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INDICE

Schede di lettura

Premessa........................................................................................................... 3

1. Le attività di analisi e valutazione della spesa......................................... 4

§      1.1 Quadro normativo..................................................................................... 4

§      1.1 Le recenti innovazioni legislative in tema di “spending review”................ 9

2. L’avvio dell’attività di spending review nel 2012.................................... 14

§      2.1 Il Rapporto sulla revisione della spesa pubblica.................................... 14

§      2.2. L’analisi della spesa pubblica italiana.................................................... 16

3. Le procedure di spending review............................................................ 23

§      3.1 Il contesto finanziario e gli obiettivi......................................................... 24

4. Le analisi settoriali in corso...................................................................... 29

§      4.1 Ministero dell’Interno............................................................................... 30

§      4.2 Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca......................... 32

§      4.3 Ministero della Giustizia.......................................................................... 38

§      4.4 Ministero delle Infrastrutture e Trasporti................................................. 40

§      4.5 L’INPS..................................................................................................... 41

 

Schede di lettura

 

Premessa

In data 30 aprile 2012, il Ministro per i Rapporti con il Parlamento, con delega per il Programma di Governo, ha presentato, in sede di Consiglio dei Ministri, un Rapporto sulla spending review denominato “Elementi per una revisione della spesa pubblica”.

Con riferimento ai contenuti del Rapporto, il 3 maggio 2012 è stata emanata una direttiva del Presidente del Consiglio, su proposta del medesimo Ministro, recante le linee da seguire da parte dei Ministeri per contenere le spese di gestione. La direttiva disciplina specificamente gli indirizzi che le amministrazioni centrali sono tenute ad adottare per il raggiungimento di un obiettivo di riduzione della spesa ivi indicato.

Con la medesima direttiva viene prevista la costituzione, per il coordinamento generale delle attività, del Comitato interministeriale per la revisione della spesa, presieduto dal Presidente del Consiglio e composto dal Ministro delegato per il Programma di governo, dal Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, dal Viceministro dell’economia e delle finanze e dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Tale Comitato risulta ora istituito ai sensi del decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52[1], che oltre a dettare norme per lo svolgimento dell’attività di razionalizzazione della spesa, ha contestualmente previsto la nomina di un Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisto di beni e servizi delle amministrazioni pubbliche.

Sulla questione della spending review va tenuto presente come negli ultimi anni la necessità di un’analisi puntuale dei meccanismi che incidono sull’andamento della spesa pubblica e l’esigenza di individuare interventi selettivi mirati al contenimento e alla sua progressiva riqualificazione, siano state più volte al centro dell’attenzione del Legislatore, divenendo tema fondamentale della politica finanziaria e di bilancio, reso ancor più stringente alla luce del percorso di consolidamento dei conti pubblici necessario ai fini del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea.

In considerazione di ciò, il presente dossier illustra in via preliminare la vigente disciplina normativa sulle attività di analisi e revisione della spesa,che è stata più volte oggetto, nella corrente legislatura, di interventi legislativi, riportando altresì una sintesi del rapporto sulla spending review sopra richiamato, nonché una disamina delle misure adottate o in corso di definizione nelle materie oggetto di analisi nel rapporto medesimo.

1. Le attività di analisi e valutazione della spesa

1.1 Quadro normativo.

Le finalità della “spending review”

Il Documento di Economia e Finanza 2012 (DEF) indica l’esercizio delle attività di analisi e revisione della spesa quale strategia di medio termine della politica economica, volta a ridurre il complesso della spesa pubblica, in particolare di quella corrente, favorendo al contempo una maggiore qualità della stessa in settori chiave e una allocazione più efficiente delle risorse.

Il processo di revisione della spesa – che, come si vedrà, a seguito di recenti modifiche legislative ha visto estendere il suo ambito di applicazione e contempla ora anche la definizione dei costi e fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali e degli uffici periferici dello Stato - è considerato uno dei pilastri portanti dell'attività del Governo, finalizzato a superare sia la logica dei ‘tagli lineari’ alle dotazionidi bilancio, sia il criterio della “spesa storica”.

E’ in questa prospettiva che si colloca l’avvio, sin dalla XV legislatura, di un programma straordinario di analisi e valutazione della spesa, comunemente denominato, sulla base di analoghe esperienze internazionali, “spending review”.

Tale programma – che s’innestava nella cornice di un’estesa riclassificazione in senso funzionale del bilancio dello Stato, articolato in missioni e programmi - veniva configurato come uno strumento di programmazione economico-finanziaria, volto a fornire una metodologia sistematica per migliorare sia il processo di decisione delle priorità e di allocazione delle risorse, sia la performance delle amministrazioni pubbliche in termini di economicità, qualità ed efficienza dei servizi offerti ai cittadini.

Tra gli obiettivi sottesi al processo di analisi e revisione della spesa vi è quello di superare un approccio "incrementale" nelle decisioni di bilancio, in base al quale, storicamente, si è registrata la tendenza a concentrarsi sulle nuove iniziative di spesa, ovvero sulle risorse (aggiuntive) da destinare ai programmi di spesa già in atto, piuttosto che sulle analisi di efficienza, efficacia e congruità con gli obiettivi della spesa in essere. Attraverso tale approccio s’intende quindi affiancare ai tradizionali controlli giuridici contabili, fondati su vincoli ex ante sulle autorizzazioni di spesa e sulla verifica ex post della correttezza procedurale, procedure di valutazione dell’efficienza della spesa e dell’efficacia delle politiche, al fine di realizzare in via tendenziale il passaggio da un criterio contabilistico di spesa storica, al principio, sperimentato in altri ordinamenti, del cosiddetto bilancio a base zero (zero base budgeting).

A tale finalità si aggiungono quella di agevolare il processo di contenimento della spesa imposto alle amministrazioni centrali a seguito di ripetuti interventi di riduzione lineare delle dotazioni di bilancio, nonché, in via generale, quella di implementare nella Pubblica Amministrazione le attività di misurazione dei risultati raggiunti dall’azione amministrativa e di verifica dell’efficienza dell’organizzazione amministrativa, anche mediante l’individuazione, in relazione agli obiettivi di ciascun programma di spesa, di indicatori verificabili ex post.

Avviato in via sperimentale in base alle disposizioni della legge finanziaria 2007 (legge n. 296 del 2006), il programma di analisi e valutazione della spesa è divenuto permanente con la legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007), che ne ha disposto la prosecuzione e l’aggiornamento con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato, affidandone la realizzazione alla Ragioneria generale dello Stato.

La disciplina generale contenuta nella legge di contabilità

I meccanismi di controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica sono stati in seguito sistematizzati e potenziati ad opera della nuova legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196/2009), che ha previsto l’istituzionalizzazione del processo di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali - attraverso la costituzione di apposite strutture specializzate – e la sua graduale estensione alle altre amministrazioni pubbliche.

In particolare, l’articolo 39 della legge ha disposto l’avvio di una collaborazione del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - con le amministrazioni centrali dello Stato, che ha luogo nell’ambito di appositi nuclei di analisi e valutazione della spesa,finalizzata a garantire il supporto per la verifica dei risultati programmatici rispetto agli obiettivi di finanza pubblica relativi all’indebitamento netto, al saldo di cassa e al debito delle amministrazioni pubbliche, nonché per il monitoraggio dell'efficacia delle misure rivolte al loro conseguimento e di quelle disposte per incrementare il livello di efficienza delle amministrazioni.

La composizione e le modalità di funzionamento dei nuclei di analisi e valutazione della spesa sono disciplinate con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 22 marzo 2010, in cui si prevede che essi siano composti da 5 rappresentanti dell’Amministrazione interessata e 5 rappresentanti del MEF, con il coordinamento del Dipartimento della Ragioneria Generale. Alle riunioni dei nuclei partecipa anche un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica

La collaborazione consiste nel supporto metodologico che il MEF fornisce alle amministrazioni centrali per la definizione delle previsioni di spesa e dei fabbisogni associati ai programmi, con riferimento alla formulazione del bilancio di previsione, nonché per l’individuazione degli indicatori di risultato associati ai predetti obiettivi.

Nell’ambito dei predetti nuclei di analisi – che si sono insediati alla fine dl primo semestre del 2011 - viene svolta la verifica sull'articolazione dei programmi che compongono le missioni e sulla coerenza delle norme autorizzatorie delle spese rispetto al contenuto dei programmi stessi, con la possibilità di proporre, attraverso apposito provvedimento legislativo, l'accorpamento e la razionalizzazione delle leggi di finanziamento per renderne più semplice e trasparente il collegamento con il relativo programma.

Le attività svolte dai nuclei sono altresì funzionali alla formulazione delle proposte di rimodulazione delle risorse finanziarie tra i diversi programmi di spesa - secondo i previsti meccanismi di flessibilità nella gestione delle dotazioni finanziarie dei Ministeri -, nonché alla predisposizione del rapporto allegato al rendiconto generale del bilancio dello Stato sui risultati e la realizzazione degli obiettivi indicati nel bilancio di previsione.

Si segnala che sulla base dei Programmi di lavoro predisposti nel luglio 2011, e riferiti al triennio 2011-2013, i nuclei di valutazione insediati presso ciascun Ministero hanno predisposto le Relazioni annuali concernenti Ministeri medesimi. Una sintesi di tali Relazioni è riportata nel Documento di Economia e Finanza (DEF) 2012, nell’Allegato n.1 (recante il Rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica), parte III^, concernente, per l’appunto, l’analisi e valutazione della spesa.

 

Per il complesso di tali attività il Ministero dell'economia condivide con le amministrazioni centrali dello Stato, nell'ambito della banca dati unitaria delle pubbliche amministrazioni prevista dall'articolo 13 della legge di contabilità, una apposita sezione che raccoglie tutte le informazioni che le amministrazioni sono tenute a fornire ai fini dell’analisi della spesa, nonché le analisi di efficienza che dovranno essere riportate in uno specifico Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato - da predisporre ogni tre anni - volto ad illustrare la composizione e l’evoluzione della spesa, i risultati conseguiti con le misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di efficienza delle medesime amministrazioni[2].

In attuazione della delega di cui all’articolo 49 della legge di contabilità è stato, da ultimo, adottato il decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123, il quale nel disciplinare la riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile ha dettato specifiche norme per il potenziamento e la graduale estensione a tutte le amministrazioni pubbliche dell'attività di analisi e valutazione della spesa.

In particolare, il decreto pone in risalto la funzione strategica dell’attività di analisi e valutazione della spesa, qualificata come l'attività sistematica di analisi della programmazione e della gestione delle risorse finanziarie e dei risultati conseguiti dai programmi di spesa, finalizzata al miglioramento del grado di efficienza ed efficacia della spesa pubblica anche in relazione al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Tale attività è attuata mediante l'elaborazione e l'affinamento di metodologie per la definizione dei fabbisogni di spesa, per la verifica e il monitoraggio dell'efficacia delle misure volte al miglioramento della capacità di controllo della stessa, in termini di quantità e di qualità, nonché la formulazione di proposte dirette a migliorare il rapporto costo-efficacia dell'azione amministrativa.

Tali attività sono realizzate avvalendosi anche di metodologie provenienti dall'analisi economica e statistica.

Il decreto ribadisce, inoltre, che l'analisi e la valutazione della spesa delle amministrazioni centrali dello Stato si svolge nell'ambito dei nuclei di analisi e valutazione, ciascun dei quali è costituito da rappresentanti del Ministero interessato e del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, che ne cura il coordinamento; ai nuclei partecipa anche un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica.

Il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale del bilancio - supporta il programma di lavoro dei nuclei di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali e propone strumenti e misure per rafforzare il monitoraggio della spesa e la valutazione delle politiche pubbliche, anche tramite il predetto rapporto triennale sulla valutazione e l’analisi della spesa delle amministrazioni centrali.

Per quanto concerne, segnatamente, le amministrazioni centrali dello Stato, l'analisi e valutazione della spesa è svolta secondo un programma di lavoro triennale concordato nell'ambito dei nuclei di valutazione.

Ciascun nucleo[3] predispone una relazione annuale che illustra le attività svolte e gli esiti raggiunti. Il programma e la relazione sono trasmessi annualmente ai Ministri competenti, i quali possono indicare ulteriori ambiti di interesse e di approfondimento. I risultati conseguiti sono utilizzati ai fini dell'elaborazione del Rapporto triennale sulla spesa di cui all'articolo 41 della legge di contabilità, inviato alle Camere, entro il 30 settembre del triennio di riferimento, ai fini dell'esame da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, nonché alle sezioni riunite della Corte dei conti.

I nuclei collaborano, inoltre, al completamento della riforma del bilancio dello Stato prevista dalla delega di cui all'articolo 40 della legge di contabilità, mediante la formulazione di proposte sulla revisione della struttura del bilancio statale. Le proposte di revisione sono, in particolare, volte ad accrescere la flessibilità del bilancio ed a favorire il contenimento della spesa attraverso la revisione della struttura e del numero dei programmi, degli stanziamenti iscritti in ciascun programma e della relativa legislazione, anche attraverso l'accorpamento delle autorizzazioni di spesa.

L'attività di revisione dei programmi e della legislazione di spesa deve prevedere la verifica dell'efficacia, dell'efficienza, dell'attualità e della congruità delle singole autorizzazioni di spesa, nonché un puntuale riesame della ripartizione delle spese in non rimodulabili e rimodulabili, al fine, in particolare, di attribuire la qualifica di spese rimodulabili alle spese attualmente considerate non rimodulabili non correlate a diritti soggettivi e suscettibili di essere ridotte in via amministrativa attraverso appropriate scelte gestionali.

Quanto ai soggetti coinvolti nel processo, all'attività di analisi e valutazione della spesa concorrono:

a)    gli Uffici centrali del bilancio, attraverso la diretta partecipazione ai nuclei;

b)    le Ragionerie territoriali dello Stato, attraverso l'analisi delle spese statali soggette al loro controllo e il concorso al monitoraggio del rispetto del patto di stabilità interno degli enti locali presenti nel territorio di propria competenza,;

c)    i Servizi ispettivi di finanza pubblica, attraverso il monitoraggio finalizzato alla verifica dell'efficacia delle misure volte al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e al miglioramento dell'efficienza nell'utilizzo delle risorse pubbliche e delle connesse procedure di spesa.

 

Il decreto ha poi previsto un’ampia condivisione delle banche dati per le attività di analisi e valutazione della spesa.

In questo ambito, si prevede, tra l’altro, che la Ragioneria generale dello Stato, gli organismi indipendenti di valutazione della performance di cui all'articolo 14 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT), assicurino lo scambio dei dati utili all'analisi. Gli uffici di statistica delle amministrazioni centrali dello Stato sono tenuti a rendere disponibili, per via telematica, alla Ragioneria generale i dati utili alla realizzazione dell'attività di analisi provenienti da banche dati, indagini e sistemi informativi dell'amministrazione, che confluiscono nell'apposita sezione della banca dati unitaria delle pubbliche amministrazioni. Viene, inoltre, previsto un meccanismo sanzionatorio nei confronti dei dirigenti responsabili in caso di ritardata o mancata trasmissione dei dati senza motivata giustificazione, che prevede la riduzione della retribuzione di risultato in una percentuale compresa tra un minimo del 2 per cento e un massimo del 7 per cento in funzione della gravità del ritardo o del mancato invio delle informazioni richieste.

 

Per quanto attiene, infine, alle amministrazioni pubbliche diverse da quelle centrali dello Stato, esse svolgono le attività di analisi della spesa, di monitoraggio e valutazione degli interventi, nell'ambito della propria autonomia, al fine di ottimizzare l'utilizzo delle risorse e di promuovere una maggiore efficienza ed efficacia della spesa pubblica.

 

La disciplina dettata dal decreto legislativo non si applica invece in via diretta alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano, agli enti locali e agli enti del Servizio sanitario nazionale, ma le norme in esso contenute sono qualificate come disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica.

1.1 Le recenti innovazioni legislative in tema di “spending review”

Alla normativa in tema di analisi e revisione della spesa contenuta nella legge di contabilità e nel predetto decreto legislativo n. 123/2011, si sono affiancati, nel corso dell’estate del 2011, specifici interventi legislativi, che oltre ad ampliarne l’ambito di operatività, hanno definito modalità applicative di carattere speciale rispetto alla disciplina generale sopra richiamata.

L’art. 9 del decreto legge n. 98 del 2011

In particolare, un primo insieme di misure è contenuto nell’articolo 9 del decreto legge n. 98 del 2011^[4], che prevede, a decorrere dall’anno 2012, l'avvio di un ciclo di spending review mirato alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato, al fine di razionalizzare la spesa e superare il criterio della spesa storica[5].

La realizzazione delle attività di analisi e revisione della spesa è affidata al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze, sulla base di un atto di indirizzo del Ministro dell’economia emanato d’intesa con i Ministeri interessati.

 

L'analisi condotta è finalizzata, tra l'altro, a individuare:

§       eventuali criticità nella produzione ed erogazione dei servizi pubblici;

§       possibili duplicazioni di strutture;

§       strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse disponibili.

 

Per le amministrazioni periferiche dello Stato, si prevede la proposizione di specifiche metodologie per quantificarne i relativi fabbisogni, anche ai fini della allocazione delle risorse nell'ambito della loro complessiva dotazione.

 

Per la realizzazione dell’attività di spending review sono previsti una serie di adempimenti. In particolare, la Ragioneria generale richiede alle amministrazioni centrali i dati e le informazioni che ritiene necessari, che le amministrazioni medesime sono tenute a trasmettere per via telematica, entro un termine stabilito. Le amministrazioni sono, altresì, tenute a facilitare l’accesso ad altri dati di interesse provenienti dal sistema statistico nazionale (SISTAN).

Al fine di dare effettività alla disposizione, è prevista la riduzione del 2 per cento della retribuzione di risultato dei dirigenti responsabili, qualora l’amministrazione competente ometta di trasmettere i dati senza motivata giustificazione entro il termine previsto nella richiesta, su comunicazione del Ministero dell’economia e finanze.

 

A decorrere dal 2013, i risultati dell’attività di analisi effettuata dalla Ragioneria generale sono comunicati dal Ministero dell’economia alle competenti Amministrazioni centrali dello Stato. In base a tali risultati, le Amministrazioni centrali propongono, a loro volta, nell’ambito di accordi triennali con il Ministero dell’economia, in coerenza con gli obiettivi indicati nel Documento di economia e finanza (DEF), le norme volte a realizzare il superamento della spesa storica e la graduale convergenza verso gli obiettivi di fabbisogno identificati in base alla normativa in oggetto.

Le misure proposte dalle amministrazioni centrali dovranno essere inserite nella legge di stabilità oppure dovranno formare oggetto di apposito disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica.

Il monitoraggio dell’attuazione e dei risultati attesi dalle misure intraprese è affidato ai nuclei di analisi e valutazione della spesa,che provvedono, altresì, a segnalare eventuali scostamenti al Ministro dell’economia e al Ministro competente. Nel Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali dello Stato dovranno, infine, essere illustrati gli esiti delle attività svolte.

Gli articoli 01 e 1 del decreto legge n. 138 del 2011

Il complesso normativo appena illustrato, che si sovrappone alla disciplina generale sopra richiamata, è stato in seguito integrato da ulteriori disposizioni introdotte dal decreto legge n. 138/2011[6], che ha a sua volta riproposto, seppur con talune modiche, alcune norme contenute nel precedente decreto-legge n. 98/2011

In particolare,l’articolo 01 del D.L. n.138/11 ha attribuito al Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con i Ministeri interessati, il compito di presentare al Parlamento, entro il 30 novembre 2011, un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica.

 

Il programma – che non è stato presentato alle Camere – avrebbe dovuto prevedere, in particolare:

le linee-guida per l'integrazione operativa delle agenzie fiscali;

la razionalizzazione di tutte le strutture periferiche dell'amministrazione dello Stato e la loro tendenziale concentrazione in un ufficio unitario a livello provinciale;

il coordinamento delle attività delle forze dell'ordine, ai sensi della legge 1 aprile 1981, n. 121^[7];

l'accorpamento degli enti della previdenza pubblica;

la razionalizzazione dell'organizzazione giudiziaria civile, penale, amministrativa, militare e tributaria a rete;

la riorganizzazione della rete consolare e diplomatica.

 

Il programma avrebbe, inoltre, dovuto individuare, anche attraverso la sistematica comparazione di costi e risultati a livello nazionale ed europeo, eventuali criticità nella produzione ed erogazione dei servizi pubblici, anche al fine di evitare possibili duplicazioni di strutture e implementare le possibili strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse stanziate.

 

Si osserva come alcune misure del programma quali, ad esempio, l’accorpamento degli enti previdenziali, siano state realizzate nel decreto legge n.201/11 (c.d. Salva Italia), mentre larga parte degli altri profili che avrebbero dovuto essere approfonditi nel programma medesimo sono stati presi in esame ed analizzati nell’ambito della Relazione sulla revisione della spesa pubblica citata in premessa e illustrata nel successivo paragrafo del presente dossier

 

Ai sensi del comma 2 del citato articolo 01, nell'ambito della risoluzione parlamentare approvativa del Documento di economia e finanza 2012 o della relativa Nota di aggiornamento, dovrebbero essere indicati i disegni di legge collegati alla manovra finanziaria per il triennio 2013-2015 mediante i quali il Governo viene delegato ad attuare le misure di riorganizzazioni previste dal programma.

La risoluzione in questione, approvata da ciascuna Camera il 26 aprile 2012, nel ribadire la necessità di attivare con urgenza l’attività di spending review, non reca tuttavia indicazioni circa gli eventuali disegni di legge collegati.

Ai fini dell'esercizio delle attività di razionalizzazione della spesa e per garantire l'uso efficiente delle risorse, il comma 4 dell’articolo 01 in oggetto prevede, infine, che la Ragioneria generale dello Stato, a partire dall'anno 2012, d'intesa con i Ministeri interessati, dia inizio ad un ciclo di spending review mirata alla definizione dei “costi standard” dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali[8] dello Stato, specificando altresì che per le amministrazioni periferiche dello Stato debbano essere proposte specifiche metodologie per quantificare i relativi costi, anche ai fini della allocazione delle risorse nell'ambito della loro complessiva dotazione.

 

In particolare, il comma 01 del citato art. 1 ha previsto, per gli anni 2012 e 2013, una serie di obiettivi di riduzione delle spese relative alle missioni di ciascun Ministero, nonché, per gli anni 2014, 2015 e 2016, di contenimento dell’aumento in termini nominali della spesa primaria del bilancio dello Stato rispetto alla spesa corrispondente registrata nel rendiconto dell'anno precedente, da realizzare nella misura delle risorse finanziarie discendenti dall’attuazione del citato programma per la riorganizzazione della spesa pubblica e del ciclo di revisione della spesa mirato alla definizione dei costi standard delle amministrazioni centrali di cui al precedente l'articolo 01.

 

In particolare, al fine di consentire alle amministrazioni centrali di pervenire ad una progressiva riduzione della spesa corrente primaria in rapporto al PIL, il citato comma 01 dell’art.1 del D.L. n. 138/01, prevede, nel corso degli anni 2012 e 2013, nella misura delle risorse finanziarie che si rendono disponibili in base all'articolo 01 del presente decreto, le spese di funzionamento relative alle missioni di spesa di ciascun Ministero sono ridotte, rispettivamente, fino all'1 per cento per ciascun anno rispetto alle spese risultanti dal bilancio consuntivo relativo all'anno 2010 e le dotazioni finanziarie delle missioni di spesa di ciascun Ministero, previste dalla legge di bilancio, relative agli interventi, sono ridotte fino all'1,5 per cento. Nella medesima misura prevista dal periodo precedente, per gli stessi anni le dotazioni finanziarie per le missioni di spesa per ciascun Ministero previste dalla legge di bilancio, relative agli oneri comuni di parte corrente e di conto capitale, sono ridotte fino allo 0,5 per cento per ciascuno dei due anni e per gli anni 2014, 2015 e 2016 la spesa primaria del bilancio dello Stato può aumentare in termini nominali, in ciascun anno, rispetto alla spesa corrispondente registrata nel rendiconto dell'anno precedente, di una percentuale non superiore al 50 per cento dell'incremento del PIL previsto dal Documento di economia e finanza come approvato nella apposita risoluzione parlamentare.

 

Inoltre, al solo scopo di consentire a queste ultime amministrazioni di pervenire al conseguimento dei diversi obiettivi di riduzione della spesa fissati dal citato comma 01, si prevede, per il periodo 2012-2016, una significativa estensione dei margini di flessibilità nella allocazione delle risorse iscritte a bilancio, stabilendosi che le dotazioni finanziarie di ciascuno stato di previsione possano essere, entro determinati limiti, rimodulate anche con riferimento alle spese derivanti da fattore legislativo e a quelle non rimodulabili ai sensi della vigente disciplina contabile (quali stipendi, pensioni, oneri contrattuali, ecc….)

In deroga alle norme generali in materia di flessibilità delle poste di bilancio – di cui all'articolo 23 della legge di contabilità – il successivo comma 02 ha in particolare previsto, limitatamente al quinquennio 2012-2016, la possibilità per i Ministeri di rimodulare le dotazioni finanziarie di ciascuno stato di previsione, con riferimento sia alle spese rimodulabili, sia a quelle non rimodulabili. La misura della variazione deve essere tale da non pregiudicare il conseguimento delle finalità definite dalle relative norme sostanziali e, comunque, non può essere superiore al 20 per cento delle risorse finanziarie complessivamente stanziate qualora siano interessate autorizzazioni di spesa di fattore legislativo, e non superiore al 5 per cento qualora siano interessate le spese rimodulabili di cui all'articolo 21, comma 6, della citata legge n. 196 del 2009.

 

La variazione è disposta con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze su proposta del Ministro competente, con preclusione dell'utilizzo degli stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti. Gli schemi dei decreti di rimodulazione delle risorse sono trasmessi al Parlamento per l'espressione del parere delle Commissioni competenti per materia e per i profili di carattere finanziario. I pareri devono essere espressi entro quindici giorni dalla data di trasmissione; decorso inutilmente il termine senza che le Commissioni abbiano espresso i pareri di competenza i decreti possono essere adottati.

Va, infine, segnalato che il successivo articolo 1 del D.L. n.138/11 ha introdotto disposizioni, strettamente connesse a quelle in esame, finalizzate a consentire alle amministrazioni centrali di pervenire ad una progressiva riduzione della spesa corrente primaria in rapporto al PIL.

2. L’avvio dell’attività di spending review nel 2012

2.1 Il Rapporto sulla revisione della spesa pubblica

In data 30 aprile 2012, il Ministro per i Rapporti con il Parlamento e con delega per il Programma di governo ha presentato, in sede di Consiglio dei Ministri, il Rapporto recante “Elementi per una revisione della spesa pubblica”.

Le procedure di “spending review” ivi illustrate sono dirette ad affrontare il problema della spesa pubblica dal punto di vista delle singole attività, funzioni o organizzazioni nelle quali l’offerta di beni e servizi al cittadino si organizza.

Il Rapporto, nella prima parte, presenta un’analisi del livello e della struttura della spesa pubblica italiana, evidenziando, in particolare, come l’attuale dimensione della spesa e della sua struttura costituisca oggi un “ostacolo ad uno scenario di ripresa ciclica dell’economia”. In questa parte sono, inoltre, definiti i contenuti e le metodologie della spending review, intesa quale necessaria rivisitazione critica della spesa del settore pubblico, e la funzione che essa può svolgere nella situazione economica attuale, nonché gli obiettivi strategici che con essa possono essere perseguiti.

In tale quadro, viene quantificato l’importo presumibile della spesa che può essere oggetto di revisione nel breve e lungo termine, la cd. “spesa aggredibile”, quantificata in circa 295 miliardi di euro, e sono fornite indicazioni metodologiche sul come procedere - nel breve e nel medio periodo - per effettuare gli interventi di contenimento della spesa pubblica.

La seconda parte del Rapporto informa sul lavoro svolto nei tre mesi appena trascorsi, febbraio-aprile 2012, che si è concretizzato nell’avvio di processi di revisione della spesa presso alcuni Ministeri: si tratta, in particolare, del Ministero dell’Interno - con un apposito allegato sulla spesa territoriale delle Prefetture -, del Ministero della Difesa, del Ministero della Giustizia, del Ministero dell’Istruzione università e ricerca, del Ministero dei Trasporti.

Oggetto di analisi è stato anche l’INPS. Tali processi - si afferma nella Relazione - si sono concretizzati in analisi delle strutture di produzione dei servizi pubblici offerti sul territorio nazionale, in proposte di revisione dell’organizzazione di tali servizi, in suggerimenti su come riordinare le procedure di acquisizione di alcuni beni. La seconda parte del rapporto è qualificata come “punto di partenza” per l’avvio del più generale processo di revisione della spesa della pubblica amministrazione.

 

Contestualmente al Rapporto, il 3 maggio 2012 è stata adottata una Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, che disciplina l’attività di revisione della spesa delle Amministrazioni centrali che dovrà essere realizzata nel breve periodo, in particolare nell’arco dei prossimi 7 mesi (1° giugno – 31 dicembre 2012), al fine di conseguire un obiettivo di riduzione della spesa indicato in un importo pari a 4,2 miliardi per l’anno 2012.

 

A tal fine, la direttiva precisa – elencandoli – i seguenti ambiti materiali su cui dovrà concentrarsi l’attività:

§      revisione dei programmi di spesa e dei trasferimenti, verificandone l’attualità e l’efficacia ed eliminando le spese non indispensabili e comunque non strettamente correlate alle missioni istituzionali;

§      ridimensionamento delle strutture dirigenziali esistenti, anche in conseguenza della riduzione dei programmi di spesa;

§      razionalizzazione delle attività e dei servizi offerti sul territorio e all’estero, finalizzata all’abbattimento dei costi e alla migliore distribuzione del personale, anche attraverso concentrazioni dell’offerta e dei relativi uffici;

§      riduzione, anche mediante accorpamento, degli enti strumentali e vigilati e delle società pubbliche;

§      riduzione in termini monetari della spesa per acquisto di beni e servizi, anche mediante l’individuazione di responsabili unici della programmazione della spesa, nonché attraverso una più adeguata utilizzazione delle procedure espletate dalle centrali di acquisto ed una più efficiente gestione delle scorte;

§      ricognizione degli immobili in uso alle pubbliche amministrazioni; riduzione della spesa per locazioni, assicurando il controllo di gestione dei contratti; definizione di precise connessioni tra superficie occupata e numero degli occupanti; ottimizzazione dell’utilizzo degli immobili di proprietà pubblica anche attraverso compattamenti di uffici e amministrazioni; restituzione all’Agenzia del demanio degli immobili di proprietà pubblica eccedenti i fabbisogni;

§      estensione alle società in house dei vincoli vigenti in materia di consulenza;

§      eliminazione, salvi i casi eccezionali riferibili per esempio a rapporti con Autorità estere, di spese di rappresentanza e spese per convegni;

§      proposizione di impugnazioni avverso sentenze di primo grado che riconoscano miglioramenti economici per i dipendenti pubblici.

 

Per l’attività di revisione della spesa delle Amministrazioni centrali, la direttiva prevede che ciascun Ministro, con la collaborazione e il supporto del Comitato interministeriale all’uopo istituito,proponga un progetto contenente sia interventi di revisione e riduzione della spesa atti a generare le economie previste, sia misure di razionalizzazione organizzativa e di risparmio per gli esercizi futuri.

I progetti devono essere presentati entro il 31 maggio 2012.

Il Presidente del Consiglio assume, anche in assenza delle proposte, le conseguenti determinazioni.

 

Si rammenta, infine, che per assicurare una rapida esecuzione al programma di revisione della spesa, in ragione delle straordinarie condizioni di necessità e urgenza che impongono un intervento deciso sull’economia, è stato adottato il decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52, recante “Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica”[9], con il quale è stata istituita la figura del Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi, con il compito di definire il livello di spesa per acquisti di beni e servizi, per voci di costo, delle pubbliche amministrazioni.

Tra i compiti affidati al Commissario vi sono quello di coordinare l’attività di approvvigionamento di beni e servizi da parte delle PA - incluse tutte le amministrazioni, autorità, anche indipendenti, organi, uffici, agenzie o soggetti pubblici, gli enti locali e le regioni, nonché le società a totale partecipazione pubblica diretta e indiretta e le amministrazioni regionali commissariate per l’attuazione dei piani di rientro dal disavanzo sanitario-, e di assicurare una riduzione della spesa per acquisti di beni e servizi delle amministrazioni.

Il comunicato stampa del 30 aprile 2012 relativo al Consiglio dei Ministri n. 26 prevede che per tale incarico sarà nominato il dott. Enrico Bondi.

Secondo quanto riferito nel medesimo comunicato, saranno sottoposte ad un attento esame anche le risorse pubbliche destinate alle imprese, così come quelle che affluiscono ai partiti politici e ai sindacati

Per quanto riguarda gli aiuti alle imprese, il Consiglio dei Ministri ha conferito al Prof. Francesco Giavazzi l’incarico di fornire al Presidente del Consiglio e Ministro dell’economia e delle finanze e al Ministro dello Sviluppo, delle infrastrutture e dei trasporti analisi e raccomandazioni sul tema dei contributi pubblici alle imprese.

Per quanto riguarda i partiti e i sindacati, il Consiglio dei Ministri ha conferito al Professor Giuliano Amato l’incarico di fornire al Presidente del Consiglio analisi e orientamenti sulla disciplina dei partiti per l’attuazione dei principi di cui all’articolo 49 della Costituzione, sul loro finanziamento nonché sulle forme esistenti di finanziamento pubblico, in via diretta o indiretta, ai sindacati.

2.2. L’analisi della spesa pubblica italiana

Ai fini dell’inquadramento del lavoro di spending review, che dovrà essere avviato in tutti i Ministeri e i centri di spesa dell’Amministrazione centrale e degli enti previdenziali, il Rapporto reca una analisi della spesa pubblica italiana, oggi considerata un problema per lo sviluppo dell’economia nazionale.

L’analisi della struttura e dei livelli della spesa pubblica italiana

La spesa pubblica italiana è considerata, nel suo totale, molto elevata per gli standard internazionali e la sua struttura presenta profonde anomalie rispetto a quella rilevata in altri paesi.

La prima anomalia messa in evidenza riguarda la struttura della spesa,atteso che il sistema pubblico italiano risulta ingessato da due fondamentali componenti che fanno del nostro paese un unicum internazionale: il livello della spesa per interessi, dipendente dall’elevato entità del debito pubblico, e il livello della spesa per pensioni, che, nonostante gli interventi significativi operati con il decreto-legge n. 201/2011, continuerà ancora a crescere in valore assoluto, anche per ragioni di ordine demografico.

Nelle tabelle che seguono sono riportati i valori, in percentuale del PIL, della spesa pubblica per pensioni nei principali paesi europei e in USA e Giappone, riferiti all’anno 2008, e quelli della spesa per interessi, relativi all’anno 2009.

 

Spesa pensionistica pubblica: confronti internazionali – Anno 2008

(in % del PIL)

Fonte: OCSE “Pensions at a glance 2011: retirement-income system in OECD and G20 countries” (2011).

Spesa per interessi: confronti internazionali – Anno 2009

(in % del PIL)

Fonte: Banca d’Italia, Supplementi al Bollettino statistico – Indicatori monetari e finanziari (17 ottobre 2011).

Nel complesso, su un totale di spesa pubblica primaria pari a 723,3 miliardi di euro nel 2010, come definita dall’ISTAT in termini di contabilità nazionale, le due categorie di spesa valgono circa 310 miliardi di euro, un importo che pone vincoli straordinari alla flessibilità di gestionee adattamento della risposta pubblica alle domande provenienti dall’economia.

 

Sulla base dei dati di contabilità nazionale, la componente più rilevante della spesa pubblica primaria, considerata al netto degli interessi, risulta essere la spesa per i consumi pubblici (intesa quale somma di costo del lavoro e degli acquisti di beni e servizi utilizzati nella produzione ed erogazione di servizi pubblici alla collettività) con il 45,3% del totale.

Seguono la spesa per pensioni (32,8%), i trasferimenti alle famiglie (9,8%), i trasferimenti a imprese e le altre spese (4,6%), e le spese per investimenti e contributi in conto capitale alle imprese (7,5%).

 

Struttura della spesa pubblica nel 2010, per categorie economiche

 

Fonte: Rapporto P. Giarda “Elementi per una revisione della spesa pubblica” (7 maggio 2012).

 

L’analisi della spesa condotta nel Rapporto si incentra, in particolare, sulle seguenti ulteriori considerazioni critiche:

§      costosità relativa della produzione dei servizi pubblici. Il Rapporto evidenzia come la dinamica della spesa pubblica italiana sia fortemente condizionata dalle caratteristiche di produzione dei servizi pubblici, dal momento che i consumi pubblici assorbono il 45,3% della spesa complessiva, in termini di contabilità nazionale. In particolare, vengono richiamati i dati ISTAT, secondo i quali i costi di produzione dei servizi pubblici - scuola, sanità, difesa, giustizia, polizia, ecc. - sono cresciuti dal 1980 molto più rapidamente dei costi di produzione dei beni di consumo privati; il differenziale tra essi è giunto, nel 2010, al 28,8%, con una media di svantaggio annuo pari allo 0,8% che testimonia il costo della inferiorità tecnologica del settore pubblico. Secondo l’analisi, la PA non è il veicolo istituzionale più favorevole alle innovazioni di processo, che si realizzano con investimenti e con modifiche dell’organizzazione del lavoro;

§      diffusa carenza di capacità gestionale nell’organizzazione del lavoroall’interno delle amministrazioni, nelle politiche retributive e nelle attività di acquisto dei beni che sono necessari per la produzione dei servizi pubblici (consumi intermedi). Il Rapporto rileva che la razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi da parte della P.A. è obiettivo perseguito da almeno venti anni attraverso interventi di controllo della spesa; tra essi, l’istituzione della CONSIP s.p.a. - quale soggetto responsabile della stipula delle convenzioni quadro di acquisto -, la cui incidenza sul totale degli acquisti pubblici si aggira però solo intorno al 3% circa del totale P.A. Viene dunque evidenziata la necessità di innovare le procedure di acquisto di beni e servizi della PA al fine di condurre a prezzi di acquisto relativamente uniformi sul territorio. Considerazioni altrettanto critiche sono svolte con riferimento alle altre categorie di spesa: trasferimenti di parte corrente a famiglie, imprese e istituzioni, le spese in conto capitale. Si tratta di una massa di spesa pari al 19,7% del totale della spesa primaria (142,4 mld di euro), sulla cui efficienza (individuazione dei beneficiari meritevoli; griglie contro gli abusi contrattuali, ecc.) sono continuamente avanzati dubbi e perplessità. Nel settore degli acquisti e dei trasferimenti sono presenti programmi che sono divenuti di scarso rilievo e che possono essere soppressi con impatto limitato sul sistema sociale e l’economia;

§      evoluzione della spesa e sua governance nel sistema scolastico, nella sicurezza e nella sanità. In merito, il Rapporto rileva:

a)   una forte crescita della spesa sanitaria negli ultimi venti anni: nel 1990 essa assorbiva il 32,3% del totale, percentuale che sale al 37,0% nel 2009;

b)   un significativo aumento della spesa per la protezione sociale e per i servizi generali, in ragione del potere negoziale delle parti politiche coinvolte – i governi regionali – oltre che per motivi di carattere demografico, accompagnato da:

c)   una forte contrazione della spesa per l’istruzione, che, nel medesimo periodo, scende dal 23,1% al 17,7% del totale, con una corrispondente caduta della quota sul PIL. Analoga caduta di registra nelle spese per ordine pubblico e sicurezza, che si sono ridotte, nel periodo considerato dall’8,9% al 7,9% del totale. Con riferimento a tali voci di spesa, il Rapporto rileva, in particolare, come la scuola e la sicurezza si caratterizzano, negli ultimi 20 anni, da strutture tecnologicamente molto arretrate a fronte di 1,4 milioni di dipendenti che vi operano.

Il Rapporto sottolinea come gli andamenti della spesa considerati riflettano i mutamenti della struttura demografica del paese, che si caratterizza per un aumento della quota di persone anziane e una riduzione dei giovani, anche se tali fattori non appaiono sufficienti a spiegarne compiutamente le ragioni, che sono in parte riconducibili al diverso potere negoziale delle parti politiche coinvolte nella lettura dei bisogni dei cittadini. A tale riguardo, viene tra l’altro evidenziata la necessità di riconsiderare la scelta di avere affidato a diversi livelli di governo i due compiti della tutela della salute e dell’istruzione.

La tabella che segue, tratta dal Rapporto, evidenzia l’evoluzione della composizione per funzioni dei consumi pubblici dal 1990 ad oggi.

La composizione per funzioni dei consumi pubblici 1990-2009

 

Fonte: Rapporto P. Giarda “Elementi per una revisione della spesa pubblica” (7 maggio 2012).

 

§      carattere improprio dei rapporti finanziari centro-periferia, i quali si caratterizzano per una insufficiente quota delle entrate proprie di enti locali e regioni (escludendo da queste le compartecipazioni al gettito dei tributi erariali) rispetto al totale delle loro spese: su un totale di spese degli enti decentrati pari a 240 miliardi di euro, la quota delle entrate proprie (escluse le compartecipazioni) raggiunge circa i 100 miliardi. Si tratta di una grave anomalia del sistema di finanza pubblica, in quanto le spese delle amministrazioni locali si finanziano solo per circa il 40% con entrate proprie, accompagnate da circa il 10% di gettito delle compartecipazioni.

A parte il maggior gettito dell’IMU che andrà a modificare in modo radicale il bilancio dei comuni, il Rapporto evidenzia come il sistema attuativo del federalismo fiscale tenda ad appoggiarsi in modo significativo sull’istituto delle compartecipazioni. Inoltre, è considerato di una qualche gravità il fatto che nessuna regione e provincia (ma solo un ristretto numero di comuni) si finanzi interamente con entrate proprie. Viene infine evidenziata la pratica diffusa per enti locali e regioni di definire o praticare livelli di spesa più elevati degli importi accertati, fenomeno che ha dato luogo ai cosiddetti debiti fuori bilancio, successivamente ripianati con interventi straordinari a carico del bilancio dello Stato;

§       molteplicità delle strutture territoriali di produzione dei servizi pubblici. Una parte rilevante della spesa pubblica complessiva – al netto di quella pensionistica - è nella competenza dei livelli decentrati di governo: Regioni e enti locali (circa il 60%); il restante 40% è nella competenza dell’amministrazione centrale e degli enti previdenziali. Di tale percentuale di spesa, la gran parte, circa i tre quarti, si distribuisce sull’intero territorio nazionale per attività e funzioni molto diverse, che vanno dall’istruzione alla polizia, dalla giustizia alla motorizzazione e così via. In questo quadro, l’anomalia italiana è rinvenibile in primo luogo nella uniformità delle funzioni assegnate a tutti gli enti, che presentano a loro voltaprofonde differenze dimensionali. I comuni variano infatti in popolazione da 40 a 4.000.000 di abitanti, mentre le province vanno da 90.000 a 4.500.000 abitanti e le regioni da 300.000 a 10.000.000. Inoltre, i territori delle province, molto diversi tra di loro per popolazione, superficie e orografia, sono stati tradizionalmente adottati dallo Stato per costituire sui loro territori i centri di gestione e controllo della sua attività.

Per ciò che riguarda la spesa di competenza degli enti locali e delle regioni, il vincolo di uniformità delle funzioni assegnate si realizza in presenza di un regime di autonomia finanziaria che porta a significative diversità nei livelli di spesa per abitante nei diversi enti.

In particolare:

1.    la curva spesa corrente per abitante dei comuni reca un andamento ad U, risultando molto elevata nei comuni di piccole dimensioni, riducendosi gradualmente fino a un minimo in corrispondenza a 6-9.000 abitanti, per poi riprendere ad aumentare fino a massimi dei grandi comuni metropolitani (Roma, Milano, Napoli, Torino). Per gran parte degli enti, in media, le spese correnti dei comuni del Centro-sud sono superiori a quelle dei comuni del centro-nord e tali differenze sono sostenute dai trasferimenti statali di perequazione.

2.    la spesa delle province evidenzia delle economie di scala, atteso che quelle di maggiori dimensioni hanno spese per abitante notevolmente più basse delle province più piccole, anche se si registrano profonde differenze di spese per abitante a parità di popolazione. La spesa pro-capite nelle province del centro-sud è, a parità di popolazione, minore di quelle del centro-nord: i trasferimenti perequativi, diversamente da quanto avviene per i comuni, non compensano i differenziali di capacità contributiva. Ciò dipende dalla natura delle entrate delle province (essenzialmente legate al trasporto su gomma) che riflettono maggiormente la capacità contributiva;

3.    la spesa delle Regioni evidenzia livelli di spesa più elevati nelle Regioni a statuto speciale e Province Autonome, per importi connessi alle diverse funzioni di spesa loro assegnate dagli statuti. Nel complesso si rilevano nell’erogazione dei servizi pubblici valori di spesa media regionale molto differenziati.

 

Oltre all’analisi condotta sui diversi elementi che caratterizzano la spesa pubblica italiana e che ne fanno, attualmente, una criticità per lo sviluppo dell’economia, il Rapporto prende in considerazione anche gli interventi già realizzati negli ultimi anni, che pure hanno inciso sulla dimensione e sulla struttura della spesa pubblica, al fine di valutare gli spazi ancora disponibili per ulteriori interventi sulla spesa.

In particolare, il Rapporto analizza le manovre correttive di finanza pubblica che sono state realizzate nel periodo 2008-2011 – escludendo gli effetti del decreto-legge di dicembre 2011 (D.L. n. 201, cd. “Salva Italia”) – al fine di verificare quanto le misure introdotte abbiano gravato sulla spesa corrente e su quale livello di governo.

In base a tale analisi si evince che gli interventi correttivi hanno inciso in misura proporzionale rispetto all’entità complessiva della spesa per singolo livello di governo.

Nel 2010 la spesa finale delle amministrazioni centrali è infatti risultata pari a 121,6 miliardi, mentre la spesa delle amministrazioni locali risulta pari a 211,0 miliardi di euro, con quote sul totale rispettivamente del 36,6% e del 63,4%. Escludendo gli interventi che hanno avuto effetti sul sistema previdenziale, risulta che le manovre correttive in atto nel 2012 hanno inciso sulla spesa corrente delle amministrazioni centrali per 7,8 miliardi e sulla spesa delle amministrazioni locali per 13,3 miliardi di euro; in percentuale il 36,9% contro il 63,1%.

Ciò a riprova del fatto che il principio regolatore della politica di bilancio sia stato, finora, quello dei tagli lineari e di come sia difficile, in condizioni di urgenza, attuare interventi mirati sul merito dei diversi programmi di spesa.

 

In conclusione, il Rapporto rileva come nonostante le manovre attuate negli ultimi anni, la spesa pubblica si presenti ancora oggi, per dimensione e struttura, come un ostacolo a uno scenario di ripresa ciclica dell’economia italiana.

In una fase di recessione dell’economia, quale quella attuale, l’indirizzo del Governo è quindi quello di utilizzare la spending review ai fini di una riduzione del prelievo fiscale, per alleviare le condizioni di vita dei soggetti in difficoltà e con la speranza che “l’idea di un avvio della riduzione del prelievo tributario possa segnalare all’economia l’avvicinarsi di una stagione meno greve.”

3. Le procedure di spending review

Il Rapporto definisce i contenuti della spending review che il Governo intende realizzare, delineando un diverso mix di obiettivi strategici ed aggiustamenti che possono essere perseguiti attraverso due possibili percorsi.

Un primo indirizzo, da considerarsi come punto di partenza, è costituito dalla riduzione delle inefficienze, da perseguire attraverso la ridefinizione dei modi di essere dell’intervento pubblico nell’ambito dei confini che oggi ne delimitano il territorio. In tal senso, si dovrebbe procedere innanzitutto:

(A)  alla eliminazione degli sprechi, attraverso una azione diretta soprattutto a individuare gli eccessi di impiego di risorse (personale e beni acquistati dall’esterno) nelle prestazioni di servizi, intervenendo sulle quantità di lavoro impiegate negli uffici pubblici, siano essi dell’amministrazione centrale o periferica, sulle quantità e sui prezzi dei beni acquistati per lo svolgimento delle attività pubbliche, nonché sulle quantità di beni immobili di proprietà pubblica utilizzati nello svolgimento delle stesse attività;

(B)  ad innovazioni nella organizzazione della produzione che permettano, a livelli di produzione invariati, di gestire i servizi a costi minori e determinare risparmi di spesa. Le innovazioni in questione riguardano, tra l’altro, le situazioni in cui il servizio offerto dallo Stato si articola su centri di produzione distribuiti sul territorio quali, ad esempio, la scuola, la sanità, la giustizia, la polizia, gli uffici delle entrate, e altri ancora.

 

Un secondo percorso comporta la ridefinizione dei confini dell’intervento pubblico - sia esso un intervento diretto che si traduce nella produzione di servizi pubblici o un intervento indiretto che si concretizza nel finanziamento di attività svolte da altri enti o da operatori privati - ipotizzando una riduzione del suo ambito di intervento. Si questa linea di intervento, si distinguono:

(C)  interventi con impatto marginale sui confini dell’intervento pubblico, che determinano azioni o attività perseguibili anche nel breve termine;

(D)  misure che attaccano i confini dell’intervento pubblico e richiedono scelte in ordine al mantenimento di un’attività all’interno del settore pubblico o alla sua devoluzione verso il settore privato dell’economia. In proposito, il rapporto rileva come ad oggi vi sarebbero buone ragioni per individuare segmenti dell’intervento pubblico il cui valore marginale è minore del valore che la collettività otterrebbe con una riduzione del prelievo tributario conseguente alla riduzione della spesa.

 

In sintesi, dunque, gli obiettivi strategici della spending review possono essere così riassumibili:

§      riduzione degli sprechi – voce (A);

§      riorganizzazione delle attività e delle istituzioni pubbliche - voce (B) – e riordino dei confini dell’intervento pubblico - voce (C),

§      restringimento dei confini del settore pubblico - voce (D).

3.1 Il contesto finanziario e gli obiettivi

Una volta definiti gli obiettivi strategici della spending review, il Rapporto ne valuta le funzioni attuali in considerazione delle previsioni-obiettivo di finanza pubblica delineate nel DEF 2012 - che prevedono una sostanziale invarianza, in termini monetari, della spesa al netto degli interessi per il periodo dal 2011 al 2014 - cercando di quantificare l’ambito della spesa pubblica “aggredibile”, cioè della spesa pubblica può essere soggetta a revisione e, potenzialmente, a riduzione, nel breve e lungo termine.

Come riportato nel Documento di economia e finanza (DEF) 2012, presentato dal Governo ad aprile, gli obiettivi di finanza pubblica prevedono un andamento pressoché costante della spesa al netto degli interessi per il periodo dal 2011 al 2014, in valori assoluti.

(Dati in milioni di euro e in % del PIL)          

Fonte: DEF 2012 – Sezione II: Analisi e tendenze di finanza pubblica – Tab. II. 2-1 e 2.2

Come risulta dalla tabella, la relativa stabilità della spesa primaria si determina essenzialmente attraverso:

la riduzione della spesa per consumi collettivi, associata al blocco delle retribuzioni, alla relativa stabilità del numero dei dipendenti, all’aumento-stabilità della spesa sanitaria e alla riduzione del valore monetario di tutte le altre tipologie di servizi e attività pubbliche;

l’aumento delle spese per pensioni, che continua nonostante la riforma;

l’aumento dei programmi di trasferimento alle famiglie associato all’andamento dell’economia;

la riduzione-stabilità dei trasferimenti alle imprese;

la stabilità della spesa per investimenti.

Si tratta di obiettivi, afferma il Rapporto, che sono in larga parte garantiti dalla legislazione adottata nel corso degli ultimi tre quattro anni.

 

In questo contesto, le funzioni attuali della spending review possono essere quelle di:

1.  operare a garanzia del raggiungimento dell’ambizioso obiettivo del risanamento del sistema di finanza pubblica italiana;

2.  consentire, anche nel breve periodo, di attuare interventi che restituiscano un margine di flessibilità alla politica di bilancio, liberando quote di risorse per progetti, attività, iniziative dirette a contrastare le condizioni di difficoltà in cui versano imprese e famiglie;

3.  dare il via ad iniziative di contrasto alle anomalie del nostro sistema di finanza pubblica, perseguendo, prioritariamente, l’efficienza organizzativa nella vita ordinaria dell’amministrazione pubblica, a livello centrale, regionale e locale; l’ammodernamento delle strutture di produzione dei servizi pubblici dell’amministrazione centrale; il riordino del sistema di rapporti finanziari centro-periferia, inclusivo dei rapporti finanziari con le autonomie speciali.

 

Il Rapporto reca una quantificazione della spesa pubblica che può essere considerata come “aggredibile” o rivedibile sulla base di interventi che originano dal processo di spending review.

A partire da un importo complessivo di spesa pubblica al netto degli interessi, come definita dall’ISTAT ai fini della contabilità nazionale, pari a circa 794 miliardi di euro, il Rapporto indica le componenti di spesa pubblica che possono essere soggette a revisione e, potenzialmente, a riduzione, nel breve e lungo termine[10].

Secondo il Rapporto, la spesa pubblica “rivedibile’’ nel medio periodo è complessivamente pari a circa 295 miliardi di euro, nell’ambito della quale, la componente di spesa di maggiore rilievo è costituita dalla spesa per acquisto di beni e servizi (135,6 mld.), seguita dalle retribuzioni (122,1 mld.), dai trasferimenti a imprese e contributi alla produzione (24,1 mld.), dai contributi alla famiglie e alle istituzioni sociali (13,2 mld.).

Struttura della spesa pubblica “aggredibile” nel medio periodo

(miliardi di euro)

Fonte: Rapporto P. Giarda “Elementi per una revisione della spesa pubblica” (7 maggio 2012).

 

In termini di livello di governo, la quota maggiore di spesa aggredibile è costituita dalla spesa degli enti sanitari locali con il 33,1%, seguita da Regioni, Comuni e Province (complessivamente, il 24,3%), da Stato, enti dell’amministrazione centrale ed enti previdenziali (complessivamente, il 37,4%).

 

Il Rapporto sottolinea che l’attribuzione della qualifica di “aggredibile” a un totale di spesa che include, in aggiunta ad altre spese, tutti i costi di produzione dei servizi pubblici, deve essere intesa nel senso che si tratta di una massa di spesa che, negli orientamenti attuali del governo, può essere soggetta ad analisi e, se le motivazioni sussistono, può essere sottoposta a riduzione.

Nella prospettiva di interventi di breve termine, la spesa aggredibile è notevolmente inferiore e stimabile in circa 80 miliardi, nell’ordine del 25-30 per cento dell’importo indicato nella Tabella, dal momento che nel breve periodo non possono essere considerati gli effetti di interventi volti alla ridefinizione dei confini dell’intervento pubblico, cui fa riferimento, ad esempio, la procedura di spending review di cui alla voce (D).

Per considerare aggredibile l’intera spesa della Tabella (cioè i 295 miliardi), occorrerebbe considerare un orizzonte temporale, inclusivo dei tempi di analisi, progettazione, approvazione delle norme e attuazione, che si estenda almeno fino al 2014.

In una prospettiva di medio periodo vanno, infatti, considerati gli interventi di riaggiustamento della struttura di produzione delle numerose “industrie” dei servizi pubblici (dalla scuola alle province, dai comuni ai penitenziari, dalle prefetture agli uffici della motorizzazione), per conformarle ai benchmarks che si ritrovano anche all’interno della PA, che richiedono mobilità del lavoro sul territorio nazionale, politiche retributive flessibili, cambiamenti nelle tecniche di produzione e tutti gli aggiustamenti organizzativi propri delle ristrutturazioni industriali del settore privato.

 

Gli interventi sulla spesa pubblica seguono pertanto percorsi diversi a seconda dell’orizzonte temporale di riferimento.

Nell’attuale situazione economica, il Governo ha ritenuto necessario un intervento di breve periodo volto alla riduzione della spesa pubblica per un importo complessivo di 4,2 miliardi, per l’anno 2012, al quale tutte le amministrazioni pubbliche devono concorrere, da ottenersi in 7 mesi (1° giugno-31 dicembre 2012).

Questo importo potrebbe servire, per esempio, ad evitare l’aumento di due punti dell’IVA previsto per gli ultimi tre mesi del 2012.

La riduzione non sarà lineare ma selettiva.

La direttiva del Presidente del Consiglio, emanata il 3 maggio 2012, indica ai Dicasteri le linee da seguire per contenere le spese di gestione. Essa disciplina specificamente il contributo che le amministrazioni centrali sono tenute a prestare per il raggiungimento dell’obiettivo della riduzione sopra indicato.

Gli interventi richiesti vanno dall’eliminazione di sprechi ed eccessi di risorse impiegati, alla revisione dei programmi di spesa, al miglioramento delle attività di acquisto di beni e servizi, alla ricognizione degli immobili pubblici in uso alle pubbliche amministrazioni al fine di possibili dismissioni.

Ciascun Ministro è tenuto a proporre, entro il 31 maggio 2012, un progetto contenente sia gli interventi di revisione e di riduzione della spesa funzionale al raggiungimento dei risparmi previsti, sia misure di razionalizzazione organizzativa, per risparmi futuri.

 

Le analisi finora svolte sui cinque Ministeri-pilota, in relazione ai quali è stata avviata dal Governo, a partire dal 27 gennaio scorso, la procedura di spending review (in merito alle quali si rinvia al paragrafo successivo) hanno fatto emergere considerazioni di tipo generale soprattutto in relazione a quelle attività pubbliche che si realizzano con strutture decentrate sul territorio:

1.    il fattore istituzionale. Le spese distribuite sul territorio risentono del condizionamento posto dal vincolo del territorio provinciale. Le province sono di dimensioni molto diverse (dai 90 mila abitanti della provincia di Isernia, ai 4,5 milioni della provincia di Roma) e i costi di produzione per abitante dei servizi statali si caratterizzano tutti per spese per abitante più elevate nei territori delle province con minor numero di abitanti. Il rispetto del territorio provinciale comporta spese più elevate di quelle che si potrebbero ottenere con una diversa, più efficiente, mappatura dei servizi sul territorio nazionale. Si evidenzia, dunque, la necessità di separare l’organizzazione dei servizi statali dal vincolo del territorio provinciale, ovvero di modificare radicalmente i confini delle attuali province;

2.    il fattore gestionale. Anche a parità di condizioni ambientali (popolazione, superficie territoriale, ecc.) le spese per abitante presentano ampia variabilità, ove le maggiori spese non trovano giustificazione in alcun fattore economico oggettivo. In questi casi, la soluzione potrebbe essere quella di avviare, o rafforzare ove esistente, procedure stringenti di controllo di gestione;

3.    le politiche di locazione degli immobili, con canoni che presentano ampie variabilità sul territorio nazionale;

4.    l’insufficiente mobilità del lavoro sul territorio. Aree e territori con eccesso di personale, anche misurato in relazione a indicatori di prodotto, si confrontano con aree e territori ove il personale è carente. Va qui riconsiderata la questione dei vincoli propri del pubblico impiego che condizionano la mobilità dei dipendenti pubblici tra settori e sul territorio, nonché il costo per ora lavorata e il numero delle ore lavorate;

5.    le forti differenze nel grado di utilizzo delle infrastrutture di proprietà pubblica e anche degli immobili locali, con conseguenti diversità nei costi di produzione.

4. Le analisi settoriali in corso

A partire dal gennaio 2012 il Governo ha avviato il percorso della spending review – limitatamente alle amministrazioni centrali - diretta a riconsiderare il merito di singoli programmi di spesa che non siano ritenuti rilevanti ai fini della definizione dell’intervento pubblico e le condizioni di produzione delle principali linee di produzione dei servizi pubblici.

Per il coordinamento generale delle attività, è stato costituito un apposito Comitato dei Ministri per la revisione della spesa - presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri e composto dal Ministro delegato per il Programma di governo (Piero Giarda), dal Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione (Filippo Patroni Griffi), dal Viceministro dell’economia e delle finanze (Vittorio Grilli) e dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (Antonio Catricalà) - che si è dedicato all’esame della spesa di alcuni Ministeri: Interno, Istruzione, Giustizia, Difesa e Affari Regionali.

Il Comitato, che ha operato attraverso una struttura di missione presso il Dipartimento sul programma di governo, si è avvalso anche della struttura della Ragioneria Generale dello Stato e dei nuclei di analisi e valutazione della spesa già esistenti presso i suddetti Ministeri, istituiti ai sensi dell’articolo 39 della legge n. 196/2009.

La costituzione di tale Comitato è stata formalizzata con la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 maggio 2012 e disciplinata dall’articolo 1 del D.L. 7 maggio 2012, n, 52.

Come indicato nel Rapporto, nei mesi trascorsi il Comitato ha svolto attività di analisi, ricerca e progettazione presso i Ministeri dell’economia e finanze e della funzione pubblica in attuazione delle numerose norme di legge che nel passato hanno disposto procedure di analisi e valutazione della spesa e attività da svolgere finalizzate alla razionalizzazione della spesa.

Il Rapporto sottolinea che leattività sono state dirette a considerare comparti di spesa finale gestiti sul bilancio dello Stato, senza trattare quindi, per il momento, né la spesa di enti locali e regioni, né i programmi di trasferimenti statali a favore del sistema delle autonomie.

In termini specifici, presso il Ministro per i Rapporti con il Parlamento sono stati analizzati e discussi i servizi offerti sul territorio nazionale dai Ministeri dell’Interno (per le prefetture, vigili del fuoco e polizia di stato), dell’Istruzione (limitatamente alla scuola), della Giustizia (limitatamente all’amministrazione penitenziaria e all’organizzazione giudiziaria), della Difesa (limitatamente all’Arma dei Carabinieri), delle Infrastrutture e dei Trasporti (limitatamente alla motorizzazione civile).

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4.1 Ministero dell’Interno

 

4.2 Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca

Le proposte avanzate dal MIUR ai fini del contenimento della spesa di competenza riguardano il Ministero e la scuola (non l’università, né la ricerca). In particolare, si propongono interventi riguardanti:

a)      struttura del Ministero;

b)      personale docente;

c)      rete scolastica;

d)      costi di gestione delle scuole e nuove modalità di gestione delle risorse;

e)      un nuovo servizio per gli studenti con disabilità.

 

In generale, il documento evidenzia che si presentano opzioni e suggerimenti e non soluzioni definitive.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4.3 Ministero della Giustizia

4.4 Ministero delle Infrastrutture e Trasporti

4.5 L’INPS