SIWEB 6 ottobre 2010			n. 229/0
	Modifiche al regolamento di riorganizzazione del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di cui al D.P.R. 20 gennaio 2009, n. 17 Schema di Decreto n. 261 (art. 17, commi 2 e 4-bis, L. 400/1988) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

Presupposti normativi

L’art. 2, comma 8-bis, del D.L. 194 del 2009 (L. 25 del 2010) stabilisce che le amministrazioni indicate nell'art. 74, comma 1, del D.L. 112 del 2008 (L. 133 del 2008) - tra le quali vi sono le amministrazioni dello Stato - all'esito della riduzione degli assetti organizzativi prevista dallo stesso art. 74[1], provvedono:

a) ad apportare, entro il 30 giugno 2010, un'ulteriore riduzione degli uffici dirigenziali di livello non generale, e delle relative dotazioni organiche, in misura non inferiore al 10 per cento di quelli risultanti a seguito dell'applicazione dell’articolo 74;

b) a rideterminare le dotazioni organiche del personale non dirigenziale[2], apportando una ulteriore riduzione non inferiore al 10 per cento della spesa complessiva relativa al numero dei posti di organico di tale personale risultante a seguito dell'applicazione dell’art. 74[3].

Lo schema viene emanato ai sensi dell’art. 17, commi 2 e 4-bis, della L. n. 400 del 1988. In particolare, il comma 4-bis prevede che l’organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri sono determinate con regolamento di delegificazione. Gli schemi di regolamento di delegificazione sono trasmessi al Consiglio di Stato e alle Camere, perché su di essi sia espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia entro 30 giorni dalla data della trasmissione. Decorso il termine senza che i pareri siano stati espressi, il Governo adotta i regolamenti.

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di decreto è corredato di relazione illustrativa, relazione tecnica, analisi tecnico-normativa (A.T.N.), analisi di impatto della regolamentazione (A.I.R.), parere del Consiglio di Stato del 26 agosto 2010, verbali degli incontri con le organizzazioni sindacali.

Contenuto

Lo schema di DPR apporta modifiche al regolamento di riorganizzazione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca emanato con DPR n. 17 del 2009, al fine di dare seguito alle previsioni dell’art. 2, comma 8-bis, del D.L. 194 del 2009.

Ai sensi del DPR 17/2009, il MIUR si articola in 3 Dipartimenti, ossia Dipartimento per l’istruzione, Dipartimento per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca, Dipartimento per la programmazione e la gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali e per la comunicazione. All’interno dei Dipartimenti operano le Direzioni generali. A livello periferico il Ministero è, invece, articolato il 18 Uffici scolastici regionali.

Gli articoli da 1 a 3 riguardano i 3 Dipartimenti.

L’art. 1 – chenovellal’art. 5 del DPR 17/2009 - concerne il Dipartimento per l’istruzione,nell’ambito del quale si propone la soppressione, complessivamente, di 6 uffici dirigenziali non generali e di 4 posizioni dirigenziali non generali. Nello specifico, si propone di sopprimere:

- presso il Dipartimento, l’ufficio dirigenziale non generale di studio, ricerca e consulenza e quattro posizioni dirigenziali non generali di funzione tecnico-ispettiva assegnati al medesimo Dipartimento per l’espletamento dei compiti di supporto (al Dipartimento sarebbero, quindi, assegnati 5 uffici dirigenziali non generali e 36 posizioni dirigenziali non generali di funzione tecnico-ispettiva) (lett. a);

- i 3 uffici dirigenziali non generali di studio, ricerca e consulenza costituiti nell’ambito della Direzione generale per il personale scolastico (la Direzione generale risulterebbe, quindi, articolata in 10 uffici dirigenziali non generali) (lett. b);

- 1 ufficio dirigenziale non generale e 1 ufficio dirigenziale non generale di studio, ricerca e consulenza costituiti nell’ambito della Direzione generale per lo studente, l’integrazione, la partecipazione e la comunicazione (la Direzione generale risulterebbe, quindi, articolata in 8 uffici dirigenziali non generali) (lett. c).

L’art. 2 - che novella l’art. 6 del DPR 17/2009 - concerne il Dipartimento per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca, nell’ambito del quale si propone la soppressione, complessivamente, di 3 uffici dirigenziali non generali. Si tratta dei seguenti:

- ufficio dirigenziale non generale di studio, ricerca e consulenza assegnato al Dipartimento per l’espletamento dei compiti di supporto (al Dipartimento sarebbero, quindi, assegnati 4 uffici dirigenziali non generali) (lett. a);

- 1 ufficio dirigenziale non generale costituito nell’ambito della Direzione generale per l’università, lo studente e il diritto allo studio universitario (la Direzione generale risulterebbe, quindi, articolata in 9 uffici dirigenziali non generali) (lett. b);

- 1 ufficio dirigenziale non generale costituito nell’ambito della Direzione generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca (la Direzione generale risulterebbe, quindi, articolata in 6 uffici dirigenziali non generali) (lett. d).

L’art. 2, inoltre, alla lett. c), precisa le competenze della Direzione generale per l’università in ordine alla banca dati dell’offerta formativa delle università, in particolare specificando che ad essa competono la definizione dei fabbisogni informativi, le operazioni di controllo qualitativo e quantitativo dei dati e delle procedure di acquisizione e rilascio dei dati, anche ai fini della programmazione e del finanziamento del sistema universitario (sul punto, si vedano anche le competenze attribuite dall’art. 3 alla Direzione generale per gli studi, la statistica e i sistemi informativi).

L’art. 3 - che novella l’art. 7 del DPR 17/2009 -concerne il Dipartimento per la programmazione e la gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali. Esso reca, oltre che disposizioni sulla riduzione degli uffici, anche novità in tema di competenze.

Per il primo aspetto, si propone la soppressione di:

- 4 uffici dirigenziali non generali, dei quali 2costituiti nell’ambito della Direzione generale per la politica finanziaria e per il bilancio (che risulterebbe, quindi, articolata in 7 uffici dirigenziali non generali) (lett. c) e 2 nell’ambito della Direzione generale per gli studi, la statistica e i sistemi informativi (che risulterebbe, quindi, articolata in 8 uffici dirigenziali non generali (lett. d);

- 6 uffici dirigenziali non generali di studio, ricerca e consulenza, dei quali 1 assegnato al Dipartimento per l’espletamento dei compiti di supporto (che risulterebbe, quindi, articolato in 4 uffici dirigenziali non generali) (lett. a), 4 costituiti nell’ambito della Direzione generale per le risorse umane del Ministero, acquisti e affari generali(che risulterebbe, quindi, articolata in 7 uffici dirigenziali non generali) (lett. b) e 1 costituito nell’ambito della Direzione generale per gli affari internazionali (che risulterebbe, quindi, articolata in 7 uffici dirigenziali non generali (lett. f).

Per quanto concerne il secondo aspetto, la relazione illustrativa evidenzia che alcune modifiche nelle attribuzioni delle competenze sono state ritenute necessarie per “ottenere una amministrazione omogenea che contemperi le esigenze di risparmio con quelle della efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa”. In particolare, risultano modificate le competenze della Direzione generale per la politica finanziaria e per il bilancio, al fine di allinearle alle innovazioni introdotte dalla legge di contabilità (L. 196/2006).

La relazione illustrativa non specifica le innovazioni della nuova legge di contabilità in ragione della quali vengono aggiunte ulteriori competenze al Dipartimento. Le stesse potrebbero essere individuate principalmente con riferimento ai seguenti articoli:

- art. 10, che ha innovato i contenuti del documento di programmazione economico-finanziaria (ora ridenominato “DFP”, Decisione di finanza pubblica), prevedendo, in particolare, che la stessa sia corredata con le relazioni programmatiche per ciascuna missione di spesa del bilancio dello Stato;

- art. 21, commi 10-18, che riguarda il recepimento normativo delle novità precedentemente introdotte in via di prassi con riferimento alla nuova struttura del bilancio. Per la spesa di ciascuno stato di previsione occorre infatti formulare il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma, nonchè i relativi indicatori di performance, illustrando il quadro di riferimento e le priorità politiche, le attività e gli obiettivi riferiti a ciascun programma. E’ inoltre richiesta una scheda illustrativa dei capitoli recanti i fondi settoriali correlati alle principali politiche di rilevanza nazionale, con indicazione degli stanziamenti triennali, il riepilogo analitico dei provvedimenti legislativi e amministrativi che hanno determinato i suddetti stanziamenti e le relative variazioni, nonché gli interventi previsti a legislazione vigente a valere su detti fondi, con separata indicazione delle spese correnti e di quelle in conto capitale;

- art. 39, relativoall’analisi e valutazione della spesa, checontienedisposizioni volte all’attuazione del principio di trasparenza, controllabilità e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica delineato dalla nuova legge di contabilità, da definire ulteriormente con l’attuazione delle deleghe previste al successivo articolo 49 per la riforma e il potenziamento del sistema dei controlli di ragioneria e del programma di analisi e valutazione della spesa;

- art. 41, che detta la disciplina per l’elaborazione e la presentazione, ogni tre anni, di un Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato, a partire dall’anno successivo all’istituzione della banca dati di cui all’arti.13, anche sulla base delle attività di cui all’art. 39 riguardanti la collaborazione tra il MEF e le singole amministrazioni centrali.

Si sottolinea, peraltro, che l’art. 46 introduce obblighi informativi volti a garantire un’adeguata programmazione dei flussi di cassa ai fini di una gestione ottimale del debito, disponendo che le amministrazioni statali presentino, entro il 31 dicembre, una previsione dell’evoluzione attesa dei flussi di cassa per l’anno seguente con relativo aggiornamento mensile entro il 10 di ciascun mese, sulla base di uno schema definito con decreto del MEF.

Con riferimento a quest’ultimo punto, appare opportuno chiarire se la programmazione dei flussi di cassa possa rientrare già nelle funzioni svolte dalla Direzione generale per la politica finanziaria e per il bilancio, secondo quanto previsto a legislazione vigente dalla lett. a) del comma 5 dell’articolo 7 del DPR n. 17/2009 con riferimento ai compiti di rilevazione del fabbisogno finanziario del Ministero che allo scopo si avvale dei dati forniti dai dipartimenti e dagli uffici scolastici regionali.

Ai compiti già previsti si aggiungono (lett. c) attività di supporto alla definizione della politica finanziaria del Ministero e cura della redazione delle proposte per il documento di decisione di finanza pubblica; definizione e gestione di un modello di controllo di gestione che garantisca la coerenza dell’utilizzo dei fondi finalizzati allo sviluppo e all’attuazione delle politiche relative ai settori di competenza del MIUR; analisi e monitoraggio, oltre che dei flussi finanziari, anche dei dati gestionali e dell’andamento della spesa; funzione di autorità di audit sui fondi internazionali finalizzati allo sviluppo e all’attuazione delle politiche di competenza del MIUR; organizzazione e coordinamento della funzione di revisione contabile nelle istituzioni scolastiche, in raccordo con la Direzione risorse umane; attività connesse all’ordinazione primaria di spesa per il trattamento fisso e accessorio del personale scolastico.

Ulteriori competenze vengono assegnate anche alla Direzione generale per gli studi, la statistica e i sistemi informativi (lett. e). Esse riguardano:

- la progettazione e lo sviluppo della banca dati dell’offerta formativa delle università, in collaborazione con la Direzione generale per l’università: l’obiettivo, evidenzia la relazione illustrativa, è quello di rendere unitaria la gestione delle varie banche dati, in vista della creazione di un’anagrafe unica che segua tutto il percorso di studio dalla scuola dell’infanzia all’università;

- la cura dell’anagrafe nazionale degli alunni delle scuole[4], nonché l’utilizzo dei dati ai fini della programmazione, gestione e valutazione del sistema scolastico.

L’art. 4 - che sostituisce integralmente l’art. 8 del DPR 17/2009 - riguarda gli Uffici scolastici regionali. Esso, confermando il numero complessivo di 18 USR, riduce il numero delle posizioni dirigenziali non generali per l’espletamento delle funzioni tecnico ispettive in tutti gli USR nonché, in alcuni, il numero degli uffici dirigenziali non generali e apporta alcune modifiche alle competenze degli USR, motivate con le modifiche alla struttura del bilancio dello Stato.

Sotto il primo profilo, si prevede la riduzione di:

- 12 uffici dirigenziali non generali, nei seguenti USR: Campania (-1); Emilia Romagna (-2); Lombardia (-4); Sicilia (-2); Toscana (-3).

- 30 posizioni dirigenziali non generali per l’espletamento di funzioni tecnico ispettive, nei seguenti USR: Abruzzo, Basilicata, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Marche, Molise, Sardegna, Umbria (- 1 in ogni USR); Calabria, Campania, Emilia Romagna, Lombardia, Piemonte, Puglia, Sicilia e Veneto (-2 in ogni USR); Lazio e Toscana (-3 in ogni USR).

A seguito di tali modifiche, quindi gli USR si articoleranno in 189 uffici dirigenziali non generali (ora, 201) e 265 posizioni dirigenziali non generali per l’espletamento delle funzioni tecnico-ispettive (ora, 295).

Le ulteriori modifiche riguardano la soppressione della previsione che ogni USR costituisce un autonomo centro di responsabilità amministrativa e dellaprevisione che esso assegni alle istituzioni scolastiche, nell’ambito dei capitoli di bilancio affidati alla sua gestione, le risorse finanziarie. Inoltre, si prevede che ogni USR svolga i compiti di supporto alle scuole, amministrativi e di monitoraggio in coordinamento con le Direzioni generali competenti. In particolare, le funzioni relative al supporto per le procedure amministrative e contabili sono svolte in coordinamento con la Direzione generale per la politica finanziaria e di bilancio.

Al riguardo, la relazione illustrativa evidenzia che le modifiche discendono alla nuova legge di contabilità, il cui articolo 21 prevede che le unità di voto predisposte nella legge di bilancio sono costituite dai programmi e che la realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa, corrispondente all’unità organizzativa di primo livello dei Ministeri. Poiché il MIUR è articolato in Dipartimenti, che sono unità organizzative dei primo livello - prosegue la relazione – gli uffici scolastici regionali, al pari delle direzioni generali dell’amministrazione centrale, non possono costituire autonomi centri di responsabilità amministrativa.

Sul punto, il Consiglio di Stato, rilevato che la modifica sembra operare in controtendenza rispetto alle esigenze funzionali dello statuto di autonomia che caratterizza le istituzioni scolastiche – poiché “non si comprende, in sostanza, in che modo la misura possa valorizzare l’autonomia delle singole istituzioni scolastiche quando propone in fatto una forte ricentralizzazione della gestione della spesa” - prende atto della motivazione indicata nella relazione illustrativa. E, al riguardo, evidenzia che “tale rilevante riforma avrebbe probabilmente richiesto un processo più graduale in grado di garantire sia un controllo adeguato da parte del Parlamento sulla discrezionalità dell’esecutivo nell’utilizzazione delle risorse, al di sotto dell’unità di voto parlamentare, sia una riflessione più approfondita e articolata sui rapporti fra autorizzazione legislativa e flessibilità amministrativa”. Evidenzia, inoltre, che “il bisogno di tale riflessione di ordine generale è testimoniato proprio dalla soluzione che viene proposta con le norme dello schema in esame che, seppure aderenti alla lettera della norma primaria, appaiono poco coerenti con una reale responsabilizzazione del dirigente generale che opera a contatto con le esigenze del territorio regionale”. Esprime, conclusivamente, parere favorevole allo schema con le osservazioni formulate.

Al riguardo, si sottolinea che il richiamato art. 21 della L. 196/2009, al comma 2, quarto periodo, nel prevedere che la realizzazione di ciascun programma sia affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa corrispondente all’unità organizzativa di primo livello ministeriale, come definita dall’articolo 3 del D.lgs. n. 300/1999 (i Dipartimenti, nel caso del MIUR), non indica alcun principio specifico, come ad esempio il principio di gradualità, per il passaggio delle responsabilità a tale livello.

E’ opportuno evidenziare qui anche che la relazione illustrativa si sofferma anche sul seguito dato all’art. 12, comma 3, del DPR 17/2009 che, in relazione a quanto previsto dall’art. 74, comma 3, del D.L. 112 del 2008 (L. 133/2008) aveva previsto che entro il termine dell’anno scolastico 2008/2009 si avviasse l’elaborazione di un piano operativo che definisse un modello organizzativo su base regionale. Al riguardo la relazione evidenzia che già con i DM recanti l’individuazione degli uffici dirigenziali non generali degli USR, adottati ai sensi dell’art. 8 del DPR 17/2009⁶, si è provveduto a non istituire articolazioni organizzative provinciali, quali in passato erano gli uffici scolastici provinciali. “Con detti provvedimenti, infatti, i servizi a livello provinciale sono garantiti direttamente da uffici della Direzione generale regionale, che provvedono, talora anche in modo non esclusivo, alle esigenze connesse alla struttura degli organici della scuola, che è articolata su base provinciale”. Sempre la relazione evidenzia che ulteriori rimodulazioni dell’organizzazione periferica conseguiranno all’eventuale raggiungimento dell’accordo in Conferenza unificata sulla redistribuzione delle competenze tra Stato e regioni.

L’articolo 5 stabilisce, al comma 1, che le dotazioni organiche delle qualifiche dirigenziali e del personale non dirigenziale del MIUR sono rideterminate nella tabella A allegata allo schema di DPR, che sostituisce la tabella A allegata al DPR 17 del 2009.

Di seguito il confronto tra le due tabelle:

Il comma 2 introduce il comma 1-bis nell’art. 11 del DPR 17/2009, con il quale si dispone che con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, da emanare al termine della procedura di individuazione dei profili professionali del comparto Ministeri¹¹, i contingenti di organico dei dirigenti e del personale non dirigenziale sono ripartiti nell’ambito delle strutture in cui si articola il MIUR e, limitatamente alle aree funzionali, nei profili professionali. Il provvedimento è comunicato alla Presidenza del Consiglio - Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento della ragioneria generale dello Stato.

La relazione tecnica evidenzia che il risparmio totale (lordo Stato) derivante dal riassetto disposto è pari ad € 35.149.944,47¹².

Osservazioni

- Si suggerisce di utilizzare anche per il comma 1 dell’art. 5 la tecnica della novella al DPR 17 del 2009, in modo che tutto il quadro organizzativo del MIUR sia contenuto in un’unica fonte normativa.

- All’art. 2, comma 1, lett. c), e all’art. 3, comma 1, lett. e), è necessario sostituire l’espressione “sull’offerta formativa” con l’espressione “dell’offerta formativa” (così, art. 9, comma 3, DM 270/2004).

- All’art. 4, capoverso 8, occorre eliminare la virgola dopo il termine “adotta”.

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⁶          GU n. 88 del 16 aprile 2010.

⁷          Di cui, 1 presso gli uffici di diretta collaborazione del Ministro.

⁸          Di cui, 1 presso gli uffici di diretta collaborazione del Ministro.

⁹          Di cui, 12 presso gli uffici di diretta collaborazione del Ministro.

¹⁰        Di cui, 12 presso gli uffici di diretta collaborazione del Ministro.

¹¹        L’art. 7, comma 3, del C.C.N.L. del comparto Ministeri sottoscritto il 14 settembre 2007 – citato nel testo – prevede che i profili professionali, nell’ambito di ogni settore di attività all’interno di ciascuna area, sono definiti dalla contrattazione integrativa. Ai sensi dell’art. 6, il sistema di classificazione del personale, improntato a criteri di flessibilità correlati alle esigenze connesse ai nuovi modelli organizzativi delle amministrazioni, è articolato in tre aree (Prima area, seconda area e terza area).

¹²        Derivante dalla riduzione di 68 posti per i dirigenti di seconda fascia (33,7% dirigenti amministrativi e 33,5% dirigenti tecnici) e dalla riduzione di 945 posti di personale non dirigenziale.

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