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25 maggio 2009		n. 173/0
Disposizioni per l'insegnamento delle specificità culturali, geografico-storiche e linguistiche delle comunità territoriali e regionali A.C. 1428 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

 

Contenuto

La proposta di legge si compone di quattro articoli.

L’art. 1 dispone che, per l'anno scolastico 2009-2010, il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, in sede di definizione dei curricoli delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado, prevede l'introduzione, con modalità differenziata per i diversi tipi e indirizzi di studio, dell'insegnamento delle specificità culturali, geografico-storiche e linguistiche della comunità locale, del territorio e della regione in cui le singole istituzioni hanno sede.

Riguardo alla nuova disciplina, la relazione illustrativa precisa che si è volutamente utilizzata la locuzione “specificità linguistica”, in luogo di “lingua regionale” o “dialetto”, perché “dà una visione più armoniosa e più pacifica rispetto ai conflitti di identità linguistica e nazionale”.

 

Preliminarmente, si ricorda che durante l’esame parlamentare del d.l. n. 137/2008, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 169/2008, all’art. 1, che reca misure volte a favorire l’acquisizione delle competenze relative a “Cittadinanza e Costituzione” da parte degli studenti del primo e del secondo ciclo di istruzione[1], è stato aggiunto il c. 1-bis che prevede l’attivazione di iniziative per lo studio degli Statuti regionali delle regioni ad autonomia ordinaria e speciale.

Merita segnalare, inoltre, che la L. n. 482 del1999 recamisure atutela della lingua e del patrimonio culturale delle minoranze linguistiche[2]; in particolare, viene promosso l’apprendimento delle lingue minoritarienelle scuole dell’infanzia, primarie e secondarie di primo grado, attraverso il loro utilizzo come lingua di insegnamento unitamente all’italiano. Numerose norme regionali recano, inoltre, disposizioni per la valorizzazione della lingua e della cultura locale anche in ambito scolastico. Si citano, a titolo di esempio, tra le più recenti, le leggi n. 12/ 2005 della Regione Lazio, n. 8/2007 della Regione Veneto, n. 29/2007 della Regione Friuli Venezia Giulia, nn. 11 e 12/2009 della Regione Piemonte.

 

Per quanto concerne i curricoli, si ricorda, anzitutto, che l’art. 8 del DPR n. 275/1999, recante disciplina dell’autonomia scolastica, ha distinto al loro internouna quota nazionale obbligatoria ed una quota riservata alle istituzioni scolastiche, affidandone la determinazione ad un decreto ministeriale.

Quest’ultimo è intervenuto per il secondo ciclo di istruzione il 28 dicembre 2005[3] e ha identificato nel 20% dei curricoli la quota oraria rimessa alle istituzioni scolastiche, da utilizzare nell'ambito degli indirizzi definiti dalle regioni.

In seguito, con nota Prot. 721 del 22 giugno 2006 il Ministero ha specificato che tale quota del 20%,riferita agli ordinamenti vigenti e ai relativi quadri orario,deve intendersi applicabile ad ogni ordine e grado di istruzione.

Nel frattempo, l’art. 7, comma 1, lettera a), della L. n. 53/2003 ha rimesso a regolamenti di delegificazione l’individuazione del nucleo essenziale dei piani di studio scolastici relativamente alla quota nazionale (obiettivi specifici di apprendimento, discipline, orari).

Nelle more dell’adozione di questi ultimi, con riferimento al primo ciclo dell’istruzione, il d.lgs. n. 59/2004 ha disposto l’adozione in via transitoria degli assetti didattico organizzativi indicati nei suoi allegati da A a D; il medesimo d.lgs. ha, inoltre, indicato, per ciascun ordine di scuola, l’orario complessivo comprensivo della quota nazionale e di quella riservata alle scuole (artt. 3, c. 1; 7, c. 1; 10, c. 1)[4].

E’, quindi, intervenuto ildm 31 luglio2007 che, al fine disuperare il carattere transitorio delle Indicazioni nazionali allegate al d.lgs. n. 59/2004, ha definito in via sperimentalele indicazioni alle quali devono fare riferimento, a partire dall'anno scolastico 2007-2008, le scuole dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione.

Da ultimo, l’art. 64 del d.l. n. 112/2008, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 133/2008, nel prevedere l’adozione di un piano programmatico di interventi per la razionalizzazione del sistema scolastico come presupposto per l’emanazione di successivi regolamenti di delegificazione, ha incluso tra le finalità di questi ultimi la ridefinizione dei curricoli vigenti nei diversi ordini di scuole, anche attraverso la razionalizzazione dei piani di studio e dei relativi quadri orari, con particolare riferimento agli istituti tecnici e professionali.

Il regolamento relativo al primo ciclo è stato deliberato dal Consiglio dei Ministri il 27 febbraio 2009, ma non è ancora stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale; il regolamento relativo al secondo ciclo è in fase di predisposizione.

 

L’art. 2 prevede che le istituzioni scolastiche,nell’ambito dell’autonomia didattica e di ricerca loro conferite dall’art. 21 della L. n. 59/1997, realizzano piani di studio personalizzati, provvedendo ad integrare i testi scolastici con unità didattiche dedicate alla storia, alla geografia, alla lingua e alla cultura di ciascun territorio regionale, nonchéad assegnare tecnologie software ed archivi elettronici.

Alle medesime istituzioni sono demandati la formazione e l’aggiornamento dei docenti – anche attraverso la stipula di convenzioni con università statali o private per l'istituzione di appositi corsi -, nonché la realizzazione, nell'ambito della quota curricolare riservata agli istituti, di attività funzionali all’apprendimento della nuova disciplina, qualiricerche in laboratorio, allestimenti teatrali, anche in dialetto, mostre documentali, convegni e pubblicazioni.

 

L’articolo in commento richiama l’art. 21, commi 10 e 12, della L. n. 59/1997 concernenti, rispettivamente, l’autonomia didattica, organizzativa, di ricerca e sperimentazione attribuita alle istituzioni scolastiche autonome, e la possibilità di stipulare convenzioni con le università. Si ricorda, peraltro, che, ai sensi dell’articolo citato e dei successivi regolamenti di attuazione (in particolare, il DPR n. 275/1999, artt. 3, 4, 7, 9), ogni istituzione scolastica può ampliare e modulare con flessibilità la propria offerta formativa, esplicitata nel Piano dell'offerta formativa (POF), curare la formazione e l’aggiornamento del personale scolastico, realizzare convenzioni con università statali e private. E’, inoltre, previsto che le istituzioni scolastiche determinano nel POF il curricolo obbligatorio per i propri alunni in modo da integrare la quota definita a livello nazionale con la quota loro riservata, comprendente le discipline e le attività da esse liberamente scelte. Nell’ambito di tale integrazione è garantito il carattere unitario del sistema di istruzione ed è valorizzato il pluralismo culturale e territoriale, nel rispetto delle diverse finalità della scuola dell'obbligo e della scuola secondaria superiore (art. 8, c. 2 e 3, DPR n. 275/1999).

 

L’art. 3 specifica che le attività inerenti la formazione e l’aggiornamento dei docenti, da realizzare, come si è visto, anche attraverso la stipula di convenzioni con strutture universitarie, sono effettuate con le risorse umane a disposizione degli istituti e con la dotazione finanziaria a questi ultimi attribuita ai sensi dell'art. 21, c. 5, della L. n. 59/1997, nonché con risorse aggiuntive discendenti da convenzioni con soggetti privati e pubblici, enti locali, fondazioni e associazioni senza scopo di lucro. Prevede, inoltre, che nella ripartizione delle risorse statali siano considerate le iniziative da realizzare.

 

Si ricorda che, ai sensi dell’art. 21, c. 5, della L. n. 59/1997, alle istituzioni scolastiche autonome è assegnata annualmente, per il funzionamento amministrativo e didattico, una dotazione finanziaria suddivisa in una quota ordinaria ed una perequativa. Tali risorse non hanno altro vincolo di destinazione che quello dell'utilizzazione prioritaria per lo svolgimento delle attività di istruzione, di formazione e di orientamento proprie di ciascuna tipologia e di ciascun indirizzo di scuola; pertanto, possono essere utilizzate indifferentemente per spese di parte corrente o in conto capitale e se ne può variare la destinazione in corso d'anno.

La dotazione finanziaria sopra citata è allocata nel Fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche. Esso è stato istituito nello stato di previsione del Ministero della pubblica istruzione (ora, Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca) dall’art. 1, c. 601, della legge finanziaria 2007, che ha aggregato stanziamenti di varie unità previsionali di base al fine di migliorare le procedure di spesa e consentire la diretta assegnazione di risorse alle istituzioni scolastiche. In particolare, sono affluite nel Fondo le risorse destinate al funzionamento amministrativo e didattico, alla sperimentazione didattica e metodologica nelle classi con alunni disabili, ai contratti per le pulizie delle scuole stipulati dagli enti locali (cosiddetti appalti storici); alla stabilizzazione dei lavoratori utilizzati in lavori socialmente utili – ex LSU[5]. A partire dall’esercizio finanziario 2008, peraltro, gli stanziamenti del Fondo sono stati nuovamente distribuiti, senza una specifica previsione normativa di rango primario, in diversi capitoli, relativi al funzionamento delle scuole, facenti capo ai quattro Programmi riferiti alla Missione Istruzione scolastica, ed intitolati ai diversi gradi dell’istruzione.

 

Si ricorda, infine, che ai sensi dell’art. 7 del DPR n. 275/1999,le scuole, sia singolarmente che collegate in rete, possono stipulare convenzioni con università statali o private, ovvero con istituzioni, enti, associazioni o agenzie operanti sul territorio che intendono dare il loro apporto alla realizzazione di specifici obiettivi.

 

L’art. 4, recante norme di copertura finanziaria per oneri calcolati in 100 milioni di euro annui a decorrere dal 2009, prevede l’applicazione di un’imposta sostitutiva del 20% sui redditi percepiti dalle persone fisiche - non rientranti nell’esercizio di attività di lavoro autonomo o d’impresa - relativi a plusvalenze realizzate nella cessione di partecipazioni non qualificate[6], come individuate nell’articolo 67, comma 1, lettere da c-bis) a c-quinquies) del DPR n. 917/1986 (TUIR), realizzate a decorrere dal 1° gennaio 2009.

Si segnala che, ai sensi dell’articolo 5 del d.lgs. n. 461/1997 le plusvalenze indicate nelle richiamate lettere da c-bis) a c-quinquies) del TUIRpossono essere assoggettate, in luogo della tassazione ordinaria, ad un’imposta sostitutiva delle imposte sui redditi fissata in misura pari al 12,5%.

Tuttavia, qualora tali plusvalenze siano realizzate in dipendenza della cessione o del rimborso di quote di partecipazione in fondi d'investimento immobiliare chiusi, la misura dell’aliquota di imposta sostitutiva è elevata al 20 per cento (art. 82, c. 18-bis, del già citato d.l. n. 112/2008).

Relazioni allegate

La proposta di legge è corredata da una relazione illustrativa che sottolinea l’importanza di salvaguardare il patrimonio linguistico e culturale delle regioni italiane ed evidenzia le opportunità offerte dall’autonomia didattico-organizzativa delle istituzioni scolastiche ai fini dell’ampliamento e della flessibilità dell’offerta formativa.

Necessità dell’intervento con legge

L’intervento si rende necessario essenzialmente per la circostanza che per il conseguimento delle finalità indicate si dispone l’innalzamento di una imposta sostitutiva già prevista da norma di rango primario.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni contenute nel provvedimento sono riconducibili allamateria dell’istruzione.

La Costituzione riserva le norme generali in materia di istruzione alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. n), Cost.); alla competenza concorrente di Stato e regioni è, invece, rimessa l’istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale (art. 117, terzo comma, Cost.).

 

La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 279/2005, pronunciandosi sulla legittimità costituzionale di numerose norme del già citato d.lgs. n. 59/2004, ha tracciato un quadro generale di riferimento per l’interpretazione del quadro delle competenze delineato dalla Costituzione in materia di istruzione.

In particolare, la Corte ha precisato che «le norme generali in materia di istruzione sono quelle sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell’ambito propriamente regionale». In tal senso, le norme generali si differenziano anche dai “principi fondamentali”, i quali, «pur sorretti da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno numerose». In tale prospettiva, la Corte ha considerato espressione della potestà legislativa esclusiva dello Stato: l’indicazione delle finalità di ciascun ordine di scuola; la determinazione dei livelli minimi di monte-ore di insegnamento validi per l’intero territorio nazionale; la scelta della tipologia contrattuale da utilizzare per gli incarichi di insegnamento facoltativo da affidare agli esperti e l’individuazione dei titoli richiesti ai medesimi esperti; la fissazione dell’età minima di accesso alle scuole; la definizione dei compiti e dell’impegno orario del personale docente, dipendente dallo Stato (in questo caso, però, si tratta di questioni che rientrano nella materia “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato”), nonché la definizione degli standard minimi formativi, richiesti per la spendibilità dei titoli professionali (materia che viene ricondotta alla “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”).

 

Limitatamente all’art. 4 della pdl, rileva, inoltre, la materia “sistema tributario e contabile dello Stato”, rimessa alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost).

 

Coordinamento con la normativa vigente

L’art. 21 della già citata L. n. 59/1997 e il successivo regolamento di attuazione (DPR 275/1999), recante norme sull’autonomia scolastica, prevedono il ricorso a forme di flessibilità della didattica, a progetti di sperimentazione, a iniziative di ampliamento dell’offerta formativa, alla predisposizione di convenzioni con università e soggetti esterni.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Non risultano lavori legislativi in corso sulla materia.

 

Formulazione del testo

La circolare 20 aprile 2001 della Presidenza del Consiglio dei ministri, Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica di testi normativi, segnala l’opportunità di corredare l’articolato di un testo, oltre che di numerazione progressiva, anche di rubrica.

 

All’art. 1 si segnala che le parole ““per l'anno scolastico” potrebbero più opportunamente essere modificate in “a decorrere dall’anno scolastico”.

 

Sembrerebbe opportuno chiarire il significato dell’art. 3, c. 2, alla luce dell’art. 21, c. 5, della L. 59/1997, ai sensi del quale le risorse assegnate alle scuole non hanno altro vincolo di destinazione che quello dell’utilizzazione prioritaria per lo svolgimento di attività di istruzione.

 

All’art. 4, sarebbe opportuno novellare il c. 2 dell’art. 5 del d.lgs. n. 461 del 1997, che disciplina il regime di imposizione sostitutiva relativo alle plusvalenze in argomento e che, come si è visto, prevede un’imposta pari al 12,5%.

Inoltre, alla luce di quanto disposto dall’art. 3, c. 1 - che già prevede l’utilizzo di determinate risorse per la realizzazione delle iniziative di cui ai commi 2 e 3 dell’art. 2 - sarebbe opportuno chiarire se la copertura prevista si riferisca solo agli oneri derivanti dal comma 1 del medesimo art. 2.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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