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12 maggio 2009		n. 70/0
Modifiche ai regolamenti di organizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali e degli uffici di diretta collaborazione del Ministro Schema di Regolamento n. 72 (art. 17, co. 4-bis, L. 400/1988 art. 13, co. 2, L. 59/1997) Elementi per l’istruttoria normativa

 

Contenuto

Lo schema di regolamento in esame è diretto a ridefinire l’organizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali, sulla base di quanto prescrive l’art. 74 del d.l. n. 112/2008, convertito dalla l. 133/2008 (si veda infra).

A tal fine, novella il DPR 233/2007, con il quale il Ministero stesso è stato riorganizzato ai sensi dell’art. 1, c. 404, della legge finanziaria 2007, ed il DPR 307/2001,,che disciplina l’organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro.

La relazione illustrativa allo schema di regolamento evidenzia che si è proceduto alla diminuzione degli uffici dirigenziali di livello generale e di livello non generale e alla conseguente riduzione delle relative dotazioni organiche. In particolare – evidenzia la relazione – si è provveduto, secondo criteri di omogeneità e funzionalità, alla concentrazione delle funzioni istituzionali e di supporto e, conseguentemente, all’accorpamento di talune strutture dirigenziali di livello generale e non. Si è, inoltre, proceduto alla riduzione del contingente del personale adibito allo svolgimento di compiti logistico strumentali e di supporto, e alla rideterminazione delle dotazioni organiche del personale non dirigenziale, secondo le specifiche presenti nella relazione tecnico-finanziaria.

Lo schema si compone di 2 articoli, ai quali sono allegate due tabelle.

Si evidenzia che il testo trasmesso alle Camere è quello oggetto di preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri nella seduta del 18 dicembre 2008 e non include, quindi, le variazioni che il Ministero ha comunicato di voler apportare a seguito delle osservazioni formulate dal Consiglio di Stato (si veda lettera al Consiglio di Stato del 17 marzo 2009).

L’art. 1, attraverso un commasuddiviso in lettere, apporta modifiche al DPR 233/2007.

Con riguardo all’amministrazione centrale, le principali modifiche possono essere così sintetizzate:

-          il numero delle Direzioni generali (DG) viene ridotto da 9 ad 8 e il Servizio di controllo interno viene ridefinitocome organo monocratico (lett. a);

-          si accorpano alcune DG esistenti e se ne costituisce una nuova,modificando, inoltre, alcune denominazioni (lett. c). Di seguito, il prospetto risultante, con l’indicazione delle variazioni degli uffici di livello dirigenziale non generale (Udng):

DPR 233/2007--  Denominazioni e numero di Udng	Schema di regolamento- Denominazioni e numero di Udng
DG per l'organizzazione, l'innovazione, la formazione, la qualificazione professionale e le relazioni sindacali – 4 Udng	DG per l'innovazione, il bilancio ed il personale – 6 Udng
DG per il bilancio e la programmazione economica, la promozione, la qualità e la standardizzazione delle procedure – 4 Udng
DG per i beni archeologici – 7 Udng	DG per le antichità – 7 Udng
DG per la qualità e la tutela del paesaggio, l'architettura e l'arte contemporanee – 5 Udng	DG per le belle arti, il paesaggio, l'architettura e l'arte contemporanee – 12 Udng
DG per i beni architettonici, storico-artistici ed etnoantropologici -11 Udng
	DG per la valorizzazione del patrimonio culturale – 4 Udng
DG per gli archivi – 10 Udng	DG per gli archivi -9 Udng
DG per i beni librari, gli istituti culturali ed il diritto d'autore - 9 Udng	DG per le biblioteche, gli istituti culturali ed il diritto d'autore – 8 Udng
DG per il cinema – 4 Udng	DG per il cinema – 3 Udng
DG per lo spettacolo dal vivo - 3 Udng	DG per lo spettacolo dal vivo – 3 Udng

A seguito delle novità apportate nell’organizzazione delle DG, variano alcune competenze. Nello specifico:

- allanuova DG per la valorizzazione del patrimonio culturale sono affidate, in particolare, la promozione della conoscenza del patrimonio culturale, la realizzazione di accordi culturali e di intese istituzionali di programma Stato – regioni, nonché l’esercizio di un’attività di indirizzo e controllo.

La DG assicura, tramite gli uffici ministeriali periferici, che le attività di valorizzazione siano compatibili con le esigenze della tutela, secondo i principi di cui agli artt. 6 (Valorizzazione) e 116 (Tutela dei beni culturali conferiti o concessi in uso) del Codice dei beni culturali e del paesaggio (lett. h);

- conseguentemente, si modificano alcune delle competenze delle DG per le antichità, per le belle arti, il paesaggio, l'architettura e l'arte contemporanee, per gli archivi e per le biblioteche, gli istituti culturali ed il diritto d'autore (lett. f), g), i) ed l). In particolare, si dispone che peril prestito di beni culturali finalizzato a mostre o esposizioni in Italia o all'estero, per la deliberazione di assunzione in capo al Ministero dei rischi cui sono esposti i beni dei quali sia stata autorizzata l’esposizione, nonché per le dichiarazioni di rilevante interesse culturale o scientifico di mostre o esposizioni, si fanno salve le prerogative della nuova DG per la valorizzazione.

Il Consiglio di Stato, con riferimento alle fattispecie citate ha, però, evidenziato la necessità che prevalgano sempre le esigenze di tutela sulle esigenze di valorizzazione e ha, conseguentemente, rilevato che “l’ultima parola deve sempre competere al direttore generale di settore cui lo stesso schema di regolamento attribuisce il potere di autorizzazione”.

Il Ministero, nella lettera del 17 marzo 2009, ha comunicato la riformulazione delle disposizioni relative alle questioni rilevate, al fine di delimitare l’ampiezza delle competenze trasversali in materia di valorizzazione del Direttore generale per la valorizzazione del patrimonio culturale e di ribadire ulteriormente la prevalenza delle funzioni di tutela. Il Consiglio di Stato ha valutato positivamente le modifiche annunciate (per una ampia illustrazione della questione, si veda il dossier n. 70).

Tra le altre novità che riguardano tutte e quattro le DG sopra citate, si segnalano l’eliminazione della competenza ad autorizzare gli interventi di demolizione e rimozione definitiva da eseguirsi sui beni culturali, trasferita alle Direzioni regionali, e il rafforzamento dell’attività di coordinamento e vigilanza sugli Istituti centrali e sugli Istituti autonomi i quali, però, con riguardo all’attività di valorizzazione, dipendono funzionalmente dalla nuova DG competente per la materia.

Inoltre:

- alla nuova DG per l’innovazione, il bilancio e il personale viene attribuita la cura dei rapporti con il Ministero dello sviluppo economico relativamente alle intese di programma e agli accordi attuativi predisposti dalla DG per la valorizzazione del patrimonio culturale (lett. d);

 - alla DG per il cinema viene attribuita la vigilanza su Cinecittà Holding Spa (lett. m);

- la DG per le belle arti, in linea generale, assume le competenze delle due DG alle quali si sostituisce, con il passaggio, però, di alcune competenze ai direttori regionali (lett. g)[1].

Sempre con riferimento all’amministrazione centrale, tra le competenze del Segretario generale in materia di coordinamento delle attività internazionali vengono inserite anche quelle relative alla lista del patrimonio mondiale dell’Unesco. Gli Udng vengono ridotti da 22 a 7 (lett. b).

Con riguardo all’amministrazione periferica:

- si ridefiniscono alcune competenze delle Direzioni regionali, anche in relazione alle modifiche introdotte al Codice dei beni culturali e del paesaggio dal d.lgs. n. 63/2008, per la parte relativa al paesaggio. In particolare, vengono attribuite ai direttori regionali alcune competenze attualmente assegnate ai direttori generali centrali[2]. Inoltre, si modifica l’articolazione degli Udng di alcune Direzioni, con conseguente riduzione di 10 unità (lett. s);

- si precisano, e in qualche caso si ampliano, le competenze delle Sopraintendenze (lett. t).

Con riguardo agli Istituti centrali e a quelli dotati di autonomia speciale, il testo trasmesso abroga alcune disposizioni transitorie non più necessarie e prevede che, con decreti ministeriali di natura non regolamentare (art. 17, c. 4-bis, lett. e), l. 400/1988), essi possono essere riordinati o soppressi (lett. q)).

A seguito delle osservazioni formulate dal Consiglio di Stato in ordine al non appropriato utilizzo dello strumento del decreto di natura non regolamentare, riservato alla disciplina degli uffici di livello dirigenziale non generale stabilmente inseriti nella organizzazione ministeriale, il Ministero ha comunicato di aver modificato le disposizioni, limitando l’utilizzo di tale strumento ai casi di individuazione o soppressione degli istituti, e prevedendo, invece, l’utilizzo dei regolamenti di cui al c. 2 del citato art. 17 (regolamenti di delegificazione) per l’organizzazione e il funzionamento dei medesimi.

Il Consiglio di Stato ha ravvisato la correttezza della soluzione.

Per quanto concerne le dotazioni organiche, si prevede la riduzione dei dirigenti di prima fascia da 32 a 29, dei dirigenti di seconda fascia da 216 a 194, e del personale da 23.044[3] a 21.232 unità (lett. u), collegata alle tabelle A) e B).

(Per le considerazioni del Consiglio di Stato e per i chiarimenti del Ministero sul punto, si veda il dossier n. 70).

L’art. 2, c. 1, reca disposizioni concernenti la definizione delle modalità organizzative e di funzionamento del Centro per il libro e la lettura, mentre il c. 2 riguarda la definizione dell’articolazione degli uffici dirigenziali di livello non generale dell’amministrazione centrale e periferica.

Il c. 3 dispone alcune abrogazioni, mentre il c. 4 reca alcune modifiche al DPR 307/2001, al fine di tener conto di alcune variazioni organizzative intervenute.

Relazioni e pareri allegati

Allo schema di regolamento in esamerisultano allegati: la relazione illustrativa; la relazione tecnico-finanziaria; una pronuncia interlocutoria e il parere del Consiglio di Stato (resi, rispettivamente, nelle adunanze 2 marzo e 6 aprile 2009); la lettera di chiarimenti inviata a quest’ultimo dal Ministero in data 17 marzo 2009; i verbali delle sedute del Consiglio superiore per i beni culturali e paesaggistici[4]; il verbale degli incontri dell’amministrazione con le organizzazioni sindacali, nonché le relative osservazioni.

Presupposti legislativi per l’emanazione del regolamento

Legge di autorizzazione

L’art. 74 del d.l. 112/2008 (L.133/2008) dispone che le amministrazioni statali e varie categorie di enti pubblici nazionali ridimensionino gli assetti organizzativi esistenti, con corrispondente riduzionedelle dotazioni organiche. Per le amministrazioni statali, esso prevede, altresì, che si provveda alla riorganizzazione delle strutture periferiche. Il termine per tali adempimenti, originariamente fissato al il 30 novembre 2008, è stato è differito al 31 maggio 2009 dall’art. 41, c. 10, del d.l. 207/2008 (L.14/2009).

In particolare,l’art. 74 del D.L. 112/2008 ha stabilito:

- la riduzione del numero degli uffici dirigenziali di livello generale del 20% e degli uffici dirigenziali di livello non generale del 15%;

- la riduzione del contingente di personale adibito a compiti logistico-strumentali e di supporto in misura non inferiore al 10%;

- la riduzione delle dotazioni organiche del personale non dirigenziale, in misura non inferiore al 10% della relativa spesa;

- la rideterminazione della rete periferica.

Le amministrazioni che non procedono alla riduzione dei propri assetti organizzativi non possono procedere ad assunzioni di personale.

Nel processo di riorganizzazione possono essere computate le riduzioni operate dai regolamenti di riassetto deiMinisteri emanati in attuazione dell’art. 1, c. 404 e ss., della legge finanziaria 2007 (L. 296/2006)[5].  

Procedura di emanazione

Il regolamento in esame è emanato ai sensi dell’art. 17, c. 4-bis, della l. 400/1988, introdotto dall’art. 13 della l. 59/1997.

 

Tale norma prevede che l’organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri siano determinate con regolamento di delegificazione adottato ai sensi del c. 2 del medesimo art. 17.

Gli schemi di regolamento di delegificazione sono trasmessi al Consiglio di Stato, ai sensi dello stesso art. 17, c. 2, della l. 400/1988, e alle Camere, ai sensi dell’art. 13, c. 1, della l. 59/1997, per l’espressione del parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia entro trenta giorni dalla data della loro trasmissione. Decorso il termine senza che i pareri siano stati espressi, il Governo adotta comunque i regolamenti.

Acquisiti i pareri previsti, o trascorso il termine per l’espressione dei medesimi, il Consiglio dei Ministri adotta in via definitiva con propria deliberazione il regolamento, che viene emanato con DPR.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Adempimenti normativi

L’art.1, c. 1, lett. q), prevede, al punto 3), che con decreti ministeriali di natura non regolamentare, da adottare ai sensi dell’art. 17, c. 4-bis, lett. e), della l. 400/1988, si proceda al riordino o alla soppressione degli Istituti centrali e dotati di autonomia speciale di cui all’art. 15 del DPR 233/2007, nonché all’istituzione, al riordino o alla soppressione di altri istituti cui venga concessa autonomia ai sensi dell’art. 8 del d.lgs. 368/1998, istitutivo del Ministero⁶, nel rispetto dell’invarianza della spesa.

(Si veda ante, paragrafo “Contenuto” per le modifiche che il Ministero ha comunicato di voler apportare)

L’art. 1, c. 1, lett. u), affida a un DPCM, da emanare, su proposta del Ministro per i beni e le attività culturali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, al termine della procedura di individuazione dei profili professionali di cui all’art. 7, c. 3, del C.C.N.L. del comparto Ministeri sottoscritto il 14 settembre 2007, la ripartizione del contingente di personale delle aree prima, seconda e terza (determinato nella Tab. B) in profili professionali e fasce retributive, nell’ambito delle strutture centrali e periferiche del Ministero.

L’art. 2, c. 1, demanda ad un decreto ministeriale di natura non regolamentare, da adottare entro 60 giorni dall’entrata in vigore del regolamento, la definizione delle modalità organizzative e di funzionamento del Centro per il libro e la lettura.

Anche in tal caso, a seguito delle osservazioni del Consiglio di Stato, il Ministero ha comunicato di aver proceduto alle necessarie modifiche sullo strumento utilizzato.

 

L’art. 2, c. 2, primo periodo, rinvia ad un decreto ministeriale di natura non regolamentare, da adottare entro 60 giorni dall’entrata in vigore del regolamento, la definizione dell’articolazione degli uffici dirigenziali di livello non generale dell’amministrazione centrale e periferica, nell’ambito degli uffici dirigenziali di livello generale.

L’art. 2, c. 2, terzo periodo, affida ad un decreto ministeriale la disciplina degli aspetti organizzativi e la gestione delle risorse finanziarie nella fase transitoria antecedente l’adozione del decreto di cui al primo periodo.

Coordinamento con la normativa vigente

All’art. 1, c. 1, lett. a), punto 3), in relazione alla natura monocratica che assume il SECIT, sembrerebbe necessario sopprimere il secondo periodo dell’art. 1, c. 1, del DPR 233/2007.

All’art. 1, c. 1, lett. f), punto 15), la competenza prevista per la DG per le antichità (predisposizione degli indirizzi per il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione, previsto dall’art. 68 del Codice dei beni culturali), sembrerebbe già assegnata alla medesima nella versione attuale del regolamento (art. 6, c. 2, lett. p), del DPR 233/2007).

All’art. 1, c. 1, lett. q), punto 2), si valuti l’opportunità di esplicitare a quali istituti si fa riferimento.

Formulazione del testo

All’art. 1, c. 1, lett. a), punto 2), se l’intenzione è quella di mutare la denominazione in “uffici dirigenziali di livello generale regionali” – come sembrerebbe evincersi dalle modifiche presenti in altre parti dello schema - si valuti l’opportunità di utilizzare l’espressione: “al comma 1, primo periodo, la parola “periferici” è sostituita dalla seguente: “regionali”.

Con riferimento all’art. 1, c. 1, lett. p), si segnala che, all’art. 14, c. 1, lett. e), del DPR 233/2007 sembrerebbe necessario, per armonia con le modifiche apportate in altre parti del testo, sostituire le parole “per i beni librari” con le parole “per le biblioteche”. Inoltre, dopo le parole “al comma 2, lett. b”, occorre eliminare la parola “dopo”.

All’art. 1, c. 1, lett. u), le parole “di concerto del” devono essere sostituite con le parole: “di concerto con”.

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⁶    L’art.8 del d.lgs. n. 368/1998 prevede che con decreti ministeriali le soprintendenze archeologiche, le soprintendenze per i beni artistici e storici, le soprintendenze per i beni ambientali e architettonici aventi competenza su beni distinti da eccezionale valore possono essere trasformate in soprintendenze dotate di autonomia scientifica, finanziaria, organizzativa e contabile. Con identica procedura l'autonomia può essere attribuita anche a musei, a biblioteche pubbliche statali, ad archivi di Stato e a soprintendenze archivistiche.

 

Servizio Studi – Dipartimento Cultura	( 066760-3255 – *st_cultura@camera.it
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File: CU0106a.doc