Nell’ambito della collaborazione fra i Servizi studi della Camera e del Senato, il presente dossier viene distribuito contestualmente alle competenti Commissioni dei due rami del Parlamento.

 

 

 

 

 

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File: CU0032

 

INDICE

Scheda di sintesi

Dati identificativi3

Struttura e oggetto  5

§      Contenuto  5

§      Relazioni allegate  6

Elementi per l’istruttoria legislativa  7

§      Presupposti legislativi per l’emanazione del regolamento  7

§      Incidenza sull’ordinamento giuridico  11

Schede di lettura

§      Quadro normativo e contenuto dello schema di regolamento di organizzazione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca  15

§      Quadro normativo e contenuto dello schema di regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca  27

§      D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300 Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59 (artt. 1-11, 49-51, 75)40

§      D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (artt. 4, 14, 19, 21)50

§      D.L. 18 maggio 2006, n. 181, conv. con mod., L. 17 luglio 2006, n. 233. Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri56

§      L. 27 dicembre 2006, n. 296. Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007) (art. 1, commi 404-416)65

§      D.P.R. 13 febbraio 2007, n. 57. Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro dell'università e della ricerca.69

§      D.P.R. 19 novembre 2007, n. 264. Regolamento recante «Disposizioni di riorganizzazione del Ministero dell'università e della ricerca»  75

§      D.P.R. 29 novembre 2007, n. 259. Regolamento di riorganizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro della pubblica istruzione.81

§      D.P.R. 21 dicembre 2007, n. 260. Regolamento di riorganizzazione del Ministero della pubblica istruzione.87

§      L. 24 dicembre 2007, n. 244. Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008) (art. 1, commi 376, 377)97

§      D.L. 16 maggio 2008, n. 85, conv. con mod., L. 14 luglio 2008, n. 121. Disposizioni urgenti per l'adeguamento delle strutture di Governo in applicazione dell'articolo 1, commi 376 e 377, della legge 24 dicembre 2007, n. 244  98

§      D.L. 25 giugno 2008, n. 112. Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (art. 74)102

 

 

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Scheda di sintesi

per l’istruttoria legislativa

 

 

 

 

Contenuto

Lo schema di regolamento n. 27 definisce l’organizzazione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, istituito per accorpamento dell’ex Ministero della pubblica istruzione con l’ex Ministero dell’università e della ricerca scientifica ai sensi del d.l. n. 85/2008.

Il regolamento dispone che il Ministero sia articolato in tre dipartimenti: dipartimento per l’istruzione; dipartimento per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca; dipartimento per la programmazione e la gestione della risorse umane, finanziarie e strumentali e per la comunicazione.

All’interno dei dipartimenti operano le direzioni generali, nel numero di 4 per ciascun dipartimento. Il regolamento disciplina le funzioni dei Capi dipartimento, le attribuzioni dei singoli dipartimenti e delle direzioni generali, nonché predetermina il numero degli uffici dirigenziali non generali, i cui compiti sono individuati con successivo decreto ministeriale di natura non regolamentare.

Per quanto riguarda l’amministrazione periferica, il provvedimento conferma l’organizzazione fondata sugli uffici scolastici regionali (18), che hanno sede in ciascun capoluogo di regione e costituiscono autonomi centri di responsabilità amministrativa. Tali uffici si articolano per funzioni e sul territorio, a livello provinciale, in uffici scolastici provinciali, ai quali è preposto un dirigente di livello dirigenziale non generale. Accanto a ciò, si prevede che, a far data dall’entrata in vigore del regolamento, non possono essere costituiti nuovi uffici provinciali e che, entro due anni, deve essere adottato un piano operativo che ridefinisca il modello organizzativo territoriale su base regionale.

Il regolamento determina altresì la dotazione organica del nuovo Ministero, tenendo conto delle riduzioni degli assetti organizzativi stabiliti dall’articolo 74 del DL n. 112/2008.

 

Lo schema di regolamento n. 28 disciplina l’organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Essi sono costituiti da: ufficio di gabinetto (nel cui ambito opera il Consigliere diplomatico del Ministro); segreteria del Ministro e segretario particolare del Ministro; ufficio legislativo; ufficio stampa; servizio di controllo interno; segreteria tecnica del Ministro; segreterie dei Sottosegretari di Stato.

Il limite del contingente di personale degli uffici di diretta collaborazione è stabilito in 236 unità, di cui 1 di qualifica dirigenziale di livello generale e 15 aventi qualifica dirigenziale di livello non generale, scelti prioritariamente tra i dipendenti del Ministero o di altre amministrazioni pubbliche.

Oltre al contingente così determinato, il Ministro può assumere collaboratori estranei all’amministrazione con contratto a tempo determinato in numero massimo di 20 unità, nonché esperti o consulenti con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, in numero non superiore a 15 unità.

Il contingente complessivo è stato determinato tenendo conto dell’applicazione dei vincoli finanziari previsti dall’articolo 1, comma 17, d.l. n. 85/2008.

Il provvedimento contiene, infine, disposizioni in merito al trattamento economico del personale dell’area della diretta collaborazione.

Relazioni allegate

Allo schema di regolamento n. 27, recante l’organizzazione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, risultano allegati: la relazione illustrativa, la relazione tecnica, il parere del Consiglio di Stato reso nell’Adunanza del 28 agosto 2008, il verbale dell’incontro del 31 luglio 2008 con le organizzazioni sindacali delle amministrazioni oggetto di riordino, il concerto allo schema di regolamento da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, nonché il d.P.C.M. 23 luglio 2008, con cui si è proceduto ad operare la ricognizione delle strutture trasferite al nuovo Ministero.

 

Allo schema di regolamento sull’organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, risultano allegati: la relazione illustrativa, la relazione tecnico-finanziaria, il parere del Consiglio di Stato (28 agosto 2008), vidimata dal Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, il verbale dell’incontro (31 luglio 2008) con le organizzazioni sindacali, nonché il d.P.C.M. 23 luglio 2008, con cui si è proceduto ad operare la ricognizione delle strutture trasferite al nuovo Ministero.

 

 

 

Presupposti legislativi per l’emanazione del regolamento

Legge di autorizzazione

Lo schema di regolamento n. 27 provvede a disciplinare la struttura organizzativa del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, in seguito alle modifiche introdotte dai seguenti provvedimenti legislativi:

§           la legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria per il 2008) che, all’articolo 1, comma 376, ha previsto che, a partire dal Governo successivo a quello in carica alla data di entrata in vigore della legge medesima, il numero dei ministeri è stabilito dalle disposizioni del d.lgs. n. 300/1999[1], nel testo pubblicato all’epoca dell’emanazione del decreto legislativo medesimo.

In proposito, si ricorda che quest’ultimo prevedeva una riduzione a dodici del numero complessivo dei ministeri e definiva, per ciascuno, gli ambiti di competenza e le linee generali dell’organizzazione interna. I dodici ministeri previsti erano i seguenti:

     Ministero degli affari esteri;

     Ministero dell’interno;

     Ministero della giustizia;

     Ministero della difesa;

     Ministero dell’economia e delle finanze;

     Ministero delle attività produttive;

     Ministero delle politiche agricole e forestali;

     Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio;

     Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;

     Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali;

     Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca;

     Ministero per i beni e le attività culturali.

 

§           il decreto legge 16 maggio 2008, n. 85[2] che, nel dare attuazione al nuovo assetto strutturale del Governo, sulla base della citata norma della legge finanziaria per il 2008, ha istituito il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (art. 1, co. 1), al quale sono trasferite le funzioni del Ministero dell’università e della ricerca scientifica, con le inerenti risorse finanziarie, strumentali e di personale (art. 1, co. 5). La denominazione Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca sostituisce, ad ogni effetto e ovunque presente, la denominazione “Ministero della pubblica istruzione” (art. 1, co. 11).

In particolare, l’articolo 1, comma 16, del decreto legge n. 85/2008 rimette a regolamenti di delegificazione la nuova definizione degli assetti organizzativi e del numero massimo delle strutture di primo livello delle Amministrazioni per le quali è previsto il trasferimento delle funzioni.

La ridefinizione è sottoposta ad un vincolo finanziario, in quanto la disposizione richiede che – fermi restando i processi di riallocazione e mobilità del personale – al termine del processo di riorganizzazione nelle nuove strutture sia ridotta almeno del 20 per cento la somma delle spese strumentali e di funzionamento previste per i Ministeri di origine e i Ministeri di destinazione.

 

 

Lo schema di regolamento n. 28 disciplina l’organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Esso è adottato sulla base del combinato disposto dell’art. 14, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’articolo 7 del d.lgs. n. 300 del 1999.

 

Il richiamato articolo 7 del D.Lgs. n. 300 del 1999 prevede che la costituzione e la disciplina degli uffici di diretta collaborazione del Ministro, per l’esercizio delle funzioni ad esso attribuite, l’assegnazione di personale a tali uffici e il relativo trattamento economico, il riordino delle segreterie particolari dei Sottosegretari di Stato, sono regolati dall’articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, le cui disposizioni sono ora contenute nell’articolo 14 del testo unico approvato con d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.

 

L’art. 14, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche", prevede che ciascun Ministro, per l’esercizio delle funzioni che gli sono proprie, di indirizzo politico-amministrativo e di controllo della rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli indirizzi impartiti, si avvalga di uffici di diretta collaborazione.

Sempre il medesimo comma dell’art. 14 demanda l’istituzione e la disciplina degli uffici di diretta collaborazione del Ministro a regolamenti da adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (sui quali si veda infra)[3].

 

L’articolo 7 del d.lgs. n. 300/1999 prevede, quindi, che i regolamenti per l’istituzione e la disciplina degli uffici di diretta collaborazione si attengono ai seguenti principi e criteri direttivi: a) attribuzione dei compiti di diretta collaborazione secondo criteri che consentano l'efficace e funzionale svolgimento dei compiti di definizione degli obiettivi, di elaborazione delle politiche pubbliche e di valutazione della relativa attuazione e delle connesse attività di comunicazione, nel rispetto del principio di distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione; b) assolvimento dei compiti di supporto per l'assegnazione e la ripartizione delle risorse ai dirigenti preposti ai centri di responsabilità, ai sensi dell'articolo 3 del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, anche in funzione della verifica della gestione effettuata dagli appositi uffici, nonché del compito di promozione e sviluppo dei sistemi informativi; c) organizzazione degli uffici preposti al controllo interno di diretta collaborazione con il ministro, secondo le disposizioni del decreto legislativo di riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, in modo da assicurare il corretto ed efficace svolgimento dei compiti ad essi assegnati dalla legge, anche attraverso la provvista di adeguati mezzi finanziari, organizzativi e personali; d) organizzazione del settore giuridico-legislativo in modo da assicurare: il raccordo permanente con l'attività normativa del Parlamento, l'elaborazione di testi normativi del Governo garantendo la valutazione dei costi della regolazione, la qualità del linguaggio normativo, l'applicabilità delle norme introdotte, lo snellimento e la semplificazione della normativa, la cura dei rapporti con gli altri organi costituzionali, con le autorità indipendenti e con il Consiglio di Stato; e) attribuzione dell'incarico di Capo degli uffici di cui al comma 1 ad esperti, anche estranei all'amministrazione, dotati di elevata professionalità.

 

In relazione alle previsioni del d.l. n. 85/2008 riguardanti il regolamento sugli uffici di diretta collaborazione, si veda, infra, il paragrafo ad esso dedicato.

Tipo e procedura di emanazione

Entrambi i regolamenti in esame sono emanati ai sensi dell’articolo 17, comma 4-bis, della legge n. 400/1988^[4], introdotto dall’art. 13 della legge n. 59/1997.

Tale norma prevede che l’organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri siano determinate con regolamento emanato ai sensi del comma 2 del medesimo articolo 17, cioè con regolamento di delegificazione.

 

In particolare, ai sensi del citato comma 4-bis dell’art. 17, l'organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri sono determinate con regolamenti emanati ai sensi del comma 2, su proposta del Ministro competente d'intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri e con il Ministro dell’economia e delle finanze, nel rispetto dei principi posti dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, con i contenuti e con l'osservanza dei criteri che seguono: a) riordino degli uffici di diretta collaborazione con i Ministri ed i Sottosegretari di Stato, stabilendo che tali uffici hanno esclusive competenze di supporto dell'organo di direzione politica e di raccordo tra questo e l'amministrazione; b) individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale, centrali e periferici, mediante diversificazione tra strutture con funzioni finali e con funzioni strumentali e loro organizzazione per funzioni omogenee e secondo criteri di flessibilità eliminando le duplicazioni funzionali; c) previsione di strumenti di verifica periodica dell'organizzazione e dei risultati; d) indicazione e revisione periodica della consistenza delle piante organiche; e) previsione di decreti ministeriali di natura non regolamentare per la definizione dei compiti delle unità dirigenziali nell'ambito degli uffici dirigenziali generali.

Il richiamato comma 2 del medesimo art. 17 della L. n. 400/88 dispone, invece, che con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.

 

Gli schemi di regolamento di delegificazione di cui al comma 4-bis sono trasmessi al Consiglio di Stato, ai sensi dello stesso articolo 17, comma 2, della legge n. 400/1988, e alle Camere, ai sensi dell’articolo 13, comma 1, della legge n. 59/1997, perché su di essi sia espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia entro trenta giorni dalla data della loro trasmissione. Decorso il termine senza che i pareri siano stati espressi, il Governo adotta comunque i regolamenti.

Acquisiti i pareri previsti, o trascorso il termine entro il quale dovevano essere espressi, il Consiglio dei Ministri adotta in via definitiva con propria deliberazione il regolamento, che viene emanato con decreto del Presidente della Repubblica.

Si segnala, infine, che l'art. 4, comma 1, del D.Lgs. n. 300/1999 prevede l'applicazione dell'articolo 19 della legge n. 59/1997,che stabilisce che per i provvedimenti che hanno riflessi sull'organizzazione del lavoro o sullo stato giuridico dei pubblici dipendenti siano consultate le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative.

 

Sullo schema di regolamento n. 27 la Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato ha espresso parere favorevole, con condizioni, in data 28 agosto 2008 (si v. infra).

Sullo schema di regolamento n. 28 la Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato ha espresso parere favorevole, con osservazioni, in data 28 agosto 2008 (si v. infra).

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Adempimenti normativi

L’articolo 8, comma 9, dello schema di regolamento n. 27 rinvia ad un decreto ministeriale di natura non regolamentare, sentite le organizzazioni sindacali, la definizione dei compiti degli uffici di livello dirigenziale non generale istituiti presso ciascun Ufficio scolastico regionale. Il decreto deve essere adottato su proposta avanzata dal dirigente generale preposto all’Ufficio scolastico regionale, previa informativa alle organizzazioni sindacali di categoria nazionali.

L’articolo 10 dello schema di regolamento n. 27 demanda ad apposito decreto ministeriale, da adottare ai sensi dell’articolo 17, comma 4-bis, lettera e), della legge n. 400/1988, l’individuazione e la definizione dei compiti degli uffici di livello dirigenziale non generale. Tale decreto deve essere adottato entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del regolamento di organizzazione, su proposta dei capi dipartimento interessati, sentite le organizzazioni sindacali.

L’articolo 12, comma 3, dello schema di regolamento n. 27 prevede l’adozione di un piano operativo che definisca un nuovo modello organizzativo dell’amministrazione periferica del Ministero su base regionale, entro due anni dall’emanazione del presente regolamento.

L’articolo 11, comma 2, dello schema di regolamento n. 28 prevede che l’indennità sostitutiva della retribuzione di risultato spettante ai dirigenti di seconda fascia assegnati agli uffici di diretta collaborazione è determinata con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del Capo di Gabinetto.

 

Schede di lettura

 

Quadro normativo e contenuto dello schema di regolamento di organizzazione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca

Lo schema di regolamento n. 27 disciplina l’organizzazione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, nuovamente istituito con il citato d.l. n. 85/2008.

Ai fini di una migliore comprensione delle disposizioni introdotte, e tenuto conto che l’Amministrazione in oggetto è stata oggetto di numerosi e diversi interventi di riforma da parte del legislatore, si riepiloga di seguito la normativa in materia.

 

In particolare, si ricorda che, nel quadro dell’ampia riforma dell'organizzazione del Governo destinata a trovare applicazione con l'avvio della XIV legislatura, il decreto legislativo n. 300/1999 aveva previsto l’unificazione in un’unica struttura ministeriale (Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca - MIUR) delle funzioni facenti capo ai preesistenti dicasteri della pubblica istruzione, da un lato, e dell’università e delle ricerca scientifica e tecnologica, dall’altro (articoli 49-51)[5].

 

Successivamente, è intervenuto il decreto legge 18 maggio 2006, n. 181[6], che, nell’ambito di un ulteriore processo di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, ha nuovamente ripartito (c.d. “spacchettamento”) le funzioni in materia di istruzione, università e ricerca, già accorpate con il d.lgs. n. 300/1999 nel MIUR, provvedendo a ricostituire due distinti dicasteri: il Ministero della pubblica istruzione (MPI) e il Ministero dell'università e della ricerca (MUR)[7].

Da tale operazione è conseguita l’adozione di due distinti regolamenti di organizzazione delle articolazioni dei due Ministeri e di due regolamenti di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione dei due Ministri.

Peraltro, si deve sottolineare che nella predisposizione degli schemi di regolamento ci si è dovuti attenere alle disposizioni di cui alla legge 27 dicembre 2006, n. 296 (l. finanziaria 2007) che, all’art. 1, commi da 404 a 416, ha stabilito un vasto programma di riorganizzazione dei ministeri, finalizzato al contenimento delle spese di funzionamento.

 

Nel dettaglio dell’organizzazione del Ministero della pubblica istruzione, il D.P.R. 21 dicembre 2007, n. 260 ha disposto che lo stesso fosse articolato in due dipartimenti:

Dipartimento per l’istruzione, articolato nei seguenti uffici di livello dirigenziale generale:

1. direzione generale per gli ordinamenti del sistema nazionale di istruzione e per l’autonomia scolastica;

2. direzione generale per il personale scolastico;

3. direzione generale per lo studente, l’integrazione, la partecipazione e la comunicazione;

4. direzione generale per l’istruzione e formazione tecnica superiore e per i rapporti con i sistemi formativi delle regioni;

Dipartimento per la programmazione, articolato nei seguenti uffici di livello dirigenziale generale:

1. direzione generale per gli studi e la programmazione e per i sistemi informativi;

2. direzione generale per la politica finanziaria e per il bilancio;

3. direzione generale per le risorse umane del Ministero, acquisti e affari generali;

4. direzione generale per gli affari internazionali.

In totale, l’amministrazione centrale del dicastero comprendeva 86 uffici di livello dirigenziale non generale (di cui 7 con compiti di studio, consulenza e ricerca). A questi occorre aggiungere 40 posizioni dirigenziali non generali di funzione tecnico-ispettiva.

 

Il regolamento di organizzazione del Ministero dell’università e della ricerca è stato adottato con D.P.R. 19 novembre 2007, n. 264, ai sensi del quale il dicastero si articolava nel segretariato generale e in sei uffici dirigenziali generali:

1. direzione generale dell’università;

2. direzione generale dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica;

3. direzione generale dello studente e del diritto allo studio;

4. direzione generale della ricerca;

5. direzione affari generali e del personale;

6. direzione generale dei sistemi informativi.

In totale, l’amministrazione del dicastero comprendeva al suo interno 43 uffici di livello dirigenziale non generale.

 

Da ultimo, è intervenuto il citato d.l. n. 85/2008, che provvede a riunificare le attribuzioni in materia di istruzione e ricerca in un unico Ministero, che riacquista la denominazione, in origine prevista dal d.lgs. n. 300/1999, di Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

Peraltro, nelle more dell’adozione dei nuovi regolamenti di organizzazione, il decreto ha previsto, per i Ministeri soggetti ad accorpamento (come nel caso in esame), alcuni adempimenti preliminari:

a)            immediata ricognizione in via amministrativa delle strutture trasferite in relazione alla modifica delle funzioni ministeriali, con decreto del Presidente del Consiglio, adottato d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, sentiti i Ministri interessati (comma 8);

b)            determinazione dei criteri e delle modalità per l’individuazione delle risorse umane relative alle funzioni trasferite, mediante decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, sentiti i Ministri interessati, previa consultazione delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative (comma 18);

c)            definizione provvisoria – e comunque per non più di 6 mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto – degli uffici “funzionali, strumentali e di diretta collaborazione con le autorità di Governo”, mediante decreto del Presidente del Consiglio adottato su proposta del Ministro interessato, sentito il Ministro dell’economia e delle finanze (comma 20).

 

In relazione al Ministero in esame, è stato adottato unicamente il decreto di cui alla lettera a), in data 23 luglio 2008. Come esplicitato nella relazione illustrativa al provvedimento in esame, per quanto attiene al d.P.C.M. di cui alla lettera b), si è concordato con il Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio e con le amministrazioni delle quali era previsto il concerto di indicare, a completamento dei dati e della ricognizione da effettuare con il d.P.C.M. di cui alla lettera a), la situazione relativa al personale. Per quanto attiene, invece, al d.P.C.M. di cui alla lettera c), non è stato adottato, essendo prevalsa l’esigenza di provvedere direttamente mediante l’adozione dei regolamenti definitivi.

In proposito, si segnala che, in sede di parere, il Consiglio di Stato ha evidenziato che le argomentazioni apportate dall’Amministrazione a motivo della mancata adozione del d.P.C.M. di cui al citato art. 1, co. 18, non sono convincenti, in quanto tale norma intendeva non solo garantire speditezza al processo di riaccorpamento - individuando l’autorità politica che dirime preventivamente eventuali conflitti – ma, al tempo stesso, intendeva consentire alle organizzazioni sindacali di partecipare sin dall’inizio alla fase di riorganizzazione, sia pure in funzione consultiva.

Tuttavia, sia in considerazione del fatto che si è registrato l’unanime assenso della Presidenza del Consiglio e delle altre autorità coinvolte, con la conseguente assunzione di responsabilità, sia in considerazione del fatto che le indicazioni recate nel verbale dell’incontro con le organizzazioni sindacali lasciano presumere che queste siano state comunque informate dei criteri e dei metodi con cui si è proceduto nella assegnazione del personale trasferito, il Consiglio di Stato conclude nel senso di confinare il vizio procedimentale nel campo della mera forma.

 

Lo schema di regolamento in esame si compone di 14 articoli e di una tabella che riporta la dotazione organica del Ministero.

 

Il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca si articola in tre dipartimenti (articoli 1 e 2):

a)      dipartimento per l’istruzione;

b)      dipartimento per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca;

c)      dipartimento per la programmazione e la gestione della risorse umane, finanziarie e strumentali e per la comunicazione.

All’interno dei dipartimenti operano le direzioni generali. A livello periferico il Ministero è, invece, articolato negli uffici scolastici regionali.

 

Con riguardo all’organizzazione interna dei ministeri, si ricorda che il d.lgs. n. 300/1999 conteneva un’elencazione dei ministeri organizzati per dipartimenti e di quelli articolati per direzioni generali (art. 3), evidenziando una preferenza per la “dipartimentalizzazione”; tale scelta era stata considerata funzionale ad un maggior coordinamento e ad una razionalizzazione di funzioni ed organizzazione[8]. Con il decreto legislativo 6 dicembre 2002, n. 287[9], che si fonda sulla legge 137/2002[10], e che ha apportato modifiche alla disciplina relativa alla struttura organizzativa dei ministeri, è stato stabilito in via generale che nei ministeri costituiscono strutture di primo livello, alternativamente, i dipartimenti o le direzioni generali. Mentre nei ministeri in cui le strutture di primo livello sono costituite da direzioni generali può essere istituito l’ufficio del segretario generale, il quale, ove previsto, opera alle dirette dipendenze del ministro, tale possibilità è stata esclusa per i ministeri in cui le strutture di primo livello sono costituite da dipartimenti (come nel caso in esame).

Con specifico riferimento agli assetti precedenti dell’amministrazione in oggetto, si ricorda che sia l’originario MIUR previsto dal d.lgs. n. 300, sia l’ex Ministero della pubblica istruzione (istituito dal d.l. n. 181/2006) erano organizzati per dipartimenti, mentre l’ex Ministero dell’università e della ricerca scientifica era articolato per direzioni generali e segretariato generale.

 

In relazione alla disposizione in commento, si segnala che, a differenza di quanto si è verificato a partire dal d.lgs. n. 300/1999, in questo caso il modello organizzativo del Ministero non è individuato con atto normativo di rango primario, bensì direttamente mediante la fonte regolamentare.

 

L’articolo 3 stabilisce quali siano le attribuzioni dei capi dei dipartimenti, riassumibili nelle funzioni di coordinamento, direzione e controllo degli uffici dirigenziali generali compresi nel dipartimento.Ciascun capo è responsabile dei risultati complessivamente raggiunti dagli uffici da esso dipendenti, in attuazione degli indirizzi del Ministro.

Dal capo del dipartimento dipendono funzionalmente gli uffici di livello dirigenziale generale compresi nel dipartimento stesso, nonché gli uffici scolastici regionali in relazione alle specifiche materie da trattare.

 

La disposizione in commento richiama la normativa generale in materia, contenuta nell’articolo 5 del d.lgs. n. 300/1999. In particolare, si ricorda che, ai sensi del comma 5, il capo del dipartimento: determina i programmi per dare attuazione agli indirizzi del ministro; alloca le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili per l'attuazione dei programmi secondo princìpi di economicità, efficacia ed efficienza, nonché di rispondenza del servizio al pubblico interesse; svolge funzioni di propulsione, di coordinamento, di controllo e di vigilanza nei confronti degli uffici del dipartimento; promuove e mantiene relazioni con gli organi competenti dell'Unione europea per la trattazione di questioni e problemi attinenti al proprio dipartimento; adotta gli atti per l'utilizzazione ottimale del personale; è sentito dal ministro ai fini dell'esercizio del potere di proposta per il conferimento degli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale generale e può proporre al ministro l'adozione dei provvedimenti di revoca dei medesimi incarichi.

L’incarico di capo dipartimento è riservato ai dirigenti di prima fascia ed è conferito con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente (art. 19, comma 3, D.Lgs. n. 165/2001).

 

Ai sensi dell’articolo 4, i capi dei dipartimenti, i dirigenti preposti agli uffici di livello dirigenziale generale compresi nei dipartimenti, nonché quelli preposti agli uffici scolastici regionali, si riuniscono in Conferenza per affrontare questioni di coordinamento delle attività svolte e per formulare proposte al Ministro. La Conferenza è presieduta, in ragione delle materie da trattare, dai capi dei dipartimenti, che la convocano in adunanza plenaria almeno ogni sei mesi. Possono essere convocate anche adunanze ristrette su tematiche specifiche.

In ogni caso, il Ministro ed il Capo di gabinetto, qualora lo ritengano opportuno, possono partecipare alle sedute di conferenza, il cui ordine del giorno viene previamente loro trasmesso.

 

La Conferenza era prevista anche nell’assetto organizzativo dell’ex MPI di cui al d.P.R. n. 260/2007. In particolare, l’articolo 4 prevedeva che la conferenza fosse presieduta, in seduta plenaria, direttamente dal Ministro, con l’obbligo di convocarla periodicamente.

 

I successivi articoli 5, 6 e 7 individuano le attribuzioni dei dipartimenti, il numero e le relative funzioni degli uffici di livello dirigenziale generale in cui ciascun dipartimento si articola, nonché il numero degli uffici dirigenziali non generali (sui cui compiti, si v. infra).

L’articolazione del Ministero è sinteticamente riassunta nella tabella che segue:

 

Tabella 1 – Articolazione Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca

 

 

* Il numero inserito tra parentesi indica il numero degli uffici di livello dirigenziale non generale in cui si articola ciascuna direzione generale del Ministero.

 

Complessivamente, la struttura del Ministero riflettela precedente articolazione interna dei due Ministeri le cui funzioni sono in esso riaccorpate. Infatti, i tre dipartimenti del nuovo MIUR assorbono le attribuzioni di tutte le direzioni generali dei due Ministeri. In particolare, le funzioni istituzionali proprie dell’ex Ministero della pubblica istruzione sono imputate al Dipartimento per l’istruzione, mentre quelle dell’ex Ministero dell’università sono ricondotte al Dipartimento per l’università, l’alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca.

Le novità più significative sotto il profilo organizzativo possono essere così riassunte:

a)              i compiti relativi alla definizione delle politiche per gli studenti delle scuole sono attribuiti alla medesima direzione generale competente in materia di ordinamenti didattici e autonomia scolastica (Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, per l’autonomia scolastica e per lo studente), mentre nel precedente assetto del Ministero della pubblica istruzione erano assegnati alla competenza di una distinta Direzione generale per lo studente, l’integrazione, la partecipazione e la comunicazione;

b)              le funzioni relative all’attuazione del diritto allo studio, nonché quelle in materia di formazione continua, orientamento e tutoraggio degli studenti universitari sono accorpate con le restanti funzioni finali relative all’istruzione universitaria nella Direzione generale per l’università, lo studente e il diritto allo studio universitario (mentre nell’ex Ministero dell’università e della ricerca scientifica erano affidate ad una autonoma direzione – Direzione generale degli studenti e del diritto allo studio);

c)              le attribuzioni in materia di ricerca scientifica che, nell’articolazione dell’ex Ministero dell’università e della ricerca scientifica, erano assegnate ad un’unica direzione generale (Direzione generale della ricerca), nell’assetto attuale del Ministero sono divise in due distinte direzioni generali (Direzione generale per il coordinamento e lo sviluppo della ricerca e Direzione generale per l’internazionalizzazione della ricerca).

Accanto a ciò, si segnala che tutte le funzioni di supporto o a carattere strumentale, distintamente svolte nell’ambito dei competenti uffici dei precedenti Ministeri, sono unificate nella competenza del nuovo Dipartimento per la programmazione e la gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali e per la comunicazione[11].

 

Per quanto riguarda l’amministrazione periferica, il provvedimento conferma l’organizzazione fondata sugli uffici scolastici regionali, che hanno sede in ciascun capoluogo di regione e costituiscono autonomi centri di responsabilità amministrativa (articolo 8). Il numero complessivo rimane di 18 uffici[12].

A tali uffici (di livello dirigenziale generale) sono assegnate le funzioni di governo complessivo del sistema scolastico della regione, fatte salve le competenze riconosciute alle istituzioni scolastiche autonome a norma delle disposizioni vigenti. Gli uffici scolastici regionali si articolano per funzioni e sul territorio, a livello provinciale, in  uffici scolastici provinciali, ai quali è preposto un dirigente di livello dirigenziale non generale.

In particolare, gli uffici provinciali operano come centri di erogazione di servizi amministrativi, di monitoraggio e di supporto agli istituti scolastici e possono esercitare ogni altra funzione che sia stata delegata dal direttore generale del competente Ufficio scolastico regionale.

Nel loro insieme, gli Uffici scolastici regionali si articolano in 201 uffici dirigenziali non generali e 295 posizioni dirigenziali non generali per l’espletamento delle funzioni tecnico-ispettive.

 

In proposito, si ricorda che nel precedente assetto dell’amministrazione periferica del Ministero della pubblica istruzione, negli Uffici scolastici regionali risultano istituiti 220 uffici dirigenziali non generali e previste 339 posizioni dirigenziali non generali per l’espletamento delle funzioni tecnico-ispettive.

 

I compiti degli uffici dirigenziali non generali sono individuati con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, sentite le organizzazioni sindacali, su proposta del dirigente generale preposto all’Ufficio scolastico regionale.

 

In relazione agli uffici scolastici provinciali, il successivo articolo 12 prevede che, a far data dall’entrata in vigore del regolamento, non possono essere costituiti nuovi uffici (comma 2). Allo stesso tempo, si dispone l’adozione entro due anni di un piano operativo (comma 3) che ridefinisca il modello organizzativo territoriale su base regionale sulla base di criteri oggettivi, tra i quali: bacino di utenza dei servizi resi; popolazione residente; grado di raccordo con le autonomie locali; distanza tra le sedi, conformazione geografica del territorio e sistema dei trasporti; consistenza del personale. La riorganizzazione deve in ogni caso garantire il mantenimento dei servizi assicurati a livello provinciale.

Tali misure di riassetto dell’amministrazione periferica sono adottate in attuazione di quanto previsto dall’articolo 74, comma 3, del d.l. n. 112/2008[13], il quale richiede a tutte le amministrazioni dello Stato di rideterminare, entro il 31 ottobre 2008, la rete periferica su base regionale o interregionale, oppure, in alternativa, provvedere alla riorganizzazione delle esistenti strutture periferiche nell'ambito delle prefetture-uffici territoriali del Governo.

 

A tale proposito, la relazione tecnica motiva la scelta di un’attuazione differita dell’art. 74, co. 3, facendo presente che gli uffici scolastici provinciali svolgono ancora una funzione fondamentale nella gestione dei ruoli provinciali del personale docente e che, in relazione a ciò, appare attualmente impossibile modificare tale assetto organizzativo, anche per consentire il corretto avvio dell’anno scolastico. Si ritiene, invece, realistico, ridefinire l’organizzazione nell’arco di un biennio, anche attraverso la previsione a livello provinciale di semplici presidi amministrativi di livello non dirigenziale.

In relazione a ciò, il Consiglio di Stato ha osservato che la soluzione proposta dall’amministrazione contrasta con il dato normativo. Pur prendendo atto della impossibilità tecnica di attuare integralmente la riforma dell’amministrazione periferica nell’imminenza dell’avvio dell’anno scolastico, la Sezione consultiva ha condizionato il parere favorevole sullo schema di regolamento in esame all’avvio effettivo e alla conclusione di tale riforma prima del successivo anno scolastico. A tal fine, è stato suggerito l’inserimento nel corpo dell’articolo 12 di una disposizione che stabilisca che i posti di dirigente di seconda fascia coperti in atto negli uffici provinciali vadano a comporre un ruolo ad esaurimento, fino all’adozione del nuovo modello su base regionale.

 

L’articolo 9 dello schema di regolamento riguarda il corpo ispettivo, composto dai dirigenti centrali e periferici investiti della funzione tecnico ispettiva. A livello centrale essi dipendono funzionalmente dal Capo del Dipartimento per l’istruzione, mentre a livello periferico dipendono dai singoli dirigenti preposti agli uffici scolastici regionali.

 

L’articolo 10 demanda ad apposito decreto ministeriale, da adottare ai sensi dell’articolo 17, comma 4-bis, lettera e), della legge n. 400/1988, l’individuazione e la definizione dei compiti degli uffici di livello dirigenziale non generale. Tale decreto deve essere adottato entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del regolamento di organizzazione, su proposta dei capi dipartimento interessati, sentite le organizzazioni sindacali.

 

In proposito, si osserva che la disposizione in commento è conforme a quanto stabilito in via generale dall’art. 4, co. 4, del d.lgs. n. 300/1999, ai sensi del quale all’individuazione degli uffici di livello dirigenziale non generale e alla definizione dei relativi compiti si provvede con decreto ministeriale di natura non regolamentare.

 

L’articolo 11 stabilisce che le dotazioni organiche delle qualifiche dirigenziali e del personale non dirigente ricompreso nelle aree funzionali del Ministero sono rideterminate secondo quanto previsto dalla Tabella A, allegata al provvedimento.

La tabella di seguito riportata riepiloga la dotazione organica del Ministero, ponendola a confronto con quella dei Ministeri oggetto di accorpamento.

 

 

 

Tabella n. 2 – Dotazione organica a confronto

 

 

* di cui 1 di diretta collaborazione

** di cui 14 di diretta collaborazione

*** di cui 9 di diretta collaborazione

**** di cui 1 di diretta collaborazione

***** di cui 15 di diretta collaborazione

 

Come evidenziato dalla tabella, la dotazione organica del Ministero subisce una significativa riduzione rispetto alla somma delle dotazioni organiche dei due Ministeri accorpati. Ciò è dovuto al fatto che gli assetti organizzativi del nuovo MIUR sono stati ridefiniti applicando i limiti stabiliti dall’articolo 74 del DL n. 112/2008.

 

L’art. 74, comma 1, del DL 112/2008 reca disposizioni di modifica degli assetti organizzativi e di personale delle amministrazioni dello Stato e prevede, in particolare, che le stesse amministrazioni provvedano, entro il 31 ottobre 2008, secondo i rispettivi ordinamenti, a:

•      ridimensionare gli assetti organizzativi esistenti, al fine di realizzare la riduzione del numero degli uffici di livello dirigenziale generale e di quelli di livello non generale in misura non inferiore, rispettivamente, al 20 e al 15 per cento di quelli esistenti, riducendo, in misura corrispondente, le dotazioni organiche del personale con qualifica dirigenziale  [comma 1, lett. a)];

•      ridurre il contingente di personale adibito allo svolgimento di compiti logistico-strumentali e di supporto in misura non inferiore al dieci per cento con contestuale riallocazione delle risorse umane eccedenti tale limite negli uffici che svolgono funzioni istituzionali [comma 1, lett. b)];

•      ridurre le dotazioni organiche del personale non dirigenziale, in misura non inferiore al 10 per cento della spesa complessiva relativa al numero dei posti di organico di tale personale [comma 1, lett. c)].

Prevede, inoltre, che ai fini dell’attuazione delle misure previste dal comma 1, lettera a), da parte dei ministeri si tenga conto delle riduzioni apportate dai regolamenti emanati ai sensi dell’art. 1, comma 404, lett. a), della L. n. 296/2006[14], con riguardo anche ai ministeri esistenti anteriormente alla data di entrata in vigore del DL n. 85/2008 (comma 4). Ciò comporta che le percentuali di riduzione indicate al comma 1, lett. a), dell’art. 74 scendono dal 20 al 10% per gli uffici dirigenziali generali e dal 15 al 10% per gli uffici dirigenziali non generali.

 

In attuazione dell’articolo 74, co. 1, lett. a), gli uffici dirigenziali generali scendono da 38 a 34, mentre gli uffici dirigenziali non generali passano da 751 a 672.

In attuazione dell’articolo 74, co. 1, lett. c), la dotazione organica del personale non dirigenziale scende da 9.935 unità a 8.769 unità.

L’applicazione dell’articolo 74, co. 1, lett. b) comporta, invece, la riduzione di 70 unità di personale in servizio presso gli uffici strumentali e di supporto, che è stata ricollocata presso gli uffici che svolgono funzioni istituzionali.

 

Occorre inoltre ricordare, come esposto nella relazione tecnica, che la riorganizzazione proposta tiene conto anche delle ulteriori riduzioni di spesa previste dall’art. 1, co. 16, del d.l. n. 85/2008 (v. supra, il paragrafo sulla legge di autorizzazione).

Complessivamente, i risparmi totali che si ottengono con la revisione delle strutture organizzative del MIUR sono così illustrati dalla relazione tecnica:

 

Art. 1, comma 16, d.l. 85/2008 e sulla base dei dati forniti dall’Ispettorato Generale di Bilancio	4.613.187
Applicazione della riduzione del 10% sui posti di dirigenza generale	791.600,24
Applicazione della riduzione del 10% sui posti di dirigenti non generali	6.265.815
Riduzione del 10% delle spese relative ai posti in organico del personale non dirigenziale	33.156.137,28
Totale risparmi	44.826.739,52

 

Infine, l’articolo 11 prevede che il personale dirigenziale e non dirigenziale dei Ministeri accorpati confluisca nel ruolo unico del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, facendo, però, salvo l’espletamento dei concorsi di riqualificazione già indetti alla data di entrata in vigore del regolamento.

 

L’articolo 12, oltre alle già menzionate disposizioni sul riordino dell’amministrazione periferica, impone una verifica biennale della funzionalità e dell'efficienza dell'organizzazione del Ministero in conformità all'articolo 4, comma 5, del decreto legislativo n. 300/1999[15].

L’articolo 13 conferma che nel nuovo Ministero continuano ad operare gli organismi collegiali individuati, per i due Ministeri accorpati, ai sensi dell’art. 29 del d.l. n. 223/2006[16].

 

In proposito, si ricorda che l’art. 29 del d.l. n. 223/2006 ha stabilito una riduzione del 30 per cento della spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche, rispetto alla spesa sostenuta nel 2005, per organi collegiali e altri organismi, anche monocratici, operanti nelle singole amministrazioni[17].

Per quanto riguarda il Ministero della pubblica istruzione, sono stati confermati 61 organismi e soppressi 36, realizzando un risparmio di spesa pari a circa 417 mila euro (D.P.R. 28 marzo 2007, n. 75 e D.P.C.M. 23 aprile 2007).

Per gli organismi operanti presso il Ministero dell’università, si è provveduto con D.P.R. 14 maggio 2007, n. 97 e D.P.C.M. 4 maggio 2007, i quali hanno confermato 27 organi, mentre ne risultano soppressi 8, per un risparmio di spesa pari a circa 959 mila euro[18].

 

L’articolo 14 reca le norme finali e le abrogazioni.

In particolare, il comma 1 precisa che quando atti normativi o provvedimenti fanno riferimento ai Ministri e ai Ministeri della pubblica istruzione e dell’università e della ricerca, s’intende, rispettivamente, al Ministro e al Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

Il comma 2 dispone l’abrogazione delle disposizioni del regolamento di organizzazione, rispettivamente, dell’ex Ministero della pubblica istruzione, adottato con d.P.R. 21 dicembre 2007, n. 260, e dell’ex Ministero dell’università e della ricerca scientifica, di cui al d.P.R. 19 novembre 2007, n. 264.

 

Quadro normativo e contenuto dello schema di regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca

Lo schema di regolamento n. 28 definisce l’assetto organizzativo degli uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, facendo seguito alla costituzione del nuovo dicastero mediante il citato d.l. n. 85/2008.

 

Si ricorda che, in attuazione del c.d. “spacchettamento” disposto con il d.l. n. 181/2006, che ha istituito il Ministero della pubblica istruzione e il Ministero dell’università e della ricerca, sono stati adottati due distinti regolamenti anche per l’organizzazione degli uffici di staff dei rispettivi Ministri: D.P.R. 29 novembre 2007, n. 259, che ha individuato gli uffici di diretta collaborazione all’interno del dicastero della pubblica istruzione e D.P.R. 13 febbraio 2007, n. 57 per il Ministero dell’università e della ricerca.

In sintesi, gli uffici di diretta collaborazione istituiti all’interno dell’ex dicastero della pubblica istruzione sono stati così individuati: ufficio di gabinetto; segreteria del Ministro; ufficio legislativo; ufficio stampa; segreterie del Vice Ministro e dei Sottosegretari di Stato; servizio di controllo interno; segreteria tecnica[19]. Il limite del contingente di personale degli uffici di diretta collaborazione era stabilito in 194 unità, di cui 1 di qualifica dirigenziale di livello generale e 14 aventi qualifica dirigenziale di livello non generale[20].

Inoltre, oltre al contingente così determinato, il Ministro poteva assumere collaboratori con contratto a tempo determinato in numero massimo di 18 unità, nonché consulenti con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, anche in tal caso in numero non superiore a 18 unità.

Per quanto riguarda gli uffici di diretta collaborazione presso l’ex Ministero dell’università e della ricerca, era stabilito che tutte le attività di supporto all’organo di direzione politica e di raccordo con questo e le strutture dell’amministrazione fossero coordinate dal Gabinetto. In tale ambito erano costituiti i seguenti uffici di diretta collaborazione: ufficio di Gabinetto; uffici della segreteria del Ministro; ufficio legislativo; ufficio stampa; segreterie dei Sottosegretari di Stato; servizio del controllo interno.

A differenza di quanto determinato in passato, nell’area della diretta collaborazione figurava anche la segreteria tecnica per il coordinamento della politica della ricerca, istituita dal d.lgs n. 204/1998[21], la quale coadiuvava il Ministro nelle funzioni di coordinamento, programmazione e valutazione della politica nazionale relativa alla ricerca scientifica.

Il contingente di personale degli uffici di diretta collaborazione era fissato in 100 unità, di cui 9 dirigenti, scelti prioritariamente tra i dipendenti del Ministero ovvero di altra amministrazione pubblica. A questi si aggiungevano non più di 12 collaboratori esterni, assunti con contratto a tempo determinato ed un massimo di 12 incarichi di collaborazione per esperti o consulenti di particolare professionalità o specializzazione nelle materie di competenza del Ministero[22].

 

Lo schema di regolamento in esame si compone di 13 articoli.

 

L’articolo 1 definisce, in linea generale, i compiti del Ministro e dei Sottosegretari di Stato, richiamando quando stabilito nella normativa primaria.

 

Si ricorda che gli artt. 4 e 14 del D.Lgs. n. 165/2001 dispongono in merito all’attività di indirizzo politico-amministrativo attribuita ai Ministri, nel quadro della netta distinzione tra politica e amministrazione già introdotta dalla riforma della disciplina del rapporto di pubblico impiego realizzata dal D.Lgs. n. 29/1993 in attuazione dei principi e criteri direttivi della legge delega n. 421/1992. Nell’ambito di tale riforma, e quindi nello stesso D.Lgs. n. 165/2001, uno dei punti caratterizzanti è costituito appunto dalla netta distinzione tra compiti di indirizzo e controllo, attribuiti ai Ministri, e gestione burocratico-amministrativa attribuita alla dirigenza, che quindi si vede riconosciuto, rispetto al passato, una sostanziale autonomia sul piano gestionale. Il potere del soggetto politico di indirizzare l’attività dell’amministrazione, fissando i programmi e gli obiettivi che i dirigenti devono raggiungere, garantisce il rispetto del principio costituzionale della responsabilità politica dei Ministri; contestualmente, l’attribuzione alla dirigenza di una sostanziale autonomia sul piano gestionale (garantita dal divieto per il Ministro di “revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti”: art. 14, comma 3) e quindi della responsabilità delle concrete scelte gestionali e amministrative, nel quadro degli obiettivi e dei programmi indicati dal soggetto politico, è volta a dare attuazione non solo al principio costituzionale della neutralità e imparzialità dell’amministrazione, ma anche a quello del buon andamento amministrativo.

In particolare, l’art. 4, comma 1, del decreto citatoindividua le funzioni di indirizzo politico amministrativo che spettano agli organi di governo dell’amministrazione. Il successivo art. 14, comma 1, prevede quindi che il Ministro, nell’esercitare tali funzioni, ogni anno, anche sulla base delle proposte dei dirigenti: definisce gli obiettivi, le priorità e i programmi da attuare, emanando le direttive generali per l’attività amministrativa e per la gestione; a tal fine assegna ai dirigenti preposti ai centri di responsabilità le risorse umane, materiali e finanziarie da destinare alle diverse finalità.

 

L’articolo 2, comma 1, richiama l’articolo 14, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 relativo alle funzioni degli uffici di diretta collaborazione.

 

In proposito, si ricorda che l’art. 14, comma 2, prevede che per l’esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo il Ministro si avvale di uffici di diretta collaborazione, i quali hanno esclusive competenze di supporto all’organo di direzione politica e di raccordo con l’amministrazione.

 

Il comma 2 individua gli uffici di diretta collaborazione istituiti all’interno del dicastero come segue:

-       ufficio di gabinetto (nel cui ambito opera il Consigliere diplomatico del Ministro);

-       segreteria del Ministro e segretario particolare del Ministro;

-       ufficio legislativo;

-       ufficio stampa;

-       servizio di controllo interno;

-       segreteria tecnica del Ministro;

-       segreterie dei Sottosegretari di Stato.

Le attribuzioni dei diversi uffici sono esplicate negli articoli seguenti.

Stabilendo un confronto con la tipizzazione degli uffici di diretta collaborazione dei due Ministeri accorpati, si osserva una articolazione analoga a quella degli uffici di staff dell’ex Ministro della pubblica istruzione, fatta eccezione per la presenza del Vice ministro, che nell’attuale compagine governativa non è stato nominato.

Il comma 3 specifica che i Sottosegretari di Stato si avvalgono dell’ufficio di gabinetto, dell’ufficio legislativo e dell’ufficio del consigliere diplomatico.

 

Ai sensi dell’articolo 3, l’ufficio di gabinettoè chiamato a coordinare le attività affidate agli uffici di diretta collaborazione, nonché a raccordare le funzioni di indirizzo del Ministro con i compiti di gestione dei dipartimenti e delle direzioni generali.

Presiede l’ufficio il Capo di gabinetto che può avvalersi di tre Vice Capi di Gabinetto, di cui uno con funzioni vicarie, scelti tra dirigenti di seconda fascia in servizio presso gli uffici di diretta collaborazione.

Presso l’Ufficio opera il Consigliere diplomatico del Ministro, il quale supporta il Ministro nelle attività in campo internazionale e comunitario.

Mentre il Consigliere diplomatico deve essere un funzionario appartenente alla carriera diplomatica, il Capo di Gabinetto può essere scelto tra magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati dello Stato, consiglieri parlamentari, dirigenti delle pubbliche amministrazioni, professori universitari, nonché tra soggetti che, pur estranei alla pubblica amministrazione, siano in possesso di adeguate capacità, valutate in base ai titoli professionali, culturali e scientifici e alle esperienze maturate.

 

Si ricorda che, in via generale, l’articolo 7, comma 2, lett e), del d.lgs. n. 300/1999 richiede che l’incarico di capo dei diversi uffici di diretta collaborazione sia affidato ad esperti, anche estranei all’amministrazione, dotati di elevata professionalità. Fermo questo limite, i singoli regolamenti possono operare le scelte ritenute più opportune.

 

Alla segreteria del Ministro compete di supportare i compiti del medesimo, anche attraverso la cura del cerimoniale. La stessa è coordinata da un Capo della segreteria ed è composta, tra gli altri, da un Segretario particolare del Ministro, al quale è affidato principalmente il compito di curare l’agenda e la tenuta della corrispondenza (articolo 4).

Nella scelta delle nomine di Capo della segreteria e Segretario particolare non sono richiesti requisiti specifici, data la particolare natura fiduciaria del rapporto con il Ministro.

 

L’articolo 5 regola l’organizzazione dell’ufficio legislativo.

In particolare, a questo spetta il compito di:

a)        curare la predisposizione degli atti normativi nelle materie di competenza del Ministero, in collaborazione con i competenti uffici dirigenziali generali, raccordandosi a tal fine, con il Parlamento, la Presidenza del Consiglio, le amministrazioni interessate, le autorità amministrative indipendenti, la Conferenza Stato-regioni, l’Avvocatura dello Stato ed il Consiglio di Stato;

b)        esaminare i provvedimenti sottoposti al Consiglio dei ministri e quelli di iniziativa parlamentare;

c)        sovrintendere al contenzioso internazionale, comunitario e costituzionale;

d)        curare le risposte agli atti parlamentari di indirizzo e controllo;

e)        prestare attività di consulenza giuridica agli organi di direzione politica del Ministero.

Il Capo dell’ufficio legislativo è nominato dal Ministro e scelto tra soggetti appartenenti alle qualifiche professionali già indicate per la scelta del Capo di gabinetto, nonché tra professori universitari in materie giuridiche e avvocati in possesso di adeguata capacità ed esperienza nel settore della consulenza legislativa. In ogni caso, questi può avvalersi di due vice capi dell’ufficio legislativo, scelti tra dirigenti di seconda fascia in servizio presso gli uffici di diretta collaborazione.

 

Si osserva che le competenze attribuite all’ufficio legislativo riflettono i criteri fissati dal d.lgs. n. 300/1999 (art. 7, comma 2, lett. d) relativi all’organizzazione del settore giuridico-legislativo.

 

L’articolo 6 disciplina l’ufficio stampa, il quale cura i rapporti con gli organi di informazione e redige la rassegna stampa con particolare riferimento ai profili che attengono ai compiti istituzionali del Ministero. È diretto dal Capo dell’ufficio stampa, scelto tra operatori del settore dell’informazione o soggetti con adeguata esperienza nel campo della comunicazione istituzionale o dell’editoria. Il Ministro può altresì nominare un portavoce che, in collaborazione con l’ufficio stampa, cura i rapporti di carattere politico-istituzionale con gli organi di informazione.

 

Si ricorda, in proposito, che le attività di informazione e comunicazione delle pubbliche amministrazioni sono disciplinate in via generale dalla legge 7 giugno 2000, n. 150[23]. Per quanto di interesse in questa sede, occorre richiamare in particolare l’articolo 7, relativo al portavoce, e l’articolo 9, riguardante l’ufficio stampa.

Quanto al primo, la legge prevede che il portavoce, anche esterno all'amministrazione, svolge compiti di diretta collaborazione con l’organo di vertice ai fini dei rapporti di carattere politico-istituzionale con gli organi di informazione. È inoltre prescritto che il portavoce non può, per tutta la durata del relativo incarico, esercitare attività nei settori radiotelevisivo, del giornalismo, della stampa e delle relazioni pubbliche.

L’articolo 9 della legge n. 150/2000 stabilisce inoltre che gli uffici stampa sono costituiti da personale iscritto all'albo nazionale dei giornalisti. Tale dotazione di personale è costituita da dipendenti delle amministrazioni pubbliche, anche in posizione di comando o fuori ruolo, o da personale estraneo alla pubblica amministrazione in possesso dei titoli individuati dal D.P.R. 21 settembre 2001, n. 422[24]. I coordinatori e i componenti dell'ufficio stampa non possono esercitare, per tutta la durata dei relativi incarichi, attività professionali nei settori radiotelevisivo, del giornalismo, della stampa e delle relazioni pubbliche, salvo le eventuali deroghe previste dalla contrattazione collettiva.

 

Il servizio di controllo interno, previsto dall’articolo 7 dello schema di regolamento in esame, verifica l’effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive e negli altri atti di indirizzo politico, conformemente alle disposizioni di cui al d.lgs. n. 286/1999[25]. In particolare, il servizio ha il compito di redigere, con cadenza semestrale, una relazione riservata agli organi di indirizzo politico sui risultati delle analisi effettuate.

 

Sul punto, si ricorda che il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, ha introdotto una disciplina generale dei c.d. controlli interni e, tra questi, l’articolo 6 si occupa della valutazione e del controllo strategico. In particolare, tali attività consistono nell'analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi.

In seguito alle modifiche introdotte con l’art. 31 del d.l. n. 223/2006[26], la direzione dell’ufficio può essere affidata, oltre che ad un organo collegiale composto da un massimo di tre membri, anche ad un organo monocratico (art. 6, co. 3, d.lgs. n. 286/1999). Il comma 2 del citato articolo 31 ha stabilito, inoltre, che il contingente di personale addetto agli uffici preposti all'attività di valutazione e controllo strategico non può superare il numero massimo di unità pari al 10 per cento di quello complessivamente assegnato agli uffici di diretta collaborazione degli organi di indirizzo politico.

 

Ai sensi del comma 2, il controllo interno è affidato ad un collegio di tre componenti. Il Ministro, con proprio decreto, nomina il presidente del collegio e sceglie gli altri due componenti tra esperti in materia di organizzazione amministrativa, tecniche di valutazione, analisi e controllo[27].

Al Servizio può essere assegnato un contingente di personale fino ad un massimo di 15 unità, di cui due di qualifica dirigenziale non generale.

 

L’articolo 8 attribuisce alla segreteria tecnica il compito di assicurare al Ministro il supporto conoscitivo specialistico per la elaborazione ed il monitoraggio delle linee di indirizzo politico. Il responsabile della segreteria è scelto tra soggetti, anche estranei alla pubblica amministrazione, in possesso di comprovati titoli professionali e culturali relativi ai settori di competenza del Ministero.

 

Si è già evidenziato che l’ufficio in esame è stato previsto per la prima volta nell’assetto degli uffici di diretta collaborazione dell’ex Mpi, così come individuato con il D.P.R. n. 259/2007.

In proposito, nel parere reso in data 28 agosto 2008, il Consiglio di Stato ha osservato che la disposizione in commento definisce correttamente le funzioni della Segreteria, ma non ne disciplina la struttura, ossia il numero e le caratteristiche dei componenti. Perciò suggerisce di definire in via regolamentare, anche al fine di garantire una gestione trasparente delle risorse del Gabinetto, almeno il numero massimo dei componenti di questa struttura e le loro caratteristiche professionali.

 

L’articolo 9 disciplina la composizione delle segreterie dei sottosegretari di Stato, prevedendo le figure dei capi segreteria e dei segretari particolari, in analogia a quanto stabilito a proposito della segreteria del Ministro.Oltre a tali figure, alle segreterie è assegnato personale del Ministero e dipendenti pubblici, anche in aspettativa o fuori ruolo, nel numero massimo di otto unità.

Il limite del contingente di personale degli uffici di diretta collaborazione è stabilito in 236 unità, di cui 1 di qualifica dirigenziale di livello generale e 15 aventi qualifica dirigenziale di livello non generale, scelti prioritariamente tra i dipendenti del Ministero o di altre amministrazioni pubbliche (articolo 10).

Il contingente con qualifica dirigenziale fa parte di quello complessivo del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, mentre i responsabili degli uffici di diretta collaborazione sono da intendersi aggiuntivi.

 

Considerata l’attuale previsione di un solo Sottosegretario di Stato all’istruzione, università e ricerca, il numero complessivo dei responsabili degli uffici di diretta collaborazione del Ministro è pari a 9.

 

Oltre al contingente così determinato, il Ministro può assumere collaboratori estranei all’amministrazione con contratto a tempo determinato in numero massimo di 20 unità, nonché esperti o consulenti con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa in numero non superiore a 15 unità[28].

L’assegnazione del personale, delle risorse finanziarie e strumentali tra gli uffici di diretta collaborazione è disposta con atti del Capo di gabinetto.

 

Per quanto concerne la normativa primaria sul personale degli uffici di diretta collaborazione, si ricorda che secondo l’art. 14, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 agli stessi possono essere assegnati, nei limiti previsti dal regolamento di organizzazione:

- dipendenti pubblici anche in posizione di aspettativa, comando o fuori ruolo (le amministrazioni di appartenenza sono tenute ad adottare il provvedimento di fuori ruolo o di comando entro quindici giorni dalla richiesta);

- collaboratori assunti con contratti a tempo determinato di diritto privato;

- esperti e consulenti con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa.

Si osserva, inoltre, che la stessa disposizione, a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 1, co. 24-bis del d.l. n. 181/2006, prevede che tutte le assegnazioni di personale a tali uffici, “compresi gli incarichi anche di livello dirigenziale e le consulenze e i contratti, anche a termine”, cessano automaticamente se non confermati entro trenta giorni dal giuramento del nuovo Ministro.

Infine, si ricorda che la dirigenza pubblica è articolata in due fasce. In ogni amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, è istituito il ruolo dei dirigenti, che si articola nella prima e nella seconda fascia. I dirigenti della seconda fascia transitano nella prima qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali per un periodo di almeno a cinque anni (art. 23, D.Lgs. n. 165/2001).

Dal punto di vista delle funzioni che i dirigenti sono chiamati a svolgere, la legge distingue tre tipi di incarichi:

§         l’alta dirigenza (segretari generali dei ministeri e direttori di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali, quali i capi dipartimento). Tali incarichi sono riservati ai dirigenti di prima fascia e sono conferiti con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro competente (art. 19, comma 3, D.Lgs. n. 165/2001);

§         gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale, conferiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sono attribuiti in parte ai dirigenti di prima fascia e in parte, secondo una quota massima pari al 70 per cento della dotazione, a quelli di seconda fascia (art. 19, comma 4, D.Lgs. n. 165/2001);

§         gli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale conferiti dal dirigente generale ai dirigenti assegnati al suo ufficio (art. 19, comma 5, D.Lgs. n. 165/2001).

 

La tabella di seguito riportata riepiloga il contingente complessivo delle unità di diretta collaborazione previste nel nuovo MIUR, ponendola a confronto con quelle previste nei Ministeri oggetto di accorpamento.

 

Tabella n. 3 – Personale degli uffici di diretta collaborazione a confronto

 

 

La riduzione numerica dei contingenti, che emerge dalla lettura della tabella, deriva dall’applicazione dei vincoli finanziari previsti dall’articolo 1, comma 17, d.l. n. 85/2008.

 

Si ricorda, infatti, che la norma citata dispone che l’onere relativo ai contingenti assegnati agli uffici di diretta collaborazione dei Ministri, dei Viceministri e dei Sottosegretari di Stato nelle strutture che abbiano subito accorpamenti (come nel caso in esame) deve essere, comunque, inferiore per non meno del 20 per cento al limite di spesa complessivo riferito all’assetto vigente alla data di entrata in vigore del decreto legge.

 

Il provvedimento in esame contiene, poi, disposizioni in merito al trattamento economico del personale in esame (articolo 11). Oltre a richiamare la normativa primaria in materia, la disposizione individua le modalità di calcolo del trattamento economico, rispettivamente, dei responsabili degli uffici di diretta collaborazione e di tutto il personale, dirigenziale e non, assegnato ai medesimi uffici, nonché del personale assunto con contratto a tempo determinato o con rapporto di collaborazione coordinata e continuativa.

 

In proposito, si ricorda che l’articolo 14, comma 2 del citato D.Lgs. 165/2001 prevede che con decreto adottato dal Ministro competente, di concerto con il Ministro dell’economia, è determinato senza aggravi di spesa e, per il personale disciplinato dai contratti collettivi nazionali di lavoro, fino ad una specifica disciplina contrattuale, il trattamento economico accessorio, da corrispondere mensilmente, a fronte delle responsabilità, degli obblighi di reperibilità e di disponibilità ad orari disagevoli, ai dipendenti assegnati agli uffici dei Ministri e dei Sottosegretari di Stato. Tale trattamento consiste in un unico emolumento, è sostitutivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale.

 

L’articolo 12 stabilisce le modalità di gestione degli stanziamenti di bilancio facenti capo agli uffici di diretta collaborazione, che costituiscono un unico centro di responsabilità. In particolare, tale gestione è affidata alla responsabilità del Capo di gabinetto, che ha facoltà di delegare i relativi adempimenti al dirigente generale per l’Ufficio di gabinetto o al Vice Capo di gabinetto con funzioni di vicarie.

 

Da ultimo, l’articolo 13 reca la clausola di riduzione della spesa di cui all’articolo 1, co. 17, del d.l. n. 85/2008 (comma 1) e prevede la copertura del maggior onere derivante dall’attuazione di alcune disposizioni del regolamento (comma 2).

 

In relazione al comma 1, la relazione tecnica allegata al provvedimento precisa che la riduzione prevista dall’art. 1, co. 17, d.l. n. 85/2008, è stata assicurata sia mediante una riduzione numerica dei contingenti (si v. supra), sia mediante una riduzione del limite di spesa. In particolare, i risparmi derivanti dall’applicazione della norma sarebbero pari a 7.493.709 euro.

In relazione al comma 2, la relazione tecnica segnala che i maggiori oneri derivano dalla previsione di due posizioni dirigenziali generali in più[29], e che a questi si intende provvedere mediante la riduzione di 4 posti di dirigente di seconda fascia di terzo livello in servizio presso alcuni uffici scolastici. In relazione a tale scelta, il Consiglio di Stato, pur non sollevando obiezioni in merito alla riduzione in sé di posti di dirigente periferico, ha dimostrato perplessità per la finalizzazione di tale riduzione alle esigenze del gabinetto. In particolare, il Consiglio osserva che, da un lato, l’Amministrazione afferma l’impossibilità di avviare la riforma dell’amministrazione periferica ai sensi dell’art. 74, d.l. n. 112/2008, che richiederebbe la soppressione immediata dell’organico dei dirigenti di seconda fascia; dall’altro, procede parzialmente per questa strada in base a discutibili esigenze contingenti.

 

Infine (comma 3), la stessa disposizione prevede l’abrogazione dei D.P.R. 13 febbraio 2007, n. 57, e 29 novembre 2007, n. 259, recanti i regolamenti di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione dell’ex Ministro dell’università e della ricerca e dell’ex Ministro della pubblica istruzione.