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22 giugno 2009		n. 185/0
Nuove norma in materia di difficoltà specifiche di apprendimento AA.C. 479, 994, 1001, 2459 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

La pdl A.C. 2459 risulta dalla approvazione in un testo unificato, da parte della 7^a Commissione del Senato, dei disegni di legge A.S. 1006 e 1036. Rispetto ad essa, le pdl presentate alla Camera – A.C. 479, 994 e 1001 - presentano contenuti in gran parte analoghi, con alcune variazioni terminologiche e con la presenza di alcune disposizioni ulteriori. In particolare, la pdl 994, quasi identicaalla pdl 2459, ripropone l’articolato adottato dalla VII Commissione della Camera come testo base nella XV legislatura.

Per quanto concerne la struttura, le pdl 2459 e 994 si compongono di 9 articoli, mentre le pdl 479 e 1001 si compongono di 8 articoli.

Nel prosieguo si darà conto del contenuto delle pdl partendo dal testo già approvato dal Senato: rispetto ad esso, si evidenzieranno le eventuali differenze presenti nelle altre pdl.

 

Articolo 1 (Riconoscimento e definizioni)

Lapdl 2459 riconoscela dislessia, la disgrafia/disortografia e la discalculia come “difficoltà specifiche di apprendimento” (DSA). Analoga espressione è utilizzata dalle pdl479 e 1001, mentre la pdl 994 le riconosce come “disturbi specifici di apprendimento”.

Tutte le pdlprecisano che le difficoltà/i disturbi si manifestano “in presenza di capacità cognitive adeguate, in assenza di patologie neurologiche e di deficit sensoriali. Pertanto, la pdl 2459 esclude l’applicazione della legge-quadro sull’handicap (L. 104/1992) nei confronti degli alunni affetti da DSA. Lealtrepdl la ammettono in “casi di particolare gravità”.

Le pdl procedono, quindi, alla definizione delle difficoltà/dei disturbi citati.

Con riferimento alla definizione, si reputa opportuno ricordare che durante la 43° Assemblea dell’Organizzazione Mondiale della Sanità (WHO), nel maggio del 1990, è stata approvata la 10° classificazione internazionale delle malattie (ICD-10: International Classification of Diseases), usata dai paesi membri dal 1994.

Essa è strutturata secondo ventidue settori, nei quali le malattie e gli altri problemi sanitari sono classificati attraverso un codice alfanumerico.

I disturbi specifici dell'apprendimento fanno parte dell'asse due dell’ICD-10, tra le sindromi e i disturbi da alterazione specifica dello sviluppo psicologico e si collocano all'interno del codice complessivo F81 "disturbi evolutivi specifici delle abilità scolastiche".

 

Articolo 2 (Finalità)

Ai sensi dellapdl 2459, gli obiettivi sono riassumibili:

- nel garantire il diritto all’istruzione e i necessari supporti ai soggetti con DSA (lett. a));

- nel favorire il successo scolastico e lo sviluppo delle potenzialità enel ridurre idisagi formativi e psicologici, anche adottando forme di valutazione adeguate alle necessità dei soggetti con DSA (lett. b), c), d), e));

- nel sensibilizzare e preparare insegnanti e genitori e nel rafforzare la collaborazione tra questi e le strutture sanitarie, nonché la scuola (lett. f) e h));

- nell’assicurare la diagnosi precoce del disturbo e la riabilitazione, fin dalla scuola dell’infanzia (lett.g)). 

Sostanzialmente analoghe le altre pdl.

 

Articolo 3 (Diagnosi e riabilitazione)

La pdl 2459 attribuisce alle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado il compito di individuare – previa informazione alle famiglie – i casi sospetti di DSA edi adottare attività di recupero didattico. Per gli alunni che, nonostante adeguate attività di recupero e di riabilitazione delle capacità fonologiche, presentano persistenti difficoltà, la scuola trasmette apposita comunicazione alla famiglia. La diagnosi di DSA viene effettuata ricorrendo ai trattamenti specialistici già offerti dal Servizio sanitario nazionale e viene comunicata dalle famiglie alla scuola.

Il Ministero dell'istruzione, dell'universitàe della ricerca può promuovere, anche in collaborazione con il SSN, attività di identificazione precoce di alunni a rischio di DSA senza, tuttavia, che la risultanza costituisca la diagnosi effettiva di DSA.

Il contenuto dell’art. 3 delle altre pdl è pressoché simile. Di seguito, le principali differenze:

- le pdl 479 e 1001 non prevedono una comunicazione alle famiglie interessate prima dell’avvio degli interventi volti a individuare i casi sospetti di DSA;

- ai fini dell’accertamento del disturbo, le pdl 479 e 1001 prevedono che il SSN assicura competenze diagnostiche specifiche almeno a livello provinciale, anche attraverso la costituzione di un’apposita unità diagnostica multidisciplinare. La pdl 994 affida la diagnosi a neuropsichiatri infantili e psicologi operanti nei servizi delle aziende sanitarie locali o delle aziende ospedaliere, ovvero a specialisti, sia convenzionati che non. In quest’ultimo riferimento, propone, quindi, una possibilità presente anche nella pdl 1001, che al comma 4 sembra riferirsi a specialisti esterni al Servizio sanitario nazionale;

- quanto all’attività di identificazione precoce, la pdl 1001 prevede che il MIUR debba promuoverla; nella pdl 479, invece,non vi è alcun riferimento alla questione.

Articolo 4 (Formazione)

La pdl 2459 – e così anche la pdl 994 - dispone che al personale docente e ai dirigenti delle scuole di ogni ordine e grado è assicurata la formazione specifica nell’ambito dei programmi e delle disponibilità già previsti per la formazione, ricorrendo anche a strumenti di apprendimento elettronico (e-learning). Le pdl 479 e 1001 non prevedono una formazione per i dirigenti e non contengono riferimenti ai programmi di formazione attivati a valere sulle disponibilità già specificamente previste, né ai programmi di formazione a distanza.

Le pdl 479, 994 e 1001 prevedono, inoltre, un’apposita formazione anche per gli operatori dei servizi sanitari preposti alla diagnosi e alla riabilitazione delle persone con DSA.

 

Articolo 5 (Misure educative e didattiche di supporto

Tutte le pdl prevedono il diritto per gli alunni con DSA a fruire di misure compensative e dispensative.

In particolare, la pdl 2459 specifica così le misure, facendo comunque salva l’autonomia didattico-organizzativa delleistituzioni scolastiche:

- uso di una didattica individualizzata e personalizzata con forme flessibili che prendano in considerazione, in particolare, le problematiche connesse al bilinguismo; in tal caso, si prevede il ricorso a strumenti compensativi che favoriscano la comunicazione verbale e che, in particolare per l’apprendimento della lingua straniera, assicurino ritmi graduali, nonché l’eventuale esonero dall'apprendimento della seconda lingua straniera, qualora inserito nei programmi di studio (lett. a) ed e));

- sviluppo di una struttura positiva di apprendimento e promozione del successo scolastico (lett. b) e c));

- ricorso a tecniche compensative, comprendenti anche l'uso delle tecnologie informatiche e strumenti di apprendimento alternativi, nonché a misure dispensative che esonerino lo studente da prestazioni non essenziali ai fini della qualità dei concetti da apprendere o gli garantiscono tempi di esecuzione più lunghi di quelli ordinari (lett. d)).

Si prescrive, inoltre, l’adozione di adeguate misure di verifica e valutazione degli alunni.

Sostanzialmente analogo è l’art. 5 delle altre pdl, con un riferimento specifico agli esami di Stato, a proposito dell’utilizzo di forme particolari di verifica e valutazione, nella pdl 994 e agli esami di Stato e di ammissione all’università nelle pdl 479 e 1001.

 

Articolo 6 (Misure per l'attività lavorativa e sociale)

Tutte le pdl prescrivono che alle persone con DSA sono assicurate uguali opportunità di sviluppo delle proprie capacitàin ambito sociale e professionale.

A tal fine, la pdl 2459 consente ai genitori degli studenti del primo ciclo con DSA di fruire di orari di lavoro flessibili per l’assistenza alle attività scolastiche a casa. Le modalità di esercizio del diritto in questione sono demandate alla contrattazione collettiva di comparto. In termini uguali, ma senza la limitazione delle agevolazioni ai genitori degli studenti del primo ciclo, la pdl 994.

Le pdl presentate alla Camera prevedono, inoltre, alcune agevolazioni per lo svolgimento delle prove per il rilascio del permesso di guida e per i concorsi pubblici e le selezioni private.

 

Articolo 7 (Disposizioni di attuazione)

Tutte le pdl prevedono l’emanazione con decreti ministeriali, entro 3 mesi dalla data di entrata in vigore della legge:

- di linee guida per la predisposizione di appositi protocolli regionali per le attività di identificazione precoce dei casi sospetti di DSA (pdl 2459, 994, 1001), ovvero per le attività di diagnosi e riabilitazione (pdl 479). I protocolli regionali devono essere emanati nei 6 mesi successivi. Le differenze, quanto a questo atto, riguardano il soggetto chiamato ad emanare il relativo decreto;

- delle modalità di formazione di docenti;

- delle forme di verifica e di valutazione finalizzate ad evitare condizioni di svantaggio agli alunni con DSA.

Rispetto a questi contenuti comuni, le pdl 479 e 1001 prevedono, altresì:

- un decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, da emanare entro 3 mesi dalla data di entrata in vigore della legge, recante norme volte a garantire la realizzazione delle attività diagnostiche e riabilitative previste nell’art. 3;

- un decreto del MIUR, da emanare nel medesimo termine, per l’individuazione delle misure compensative, dispensative, educative e didattiche di supporto;

- decreti per l’attuazione delle disposizioni di cui all’art. 6, affidati al Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, al Ministro per le pari opportunità e al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze.

 

Articolo 8 (Competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano)

Tutte le pdl fanno salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, in conformità ai rispettivi statuti e alle relative norme di attuazione, nonché alle disposizioni del titolo V della parte seconda della Costituzione. Entro 3 mesi dalla data di entrata in vigore della legge, gli enti sopra citati provvedono comunque a dare attuazione alle sue norme.

 

Articolo 9 (Clausola di salvaguardia)

L’art. 9, presente solo nel testo approvato dal Senato e nella pdl 994, introduce una clausola di salvaguardia,stabilendo che dall’attuazione della legge non devono comunque derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

 

Relazioni allegate

Le 3 pdl presentate alla Camera - 479, 994, 1001- sono corredate da relazioni illustrative che precisano che le D.S.A. interessano una percentuale della popolazione scolastica oscillante intorno al 4%. La principale caratteristica di questa categoria di disturbi è quella della «specificità», ovvero il fatto che essi coinvolgono un dominio di abilità in modo significativo ma circoscritto, non riflettendosi sul funzionamento intellettivo generale. Si evidenzia, inoltre, come tali disturbi non siano assimilabili all’handicap e richiedano interventi specifici per evitare l’insuccesso scolastico.

Analoghe considerazioni erano contenute nelle relazioni illustrative dei due progetti di legge presentati al Senato (A.S. 1006 e 1036).

Necessità dell’intervento con legge

In materia non risulta sussistere una normativa specifica. Infatti, i disturbi legati a specifiche difficoltà di apprendimento non sono considerati rientranti nella categoria dell’handicap e, pertanto, non sono soggetti alla disciplina recata dalla legge n. 104/1992.

Le pdl in esame dettano, a tal fine, alcuni principi di carattere generale che giustificano l’intervento con norme di rango primario, ferma restando la normativa di livello secondario a cui si rinvia per l’emanazione delle disposizioni attuative.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni delle pdl appaiono riconducibili, in larga parte, alla materia “istruzione”. Con riguardo ad essa, la Costituzione riserva le norme generali alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. n) Cost.); alla competenza concorrente di Stato e regioni è, invece, rimessa l’istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione dell’istruzione e della formazione professionale (art. 117, terzo comma, Cost.).

Rilevano, inoltre, le materie “ordinamento civile”, rimessa alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. l), e  “tutela della salute”,rimessa alla competenza concorrente di Stato e regioni (art. 117, terzo comma, Cost).

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L’art. 3 della Costituzione sancisce la pari dignità sociale e l’uguaglianza di tutti i cittadini e affida alla Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona umana.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

- L’autonomia scolastica di cui all’art. 21 della legge n. 59 del 1997 appare garantita.

- Al fine di garantire il rispetto delle competenze regionali, sembrerebbe opportuno prevedere che i decreti ministeriali di cui all’art. 7, commi 1 e 2, delle pdl 479 e 1001, nonché all’articolo 7, comma 1, della pdl 994 - concernenti, rispettivamente, lo svolgimento delle attività diagnostico-riabilitative e la definizione di linee guida per la predisposizione di protocolli regionali finalizzati all’identificazione precoce delle DSA - siano adottati previa intesa con la Conferenza Stato-regioni.

- Con riferimento agli adempimenti di cui all’art. 7, comma 6, delle pdl 479 e 1001, sembrerebbe opportuno un coinvolgimento del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, poiché l’art. 6 fa riferimento anche alle prove d’esame dei concorsi pubblici.

 

Attribuzione di poteri normativi

Si veda l’art. 7 nella sezione “Contenuto”

Coordinamento con la normativa vigente

Non risultano problemi di coordinamento.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Non risultano lavori legislativi in corso sulla materia

Formulazione del testo

- All’art. 1 di tutte le pdl, alla luce dell’esistenza di classificazioni internazionali dei disturbi specifici delle abilità scolastiche, si valuti l’opportunità di prevedere che nell’interpretazione delle definizioni recate dalle pdl si tiene conto dell’evoluzione delle conoscenze scientifiche in materia.

- All’art. 3, c. 2, della pdl 2459 si valuti l’utilizzo dell’espressione “capacità fonologiche”, che non sembra includere tutte le difficoltà specifiche di apprendimento considerate.

- In relazione ai casi di “particolare gravità” previsti dall’art. 3, c. 5, della pdl 479 e dall’art. 3, c. 6, della pdl 1001, nonché, dall’art. 1, c. 2, della pdl 994, si valuti l’opportunità di prevedere, nell’ambito degli adempimenti prescritti dall’art. 7, l’adozione di parametri di valutazione oggettivi.

- All’art. 5, c. 4, della pdl 2459, a fini di semplificazione, si potrebbe valutare l’opportunità di eliminare i concetti finali, già indicati nel comma 2, che viene esplicitamente richiamato.

- Con riferimento alla dizione “permesso di guida”, utilizzata dalle pdl 479 e 1001 (art. 6, c. 2) e dalla pdl 994 (art. 6, c. 4), si segnala che l’art. 116 del Codice della strada (d.lgs. 285/1992) fa riferimento a “patente”, ”certificato di abilitazione professionale per la guida di motoveicoli e autoveicoli”, “certificato di idoneità alla guida di ciclomotori”.Al riguardo, si ricorda che la Circolare del Presidente della Camera 20 aprile 2001, Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi normativi, raccomanda, al fine di evitare equivoci o dubbi interpretativi e per agevolare la ricerca elettronica dei testi, che i concetti e gli istituti utilizzati in un atto siano gli stessi utilizzati in precedenti atti normativi per le medesime fattispecie, salvo che il fine esplicito della disposizione sia di rinominarli.

- Con riferimento all’art. 7 di tutte le pdl, sembrerebbe opportuno valutare un coordinamento fra la previsione della definizione a livello centrale di linee guida per la predisposizione di protocolli regionali - che, quindi, lascerebbero supporre lo sviluppo di iniziative regionali di identificazione precoce, ovvero di diagnosi e riabilitazione – e la previsione recata dall’art. 3 che affida al livello centrale la possibilità/il dovere di realizzare tali iniziative.

- Con riferimento all’art. 7, c. 2, delle pdl 2459 e 994, si evidenzia che esse non citano i dirigenti scolastici, ai quali si fa, invece, riferimento nell’art. 4, esplicitamente richiamato.

- Con riferimento all’art. 7 della pdl 479, le denominazioni dei Ministeri devono essere aggiornate alle modifiche intervenute con il d.l .n. 85 del 2008, convertito dalla legge n. 121 del 2008.

- Nelle pdl 2459 e 994, in considerazione della presenza della clausola di salvaguardia di cui all’art. 9, e a fini di semplificazione del testo, si potrebbe valutare la soppressione di analoghi concetti presenti in altre parti dei testi: in particolare, per entrambe le pdl, il comma 5 dell’art. 5, e l’ultima parte del comma 3 dell’art. 6; per la pdl 994, inoltre, l’ultima parte del comma 3 dell’art. 4.

Le pdl 479 e 1001, invece, con riferimento agli interventi diagnostici e di riabilitazione, alla formazione del personale scolastico e sanitario, agli interventi educativi e didattici di supporto, nonché alle misure per l’attività lavorativa e sociale (artt.2-6), non prevedono una quantificazione degli oneri finanziari.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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