SIWEB 10 novembre 2009		n. 126/0
Regolamento concernente la struttura e il funzionamento dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR) Schema di DPR n. 131 (art. 2, co. 140, D.L. 262/2006 e art. 17, co. 2, L. 400/1988) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

Contenuto

Lo schema di regolamento in esame interviene in sostituzione del DPR 21 febbraio 2008, n. 64 - che viene abrogato - con il quale si era dato seguito alle disposizioni legislative istitutive dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR).

La relazione illustrativa ricorda che, ai fini dell’adozione di un nuovo regolamento, il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca ha costituito, con DM 7/8/2008, un gruppo di lavoro, indicando la necessità di rispetto delle indicazioni legislative, nonché dei criteri di efficienza e snellezza nell’organizzazione dell’Agenzia, di rispetto delle distinte attribuzioni previste dalla legge per il Ministero e per l’ANVUR, di qualità delle attività di valutazione. L’Analisi di impatto della regolamentazione (AIR) evidenzia che l’obiettivo è quello di  un complessivo riordino del sistema di valutazione, al fine di garantire l’innalzamento del livello di qualità del sistema di valutazione esterna dell’università e della ricerca, sulla base delle esperienze già maturate in ambito europeo.

L’ANVUR è stata istituita sulla base dell’art. 2, c. 138-142, del D.L. 262/2006, chele ha attribuito tre funzioni: a) valutazione della qualità delle attività delle università e degli enti di ricerca, sulla base di un programma annuale approvato dal Ministro dell’università e della ricerca; b) indirizzo e coordinamento delle attività di valutazione demandate ai nuclei di valutazione interna degli atenei[1] e degli enti di ricerca; c) valutazione dell’efficienza e dell’efficacia dei programmi statali di finanziamento e di incentivazione delle attività di ricerca e di innovazione.

Il medesimo articolo prevede, inoltre, che:

o         i risultati dell’attività valutativa costituiscono criterio di riferimento per l’assegnazione dei finanziamenti statali;

o         le modalità di funzionamento dell’organismo sono rimesse a regolamenti di delegificazione;

o         dall’entrata in vigore di questi ultimi sono soppressi gli attuali organi di valutazione, e cioè il Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario (CNVSU)[2], il Comitato di indirizzo per la valutazione della ricerca (CIVR)[3], i comitati di valutazione del CNR e dell’ASI[4].

Per il funzionamento della struttura è stato fissato, infine, un limite di spesa di 5 milioni di euro annui, prevedendone la copertura finanziaria a valere sulle risorse per il funzionamento del CNSVU e, per la quota rimanente, mediante corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa per il Fondo di finanziamento ordinario delle università (FFO).

Con il già citato D.P.R. 64/2008, è stato, quindi, adottato il regolamento di delegificazione recante organizzazione, funzionamento e organi di gestione dell’ANVUR;esso, tuttavia, ha demandato (art. 13) ad un ulteriore regolamento delegificato la determinazione della dotazione organica del personale di livello dirigenziale generale e non, nonché l'entità e la ripartizione del personale delle aree funzionali; ciò non ha permesso l’effettiva operatività dell’Agenzia[5].

Lo schema si compone di 14 articoli, suddivisi in 3 Capi, e di un Allegato, recante la dotazione organica.

Ai sensi dell’art. 1, il regolamento disciplina la struttura, il modello organizzativo e il funzionamento dell’ANVUR, con sede a Roma.

Le relative attività riguardano tutte le istituzioni universitarie statali e non statali, compresi gli istituti universitari ad ordinamento speciale[6], gli enti pubblici di ricerca non universitari sottoposti alla vigilanza esclusiva del MIUR, nonché gli enti privati di ricerca destinatari di finanziamenti pubblici, in tal caso relativamente alle somme erogate dal MIUR. Possono, inoltre, riguardare enti di ricerca non sottoposti alla vigilanza esclusiva del MIUR, sulla base di convenzioni stipulate con gli altri Ministri vigilanti, salve, comunque, le relative competenze[7]. L’art. 3, c. 4, inoltre, prevede che le attività di valutazione, su richiesta del Ministro, sono svolte anche nei confronti di consorzi interuniversitari e consorzi per la ricerca universitaria. L’Agenzia ha personalità giuridica di diritto pubblico, autonomia organizzativa, amministrativa e contabile - anche in deroga alledisposizioni vigenti - e opera ai sensi dell’art. 8, c. 1, del d.lgs. 300/1999, che attribuisce alle agenzie l’espletamento di attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, in atto esercitate da ministeri ed enti pubblici; sul modello di queste ultime, l’ANVUR è sottoposta alla vigilanza del MIUR e al controllo della Corte dei Conti sulla gestione.

La relazione illustrativa precisa, peraltro, che l’ANVUR, pur ispirandosi al modello di Agenzia delineato dal d.lgs. 300/1999, se ne discosta da un punto di vista strutturale, poiché le peculiari attività dell’Agenzia esigono sia la figura di un Presidente, sia di un organo di governo che sia rappresentativo della comunità scientifica, sia di un direttore responsabile dell’organizzazione. La questione era stata oggetto di valutazione da parte del Consiglio di Stato in sede di espressione del parere sul precedente Regolamento.

L’art. 2 indica gli obiettivi dell’Agenzia, riproducendo le previsioni del DL 262/2006. Essa opera sulla base di un programma almeno annuale approvato dal Ministro e svolge le funzioni di agenzia nazionale sull’assicurazione della qualità (v. par. normativa comunitaria): in particolare, collabora, anche attraverso lo scambio di esperienze, con organismi internazionali e dell’UE e con le Agenzie degli altri paesi. La sua azione è basata sui principi di autonomia, imparzialità, professionalità, trasparenza e pubblicità degli atti.

L’art. 3 descrive le attività dell’Agenzia. In particolare, essa valuta qualità dei processi, i risultati e i prodotti delle attività di gestione, formazione e ricerca, compreso il trasferimento tecnologico. A tal fine, sono oggetto di misurazione, tra l’altro, efficienza ed efficacia della didattica, anche con riferimento agli esiti dell’apprendimento ed al successivo inserimento lavorativo degli studenti; qualità dei prodotti della ricerca, valutati tramite procedimenti tra pari[8]; capacità di attrazione di finanziamenti esterni e di attivazione di collaborazioni e scambio di ricercatori; adeguatezza della comunicazione pubblica relativa ad offerta formativa, servizi per gli studenti, risultati della valutazione. L’Agenzia svolge, inoltre, funzioni di indirizzo dell’attività dei nuclei di valutazione degli atenei, ad eccezione di quelle loro affidate dalle istituzioni di appartenenza,e predispone procedure uniformi per la rilevazione della valutazione dei corsi da parte degli studenti; elabora i criteri per la valutazione delle strutture e dei corsi di studio ai fini dell’accreditamento periodico[9], i requisiti per l’istituzione di nuove università o nuove sedi, e per l’attivazione dei corsi di studio, i parametri per l’allocazione dei finanziamenti statali – inclusa la determinazione dei livelli essenziali di prestazione e dei costi unitari riferiti a specifiche tipologie di servizi -; valuta l’efficienza dei programmi pubblici di finanziamento e i risultati degli accordi di programma. Ai sensi dell’art. 4, gli esiti della valutazione – che sono resi pubblici - costituiscono criterio di riferimento per l’assegnazione, da parte del Ministro, dei finanziamenti statali e di specifici fondi premiali. Le istituzioni interessate possono chiedere motivatamente, una sola volta, il riesame dei rapporti di valutazione approvati. Infine, l’Agenzia redige un rapporto annuale[10], trasmesso anche al Parlamento.

Si segnala che la relazione introduttiva fa riferimento ad un rapporto biennale.

All’Agenzia (art. 5) è assicurato l’accesso alle banche dati già operanti ed è affidata la costituzione di una banca dati di esperti, italiani e stranieri, alla quale attingere per la stipula di contratti di consulenza (v. art. 12, c. 4, lett. d)).

L’art. 6 indica quali organi dell'Agenzia esclusivamente il Presidente, il Consiglio direttivo, il Collegio dei revisori dei conti. Essi durano in carica 4 anni ed è esclusa la rieleggibilità[11].

Il Presidente (art. 7), eletto dal Consiglio direttivo, ha la rappresentanza legale e assicura coordinamento e unitarietà delle attività dell’Agenzia[12].

Il Consiglio direttivo (art. 8) determina gli indirizzi della gestione dell’Agenzia e i criteri di valutazione, predispone il programma di attività, approva i bilanci e i rapporti di valutazione, nomina il Direttore, su proposta del Presidente (v. anche art. 12). E’ composto da 7 membri, anche stranieri, di alta qualificazione ed esperienza nel campo dell’istruzione superiore e delle ricerca, nonché della relativa valutazione (per la procedura di nomina, v. par. Adempimenti normativi). L’incarico di componente del Consiglio direttivo è incompatibile con qualsiasi rapporto di lavoro, anche indiretto o a titolo gratuito, con le istituzioni valutate. Pertanto, i dipendenti di amministrazioni pubbliche sono collocati in aspettativa senza assegni. Le eventuali attività di ricerca non possono essere valutate dall’Agenzia[13].

Il Collegio dei revisori dei conti (art. 9), nominato con DM, è composto da 3 membri iscritti al registro dei revisori contabili, dei quali 2 designati dal MIUR e 1 dal MEF.

Il Direttore (art. 10), assunto con contratto di lavoro di dirigente generale a tempo determinato (da 3 a 5 anni), è responsabile dell’organizzazione interna e cura l’esecuzione delle delibere del Presidente e del Consiglio direttivo. L’incarico è assegnato dopo una selezione effettuata dal Consiglio direttivo a seguito di bando pubblico, in base al curriculum dei candidati ed alle risultanze di un colloquio. Il rapporto di lavoro è incompatibile con qualsiasi altro.

E’, inoltre, prevista la costituzione di un Comitato consultivo (art. 11) – che ha tra 17 e 20 componenti designati da organismi nazionali[14] e internazionali[15] e dura in carica 4 anni - che formulapareri e propostesuprogrammi di attività e metodi di valutazione proposti dal Consiglio direttivo.

L’ANVUR (art. 12) è organizzata in una Direzione generale (con a capo il Direttore), articolata in 3 aree (amministrativo-contabile; valutazionedelle università, con riferimento alle istituzioni e all’attività di formazione; valutazione della ricerca, compresa quella universitaria). Esse sono guidate ciascuna da un dirigente di seconda fascia ed hanno un organico di 15 unità di personale non dirigenziale (All. A, che, però, non cita l’Area I).

La relazione illustrativa evidenzia che l’organizzazione è stata ideata secondo il modello dell’AERES, l’Agenzia francese istituita nel 2007, e tenendo presenti le disposizioni di riordino degli enti pubblici previste dalla L. finanziaria 2008[16].

Entro 90 giorni dal suo insediamento, il Consiglio direttivo adotta regolamenti concernenti: la definizione dei compiti delle aree; i profili funzionali del personale non dirigenziale; il trattamento giuridico ed economico del personale di cui all’All. A, in conformità con il CCNL del comparto Ministeri, comprese le modalità di reclutamento; la stipula dei contratti con esperti della valutazione, nel limite di 50 unità; le regole di amministrazione e contabilità, nonché le regole deontologiche. L’Agenzia opera nei limiti di spesa prescritti per legge (5 milioni di euro) ma può fruire, per decisione del MIUR, di ulteriori risorse a valere sul FFO e sul fondo ordinario per gli enti di ricerca.

L’art. 13 prevede che sia garantita adeguata pubblicità - anche attraverso il sito WEB - alla struttura, ai metodi ed alle risultanze delle attività valutative dell’Agenzia.

L’art. 14 prevede che, a decorrere dalla data dell’ entrata in vigore del regolamento, sia abrogato il DPR 64/2008. A decorrere dalla stessa data (ma si fa riferimento anche alla effettiva operatività dell’Agenzia) sono soppressi il CNVSU, il CIVR e i Comitati di valutazione del CNR e dell’ASI. All’Agenzia sono assegnate le risorse strumentali del CNVSU e del CIVR e, nei limiti dell’organico indicato nell’All. A, il relativo personale, salvo il diritto del personale di ruolo a permanere nei ruoli del MIUR. Per un periodo non superiore a 18 mesi, peraltro, l’Agenzia può avvalersi, sempre nei limiti dell’organico, di forme contrattuali flessibili di assunzione. Per facilitare la gestione della fase transitoria, i presidenti di CNVSU e CIVR fanno parte del Consiglio direttivo per un anno, con funzioni consultive.

L’ultimo comma prevede che le modalità di valutazione delle attività delle AFAM, nonché i conseguenti adeguamenti organizzativi dell’Agenzia, sono determinati con i regolamentiprevisti dall’art. 2, c. 7 e 8, della L. 508/1999[17].

Relazioni e pareri allegati

Allo schema di regolamento sono allegati, oltre alle già citate relazione illustrativa e AIR, la relazione tecnico-finanziaria, la relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), il parere reso dal Consiglio di Stato il 16 settembre 2009.

Il Consiglio di Stato, facendo riferimento al parere, positivo con condizione e osservazioni, espresso sul DPR 64/2008, valuta positivamente alcune modifiche rispetto a quest’ultimo, in particolare con riferimento alla previsione puntuale dell’assetto organizzativo e alla riduzione del numero dei dirigenti di I fascia.

Più nel dettaglio, il Consiglio, esprimendo un parere favorevole con osservazioni, rileva che:

- all’art. 2, c. 1, l’espressione “promozione della cultura della qualità” è impropria per un ente a carattere tecnico-scientifico, che non ha finalità promozionali;

- all’’art. 3, c. 1, lett. e), considerato che il testo è ispirato ad una logica di valorizzazione della qualità e del merito, occorre prevedere che l’utilizzazione delle rilevazioni dell’ANVUR sia finalizzata non solo all’ampliamento delle situazioni virtuose, ma anche alla riduzione di quelle che non generano adeguata utilità per la ricerca;

- all’art. 6, c. 4, la previsione di differenziare la durata in carica dei  componenti del Consiglio direttivo in sede di prima applicazione  deroga alla disciplina generale sulla pari durata dei componenti degli organi collegiali;

- all’art. 9, c. 1, è opportuno chiarire se si intende attribuire la titolarità sostanziale – e non solo formale – della scelta dei membri del Collegio dei revisori dei conti al MIUR modificando, in caso affermativo, la formulazione;

- all’art. 10, c. 3, non è specificato se il colloquio per la scelta del Direttore sarà svolto dal Presidente, dal Consiglio o da entrambi (soluzione, quest’ultima, preferita dal Consiglio di Stato);

- all’art.12, c. 4, lett. a), è opportuna una riformulazione che elimini l’equivoco che il regolamento interno sia volto anche a disciplinare i rapporti fra Presidente e il Consiglio direttivo;

- all’art. 14, c. 2, è incongruo indicare un doppio dies a quo per la soppressione degli attuali organi di valutazione.

Presupposti legislativi per l’emanazione del regolamento

Legge di autorizzazione

Il regolamento è adottato ai sensi dell’art. 2, c. 140, del citato DL 262/2006, che dispone che, con regolamento di delegificazione, su proposta MIUR, previo parere delle Commissioni parlamentari, sono disciplinati:

a) la struttura e il funzionamento dell’ANVUR, secondo princìpi di imparzialità, professionalità, trasparenza e pubblicità degli atti, e di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato;

b) la nomina e la durata in carica dei componenti dell’organo direttivo, scelti anche tra qualificati esperti stranieri, e le relative indennità.

Procedura di emanazione

Ai sensi dell’art. 17, c. 2, della L. 400/1988, come modificato dall’art. 5 della L. 69/2009, i regolamenti di delegificazione sono adottati con DPR, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria.

Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato due raccomandazioni al fine di promuovere una cultura della certificazione della qualità nell’istruzione superiore. La prima (Racc. 98/561/CE del 24/9/1998) invitava a sostenere e, ove necessario, a creare sistemi di certificazione della qualità trasparenti. Invitava, inoltre, a basare i sistemi di certificazione della qualità su una serie di caratteristiche essenziali, quali la valutazione interna, le revisioni esterne, la partecipazione degli studenti, la pubblicazione dei risultati. La seconda (Racc. 2006/143/CE, del 15/2/2006) ha come oggetto il rafforzamento della cooperazione europea in materia. Il suo obiettivo è di incoraggiare le istituzioni formative superiori a introdurre o sviluppare sistemi interni di certificazione della qualità, e le Agenzie di certificazione della qualità ad applicare le norme e gli indirizzi europei¹⁷. La stessa raccomandazione sollecita la collaborazione fra Agenzie di certificazione della qualità e invita la Commissione a presentare relazioni triennali sullo sviluppo dei sistemi di certificazione della qualità.

La prima relazione triennale è stata presentata il 21/9/2009¹⁸ (e vieneinserita all’interno di questo dossier): essa evidenzia le dinamiche positive che hanno interessato la certificazione della qualità nell’istruzione superiore – e, per quanto qui interessa, evidenzia come l’emergere di nuove Agenzie e reti di certificazione della qualità rappresenta lo sviluppo più significativo, nonostante esse siano piuttosto eterogenee - ed avanza proposte, anche al fine del perfezionamento delle norme e degli indirizzi europei.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Adempimenti normativi

L’art. 8, c. 3, prevede che i componenti del Consiglio direttivo sono nominati con DPR, su proposta MIUR, sentite le Commissioni parlamentari. Ai fini della proposta, il Ministro sceglie fra una rosa di candidati indicati da un comitato di selezione costituito con suo DM¹⁹.

L’art. 9, c. 1, prevede che il Collegio dei revisori dei conti è nominato con decreto MIUR. Il c. 2 prevede che il trattamento economico dei componenti è determinato con un decreto interministeriale MIUR-MEF.

L’art. 12, c. 3, prevede che con decreto interministeriale possa essere modificata la dotazione organica dell’Agenzia. Il c. 4 prevede l’approvazione interministeriale dei regolamenti di cui alle lett. b)-e).

 Coordinamento con la normativa vigente

La relazione illustrativa precisa che il coordinamento dell’ANVUR con l’istituendo organismo centrale di valutazione delle PA previsto dall’art. 4, c. 2, lett. f), della L. 15/2009 può essere assicurato dalla previsione secondo cui tale organismo opera in raccordo con altri enti e istituzioni pubbliche.

Formulazione del testo

All’art. 4, c. 2, sembrerebbe opportuno chiarire il riferimento alle procedure di cui all’art. 12, c. 4, lett. a), che si riferisce ai compiti delle aree funzionali.

All’art. 6 sembrerebbe opportuno chiarire se il Direttore – citato nello stesso articolo - e il Comitato consultivo di cuiall’art. 11 facciano parte degli organi dell’Agenzia.

All’art. 10, c. 3, sembrerebbe opportuno chiarire a quale organo spetti gestire il colloquio per la nomina del Direttore.

All’art. 14, c. 2, occorre individuare un unico dies a quo per la soppressione degli attuali Comitati di valutazione. Al c. 5, il riferimento corretto sembrerebbe essere al solo c. 7 dell’art. 2 della L. 508/1999, poiché il c. 8 reca i criteri e i principi direttivi per l’emanazione dei regolamenti.

Con riferimento all’ All. A, sembrerebbe opportuno chiarire se la mancata citazione dell’Area I significhi che nella medesima non è presente personale non dirigenziale.

 

 

 

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¹⁷      Adottati nel corso della Conferenza ministeriale sul processo di Bologna tenutasi a Bergen nel 2005. Consistono di 3 parti: principi relativi al sistema interno di certificazione della qualità; norme per la valutazione esterna; norme applicabili alle agenzie di certificazione.

¹⁸ http://ec.europa.eu/education/higher-education/doc/report09_it.pdf

¹⁹      Esso è composto da 5 membri designati, rispettivamente, dallo stesso Ministro, dal Segretario Generale dell’OCSE, dai Presidenti dell’Accademia dei Lincei, del Consiglio Nazionale degli Studenti, dell’European Research Council.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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