiornata sulla base dei contenuti degli albi regionali.

 

La pdl 3605 (art. 4) prevede, inoltre, la costituzione, presso ogni regione, entro 3 mesi dalla data di entrata in vigore della legge, di un comitato tecnico delle manifestazioni dei giochi storici, composto da rappresentanti ed esperti del settore. Competenze, sede, numero massimo dei componenti e modalità di funzionamento sono disciplinate da regolamenti regionali. Quanto alle competenze, peraltro, si dispone che il comitato è chiamato a verificare e valutare ogni tre anni l’operato dei gestori e degli enti rappresentativi delle manifestazioni, ai fini della conferma dell’iscrizione all’albo o dell’esclusione (sull’argomento si veda, nella pdl 3461, l’art. 4, c. 4, lett. b).

 

Entrambe le pdl istituiscono(art. 4 pdl3461; art. 5 pdl3605) un Fondo per la promozione delle manifestazioni presso il Ministero per i beni e le attività culturali.

La determinazione di criteri e modalità di utilizzazione delle risorse del Fondo è affidata ad un decreto del Ministro per i beni e le attività culturali. Per l’emanazione del provvedimento - che deve avvenire tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge - si prevede che sia sentita la Conferenza Stato-regioni, nonché, nel caso della pdl 3461, Federculture[2] e la Federazione Nazionale Giochi storici.

In considerazione del fatto che si verte in ambito di competenza concorrente, e che la Corte costituzionale, in varie occasioni, ha ricordato che “l'art. 119 Cost. vieta al legislatore statale di prevedere, in materie di competenza legislativa regionale residuale o concorrente, nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, anche a favore di soggetti privati[3]”, occorre valutare se il coinvolgimento delle autonomie regionali sia sufficientemente assicurato. Sul punto si ricorda, ad esempio, che la L. 239/2005 ha introdotto l’intesa con la Conferenza unificata nella procedura di adozione dei decreti ministeriali recanti criteri e modalità di erogazione dei contributi alle attività dello spettacolo[4].

Entrambe le pdl (art. 4, c. 4, pdl 3461; art. 5, c. 4, pdl 3605) prevedono, inoltre, che con il decreto prima citato sono individuate le modalità di determinazione dei contributi annui da destinare agli enti locali e, nel caso della pdl 3461, anche alle associazioni senza fini di lucro. La pdl 3461, inoltre, dispone già che i contributi annui prevedono una quota base e due quote aggiuntive. La quota base è assegnata, previa domanda, a titolo di concorso alle spese di impianto e di funzionamento delle manifestazioni. La prima quota aggiuntiva è assegnata ai gestori delle manifestazioni che si sottopongono almeno ogni quattro anni al giudizio tecnico di una commissione composta da rappresentanti ed esperti del settore costituita presso il Mibac. La seconda quota aggiuntiva è assegnata agli enti rappresentativi delle manifestazioni per la realizzazione di pubblicazioni, rapporti annuali, convegni e seminari.

Occorre riflettere sull’inserimento di tale previsione nel testo legislativo, alla luce delle considerazioni svolte precedentemente circa il profilo di competenza concorrente.

Occorre infine valutare che, mentre si prevede come determinare i criteri di utilizzazione delle risorse del Fondo e i criteri di determinazione dei contributi (art. 4, c. 2 e 4, pdl 3461; art. 5, c. 2 e 4, pdl 3605 - DM che interviene entro 3 mesi), nonché come provvedere, ogni anno, al finanziamento dello stesso Fondo (art. 4, c. 3, pdl 3461; art. 5, c. 3, pdl 3605 - DM che interviene entro il 30 giugno di ogni anno; si veda infra), non sembrerebbe essere presente un riferimento all’atto con il quale annualmente dovrebbero essere assegnati i contributi.

 

Le due pdl si differenziano per quanto attiene le modalità di finanziamento del Fondo, al quale in entrambi i casi si provvede con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali, da emanare entro il 30 giugno di ogni anno.

La pdl 3461 individua direttamente la fonte di finanziamento in una quota non superiore al 30 per cento delle vincite non riscosse del gioco del lotto e delle lotterie nazionali.

Si ricorda che le somme non riscosse da vincitori di lotterie nazionali sono attribuite all’erario ai sensi dell’art. 29-ter, c. 3, del D.L. 669/1996 (L. 30/1997).

Si ricorda, altresì, che l’art. 3, c. 83, della L. finanziaria 1997 (L. 662/1996, come successivamente modificata) ha disposto che una quota degli utili derivanti dalle estrazioni infrasettimanali del gioco del lotto sia riservata, con decreto interministeriale da emanare entro il 30 giugno di ogni anno, sulla base degli utili erariali derivanti dal gioco del lotto accertati nel rendiconto dell’esercizio immediatamente precedente, in favore del Ministero per i beni e le attività culturali per il recupero e la conservazione dei beni culturali, archeologici, storici, artistici, archivistici e librari, nonché per interventi di restauro paesaggistico e per attività culturali.

La pdl 3605 dispone che al finanziamento del Fondo concorrono i proventi del gioco del lotto e delle vincite delle lotterie nazionali non incassate, in un’aliquota determinata annualmente dalla legge di stabilità. In relazione alla formulazione utilizzata con riferimento al gioco del lotto, la pdl sembrerebbe, dunque, far riferimento ad un ambito diverso, o almeno più ampio, di quello indicato dalla pdl 3461.

Inoltre, sempre la pdl 3605 dispone che il Fondo sia finanziato anche con:

a) il 5 per cento dei proventi derivanti dal canone di abbonamento alle radioaudizioni;

c) il prelievo alla fonte del 5 per cento delle risorse che le società erogatrici di servizi di pubblica utilità destinano annualmente a iniziative promozionali e pubblicitarie;

d) il 5 per cento dei fondi dell'Unione europea destinati allo spettacolo dal vivo.

 

In relazione alla lett. b), si ricorda che l’importo del canone è determinato annualmente con decreto ministeriale[5] ed è differenziato a seconda che si tratti di utenze private, ovvero di apparecchi detenuti al fuori dall'ambito familiare; i proventi sono attribuiti per intero alla concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo, ad eccezione della quota già spettante all'Accademia di Santa Cecilia[6].

In relazione alla lett. c), si segnala che il Parlamento europeo ed il Consiglio, con le decisioni 1855/2006 e 1903/2006, hanno istituito il Programma cultura per il periodo 2007-2013[7] che riunisce in un solo strumento finanziario vari aspetti della cooperazione culturale in precedenza fondati su basi giuridiche distinte. Il programma si avvale di una dotazione finanziaria di 400 milioni di euro ed ha tre specifiche finalità: favorire la mobilità transnazionale all'interno dell'Unione europea per i lavoratori del settore culturale; promuovere la circolazione dei prodotti culturali e delle opere d'arte; incoraggiare il dialogo interculturale. 

 

In materia di agevolazioni fiscali, l’art. 5 della pdl 3461 prevede la modifica del Testo Unico delle imposte sui redditi - TUIR (DPR n. 917/1986), al fine di rendere deducibili a fini IRPEF le erogazioni liberali in denaro effettuate in favore degli enti gestori delle manifestazioni, nonché delle federazioni a cui sono associati, fino all'importo di 2.000 euro.

E’ prevista un’analoga modifica della disciplina IRES, al fine di rendere deducibili le erogazioni liberali, per un ammontare complessivo non superiore a 5.000 euro, ovvero fino a un importo massimo pari al 5% del reddito d'impresa dichiarato.

L’art. 6 della pdl 3605 reca, invece, una delega al Governo per l’adozione, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge, su proposta dei Ministri dell'economia e delle finanze e per i beni e le attività culturali, di un decreto legislativo recante agevolazioni fiscali in favore delle manifestazioni dei giochi storici.

Il predetto decreto deve conformarsi ai seguenti principi e criteri direttivi:

a) prevedere l'esenzione fiscale delle somme derivanti da donazioni o da erogazioni liberali, in denaro, beni o servizi, e delle sponsorizzazioni effettuate da privati[8], persone fisiche e giuridiche, in favore dei soggetti delle manifestazioni dei giochi storici e per iniziative di recupero, adeguamento funzionale e tecnologico e ristrutturazione di spazi;

b) prevedere la detassazione dei costi pubblicitari e di affissione relativi alle manifestazioni dei giochi storici.

Relazioni allegate

Le due proposte sono corredate di relazioni illustrative.

Necessità dell’intervento con legge

L’intervento con legge appare necessario in considerazione del fatto che entrambe le proposte di legge prevedono l’istituzione di un nuovo Fondo presso il Ministero per i beni e le attività culturali.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La disciplina recata dalle due pdl può essere ricondotta alla materia dei “beni culturali”.

In tale ambito, l’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. ha annoverato la “tutela dei beni culturali” tra le materie di competenza esclusiva dello Stato (prevedendo, altresì, la possibilità di attivare, su iniziativa della regione interessata, ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, ai sensi dell’art. 116, terzo comma, Cost.), mentre l’art. 117, terzo comma, Cost., ha incluso la “valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali” – che comprendono lo spettacolo e le attività cinematografiche (Corte Cost., sent. nn. 255 del 2004 e 285 del 2005) - tra le materie di legislazione concorrente. Ciò significa che in tali materie lo Stato può emanare solo disposizioni legislative di principio, la cui attuazione è affidata alle regioni. Inoltre, l’art. 118, terzo comma, Cost., ha devoluto alla legge statale il compito di disciplinare “forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali” tra Stato e regioni.

Con riferimento al riparto di competenze sopra delineato, la Corte costituzionale nelle sentenze nn. 478 del 2002 e 307 del 2004 ha evidenziato che lo sviluppo della cultura corrisponde a finalità di interesse generale, “il cui perseguimento fa capo alla Repubblica in tutte le sue articolazioni (art. 9 Cost.), anche al di là del riparto di competenze per materia fra Stato e regioni”.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L’art. 9 della Costituzione prevede che la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e tutela il patrimonio storico e artistico della Nazione. L’art. 33 dispone, fra l’altro, che l’arte e la scienza sono libere.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Gli artt. 3, c. 3, e 4, c. 2 e 3, della pdl 3461, nonché l’art. 5, c. 2 e 3, della pdl 3605 prevedono l’intervento di decreti ministeriali.

L’art. 4, c. 3, della pdl 3605 prevede l’intervento di regolamenti regionali, mentre l’art. 6 prevede l’intervento di un decreto legislativo.

Per gli oggetti di tali atti normativi, si veda par. Contenuto.

Coordinamento con la normativa vigente

Con riguardo alla tutela delle tradizioni e delle manifestazioni dell’identità culturale, l’art. 7-bis del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.lgs. 42/2004)⁹ assoggetta alle proprie disposizioni le espressioni di identità culturale collettiva contemplate dalle Convenzioni UNESCO per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale e per la protezione e la promozione delle diversità culturali, adottate a Parigi, rispettivamente, il 3 novembre 2003 ed il 20 ottobre 2005.

In particolare, per quanto riguarda la valorizzazione, l’art. 7 del Codice dispone che lo stesso codice fissa i princìpi fondamentali. Nel rispetto di tali princìpi le regioni esercitano la propria potestà legislativa.

La Convenzione Internazionale per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale, ratificata dall’Italia con legge 167/2007¹⁰, include ampie categorie di beni: tradizioni orali, lingue, arti dello spettacolo, consuetudini sociali, eventi rituali e festivi, conoscenze ed abilità artigiane che i gruppi e anche gli individui riconoscono come parte del loro Patrimonio culturale (art. 2, comma 1, della Convenzione).

Per “salvaguardia” (artt. 2, comma 3, e 13 della Convenzione) si intendono le iniziative atte a favorire la trasmissione del patrimonio culturale immateriale fra le generazioni. In particolare: l’identificazione, la documentazione, la preservazione, la protezione, la promozione e la valorizzazione. In tale ambito è peraltro previsto (art. 11) che ciascuno Stato individui e definisca i vari elementi del patrimonio culturale immateriale presenti sul proprio territorio.

Con riguardo alle competenze istituzionali, ai sensi del regolamento di riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali, al segretario generale è attribuita tra le altre, la funzione di coordinamento - in attuazione degli indirizzi del Ministro - delle attività internazionali, ivi comprese quelle relative alle convenzioni UNESCO sulla protezione del patrimonio culturale immateriale (art. 2, comma 3, lett. n) DPR 233/2007¹¹).

 

In materia, alcune regioni hanno adottato una disciplina specifica che, in genere, istituisce un registro delle manifestazioni (o le elenca, come nel caso del Molise) e rinvia ad un regolamento - o altro atto amministrativo - per la disciplina dei contributi finanziari. A titolo di esempio, si citano le L.R: Molise 11 aprile 2005, n. 12;, Umbria 29 luglio 2009, n. 16; Veneto, 8 novembre 2010, n. 22. In alcuni casi, con legge regionale si opera il sostegno ad associazioni che si occupano delle rievocazioni storiche: sempre a titolo di esempio, si citano le L.R: Marche 11 febbraio 2010, n. 6; Emilia Romagna 27 luglio 2007, n. 19.

Collegamento con lavori legislativi in corso

La VII commissione della Camera sta esaminando, in comitato ristretto, il Testo unificato di varie pdl sullo spettacolo dal vivo (A.C. 136 e abb.), adottato il 24 febbraio 2010.

L’art. 1, comma 2, del T.U. dispone che la Repubblica pone in essere le condizioni per assicurare sostegno ed incentivazione a varie forme di spettacolo in attuazione dei princìpi sanciti dalla Convenzione per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale; l’art. 1, comma 5, nell’elenco delle attività culturali comprese nello spettacolo dal vivo, fa riferimento, unitamente al teatro, alla musica, alla danza e al circo, anche allo spettacolo viaggiante, ivi comprese le esibizioni degli artisti di strada e le diverse forme dello spettacolo popolare.

Formulazione del testo

All’art. 1 della pdl 3461 si definiscono “manifestazioni delle rievocazioni” le “rappresentazioni di tipo rievocativo”.

All’art. 2, c. 1, della pdl 3605 non è corretta l’espressione “competenza concorrente tra Stato, regioni, province, città metropolitane e comuni”, poiché la competenza concorrente riguarda Stato e regioni. Apparirebbe, dunque, sufficiente il richiamo dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, nonché la previsione di forme di coordinamento fra le varie componenti istituzionali. Al c. 2, lett. b), non appare corretta l’espressione “in concorso con lo Stato, con le province e con i comuni”, poiché i soggetti citati sono parti della Repubblica (art. 114 Cost.).

All’art. 3, c. 4, della pdl 3461 si valuti la previsione di una pubblicazione annuale dell’albo: forse si intende prevedere che si dà conto degli aggiornamenti una volta l’anno.

All’art. 3, c. 3, della pdl 3605 occorre riflettere sul previsto contenuto dell’albo per il quale, mentre si fa riferimento a indicazioni che dovrebbero costituire oggetto di un atto regolatorio pregresso, non si fa riferimento all’elenco degli iscritti.

All’art. 4, c. 1, della pdl 3605 è presente un refuso. Al c. 2, sembrerebbe opportuno riflettere sulla circostanza che si prevede l’intervento valutatore del comitato ai fini della eventuale conferma dell’iscrizione all’albo, mentre non lo si prevede per la prima iscrizione.

All’art. 5, c. 3, lett. b), della pdl 3605 si valuti l’opportunità di sostituire l’espressione “canone di abbonamento alle radioaudizioni” (effettivamente utilizzata a suo tempo dal R.D.L. 21 febbraio 1938, n. 246, istitutivo del medesimo) con l’espressione “canone di abbonamento alle radiodiffusioni” utilizzata nei decreti ministeriali che ne determinano l’importo. Alla lett. c) occorrerebbe chiarire la natura del prelievo.

All’art. 6, c. 1, lett. a), della pdl 3605sembrerebbe opportuno utilizzare una formula riferita alla eventuale deducibilità delle predette somme, al posto dell’espressione generica “esenzione fiscale”.

 

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9    Aggiunto dall’art. 1, c. 1, lett. c), del D.lgs. 62/2008.

10   La Convenzione è entrata in vigore per l’Italia il 30 gennaio 2008.

11   La lettera è stata così sostituita dal n. 8) della lett. b) del c. 1 dell’art. 1 del D.P.R. 91/2009.