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File: BI0446.doc

 

I N D I C E

 

1. La disciplina contabile del disegno di legge di bilancio. 1

§      1.1 Le unità di voto parlamentare. 2

§      1.2 La formazione degli stanziamenti del bilancio e la flessibilità. 5

§      1.3 Classificazione delle entrate e delle spese. 7

§      1.4 La struttura del disegno di legge di bilancio. 9

§      1.5 Bilancio pluriennale. 11

2. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2012 come modificato dalla Nota di variazioni12

§      2.1. La struttura del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2012  12

§      2.2 Le rimodulazioni delle dotazioni di bilancio. 13

§      2.3 Le riduzioni delle dotazioni di bilancio ai sensi del D.L. n. 138/2011. 21

§      2.4 Analisi delle disposizioni normative vigenti recanti agevolazioni del prelievo obbligatorio  26

§      2.5 Il quadro generale riassuntivo. 28

§      2.6 Le variazioni delle previsioni di entrata e di spesa rispetto al 2011. 31

§      2.7 Analisi delle spese finali per Missioni33

3. L’evoluzione della spesa nel bilancio dello Stato:  Tavole allegate. 36

 

 

1. La disciplina contabile del disegno di legge di bilancio

Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione è disciplinato dall’articolo 21 della legge di contabilità (legge n. 196/2009)[1].

Come già previsto nella precedente normativa contabile, si tratta di un bilancio annuale di previsione:

§      “annuale”: perché il periodo di tempo sui si riferisce è di dodici mesi e coincide con l’anno solare (inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre);

§      “di previsione”: perché viene predisposto e approvato prima dell’inizio della gestione e, pertanto, indica le entrate e le spese che si presume verranno effettuate.

L’articolo 21 conferma che le previsioni di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nella Decisione di finanza pubblica.

 

L’articolo 7 della nuova legge di contabilità fissa la presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio entro il termine del 15 ottobre di ogni anno, contestualmente alla presentazione del disegno di legge distabilità (ex disegno di legge finanziaria): i due documenti compongono infatti la manovra triennale di finanza pubblica.

La data di presentazione del documento alle Camere è stata posticipata rispetto alla precedente normativa contabile - che la fissava entro il 30 settembre di ogni anno – in relazione alla nuova data di avvio del ciclo della programmazione economica e finanziaria delineato dalla legge di riforma della contabilità, che inizia il 15 settembre con la presentazione della Decisione di finanza pubblica (DFP).

 

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre, la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio.

La nuova normativa contabile conferma che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (articolo 32).

Durante l'esercizio provvisorio, la gestione del bilancio, riferita sia alle autorizzazioni di impegno sia a quelle di pagamento, è consentita per tanti dodicesimi della spesa quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.

1.1 Le unità di voto parlamentare

Per quanto riguarda l’individuazione delle unità di voto parlamentare, sono state introdotte alcune novità rispetto alla precedente disciplina contabile.

 

1)   In luogo delle unità previsionali di base (o macroaggregati), le unità di voto sono ora individuate:

a)  per le entrate, con riferimento alla tipologia;

A titolo esemplificativo, le voci che ora costituiscono l’unità di voto sono costituite, per le entrate tributarie, dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad esempio, imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad esempio, proventi speciali, redditi da capitale, entrate derivanti da servizi resi dall'amministrazione statale, ecc.).

b)  per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni.

Le nuove unità di voto fanno riferimento alla nuova struttura del bilancio, di fatto applicata a decorrere dal 2008, fondata sulla riclassificazione delle spese dei Ministeri per missioni e programmi e delle entrate per ricorrenza (entrate riferite a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime, ovvero limitata a uno o più esercizi) e per tipologia dell’entrata medesima[2].

Sia per le entrate che per le spese, l’unità di voto risulta pertanto spostata ad un livello superiore rispetto a quello del macroaggregato (unità previsionale di base) in precedenza previsto.

La nuova classificazionedel bilancio ha operato una profonda revisione in senso funzionale della struttura delle voci di bilancio, volta a meglio evidenziare larelazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche al fine di superare la tradizionale logica incrementale nel rifinanziamento delle politiche di spesa e di rendere più agevole l’attività di misurazione e verifica dei risultatiraggiunti con la spesa pubblica.

La nuova legge di contabilità, nell’individuare nei programmi l’unità di voto parlamentare, all’articolo 40 dispone, nell’ambito di una delega al Governo per il completamento della riforma della struttura del bilancio, la revisione, da completarsi nell’arco di un periodo di tre anni, sia delle missioni che del numero e della struttura dei programmi di spesa, al fine di renderli il più possibile omogenei.

A tal fine, il Ministero dell’economia ha emanato la circolare 22 marzo 2010, n. 14, in cui è prevista la costituzione di appositi gruppi di lavoro per le attività relative alla revisione;

2)   Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto parlamentare, ogni singola unità di voto deve indicare:

§      l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce (come già previsto nella precedente normativa contabile);

§      l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delleentrate che si prevede di incassare e delle speseche si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce (come già previsto nella precedente normativa contabile);

§      le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. L'introduzione di previsioni triennali delle unità di voto rappresenta una novità rispetto alla precedente legge di contabilità; si ricorda, peraltro, che con il bilancio 2009 erano state introdotte le previsioni in questione, in allegati che avevano però funzione esclusivamente conoscitiva.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare sia le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce sia le previsioni relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale.

Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono tuttavia limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

3)   Per quanto concerne la classificazione delle voci di spesa, la dotazione finanziaria dei programmi di spesa viene presentata, nei singoli stati di previsione[3]:

§      distinta in spese correnti e spese d’investimento - come già nella precedente esperienza. Per le spese correnti viene tuttavia data specifica indicazione delle spese di personale;

§      ripartita in spesa “rimodulabile” e spesa “non rimodulabile”. La distinzione delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa del bilancio dello Stato nelle suddette due categorie è stata formalizzata nella nuova legge di contabilità ai fini dell’applicazione della disciplina della flessibilità del bilancio.

La distinzione delle spese in rimodulabili e non rimodulabili è stata introdotta, per la prima volta, nel disegno di legge di bilancio per il 2009, a seguito delle disposizioni introdotte dall’articolo 60 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, che ha modificato in modo sostanziale il processo di definizione del progetto di bilancio a legislazione vigente. A fronte di consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa a legislazione vigente per il triennio 2009–2011 di competenza dei vari Ministeri operate dal citato decreto-legge, alle singole Amministrazioni è stato infatti concesso un più ampio margine di discrezionalità in ordine alla allocazione delle risorse nei programmi di spesa di loro pertinenza.

A seguito dei tagli lineari, è stata stabilita una procedura che ha modificato il processo di definizione delle previsioni di bilancio, posto che è stato fissato una sorta di plafond a disposizione di ogni Amministrazione entro il quale ciascuna, in sede di formazione del progetto di bilancio, ha potuto ripartire le risorse a disposizione, per ogni missione, tra i relativi programmi di spesa ritenuti prioritari.

Secondo la definizione contenuta nell’articolo 21 della legge di contabilità, le spese non rimodulabili sono quelle “per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione”. Esse corrispondono alle spese definite come “oneri inderogabili”, vale a dire le spese vincolate a meccanismi o parametri (determinati da leggi o da altri atti normativi) che ne regolano autonomamente l’evoluzione.

Gli oneri inderogabili sono costituiti esclusivamente dalle spese obbligatorie, ossia quelle relative a particolari finalità espressamente elencate: pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, interessi passivi, obblighi comunitari ed internazionali, ammortamento di mutui, nonché le spese vincolate a particolari meccanismi o parametri, determinati da leggi ne regolano l’evoluzione.

Il contenuto della nozione di onere inderogabile è stato precisato nel senso suesposto mediante una interpretazione restrittiva che della nozione medesima ha fornito l’articolo 10, comma 15, del decreto legge n. 98/2011 (legge n. 111/2011), rispetto alla definizione dell’ onere inderogabile medesimo recata dall’articolo 21, comma 6, della legge di contabilità.

Le spese rimodulabili - delle quali non è data una vera e propria definizione - sono individuate:

a)  nelle spese derivanti da fattori legislativi, intendendo come tali quelle autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio, la cui rimodulabilità è disciplinata dall’articolo 23 della legge di contabilità, su cui vedi al successivo paragrafo);

b)  nelle spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

Formalizzando una novità già introdotta con il disegno di legge di bilancio per il 2009, la nuova normativa contabile prevede che, sino all'esercizio della delega di cui all'articolo 40, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa sono indicate per ciascun programma di spesa, per macroaggregato e distinte per capitolo, le spese rimodulabili e quelle non rimodulabili.

4)   Con riferimento ai programmi di spesa, la nuova legge di contabilità dispone l’affidamento della realizzazione di ciascun programma ad un unico centro di responsabilità amministrativa. La formulazione usata dalla norma, che affida la “realizzazione” di ciascun programma ad un unico centro di responsabilità amministrativa, sembra indicare che, indipendentemente dal numero delle strutture amministrative coinvolte nel programma ( atteso che in molti casi i programmi, nell’esperienza finora riscontrabile, coinvolgono più centri di responsabilità amministrativa di uno stesso Ministero ovvero, nell’ipotesi di programmi interministeriali, di Ministeri diversi), la sua realizzazione dovrebbe comunque essere affidata alla responsabilità di un unico soggetto.

La previsione dell’univocità tra programmi e centri di responsabilità amministrativa è invece espressa nell’articolo 40 della legge di contabilità, tra i criteri della delega al Governo per il completamento della riforma del bilancio. La norma richiamata prevede, inoltre, l'univoca corrispondenza tra il programma e ciascun Ministero, al fine di evitare, ove possibile, la condivisione di programmi tra più Ministeri; ciò, presumibilmente, anche al fine di superare la frammentazione dei programmi tra più centri di responsabilità, che ha rappresentato una delle maggiori criticità della riclassificazione del bilancio.

1.2 La formazione degli stanziamenti del bilancio e la flessibilità

L’articolo 23 della nuova legge di contabilità reca disposizioni in merito alla formazione del bilancio di previsione per quanto concerne la quantificazione dei programmi di spesa.

La norma prevede che, in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione, i Ministri devono indicare, anche sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei programmi, gli obiettivi di ciascun Dicastero e quantificare le risorse necessarie per il loro raggiungimento, tenendo conto delle istruzioni fornite annualmente, con apposita circolare, dal Ministero dell’economia.

La norma introduce il divieto espresso di previsioni basate sul mero calcolo della spesa storica incrementale.

Per quanto concerne la quantificazione delle risorse necessarie al raggiungimento degli obiettivi dei rispettivi dicasteri, la norma prevede inoltre che i Ministri competenti possono proporre la rimodulazione delle risorse tra programmi appartenenti alla stessa missione di spesa.

Una volta che i Ministri competenti hanno dato le loro indicazioni in merito agli obiettivi perseguiti dal singolo dicastero e alle risorse necessarie per il loro raggiungimento, la nuova normativa contabile attribuisce al Ministro dell’economia il compito di valutare la congruità e la coerenza tra gli obiettivi perseguiti da ciascun Ministro e le risorse richieste per la loro realizzazione.

 

Per motivate esigenze, con il disegno di legge di bilancio possono inoltre essere effettuate rimodulazioni delle dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi, compensative all’interno di un programma o tra programmi di una medesima missione di spesa.

Resta preclusa la possibilità di utilizzare stanziamenti di spesa in conto capitale per il finanziamento di spese correnti.

In allegato a ciascuno stato di previsione della spesa devono essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.

Con la possibilità di incidere sugli stanziamenti determinati da specifiche autorizzazioni legislative di spesa, viene pertanto messa a regime per il disegno di legge di bilancio un potere di intervento nelle scelte allocative finora limitato allo strumento della legge finanziaria[4].

 

Il D.L. 31 maggio 2010, n. 78 ha introdotto, per il solo triennio 2011-2013, norme di flessibilità degli stanziamenti di bilancio che derogano alla disciplina generale recata dalla legge n. 196/2009.

A fronte di consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa a legislazione vigente, operate dal provvedimento a decorrere dal 2011, di competenza dei vari Ministeri, il citato decreto-legge prevede che con il disegno di legge di bilancio, per “motivate esigenze”, possono essere rimodulate le dotazioni finanziarie “tra le missioni” di ciascun stato di previsione della spesa (laddove l’articolo 23 della nuova legge di contabilità riconosce tale facoltà solo nell’ambito di un singolo programma o fra programmi della stessa missione).

Tale facoltà può essere esercitata solo per motivate esigenze ed entro i seguenti limiti:

§      esclusivamente con riferimento alle spese rimodulabili,riconducibili, come detto, a quelle disposte da fattori legislativi e di adeguamento al fabbisogno;

§      nel rispetto dell’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica;

§      restando precluso l’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

Si segnala che una ulteriore ad ancora più consistente deroga alle norme in tema di flessibilità delle dotazioni finanziarie di bilancio è stata recentemente introdotta dal decreto legge 13 agosto 2011, n. 138 (legge n. 148/2011) finalizzata a consentire alle Amministrazioni centrali maggiori margini di manovra per il conseguimento degli obiettivi di progressiva riduzione della spesa corrente primaria in rapporto al PIL, fissati al comma 01 del medesimo articolo. Tali deroghe, che in questa sede non si dettagliano[5], troveranno eventualmente applicazione sulla base delle risultanze di un programma di revisione integrale della spesa pubblica previsto dall’articolo 01 del medesimo decreto-legge.

1.3 Classificazione delle entrate e delle spese

L’articolo 25 della nuova legge di contabilità espone la nuova classificazione delle entrate e delle spese dello Stato, sulla base delle innovazione introdotte dall’articolo 21, che ha modificato le unità di voto parlamentare, identificandole, per le entrate, con la tipologia dell’entrata, e per le spese, con i programmi, determinando il venir meno delle unità previsionali di base (o macroaggregati).

La nuova classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

a)   al primo livello, le entrate sono suddivise in titoli, a secondo della loro natura:

titolo I:     entrate tributarie;

titolo II:    entrate extra-tributarie;

titolo III:   entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

titolo IV:  entrate derivanti da accensione di prestiti.

I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

b)   al di sotto dei titoli, le entrate sono suddivise in ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi;

c)   nel terzo livelloè evidenziata la tipologia dell'entrata, ai fini dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti.

d)   al di sotto dell’unità di voto, si trovano le categorie, secondo la natura dei cespiti;

e)   capitoli, che rappresentano una ripartizione delle unità di voto ai fini della gestione e della rendicontazione. I capitoli possono essere suddivisi in articoli.

Si osserva che nell’ambito dei principi della delega per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato è previsto che il Governo proceda alla revisione, per l'entrata, delle unità elementari del bilancio per assicurare che la denominazione richiami esplicitamente l'oggetto e ripartizione delle unità promiscue in articoli in modo da assicurare che la fonte di gettito sia chiaramente e univocamente individuabile (cfr. articolo 40, comma 2, lettera d).

 

Sul lato della spesa, la nuova esposizione delle voci di bilancio individua una classificazione di tre livelli:

a)       missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;

b)      programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito delle missioni.

I programmi sono presentati suddivisi in macroaggregati per tipologie di spesa (spese di funzionamento, interventi, trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente, investimenti e oneri comuni in conto capitale);

c)       capitoli, secondo l’oggetto della spesa, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione, classificati in base al loro contenuto economico e funzionale. I capitoli possono essere suddivisi in articoli (i quali corrisponderebbero agli attuali piani di gestione).

Al riguardo si osserva che in sede di delega per il completamento della riforma si prevede il superamento dei capitoli mediante l’introduzione delle azioni, quali componenti del programma e unità elementari del bilancio dello Statoaffiancate da un piano dei conti integrato che assicuri il loro raccordo alla classificazione COFOG e alla classificazione economica di terzo livello (cfr. articolo 40, comma 2, lettera e).

 

E’ inoltre confermata la classificazione economica e funzionale delle spese.

La nuova legge di contabilità prevede però che esse si conformino ai criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione.

E’ pertanto confermata la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione COFOG (comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche), in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale.

In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci tra i diversi criteri di classificazione.

Rispetto alla precedente normativa contabile, è richiesto altresì, in apposito prospetto, il raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonché tra il bilancio dello Stato e il sistema di contabilità nazionale.

Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo l’approvazione della legge di bilancio.

1.4 La struttura del disegno di legge di bilancio

L’articolo 21 della nuova legge di contabilità conferma la struttura del disegno di legge di bilancio di previsione, costituito:

§      da un unico stato di previsione dell’entrata;

§      dagli stati di previsione della spesa, relativi ai singoli Ministeri con portafoglio, con le allegate appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome;

§      dal quadro generale riassuntivo, che la nuova legge di contabilità estende al triennio.

 

Ciascuno stato di previsione è corredato da una serie di elementi informativi:

a)   la nota integrativa al bilancio di previsione – che sostituisce la nota preliminare prevista dalla precedente legge di contabilità – contenente i seguenti elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese:

§      per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte e tasse;

§      per la spesa, in una prima sezione, concernente il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di performance, la nota illustra il quadro di riferimento in cui l’amministrazione si trova ad operare, le priorità politiche, le attività e gli obiettivi riferiti a ciascun programma di spesa che le amministrazioni intendono conseguire, con espressa indicazione delle risorse destinate alla realizzazione degli obiettivi e degli indicatori di realizzazione ad essi riferiti, nonché dei criteri e dei parametri utilizzati per la loro quantificazione. In una seconda sezione, relativa ai programmi e alle corrispondenti risorse finanziarie, la nota illustra il contenuto di ciascun programma di spesa e i criteri di formulazione delle previsioni di spesa, con riguardo particolare alle varie tipologie di spesa e ai relativi riferimenti legislativi, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale;

b)   una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale, con l'articolazione per le categorie di spesa. Di tali schede è previsto un aggiornamento semestrale, in modo da tenere conto delle modifiche apportate alle previsioni iniziali attraverso le variazioni di bilancio adottate in corso d'anno ai sensi delle disposizioni normative vigenti.

 

Ciascuno stato di previsione deve inoltre recare, per ogni programma:

c)   l'elenco dei capitoli, articoli e relativi stanziamenti;

d)   un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale;

 

Rispetto alla normativa precedente sono inoltre richieste, a corredo degli stati di previsione:

e)   una scheda illustrativa dei capitoli recanti i fondi settoriali correlati alle principali politiche pubbliche di rilevanza nazionale, con indicazione degli stanziamenti triennali, il riepilogo analitico dei provvedimenti legislativi e amministrativi che hanno determinato i suddetti stanziamenti e le relative variazioni, e gli interventi previsti a legislazione vigente a valere su detti fondi, con separata indicazione delle spese correnti e di quelle in conto capitale. Anche in questo caso, è previsto un aggiornamento semestrale di tali schede;

f)     la presentazione del budget dei costi relativo a ciascuna amministrazione, che finora ha invece costituito un documento a se stante[6]. Il budget riporta i costi previsti dai centri di costo dell’amministrazione e il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche a quelle finanziarie di bilancio.

La nuova normativa contabile conferma inoltre la presentazione alle Camere, in allegato al disegno di legge del bilancio di previsione, di una relazione del Ministro dello sviluppo economico sulla destinazione alle aree sottoutilizzate delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per interventi di rispettiva competenza.

 

Per quanto concerne l’approvazione del disegno di legge di bilancio, l’articolo 21 conferma in larga parte la precedente normativa, disponendo:

§      la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare;

§      l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo, nell'ordine detto, con riferimento alle dotazioni di competenza e cassa;

§      l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva previsti dalla legge di contabilità: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa.

Rispetto alla precedente legge di contabilità, va segnalato il venir meno del Fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa delle leggi permanentidi natura corrente;

§      la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale;

§      la ripartizione delle unità di voto in capitoli, ai fini della gestione e della rendicontazione, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze;

§      l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, dei conti consuntivi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

1.5 Bilancio pluriennale

Come già previsto nella precedente legge di contabilità, il bilancio a legislazione vigente viene presentato sia su base annuale, con riferimento all’anno successivo, che su base pluriennale.

L'articolo 22 della nuova legge di contabilità disciplina il bilancio pluriennale di previsione, prevedendo – in linea con la precedente disciplina - che esso sia elaborato dal Ministro dell’economia, in coerenza con gli obiettivi indicati nella Decisione di finanza pubblica, con riferimento ad un periodo di tre anni.

Il bilancio pluriennale è redatto in base alla legislazione vigente in termini di competenza e di cassa (anziché in termini di sola competenza, come previsto in passato) ed è organizzato per missioni e programmi.

La norma prevede l’esposizione sia di un bilancio pluriennale a legislazione vigente che di un bilancio pluriennale programmatico, nel quale si evidenziano le previsioni dell’andamento delle entrate e delle spese da conseguire in ciascuno degli anni considerati, tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nella Decisione di finanza pubblica.

Il bilancio pluriennale viene integrato con gli effetti della legge di stabilità ed aggiornato annualmente.

E’ ribadito il principio in base al quale il bilancio pluriennale non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate e ad eseguire le spese ivi contemplate, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 21 il quale esclude che le previsioni di entrata e di spesa del secondo e del terzo anno del bilancio triennale costituiscono limiti per le autorizzazioni di impegno e di pagamento.

2. Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente
per il 2012 come modificato dalla Nota di variazioni

2.1. La struttura del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2012

Il disegno di legge recante il bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2012 e per il triennio 2012-2014 è impostato secondo la struttura contabile per Missioni e Programmi, ai sensi degli articoli 21 e 25 della legge di contabilità, volta a privilegiare il contenuto funzionale della spesa.

Dopo la revisione operata lo scorso anno, la struttura del disegno di legge di bilancio 2012-2014 risulta in linea con quella dell’esercizio precedente. In particolare, sono confermate le 34 missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, articolate in 172 programmi, che rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all’interno di ogni singolo Ministero. Tali programmi costituiscono le unità di voto parlamentare.

Secondo quanto esposto nella Relazione illustrativa, sono inoltre confermati il numero delle missioni di spesa condivise tra più amministrazioni (20 missioni) e il numero dei programmi condivisi tra Ministeri (soltanto 4 programmi).

 

Con riferimento al contenuto di ciascun programma, negli appositi allegati tecnici agli stati di previsione è evidenziata la composizione delle spese di ciascun programma, ripartite in rimodulabili e non rimodulabili.

 

Come già evidenziato lo scorso anno[7], il disegno di legge di bilancio per il 2012 non espone una analisi delle missioni e dei programmi del bilancio, che metta in evidenza la quota di spesa “rimodulabile” e quella “non rimodulabile” del bilancio dello Stato, ripartita per missione, che permetta di individuare l’entità complessiva delle spese “rimodulabili” del bilancio statale.

Le spese rimodulabili trovano esposizione soltanto con riferimento ai singoli programmi di spesa nell’ambito delle schede illustrative dei programmi presenti in ciascuno stato di previsione. Nelle suddette schede illustrative, infatti, le spese complessive dei programmi, sono suddivise, con riferimento ai macroaggregati[8], in spese rimodulabili e non rimodulabili. All’interno della componente rimodulabile (R), è data specifica indicazione delle spese riconducibili al “fabbisogno” e di quelle riconducibili al “fattore legislativo”.

In sostanza, le schede illustrative sembrano avere assorbito la funzione che, in base alla legge di contabilità (articolo 21, comma 4, secondo periodo, legge n. 196/2009) avrebbe dovuto essere svolta da appositi allegati agli stati di previsione della spesa, i quali, sino all'esercizio della delega al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, debbono indicare, per ciascun programma, per macroaggregato e distinte per capitolo, le spese rimodulabili e quelle non rimodulabili.

2.2 Le rimodulazioni delle dotazioni di bilancio

Per quanto concerne la formazione delle previsioni del bilancio, si ricorda che con la riforma introdotta con la legge n. 196/2009 il bilancio ha assunto una nuova veste di natura non meramente formale.

In virtù della nuova disciplina della flessibilità contenuta nell’articolo 23 della legge n. 196/2009[9], il disegno di legge di bilancio - oltre a formalizzare le previsioni di entrata e di spesa in base alla disciplina vigente - può infatti incidere sulla legislazione sostanziale di spesa, proponendo rimodulazione di spese predeterminate per legge nonché, in base all’articolo 52, comma 1, della legge n. 196/2009, quantificare gli stanziamenti destinati al funzionamento degli enti pubblici aventi natura obbligatoria, precedentemente determinati dalla Tabella C della legge finanziaria.

In tal senso, dunque, l’articolo 7 della nuova legge di contabilità annovera il disegno di legge di bilancio tra gli strumenti della programmazione finanziaria.

 

Sul processo di formazione del disegno di legge di bilancio per il 2012 hanno inciso, sotto il profilo quantitativo, oltre alle misure di flessibilità previste dall’articolo 23, comma 3, della legge n. 196/2009, anche la disciplina introdotta dall’articolo 2 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 (legge n. 122/2010) - che, come già anticipato al paragrafo 1.2 che precede - consente, in deroga alle norme previste dalla legge di contabilità, limitatamente al triennio 2011-2013, una ulteriore e più ampia possibilità di rimodulare le dotazioni finanziarie del bilancio dello Stato, a fronte delle consistenti riduzioni di spesa operate dal decreto-legge medesimo[10].

In particolare, il D.L. n. 78/2010 ha disposto la riduzione lineare del 10% delle spese rimodulabili delle missioni di ciascun Ministero che, ai sensi dell’articolo 21, commi 5 e 7, della legge di contabilità, fanno riferimento a quelle derivanti da fattori legislativi e alle spese di adeguamento al fabbisogno[11].

Le riduzioni sono state operate per importi complessivi pari a 2.443,7 milioni di euro nel 2011, 2.215,8 milioni nel 2012 e 2.395,2 milioni nel 2013. Nell’ambito di tali importi complessivi, le riduzioni relative alle spese predeterminate per legge corrispondono a 1.850,5 milioni nel 2011, 1.646,9 milioni nel 2012e 1.824,4 milioni nel 2013.

 

Al fine di mettere le singole Amministrazioni in condizione di far fronte a tali riduzioni delle missioni di spesa, e consentire il consolidamento delle risorse stanziate sulle missioni medesime, l’articolo 2 del decreto-legge ha introdotto, nel rispetto dell’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, la possibilità di rimodulare con il disegno di legge di bilancio, per “motivate esigenze” e limitatamente al triennio 2011-2013, le dotazioni finanziarie “tra le missioni” di ciascun stato di previsione della spesa, con riferimento alle sole spese rimodulabili.

Tale flessibilità è disposta in deroga alla disciplina contenuta nella legge di contabilità, che all’articolo 23, comma 3, consente la rimodulazione delle risorse finanziarie soltanto “tra programmi” appartenenti alla medesima missione di spesa o all’interno di un medesimo programma.

Resta preclusa – in quanto intervento dequalificante della spesa - la possibilità di utilizzare stanziamenti in conto capitale per il finanziamento di spese correnti.

 

Per quanto concerne, in particolare, la componente rimodulabile del bilancio riconducibile al fattore legislativo, in analogia al disposto dall’articolo 23, comma 3, della legge di contabilità, anche l’articolo 2 del D.L. n. 78/2010 prevede che in appositi allegati agli stati di previsione della spesa debbano essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propongono le modifiche ed i corrispondenti importi.

Nel disegno di legge di bilancio per il 2012 (A.C. 4774) è presente, in allegato a ciascuno stato di previsione della spesa, l’Allegato 1“Prospetto delle autorizzazioni di spesa per programmi”, che espone le autorizzazioni di spesa di ciascun Ministero che sono state rimodulate dal disegno di legge di bilancio.

Anche in base a quanto indicato nella Relazione, l’Allegato appare inclusivo sia delle rimodulazioni effettuate ai sensi dell’articolo 23, comma 3, della legge n. 196/2009, che è citato come unico riferimento normativo, sia delle rimodulazioni da fattore legislativo effettuate ai sensi del decreto legge n. 78/2010.

 

Si rileva come, a differenza degli scorsi anni, in cui l’Allegato 1 era esposto in tutti gli stati di previsione della spesa, nel bilancio a legislazione vigente per il 2012 soltanto 5 Ministeri risultano aver esercitato le misure di flessibilità a valere sulle spese rimodulabili riconducibili a fattori legislativi.

 

Nella tabella che segue sono esposte, ripartite per stato di previsione, le autorizzazioni legislativedi spesa presenti negli Allegati 1 di ciascuno stato di previsione su cui sono state effettuate variazioniai sensi dell’articolo 23, comma 3, della legge n. 196/2009 (rimodulazioni nell’ambito dello stesso programma o tra programmi di ciascuna missione) ovvero dell’articolo 2 del D.L. n. 78/2010 (rimodulazioni tra missioni di ciascuno stato di previsione).

Per ciascuna autorizzazione legislativa di spesa è indicata la dotazione prevista nel bilancio di previsione per il triennio 2012-2014 e l’entità della variazione che è stata effettuata dall’Amministrazione in sede di predisposizione del bilancio medesimo. E’ altresì indicata la collocazione della legge di spesa all’interno della missione e del programma.

Le rimodulazioni delle autorizzazioni di spesa esposte nell’Allegato 1

(importi in euro)

 

 

 

 

 

 

 

Come evidenziato nella Relazione illustrativa, si ricorda, come già anticipato al paragrafo 1.2 che precede, che in prospettiva, a partire dal 2012, i margini di flessibilità, utilizzabili nella fase gestionale, potrebbero essere ulteriormente ampliati con le disposizioni introdotte dal decreto legge 13 agosto 2011 n. 138[12], che introducono, limitatamente al quinquennio 2012-2016, nel rispetto dell'invarianza dei saldi di finanza pubblica, la possibilità di rimodulazione delle dotazioni finanziarie di ciascuno stato di previsione, con riferimento a tutte le spese del bilancio dello Stato, di cui all'articolo 21, commi 6 e 7, della medesima legge n. 196 del 2009, comprese, dunque, quelle non rimodulabili.

Quest’ultimo, infatti, dispone, all’articolo 1, comma 02, una deroga alla norme di flessibilità delle dotazioni finanziarie di bilancio – di cui al citato articolo 23 della legge n. 196/2009 - finalizzata a consentire alle Amministrazioni centrali maggiori margini di manovra per il conseguimento degli obiettivi di progressiva riduzione della spesa corrente primaria in rapporto al PIL, fissati al comma 01 del medesimo articolo 1[13].

In questa direzione, è stato disposto che, limitatamente al quinquennio 2012-2016, nel rispetto dell'invarianza dei saldi di finanza pubblica, possano essere rimodulate le dotazioni finanziarie di ciascuno stato di previsione con riferimento a tutte le spese indicate dall'articolo 21, commi 6 e 7, della legge n. 196/2009, comprese dunque anche le spese non rimodulabili quali, ad esempio, quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse.

La misura della suddetta variazione delle dotazioni finanziarie dei Ministeri deve essere tale da non pregiudicare il conseguimento delle finalità definite dalle relative norme sostanziali. Essa, inoltre, non può comunque essere superiore:

·       al 20 per cento delle risorse finanziarie complessivamente stanziate qualora siano interessate autorizzazioni di spesa di fattore legislativo;

·       al 5 per cento qualora siano interessate le spese non rimodulabili.

Entro questi limiti, dunque, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, possono essere variate con atto amministrativo le dotazioni finanziarie degli stati di previsione della spesa di ciascun Ministero.

Tali variazioni, che non possono comunque disporre l’utilizzo di stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti, sono disposte con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, su proposta del Ministro competente.

Il decreto di variazionedeve essere trasmesso al Parlamento per l'espressione del parere - entro quindici giorni - da parte delle Commissioni competenti per materia e per i profili di carattere finanziario; decorso inutilmente il termine senza che le Commissioni abbiano espresso detti pareri, i decreti possono essere adottati.

2.3 Le riduzioni delle dotazioni di bilancio ai sensi del D.L. n. 138/2011

Come evidenziato nella Relazione illustrativa, il disegno di legge di bilancio per il 2012 è predisposto secondo il criterio della legislazione vigente e include gli effetti finanziari delle misure disposte con il D.L. n. 98/2011 e con il D.L. n. 138/2011 - con i quali è stata operata la manovra di risanamento dei conti pubblici 2012-2014 - con esclusione delle misure di contenimento della spesa dei Ministeri, pari a 10.700 milioni nel 2012 e 5.000 milioni in ciascuno degli anni 2013-2014, da realizzare attraverso la legge di stabilità.

 

Si ricorda che l’articolo 10 del D.L. n. 98/2011 ha disposto, al comma 1, consistenti riduzioni delle spese delle amministrazioni centrali dello Stato a decorrere dall’anno 2012. Gli importi delle riduzioni (che erano indicate nell’apposito allegato C al D.L. n. 98/2011) sono stati successivamente incrementati dall’articolo 1, comma 1, del D.L. n. 138/2011, fino ad un importo complessivo di risparmi, in termini di indebitamento netto, pari a 7 miliardi nel 2012, di 6 miliardi nel 2013 e di 5 miliardi di euro a decorrere dal 2014.

La norma affidava ad un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro il 25 settembre 2011, il compito di indicare gli importi complessivi dei tagli in termini di saldo netto da finanziare, ai fini del conseguimento degli obiettivi di risparmio indicati dal D.L. n. 138/2011, nonché la ripartizione delle effettive riduzioni di spesa tra i vari Ministeri[14].

In attuazione della citata normativa, con il D.P.C.M. 28 settembre 2011 la riduzione complessiva della spesa in termini di saldo netto da finanziare è stata ripartita tra i Ministeri nella seguente misura:

(milioni di euro)

Ministeri	Saldo netto da finanziarie			Indebitamento netto
	2012	2013	2014	2012	2013	2014
Economia e finanze	3.437,3	1.077,8	1.420,9	2.118,3	1.278,3	1.264,2
Sviluppo economico	3.891,9	2.617,4	1.881,2	2.325,1	3.154,9	2.014,9
Lavoro e politiche sociali	107,2	33,5	46,6	64,7	34,6	38,4
Giustizia	273,3	101,6	132,1	196,3	126,8	140,5
Affari esteri	206,0	71,8	93,4	135,8	81,7	90,6
Istruzione, università e ricerca	145,0	49,5	64,3	114,2	68,2	75,5
Interno	550,8	208,5	270,9	424,3	276,8	306,6
Ambiente, tutela territorio e mare	124,1	45,2	58,8	63,5	41,0	45,6
Infrastrutture e trasporti	222,2	81,2	109,0	134,3	83,2	95,1
Difesa	1.446,9	606,2	786,1	1.213,3	721,1	796,4
Politiche agricole	168,8	62,6	81,4	107,7	69,3	76,8
Beni e attività culturali	60,3	21,8	28,4	49,5	31,1	26,8
Salute	66,1	23,0	29,9	53,0	32,9	28,7
TOTALE	10.700	5.000	5.000	7.000	6.000	5.000

 

Al fine di superare le criticità derivanti dall’utilizzo della riduzione lineare delle dotazioni finanziarie delle spese dei Ministeri, l’articolo 10 del D.L. n. 98 ha previsto che siano i Ministeri stessi a proporre, in sede di predisposizione del disegno di legge di stabilità per il triennio 2012-2014, le iniziative legislative necessarie ai fini del conseguimento degli obiettivi di riduzione di spesa fissati dai provvedimenti di manovra.

Il Ministro dell’economia e delle finanze verifica gli effetti finanziari sui saldi di finanza pubblica derivanti dagli interventi proposti, ai fini del rispetto degli obiettivi di risparmio prefissati.

Con la circolare del Ministerodell’economia e finanza 13 luglio 2011, n. 23, relativa alla formulazione delle previsioni a legislazione vigente per il bilancio per l’anno 2012 e per il triennio 2012-2014, sono state fornite indicazioni per l’attuazione delle riduzioni di spesa di cui all’articolo 10, comma 2, del D.L. n. 98/2011. In particolare, è previsto che i Ministri competenti propongano - in un apposito ed unico documento da far pervenire al Ministero dell’economia entro il 12 settembre - in sede di predisposizione del disegno di legge di stabilità per il triennio 2012-2014, gli interventi correttivi necessari per la realizzazione degli obiettivi indicati, i quali potranno essere raggiunti attraverso la riduzione sia delle spese rimodulabili che di quelle non rimodulabili. In quest’ultimo caso, le Amministrazioni dovranno proporre disposizioni normative che, incidendo sugli elementi essenziali che determinano la spesa, consentano di conseguire i risparmi stabiliti.

 

Nelle more della definizione degli interventi correttivi volti al conseguimento delle economie sopra indicate, il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad accantonare e rendere indisponibile una quota delle risorse iscritta nel bilancio pluriennale dello Stato, per un ammontare pari agli importi indicati. L’accantonamento è effettuato nell'ambito delle spese rimodulabili delle missioni di spesa di ciascun Ministero, come definite dall'articolo 21, comma 5, lettera b), della legge di contabilità n. 196/2009.

 

Nel caso in cui, a seguito della verifica effettuata dal Ministro dell’economia, gli interventi correttivi proposti dai Ministri competenti non risultino adeguati al conseguimento degli obiettivi di risparmio, in termini di indebitamento netto, si prevede che:

§      il Ministro dell’economia e delle finanze riferisca al Consiglio dei Ministri;

§      ed eventualmente sia disposta, con la legge di stabilità, la corrispondente riduzione delle dotazioni finanziarie, nell'ambito delle spese rimodulabili delle missioni di spesa di ciascun Ministero interessato, a valere sulle risorse provvisoriamente accantonate e rese indisponibili nelle more della definizione degli interventi correttivi.

 

Il disegno di legge di stabilità per l’anno 2012 reca l’attuazione delle suddette misure, indicando agli articoli 3 e 4 le riduzioni di spesa delle amministrazioni centrali, secondo gli importi quantificati dal suddetto DPCM del 28 settembre 2011, sulla base delle proposte di interventi correttivi pervenuti da ciascun Ministero.

L'articolo 3, in particolare, provvede ad individuare le riduzioni relative alle spese rimodulabili dei Ministeri, rinviando all'elenco 1 allegato al disegno di legge. In tale elenco vengono individuate le riduzioni delle dotazioni finanziarie rimodulabili di ciascun Ministero indicando le missioni e i programmi interessati per ciascuna Amministrazione e i relativi importi, specificando altresì la quota parte delle riduzioni che incidono specificamente su spese predeterminate per legge.

Si segnala che, qualora, a seguito della verifica effettuata dal Ministro dell’economia, gli interventi correttivi proposti dai Ministri competenti non siano stati considerati adeguati al conseguimento degli obiettivi di risparmio, l’allegato 1 è stato integrato con gli ulteriori interventi correttivi, mediante corrispondente riduzione lineare delle dotazioni finanziarie delle missioni e dei programmi di spesa dei Ministeri.

L’articolo 4 reca le disposizioni finalizzate alla riduzione degli stanziamenti di spesa dei vari Ministeri relativi alle spese non rimodulabili.

 

I conseguenti effetti, in termini di competenza e di cassa, sono stati considerati nella Nota di variazioni al disegno di legge di bilancio 2012-2014, a seguito dell’approvazione del disegno di legge di stabilità 2012 al Senato, ed inclusi nel bilancio a legislazione vigente.

 

La tabella che segue riporta gli effetti correttivi, in termini di saldo netto da finanziarie, sulle spese dei Ministeri, disposte dagli articoli 3 e 4 del disegno di legge di stabilità, ai fini del conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Nella tabella, predisposta sulla base della relazione tecnica allegata al d.d.l. di stabilità (A.S. 2968), sono state considerate anche le modifiche introdotte nel corso dell’esame al Senato.

 

Riduzioni complessive delle spese dei Ministeri

 (in milioni di euro)

 

2.4 Analisi delle disposizioni normative vigenti recanti agevolazioni del prelievo obbligatorio

Ai sensi dell’articolo 21, comma 11, lettera a), della legge n. 196 del 2009, gli allegati A e B alla nota integrativa della Tabella 1 (Stato di previsione delle entrate) recano gli effetti connessi alle disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'esercizio, recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con l'indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti.

L’allegato A corrisponde all’allegato c-bis alla nota integrativa della Tabella 1 della legge di bilancio 2011 (legge n. 221 del 2010).

A tale allegato c-bis fanno riferimento i D.L. n. 98 e 138 del 2011 che hanno disposto la progressiva riduzione, nel tempo, delle agevolazioni ivi illustrate.

In particolare, il comma 1-terdell’articolo 40 del decreto-legge n. 98 del 2011 (manovra) – come modificato dall’articolo 1, comma 6, del decreto-legge 138 del 2011,ha disposto la riduzionedel 5% nel 2012 e del 20% a decorrere dal 2013 dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale riportati nell’allegato c-bis al decreto.

Per i casi nei quali tale riduzione non sia suscettibile di diretta ed immediata applicazione, con uno o più decreti del Ministro dell’economia e delle finanze sono stabilite le modalità tecniche per l’attuazione con riferimento ai singoli regimi interessati.

Il comma 1-ter prevede, inoltre, una clausola di salvaguardia, ai sensi della quale, al fine di garantire gli effetti finanziari previsti, in alternativa, anche parziale, alla riduzioni citate, può essere disposta, con decreto del Presidente del consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, la rimodulazione delle aliquote delle imposte indirette, inclusa l’accisa.

Il successivo comma 1-quater prevede che tale disposizione non si applichi qualora entro il 30 settembre 2012 siano adottati provvedimenti legislativi in materia fiscale ed assistenziale aventi ad oggetto il riordino della spesa in materia sociale, nonché la eliminazione o riduzione dei regimi di esenzione e agevolazione fiscale che si sovrappongono alle prestazioni assistenziali, tali da determinare effetti positivi (cioè riduzioni), ai fini dell’indebitamento netto, non inferiori a 4 miliardi di euro per il 2012 ed a 20 miliardi di euro annui a decorrere dal 2013.

Si ricorda inoltre che tale riordino dei regimi agevolativi è previsto nel disegno di legge di iniziativa governativa recante Delega al Governo per la riforma fiscale e assistenziale, in discussione alla Camera dei deputati (A.C. 4566).

Il totale degli effetti finanziari derivanti dalle citate agevolazioni è indicato nell’allegato C-bis in 161,2 miliardi di euro, così articolati:

 

 

Si segnala che l’allegato A reca effetti finanziari parzialmente diversi rispetto a quelli esposti nell’allegato c-bis sopra richiamato. In particolare, l’ammontare complessivo delle agevolazioni è pari a 139.326,89 milioni di euro per il 2012, 140.884,77 milioni per il 2013 e 139.131, 39 milioni per il 2014.

 

Tale differenza è principalmente da ascriversi - oltre che alle modifiche congiunturali delle singole voci - al fatto che nel predetto allegato A non sono rappresentate numerose voci presenti invece nell’allegato c-bis, tra cui si segnalano quelle con più rilevanti effetti finanziari (in milioni di euro):

 

Deduzione contributi previdenziali e assistenziali obbligatori:	4.843
Tassazione redditi di capitale e plusvalenze	15.542
Imposta sostitutiva sui maggiori valori attribuiti in bilancio, all’avviamento, ai marchi di impresa e alle altre attività immateriali	1.171
Imposta sostitutiva per il riallineamento delle differenze dei valori civili e fiscali originati da deduzioni extracontabili	771
Imposta sostitutiva sui maggiori valori attribuiti in bilancio agli elementi dell’attivo costituenti immobilizzazioni materiali e immateriali	275
Deducibilità di un importo pari al 10% dell'IRAP dalle imposte dirette (IRPEF e IRES).	433
Esenzione per le cessioni gratuite di beni fatte ad enti pubblici, associazioni riconosciute o fondazioni aventi esclusivamente finalità di assistenza, beneficenza, educazione, istruzione, studio o ricerca scientifica e alle ONLUS	155
Esenzione delle prestazioni di servizi effettuate nei confronti dei consorziati da consorzi costituiti tra soggetti che effettuano essenzialmente operazioni esenti	496
Esenzione dall'imposta di bollo dei certificati rilasciati da organi dell'autorità giudiziaria  relativi alla materia  penale	175
Totale	23.861

Si segnala che talune di tali voci sono state oggetto di recenti interventi legislativi i quali ne hanno determinato, presumibilmente, l’esclusione dall’elenco in commento.

 

2.5 Il quadro generale riassuntivo

Per l’anno 2012, il quadro generale riassuntivo del bilancio di previsione per il 2012 a legislazione vigente evidenziava i seguenti importi:

 

 

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2012, in termini di competenza e al netto delle regolazioni contabili e debitorie e dei rimborsi IVA, prevedeva entrate finali per 498,7 miliardi di euro e spese finali per 510,3 miliardi.

Il saldo netto da finanziare, corrispondente alla differenza tra le entrate finali e le spese finali, risultava pari a oltre 11,5 miliardi di euro.

In termini di cassa, il saldo netto da finanziare, era pari a 78,4 miliardi di euro.

A seguito dell’approvazione del disegno di legge di stabilità per il 2012 da parte del Senato, la Nota di variazioni al bilancio evidenzia una riduzione delle spese finali, in termini di competenza, di circa 9,7 miliardi di euro, come riportato nella tabella che segue.

Il saldo netto da finanziare, pari a 1,6 miliardi di euro, risulta, dunque, sostanzialmente migliorato rispetto al BLV, con una riduzione di circa 10 miliardi di euro.

 

Al lordo delle regolazioni contabili e debitorie (pari a 29.535 milioni di euro per quanto concerne le entrate, e a 36.046 milioni di euro, per quanto concerne le spese), il bilancio a legislazione vigente per il 2012 prevedeva:

 

 

A seguito dell’approvazione del disegno di legge di stabilità da parte del Senato, la Nota di variazioni al bilancio evidenzia, al lordo delle regolazioni debitorie, una riduzione delle spese finali, in termini di competenza, di circa 6,4 miliardi di euro, come riportato nella tabella che segue, con conseguente miglioramento del saldo netto da finanziare, che scende da 18 a 11,3 miliardi nel 2012:

Per il biennio 2013-2014, il disegno di legge di bilancio 2012, come integrato dalla Nota di variazioni, dovuta all’approvazione del disegno di legge di stabilità 2012 da parte del Senato, evidenzia i seguenti importi, in termini di competenza, delle entrate e delle spese finali:

 

 

 

 

 

Si segnala che per gli anni successivi al 2012 il saldo netto da finanziare evidenzia un valore di segno positivo, sia al lordo che al netto delle regolazioni debitorie e contabili.

 

2.6 Le variazioni delle previsioni di entrata e di spesa rispetto al 2011

Nella Tavola seguente sono posti a raffronto, in termini di competenza, le previsioni iniziali del bilancio per il 2011, le previsioni contenute nella legge di assestamento e le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2012 e per il biennio successivo (A.C. 4774).

Il raffronto è effettuato con i dati al netto delle regolazioni debitorie e contabili.

(Valori in milioni di euro)

(*)  Il ricorso al mercato è calcolato al lordo delle regolazioni debitorie e contabili.

 

Le previsioni del bilancio a legislazione vigente per il 2012 registravano una riduzione del saldo netto da finanziare rispetto all’assestamento per il 2011, nell’importo di 20,6 miliardi di euro, derivante da:

§      un aumento delle entrate finali di oltre 39,9 miliardi, relativo per la gran parte alle entrate tributarie;

§      un incremento delle spese finali di circa 19 miliardi di euro, derivante da un aumento delle spese correnti (+22,5 miliardi) cui fa riscontro una riduzione delle spese in conto capitale (-3,1 miliardi).

 

Con le integrazioni apportate con la Nota di variazioni, a seguito dell’approvazione del disegno di legge di stabilità per il 2012 da parte del Senato, le entrate finali risultano pari a 499 miliardi, con un leggero incremento rispetto al BLV 2012, relativo in particolare alle entrate extratributarie.

Le spese finali si attestano a 500,5 miliardi, di cui 464,9 miliardi di spese correnti e 35,6 miliardi di spese in conto capitale.

Rispetto al BLV 2012, si evidenzia una diminuzione delle spese finali di 9,6 miliardi, dovuta ad una riduzione di 4,3 miliardi delle spese correnti e di 5,4 miliardi di quelle in conto capitale.

Analisi delle entrate

Nel bilancio a legislazione vigente per il 2012, per quanto riguarda il settore delle entrate, le previsioni aggiornate per il triennio 2012-2014 sono state elaborate, oltre a tener conto del nuovo quadro macroeconomico, anche in base agli effetti del D.L. n. 98 del 2011 e del D.L. n. 138 del 2011 che, tra le entrate tributarie, ricomprendono gli introiti correlati alla riduzione dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale, per gli importi di 4 miliardi, 16 miliardi e 20 miliardi, nonché maggiori introiti – pari a 1,5 miliardi per ciascuno degli anni dal 2012 al 2014 - in materia di giochi pubblici ed accisa sui tabacchi lavorati (articolo 2, comma 3 del decreto legge n. 138 del 2011). Tali entrate incidono per 900 milioni sulle previsioni del comparto tributario (titolo I) e per 600 milioni su quelle del comparto extra-tributario (titolo II).

 

Per quanto riguarda le entrate finali, per il 2012, al netto dei rimborsi IVA (29.535 milioni per il 2012), sono previste pari a milioni 498.746 milioni così ripartiti: 454.722 milioni per entrate tributarie, 42.772 milioni per entrate extratributarie e 1.252 milioni per alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti.

Con un aumento complessivo di 42.325 milioni rispetto al dato assestato 2011, determinato soprattutto da un incremento delle entrate tributarie (+32..670 milioni).

In particolare aumentano di 20.934 milioni le imposte sul patrimonio e sul reddito (+8,7%), di 7.160 milioni le tasse e imposte sugli affari (+5,5%) e di 3,234 le imposte sulla produzione, consumi e dogane (+11,6). Rimane stabile il gettito dai prodotti di monopolio (10.884 milioni), mentre per il settore lotto, lotterie e giochi si indica un aumento di 1.342 milioni (+10,5%).

 

Analizzando le principali imposte, il gettito IRPEF passa dai 180.116 milioni del dato assestato 2011 a 192.196 milioni nel 2012; l’IRES aumenta da 43. 815 a 47.576 milioni; analogamente il gettito IVA viene indicato in 142.148 milioni, rispetto ai 134.012 milioni del dato assestato.

Le imposte di registro, bollo e sostitutive passano da 11.377 milioni a 12.626, le accise e imposte sugli oli minerali crescono da 20.658 a 22.475 milioni, e quelle su altri prodotti da 7.116 a 8.533 milioni.

Per quanto riguarda le entrate, la Nota di variazioni non riporta modifiche significative.

Analisi delle spese

Per quanto riguarda la spesa, le previsioni di competenza delle spese correnti nel BLV presentavano, per il 2012, un aumento, rispetto al dato assestato 2011, di 22,5 miliardi di euro.

Tale importo era sostanzialmente dovuto alla previsione di un consistente aumento della spesa corrente primaria di circa 11,7 miliardi di euro, cui si aggiungeva un aumento della spesa per interessi di 10,8 miliardi di euro.

Il BLV 2012 evidenziava inoltre, rispetto al 2011, una sensibile contrazione delle spese in conto capitale per circa 3,2 miliardi di euro.

Nel complesso, dunque, le spese finali registravano un incremento di 19,3 miliardi di euro rispetto al 2011.

Con le integrazioni apportate con la Nota di variazioni, a seguito dell’approvazione del disegno di legge di stabilità per il 2012 da parte del Senato, le spese finali si attestano a 500,5 miliardi, con una riduzione rispetto al BLV 2012 di circa 9,7 miliardi.

Tale risultato è ascrivibile ad una contrazione di 4,3 miliardi delle spese correnti e di 5,4 miliardi di quelle in conto capitale.

Si conferma sostanzialmente il dato della spesa per interessi pari a 88,8 miliardi di euro.

 

2.7 Analisi delle spese finali per Missioni

Il disegno di legge di bilancio per il 2012 conferma la struttura contabile dell’esercizio precedente, che articola la spesa in base a 34 Missioni e 172 programmi.

Analogamente, il disegno di legge di bilancio conferma per il 2012 il numero delle missioni condivise tra amministrazioni (pari a 20), nonché il numero dei programmi condivisi tra Ministeri (pari a 4).

Si rileva che non è presente una apposita sezione di analisi delle missioni e dei programmi del bilancio. I dati relativi agli stanziamenti triennali relativi alle Missioni di spesa del bilancio dello Stato sono stati forniti dalla Ragioneria generale dello Stato.

Sulla base di tali dati, emerge che per il 2012, rispetto alle spese complessive, calcolate al netto dei rimborsi del debito statale, le missioni del bilancio dello Statoche risultano assorbire le maggiori risorse sono:

§      Relazioni finanziarie con le autonomie locali (Missione 3 “Relazioni autonomie territoriali”), pari al 19,8%;

§      Oneri per il servizio del debito (Missione 34 “Debito pubblico”), pari al 16,2%;

§      Trasferimenti agli enti previdenziali per la previdenza obbligatoria e complementare (Missione 25 “Politiche previdenziali”), pari al 15%;

§      Politiche finanziarie e di bilancio (Missione 29), pari all’11,7%;

§      Istruzione scolastica (Missione 22), pari al 7,5%.

La tabella che segue mostra l’ammontare complessivo e in quota percentuale delle risorse finanziarie delle 34 Missioni iscritte nel bilancio a legislazione vigente per il 2012-2014. Essa espone altresì gli stanziamenti iscritti nel bilancio di previsione 2012, mettendoli a raffronto con gli stanziamenti previsti nell’assestamento 2011.

I dati sono al lordo delle regolazioni contabili e debitorie.

(milioni di euro)

(*) Al netto dei rimborsi del debito statale, pari a 238.986 milioni di euro nel 2012, a  191.315 milioni nel 2013 e a 197.608 milioni nel 2014.

 

Si segnala che il maggior incremento, in termini assoluti, rispetto all’assetato  2011, è registrato dalle Missioni Politiche previdenziali (+10.123 milioni),che passa da 72.067 milioni per il 2011 a 82.190 milioni per l’anno 2012, e Politiche finanziarie e di bilancio, che reca un incremento di 4.173 milioni (passando da 60.094 milioni per il 2011 a 64.267milioni per l’anno 2012).

 

Tra le maggiori variazioni in diminuzione, si segnalano, invece, la Missione Relazioni con le autonomie territoriali (-4.283 milioni di euro) e la Missione Difesa e sicurezza del territorio (-2.200 milioni), il cui stanziamento passa da 21.147 milioni nel 2011 a 18.947 milioni nel 2012.

Anche la missione Istruzione scolastica risulta diminuita di1.240 milioni (da 42.147 milioni nel 2011 a 40.907 milioni nel 2012); analogamente, la missione politiche per il lavoro è ridotta di1.259 milioni.

 

 

Il grafico che segue mostra l’incidenza percentuale degli stanziamenti per missione iscritti nel bilancio a legislazione vigente per il 2012:

 

Incidenza % stanziamenti per Missione – BLV 2012

 

*         Nella voce “Altre missioni” sono raggruppate le Missioni (21 su un totale di 34) che presentano un’incidenza percentuale rispetto al totale dello stati di previsioni della spesa intorno all’1%. In particolare, si tratta delle Missioni 1, 2, 7-12, 14-21, 26, 27, 30-32.

 

3. L’evoluzione della spesa nel bilancio dello Stato:
Tavole allegate

 

 

 

 

 

 

Tavola I       Evoluzione della spesa finale dei singoli stati di previsione e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola II      Evoluzione della spesa finale per categorie e incidenza percentuale sul bilancio dello Stato;

Tavola III     Andamento delle Missioni ed incidenza percentuale sulle spese complessive del bilancio dello Stato

Tavola IV    Andamento delle principali imposte

 

 

 

 

Tutti i dati delle spese sono al lordo dei rimborsi IVA e delle regolazioni debitorie.