SIWEB 27 luglio 2010			n. 379/0
	Studio, nelle scuole secondarie di secondo grado e nelle università, della tecnica e della tecnologia per il superamento delle barriere architettoniche. Sanzioni penali per il mancato adeguamento di strutture pubbliche A.C. 2367 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

Contenuto

L’articolo 1 della pdl stabilisce che la Repubblica promuove lo studio e la conoscenza della cultura dell’accessibilità e del superamento delle barriere architettoniche e, a tal fine, richiama le finalità di integrazione sociale e di tutela dei diritti delle persone con disabilità di cui alla L. 104 del 1992[1] e i principi sanciti dalla Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, adottata dall’ONU nel 2006 e ratificata dall’Italia con L. 3 marzo 2009, n. 18.

 

Il primo passo nella direzione di una piena integrazione dei portatori di handicap è stato realizzato con la citata L. n. 104 del 1992, che ha sancito i diritti di libertà e di autonomia della persona con disabilità, promuovendone la piena integrazione nella famiglia, nella scuola, nel lavoro e nella società.

Con la L. 12 marzo 1999, n. 68 è stata data concreta attuazione al diritto al lavoro dei disabili, favorendone l'inserimento nel mondo del lavoro attraverso servizi di sostegno e di collocamento mirato, mentre la L. 8 novembre 2000, n. 328 ha definito un nuovo approccio basato su un sistema integrato di interventi e servizi sociali.

La Convenzionedelle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità elabora in dettaglio i diritti delle stesse. Si occupa, tra l'altro, di diritti civili e politici, accessibilità, partecipazione, diritto all'educazione, alla salute, al lavoro e alla protezione sociale. Soprattutto, essa riconosce che un cambiamento di atteggiamento nella società è indispensabile per consentire alle persone con disabilità di raggiungere la piena eguaglianza. Occorre, peraltro, ricordare che la citata L. n. 18/2009 ha istituito l’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità, presieduto dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il compito di promuovere l’attuazione della Convenzione, la realizzazione di studi e ricerche e la raccolta di dati statistici.

 

L’art. 1 richiama anche il concetto dell’universal design definito ai sensi delle linee guida per il superamento delle barriere architettoniche nei luoghi di interesse culturale di cui al decreto del Ministro per i beni e le attività culturali 28 marzo 2008.

 

Ai sensi di tale DM, l’”universal design” o “design for all” consiste nella progettazione di spazi, ambienti e oggetti utilizzabili da un ampio numero di persone a prescindere dalla loro età e capacità psicofisica. Si evidenzia, infatti, che “Un ambiente è accessibile se qualsiasi persona, anche con ridotte o impedite capacità motorie, sensoriali o psico-cognitive, può accedervi e muoversi in sicurezza e autonomia” e si rappresenta che “Numerose esperienze e verifiche di atteggiamenti comuni, in diverse parti del mondo, hanno portato al superamento del concetto di spazio o oggetto appositamente pensato per persone con disabilità. Si è infatti constatato che ambienti ed attrezzature pensati solo per una utenza disabile comportano un atteggiamento negativo, se non di rifiuto, da parte della popolazione (…). Per questi motivi è necessario configurare spazi urbani e architettonici sentiti come amichevoli, accoglienti e inclusivi”. Il medesimo DM ricapitola i 7 principi base dell’universal design[2].

 

Per l’attuazione delle finalità esplicitate nell’art. 1, l’art. 2 prevede che entro 3 mesi dalla data di entrata in vigore della legge il Governo modifica i programmi didattici delle scuole secondarie di secondo grado ad indirizzo tecnico, con particolare riguardo alla specializzazione in edilizia, al fine di inserire elementi di base riguardanti gli aspetti edilizi e urbanistici relativi all’universal design e al superamento delle barriere architettoniche, nonché lo studio della domotica in rapporto alla disabilità.

 

Per quanto concerne i curricoli, si ricorda, anzitutto, che l’art. 8 del DPR n. 275/1999, recante disciplina dell’autonomia scolastica, ha distinto al loro internouna quota nazionale obbligatoria ed una quota riservata alle istituzioni scolastiche, affidandone la determinazione ad un decreto ministeriale.

Per il secondo ciclo di istruzione, quest’ultimo è intervenuto il 28 dicembre 2005[3] e ha identificato nel 20% dei curricoli la quota oraria rimessa alle istituzioni scolastiche, da utilizzare nell'ambito degli indirizzi definiti dalle regioni. In seguito, con nota Prot. 721 del 22.6.2006 il MIUR ha specificato che tale quota del 20%,riferita agli ordinamenti vigenti e ai relativi quadri orario,deve intendersi applicabile ad ogni ordine e grado di istruzione.

Nel frattempo, l’art. 7, c. 1, lett. a), della L. n. 53/2003 ha rimesso a regolamenti di delegificazione l’individuazione del nucleo essenziale dei piani di studio scolastici per la quota nazionale relativamente agli obiettivi specifici di apprendimento, alle discipline e alle attività.

Tale scelta è stata confermata dall’art. 64 del D.L. 112/2008 che, nel prevedere l’adozione di un piano programmatico di interventi per la razionalizzazione del sistema scolastico come presupposto per l’emanazione di successivi regolamenti di delegificazione, ha incluso tra le finalità di questi ultimi la ridefinizione dei curricoli vigenti nei diversi ordini di scuole, anche attraverso la razionalizzazione dei piani di studio e dei relativi quadri orari.

Sono stati, quindi, emanati i DPR 87, 88 e 89 del 2010 recanti, riordino degli istituti professionali, degli istituti tecnici e dei licei[4].

Il DPR n. 88/2010 ha organizzato i percorsi degli istituti tecnici in 2 settori, a loro volta suddivisi in indirizzi. In particolare, al settore tecnologico fanno capo 9 indirizzi, fra cui Costruzioni, Ambiente e Territorio (C9), nel quale, ai sensi dell’allegato D del DPR, sono confluiti i percorsi degli istituti tecnici per geometri e i percorsi “Edilizia” degli istituti tecnici industriali del vecchio ordinamento. L’allegato C del DPR inserisce tra gli insegnamenti obbligatori per questo indirizzo la materia “Progettazione, Costruzioni e Impianti”, per la quale sono previste 231 ore nel terzo e nel quinto anno e 198 ore nel quarto anno[5]. Occorre, peraltro, ricordare che, ai sensi dell’art. 5, c. 3, del DPR, gli istituti tecnici possono utilizzare la quota di autonomia del 20% dei curricoli sia per potenziare gli insegnamenti obbligatori per tutti gli studenti, con particolare riferimento alle attività di laboratorio, sia per attivare ulteriori insegnamenti, finalizzati al raggiungimento degli obiettivi previsti dal piano dell'offerta formativa[6].

Anche per quanto concerne gli istituti professionali il DPR 87/2010 ha previsto 2 settori suddivisi in indirizzi. In particolare, nel settore “Industria e artigianato”, indirizzo “Produzioni industriali e artigianali” è confluito, ai sensi dell’all. D) del DPR, il previgente indirizzo di “Tecnico dell’edilizia”. Anche gli istituti professionali possono utilizzare la quota di autonomia del 20% del curriculo per le medesime finalità già esposte per gli istituti tecnici[7].

Ai sensi dell’art. 7 di entrambi i DPR i percorsi degli istituti tecnici e degli istituti professionali sono oggetto di costante monitoraggio, in relazione al quale gli indirizzi, i profili e i relativi risultati di apprendimento sono aggiornati periodicamente.

 

L’art. 3 prevede che le università statali, non statali e telematiche, nel rispetto della loro autonomia didattica, inseriscono lo studio della tecnica e delle tecnologie atte a realizzare l’universal design e il superamento delle barriere architettoniche negli edifici pubblici e privati nelle discipline obbligatorie di base delle classi di laurea:

-          L-7 Ingegneria civile e ambientale;

-          L-17 Scienze dell’architettura;

-          L-21 Scienze della pianificazione territoriale, urbanistica, paesaggistica e ambientale;

-          L-23 Scienze e tecniche dell’edilizia.

A tal fine, si dispone che entro 3 mesi dalla data di entrata in vigore della legge il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca modifica il DM 16 marzo 2007 con il quale sono state definite le classi delle lauree (si ricorda che in pari data è stato emanato anche il DM per la disciplina della classi delle lauree magistrali, cui la pdl non fa riferimento[8]).

Si ricorda, preliminarmente, che il DM 16 marzo 2007 ha sostituito il DM 4 agosto 2000, emanato in attuazione dell’art. 17, comma 95, della L. 127/1997 e del conseguente DM 509/1999, recante norme sull’autonomia didattica degli atenei. Essendo, poi, subentrato, in sostituzione del DM 509/1999, il DM 270/2004, si è reso necessario emanare anche un nuovo DM sulle classi di laurea. L’art. 4 di quest’ultimo stabilisce che le competenti strutture didattiche determinano, con il regolamento didattico del corso di laurea, l'elenco degli insegnamenti e delle altre attività formative di cui all'art.12, comma 2, del DM 270/2004, secondo criteri di stretta funzionalità con gli obiettivi formativi specifici del corso. Prevede, inoltre, che le università garantiscono l'attribuzione a ciascun insegnamento attivato di un congruo numero intero di crediti formativi, evitando la parcellizzazione delle attività formative. Gli allegati del DM definiscono, quindi, per ciascuna classe di corso di laurea, le attività formative indispensabili, distinte in attività di base e attività caratterizzanti.

 

In virtù del sistema normativo descritto, quindi, le discipline indicate dall’art. 3 della pdl sembrerebbero dover essere inserite dal MIUR nelle attività formative indispensabili previste dagli allegati del DM 16 marzo 2007.

 

L’art. 4, c. 1, attribuisce all’amministratore pubblico competente la responsabilità diretta per il mancato adeguamento degli edifici e degli spazi pubblici esistenti alla normativa in materia di accessibilità e di eliminazione delle barriere architettoniche contenuta nel DPR 24 luglio 1996, n. 503.

Con il citato DPR n. 503/1996 è stato adottato il nuovo regolamento recante norme per l’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici, spazi e servizi pubblici, che ha sostituito la precedente normativa tecnica sugli edifici pubblici risalente al 1978. Inoltre, l’art. 82, c. 1, del DPR n. 380/2001 - Testo Unico dell’edilizia - prevede che le opere edilizie riguardanti edifici pubblici e privati aperti al pubblico che sono suscettibili di limitare l'accessibilità e la visitabilità debbano essere eseguite in conformità al citato DPR n. 503. Il c. 7 (dell’art. 82) introduce, quindi, la responsabilità diretta del progettista, del direttore dei lavori, del responsabile tecnico degli accertamenti per l'agibilità e del collaudatore, ciascuno per la propria competenza, sulle opere eseguite dopo l'entrata in vigore della n. 104/1992, in relazione alle difformità che siano tali da rendere impossibile l'utilizzazione dell'opera da parte delle persone handicappate. Essi sono puniti con l'ammenda da 5.164 a 25.822 euro e con la sospensione dai rispettivi albi professionali per un periodo compreso da 1 a 6 mesi. Il c. 9 dispone, infine, che icomuni adeguano i propri regolamenti edilizi alle norme sull’eliminazione delle barriere architettoniche estese anche ai trasporti pubblici.

La disposizione in commento, dunque, sembra aggiungere una ulteriore ipotesi di responsabilità a quelle già previste dall’ordinamento.

 

Il c. 2 prevede che, qualora entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della pdl non avviene il previsto adeguamento degli edifici e degli spazi pubblici, l'amministratore pubblico competente è punito con un'ammenda da € 10.000 a € 50.000 e con l'arresto da 6 mesi a 2 anni. L’amministratore pubblico competente - che è dotato di autonomi poteri decisionali e di spesa - è individuato nel dirigente al quale spettano i poteri di gestione o nel funzionario non avente qualifica dirigenziale nei soli casi in cui quest'ultimo sia preposto a un ufficio avente autonomia gestionale. L’individuazione spetta all’organo di vertice delle singole amministrazioni tenendo conto dell'ubicazione e dell'ambito funzionale degli uffici nei quali è svolta l'attività. Il c. 3 dispone, peraltro, che in caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri previsti dal comma 2, l'amministratore pubblico competente coincide con l'organo di vertice dell'amministrazione pubblica competente.

Si ricorda che, in materia di responsabilità dirigenziale, rileva principalmente l’art. 21 del d.lgs. n. 165/2001 dove si prevede che il mancato raggiungimento degli obiettivi da parte del dirigente o l’inosservanza delle direttive a lui imputabili comportano gravi sanzioni disciplinari, fino alla recessione del rapporto di lavoro. Inoltre, è punito anche il comportamento del dirigente che viene ritenuto colpevole nel caso di omessa vigilanza sulla effettiva produttività delle risorse umane assegnate e sull’efficienza della struttura da lui dipendente. In questi casi, la sanzione consiste nella decurtazione della retribuzione di risultato.

Relazioni allegate

La pdl è corredata di relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

L’art. 2 interviene su materia disciplinata con regolamenti di delegificazione. L’art. 3 interviene su materia in parte disciplinata con decreto ministeriale, in parte rimessa all’autonomia universitaria.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni contenute nell’art. 2 sono riconducibili allamateria dell’istruzione.

La Costituzione riserva le norme generali in materia di istruzione alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. n); alla competenza concorrente di Stato e regioni è, invece, rimessa l’istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale (art. 117, terzo comma, Cost.).

La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 279/2005, pronunciandosi sulla legittimità costituzionale di numerose norme del d.lgs. n. 59/2004, ha tracciato un quadro generale di riferimento per l’interpretazione del quadro delle competenze delineato dalla Costituzione in materia di istruzione. In particolare, la Corte ha precisato che «le norme generali in materia di istruzione sono quelle sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell’ambito propriamente regionale». In tal senso, le norme generali si differenziano anche dai “principi fondamentali”, i quali, «pur sorretti da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno numerose». In tale prospettiva, la Corte ha considerato espressione della potestà legislativa esclusiva dello Stato: l’indicazione delle finalità di ciascun ordine di scuola; la determinazione dei livelli minimi di monte-ore di insegnamento validi per l’intero territorio nazionale; la scelta della tipologia contrattuale da utilizzare per gli incarichi di insegnamento facoltativo da affidare agli esperti e l’individuazione dei titoli richiesti ai medesimi esperti; la fissazione dell’età minima di accesso alle scuole; la definizione dei compiti e dell’impegno orario del personale docente, dipendente dallo Stato (in questo caso, però, si tratta di questioni che rientrano nella materia “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato”), nonché la definizione degli standard minimi formativi, richiesti per la spendibilità dei titoli professionali (materia che viene ricondotta alla “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni”). La Corte è tornata sull’argomento con la sentenza n. 200 del 2009,  concernente l’art. 64 del D.L. 112/2008, nella qualeha individuato nei contenuti degli art. 33 e 34 Cost. la prima chiara definizione vincolante degli ambiti riconducibili al concetto di “norme generali sull'istruzione”. Sul piano della legislazione ordinaria, la Corte ha fatto riferimento agli ambiti individuati dalla L. 53/2003,che ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi proprio per la definizione delle “norme generali sull'istruzione” evidenziando, quindi, che ai sensi della stessa, rientrano in tale ambito la definizione generale e complessiva del sistema educativo di istruzione e formazione, delle sue articolazioni cicliche e delle sue finalità ultime; la regolamentazione dell'accesso al sistema ed i termini del diritto-dovere alla sua fruizione; la previsione generale del contenuto dei programmi delle varie fasi e dei vari cicli del sistema e del nucleo essenziale dei piani di studio scolastici per la “quota nazionale”; la previsione e la regolamentazione delle prove che consentono il passaggio ai diversi cicli; la definizione degli standard minimi formativi, richiesti per la spendibilità nazionale dei titoli professionali conseguiti all'esito dei percorsi formativi, nonché per il passaggio ai percorsi scolastici; la definizione generale dei “percorsi” tra istruzione e formazione che realizzano diversi profili educativi, culturali e professionali e la possibilità di passare da un percorso all'altro; la valutazione periodica degli apprendimenti e del comportamento degli studenti; i princípi della valutazione complessiva del sistema; il modello di alternanza scuola-lavoro; i princípi di formazione degli insegnanti. Inoltre, la Corte ha rilevato che in via interpretativa sono, in linea di principio, considerate norme generali sull'istruzione anche quelle sull'autonomia funzionale delle istituzioni scolastiche, quelle sull'assetto degli organi collegiali, quelle sulla parità scolastica e sul diritto allo studio e all'istruzione. Infine, la Corte ha qualificato come norme generali quelle recate dall’art. 64, c. 4, lett. da a) ad f), del D.L. 112/2008 e, quindi, gli interventi in materia di classi di concorso e di ridefinizione dei curricoli vigenti nei diversi ordini di scuola; la revisione dei criteri vigenti per la formazione delle classi; la rimodulazione dell’organizzazione didattica della scuola primaria, compresa la formazione professionale per il personale docente interessato ai processi di innovazione; la revisione dei criteri per la determinazione degli organici del personale docente ed ATA; la ridefinizione dell'assetto organizzativo-didattico dei centri di istruzione per gli adulti. Appartengono, invece, alla competenza concorrente Stato-regioni le competenze in materia di programmazione della rete scolastica, di cui alle lettere f-bis) ed f-ter) del comma 4 dell’art. 64 citato.

In relazione all’art. 3, si ricorda che la materia “università” non è espressamente citata nell’art. 117 Cost: soccorre, tuttavia, l’art. 33, che stabilisce che le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.

Infine, con riferimento all’art. 4, rileva la materia di competenza esclusiva “ordinamento penale” (art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.).

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Rileva l’art. 3 della Costituzione, che sancisce il principio dell’uguaglianza formale e sostanziale dei cittadini.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

La disciplina dell’istruzione non rientra tra le materie in cui l’UE ha competenza normativa. Ai sensi dell’art. 165 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE) (ex art. 149 del Trattato CE), infatti, l’attività dell’Unione si espleta nella deliberazione di indirizzi ed azioni incentivanti, con esclusione esplicita di “qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri”.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

L’art. 3, c. 1, pur richiamando il rispetto dell’autonomia universitaria, prevede che le università inseriscono nelle discipline di base delle classi di laurea indicate lo studio della tecnica e delle tecnologie atte a realizzare l’universal design e il superamento delle barriere architettoniche negli edifici pubblici e privati. Al contempo, prevede che a tal fine il MIUR modifichi il DM 16 marzo 2007.

Attribuzione di poteri normativi

L’art. 2 prevede l’intervento di “appositi provvedimenti del Governo, emanati su proposta del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca” per la modifica dei programmi didattici delle scuole secondarie di secondo grado.

L’art. 3 prevede che il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca modifichi il DM 16 marzo 2007 concernente le classi di laurea.

Coordinamento con la normativa vigente

Si veda la sezione “Contenuto”.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Non risultano lavori legislativi in corso.

Formulazione del testo

All’art. 1, occorre sostituire le parole “e aperta alla firma il 30 marzo 2007”, con le parole “, ratificata dall’Italia con legge 3 marzo 2009, n. 18”. Inoltre, occorre chiarire a quale legge si volesse fare riferimento al luogo della inesistente “legge 9 febbraio 1985, n. 13” (un’ipotesi è che si volesse fare riferimento alla L. 9 gennaio 1989, n. 13, “Disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati”).

All’art. 2 occorre specificare l’espressione “con appositi provvedimenti” ed eliminare le parole “disposizioni di legge” poiché, come si è visto, i programmi didattici sono attualmente disciplinati con DPR. Appare altresì opportuno aggiornare terminologicamente l’espressione “a indirizzo tecnico, con particolare riguardo alla specializzazione in edilizia”.

All’art. 3, nel riferimento all’autonomia didattica degli atenei, sembrerebbe opportuno citare anche il DM 270/2004. Occorre, inoltre, riflettere sulla effettiva necessità del comma 1, posto che, ai fini dell’inserimento delle materie indicate nelle discipline di base delle classi di laurea individuate si prevede, al comma 2, l’intervento di un DM che modifichi il DM 16 marzo 2007.

All’art. 4 è opportuno enucleare in un unico comma - e con l’utilizzo dell’espressione “ai sensi della presente legge” - i soggetti che possono rivestire la qualifica di amministratore pubblico, la cui definizione non è chiaramente riconducibile a una figura presente nell’ordinamento. Di conseguenza, occorre riformulare i commi 2 e 3.