Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento bilancio
Titolo: Legge 31 dicembre 2009, n. 196 - Legge di contabilità e finanza pubblica - Schede di lettura
Riferimenti:
L N. 196 DEL 31-DIC-09     
Serie: Progetti di legge    Numero: 204    Progressivo: 6
Data: 18/11/2011
Descrittori:
BILANCIO DELLO STATO   CONTABILITA' DI STATO
FINANZA PUBBLICA   L 1978 0468
L 2009 0196   LEGGE DELEGA
Organi della Camera: V-Bilancio, Tesoro e programmazione

 

Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

Progetti di legge

 

Le leggi

Legge 31 dicembre 2009, n. 196

Legge di contabilità e finanza pubblica

 

Schede di lettura

 

 

 

 

 

n. 204/6

 

 

Edizione aggiornata

 

 

18 novembre 2011

 


Servizio responsabile:

Servizio Studi – Dipartimento Bilancio

( 066760-9932 – * st_bilancio@camera.it

 

 

 

 

 

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File: BI0136h.doc

 


INDICE

Quadro di sintesi

§      1. Le modifiche operate con la legge n. 39 del 2011. V

§      2. La disciplina recata dalla nuova legge di contabilità. XI

Schede di lettura

§      Articolo 1 (Princìpi di coordinamento e ambito di riferimento) 3

§      Articolo 2 (Delega al Governo per l'adeguamento dei sistemi contabili) 5

§      Articolo 3 (Rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica) 15

§      Articolo 4 (Controllo parlamentare) 17

§      Articolo 5 (Criteri di nomina del Presidente dell'ISTAT) 20

§      Articolo 6 (Accesso alle banche dati e pubblicità di elementi informativi) 21

§      Articolo 7 (Ciclo e strumenti della programmazione e di bilancio) 23

§      Articolo 8 (Coordinamento della finanza pubblica degli enti territoriali) 27

§      Articolo 9 (Rapporti con l'Unione europea in tema di finanza pubblica) 29

§      Articolo 10 (Documento di economia e finanza) 31

§      Articolo 10-bis (Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza) 43

§      Articolo 11 (Manovra di finanza pubblica) 47

§      Articolo 12 (Relazione generale sulla situazione economica del Paese) 57

§      Articolo 13 (Banca dati delle amministrazioni pubbliche) 59

§      Articolo 14 (Controllo e monitoraggio dei conti pubblici) 66

§      Articolo 15 (Disposizioni speciali e transitorie per il monitoraggio dei conti pubblici) 74

§      Articolo 16 (Potenziamento del monitoraggio attraverso attività di revisori e sindaci) 75

§      Articoli 17, 18 e 19 (Copertura finanziaria delle leggi. Fondi speciali. Leggi con oneri a carico dei bilanci degli enti del settore pubblico) 76

§      Articolo 20 (Anno finanziario) 94

§      Articolo 21 (Bilancio di previsione) 95

§      Le unità di voto parlamentare (commi 2-4 e 9) 98

§      La distinzione tra spese rimodulabili e non rimodulabili (commi 5-9) 102

§      La struttura del disegno di legge di bilancio (commi 10-18) 104

§      Articolo 22 (Bilancio pluriennale) 108

§      Articolo 23 (Formazione del bilancio) 110

§      Articolo 24 (Integrità, universalità ed unità del bilancio) 115

§      Articolo 25 (Classificazione delle entrate e delle spese) 117

§      Articolo 26 (Fondo di riserva per le spese obbligatorie) 121

§      Articolo 27 (Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale) 123

§      Articolo 28 (Fondo di riserva per le spese impreviste) 126

§      Articolo 29 (Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa) 128

§      Articolo 30 (Leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente) 129

§      Articolo 31 (Garanzie statali) 137

§      Articolo 32 (Esercizio provvisorio) 138

§      Articolo 33 (Assestamento e variazioni di bilancio) 139

§      Articolo 34 (Impegni) 142

§      Articolo 35 (Risultanze della gestione) 145

§      Articolo 36 (Elementi del conto del bilancio e del conto del patrimonio) 147

§      Articolo 37 (Parificazione del rendiconto) 151

§      Articolo 38 (Presentazione del rendiconto) 152

§      Articolo 39 (Analisi e valutazione della spesa) 153

§      Articolo 40 (Delega al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato) 158

§      Articolo 41 (Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato) 166

§      Articolo 42 (Delega al Governo per il riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa) 169

§      Articolo 43 (Copertura finanziaria per l'adeguamento dei sistemi informativi) 172

§      Articolo 44 (Definizione dei saldi di cassa) 174

§      Articolo 45 (Tesoreria degli enti pubblici) 175

§      Articolo 46 (Programmazione finanziaria) 178

§      Articolo 47 (Modifiche alla disciplina dei conti intrattenuti dal Tesoro per la gestione delle disponibilità liquide) 184

§      Articolo 48 (Ricorso al mercato delle pubbliche amministrazioni) 187

§      Articolo 49 (Delega al Governo per la riforma ed il potenziamento del sistema dei controlli di ragioneria e del programma di analisi e valutazione della spesa) 189

§      Articolo 50 (Delega al Governo per l'adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità di Stato e di tesoreria) 194

§      Articolo 51 (Disposizioni finali e transitorie) 196

§      Articolo 52 (Disposizioni finali ed entrata in vigore) 199

Allegato

§      Il ciclo di bilancio. 205

§      Il completamento della riforma: l’attuazione delle deleghe. 209

 

 


Quadro di sintesi

 


Quadro di sintesi

1. Le modifiche operate con la legge n. 39 del 2011

Con la legge n. 196 del 31 dicembre 2009, recante la riforma della contabilità generale dello Stato e delle norme di finanza pubblica, è stato definito un quadro normativo unico volto ad adeguare le regole di gestione del bilancio e di coordinamento della finanza pubblica agli obblighi derivanti dall’ordinamento comunitario e ai nuovi rapporti economici e finanziari tra Stato ed enti decentrati derivanti dal processo di attuazione del federalismo fiscale.

 

La recente introduzione, a livello comunitario, di moduli decisionali ed operativi tesi a favorire, nell’ambito del cosiddetto “Semestre europeo”, un più intenso coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri della UE ed una più stretta sorveglianza in campo fiscale e macro-economico, nonché la revisione dei contenuti e dei tempi di presentazione dell’Aggiornamento del Programma di Stabilità e del Programma Nazionale di Riforma, hanno indotto il Legislatore a regolamentare in modo nuovo i profili sostanziali e procedurali della normativa contabile nazionale.

Con la legge 7 aprile 2011, n. 39[1] sono state pertanto apportate talune modifiche alla legge di contabilità e finanza pubblica, volte, in via generale, ad assicurare la coerenza della programmazione finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le procedure e i criteri stabiliti in sede europea.

A tal fine sono stati rivisitati il ciclo e gli strumenti della programmazione economico-finanziaria e sono state introdotte alcune disposizioni volte a rafforzare la disciplina fiscale, in linea con le indicazioni formulate dalle istituzioni comunitarie ai fini della riduzione del deficit e del debito.

La nuova articolazione del ciclo di bilancio

Per quanto concerne il ciclo di bilancio, disciplinato nel Titolo III della legge n. 196/2009, alla luce dell'introduzione del “semestre europeo” le modifiche apportate alla legge di contabilità, allineandosi con il nuovo calendario stabilito in sede europea[2], hanno anticipato alla prima parte dell’anno l’intero processo di programmazione nazionale, fissando al 10 aprile la data di presentazione alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, del Documento di Economia e Finanza (DEF) – introdotto dalla legge n.39 del 2011 in sostituzione della Decisione di finanza pubblica[3] - , che costituisce il principale strumento di programmazione economica e finanziaria.

La presentazione, nella prima metà del mese di aprile, del DEF, consente alle Camere di esprimersi sugli obiettivi programmatici in tempo utile per l’invio, entro il 30 aprile, al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea, del Programma di stabilità e del Programma nazionale di riforma, contenuti nel DEF.

 

Al fine di assicurare, nel corso del Semestre europeo, un pieno e tempestivo coinvolgimento del Parlamento nell’esame dei progetti, degli atti e dei documenti elaborati dalle istituzioni dell’Unione europea, le modifiche apportate dalla legge n. 39/2011 prevedono che tali atti siano sottoposti all’esame delle Camere e che il Ministro dell’economia e delle finanze riferisca alle Commissioni parlamentari competenti in ordine alle linee guida di politica economica e di bilancio elaborate dal Consiglio europeo, fornendo una valutazione dei dati e delle misure prospettate, nonché delle loro implicazioni per il nostro Paese.

 

Sulla base del PNR e del Patto di stabilità, nel mese di giugno la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati. Entro il mese di luglio, il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, provvede ad esaminare ed approvare le raccomandazioni della Commissione, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno.

Anche al fine di tener conto delle raccomandazioni formulate dalle autorità europee, la legge di contabilità prevede la presentazione, entro il 20 settembre di ogni anno, di una Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza.

A seguito delle modifiche apportate alla legge di contabilità, la Nota di aggiornamento ha assunto le caratteristiche di uno strumento obbligatorio, posto che la sua presentazione non è più eventuale e connessa al verificarsi di eventuali scostamenti degli andamenti di finanza pubblica.

Essa consente di procedere all'eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici fissati dal DEF, al fine di prevedere una loro diversa ripartizione tra i diversi sottosettori del conto economico della pubblica amministrazione nonché di recepire le raccomandazioni approvate dal Consiglio europeo nel corso del primo semestre dell’anno.

 

Quale norma di chiusura, la legge di contabilità prevede, infine, che il Governo, qualora per le medesime finalità di aggiornamento previste per la presentazione della Nota, o per il verificarsi di eventi eccezionali, intenda aggiornare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, ovvero in caso di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica rispetto ai medesimi obiettivi tali da rendere necessari interventi correttivi, è tenuto a trasmettere una relazione al Parlamento, recante le ragioni dell'aggiornamento ovvero degli scostamenti, nonché l’indicazione degli interventi correttivi che si intendono adottare.

 

Per quanto concerne gli altri adempimenti del ciclo di bilancio, la riforma introdotta dalla legge n. 39 del 2011 non ha modificato la fase di attuazione degli obiettivi programmatici, che dovrà essere realizzata in autunno, attraverso la presentazione alle Camere, entro il 15 ottobre di ciascun anno, del disegno di legge di stabilità e del disegno di legge del bilancio dello Stato, che compongono la manovra di finanza pubblica su base triennale.

In particolare, la legge di stabilità dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale, provvedendo alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente, al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi. In particolare, la legge di stabilità provvede alla fissazione dei saldi (saldo netto da finanziare e livello massimo del ricorso al mercato); alle variazioni di aliquote fiscali e alle altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione; alle norme recanti misure correttive delle leggi di spesa ovvero che comportino aumenti di entrata o riduzioni di spesa; agli importi da iscrivere nei fondi speciali e nelle tabelle, nonché da destinare ai rinnovi contrattuali del pubblico impiego. Con riferimento al suo contenuto proprio, la legge di contabilità ne ha operato una ridefinizione in senso restrittivo rispetto alla previgente disciplina recependo le innovazioni introdotte in via sperimentale per gli esercizi finanziari di bilancio 2009 e 2010. Viene pertanto stabilito che nella legge di stabilità non possono essere incluse disposizioni che comportano aumenti di spesa o riduzioni di entrata finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia, e viene inoltre ribadito il divieto di inserimento di norme di delega ovvero a carattere ordinamentale ed organizzatorio, fatta salva la possibilità di introdurre le norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del Patto di stabilità interno, nonché quelle volte a realizzare il Patto di convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo ( di cui alla legge n.42 del 2009 sul federalismo fiscale).

 

E’ stata, invece, anticipata al mese di gennaio (anziché febbraio) la presentazione degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, che siano stati precedentemente indicati nel Documento di economia e finanza ovvero nella Nota di aggiornamento.

La tabella che segue espone il ciclo e gli strumenti della programmazione previsti dalla legge n. 196/2009, a seguito della legge di riforma n. 39/2011.

 

Ciclo di bilancio

LEGGE n. 196/2009
come modificata dalla Legge n.39/11

10 aprile

Documento di Economia e Finanza (DEF)

entro il 30 giugno

Allegato al DEF
sul monitoraggio degli effetti delle manovre adottate anche in corso d'anno

20 settembre

Nota di aggiornamento del DEF

15 ottobre

Disegno di legge di stabilità

15 ottobre

Disegno di legge del bilancio dello Stato

30 giugno

Disegno di legge di assestamento

entro gennaio

Disegni di legge collegati

 

Gli ulteriori criteri di prudenzialità nella gestione finanziaria

Le modifiche apportate dalla legge n. 39/2011 alla disciplina contabile non si limitano ad incidere sul complessivo processo di programmazione economica di medio termine, bensì introducono nuovi criteri di prudenzialità della gestione finanziaria, finalizzati ad agevolare il controllo degli andamenti ed il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

In tale prospettiva, in coerenza con le richieste dell’Unione europea di destinare alla riduzione del deficit e del debito le eventuali maggiori entrate non previste a legislazione vigente, viene consente l’utilizzo di del risparmio pubblico a copertura degli oneri correnti della legge di stabilità unicamente per finanziare riduzioni entrata e solo a condizione che risulti assicurato un valore positivo del risparmio pubblico.

Nella medesima logica s’inscrive il comma 1-bis introdotto all’art. 17 della legge di contabilità, recante il divieto di utilizzare a copertura di nuovi oneri finanziari le maggiori entrate correnti che dovessero verificarsi in corso di esercizio rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione, nonché l’espressa previsione che l’eventuale “extra gettito” connesso ad un miglioramento del quadro economico possa essere destinato solo al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

Una ulteriore modifica volta a rafforzare la disciplina fiscale in conformità a uno schema di programmazione e di bilancio ispirato a procedure e regole di tipotop down”, consiste, infine, nella previsione, introdotta nell’ambito di una delega al Governo per il completamento della riforma del bilancio dello Stato contenuta nell’art. 40 della legge n. 196/2009, della possibilità di fissare “tetti” di spesa all’intero aggregato delle risorse iscritte nel bilancio, ivi comprese pertanto anche quelle non rimodulabili, ferma restando la necessità di tenere conto della loro peculiarità.

2. La disciplina recata dalla nuova legge di contabilità

Armonizzazione dei sistemi contabili

Il Titolo I reca i principi di coordinamento e di armonizzazione dei sistemi contabili. L’articolo 2 delega il Governo ad adottare, entro il 31 maggio 2011, uno o più decreti legislativi – sottoposti al parere delle Commissioni parlamentari - per l’armonizzazione degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, ad esclusione delle regioni e degli enti locali, finalizzata, tra l’altro, all’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato per il consolidamento e la rendicontazione dei conti delle amministrazioni pubbliche, nonché schemi di bilancio comuni, articolati per missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale comunitaria (COFOG). Tale disposizione garantisce un più trasparente e tempestivo raccordo con le finalità della spesa e delle politiche pubbliche, rappresentate dalle missioni e dai programmi di bilancio[4].

Si prevede inoltre che il sistema di contabilità finanziaria sia affiancato da schemi di contabilità economico-patrimoniale a fini conoscitivi e che venga definito un sistema di indicatori per misurare i risultati di bilancio. Ai fini della predisposizione dei predetti decreti, è prevista l’istituzione del Comitato per i principi contabili delle amministrazioni pubbliche, che dovrà operare in reciproco raccordo con la Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale, di cui alla legge n. 42/2009. Vengono infine novellati i criteri di delega in materia di adeguamento dei sistemi contabili degli enti territoriali contenuti nella citata legge n. 42, al fine di favorire un processo unitario e coerente di armonizzazione dei bilanci pubblici.

In tale ambito, l’obiettivo è quello di garantire la raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi.

Le disposizioni recate dalla legge di riforma e dai relativi decreti legislativi di attuazione costituiscono princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e sono finalizzate alla tutela dell'unità economica della Repubblica. Le amministrazioni pubbliche sono a tal fine chiamate a concorrere al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, sulla base dei princìpi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, e a condividerne le conseguenti responsabilità.

Trasparenza, controllabilità della spesa e monitoraggio dei conti pubblici

La legge n. 196 prevede una serie di misure volte ad implementare il principio di trasparenza, controllabilità e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica.

Per quanto attiene al controllo parlamentare, il Titolo II prevede, in particolare, che il Governo fornisca alle Commissioni parlamentari competenti tutte le informazioni utili ad esercitare un controllo costante sull’attuazione della riforma in esame. Alla luce delle informazioni ricevute e dell’attività istruttoria che potrà essere svolta anche in forma congiunta sulla base di apposite intese da adottare tra i Presidenti delle due Camere, le Commissioni parlamentari competenti dei due rami del Parlamento sono chiamate a formulare osservazioni ed esprimere valutazioni utili alla migliore impostazione dei documenti di bilancio e delle procedure di finanza pubblica.

Inoltre, al fine di favorire lo svolgimento congiunto dell’attività istruttoria utile al controllo parlamentare e di potenziare la capacità di approfondimento dei profili tecnici della contabilità e della finanza pubblica da parte delle Commissioni parlamentari competenti, i Presidenti della Camera e del Senato adottano intese volte a promuovere le attività delle due Camere, anche in forma congiunta, nonché la collaborazione tra le rispettive strutture di supporto tecnico, con riferimento ai diversi ambiti inerenti il monitoraggio, il controllo e la verifica degli andamenti di finanza pubblica, anche con l’avvalimento dell’ISTAT, sulla base di apposite convenzioni.

Ai fini del controllo parlamentare, la proposta di legge stabilisce, inoltre, il principio dell’accesso, da parte della Camera e del Senato, sulla base di apposite intese, alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza pubblica.

 

Per quanto attiene al monitoraggio da parte degli organi amministrativi, nell’ambito del Titolo IV della legge n. 196, l’articolo 14 definisce alcune funzioni della Ragioneria Generale dello Stato, cui sono attribuite una serie di nuove attività ai fini del monitoraggio e della valutazione della spesa. In tale ambito, la Ragioneria è chiamata a predisporre una nuova Relazione mensile sul conto consolidato di cassa riferito all’amministrazione centrale, ed una nuova Relazione sul conto consolidato di cassa riferito alle amministrazioni pubbliche, da presentare alle Camere nel primo, secondo e terzo trimestre dell’anno.

Tra le misure finalizzate al potenziamento delle attività di controllo e monitoraggio dei conti pubblici va altresì annoverata l’istituzione della banca dati delle amministrazioni pubbliche (articolo 13).

La banca dati, istituita presso il Ministero dell'economia e delle finanze, è alimentata da una serie di dati di bilancio che le amministrazioni pubbliche sono tenute ad inserirvi e a cui potranno avere accesso secondo modalità da stabilire con appositi decreti del Ministro dell'economia e delle finanze. Essa reca altresì una apposita sezione nella quale sono contenuti tutti i dati necessari a dare attuazione al federalismo fiscale.

 

Nell’ambito del Titolo VI contenente norme sul bilancio di previsione dello Stato, inoltre, il Capo IV introduce nuove disposizioni in materia di analisi e valutazione della spesa da parte delle amministrazioni centrali.

Nell’ambito di tale attività, il Ministero dell’economia svolge un ruolo di supporto, anche attraverso una apposita sezione della citata banca dati unitaria, nonché di collaborazione, attraverso appositi nuclei di analisi e valutazione della spesa.

Le attività svolte da tali nuclei di analisi e valutazione della spesa sono funzionali anche alla formulazione di proposte di rimodulazione delle risorse finanziarie tra i diversi programmi di spesa in sede di predisposizione del progetto di bilancio. Si prevede inoltre l’Istituzione, da parte del Ministero dell'economia, di una sezione della banca dati unitaria di cui all'articolo 13, diretta a raccoglie tutte le informazioni necessarie alla verifica dei risultati dell’azione amministrativa.

Un apposito Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali, da presentare ogni tre anni a partire da quello successivo all'istituzione della suddetta sezione della banca dati, illustra la composizione e l'evoluzione della spesa, i risultati conseguiti con le misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di efficienza delle amministrazioni, fornendo altresì la base analitica per la definizione ed il monitoraggio degli indicatori di performance, utilizzati per la valutazione ex post del conseguimento degli obiettivi di ciascuna amministrazione, nonché per accrescere la qualità dei servizi pubblici.

La legge di riforma prevede, infine, una apposita delega al Governo – da esercitarsi entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della riforma in esame – finalizzata al potenziamento dell'attività di analisi e valutazione della spesa e al riordino del sistema dei controlli di regolarità amministrativa e contabile (articolo 49). Tra i principi previsti dalla delega[5] vi sono il potenziamento delle strutture e degli strumenti di controllo e monitoraggio della Ragioneria generale per la realizzazione periodica di un programma di analisi e valutazione della spesa da svolgere anche in collaborazione con le amministrazioni interessate; la condivisione tra la Ragioneria generale, gli organismi indipendenti di valutazione della performance, nonché gli uffici di statistica dei diversi Ministeri, delle relative banche dati e delle altre informazioni necessarie alla realizzazione della predetta attività di analisi e valutazione della spesa; la graduale estensione del programma di tale attività all’intero comparto delle amministrazioni pubbliche; il riordino del sistema dei controlli preventivi e successivi, la loro semplificazione e razionalizzazione, nonché la revisione dei termini previsti per il controllo.

Copertura finanziaria delle leggi

La legge di riforma riserva l’intero Titolo V alla definizione della copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, in ossequio al disposto dell’articolo 81, comma 4, della Costituzione. Nel ribadire che ciascuna legge onerosa deve indicare espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento previsto, la spesa autorizzata, intesa quale tetto massimo, ovvero le previsioni di spesa, per le quali sono definite specifiche clausole di salvaguardia effettive e automatiche, l’articolo 17, comma 1, conferma le consuete modalità di copertura finanziaria delle leggi (utilizzo degli accantonamenti dei Fondi speciali, riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa e ricorso a nuove o maggiori entrate), nonché il divieto di coprire nuovi o maggiori oneri di parte corrente mediante utilizzo di entrate in conto capitale. Viene inoltre disposto che le maggiori entrate - derivanti dagli andamenti a legislazione vigente - che dovessero eventualmente prodursi rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione non possono essere utilizzate per finalità di copertura, bensì destinate al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

Con riferimento alle leggi di delega, inoltre, vale il principio dell’individuazione nell’ambito delle stesse della copertura degli oneri derivanti dai decreti legislativi. Qualora ciò non sia possibile in sede di conferimento della delega, in ragione della complessità della materia trattata, la quantificazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi è effettuata al momento dell’adozione di ciascuno di essi. I decreti legislativi dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.

A ciascun decreto legislativo è sempre allegata una relazione tecnica, che dà conto della neutralità finanziaria del medesimo decreto ovvero dei nuovi o maggiori oneri da esso derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura.

E’ inoltre previsto l’obbligo di relazione tecnica sui disegni di legge del Governo e sugli emendamenti governativi onerosi, nonché l’obbligo di aggiornare la relazione all’atto del passaggio parlamentare. Le Commissioni parlamentari competenti possono richiedere al Governo la relazione tecnica per tutte le proposte legislative e gli emendamenti al loro esame, ai fini della verifica tecnica della quantificazione degli oneri da essi recati. Novità rilevante è che la relazione tecnica evidenzi anche gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali ai fini del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche (fabbisogno) e dell’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni.

Si prevede infine che le leggi e i provvedimenti con effetti onerosi a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche debbano contenere la previsione e la copertura dell’onere stesso riferita ai bilanci, annuali e pluriennali. Anche le regioni e le province autonome sono tenute a indicare la copertura finanziaria, utilizzando le modalità di cui all’articolo 17, delle leggi onerose a carico della loro finanza e di quella di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni ovvero mediante la disciplina delle funzioni ad esse attribuite.

Bilancio dello Stato

Il Titolo VI contiene le norme relative: alla disciplina del bilancio di previsione e del bilancio pluriennale dello Stato; alla classificazione delle entrate e delle spese e dei diversi fondi di bilancio, all’assestamento e variazioni di bilancio, nonché alla procedura degli impegni di spesa; al rendiconto generale dello Stato; all’analisi e valutazione della spesa e completamento della riforma del bilancio dello Stato; e, infine, al graduale passaggio al bilancio redatto per sola cassa.

La riforma del bilancio si attuerà in più fasi: da un lato, infatti, la legge n. 196 conferma le innovazioni apportate al bilancio nel corso degli ultimi due esercizi finanziari a legislazione vigente (art. 21 e 22), dall’altro delega il Governo (art. 40) al completamento della riforma, prevedendo altresì il graduale passaggio, attuato secondo i criteri della delega dell’articolo 42, da una redazione del bilancio e degli altri documenti contabili in termini sia di competenza e di cassa, ad una redazione in termini di sola cassa.

Viene istituzionalizzata la classificazione funzionale delle voci di spesa del bilancio in missioni e programmi applicata dal 2008 e, al fine di rendere più trasparente e significativo il collegamento tra il ruolo di indirizzo del Parlamento e la funzione allocativa, viene ampliata ulteriormente l’aggregazione delle voci che compongono l’unità di voto oggetto dell’approvazione parlamentare, elevandola dai macroaggregati/U.P.B. (unità previsionali di base) ai programmi, che costituiscono insiemi omogenei di attività dirette al perseguimento degli obiettivi strategici rappresentati dalle missioni. Nuova è altresì la previsione in base alla quale la realizzazione di ciascun programma dovrà essere affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa. Anche dal lato dell’entrata, le unità di voto vengono individuate ad un livello di aggregazione superiore, con riferimento alle tipologie dei cespiti.

La legge n. 196, inoltre, portando a regime le novità già introdotte a legislazione vigente per il 2009, prevede una ripartizione delle risorse appartenenti ai programmi tra quota non rimodulabile (corrispondente agli oneri inderogabili) e quota rimodulabile (nella quale rientrano le spese da fattore legislativo e di adeguamento al fabbisogno). Viene quindi confermata la rimodulabilità, con il disegno di legge di bilancio, delle dotazioni finanziarie all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione, anche relativamente alle risorse derivanti da fattori legislativi. Tali rimodulazioni potranno essere effettuate in via compensativa e nel rispetto dei saldi di finanza pubblica. In apposito allegato allo stato di previsione della spesa dovranno essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica ed il corrispondente importo.

La legge definisce in dettaglio i contenuti del bilancio di previsione, costituito dagli stati di previsione dell’entrata e della spesa, distinti per Ministeri (art. 21, co. 10 e 11), arricchendo gli elementi informativi contenuti in ciascuno stato di previsione. Tra questi ultimi si evidenzia: la nota integrativa al bilancio di previsione, che dal lato della spesa si compone di una prima sezione, concernente il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di risultato, e di una seconda sezione, relativa ai programmi e alle corrispondenti risorse finanziarie; le schede illustrative dei singoli programmi (c.d. schede di programma) e delle leggi che li finanziano; le schede illustrative dei capitoli recanti i fondi settoriali correlati alle principali politiche pubbliche di rilevanza nazionale; il budget dei costi della relativa amministrazione.

La legge disciplina anche il bilancio pluriennale di previsione (art. 22), elaborato per un periodo di tre anni e strutturato per missioni e programmi; esso è esposto a legislazione vigente e a livello programmatico ed incorpora in sé gli effetti della legge di stabilità. Viene inoltre ridefinita la classificazione delle entrate e delle spese adattandola alle novità attuate in via di prassi negli ultimi anni mediante il passaggio dalle funzioni obiettivo alle missioni, ferma restando la conformità della classificazione economica e di quella funzionale ai criteri adottati dalla contabilità nazionale ed il raccordo con le classi COFOG individuate a livello internazionale.

Gli articoli da 26 a 29 della legge, inoltre, disciplinano nel dettaglio i fondi speciali e di riserva istituiti nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze. Essi costituiscono strumenti necessari a rendere più flessibile l’attività di gestione e a far fronte alle maggiori esigenze finanziarie che possono manifestarsi nel corso dell’esercizio; ciascuno di tali fondi va approvato con apposite norme nell’ambito della legge di approvazione del bilancio. Nuove norme sono previste inoltre in relazione alle leggi di spesa che autorizzano l’iscrizione in bilancio di contributi pluriennali, le quali possono anche stabilire, se la natura degli interventi lo richieda, le relative modalità di utilizzo mediante autorizzazione a stipulare mutui il cui onere di ammortamento è posto a carico dello Stato. Tra le ulteriori novità previste dalla legge, da attuare entro due anni dalla data di entrata in vigore della legge, mediante la delega attribuita al Governo dal comma 8 dell’articolo 30, vi è: l’introduzione dell’attività di valutazione, nella fase di pianificazione delle opere, per la selezione dei progetti e la definizione delle priorità, coerentemente con i criteri per l’attuazione delle deleghe riferite alle infrastrutture strategiche; il potenziamento e sistematicità della valutazione ex post sull’efficacia e sull’utilità degli interventi infrastrutturali; la garanzia di indipendenza e professionalità dei valutatori anche attraverso l’utilizzo di competenze interne agli organismi; la separazione del finanziamento dei progetti da quello delle opere attraverso la costituzione del “fondo progetti” e del “fondo opere”; l’adozione di regole trasparenti per le informazioni relative al finanziamento e ai costi delle opere; definanziamento automatico in caso di mancato avvio delle opere.

Vengono inoltre confermate le norme relative al rendiconto generale dello Stato, costituito dalle due distinte parti del conto del bilancio e del conto generale del patrimonio. Tra le innovazioni rilevanti introdotte sotto il profilo dell’esame delle risultanze di gestione, si sottolinea la presentazione di una nota integrativa, anch’essa articolata per missioni e programmi, allegata al rendiconto e riferita a ciascuna amministrazione. La nota è formulata in coerenza con le indicazioni contenute nella nota integrativa del bilancio di previsione ed è composta da due sezioni: un rapporto sui risultati, che espone l’analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi indicati nella prima sezione della nota integrativa al bilancio di previsione, nonché una sezione che contiene l’analisi dei risultati. E’ demandato ai regolamenti parlamentari il compito di stabilire le modalità e i termini per l’esercizio del controllo, da parte delle Commissioni competenti per materia, dello stato di attuazione dei programmi e delle relative risorse finanziarie.

Ai fini del completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, con particolare riguardo alla riorganizzazione dei programmi di spesa e delle missioni, e alla programmazione delle risorse, l’articolo 40 della proposta di legge reca una apposita delega Governo, da esercitarsi entro tre anni dalla data di entrata in vigore della riforma in esame.

I principi e i criteri direttivi della delega prevedono, in particolare, la revisione delle missioni, nonché del numero e della struttura dei programmi - che dovranno risultare omogenei con riferimento ai risultati da perseguire in termini di prodotti e servizi finali - al fine di assicurare, tra l’altro, la univoca corrispondenza fra il programma, le relative risorse e strutture assegnate, e ciascun Ministero, evitando, ove possibile, programmi condivisi tra più Ministeri e fermo restando l’affidamento di ciascun programma di spesa ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

Si prevede, inoltre, l’adozione, per la spesa, anche a fini gestionali e di rendicontazione, delle azioni quali componenti del programma e unità elementari del bilancio dello Stato e l’individuazione, nell’ambito della programmazione triennale delle risorse e degli obiettivi delle amministrazioni dello Stato, di metodologie comuni di definizione di indicatori di performance semplici, misurabili e riferibili ai programmi del bilancio. Al sistema di contabilità finanziaria sarà inoltre affiancato, a fini conoscitivi, un sistema di contabilità economico-patrimoniale funzionale alla verifica dei risultati conseguiti dalle amministrazioni.

Quanto all’esame degli schemi dei decreti legislativi attuativi della delega, si prevede l’adozione della procedura in base alla quale, qualora il Governo non intenda conformarsi ai pareri resi dalle competenti Commissioni parlamentari – da esprimere entro trenta giorni dalla trasmissioni –, è tenuto a ritrasmettere i testi alle Camere con le proprie osservazioni e con eventuali modificazioni e a rendere comunicazioni davanti a ciascuna Camera. Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti possono essere comunque adottati in via definitiva dal Governo.

L’articolo 42 della legge n. 196 dispone un’ulteriore delega al Governo per il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, disponendo che, ferma restando la redazione del bilancio anche in termini di competenza, venga rafforzato il ruolo programmatorio del bilancio di cassa, sia attraverso  un raccordo tra autorizzazioni di cassa e gestione di tesoreria, sia disponendo che i dirigenti responsabili predispongano piani finanziari che tengano conto della fase temporale delle obbligazioni, e dei connessi pagamenti. La delega, da esercitarsi entro i quattro anni successivi a quello dell’entrata in vigore della riforma, è accompagnata dalla previsione dell’avvio di un’apposita sperimentazione presso alcune Amministrazioni della durata massima di due esercizi finanziari, le cui risultanze dovranno essere esposte in un rapporto che il Ministro dell'economia e delle finanze è tenuto a trasmettere alle competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti.

Tesoreria degli enti pubblici e programmazione dei flussi di cassa

Il Titolo VII reca una serie di disposizioni in materia di tesoreria e flussi di cassa finalizzate a favorire una efficiente gestione del debito e della liquidità del conto “Disponibilità del Tesoro”.

La legge di riforma prevede nuovi strumenti di programmazione dei flussi, quali l’obbligo per le amministrazioni statali di presentare mensilmente una previsione dell’evoluzione dei flussi di cassa, nonché, a fine anno, una previsione dell’evoluzione dei flussi per l’anno a venire. Vengono poi introdotte modifiche alla disciplina dei conti intrattenuti dal Tesoro per la gestione delle disponibilità liquide.

Sulla base della delega per la riforma del bilancio contenuta nell’articolo 40, si dispone altresì la progressiva eliminazione delle gestioni contabili operanti a valere su contabilità speciali o conti correnti di tesoreria, i cui fondi siano stati comunque costituiti mediante il versamento di somme originariamente iscritte in stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato, ad eccezione di alcune specifiche gestioni.

Fermo restando quanto previsto da tale delega, la proposta dispone l’abrogazione di tutte le disposizioni di legge che autorizzano l'apertura di contabilità speciali di tesoreria a valere su fondi iscritti in stanziamenti del bilancio dello Stato e riferibili alla gestione di soggetti ed organi comunque riconducibili alla amministrazione centrale e periferica dello Stato, ove tali contabilità non siano espressamente autorizzate da specifiche norme che ne disciplinano l'autonomia contabile rispetto al bilancio dello Stato.

Testo unico delle disposizioni in materia di contabilità dello Stato e di tesoreria

Il Titolo IX dispone una delega al Governo per l’adozione di un Testo unico delle disposizioni vigenti in materia di contabilità di Stato e di tesoreria, entro 4 anni dalla data di entrata in vigore della legge di riforma (vale a dire il 2013), a carattere compilativo. I principi alla base della delega sono in sintesi la semplificazione e razionalizzazione dei procedimenti amministrativi contabili; la riorganizzazione dei conti di tesoreria e la disciplina della tesoreria unica; l’adeguamento della disciplina in considerazione dell’adozione del bilancio di cassa e la modifica ovvero l’abrogazione espressa delle norme preesistenti che risultano incompatibili con le disposizioni della legge n. 196.

In conseguenza del complessivo riassetto della disciplina contabile, il Titolo X della legge, oltre a prevedere l’abrogazione espressa della legge n. 468/1978 di contabilità generale e di altre norme in materia di contabilità, tra cui le disposizioni di legge che autorizzano l’apertura di contabilità speciali di tesoreria (con le eccezioni previste dall’articolo 40), prevede un regime transitorio per le contabilità speciali autorizzate da disposizioni di legge per il funzionamento dei reparti e degli enti delle Forze armate. Tra le disposizioni finali, infine, si sottolinea la norma relativa all’applicazione della legge di riforma alla Presidenza delle Repubblica, al Senato e alla Camera dei deputati, nonché alla Corte costituzionale, solo in quanto compatibili con la sfera di autonomia riconosciuta a tali organi dalla Costituzione.

Le deleghe previste per il completamento della riforma[6]

La legge n. 196/2009 prevede specifiche deleghe, ai fini del completamento successivo della riforma, che introducono significative novità nell’ordinamento contabile:

-          il principio dell’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche (art. 2, co. 2, 3 e 6);

-          la razionalizzazione delle procedure di spesa in conto capitale per la realizzazione delle opere pubbliche (art. 30, co. 8);

-          il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, finalizzato ad assicurare maggiore certezza, trasparenza e flessibilità della programmazione delle risorse di bilancio, anche mediante la riorganizzazione dello stesso in missioni e programmi di spesa (art. 40);

-          la predisposizione del bilancio annuale di previsione e degli altri documenti contabili in termini di sola cassa, dopo un periodo di sperimentazione (art. 42);

-          il potenziamento del sistema dei controlli di ragioneria e degli strumenti di analisi e valutazione della spesa, anche mediante la condivisione delle banche dati dei diversi soggetti coinvolti (art. 49);

-          l’adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità dello Stato e di tesoreria (art. 50).

 

 


Schede di lettura


 

Articolo 1
(Princìpi di coordinamento e ambito di riferimento)

 


1. Le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione europea e ne condividono le conseguenti responsabilità. Il concorso al perseguimento di tali obiettivi si realizza secondo i principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica.

2. Ai fini della presente legge, per amministrazioni pubbliche si intendono gli enti e gli altri soggetti che costituiscono il settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche individuati dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti comunitari.

3. La ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al comma 2 è operata annualmente dall'ISTAT con proprio provvedimento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre.

4. Le disposizioni recate dalla presente legge e dai relativi decreti legislativi costituiscono princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione e sono finalizzate alla tutela dell'unità economica della Repubblica italiana, ai sensi dell'articolo 120, secondo comma, della Costituzione.

5. Le disposizioni della presente legge si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto di quanto previsto dai relativi statuti.


 

 

La legge di riforma della contabilità generale in esame, all’articolo 1, reca i principi di coordinamento e l’ambito di riferimento delle norme della finanza pubblica.

Il comma 1 – come sostituito dall’articolo 1, comma 1, della legge n. 39/2011 – dispone l’applicazione della legge all'intero perimetro della P.A., affermando, in linea generale, il principio che tutte le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica - definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure ed i criteri stabiliti dall’Unione europea - sulla base dei principi dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica e ne condividono le responsabilità.

Il comma 2 definisce l’ambito delle amministrazioni pubbliche come l’insieme degli enti e degli altri soggetti che costituiscono il settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche individuati dall’ISTAT, sulla base dei regolamenti comunitari. A norma del successivo comma 3, la ricognizione delle amministrazioni pubbliche viene effettuata dall'ISTAT con cadenza annuale entro il 30 settembre[7], con proprio provvedimento da pubblicare in Gazzetta ufficiale.

L’estensione dell’ambito di applicazione della nuova disciplina appare coerente con l'evoluzione più recente della finanza pubblica italiana, in virtù, da un lato, degli impegni assunti dal nostro Paese in sede europea (che fanno riferimento al conto della P.A.), dall'altro della riforma in senso federale dell'ordinamento dello Stato. Sotto il primo aspetto, le regole europee codificate nel Patto di stabilità e crescita implicano il rispetto di una serie di obiettivi economico-finanziari il cui raggiungimento dipende dalle scelte e dai comportamenti di soggetti istituzionali diversi, caratterizzati da significativi livelli di autonomia finanziaria. Sotto il secondo aspetto, l'evoluzione in senso federale derivante dalla nuova legge di attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, oltre ad una maggiore uniformità dei sistemi contabili, rende necessario individuare sedi e procedure istituzionali di coordinamento fra i diversi livelli di governo capaci di garantire il perseguimento degli obiettivi finanziari stabiliti a livello nazionale - e concordati in sede comunitaria - garantendo nel contempo il coinvolgimento e la responsabilizzazione delle autonomie territoriali nella realizzazione dei medesimi obiettivi.

 

Al comma 4 viene sancito il riconoscimento che le disposizioni recate dalla legge di contabilità in esame e dai relativi decreti legislativi costituiscono princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica[8] ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione e sono finalizzate alla tutela dell'unità economica della Repubblica italiana, ai sensi dell'articolo 120, secondo comma, della Costituzione.

 

Per le regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano viene riproposto il consueto dispositivo di salvaguardia, in base al quale le disposizioni del testo in esame dovranno applicarsi nel rispetto di quanto previsto dai rispettivi statuti (comma 5).

 


 

Articolo 2
(Delega al Governo per l'adeguamento dei sistemi contabili)

 


1. Per consentire il perseguimento degli obiettivi di cui all'articolo 1, il Governo è delegato ad adottare, entro il 31 maggio 2011, uno o più decreti legislativi per l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, ad esclusione delle regioni e degli enti locali, e dei relativi termini di presentazione e approvazione, in funzione delle esigenze di program­mazione, gestione e rendicontazione della finanza pubblica. I sistemi e gli schemi di cui al primo periodo sono raccordabili con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi.

2. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono emanati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato al fine di consentire il consolidamento e il monitoraggio in fase di previsione, gestione e rendicontazione dei conti delle amministrazioni pubbliche;

b) definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi di cui alla lettera a);

c) adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale e relativi conti satellite, al fine di rendere più trasparenti e significative le voci di bilancio dirette all'attuazione delle politiche pubbliche, e adozione di un sistema unico di codifica dei singoli provvedimenti di spesa correlati alle voci di spesa riportate nei bilanci;

d) affiancamento, ai fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale che si ispirino a comuni criteri di contabilizzazione;

e) adozione di un bilancio consolidato delle amministrazioni pubbliche con le proprie aziende, società o altri organismi controllati, secondo uno schema tipo definito dal Ministro dell'economia e delle finanze d'intesa con i Ministri interessati;

f) definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri e metodologie comuni alle diverse amministrazioni individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.

3. Ai decreti legislativi di cui al comma 1 è allegato un nomenclatore che illustra le definizioni degli istituti contabili e le procedure finanziarie per ciascun comparto o tipologia di enti, a cui si conformano i relativi regolamenti di contabilità.

4. Gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 1 sono trasmessi alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica affinché su di essi sia espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti entro sessanta giorni dalla trasmissione. Decorso tale termine per l'espressione dei pareri, i decreti possono essere comunque adottati. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i testi alle Camere con le proprie osservazioni e con eventuali modificazioni e rende comunicazioni davanti a ciascuna Camera. Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti possono comunque essere adottati in via definitiva dal Governo. I decreti legislativi che comportino riflessi di ordine finanziario devono essere corredati della relazione tecnica di cui all'articolo 17, comma 3.

5. Ai fini della predisposizione dei decreti legislativi di cui al comma 1 è istituito, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, senza oneri a carico della finanza pubblica, il comitato per i princìpi contabili delle amministrazioni pubbliche, composto da ventitré componenti, così suddivisi:

a) quattro rappresentanti del Ministero dell'economia e delle finanze, uno dei quali con funzioni di presidente, e un rappresentante per ciascuno dei Ministeri dell'interno, della difesa, dell'istruzione, dell'università e della ricerca, del lavoro, della salute e delle politiche sociali, nonché un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei ministri;

b) un rappresentante tecnico dell'amministrazione della Camera dei deputati e uno dell'amministrazione del Senato della Repubblica, designati dai rispettivi Presidenti, come invitati permanenti, e un rappresentante della Corte dei conti;

c) un rappresentante dell'ISTAT;

d) sette rappresentanti degli enti territoriali, di cui tre designati dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, uno dei quali per le autonomie speciali, uno designato dall'Unione delle province d'Italia (UPI), uno designato dall'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), uno designato dall'Unione nazionale comuni, comunità, enti montani (UNCEM) e uno designato dalle Assemblee legislative regionali e delle province autonome, d'intesa tra di loro nell'ambito della Conferenza dei presidenti dell'Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome di cui agli articoli 5, 8 e 15 della legge 4 febbraio 2005, n. 11;

e) tre esperti in materia giuridico-contabile-economica.

6. Alla legge 5 maggio 2009, n. 42, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) all'articolo 2, comma 1, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «nonché al fine di armonizzare i sistemi contabili e gli schemi di bilancio dei medesimi enti e i relativi termini di presentazione e approvazione, in funzione delle esigenze di programmazione, gestione e rendicontazione della finanza pubblica»;

b) all'articolo 2, comma 2, la lettera h) è sostituita dalla seguente:

«h) adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato; adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale e relativi conti satellite; adozione di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri organismi controllali, secondo uno schema comune; affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale ispirati a comuni criteri di contabilizzazione; raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi; definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche di cui alla presente legge tenute al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi; definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri e metodologie comuni ai diversi enti territoriali; al fine di dare attuazione agli articoli 9 e 13, individuazione del termine entro il quale regioni ed enti locali devono comunicare al Governo i propri bilanci preventivi e consuntivi, come approvati, e previsione di sanzioni ai sensi dell'articolo 17, comma 1, lettera e), in caso di mancato rispetto di tale termine»;

c) all'articolo 2, il comma 6 è sostituito dal seguente:

«6. Almeno uno dei decreti legislativi di cui al comma 1 è adottato entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. Un decreto legislativo, da adottare entro il termine previsto al comma 1 del presente articolo, disciplina la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard sulla base dei livelli essenziali delle prestazioni di cui al comma 2 dell'articolo 20. Il Governo trasmette alle Camere, entro il 30 giugno 2010, una relazione concernente il quadro generale di finanziamento degli enti territoriali e ipotesi di definizione su base quantitativa della struttura fondamentale dei rapporti finanziari tra lo Stato, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, con l'indicazione delle possibili distribuzioni delle risorse. Tale relazione è comunque trasmessa alle Camere prima degli schemi di decreto legislativo concernenti i tributi, le compartecipazioni e la perequazione degli enti territoriali»;

d) all'articolo 3, comma 6, terzo periodo, dopo le parole: «l'esercizio della delega» sono inserite le seguenti: «o successivamente»;

e) all'articolo 4, comma 1, primo periodo, le parole: «trenta componenti e» sono sostituite dalle seguenti: «trentadue componenti, due dei quali rappresentanti dell'ISTAT, e, per i restanti trenta componenti,».

7. Il comitato per i princìpi contabili agisce in reciproco raccordo con la Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale di cui all'articolo 4 della legge 5 maggio 2009, n. 42, per le attività di cui all'articolo 2, comma 2, lettera h), della medesima legge con lo scambio di tutte le risultanze relative alla armonizzazione dei bilanci pubblici.

8. Disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi di cui al comma 1 possono essere adottate entro tre anni dalla data di entrata in vigore dei decreti medesimi, tenendo anche conto dei decreti legislativi da adottare ai sensi degli articoli 40 e 42, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi e con le stesse modalità previsti dal presente articolo.


 

 

L'articolo 2, commi da 1 a 5, contiene una delega legislativa al Governo per l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, ad esclusione delle regioni e degli enti locali[9], nonché per l’armonizzazione della relativa tempistica di presentazione e approvazione.

 

Per ciò che riguarda l’armonizzazione degli schemi e dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche, fatta eccezione per gli enti territoriali, è prevista l’adozione di uno o più decreti legislativi attuativi della delega entro il 31 maggio 2011[10] (comma 1).

Disposizioni correttive ed integrative di questi possono essere adottate entro tre anni dalla data di entrata in vigore dei suddetti decreti, tenendo anche conto dei decreti legislativi da adottarsi ai sensi dell’articolo 40, in materia di completamento della riforma del bilancio, e dell’articolo 42, in materia di riordino della disciplina per la gestione del bilancio e potenziamento della funzione del bilancio di cassa (comma 8).

 

La delega è esplicitamente finalizzata a consentire il perseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 1 della legge, cioè il concorso di tutte le amministrazioni pubbliche al governo della finanza pubblica.

Come evidenziato nel corso dell’esame istruttorio del provvedimento, il governo unitario della finanza pubblica ha, come premessa necessaria, la confrontabilità dei dati di bilancio delle differenti amministrazioni[11].

In base alla normativa vigente, ribadita dai commi 1 e 2 dell’articolo 1 della legge in esame, il perimetro delle pubbliche amministrazioni è quello individuato annualmente dall'ISTAT sulla base delle definizioni contenute negli specifici regolamenti comunitari di contabilità. Secondo tali regolamenti, il perimetro della P.A. include tutti i soggetti i quali, al di là della forma giuridica che rivestono, producono prevalentemente servizi “non market”, cioè non destinabili alla vendita.

Allo stato attuale, per le Regioni e le Province autonome, i relativi bilanci, pubblicati nei Bollettini ufficiali, sono classificati con modalità tra loro non omogenee, avendo ciascuna Regione e Provincia autonoma adottato un proprio schema contabile che non consente l’agevole raccordo delle informazioni rilevate.

I bilanci degli Enti locali sono, invece, classificati secondo uno schema omogeneo e sono oggetto di rilevazione da parte del Ministero dell’Interno. Tuttavia, anche per essi, benché in maniera molto più limitata, esistono dei problemi di disomogeneità: in particolare, le differenti modalità di applicazione della classificazione funzionale non consentono di rappresentare correttamente la spesa per le singole funzioni.[12]

 

Si ricorda che, con il D.Lgs. n. 170 del 12 aprile 2006, il legislatore – all’indomani della riforma dell’assetto costituzionale dei rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali disciplinato nella Parte seconda, Titolo V della Costituzione - aveva effettuato una Ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, a norma della delega di cui all’articolo 1, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131 [13].

In particolare, ambito di applicazione del citato D.Lgs. n. 170 è l'armonizzazione dei bilanci e dei sistemi di rilevazione contabile degli enti territoriali (regioni ed enti locali) rispetto al bilancio dello Stato[14] (articolo 1).

La Corte Costituzionale, in sede di giudizio di legittimità sollevato in via principale da talune regioni sulla norma di delega legittimante il citato decreto legislativo n. 170[15] ha affermato che la normativa delegata da essa scaturente ha carattere “meramente ricognitivo” e “di prima applicazione” dei principi fondamentali vigenti, all’indomani della riforma del Titolo V della Costituzione, nelle materie rientranti nella competenza legislativa concorrente tra lo Stato e le regioni, a norma dell'art. 117 Cost.

Il citato articolo 1, comma 4 della legge n. 131, infatti, dispone che spetta comunque al Parlamento la definizione di "nuovi" principi quadro nelle materie di competenza concorrente, tra le quali appunto rientrano l’armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

La delega contenuta nella legge n. 196 del 2009 ha dunque portata più ampia, essendo volta alla fissazione da parte del Parlamento dei “nuovi” principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, ad eccezione che per le regioni e gli enti locali, per la cui disciplina vale la delega contenuta nella legge di attuazione del federalismo fiscale, legge n. 42/2009, articolo 2, comma 2, lettera h), come novellata dai successivi commi dell’articolo in esame (cfr. infra).

 

I sistemi contabili e gli schemi di bilancio armonizzati devono essere raccordabili con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura sui disavanzi eccessivi (comma 1).

Come evidenziato nella relazione illustrativa al disegno di legge iniziale, si tratta in particolare di creare un maggior raccordo tra tali sistemi e il SEC95, Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità.

 

Principi e criteri direttivi della delega sono in particolare (comma 2):

§      l’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato (lettera a);

§      l’adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi, coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dai regolamenti comunitari (COFOG), nonché di un sistema unico di codifica dei singoli provvedimenti di spesa correlati alle voci riportate nei bilanci (lettera c)).

In proposito si segnala che il Ragioniere generale dello Stato ha osservato – nell’ambito di una audizione svoltasi presso la Commissione 5° del Senato nel corso dell’iter del provvedimento - che “ il piano dei conti non dovrà soddisfare solo le esigenze conoscitive della contabilità finanziaria ma curare anche quelle della contabilità economica e patrimoniale. Inoltre, è opportuno che esso sia concordato con le Istituzioni competenti e che abbia nel Manuale SEC95 e nel sistema di classificazione adottato dal Fondo monetario internazionale i suoi riferimenti principali e, per esigenze di opportuna standardizzazione, sia inserito all’interno del Programma Statistico Nazionale”.

Si osservi inoltre che – nell’ambito della delega per il completamento della riforma del bilancio statale – è specificamente previsto il raccordo dei programmi di spesa con la classificazione COFOG di secondo livello[16] (articolo 40, comma 1, lett. b), n. 3);

§      adozione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi per le amministrazioni pubbliche (lettera b)).

Tale previsione sembra connettersi a quanto previsto dall’articolo 1, comma 2 della legge, circa il perimetro delle pubbliche amministrazioni, che viene definito annualmente dall'ISTAT sulla base dei regolamenti comunitari di contabilità, che include - come già osservato - tutti i soggetti i quali, al di là della forma giuridica che rivestono, producono prevalentemente servizi cd. non market, cioè non destinabili alla vendita.

Il settore della pubblica amministrazione, pertanto, non comprende solo organismi pubblici, quali Stato, enti territoriali e enti previdenziali, bensì anche soggetti, ad esempio configurati sotto forma di società, che non adottano la contabilità finanziaria ma quella civilistica d'impresa (si pensi ad esempio ad ANAS S.p.a., ad Equitalia S.p.a., ecc.).

A questo riguardo, tra i principi e criteri direttivi, rientra l’adozione di un bilancio consolidato delle PP. AA con le proprie aziende, società o altri organismi controllati, secondo uno schema-tipo definito dal Ministro dell’economia e delle finanze d’intesa con i Ministri interessati e la Conferenza unificata Stato-Regioni ed autonomie locali (lettera e)).

Come osservato in sede di audizioni tenutesi nel corso dell’esame del provvedimento in esame, la necessità di procedere ad un bilancio consolidato tra pubbliche amministrazioni e proprie aziende, si pone con particolare rilevanza per gli enti locali, i quali sempre più sovente hanno esternalizzato - attraverso il ricorso a forme societarie - taluni servizi tipicamente pubblici[17];

§      affiancamento, in via sperimentale, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale, ispirati a criteri comuni (lettera d)).

Si segnala che - nell’ambito della delega al Governo per il completamento della riforma del bilancio – è prevista la messa a regime di tale affiancamento, che sarà funzionale alla verifica dei risultati conseguiti dalle amministrazioni (articolo 40, comma 2, lettera n));

§      definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri comuni alle diverse amministrazioni, e individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (lettera f)).

Si osservi in proposito che per - quanto riguarda le amministrazioni statali - il Rapporto sulla spesa previsto dall’articolo 41, periodicamente presentato dal Ministero dell’economia fornirà la base analitica per la definizione e il monitoraggio degli indicatori di risultato, nonché specificamente proporrà, per i principali programmi di spesa, gli indicatori di risultato da adottare (articolo 41, comma 3, lettere b) e c));

 

Gli schemi dei decreti legislativi, cui è allegato un nomenclatore con le definizioni degli istituti contabili (comma 3) sono inviati alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica per l’espressione, entro sessanta giorni, del parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti.

Decorsi i sessanta giorni, i decreti possono essere comunque adottati.

Il Governo, nell’ipotesi in cui non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i testi alle Camere, con osservazioni ed eventuali modificazioni e rende comunicazioni in merito dinnanzi a ciascun ramo del Parlamento.

Decorsi trenta giorni dalla trasmissione, i decreti possono essere adottati in via definitiva.

I decreti legislativi aventi riflessi di ordine finanziario devono essere corredati di relazione tecnica (comma 4).

 

E’ prevista l’istituzione, con decreto del Ministero dell’economia, entro trenta giorni dall’entrata in vigore del provvedimento in esame, del Comitato per i principi contabili delle Amministrazioni pubbliche, al quale è affidato il compito di predisporre i decreti legislativi di armonizzazione (comma 5).

Il Comitato, composto, come previsto dal comma 5, da ventitré componenti - rappresentanti di Governo, Parlamento, Corte dei Conti, ISTAT ed enti territoriali, nonché esperti in materie giuridico contabili - è stato istituito con il D.M. economia e finanza del 4 maggio 2010.

 

Il comma 6 introduce modificazioni all’articolo 2 della legge n. 42 del 2009 al fine di uniformare i principi ed i criteri direttivi della delega riguardante l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con i principi ed i criteri direttivi previsti per l’armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche non territoriali recati dai commi precedenti.

Tra le modifiche che il comma in esame apporta alla legge n. 42/2009, vi è in primo luogo l’esplicitazione che tra le finalità della delega sul federalismo fiscale vi è l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali e dei relativi termini di presentazione e approvazione, in funzione delle esigenze di programmazione, gestione e rendicontazione della finanza pubblica (comma 6, lett. a)).

Inoltre, specifiche modifiche sono apportate ai principi e criteri direttivi già dettati sulla materia dall’articolo 2, comma 2, lettera h) della legge n. 42, sostituendo tale lettera e in sostanza introducendo – per gli enti territoriali - i medesimi principi e criteri direttivi della delega per l’armonizzazione dei sistemi contabili delle altre amministrazioni pubbliche, indicati al comma 1 dell’articolo in esame (comma 6, lettera b)).

Per gli enti territoriali, la lettera h, del comma 2 della legge n. 42/2009, come novellato dall’articolo in esame, prevede, dunque, come per le altre amministrazioni pubbliche, la raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi; l’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato, nonché di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dai regolamenti comunitari in materia; l’adozione di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri organismi controllali, secondo uno schema comune; la definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi; la definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri e metodologie comuni ai diversi enti territoriali; l’affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale ispirati a comuni criteri di contabilizzazione.

Rispetto alla precedente formulazione dell’articolo 2, comma 2, lett. h), è confermato che in sede attuativa della delega si debba procedere all’individuazione del termine entro il quale regioni ed enti locali devono comunicare al Governo i propri bilanci preventivi e consuntivi approvati, e l’introduzione di sanzioni, in caso di mancato rispetto di tale termine.

 

Conseguentemente, viene soppressa l’originaria previsione di cui all’articolo 2 della legge n. 42 secondo la quale nel primo decreto legislativo attuativo della delega sul federalismo fiscale - da adottare entro il termine massimo di 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge n. 42/2009 – dovevano essere disciplinati i principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali (co. 6, lett. c), primo periodo). Viene, inoltre, fissato al 30 giugno 2010 il termine per la trasmissione alle Camere, da parte del Governo, della relazione concernente il quadro generale di finanziamento degli enti territoriali[18] Si precisa, altresì, che la presentazione di tale relazione deve, comunque, precedere la presentazione degli schemi di decreto legislativo concernenti i tributi, le compartecipazioni e la perequazione degli enti territoriali.

 

Il comma 7, infine, con l’obiettivo di garantire coerenza tra i decreti legislativi di armonizzazione dei sistemi contabili degli enti territoriali con quelli di tutti gli altri enti della P.A., prevede un raccordo tra il Comitato per i principi contabili delle Amministrazioni pubbliche - al quale affidato il compito di predisporre i decreti legislativi di armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche - e la Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale (COPAFF) [19], cui l’articolo 4 della legge n. 42/2009 affida il compito di svolgere le attività relative all’esercizio della delega per l’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali, con lo scambio di tutte le relative risultanze.

Tale attività di raccordo e scambio di informazioni rappresenta lo strumento operativo volto a garantire l’attuazione conforme e coordinata delle due distinte deleghe finalizzate a realizzare il principio fondamentale dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, ai sensi dell’articolo 1 del provvedimento in esame, il cui perseguimento è garantito, sul piano normativo, dalla previsione di principi e criteri direttivi omogenei.

 

Nel Rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica, disciplinato dall’articolo 3 della legge in esame, si darà inoltre conto anche dello stato di attuazione della delega per l’armonizzazione dei sistemi contabili degli enti territoriali (art. 2, comma 2, lett. h), legge n. 42/2009).

Si ricorda che presso il Ministero degli Interni, ai sensi dell’articolo 154 del TUEL (Testo Unico delle leggi sugli enti locali, D.Lgs. n. 267 del 2000) già opera l’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali[20]. Tale organo ha il compito di promuovere la corretta gestione delle risorse finanziarie, strumentali ed umane, la salvaguardia degli equilibri di bilancio, l'applicazione dei princìpi contabili e la congruità degli strumenti applicativi, nonché la sperimentazione di nuovi modelli contabili.

L'Osservatorio, inoltre, adotta iniziative di divulgazione e di approfondimento finalizzate ad agevolare l'applicazione ed il recepimento delle norme e presenta sullo stato di applicazione di queste almeno una relazione annuale al Ministro dell'interno, formulando altresì proposte di integrazione normativa e di principi contabili di generale applicazione.

 

Si segnala che sia la delega contenuta nell’articolo 2 in esame, relativa all’armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio degli enti pubblici diversi dagli enti territoriali, sia quella contenuta nell’articolo 2, comma 2, lett. h) della legge n. 42/2009 in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali, hanno ricevuto attuazione rispettivamente con il decreto legislativo n. 91 del 31 maggio 2011[21] e con il decreto legislativo n. 118 del 23 giugno 2011[22].

 


 

Articolo 3
(Rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica)

 

1. Il Ministro dell'economia e delle finanze trasmette, in allegato al Documento di economia e finanza di cui all'articolo 10, un rapporto sullo stato di attuazione della presente legge con particolare riferimento alle attività volte alla realizzazione della nuova organizzazione del bilancio dello Stato e dei bilanci delle altre amministrazioni pubbliche, evidenziando il collegamento tra la nuova struttura del bilancio e la nuova organizzazione delle amministrazioni pubbliche conseguente all'attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, e dei relativi decreti legislativi. Nel rapporto si dà altresì conto dello stato di attuazione delle disposizioni di cui alla lettera h) del comma 2 dell'articolo 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42, come sostituita dall'articolo 2, comma 6, lettera b), della presente legge.

 

 

L’articolo 3 – come modificato all’articolo 7, comma 1, della legge n. 39/2011 - dispone che in allegato al Documento di economia e finanza sia trasmesso un rapporto sullo stato di attuazione della legge di contabilità, con particolare riferimento alle attività volte alla nuova organizzazione del bilancio dello Stato e delle altre amministrazioni pubbliche.

Per tale aspetto il rapporto dovrà evidenziare il collegamento tra la nuova struttura del bilancio e la nuova organizzazione delle amministrazioni pubbliche conseguente all’attuazione della legge n. 15 del 2009 (c.d. legge “Brunetta”).

In assenza di ulteriori indicazioni nel testo dell’articolo, è da presumere che ai fini del collegamento in questione si debba far riferimento, da un lato, alle disposizioni che nella legge di contabilità fanno riferimento, tra l’altro, ai compiti affidati alle unità dirigenziali in sede di predisposizione del bilancio di previsione e, nell’ambito della delega al bilancio di cassa, ai compiti di programmazione ed alla connessa responsabilità finanziaria (articolo 21 e 42); dall’altro, alla nuova configurazione delle funzioni e delle responsabilità della dirigenza pubblica come previste nella legge n. 15 del 2009 (ad esempio all’articolo 6) e come specificate nella disciplina attuativa recata dal D.Lgs. n.150 del 2009.

Il rapporto dovrà altresì dar conto dello stato di attuazione della norma di delega sulla armonizzazione dei sistemi contabili delle regioni e degli enti locali recata nell’ambito della disciplina sul federalismo fiscale dettata dalla legge n.42 del 2009, in particolare all’articolo 2, comma 2, lettera h), come sostituito dalla presente legge (all’articolo 2, comma 6, lettera b)).

Deve in proposito rammentarsi che l’articolo 3 della legge n. 42 del 2009, istitutivo della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, prevede, tra le diverse funzioni affidate a tale Commissione, anche quella di verificare lo stato di attuazione della legge stessa, riferendone ogni sei mesi alle Camere.


 

Articolo 4
(Controllo parlamentare)

 


1. Il Governo, nel rapporto di cui all'articolo 3 e su richiesta delle Commissioni parlamentari competenti, fornisce alle medesime Commissioni tutte le informazioni utili ad esercitare un controllo costante sull'attuazione della presente legge. Sulla base delle informazioni ricevute e dell'attività istruttoria svolta anche in forma congiunta con le modalità definite dalle intese di cui al comma 2, le Commissioni parlamentari competenti delle due Camere formulano osservazioni ed esprimono valutazioni utili alla migliore impostazione dei documenti di bilancio e delle procedure di finanza pubblica.

2. In relazione a quanto previsto dal comma 1, i Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, al fine di favorire lo svolgimento congiunto dell'attività istruttoria utile al controllo parlamentare e di potenziare la capacità di approfondimento dei profili tecnici della contabilità e della finanza pubblica da parte delle Commissioni parlamentari competenti, adottano intese volte a promuovere le attività delle due Camere, anche in forma congiunta, nonché l'integrazione delle attività svolte dalle rispettive strutture di supporto tecnico, con particolare riferimento ai seguenti ambiti:

a) monitoraggio, controllo e verifica degli andamenti della finanza pubblica e analisi delle misure finalizzate al miglioramento della qualità della spesa, con particolare riferimento all'individuazione di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi di bilancio;

b) verifica dello stato di attuazione del processo di riforma e dell'adeguamento della struttura del bilancio, con particolare riferimento al potenziamento della funzione del bilancio di cassa e al suo collegamento con la contabilità economica, alla ridefinizione funzionale dei programmi in rapporto a precisi obiettivi, alla classificazione delle tipologie di spesa e ai parametri di valutazione dei risultati;

c) analisi del contenuto informativo necessario dei documenti trasmessi dal Governo, al fine di assicurare un'informazione sintetica, essenziale e comprensibile, con il grado di omogeneità sufficiente a consentire la comparabilità nel tempo tra settori, livelli territoriali e tra i diversi documenti;

d) verifica delle metodologie utilizzate dal Governo per la copertura finanziaria delle diverse tipologie di spesa, nonché per la quantificazione degli effetti finanziari derivanti da provvedimenti legislativi, e identificazione dei livelli informativi di supporto della quantificazione, nonché formulazione di indicazioni per la predisposizione di schemi metodologici distinti per settore per la valutazione degli effetti finanziari;

e) analisi delle metodologie utilizzate per la costruzione degli andamenti tendenziali di finanza pubblica, anche di settore, delle basi conoscitive necessarie per la loro verifica, nonché riscontro dei contenuti minimi di raccordo tra andamenti tendenziali e innovazioni legislative.

2-bis. Ai fini dell'esercizio delle attività di cui al presente articolo, sulla base di apposite convenzioni, l'ISTAT, nell'ambito delle proprie competenze istituzionali, fornisce alle Camere, su richiesta, i dati e le elaborazioni necessari all'esame dei documenti di finanza pubblica. Dall'attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.


 

 

L’articolo 4 introduce una specifica disciplina finalizzata al potenziamento degli strumenti e dell’attività di controllo parlamentare sulla finanza pubblica, da svolgersi anche in forma congiunta tra i due rami del Parlamento, sulla base di metodologie di lavoro e obiettivi fissati da intese tra il Presidente della Camera dei deputati ed il Presidente del Senato.

 

In particolare, il comma 1 obbliga il Governo a fornire tutte le informazioni utili ad esercitare un controllo parlamentare costante sull'attuazione della nuova legge di contabilità.

Tali informazioni sono contenute, in primo luogo, nel Rapporto sullo stato di attuazione della riforma, previsto dall’articolo 3, il quale viene presentato in allegato al Documento di economia e finanza; esse devono, inoltre, essere fornite dal Governo ogni qual volta le Commissioni parlamentari competenti, destinatarie delle stesse, le richiedano.

Sulla base delle informazioni ricevute e dell'attività istruttoria svolta anche in forma congiunta tra i due rami del Parlamento, secondo le modalità definite dalle intese adottate tra i Presidenti di Camera e Senato, le Commissioni parlamentari competenti delle due Camere formulano osservazioni ed esprimono valutazioni utili ai fini della migliore impostazione dei documenti di bilancio e delle procedure di finanza pubblica (comma 1).

 

Il comma 2 dispone, ai fini di quanto sopra previsto, l’adozione di intese tra i Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica volte a promuovere l'integrazione delle attività svolte dalle strutture di supporto tecnico dei due rami del Parlamento[23] - al fine di favorire l’istruttoria congiunta tra i due rami del Parlamento e di potenziare la capacità di approfondimento dei profili tecnici della contabilità e della finanza pubblica da parte delle Commissioni parlamentari competenti.

Le intese devono essere, in particolare, rivolte ai seguenti ambiti operativi:

a)  monitoraggio e verifica degli andamenti della finanza pubblica, anche attraverso l'individuazione di indicatori di risultato;

b)  verifica dello stato di attuazione della riforma, con particolare riferimento al potenziamento della funzione del bilancio di cassa e al suo collegamento con la contabilità economica[24];

c)  analisi del contenuto informativo necessario dei documenti trasmessi dal Governo, al fine di assicurare l’omogeneità dei dati e la loro confrontabilità;

d)  verifica delle metodologie utilizzate dal Governo per la copertura e la quantificazione degli effetti finanziari dei provvedimenti legislativi, e identificazione dei livelli informativi di supporto della quantificazione, nonché formulazione di indicazioni per schemi metodologici di valutazione degli effetti finanziari distinti per settori;

e)  analisi delle metodologie per la costruzione dei quadri tendenziali di finanza pubblica, per il complesso della Pubblica Amministrazione e per i relativi settori, delle basi conoscitive per la loro verifica e del raccordo tra andamenti tendenziali e innovazioni legislative.

 

Inoltre, al fine di accrescere la disponibilità di elementi di valutazione dei documenti di finanza pubblica, il comma 2-bis – introdotto dall’articolo 4, comma 1, lettera b) della legge n. 39/2011 - prevede che le Camere possano stipulare apposite convenzioni con l'ISTAT per l’acquisizione di dati ed elaborazioni considerate necessarie per l’esame dei documenti di finanza pubblica prodotte dall'Istituto di statistica.

 

Si ricorda che, a livello parlamentare, nella scorsa legislatura, al termine dell’indagine conoscitiva sulla riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio[25], svoltasi presso la V Commissione Bilancio della Camera, congiuntamente all’omologa Commissione del Senato, l'Ufficio di Presidenza della Commissione bilancio della Camera, integrato dai rappresentanti dei gruppi, nella riunione del 9 maggio 2007, ha deliberato all'unanimità di costituire al proprio interno un Comitato permanente per il monitoraggio della finanza pubblica.

Il Comitato era chiamato a svolgere un'attività conoscitiva sulle caratteristiche della spesa pubblica e le dinamiche che regolano il suo andamento, e ad individuare i possibili soluzioni a tal fine; nonché ad approfondire la tematica relativa all'andamento delle entrate, con specifico riferimento a quelle tributarie. Il Comitato operava congiuntamente all’analogo Comitato costituito dalla 5a Commissione Bilancio del Senato[26].

 


 

Articolo 5
(Criteri di nomina del Presidente dell'ISTAT)

 

1. All'articolo 16, comma 1, del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, dopo il primo periodo sono inseriti i seguenti: «La designazione effettuata dal Governo è sottoposta al previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, che possono procedere all'audizione della persona designata. La nomina è subordinata al parere favorevole espresso dalle predette Commissioni a maggioranza dei due terzi dei componenti».

 

 

L’articolo 5 modifica i criteri di nomina del Presidente dell’Istituto nazionale di statistica - ISTAT, disciplinati dall’articolo 16, comma 1, del decreto legislativo 6 agosto 1989, n. 322[27], prevedendo che la proposta di nomina sia sottoposta al parere delle competenti Commissioni parlamentari, che possono procedere all’audizione della persona designata.

Il parere parlamentare ha carattere vincolante: la designazione del Presidente può infatti essere effettuata solo laddove sia stato espresso dalle Commissioni parere favorevole con la maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti.

Il D.Lgs. n. 322/1989 prevede all’articolo 16, comma 1, che il Presidente dell'ISTAT, scelto tra i professori ordinari in materie statistiche, economiche ed affini, sia nominato, ai sensi dell'art. 3 della legge n. 400/1988[28], con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Egli ha la legale rappresentanza e provvede all'amministrazione dell'Istituto, assicurandone il funzionamento.

L’articolo si inserisce all’interno delle norme relative ai rapporti istituzionali tra ISTAT e Parlamento, al fine di un rafforzamento del ruolo dell’Istituto di statistica quale organo ausiliare delle Camere nell’attività di controllo parlamentare. Tale attività è disciplinata dai regolamenti parlamentari.

Si ricorda in proposito che l’articolo 145 R.C. prevede che l’Assemblea e le Commissioni possono chiedere che il Presidente della Camera inviti, tramite il Governo, l’ISTAT a compiere rilevazioni, elaborazioni e studi statistici, previa definizione dell’oggetto e delle finalità.


 

Articolo 6
(Accesso alle banche dati e pubblicità di elementi informativi)

 


1. Ai fini del controllo parlamentare sulla finanza pubblica, anche di settore, la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica hanno accesso, sulla base di apposite intese, alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza pubblica.

2. Nel sito del Ministero dell'economia e delle finanze sono pubblicati, in formato elettronico elaborabile, i disegni di legge e le leggi di cui agli articoli 11, 21, 33 e 35 con i rispettivi allegati.

3. I decreti di variazione al bilancio adottati in conseguenza dell'approvazione di provvedimenti legislativi sono resi disponibili, sul sito del Ministero dell'economia e delle finanze, il giorno successivo a quello della loro registrazione da parte della Corte dei conti.

4. Il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) trasmette in via telematica alle Camere le proprie delibere entro dieci giorni dalla data della registrazione da parte della Corte dei conti ovvero, ove questa non sia prevista, entro dieci giorni dalla data della loro adozione.


 

 

L’articolo 6, al comma 1, riconosce alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica l’accesso, regolamentato sulla base di apposite intese, alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte di informazioni – gestita da soggetti pubblici – rilevante ai fini del controllo della finanza pubblica.

A questo proposito si osserva che la legge - proprio al fine del potenziamento delle attività di controllo e monitoraggio dei conti pubblici - prevede l’istituzione presso il Ministero dell’economia e finanze di una Banca dati delle amministrazioni pubbliche, alimentata dalle stesse pubbliche amministrazioni con i dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, le operazioni gestionali, e tutte le informazioni relative all’attuazione della nuova legge di contabilità. Le suddette amministrazioni hanno accesso alle informazioni secondo modalità da stabilire con appositi decreti del Ministro dell'economia e delle finanze (articolo 13)[29].

La Ragioneria generale dello Stato provvede a consentire l’accesso e l’invio in formato elettronico elaborabile dei dati delle amministrazioni pubbliche contenuti nella citata banca dati alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica (articolo 14, comma 1, lett. e)).

Si ricordi inoltre la banca dati SIOPE (Sistema Informativo delle Operazioni degli Enti pubblici), cui le amministrazioni pubbliche (ad eccezione degli organi costituzionali) sono tenute a trasmettere quotidianamente i dati relativi agli incassi e pagamenti effettuati.

 

L’articolo 6 stabilisce, al comma 2, l’obbligo di pubblicazione sul sito web del Ministero dell’economia e finanze, in formato elettronico elaborabile, dei seguenti provvedimenti legislativi, anche nella loro forma iniziale di disegno di legge: legge di stabilità, legge di approvazione del bilancio annuale di previsione dello Stato, legge di assestamento delle previsioni di bilancio e legge di approvazione del rendiconto generale dello Stato.

Al comma 3, è introdotto l’obbligo di rendere disponibili sul sito del Ministero dell'economia e delle finanze, il giorno successivo a quello della registrazione da parte della Corte dei conti, i decreti di variazione al bilancio adottati in conseguenza di provvedimenti legislativi.

Il comma 4 introduce l’obbligo per il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) di trasmettere in via telematica alle Camere le proprie delibere entro dieci giorni dalla registrazione da parte della Corte dei conti ovvero, ove questa non sia prevista, entro dieci giorni dalla data della loro adozione.

 

Si osserva che l’articolo 6 in commento si inserisce nell’ambito di un complesso corpus normativo contenuto all’interno della nuova legge di contabilità, volto ad implementare le fonti di informazione ed il controllo sulla finanza pubblica, sia sul versante parlamentare, che su quello governativo. Le fonti di informazione citate nell’articolo 6, infatti, vanno ad aggiungersi a tutta la documentazione in materia di finanza pubblica che è istituzionalmente previsto pervenga ai due rami del Parlamento, secondo lo scadenziario definito in primo luogo dall’articolo 7, che fornisce l’indicazione del ciclo e degli strumenti della programmazione e di bilancio, nonché da una serie di altre norme che rendono il Parlamento destinatario di numerose relazioni finalizzate a dar conto dello stato di attuazione della riforma di contabilità e finanza pubblica (articolo 3), nonché alla verifica, monitoraggio e controllo della spesa: si pensi al Rapporto triennale sulla spesa delle amministrazioni dello Stato, che deve essere predisposto entro il 20 luglio dell’ultimo anno di ciascun triennio e inviato al Parlamento (articolo 41), nonché alle Relazioni previste dalla disciplina della cd. spending review introdotta dalla legge finanziaria 2008[30]: si tratta, in particolare, della Relazione sullo stato della spesa per l’analisi dell’efficacia nell’allocazione delle risorse e dell’efficienza dell’azione amministrativa, presentata annualmente alle Camere entro il 15 giugno, e del Programma di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali, che è previsto si concluda con la presentazione al Parlamento, da parte del Ministro dell’economia, di una relazione sui risultati del programma e sulle conseguenti iniziative di intervento[31].


 

Articolo 7
(Ciclo e strumenti della programmazione e di bilancio)

 


1. L'impostazione delle previsioni di entrata e di spesa dei bilanci delle amministrazioni pubbliche si conforma al metodo della programmazione.

2. Gli strumenti della programmazione sono:

a) il Documento di economia e finanza (DEF), da presentare alle Camere entro il 10 aprile di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni parlamentari;

b) la Nota di aggiornamento del DEF, da presentare alle Camere entro il 20 settembre di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni parlamentari;

c) il disegno di legge di stabilità, da presentare alle Camere entro il 15 ottobre di ogni anno;

d) il disegno di legge del bilancio dello Stato, da presentare alle Camere entro il 15 ottobre di ogni anno;

e) il disegno di legge di assestamento, da presentare alle Camere entro il 30 giugno di ogni anno;

f) gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, da presentare alle Camere entro il mese di gennaio di ogni anno;

g) gli specifici strumenti di programmazione delle amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato.

3. I documenti di cui al comma 2, lettere a), b), c), d) ed e), sono presentati alle Camere dal Governo su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, sentito, per quanto concerne la terza sezione del DEF, il Ministro per le politiche europee. Il documento di cui al comma 2, lettera a), è inviato, entro i termini ivi indicati, per il relativo parere alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, la quale si esprime in tempo utile per le deliberazioni parlamentari di cui alla medesima lettera a).


 

 

L’articolo 7 relativo al ciclo e gli strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio è stato interamente sostituito dalla legge n. 39/2011, al fine di consentire un pieno allineamento tra la programmazione nazionale e quella europea alla luce dell'introduzione del “semestre europeo”.

 

Il semestre europeo consiste in un ciclo di procedure volto ad assicurare un coordinamento ex-ante delle politiche economiche nell’Eurozona e nell’UE[32].

Il ciclo – che ha preso l’avvio nel 2011 - include le seguenti fasi:

-        gennaio: presentazione da parte della Commissione dell’indagine annuale sulla crescita;

-        febbraio/marzo: il Consiglio europeo elabora le linee guida di politica economica e di bilancio a livello UE e a livello di Stati membri;

-        metà aprile: gli Stati membri sottopongono contestualmente i Piani nazionali di riforma (PNR, elaborati nell’ambito della nuova Strategia UE 2020) ed i Piani di stabilità e convergenza (PSC, elaborati nell’ambito del Patto di stabilità e crescita), tenendo conto delle linee guida dettate dal Consiglio europeo;

-        inizio giugno: sulla base dei PNR e dei PSC, la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati membri;

-        giugno: il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, approvano le raccomandazioni della Commissione europea;

-        seconda metà dell’anno: gli Stati membri approvano le rispettive leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. Nell’indagine annuale sulla crescita dell’anno successivo, la Commissione dà conto dei progressi conseguiti dai Paesi membri nell’attuazione delle raccomandazioni stesse.

L’obiettivo del nuovo meccanismo, secondo quanto indicato dal Consiglio e dalla Commissione, non è quello di sottoporre i bilanci nazionali ad una sorta di valutazione o approvazione preventiva, prima che vengano presentati ai Parlamenti nazionali, bensì di fornire elementi per una discussione ex-ante sulle politiche di bilancio.

 

L’articolo 7 enuncia, quale principio generale, che le previsioni di entrata e di spesa dei bilanci delle amministrazioni pubbliche siano conformi al metodo della programmazione (comma 1).

Il nuovo ciclo della programmazione - delineato dal comma 2 come riformulato dall’articolo 2, comma 1, dalla legge n. 39/2011 - prevede la presentazione dei seguenti documenti:

a)      entro il 10 aprile di ogni anno, del Documento di economia e finanza (DEF), per le conseguenti deliberazioni parlamentari.
Il Documento – che, secondo quanto previsto dalla nuova formulazione del successivo articolo 10 della legge di contabilità che ne disciplina il contenuto, incorpora lo schema di Programma di stabilità (nella prima sezione) e lo schema del Programma Nazionale di riforma (nella terza sezione), nonché un’analisi del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche nell’anno precedente (seconda sezione) – sostituisce, quale strumento della programmazione economico finanziaria su base almeno triennale, la Decisione di finanza pubblica (DFP) prevista dall’originaria testo della legge di contabilità.
Rispetto alla DFP, la cui presentazione alle Camere era prevista per il 15 settembre, il Documento di economia e finanza è presentato entro il 10 aprile, in ragione della presentazione da parte dello Stato italiano alle Istituzioni comunitarie, entro il 30 aprile, del Programma di stabilità e del Programma nazionale di riforma, contenuti nel Documento di economia e finanza (cfr. a tale riguardo la nuova formulazione dell’articolo 10 della legge di contabilità relativo al contenuto del DEF).

Si segnala, inoltre, che il nuovo ciclo della programmazione non prevede più la presentazione alle Camere - entro il 15 aprile di ogni anno - della Relazione sull'economia e la finanza pubblica, che è stata soppressa dalla legge n. 39/2011[33], i cui contenuti hanno trovato comunque parziale trasposizione nel DEF, in particolare nella seconda sezione (cfr. infra, articolo 10).

b)      entro il 20 settembre di ogni anno, della Nota di aggiornamento del DEF, per le conseguenti deliberazioni parlamentari.
Rispetto alla disciplina previgente, con le modifiche apportate dalla legge n. 39/2011, la Nota di aggiornamento ha assunto le caratteristiche di uno strumento obbligatorio, posto che la sua presentazione non è più eventuale e connessa al verificarsi di eventuali scostamenti degli andamenti di finanza pubblica
[34].

c)      entro il 15 ottobre di ogni anno, il disegno di legge di stabilità e del disegno di legge del bilancio dello Stato, così come previsto dalla previgente disciplina;

d)      entro il 30 giugno di ogni anno, il disegno di legge di assestamento (anch’esso mantenuto fermo nella tempistica di presentazione rispetto alla previgente disciplina);

e)      gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, la cui data di presentazione è fissata entro il mese di gennaio (anziché febbraio, come originariamente disposto dalla previgente legge di contabilità);

f)        gli specifici strumenti di programmazione delle altre amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato, anch’essi confermati nell’ambito del ciclo e degli strumenti di bilancio.

 

L’articolo 7 prevede, inoltre, che i predetti documenti contabili vengano presentati dal Governo alle Camere su proposta del Ministero dell’economia e finanze, sentito, per quanto concerne la terza sezione del DEF relativa al Programma nazionale di riforma, il Ministro per le politiche europee.

 

Il Documento di economia e finanza, entro il termine ivi indicato, è inviato per il relativo parere alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, la quale si esprime in tempo utile per le deliberazioni parlamentari.

 


 

Articolo 8
(Coordinamento della finanza pubblica degli enti territoriali)

 


1. Le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali determinano gli obiettivi dei propri bilanci annuali e pluriennali in coerenza con gli obiettivi programmatici risultanti dal DEF.

2. Anche ai fini dell'attuazione dell'articolo 11, comma 3, lettera m), nella Nota di aggiornamento del DEF di cui all'articolo 10-bis, viene definito il quadro di riferimento normativo per il Patto di stabilità interno, caratterizzato da stabilità, coerenza, conformità ai parametri europei e rispetto dell'autonomia gestionale degli enti. Il Patto di stabilità interno, in coerenza con gli obiettivi nazionali, articolati per sottosettori, stabiliti ai sensi dell'articolo 10, comma 2, lettera e), definisce gli interventi necessari per il loro conseguimento distintamente per regioni, province e comuni.

3. In sede di Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica vengono fornite indicazioni ai fini del collegamento tra gli obiettivi aggregati da fissare nell'ambito del DEF e le regole previste per il singolo ente in ragione della categoria di appartenenza.

4. Per la spesa in conto capitale, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, nell'ambito degli obiettivi di cui al comma 3, la Nota di aggiornamento del DEF di cui all'articolo 10-bis e la legge di stabilità individuano la quota di indebitamento delle amministrazioni locali, e successivamente per il complesso delle province e dei comuni, articolata per regioni, in coerenza con l'obiettivo aggregato individuato per l'intera pubblica amministrazione.


 

 

L’articolo 8[35] detta le norme per il coordinamento della finanza pubblica degli enti territoriali.

In particolare, il comma 1 dispone che le regioni e gli enti locali determinano gli obiettivi dei propri bilanci annuali e pluriennali in coerenza con gli obiettivi programmatici risultanti dal Documento di economia e finanza.

Il comma 2 prevede una procedura per la definizione del quadro di riferimento normativo per il patto di stabilità interno, nell’ambito della più generale procedura di inquadramento degli obiettivi della finanza locale nel contesto di quelli complessivi di finanza pubblica. In particolare viene previsto che, ai fini della predisposizione delle norme necessarie a garantire l’attuazione del patto di stabilità interno, da definirsi nell’ambito della legge di stabilità[36], il quadro di riferimento normativo venga definito nell’ambito della Nota di aggiornamento del DEF.

Il medesimo comma 2 stabilisce inoltre che il patto di stabilità interno definisca, distintamente per regioni, province e comuni, gli interventi necessari al conseguimento degli obiettivi, articolati per sottosettori, stabiliti nell’ambito del Documento di economia e finanza[37].

 

Il comma 3 prevede che in sede di Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica vengano fornite indicazioni ai fini del collegamento tra gli obiettivi aggregati, da fissare nell’ambito del DEF, e le regole previste per il singolo ente in ragione della categoria di appartenenza.

 

Il comma 4 dispone che, per la spesa in conto capitale, la Nota di aggiornamento del DEF e la legge di stabilità, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, individuino, nell’ambito degli obiettivi nazionali articolati per sottosettori, la quota di indebitamento delle amministrazioni locali e, al suo interno, di quella delle province e dei comuni, articolata per regioni.

La norma, che riguarda la ripartizione del debito tra i livelli di governo, appare finalizzata a garantire che, nell’ambito della fissazione degli obiettivi di debito complessivi della P.A., si tenga conto della necessità di assicurare alle amministrazioni locali la possibilità di finanziare la loro spesa in conto capitale anche mediante l’accesso al credito.


 

Articolo 9
(Rapporti con l'Unione europea in tema di finanza pubblica)

 


1. Il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma sono presentati al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea entro il 30 aprile e comunque nei termini e con le modalità previsti dal Codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilità e crescita.

2. Gli atti, i progetti di atti e i documenti adottati dalle istituzioni dell'Unione europea nell'ambito del semestre europeo, contestualmente alla loro ricezione, sono trasmessi dal Governo alle Camere ai fini dell'esame a norma dei rispettivi regolamenti, nonché dell'esercizio delle attività di cui all'articolo 4.

3. Il Ministro dell'economia e delle finanze, entro quindici giorni dalla trasmissione delle linee guida di politica economica e di bilancio a livello dell'Unione europea elaborate dal Consiglio europeo, riferisce alle competenti Commissioni parlamentari, fornendo una valutazione dei dati e delle misure prospettate dalle linee guida, nonché delle loro implicazioni per l'Italia, anche ai fini della predisposizione del Programma di stabilità e del Programma nazionale di riforma.


 

 

L’articolo 9, come sostituito dalla legge n. 39/2011, stabilisce che il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma sono presentati al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea entro il 30 aprile e comunque nei termini e con le modalità previsti dal Codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilità e crescita.

 

Si ricorda che il richiamato Codice di condotta è stato modificato dal Consiglio ECOFIN del 7 settembre 2010 al fine di adeguare le scadenze, i contenuti e le modalità di presentazione del programma di stabilità alla scansione del semestre europeo.

In particolare, il Codice di condotta, come modificato, prevede che per garantire un adeguato coordinamento e un'adeguata sorveglianza delle politiche economiche ex ante è opportuno che i programmi di stabilità e convergenza siano presentati nella prima quindicina di aprile di ogni anno. L'intero processo dovrebbe essere completato con l'adozione dei pareri del Consiglio sui programmi, di regola entro la fine di luglio di ogni anno.

 

Si segnala, peraltro, che la proposta di modifica del Regolamento (CE) n. 1466/97 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche, presentata dalla Commissione europea il 29 settembre 2010 (COM(2010)526), approvata il 5 ottobre 2011, prevede espressamente, all’articolo 4, paragrafo 1, del medesimo regolamento, che i programmi di stabilità “sono presentati annualmente in aprile, di preferenza entro la prima metà del mese e non più tardi del 30”.

La medesima proposta, modificando inoltre, l’articolo 3 del medesimo regolamento integra in misura significativa i contenuti del programma di stabilità.

 

Si ricorda che il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma confluiscono, ai sensi del successivo articolo 10, all’interno, rispettivamente, della prima e della terza sezione del Documento di economia e finanza, da presentare alle Camere entro il 10 aprile di ogni anno.

 

Va rammentato che prima della riforma operata dalla legge n. 39/2011, secondo la previgente disciplina contabile, lo schema di aggiornamento del programma di stabilità non era contenuto nel Documento di programmazione (prima, Decisione di finanza pubblica, ora Documento di economia e finanza), bensì costituiva un documento che veniva presentato dal Governo alle Camere e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica entro i quindici giorni antecedenti la data di presentazione del documento medesimo al Consiglio dell’Unione europea e alla Commissione europea, concordata in sede europea ai sensi dell’art. 4, Reg. Consiglio dell'Unione Europea n. 1466/97[38].

L’aggiornamento del Programma di stabilità, nella versione “definitiva” trasmessa dal Governo alle autorità europee, veniva poi presentata alle Camere.


 

Articolo 10
(Documento di economia e finanza)

 


1. Il DEF, come risultante dalle conseguenti deliberazioni parlamentari, è composto da tre sezioni.

2. La prima sezione del DEF reca lo schema del Programma di stabilità, di cui all'articolo 9, comma 1. Lo schema contiene gli elementi e le informazioni richieste dai regolamenti dell'Unione europea vigenti in materia e dal Codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilità e crescita, con specifico riferimento agli obiettivi da conseguire per accelerare la riduzione del debito pubblico. In particolare, la prima sezione contiene:

a) gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo e gli obiettivi articolati per i sottosettori del conto delle amministrazioni pubbliche relativi alle amministrazioni centrali, alle amministrazioni locali e agli enti di previdenza e assistenza sociale;

b) l'aggiornamento delle previsioni per l'anno in corso, evidenziando gli eventuali scostamenti rispetto al precedente Programma di stabilità;

c) l'indicazione dell'evoluzione economico-finanziaria internazionale, per l'anno in corso e per il periodo di riferimento; per l'Italia, in linea con le modalità e i tempi indicati dal Codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilità e crescita, le previsioni macroeconomiche, per ciascun anno del periodo di riferimento, con evidenziazione dei contributi alla crescita dei diversi fattori, dell'evoluzione dei prezzi, del mercato del lavoro e dell'andamento dei conti con l'estero; l'esplicitazione dei parametri economici essenziali utilizzati per le previsioni di finanza pubblica in coerenza con gli andamenti macroeconomici;

d) le previsioni per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche;

e) gli obiettivi programmatici, indicati per ciascun anno del periodo di riferimento, in rapporto al prodotto interno lordo e, tenuto conto della manovra di cui alla lettera f), per l'indebitamento netto, per il saldo di cassa, al netto e al lordo degli interessi e delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale del conto economico delle amministrazioni pubbliche, e per il debito delle amministrazioni pubbliche, articolati per i sottosettori di cui alla lettera a);

f) l'articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi di cui alla lettera e), almeno per un triennio, per i sottosettori di cui alla lettera a), nonché un'indicazione di massima delle misure attraverso le quali si prevede di raggiungere i predetti obiettivi;

g) il prodotto potenziale e gli indicatori strutturali programmatici del conto economico delle pubbliche amministrazioni per ciascun anno del periodo di riferimento;

h) le previsioni di finanza pubblica di lungo periodo e gli interventi che si intende adottare per garantirne la sostenibilità;

i) le diverse ipotesi di evoluzione dell'indebitamento netto e del debito rispetto a scenari di previsione alternativi riferiti al tasso di crescita del prodotto interno lordo, della struttura dei tassi di interesse e del saldo primario.

3. La seconda sezione del DEF contiene:

a) l'analisi del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche nell'anno precedente e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici indicati nel DEF e nella Nota di aggiornamento di cui all'articolo 10-bis;

b) le previsioni tendenziali a legislazione vigente, almeno per il triennio successivo, basate sui parametri di cui al comma 2, lettera c), e, per la parte discrezionale della spesa, sull'invarianza dei servizi e delle prestazioni offerte, dei flussi di entrata e di uscita del conto economico dei sottosettori di cui al comma 2, lettera a), al netto e al lordo delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale del conto economico delle amministrazioni pubbliche, e di quelli del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche, con un'indicazione di massima, anche per l'anno in corso, dei motivi degli scostamenti tra gli andamenti tendenziali indicati e le previsioni riportate nei precedenti documenti programmatici, nonché con l'indicazione della pressione fiscale delle amministrazioni pubbliche. Sono inoltre indicate le previsioni relative al debito delle amministrazioni pubbliche nel loro complesso e per i sottosettori di cui al comma 2, lettera a), nonché le risorse destinate allo sviluppo delle aree sottoutilizzate, con evidenziazione dei fondi nazionali addizionali;

c) un'indicazione delle previsioni a politiche invariate per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche riferite almeno al triennio successivo;

d) le previsioni tendenziali, almeno per il triennio successivo, del saldo di cassa del settore statale e le indicazioni sulle correlate modalità di copertura;

e) in coerenza con gli obiettivi di cui al comma 2, lettera e), e con i loro eventuali aggiornamenti, l'individuazione di regole generali sull'evoluzione della spesa delle amministrazioni pubbliche;

f) le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali settori di spesa, almeno per il triennio successivo, con particolare riferimento a quelli relativi al pubblico impiego, alla protezione sociale e alla sanità, nonché sul debito delle amministrazioni pubbliche e sul relativo costo medio.

4. In apposita nota metodologica, allegata alla seconda sezione del DEF, sono esposti analiticamente i criteri di formulazione delle previsioni tendenziali di cui al comma 3, lettera b).

5. La terza sezione del DEF reca lo schema del Programma nazionale di riforma di cui all'articolo 9, comma 1. Lo schema contiene gli elementi e le informazioni previsti dai regolamenti dell'Unione europea e dalle specifiche linee guida per il Programma nazionale di riforma. In particolare, la terza sezione indica:

a) lo stato di avanzamento delle riforme avviate, con indicazione dell'eventuale scostamento tra i risultati previsti e quelli conseguiti;

b) gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività;

c) le priorità del Paese e le principali riforme da attuare, i tempi previsti per la loro attuazione e la compatibilità con gli obiettivi programmatici indicati nella prima sezione del DEF;

d) i prevedibili effetti delle riforme proposte in termini di crescita dell'economia, di rafforzamento della competitività del sistema economico e di aumento dell'occupazione.

6. In allegato al DEF sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, ciascuno dei quali reca disposizioni omogenee per materia, tenendo conto delle competenze delle amministrazioni, e concorre al raggiungimento degli obiettivi programmatici, con esclusione di quelli relativi alla fissazione dei saldi di cui all'articolo 11, comma 1, nonché all'attuazione del Programma nazionale di riforma di cui all'articolo 9, comma 1, anche attraverso interventi di carattere ordinamentale, organizzatorio ovvero di rilancio e sviluppo dell'economia. I regolamenti parlamentari determinano le procedure e i termini per l'esame dei disegni di legge collegati.

7. Il Ministro dello sviluppo economico presenta alle Camere, entro il 10 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento, in allegato al DEF, un'unica relazione di sintesi sugli interventi realizzati nelle aree sottoutilizzate, evidenziando il contributo dei fondi nazionali addizionali, e sui risultati conseguiti, con particolare riguardo alla coesione sociale e alla sostenibilità ambientale, nonché alla ripartizione territoriale degli interventi.

8. In allegato al DEF è presentato il programma predisposto ai sensi dell'articolo 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, e successive modificazioni, nonché lo stato di avanzamento del medesimo programma relativo all'anno precedente, predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

9. In allegato al DEF è presentato un documento, predisposto dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentiti gli altri Ministri interessati, sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra, in coerenza con gli obblighi internazionali assunti dall'Italia in sede europea e internazionale, e sui relativi indirizzi.

10. In apposito allegato al DEF, in relazione alla spesa del bilancio dello Stato, sono esposte, con riferimento agli ultimi dati di consuntivo disponibili, distinte tra spese correnti e spese in conto capitale, le risorse destinate alle singole regioni, con separata evidenza delle categorie economiche relative ai trasferimenti correnti e in conto capitale agli enti locali, e alle province autonome di Trento e di Bolzano.

11. Il Ministro dell'economia e delle finanze, entro il 30 giugno di ogni anno, a integrazione del DEF, trasmette alle Camere un apposito allegato in cui sono riportati i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica, sia per le entrate sia per le spese, derivanti dalle misure contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d'anno, che il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e il Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze sono tenuti ad assicurare; sono inoltre indicati gli scostamenti rispetto alle valutazioni originarie e le relative motivazioni.


 

 

L’articolo 10 è stato interamente sostituito dall’articolo 2, comma 2, della legge n. 39/2011, al fine di ridefinire il contenuto del nuovo documento di programmazione, il Documento di economia e finanza (DEF), il quale sostituisce la Decisione di finanza pubblica (DFP), lo strumento programmatorio previsto dalla vigente normativa contabile, assorbendo altresì alcune parti della Relazione sull’economia e sulla finanza pubblica, di fatto soppressa dalla legge n. 39/2011.

 

Il documento, oltre a riprodurre sostanzialmente, dal punto di vista del contenuto, le informazioni già previste nella DFP ai sensi del testo originario dell’articolo 10 della legge n. 196/2009, presenta rilevanti elementi di novità.

In particolare, il nuovo Documento, come risultante dalle deliberazioni parlamentari, è articolato in tre sezioni:

 

La prima sezione reca lo schema del Programma di stabilità (PSC).

Lo schema di PSC contiene tutti gli elementi e le informazioni richiesti dai vigenti regolamenti dell’Unione europea e dal codice di condotta sull'attuazione del Patto di stabilità e crescita, con specifico riferimento agli obiettivi da conseguire per accelerare la riduzione del debito pubblico, in modo tale che, tramite il DEF, il 10 di aprile di ogni anno viene sottoposto al Parlamento il medesimo documento che sarà poi presentato alle istituzioni europee entro il 30 aprile, come previsto dall’articolo 9 della legge di contabilità, come novellato dall’articolo 1, comma 2, della legge n. 39/2011.

Sostanzialmente in linea con la disciplina previgente, il nuovo comma 2 dell’articolo 10 prevede che la prima sezione del DEF contenga:

a)      gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo, articolati per i sottosettori del conto delle amministrazioni pubbliche relativi alle amministrazioni centrali, alle amministrazioni locali e agli enti di previdenza;

b)      l'aggiornamento delle previsioni per l'anno in corso, evidenziando gli eventuali scostamenti rispetto al precedente Programma di stabilità;

c)      l'indicazione dell'evoluzione economico-finanziaria internazionale, per l'anno in corso e per il periodo di riferimento; le previsioni macroeconomiche per l'Italia, in linea con le modalità e i tempi indicati dal Codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilità e crescita, per ciascun anno del periodo di riferimento, con evidenziazione dei contributi alla crescita dei diversi fattori, dell'evoluzione dei prezzi, del mercato del lavoro e dell'andamento dei conti con l'estero; l'esplicitazione dei parametri economici essenziali utilizzati per le previsioni di finanza pubblica in coerenza con gli andamenti macroeconomici.

Si segnala che, rispetto alla analoga disposizione contenuta nell’originario art. 10, comma 2, lettera a), della previgente legge di contabilità, non è più previsto che nel Documento di programmazione le previsioni macroeconomiche vengano formulate in termini tendenziali e programmatici. Ciò sembra essere connesso con la disciplina relativa alle previsioni macroeconomiche e di bilancio delineata dalla proposta di direttiva relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri (COM(2010)523) e dalla Proposta di regolamento sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici (COM(2010)527), presentate il 29 settembre 2010 ed approvate in via definitiva il 4 ottobre 2011.

La proposta di direttiva, all’articolo 4, richiede agli Stati membri di assicurare che la programmazione di bilancio si basi su previsioni macroeconomiche e di bilancio realistiche che utilizzano le informazioni più aggiornate. Più in dettaglio, la proposta prevede che la programmazione di bilancio si deve basare “sullo scenario macrofinanziario più probabile o su uno scenario più prudente che evidenzi nel dettaglio le deviazioni dallo scenario macrofinanziario più probabile”. La proposta sottolinea, inoltre, che le previsioni macroeconomiche e di bilancio devono essere predisposte tenendo conto delle previsioni della Commissione, che costituiscono un utile termine di riferimento per la costruzione dello scenario macroeconomico centrale, rafforzando la validità delle previsioni utilizzate per la programmazione di bilancio, e che eventuali differenze tra lo scenario macrofinanziario scelto e le previsioni della Commissione devono essere giustificate. Un elemento cruciale per garantire l’uso di previsioni realistiche per la conduzione delle politiche di bilancio è la trasparenza. Gli Stati membri hanno l’obbligo di rendere pubbliche le previsioni macroeconomiche e di bilancio ufficiali preparate per la programmazione di bilancio, comprese le metodologie e i parametri utilizzati. È inoltre previsto un audit periodico, compresa la valutazione ex post delle previsioni macroeconomiche e di bilancio per la programmazione.

Le previsioni tendenziali sono peraltro ancora previste per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche (vedi di seguito quanto previsto alle lettere d) ed e);

d)      le previsioni per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche, di cui al comma 3, lettere b) e c). Le norme richiamate – relative ai contenuti della seconda sezione del DEF – prevedono, per il conto economico della P.A., rispettivamente, la formulazione di previsioni tendenziali a legislazione vigente dei flussi di entrata e di uscita del conto economico dei sottosettori della P.A., di quelli del saldo di cassa delle P.A., nonché del debito delle P.A. e dei suoi sottosettori), e di previsioni a politiche invariate (dei principali aggregati del conto economico delle P.A.).

La portata della previsione recata da tale ultima lettera, che include tra i contenuti del DEF, accanto alle previsioni formulate a legislazione vigente, anche previsioni a politiche invariate del conto economico delle amministrazioni pubbliche, rappresenta una evoluzione rispetto ai contenuti del precedente Documento di programmazione[39];

e)      gli obiettivi programmatici, indicati per ciascun anno del periodo di riferimento in rapporto al prodotto interno lordo e tenuto conto della manovra di finanza pubblica cui alla successiva lettera f), per l'indebitamento netto, per il saldo di cassa e per il debito delle amministrazioni pubbliche. Tali obiettivi devono essere indicati al netto e al lordo degli interessi e delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale del conto economico delle amministrazioni pubbliche. Gli stessi, inoltre, vanno articolati per i tre sottosettori delle pubbliche amministrazioni (cioè amministrazioni centrali, amministrazioni locali ed enti di previdenza)[40].

Va rilevato che, secondo la normativa previgente, nel Documento di programmazione doveva altresì essere data indicazione degli obiettivi programmatici, espressi in valore assoluto, per il saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e per il saldo di cassa del settore statale nonché, a fini conoscitivi, l'obiettivo di massima della pressione fiscale complessiva, coerente con il livello massimo di spesa corrente. A seguito della riforma operata dalla legge n. 39/2011, gli obiettivi, in valore assoluto, del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e del saldo di cassa del settore statale vengono invece indicati nella Nota di aggiornamento al DEF, ai sensi del nuovo articolo 10-bis, comma 1, lettera b).

Non risulta invece rientrare tra i contenuti dei nuovi documenti di programmazione quello che nella DPF era indicato come obiettivo di massima della pressione fiscale complessiva, coerente con il livello massimo di spesa corrente;

f)        l'articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi di cui alla lettera e), almeno per un triennio, per i sottosettori della P.A. Devono, inoltre essere indicate - nell'ambito dell'articolazione della manovra – un'indicazione di massima delle misure attraverso le quali si prevede di raggiungere i predetti obiettivi.

La normativa previgente prevedeva inoltre che la DFP desse anche conto delle misure atte a realizzare il percorso di convergenza di cui all'articolo 18 della legge-delega sul federalismo fiscale. Tale elemento risultava strettamente connesso alla previsione, di cui alla successiva lettera f), che la DFP riportasse anche il contenuto del Patto di convergenza, del Patto di stabilità interno, nonché le sanzioni per gli enti territoriali nel caso di mancato rispetto di quanto previsto da quest'ultimo.

La disciplina delineata dalla legge n. 39/2011 prevede, invece, che tali contenuti (Patto di stabilità interno e relative sanzioni, Patto di convergenza e misure atte a realizzare il percorso di convergenza previsto dall'articolo 18 della legge n. 42/2009) rientrino tra quelli della Nota di aggiornamento al DEF, ai sensi del nuovo articolo 10-bis, comma 1, lettera d).

g)      il prodotto potenziale e gli indicatori strutturali programmatici del conto economico delle pubbliche amministrazioni per ciascun anno del periodo di riferimento.

L’introduzione di tale elemento è volto ad agevolare, attraverso l'analisi degli andamenti di finanza pubblica in termini strutturali, la corrispondenza con le previsioni e gli obiettivi assunti in sede europea;

h)      le previsioni di finanza pubblica di lungo periodo e gli interventi che si intende adottare per garantirne la sostenibilità.

i)        le diverse ipotesi di evoluzione dell'indebitamento netto e del debito rispetto a scenari di previsione alternativi riferiti al tasso di crescita del prodotto interno lordo, della struttura dei tassi di interesse e del saldo primario.

Le previsioni di scenari alternativi e le proiezioni di bilancio corrispondenti che completano lo scenario macroeconomico centrale consentono di analizzare come evolverebbero le variabili di bilancio in caso di ipotesi economiche diverse, riducendo notevolmente il rischio che la disciplina di bilancio sia messa a repentaglio da errori di previsione.

Si segnala come la previsione dell’indicazione di diverse ipotesi di evoluzione dell'indebitamento netto e del debito rispetto a scenari di previsione alternativi costituisca un’innovazione rispetto alla legislazione nazionale vigente, che va letta nel quadro di quanto stabilito dalla proposta di direttiva relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri (COM(2010)523), del 29 settembre 2010. La proposta prevede espressamente, all’articolo 4, che le previsioni macroeconomiche e di bilancio debbano ricomprendere scenari macroeconomici alternativi che consentano di esaminare l’andamento delle variabili di bilancio in condizioni economiche diverse.

 

Per quanto concerne i contenuti del Programma di stabilità contenuto nella prima sezione del DEF, si segnala che le modifiche apportate al Codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilità e crescita dal Consiglio ECOFIN del 7 settembre incidono anche sulla struttura e sui contenuti dei programmi di stabilità. In particolare, il codice stabilisce che:

-        i programmi di stabilità e convergenza si basino su previsioni macroeconomiche realistiche e prudenti, spiegando dettagliatamente eventuali divergenze di rilievo tra le previsioni nazionali e quelle della Commissione;

-        i programmi presentino le principali ipotesi sul previsto andamento dell'economia e delle principali variabili economiche rilevanti per la realizzazione dei propri programmi di bilancio, quali le spese per investimenti pubblici, la crescita reale del PIL, l'occupazione e l'inflazione. È opportuno anche corroborare le ipotesi sulla crescita reale del PIL con l'indicazione del contributo previsto della domanda alla crescita. Occorre inoltre evidenziare i rischi di una revisione al rialzo o al ribasso delle previsioni di crescita;

-        i programmi dovrebbero fornire informazioni sufficienti sull'andamento del PIL per permettere un'analisi della posizione ciclica dell'economia e delle fonti di crescita potenziale. Occorrerà analizzare le prospettive dei saldi settoriali e, soprattutto nei Paesi con un disavanzo esterno elevato, la bilancia con l'estero.

-        i programmi dovrebbero contenere la descrizione dei provvedimenti di bilancio e delle altre misure di politica economica adottati o proposti per conseguire gli obiettivi del programma nonché, per le misure più importanti della manovra di bilancio, una stima dei loro effetti quantitativi sul saldo delle amministrazioni pubbliche. Occorrerà individuare espressamente i provvedimenti che hanno effetti rilevanti una tantum;

-        i programmi potrebbero comprendere anche informazioni sull'attuazione delle vigenti norme nazionali in materia di bilancio (regola di spesa ecc.) nonché su altre caratteristiche istituzionali delle finanze pubbliche, in particolare sulle procedure di bilancio e sulla governance statistica delle finanze pubbliche;

-        dovrebbero illustrare le strategie nazionali adottate per garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche, in particolare alla luce dell'impatto dell'invecchiamento demografico sull'economia e sul bilancio;

-        è opportuno che le informazioni concernenti l'evoluzione del rapporto tra il saldo (avanzo/disavanzo) di bilancio della pubblica amministrazione e il PIL, del rapporto spesa/PIL e entrate/PIL e delle loro componenti, come pure del rapporto tra debito pubblico e PIL, nonché delle principali ipotesi economiche, siano espresse su base annua e includano, oltre all'anno in corso e a quello precedente, almeno i tre anni successivi, dando la facoltà agli Stati membri di riferirsi a un periodo più lungo qualora lo desiderino.

Anche la richiamata proposta di modifica del Regolamento (CE) n. 1466/97 integra in misura significativa i contenuti del programma di stabilità, in coerenza con le modifiche già apportate al Codice di condotta.

In particolare, sostituendo la lettera a) del paragrafo 2 del Regolamento (CE) n. 1466/97, la proposta prevede che il programma di stabilità, oltre ad indicare l'obiettivo di bilancio a medio termine e il percorso di avvicinamento a tale obiettivo per il saldo delle pubbliche amministrazioni in percentuale del PIL, nonché il percorso previsto per il rapporto debito delle amministrazioni pubbliche/PIL, debba anche riportare “il percorso programmato di crescita della spesa pubblica, il percorso programmato di crescita delle entrate pubbliche a politiche invariate e la quantificazione delle misure discrezionali programmate in materia di entrate”.

 

La seconda sezione del DEF contiene una serie di dati e di informazioni che il Governo era già tenuto a presentare in base alla normativa previgente, nell’ambito della Decisione di finanza pubblica (DFP) o della Relazione sull’economia e sulla finanza pubblica (REF), che la legge n. 39/2011 ha provveduto a sopprimere.

Ai sensi del nuovo comma 3, la seconda sezione del documento riporta:

a)      l'analisi del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche nell'anno precedente e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici indicati nel DEF e nella Nota di aggiornamento[41];

b)      le previsioni tendenziali a legislazione vigente per il triennio successivo - basate sui parametri di cui alla lettera a) e, per la parte discrezionale della spesa, sull'invarianza dei servizi e delle prestazioni offerte - dei flussi di entrata e di uscita del conto economico dei sottosettori del conto delle P.A. (amministrazioni centrali, amministrazioni locali ed enti di previdenza e assistenza sociale). Tali previsioni devono essere formulate al netto e al lordo delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale del conto economico delle amministrazioni pubbliche. Vanno inoltre indicate le previsioni tendenziali del saldo di cassa delle P.A., con un'indicazione di massima, anche per l'anno in corso, dei motivi degli scostamenti tra gli andamenti tendenziali indicati e le previsioni riportate nei precedenti documenti programmatici, nonché con l'indicazione della pressione fiscale delle amministrazioni pubbliche.

Ai sensi del successivo comma 4, i criteri di formulazione delle previsioni tendenziali a legislazione vigente di cui alla presente lettera sono esposti analiticamente in un’apposita nota metodologica da allegare alla seconda sezione del DEF.

È inoltre previsto che nella seconda sezione del DEF sia data indicazione delle previsioni relative al debito delle amministrazioni pubbliche nel loro complesso e per i sottosettori, nonché delle risorse destinate allo sviluppo delle aree sottoutilizzate, con evidenziazione dei fondi nazionali addizionali;

c)      un'indicazione delle previsioni a politiche invariate per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche, riferite almeno al triennio successivo.

Come già detto con riferimento ai contenuti della prima sezione del documento, l’inclusione tra i contenuti del DEF di previsioni a politiche invariate del conto economico delle amministrazioni pubbliche, accanto alle previsioni formulate a legislazione vigente, rappresenta una novità rispetto ai contenuti della Decisione di finanza pubblica, volta a superare la rigidità formale del criterio della legislazione vigente;

d)      le previsioni tendenziali del saldo di cassa del settore statale almeno per il triennio successivo e le indicazioni sulle correlate modalità di copertura;

e)      l’individuazione di regole generali sull’evoluzione della spesa delle amministrazioni pubbliche, in linea con l’esigenza, sottolineata anche in sede europea, di evidenziare forme efficaci di controllo dell’andamento della spesa pubblica anche attraverso la fissazione di tetti di spesa;

f)        le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali settori di spesa almeno per il triennio successivo, con particolare riferimento a quelli relativi al pubblico impiego, alla protezione sociale e alla sanità, nonché sul debito delle amministrazioni pubbliche e sul relativo costo medio[42].

 

La terza sezione contiene lo schema del Programma Nazionale di Riforma (PNR) (comma 5).

Si tratta del nuovo documento previsto nell’ambito della nuova Strategia UE 2020, che costituisce, insieme al Programma di stabilità, un elemento fondamentale della programmazione economico-finanziaria degli Stati membri.

Lo schema di PNR riportato nella terza sezione del DEF deve contenere tutti gli elementi e le informazioni richiesti dai vigenti regolamenti dell’Unione europea e dalle specifiche linee guida, in modo tale che, tramite il DEF, il 10 di aprile di ogni anno venga sottoposto al Parlamento il medesimo documento che sarà poi presentato alle istituzioni europee entro il 30 aprile, come previsto dall’articolo 9 della legge di contabilità, come novellato dall’articolo 1, comma 2, della legge n. 39/2011.

Poiché il PNR, come elaborato nell’ambito della nuova Strategia UE 2020, è volto a dare conto in maniera puntuale degli obiettivi perseguiti e dei risultati raggiunti, la terza sezione del DEF, ai sensi del nuovo comma 5 dell’articolo 10, contiene:

a)      lo stato di avanzamento delle riforme avviate, con indicazione dell'eventuale scostamento tra i risultati previsti e quelli conseguiti;

b)      gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività;

c)      le priorità del Paese e le principali riforme da attuare, i tempi previsti per la loro attuazione e la compatibilità con gli obiettivi programmatici indicati nella prima sezione del DEF;

d)       i prevedibili effetti delle riforme proposte in termini di crescita dell’economia, di rafforzamento della competitività del sistema economico e di aumento dell’occupazione.

 

Il comma 6 è riferito ai provvedimenti collegati alla manovra di finanza pubblica, la cui indicazione, ove previsti, viene fornita in allegato al DEF.

Il comma conferma che il contenuto dei disegni di legge collegati deve essere costituito da disposizioni omogenee per materia, tenendo conto delle competenze delle amministrazioni, e deve concorrere al raggiungimento degli obiettivi programmatici fissati dal DEF, anche attraverso interventi di carattere ordinamentale, organizzatorio ovvero di rilancio e sviluppo dell'economia.

I regolamenti parlamentari determinano le procedure e i termini per l'esame dei disegni di legge collegati.

Come già rilevato in sede di analisi del nuovo ciclo e dei nuovi strumenti della programmazione (cfr. supra, articolo 7), si ricorda che con la legge n. 39/2011 il termine di presentazione alle Camere dei disegni di legge collegati è stato anticipato entro il mese di gennaio di ogni anno (in luogo di febbraio, come fissato dalla previgente disciplina).

 

I successivi commi prevedono la presentazione in allegato al DEF di una serie di ulteriori informazioni, come già previsto dalla previgente normativa contabile:

§       la relazione di sintesi sugli interventi realizzati nelle aree sottoutilizzate, evidenziando il contributo dei fondi nazionali addizionali, e sui risultati conseguiti, con particolare riguardo alla coesione sociale e alla sostenibilità ambientale, nonché alla ripartizione territoriale degli interventi, che deve essere presentata alle Camere dal Ministro dello sviluppo economico entro il 10 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento, in allegato al DEF (comma 7)[43];

§       il programma di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici predisposto ai sensi dell'articolo 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (c.d. “legge obiettivo”), nonché lo stato di avanzamento del medesimo programma relativo all'anno precedente, predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (comma 8).

Si ricorda che, ai sensi della normativa richiamata, il Governo individua le infrastrutture e gli insediamenti produttivi strategici mediante un apposito programma inserito nel Documento di programmazione economico-finanziaria, recante l’indicazione dei relativi stanziamenti. Nel disegno di legge finanziaria sono predisposte le risorse necessarie, che si aggiungono ai finanziamenti pubblici, comunitari e privati allo scopo disponibili.

§       uno specifico documento, predisposto dal Ministro dell’ambiente, relativo allo stato di attuazione degli impegni in materia di riduzione dei gas ad effetto serra, già previsto con riferimento al protocollo di Kyoto dall’articolo 26, comma 3 del D.L. n. 159 del 2007(comma 9);

§       per la spesa del bilancio dello Stato, l’esposizione in apposito allegato al DEF, con riferimento agli ultimi dati di consuntivo disponibili, delle risorse destinate alle singole regioni - con separata evidenza delle categorie economiche relative ai trasferimenti correnti e in conto capitale agli enti locali - e alle province autonome di Trento e di Bolzano, distinte tra spese correnti e spese in conto capitale (comma 10)[44];

§       ad integrazione del DEF, un apposito allegato in cui sono riportati i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica, sia per le entrate sia per le spese, derivanti dalle misure contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d'anno, che il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e il Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze sono tenuti ad assicurare; devono inoltre essere Indicati gli scostamenti rispetto alle valutazioni originarie e le relative motivazioni. Tale allagato sarà trasmesso alle Camere dal Ministro dell'economia e delle finanze entro il 30 giugno di ogni anno[45].

 

 


 

Articolo 10-bis
(Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza)

 


1. La Nota di aggiornamento del DEF contiene:

a) l'eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici di cui all'articolo 10, comma 2, lettera e), al fine di stabilire una diversa articolazione di tali obiettivi tra i sottosettori di cui all'articolo 10, comma 2, lettera a), ovvero di recepire raccomandazioni approvate dal Consiglio dell'Unione europea, nonché delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica per l'anno in corso e per il restante periodo di riferimento;

b) in valore assoluto, gli obiettivi di saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale;

c) le osservazioni e le eventuali modifiche e integrazioni del DEF in relazione alle raccomandazioni del Consiglio dell'Unione europea relative al Programma di stabilità e al Programma nazionale di riforma di cui all'articolo 9, comma 1;

d) in coerenza con gli obiettivi di cui all'articolo 10, comma 2, lettera e), e con i loro eventuali aggiornamenti, il contenuto del Patto di stabilità interno e le sanzioni previste ai sensi dell'articolo 17, comma 1, lettera e), della legge 5 maggio 2009, n. 42, da applicare nel caso di mancato rispetto di quanto previsto dal Patto di stabilità interno, nonché il contenuto del Patto di convergenza e le misure atte a realizzare il percorso di convergenza previsto dall'articolo 18 della citata legge n. 42 del 2009, come modificato dall'articolo 51, comma 3, della presente legge.

2. Qualora si renda necessario procedere a una modifica degli obiettivi di finanza pubblica, entro il 10 settembre il Governo, in attuazione di quanto previsto dall'articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 5 maggio 2009, n. 42, invia alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, per il preventivo parere, da esprimere entro il 15 settembre, le linee guida per la ripartizione degli obiettivi di cui all'articolo 10, comma 2, lettera e), della presente legge. Entro il medesimo termine del 10 settembre le linee guida sono trasmesse alle Camere. Alle Camere è altresì trasmesso il parere di cui al primo periodo.

3. La Nota di aggiornamento di cui al comma 1 è corredata delle relazioni programmatiche sulle spese di investimento per ciascuna missione di spesa del bilancio dello Stato e delle relazioni sullo stato di attuazione delle relative leggi pluriennali. Per ciascuna legge pluriennale di spesa in scadenza, il Ministro competente valuta se permangono le ragioni che a suo tempo ne avevano giustificato l'adozione, tenuto anche conto dei nuovi programmi da avviare.

4. Alle relazioni di cui al comma 3 il Ministro dell'economia e delle finanze allega un quadro riassuntivo di tutte le leggi di spesa a carattere pluriennale, con indicazione, per ciascuna legge, degli eventuali rinnovi e della relativa scadenza, delle somme complessivamente autorizzate, indicando quelle effettivamente erogate e i relativi residui di ciascun anno, nonché quelle che restano ancora da erogare.

5. In apposita sezione del quadro riassuntivo di cui al comma 4 è esposta, in allegato, la ricognizione dei contributi pluriennali iscritti nel bilancio dello Stato, con specifica indicazione di quelli attivati e delle eventuali ulteriori risorse, anche non statali, che concorrono al finanziamento dell'opera nonché dell'ammontare utilizzato. Entro il 30 giugno i Ministeri competenti comunicano al Ministero dell'economia e delle finanze tutti i dati necessari alla predisposizione dell'allegato di cui al presente comma. A seguito della completa attivazione delle procedure di monitoraggio di cui all'articolo 30, comma 9, lettera f), la sezione di cui al primo periodo dà inoltre conto della valutazione degli effetti sui saldi di finanza pubblica dei contributi pluriennali iscritti nel bilancio dello Stato.

6. Fermo restando quanto previsto dal comma 1, il Governo, qualora per finalità analoghe a quelle di cui al medesimo comma 1, lettera a), ovvero per il verificarsi di eventi eccezionali, intenda aggiornare gli obiettivi di cui all'articolo 10, comma 2, lettera e), ovvero in caso di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica rispetto ai medesimi obiettivi che rendano necessari interventi correttivi, trasmette una relazione al Parlamento nella quale indica le ragioni dell'aggiornamento ovvero degli scostamenti, nonché gli interventi correttivi che si prevede di adottare.

7. In allegato alla Nota di aggiornamento di cui al comma 1 sono indicati eventuali disegni di legge collegati, con i requisiti di cui all'articolo 10, comma 6.


 

 

L’articolo 10-bis, introdotto dalla legge n. 39/2011 (articolo 2, comma 3), disciplina i contenuti e gli allegati della Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza, la cui presentazione alle Camere – che deve avvenire entro il 20 settembre di ogni anno – ha carattere non più eventuale (come originariamente previsto dalla L. 196/2009[46]), ma necessario ed a contenuto predeterminato.

La nuova Nota di aggiornamento delineata dall’articolo in esame, non più prevista in via eventuale all’apertura della sessione autunnale, bensì nella veste di documento successivo e in logica prosecuzione rispetto agli elementi informativi contenuti nel nuovo Documento di economia e finanza (DEF) presentato i primi di aprile, deve in particolare contenere:

a)      l'aggiornamento eventuale degli obiettivi programmatici individuati dal DEF, al fine di prevedere una loro diversa ripartizione tra lo Stato e le amministrazioni territoriali ovvero di recepire le indicazioni contenute nelle raccomandazioni eventualmente formulate dalla Commissione europea nonché delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica per l'anno in corso e per il restante periodo di riferimento;

b)      gli obiettivi di saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale, esposti in valore assoluto;

c)      le osservazioni, nonché le eventuali modifiche ed integrazioni del DEF, in relazione alle raccomandazioni del Consiglio dell'Unione europea relative al Programma di stabilità e al Programma nazionale di riforma;

d)      il contenuto del Patto di stabilità interno e le sanzioni da applicare in caso di mancato rispetto del Patto medesimo, nonché il contenuto del Patto di convergenza, e le misure volte a realizzare il percorso di convergenza previsto dall'articolo 18 della legge n. 42/2009 di attuazione del federalismo fiscale.

Si ricorda che la lettera e), comma 1, dell’art. 17 della legge n. 42 reca i criteri per la definizione di un sistema premiante e sanzionatorio da applicare nei confronti degli enti che risultano virtuosi o meno rispetto al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica ad essi imposti. L’articolo 18 delle medesima legge n. 42 introduce invece l'istituto denominato “Patto di convergenza” volto a garantire un “coordinamento dinamico” della finanza pubblica finalizzato ad agevolare, tra l’altro, il riallineamento dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo.

 

Per rafforzare il coinvolgimento delle autonomie territoriali nel processo di programmazione economica e finanziaria, il comma 2 prevede che qualora si renda necessario procedere a una modifica degli obiettivi di finanza pubblica, il Governo è tenuto ad inviare, entro il 10 settembre, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, per il preventivo parere, da esprimere entro il 15 settembre, le linee guida per la ripartizione degli obiettivi. Le linee guida sono altresì trasmesse, entro il 10 settembre, alle Camere, cui è in seguito trasmesso anche il parere espresso su di esse dalla Conferenza.

 

Nella Nota di aggiornamento, inoltre, confluiscono alcuni elementi informativi precedentemente considerati a corredo del Documento di programmazione.

Alla Nota di aggiornamento del DEF sono allegati, sulla base dell’articolo 10-bis della legge di contabilità, i seguenti documenti, recanti:

a)      le relazioni programmatiche sulle spese di investimento per ciascuna missione di spesa del bilancio dello Stato e delle relazioni sullo stato di attuazione delle relative leggi pluriennali (comma 3);

b)       in allegato alle predette relazioni, un quadro riassuntivo di tutte le leggi di spesa a carattere pluriennale, che il Ministro dell'economia e delle finanze è chiamato a presentare con indicazione, per ciascuna legge, degli eventuali rinnovi e della relativa scadenza e delle somme complessivamente autorizzate, indicando quelle effettivamente erogate e i relativi residui di ciascun anno, nonché quelle che restano ancora da erogare (comma 4);

c)      in apposita sezione del suddetto quadro riassuntivo, deve essere altresì esposta la ricognizione puntuale di tutti i contributi pluriennali[47] iscritti nel bilancio dello Stato, con specifica indicazione di quelli attivati e delle eventuali ulteriori risorse, anche non statali, che concorrono al finanziamento dell'opera, nonché dell’ammontare utilizzato (comma 5).

Si prevedono specifici obblighi di comunicazione, da assolvere entro il 30 giugno di ciascun anno, in capo ai Ministeri competenti i quali sono tenuti a comunicare al Ministero dell'economia e delle finanze tutti i dati necessari alla predisposizione dell'allegato sopra illustrato.

 

Quale norma di chiusura, la legge di contabilità prevede, infine, che il Governo, qualora per le medesime finalità di aggiornamento previste per la presentazione della Nota di aggiornamento, ovvero per il verificarsi di eventi eccezionali, intenda aggiornare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, ovvero in caso di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica tali da rendere necessari interventi correttivi, è tenuto a trasmettere una relazione al Parlamento, recante le ragioni dell'aggiornamento ovvero degli scostamenti, nonché l’indicazione degli interventi correttivi che si intendono adottare (comma 6).

 

Il comma 7 dell’articolo aggiuntivo prevede infine che, in allegato alla Nota di aggiornamento, vengano altresì indicati gli eventuali disegni di legge collegati di cui all'articolo 10, comma 6, della legge di contabilità come modificata dalla legge n. 39/2011.

Ai sensi del comma 6 dell’articolo 10, come formulato dalla legge n. 39/2011, il Documento di economia e finanza deve riportare, in allegato, l’indicazione degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica che concorrono al raggiungimento degli obiettivi programmatici fissati dal documento medesimo, anche attraverso interventi di carattere ordinamentale, organizzatorio ovvero di rilancio e sviluppo dell’economia.

Secondo la normativa contabile, come modificata dalla legge n. 39/2011, l’indicazione degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica viene rimessa al Documento di economia e finanza (ai sensi dell’articolo 10, comma 6) ovvero alla nuova Nota di aggiornamento del DEF, come previsto dall’articolo 10-bis, comma 7, in esame.


 

Articolo 11
(Manovra di finanza pubblica)

 


1. La legge di stabilità e la legge di bilancio compongono la manovra triennale di finanza pubblica. Essa contiene, per il triennio di riferimento, le misure qualitative e quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici indicati all'articolo 10, comma 2, con i loro eventuali aggiornamenti ai sensi dell'articolo 10-bis, della presente legge. Nel corso del periodo considerato dalla manovra, in caso di eventuali aggiornamenti degli obiettivi, conseguenti anche a cambiamenti delle condizioni economiche, la manovra annuale ridetermina gli interventi per gli anni successivi a quello in corso.

2. La legge di stabilità dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e provvede, per il medesimo periodo, alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi.

3. La legge di stabilità contiene esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato dal bilancio pluriennale. Essa non può contenere norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, né interventi di natura localistica o microsettoriale. In particolare, essa indica:

a) il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale, comprese le eventuali regolazioni contabili e debitorie pregresse specificamente indicate;

b) le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni, le altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione, afferenti a imposte dirette e indirette, tasse, canoni, tariffe e contributi in vigore, con effetto di norma dal 1° gennaio dell'anno cui essa si riferisce, nonché le correzioni delle imposte conseguenti all'andamento dell'inflazione. È fatto salvo quanto previsto dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, con riferimento ai tributi, alle addizionali e alle compartecipazioni delle regioni e degli enti locali;

c) gli importi dei fondi speciali previsti dall'articolo 18 e le corrispondenti tabelle;

d) gli importi, in apposita tabella, con le relative aggregazioni per programma e per missione, della quota da iscrivere nel bilancio di ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale per le leggi di spesa permanente, la cui quantificazione è rinviata alla legge di stabilità, con esclusione delle spese obbligatorie;

e) gli importi, in apposita tabella, con le relative aggregazioni per programma e per missione, delle quote destinate a gravare su ciascuno degli anni considerati per le leggi che dispongono spese a carattere pluriennale in conto capitale, con distinta e analitica evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni;

f) gli importi, in apposita tabella, con le relative aggregazioni per programma e per missione, delle riduzioni, per ciascuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale, di autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente;

g) l'importo complessivo massimo destinato, in ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego, ai sensi dell'articolo 48, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ed alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico. Il suddetto importo, per la parte non utilizzata al termine dell'esercizio, è conservato nel conto dei residui fino alla sottoscrizione dei relativi contratti di lavoro o all'emanazione dei provvedimenti negoziali;

h) altre regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge di stabilità dalle leggi vigenti;

i) norme che comportano aumenti di entrata o riduzioni di spesa, restando escluse quelle a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, fatto salvo quanto previsto dalla lettera m);

l) norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi di cui all'articolo 17, comma 13;

m) le norme eventualmente necessarie a garantire l'attuazione del Patto di stabilità interno, come definito ai sensi degli articoli 8, comma 2, e 10-bis, comma 1, lettera d), nonché a realizzare il Patto di convergenza di cui all'articolo 18 della legge 5 maggio 2009, n. 42, come modificato dall'articolo 51, comma 3, della presente legge.

4. Al disegno di legge di stabilità è allegato, a fini conoscitivi, un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra adottata ai sensi del presente articolo. Il medesimo prospetto, aggiornato sulla base delle modifiche apportate dal Parlamento al disegno di legge, è allegato alla legge di stabilità.

5. Per la spesa, le disposizioni normative della legge di stabilità sono articolate, di norma, per missione e indicano il programma cui si riferiscono.

6. In attuazione dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, la legge di stabilità può disporre, per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, nuove o maggiori spese correnti, riduzioni di entrata e nuove finalizzazioni da iscrivere, ai sensi dell'articolo 18, nel fondo speciale di parte corrente, nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extratributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente. Gli eventuali margini di miglioramento del risparmio pubblico risultanti dal bilancio di previsione a legislazione vigente rispetto all'assestamento relativo all'esercizio precedente possono essere utilizzati per la copertura finanziaria delle riduzioni di entrata disposte dalla legge di stabilità, purché risulti assicurato un valore positivo del risparmio pubblico.

7. In ogni caso, ferme restando le modalità di copertura di cui al comma 6, le nuove o maggiori spese disposte con la legge di stabilità non possono concorrere a determinare tassi di evoluzione delle spese medesime, sia correnti sia in conto capitale, incompatibili con gli obiettivi determinati ai sensi dell'articolo 10, comma 2, lettera e), nel DEF, come risultante dalle conseguenti deliberazioni parlamentari.

8. In allegato alla relazione al disegno di legge di stabilità sono indicati i provvedimenti legislativi adottati nel corso dell'esercizio ai sensi dell'articolo 17, comma 13, con i relativi effetti finanziari, nonché le ulteriori misure correttive da adottare ai sensi del comma 3, lettera l), del presente articolo.

9. Il disegno di legge di stabilità, fermo restando l'obbligo di cui all'articolo 17, comma 3, è accompagnato da una nota tecnico-illustrativa. La nota è un documento conoscitivo di raccordo tra il disegno di legge di bilancio presentato alle Camere e il conto economico delle pubbliche amministrazioni, che espone i contenuti della manovra, i relativi effetti sui saldi di finanza pubblica articolati nei vari settori di intervento e i criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi. Essa contiene inoltre le previsioni del conto economico delle pubbliche amministrazioni secondo quanto previsto all'articolo 10, comma 3, lettera b), e del relativo conto di cassa, integrate con gli effetti della manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento.

10. La relazione tecnica allegata al disegno di legge di stabilità contiene altresì la valutazione di cui all'articolo 10-bis, comma 3, secondo periodo, in relazione alle autorizzazioni di rifinanziamento presenti nel medesimo disegno di legge.


 

 

L'articolo 11 – come modificato dall’articolo 7, comma 1, lettera c), della legge n. 39/2011 - delinea la nuova configurazione della manovra di finanza pubblica, la quale viene impostata su base triennale e composta esclusivamente da due provvedimenti: la legge di stabilità e la legge di bilancio[48].

Tale impostazione è volta a recepire il metodo di programmazione di bilancio su base triennale, introdotto per la prima volta dal D.L. n. 112/2008, convertito con modificazioni nell’agosto dello stesso anno[49], che ha sostanzialmente anticipato di un trimestre l’approvazione delle misure contenute nella manovra finanziaria non solo per l’anno successivo, ma anche per i due seguenti, preordinando pertanto gli interventi oltre che per il raggiungimento dell’obiettivo del primo anno di programmazione, anche per l’intero triennio 2009-2011, secondo gli obiettivi programmatici identificati nel DPEF 2009-2013[50].

 

Il comma 1 stabilisce che la manovra triennale di finanza pubblica contenga, per il triennio di riferimento, le misure qualitative e quantitative che vengono individuate come necessarie alla realizzazione degli obiettivi programmatici indicati dal Documento di economia e finanze (DEF), con i loro eventuali aggiornamenti ai sensi della Nota di aggiornamento di cui all’articolo 10-bis.

Si prevede inoltre che, in caso di eventuali aggiornamenti degli obiettivi che fossero necessari nel corso del periodo triennale considerato dalla manovra, ed in particolare per quelli conseguenti a cambiamenti delle condizioni economiche, la manovra annuale possa rideterminare gli interventi per gli anni successivi a quello in corso.

Si prefigura pertanto l’obbligo della presentazione di una manovra triennale, salva la possibilità di introdurre cambiamenti di politica economica all'interno della manovra definita per il triennio, secondo l'evoluzione delle variabili macroeconomiche e di finanza pubblica[51].

Ai sensi del comma 2, la definizione annuale del quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale è demandata alla legge di stabilità – che sostituisce la legge finanziaria – con la quale si provvede, per il medesimo periodo, alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi.

 

Il comma 3 provvede a definire il contenuto tipico della legge di stabilità, introducendo alcune innovazioni rispetto alla normativa previgente.

Una prima novità è correlata al carattere triennale della manovra di finanza pubblica: è introdotta la nuova previsione che la legge di stabilità debba contenere esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato nel bilancio pluriennale. In passato tale obbligo era previsto con decorrenza esclusivamente dal primo anno.

Sul piano del contenuto, inoltre, il comma 3 conferma l’esclusione delle norme di delega e di quelle a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, nonché degli interventi di natura localistica o microsettoriale.

Tra le innovazioni di rilievo vi è poi la soppressione implicita di quanto previsto dalla lettera i-ter) del comma 3 dell'articolo 11 della legge n. 468 (integralmente abrogata dalla lett. c), co. 1, dell’art. 51 della legge n. 196/2009), nella parte in cui si prevedeva la possibilità di inserire nella finanziaria norme finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia[52].

 

Il comma in esame, articolato in lettere, enuncia in dettaglio i contenuti che la legge di stabilità deve indicare. In particolare:

 

§      le lettere a) e b) ribadiscono che essa deve riportare, rispettivamente, il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale (ivi comprese le eventuali regolazioni contabili e debitorie pregresse) e le variazioni di aliquote, detrazioni e scaglioni, nonché le altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione, in relazione alle diverse tipologie di imposte, tasse e contributi, con effetti a partire dal 1° gennaio dell’anno cui la legge di stabilità medesima si riferisce. In relazione alle sole imposte, essa deve indicare altresì le correzioni conseguenti all’andamento dell’inflazione. La lettera b) specifica inoltre che, in relazione alle variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni recate dalla legge di stabilità, è fatta salva la normativa specifica riferita ai tributi, alle addizionali e alle compartecipazioni delle regioni e degli enti locali recata dalla legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale (legge n. 42/2009);

 

§      la lettera c) concerne i fondi speciali disciplinati dal successivo articolo 18 della legge in esame (v. relativa scheda);

Si tratta delle somme, ripartite per ministeri, destinate alla copertura dei provvedimenti legislativi che si prevede saranno approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale, distintamente per la parte corrente e per la parte di conto capitale, i cui importi sono previsti nella legge di stabilità. Si ricorda che nella normativa previgente, tali importi venivano riepilogati, rispettivamente, nelle Tabelle A e B allegate alla legge finanziaria; analogamente, il testo in esame prevede l’esposizione di tali somme in “corrispondenti tabelle”;

 

§      le lettere d), e) ed f) individuano le nuove tabelle allegate alla legge di stabilità. In particolare, ne sono previste tre distinte, finalizzate ad indicare, per ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale:

-       gli importi afferenti alle leggi di spesa di carattere permanente, per la quota da iscrivere nel bilancio di ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale, la cui quantificazione è rinviata alla legge di stabilità, aggregate per programma e per missione, con l’esclusione delle spese obbligatorie (lett. d)). Queste ultime, ai sensi del successivo articolo 21, rientrano nell’ambito dei programmi di spesa oggetto di approvazione parlamentare con la legge di bilancio.

La tabella corrisponde alla Tabella C della vecchia legge finanziaria dalla quale sono espunte le spese obbligatorie. In proposito si segnala il collegamento della norma in esame con il successivo articolo 52, ove si prevede che, in sede di prima applicazione della presente legge, la legge di stabilità disponga la soppressione dalla tabella in commento delle spese obbligatorie e delle relative norme di rinvio alla medesima tabella;

-       gli importi delle leggi di spesa in conto capitale a carattere pluriennale, aggregate per programma e per missione, con specifica ed analitica evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni, per la quota da iscrivere nel bilancio di ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale[53] (lett. e)).

La tabella in questione dispone, in sostanza, l’unificazione delle tre tabelle della vecchia finanziaria che riepilogano gli importi delle leggi di spesa in conto capitale a carattere pluriennale e di cui, più precisamente, dispongono il rifinanziamento (Tabella D), la riduzione (Tabella E, per la sola parte delle spese in conto capitale) e la rimodulazione delle disponibilità (Tabella F);

-       gli importi delle riduzioni delle autorizzazioni legislative relative alla spesa di parte corrente, per ciascun anno considerato dal bilancio pluriennale, aggregate per programma e per missione (lett. f)).

Si tratta in sostanza di una parte della Tabella E della vecchia finanziaria, quella relativa alle sole autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente.

Nelle nuove tabelle, pertanto, viene attuato il recepimento della nuova classificazione funzionale del bilancio dello Stato mediante l’aggregazione per programma e per missione delle autorizzazioni legislative di spesa;

 

§      la lettera g) – che ripropone il contenuto della lettera h) del comma 3 dell'articolo 11 della abrogata legge n. 468/1978 - prevede che la legge di stabilità indichi l’importo massimo da destinare ai contratti del pubblico impiego[54] e alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico. Viene specificato che detto importo per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego, per la parte non utilizzata al termine dell’esercizio, è conservato in conto residui fino alla sottoscrizione dei relativi contratti di lavoro o all’emanazione dei provvedimenti negoziali;

 

§      la lettera h) (che corrisponde alla lettera i) del comma 3 dell'articolo 11 della abrogata legge n. 468) riguarda le regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge stabilità dalle leggi vigenti;

 

§      la lettera i), nel prevedere che la legge di stabilità possa contenere norme “virtuose” comportanti aumenti di entrata o riduzioni di spesa, conferma l’esclusione delle norme a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, come già stabilito al secondo periodo del comma 3 dell’articolo in esame, facendo salva l’eccezione delle spese recate da norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del Patto di stabilità interno[55], nonché a realizzare il Patto di convergenza[56];

 

§      la lettera l) – che ripropone il disposto di cui alla lettera i-quater) dell’articolo 11 dell’abrogata legge di contabilità n. 468/78 -, prevede che nella legge di stabilità siano indicate le norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi la cui attuazione possa recare pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, secondo il meccanismo che è stato ridefinito, rispetto alla normativa previgente, al comma 13 del successivo articolo 17 relativo alla copertura finanziaria delle leggi (v. scheda).

In particolare, rispetto alla precedente lettera i-quater) la procedura di correzione degli effetti finanziari prevista dalla disposizione in esame riguarda non più gli scostamenti fra oneri e coperture verificati su singole norme di legge, ma la necessità di riallineamento delle previsioni relative ad una legge rispetto agli obiettivi di finanza pubblica, fissati con la manovra triennale. La prima ipotesi, infatti (ossia la necessità di correggere gli scostamenti su singole norme), è ora considerata nell’ambito del meccanismo generale di copertura finanziaria delle leggi (articolo 17), in base al quale – nel caso di spese obbligatorie o vincolate – la clausola di salvaguardia predisposta per le previsioni di spesa deve avere carattere effettivo ed automatico;

 

§      la lettera m) amplia il contenuto della legge di stabilità per includervi le norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del patto di stabilità interno, nonché a realizzare il patto di convergenza di cui all’articolo 18 della legge n. 42/2009 (cfr. sopra lett. i)).

 

Il comma 4 prevede inoltre che al disegno di legge di stabilità sia allegato, a fini conoscitivi, un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra adottata[57]. Detto prospetto, aggiornato sulla base delle modifiche apportate in sede di esame parlamentare al disegno di legge di stabilità, deve essere successivamente allegato alla legge di stabilità medesima[58].

 

Il comma 5 prevede che le disposizioni della legge di stabilità debbano, di norma, essere articolate per missione ed indicare il programma cui si riferiscono.

Si recepisce in tal modo la nuova struttura relativa all’esposizione dei contenuti della legge finanziaria che era stata attuata sulla base della nuova classificazione delle voci di bilancio e presentata per la prima volta con il disegno di legge finanziaria per il 2008.

 

Il comma 6 prevede che, in attuazione dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, la legge di stabilità possa disporre, per ciascun anno del bilancio pluriennale, nuove o maggiori spese correnti, riduzioni di entrata e nuove finalizzazioni da iscrivere nel fondo speciale di parte corrente (oneri correnti), nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extratributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente.

Il comma – come modificato dall’articolo 3 comma 1, lettera a) della legge n. 39/2011 - dispone inoltre la possibilità di utilizzare gli eventuali margini di miglioramento del risparmio pubblico (dato dalla differenza positiva tra il suo valore previsto nel bilancio di previsione e quello risultante dall’assestamento relativo all’anno precedente) per la copertura finanziaria delle riduzioni di entrata disposte dalla legge di stabilità, purché ne venga comunque assicurato un valore positivo.

La norma in esame delimita, quindi la tipologia di oneri correnti che possono essere coperti – nella legge di stabilità – a valere sui margini di miglioramento del risparmio pubblico: innovando rispetto alla legislazione previgente (precedente testo del medesimo comma 6), tale utilizzo può ora avvenire esclusivamente per la copertura di riduzioni di entrata, disposte dalla stessa legge di stabilità.

Si ricorda che il ricorso al miglioramento del risparmio pubblico per finalità di copertura degli oneri recati dalle leggi finanziarie è stato consentito in base alla prassi interpretativa dell’articolo 11, comma 5, della legge n. 468 del 1978, sancita dalla Camera e dal Senato con le risoluzioni di approvazione del DPEF 1990-92.

In occasione dell’utilizzo di tale mezzo di copertura sono stati tuttavia evidenziati alcuni aspetti problematici soprattutto allorquando le quote di miglioramento portate a copertura degli oneri correnti si sono dimostrate di rilevante entità. E’ stato infatti rilevato che[59] il dato relativo al miglioramento del risparmio pubblico a legislazione vigente è ricavato dal raffronto tra il valore del saldo corrente riferito al bilancio dell’esercizio in corso - che emerge dal provvedimento di assestamento - ed il corrispondente valore che lo stesso saldo assume nel bilancio per il nuovo esercizio. Tale differenza può risentire quindi del carattere provvisorio sia dei valori assestati riferiti all’esercizio in corso, sia delle nuove previsioni di bilancio che, per quanto affidabili, sono soggette presumibilmente a modificarsi in corso d’anno. I margini di incertezza si accentuano con riferimento al secondo e terzo esercizio del triennio di previsione, rispetto ai quali più probabile appare l’eventualità di una successiva revisione delle stime iniziali di bilancio.

Inoltre, è stato evidenziato come il ricorso a quote consistenti del miglioramento, a legislazione vigente, del saldo corrente di bilancio dovrebbe in ogni caso essere suffragato da dati ed elementi volti a confermare la stabilità del predetto miglioramento almeno con riferimento alla parte utilizzata a fini di copertura di oneri che si proiettano oltre il triennio.

 

Il comma 7 prevede che, ferme restando le modalità di copertura della legge di stabilità secondo quanto previsto al comma precedente, le nuove o maggiori spese disposte con tale legge non possono concorrere a determinare i tassi di evoluzione delle medesime spese, sia di parte corrente sia in conto capitale, che risultino incompatibili con gli obiettivi determinati, ai sensi dell'articolo 10, comma 2, lettera e), nella risoluzione parlamentare sul Documento di economia e finanza.

Si segnala che tale comma riproduce sostanzialmente il contenuto del comma 6, articolo 11 dell’abrogata legge n. 468/1978.

 

Il comma 8 stabilisce che, in allegato alla relazione al disegno di legge di stabilità, debbano essere indicati i provvedimenti legislativi, con i relativi effetti finanziari, adottati nel corso dell'esercizio conseguenti all’attuazione della procedura prevista all'articolo 17, comma 13 (v. scheda).

Si tratta, in particolare, delle iniziative legislative che il Ministro dell'economia e delle finanze è chiamato ad adottare qualora riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, ovvero in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri.

 

La norma prevede, inoltre, che nel suddetto allegato siano indicate anche le “ulteriori misure correttive da adottare ai sensi del comma 3, lettera l)” dell’articolo 11 in esame, il quale parallelamente richiama le misure correttive degli effetti finanziari delle leggi di cui al citato articolo 17, comma 13[60].

 

Il comma 9 prevede che al disegno di legge di stabilità sia allegata, oltre alla relazione tecnica (v. scheda articolo 17, comma 3), una nota tecnico-illustrativa, finalizzata ad illustrare il raccordo tra i documenti di bilancio e il conto economico consolidato della pubbliche amministrazioni.

Tale nota espone i contenuti della manovra e gli effetti che questa produce sui saldi e sui principali settori di intervento: essa contiene le previsioni del conto economico delle pubbliche amministrazioni secondo lo schema delle previsioni tendenziali del DEF, del conto del settore statale e del settore pubblico integrate con gli effetti della manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento.

 

Il comma 10 dispone, infine, che la relazione tecnica da allegare al disegno di legge di stabilità debba altresì contenere, per ciascuna legge pluriennale di spesa rifinanziata con il medesimo disegno di legge, la valutazione del Ministro competente riguardo al permanere delle ragioni che a suo tempo ne avevano giustificato l'adozione, tenuto anche conto dei nuovi programmi da avviare, prevista dall'articolo 10-bis, comma 3, secondo periodo.

 


 

Articolo 12
(Relazione generale sulla situazione economica del Paese)

 


1. Il Ministro dell'economia e delle finanze presenta alle Camere, entro il mese di aprile, la Relazione generale sulla situazione economica del Paese per l'anno precedente.


 

L’articolo 12 – come sostituito dalla legge n. 39/2011 (articolo 6, comma 1) – reca la previsione della Relazione generale sulla situazione economica del Paese per l’anno precedente, che il Ministro dell'economia e delle finanze è tenuto a presentare alle Camere entro il mese di aprile di ogni anno.

Si segnala che la nuova formulazione dell’articolo 12 introdotta dalla legge n. 39/2011 non ricomprende più i commi relativi alla disciplina della Relazione sull’economia e la finanza pubblica (commi 1-6 del previgente articolo 12 della legge di contabilità) - con l’effetto di sopprimere, di fatto, tale Relazione, alla luce del nuovo quadro degli strumenti di programmazione.

Secondo la normativa previgente, la REF doveva essere presentata alle Camere entro il 15 aprile di ogni anno. Con riferimento ai contenuti della Relazione, si ricorda che essa esponeva l’analisi dell'andamento dell'economia, del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche nell'anno precedente, con evidenziazione degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi indicati nei precedenti documenti programmatori; l’aggiornamento delle previsioni macroeconomiche del conto economico delle P.A. e dei relativi sottosettori, nonché del saldo di cassa delle P.A. per il relativo periodo di previsione; le indicazioni sul saldo di cassa del settore statale e sulle correlate modalità di copertura.

In merito alla soppressione delle disposizioni che disciplinano la presentazione della Relazione sull’economia e la finanza pubblica, si segnala come larga parte dei suddetti suoi contenuti informativi siano confluiti nel nuovo Documento di economia e finanza, di cui all’articolo 10, ed in particolare, nella seconda sezione del DEF.

Al DEF sono, inoltre, ricondotte le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali comparti di spesa, con particolare riferimento a pubblico impiego, protezione sociale, sanità, debito delle amministrazioni pubbliche e relativo costo medio.

Sono inoltre riportati in allegato al DEF una serie di documenti prima previsti in allegato alla Relazione sull’economia e la finanza pubblica, quali: il documento unitario di sintesi sugli interventi realizzati nelle aree sottoutilizzate, il quadro delle risorse destinate alle singole regioni e alle province autonome di Trento, i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica derivanti dalle misure contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d’anno.

 

Con riferimento alla Relazione generale sulla situazione economica del Paese (RGE), si segnala che la legge n. 39/2011 ha previsto un aggiornamento dei contenuti della RGE attraverso l’istituzione, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge medesima, di una apposita commissione, composta da tre esperti in discipline economiche e da tre rappresentanti del Ministero dell'economia e delle finanze[61] (si veda il comma 3 dell'articolo 52 della legge di contabilità in esame, come sostituito dall’articolo 6, comma 2, della legge n. 39/2011).

In particolare, l’articolo 52, comma 3, della legge in esame prevede che le proposte della commissione formulate in ordine ai criteri per la redazione della Relazione siano inviate, entro due mesi, alle Camere per il parere delle Commissioni parlamentari competenti. Viene inoltre stabilito che, per l'anno 2011, la Relazione generale sia presentata entro il 30 settembre, successivamente, dunque, alla conclusione dell'attività della predetta commissione, secondo i criteri e le modalità stabiliti dalla medesima.

 

Si ricorda che in attuazione di tale norma, è stato presentato alle Camere, in data 20 settembre 2011, lo schema di decreto ministeriale recante la “Relazione concernente i lavori della Commissione incaricata del riordino della Relazione generale sulla situazione economica del Paese” (Atto n. 405).

Su tale documento, la Commissione bilancio della Camera ha espresso in data 11 ottobre 2011, parere favorevole in ordine alla proposta - ivi contenuta - di snellimento e semplificazione della Relazione generale sulla situazione economica del Paese.

In particolare, la Relazione presentata dalla Commissione incaricata dei lavori di riordino della RGE ha prospettato due soluzioni alternative: una Relazione articolata in maniera più sintetica in due volumi (anziché tre), corrispondenti agli attuali secondo e terzo volume, rielaborati in una veste più omogenea, ovvero la eliminazione dell'obbligo di presentazione della Relazione dall'anno 2012 e, di conseguenza, una completa ricollocazione dei contenuti della RGE in pubblicazioni già esistenti, prodotte dalle istituzioni competenti per materia.

La V Commissione della Camera, nel proprio parere, ha optato per la prima ipotesi (semplificazione della RGE), considerando non possibile sopprimere l'obbligo di presentazione della Relazione, in quanto l’articolo 52, comma 3 è finalizzato esclusivamente a una razionalizzazione della Relazione al fine di una migliore fruibilità. La Commissione ha altresì espresso parere favorevole in ordine al contenuto semplificato della RGE relativa all’anno 2010, che avrebbe dovuto essere presentata a settembre 2011 ai sensi dell’art. 52, comma 3, della legge di contabilità, e che non è stata ancora presentata in ragione dei lavori di riordino pendenti.


 

Articolo 13
(Banca dati delle amministrazioni pubbliche)

 


1. Al fine di assicurare un efficace controllo e monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica, nonché per acquisire gli elementi informativi necessari alla ricognizione di cui all'articolo 1, comma 3, e per dare attuazione e stabilità al federalismo fiscale, le amministrazioni pubbliche provvedono a inserire in una banca dati unitaria istituita presso il Ministero dell'economia e delle finanze, accessibile all'ISTAT e alle stesse amministrazioni pubbliche secondo modalità da stabilire con appositi decreti del Ministro dell'economia e delle finanze, sentiti la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, l'ISTAT e il Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA), i dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all'attuazione della presente legge. Con apposita intesa in sede di Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica sono definite le modalità di accesso degli enti territoriali alla banca dati. Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze è individuata la struttura dipartimentale responsabile della suddetta banca dati.

2. In apposita sezione della banca dati di cui al comma 1 sono contenuti tutti i dati necessari a dare attuazione al federalismo fiscale. Tali dati sono messi a disposizione, anche mediante accesso diretto, della Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale e della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica per l'espletamento delle attività di cui agli articoli 4 e 5 della legge 5 maggio 2009, n. 42, come modificata dall'articolo 2, comma 6, della presente legge.

3. L'acquisizione dei dati avviene sulla base di schemi, tempi e modalità definiti con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentiti l'ISTAT, il CNIPA e la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica relativamente agli enti territoriali. L'acquisizione dei dati potrà essere effettuata anche attraverso l'interscambio di flussi informativi con altre amministrazioni pubbliche. Anche la Banca d'Italia provvede ad inviare per via telematica al Ministero dell'economia e delle finanze le informazioni necessarie al monitoraggio e al consolidamento dei conti pubblici.

4. Agli oneri derivanti dall'attuazione del presente articolo, pari complessivamente a 10 milioni di euro per l'anno 2010, 11 milioni di euro per l'anno 2011 e 5 milioni di euro a decorrere dall'anno 2012, si provvede mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa prevista dall'articolo 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n. 307, relativa al Fondo per interventi strutturali di politica economica. Con il medesimo decreto di cui al comma 3 possono essere stabilite le modalità di ripartizione delle risorse tra le amministrazioni preposte alla realizzazione della banca dati.


 

 

L’articolo 13 contiene alcune disposizioni che regolano la disciplina delle banche dati e dei sistemi informativi inerenti la finanza pubblica sotto diversi aspetti:

A.      l’aspetto dell’istituzione della banca dati unitaria delle amministrazioni pubbliche (comma 1, primo e terzo periodo, e comma 2);

B.     l’aspetto delle modalità di funzionamento e di alimentazione della predetta banca dati (comma 3);

C.     l’aspetto delle modalità di accesso ai dati e in generale della pubblicità degli elementi informativi (comma 1, primo e secondo periodo);

D.     l’aspetto della quantificazione e copertura degli oneri inerenti l’istituzione e la gestione della banca dati delle amministrazioni pubbliche (comma 4).

A. Istituzione della banca dati delle amministrazioni pubbliche

L’articolo 13, comma 1, primo periodo, dispone che, al fine di assicurare un efficace controllo e monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica, nonché per acquisire gli elementi informativi necessari alla ricognizione delle pubbliche amministrazioni effettuata dall’ISTAT, di cui all’articolo 1, comma 3[62], nonché per dare attuazione e stabilità al federalismo fiscale, le amministrazioni pubbliche provvedano a inserire in una banca dati unitaria, istituita presso il Ministero dell’economia e delle finanze, ed accessibile all’STAT e alle Amministrazioni medesime, i dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all’attuazione del provvedimento.

E’ demandato ad un successivo decreto del Ministro dell’economia e delle finanze il compito di individuare la struttura dipartimentale del citato ministero, alla quale verrà attribuita la responsabilità della costituzione e della gestione della banca dati.

 

Per una ricognizione delle ragioni sottostanti l’esigenza dell’istituzione di una banca dati unitaria della pubblica amministrazione appare opportuno un breve richiamo in merito alla situazione dei sistemi informativi inerenti la finanza pubblica.

Da una ricognizione operata nel corso dell’esame parlamentare della legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale, con la collaborazione delle principali fonti istituzionali produttrici di dati di finanza pubblica[63], è emerso che le fonti istituzionali, primarie e secondarie[64], deputate a fornire informazioni di carattere quantitativo sulla finanza pubblica e territoriale, sono numerose e che la produzione di dati copre pressoché integralmente tutti gli aspetti finanziari di rilievo. Nel contempo, si è rilevata una frammentazione delle informazioni disponibili fra le diverse fonti, nessuna delle quali risulta autonomamente idonea a fornire un’informazione esaustiva sulla finanza pubblica in generale e sulla finanza territoriale in particolare.

Inoltre, le informazioni fornite dalle diverse fonti risultano fortemente differenziate su molteplici aspetti che rendono scarsamente comparabili i dati disponibili ed estremamente laboriosa la loro integrazione ai fini di una ricostruzione dell’insieme dei flussi finanziari del comparto della finanza locale[65].

Negli anni più recenti sono stati avviati importanti progetti, a partire dal sistema SIOPE, per il potenziamento e dall’implementazione di strumenti informatizzati per il monitoraggio degli andamenti finanziari dei diversi centri di spesa. A tal fine è stata operata una standardizzazione dei dati contabili e una loro codificazione.

Si segnala, infine, che l’articolo 13 in esame qualifica la banca dati delle amministrazioni pubbliche, come “unitaria”. Peraltro non viene prevista esplicitamente la confluenza, nell’istituenda banca dati, delle altre banche dati attualmente esistenti, pur essendo previsto, al successivo comma 3, un interscambio di flussi informativi fra le diverse amministrazioni pubbliche. Non è pertanto esplicitamente definito il significato da attribuire al carattere unitario della nuova banca dati e se esso debba intendersi nel senso che, pur perdurando l’utilizzo delle altre banche dati attualmente esistenti (conti pubblici territoriali, monitoraggio del patto di stabilità interno, SIOPE[66], ecc.[67]), le relative informazioni debbano comunque confluire all’interno della banca dati delle pubbliche amministrazioni, che fungerebbe da collettore e centro di armonizzazione delle informazioni disponibili.

 

Il comma 2 prevede che, in apposita sezione della banca dati delle pubbliche amministrazioni siano contenuti tutti i dati necessari a dare attuazione al federalismo fiscale. Tali dati sono messi a disposizione della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale e della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica previste dalla legge per l’attuazione del federalismo fiscale (L. n. 42/2009).

La legge n. 42/2009 ha previsto[68] l’istituzione, presso la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, di una banca dati comprendente indicatori di costo, di copertura e di qualità dei servizi, utilizzati per definire i costi e i fabbisogni standard e gli obiettivi di servizio. A tal fine la Conferenza si avvale, quale segreteria tecnica, della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale la quale[69] costituisce la sede di condivisione delle basi informative finanziarie, economiche e tributarie, promuove la realizzazione delle rilevazioni e delle attività necessarie per soddisfare gli eventuali ulteriori fabbisogni informativi. A tal fine, la Commissione tecnica acquisisce dalle amministrazioni statali, regionali e locali, i necessari elementi informativi.

 

In merito ai profili di coordinamento, in materia di banca dati, della legge 42/09 con la norma in esame, si sottolinea che quest’ultima prevede che l’apposita sezione della banca dati di cui al comma 2 fornisca informazioni di carattere esaustivo rispetto alle esigenze informative connesse all’attuazione del federalismo fiscale. Sembra pertanto doversi ritenere che, pur in assenza di un’esplicita modifica delle citate norme della legge 42, la banca dati ivi indicata debba intendersi assorbita da quella individuata ai sensi del comma 2 in esame, la cui gestione è affidata al Ministero dell’economia e delle finanze, pur restando impregiudicata la funzione della Commissione COPAFF quale sede di condivisione delle basi informative finanziarie, economiche e tributarie, da attuarsi mediante l’accesso diretto alle informazioni della banca dati.

In merito alle caratteristiche delle informazioni raccolte dalla banca dati, mentre la legge 42 indica espressamente, fra le informazioni che andranno raccolte, non solo dati di carattere finanziario, ma anche dati di carattere fisico[70], necessari per definire i fabbisogni standard e gli obiettivi di servizio, l’articolo 14 in esame elenca espressamente solo informazioni di carattere finanziario (relative ai bilanci), lasciando ad una categoria residuale[71] l’eventuale inclusione delle ulteriori informazioni di carattere fisico espressamente individuate dalla legge 42. Non è chiaro pertanto se la banca dati in esame sarà anche la sede di raccolta di tali informazioni, presumibilmente necessarie alle valutazioni del livello delle prestazioni erogate (in particolare per le funzioni soggette a LEP) e del relativo grado di efficienza (rispetto ai costi standard).

Anche in merito ai criteri di classificazione delle informazioni finanziarie contenute nella banca dati, le norme non specificano se tali criteri, la cui definizione è demandata alla normativa secondaria, dovranno corrispondere essenzialmente a quelli già attualmente oggetto di rilevazione (per categorie economiche, sotto i profili di competenza e cassa), o se invece la rilevazione vada estesa anche al profilo della classificazione per funzione, secondo il sistema COFOG, al fine di consentire un collegamento delle variabili con diversi programmi di spesa.

Si sottolinea il diverso impatto, sia sotto il profilo finanziario che nei tempi di implementazione della banca dati, che discenderebbe dall’esercizio delle diverse opzioni possibili nella definizione dei criteri di scelta e di classificazione delle informazioni raccolte nella banca dati.

Infatti, mentre le informazioni di carattere finanziario espressamente elencate (bilanci), classificate per categorie economiche, risultano in larga misura già oggetto di rilevazione da parte di banche dati attualmente operanti[72], e potrebbero pertanto comportare un impegno finanziario contenuto, la relativa riclassificazione per funzione, nonché l’acquisizione di informazioni di carattere fisico, funzionali alle valutazioni dei livelli delle prestazioni e del grado di efficienza, darebbero origine ad operazioni di rilevazione e riclassificazione attualmente non sempre effettuate.

 

La norma non specifica peraltro mediante quale procedura potranno in futuro essere apportate variazioni alla tipologia di informazioni raccolte dalla banca dati.

La norma, infatti, formula un elenco[73], comprendente una categoria residuale, senza individuare espressamente una procedura, legislativa o amministrativa, per la modifica dell’elenco disposto. La questione potrebbe rivestire un rilievo per la diversità delle esigenze che potrebbero essere rappresentate dalle diverse amministrazioni utilizzatrici dei dati[74] e per l’eventuale necessità di definire un procedimento in cui venga definito un ordine di priorità.

A titolo esemplificativo si evidenzia la diversità delle esigenze informative connesse alla funzione di controllo degli andamenti di finanza pubblica (Ministero dell’economia e delle finanze e, in particolare, Ragioneria generale dello Stato), alle scelte dei policy maker (interessati in particolare alla valutazione di efficacia delle leggi), alle necessità di verifica della propria posizione da parte delle singole amministrazioni territoriali, sia a fini comparativi, sia al fine di individuare l’intero ventaglio dei riflessi delle proprie scelte di bilancio (esigenze di raccordo fra la contabilità analitica dei singoli enti e i corrispondenti riflessi in termini di saldi di finanza pubblica e di valutazione della propria performance in termini di LEP e costi standard).

B. Modalità di funzionamento e di alimentazione della banca dati

Il comma 3 dispone che l’acquisizione dei dati avvenga sulla base di schemi, tempi e modalità definiti con decreto ministeriale, sentiti l’ISTAT, il CNIPA e la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica relativamente agli enti territoriali, anche attraverso l’interscambio di flussi informativi con altre amministrazioni pubbliche, fra cui la Banca d’Italia con riferimento alle informazione necessarie al monitoraggio e al consolidamento dei conti pubblici.

Il coinvolgimento dell’ISTAT nell’ambito della definizione dei criteri di acquisizione delle informazioni raccolte, amministrazione cui è attualmente affidato il coordinamento del SISTAN[75], appare presumibilmente volto a garantire un coordinamento delle informazioni dell’istituenda banca dati di finanza pubblica rispetto all’insieme delle informazioni statiche ufficiali fornite dai diversi enti che fanno parte della rete statistica nazionale.

C. Accessibilità delle banche dati e pubblicità degli elementi informativi

L’articolo 13, comma 1, primo periodo, - come modificato dalla legge n. 39/2011 (articolo 7, comma 1, lettera d) - prevede che la banca dati delle pubbliche amministrazioni sia accessibile, secondo modalità da stabilire con decreto ministeriale, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, l’ISTAT e il CNIPA, da parte di tutte le amministrazioni pubbliche chiamate ad alimentarla e dell’ISTAT. Il secondo periodo dello stesso comma dispone che, con apposita intesa in sede di conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica siano definite le modalità di accesso degli enti territoriali alla banca dati.

La tematica dell’accesso alla banca dati è trattata anche in altre disposizioni del provvedimento in esame. In particolare:

§      l’articolo 6 dispone che, ai fini del controllo parlamentare sulla finanza pubblica, anche di settore, la Camera dei deputati e il Senato abbiano accesso alle banche dati rilevanti per il monitoraggio della finanza pubblica, nonché ad ogni altra fonte informativa ritenuta utile (comma 1). E’ inoltre previsto che i bilanci, le relative variazioni e i rendiconti, nonché i relativi allegati, siano resi disponibili in formato elettronico elaborabile, sia per il disegno di legge che per il testo approvato (comma 2) e che i decreti di variazione al bilancio, adottati in conseguenza dell’approvazione di provvedimenti legislativi, siano resi accessibili via internet in tempi rapidi (comma 3);

§      l’articolo 14, comma 1, lettera e), dispone che la Ragioneria generale dello Stato provveda a consentire l’accesso e l’invio in formato elettronico elaborabile delle informazioni della banca dati delle pubbliche amministrazioni ai due rami del Parlamento.

 

Si ricorda che la normativa vigente già disciplina le modalità di accesso a molteplici banche dati inerenti la finanza pubblica, esistenti o ancora da costruire. In particolare:

            l’art. 77-bis del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, che prevede che le informazioni relative al monitoraggio del patto di stabilità interno siano messe a disposizione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, nonché dell’Unione delle province d’Italia (UPI) e dell’Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), sulla base di apposite convenzioni.

La citata disposizione, riguardante una banca dati già operante e gestita dalla Ragioneria generale dello Stato, ha trovato sinora attuazione limitatamente all’ANCI e all’UPI, mentre non ha ancora trovato attuazione nei confronti dei due rami del Parlamento;

            la legge delega sul federalismo fiscale[76] che prevede che gli elementi informativi raccolti dalla banca dati ivi disciplinata[77] siano messi a disposizione delle Camere, dei Consigli regionali e di quelli delle province autonome; è inoltre previsto[78] che la Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale trasmetta su richiesta informazioni e dati alle Camere e ai Consigli regionali;

            i decreti attuativi del SIOPE[79] che dispongono che gli enti coinvolti nella rilevazione SIOPE abbiano accesso, previa autorizzazione della Ragioneria generale dello Stato, alle informazioni relative alla propria gestione, nonché a tutte le informazioni presenti sul SIOPE riguardanti gli altri enti.

D. Quantificazione e copertura degli oneri

Il comma 4 quantifica gli oneri derivanti dalla norma in esame in 10 milioni per il 2010, 11 milioni per il 2011 e 5 milioni a decorrere dal 2012, disponendone la relativa copertura a carico del Fondo per interventi strutturali di politica economica[80]. Le predette risorse potranno essere ripartite, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, tra le amministrazioni preposte alla realizzazione della banca dati.

In merito ai profili di carattere finanziario, connessi alla quantificazione dell’onere per l’implementazione e la gestione della banca dati, va in primo luogo rilevato che il provvedimento in esame riconosce espressamente, a differenza della legge n. 42/2009, che le accresciute esigenze informative richiedono la destinazione di specifiche risorse volte al rafforzamento delle strutture amministrative incaricate di rilevare, elaborare e rendere disponibili le informazioni. In merito ai profili di quantificazione, ferma restando la configurazione dell’onere come un tetto di spesa, non si dispone di informazioni in merito alla congruità dello stanziamento disposto rispetto alle esigenze finanziarie connesse alla realizzazione e alla gestione della banca dati. Si richiama in proposito quanto sopra evidenziato in merito al diverso impatto finanziario che potrà discendere dalle diverse opzioni possibili nella definizione dei criteri di individuazione e classificazione delle informazioni della banca dati.


 

Articolo 14
(Controllo e monitoraggio dei conti pubblici)

 


1. In relazione alle esigenze di controllo e di monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica, utilizzando anche i dati di cui al comma 1 dell'articolo 13, il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato provvede a:

a) consolidare le operazioni delle amministrazioni pubbliche sulla base degli elementi acquisiti con le modalità di cui alla presente legge e ai correlati decreti attuativi;

b) valutare la coerenza della evoluzione delle grandezze di finanza pubblica nel corso della gestione con gli obiettivi di finanza pubblica indicati nel DEF e verificare a consuntivo il conseguimento degli stessi obiettivi;

c) monitorare gli effetti finanziari delle misure previste dalla manovra di finanza pubblica e dei principali provvedimenti adottati in corso d'anno;

d) effettuare, tramite i servizi ispettivi di finanza pubblica, verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano. I referti delle verifiche, ancorché effettuate su richiesta delle amministrazioni, sono documenti accessibili nei limiti e con le modalità previsti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. In ogni caso, per gli enti territoriali i predetti servizi effettuano verifiche volte a rilevare eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica e procedono altresì alle verifiche richieste dal Ministro competente all'avvio della procedura di cui all'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131. I referti delle verifiche di cui al terzo periodo sono inviati alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica affinché possa valutare l'opportunità di attivare il procedimento denominato «Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza» di cui all'articolo 18 della legge 5 maggio 2009, n. 42, come modificato dall'articolo 51, comma 3, della presente legge;

e) consentire l'accesso e l'invio in formato elettronico elaborabile dei dati di cui al comma 1 dell'articolo 13 alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica.

2. Ai fini dell'attuazione del comma 1, l'Unità tecnica finanza di progetto di cui all'articolo 7 della legge 17 maggio 1999, n. 144, trasmette al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e all'ISTAT le informazioni e i dati di base relativi alle operazioni di partenariato pubblico-privato raccolte ai sensi dell'articolo 44, comma 1-bis, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31. L'acquisizione dei dati avviene sulla base di schemi, tempi e modalità definiti con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze.

3.  Il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato pubblica mensilmente, entro il mese successivo a quello di riferimento, una relazione sul conto consolidato di cassa riferito all'amministrazione centrale, con indicazioni settoriali sugli enti degli altri comparti delle amministrazioni pubbliche tenendo conto anche delle informazioni desunte dal Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici (SIOPE).

4. Entro il 31 maggio, il 30 settembre e il 30 novembre il Ministro dell'economia e delle finanze presenta alle Camere una relazione sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche, riferita, rispettivamente, al primo trimestre, al primo semestre e ai primi nove mesi dell'anno, evidenziando l'eventuale aggiornamento delle stime secondo l'articolazione per sottosettori prevista all'articolo 10, comma 3, lettera b), nonché sulla consistenza del debito pubblico. La relazione presentata entro il 30 settembre riporta l'aggiornamento della stima annuale del conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche e delle relative forme di copertura. Nella relazione sono anche esposte informazioni sulla consistenza dei residui alla fine dell'esercizio precedente del bilancio dello Stato, sulla loro struttura per esercizio di provenienza e sul ritmo annuale del loro processo di smaltimento, in base alla classificazione economica e funzionale.

5. Il Dipartimento delle finanze e il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell'economia e delle finanze provvedono a monitorare, rispettivamente, l'andamento delle entrate tributarie e contributive e a pubblicare con cadenza mensile un rapporto su tale andamento. Il Dipartimento delle finanze provvede altresì a monitorare gli effetti finanziari sul lato delle entrate delle misure tributarie previste dalla manovra di finanza pubblica e dai principali provvedimenti tributali adottati in corso d'anno. Le relazioni di cui al comma 4 presentano in allegato un'analisi dei risultati conseguiti in materia di entrata, con riferimento all'andamento di tutte le imposte, tasse e tributi, anche di competenza di regioni ed enti locali, con indicazioni relative all'attività accertativa e alla riscossione.

6. Le amministrazioni pubbliche, con esclusione di quelle di cui al comma 7, trasmettono quotidianamente alla banca dati SIOPE, tramite i propri tesorieri o cassieri, i dati concernenti tutti gli incassi e i pagamenti effettuati, codificati con criteri uniformi su tutto il territorio nazionale. I tesorieri e i cassieri non possono accettare disposizioni di pagamento prive della codificazione uniforme. Le disposizioni del presente comma non si applicano agli organi costituzionali.

7. Gli enti di previdenza trasmettono mensilmente al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato i dati concernenti tutti gli incassi ed i pagamenti effettuati, codificati con criteri uniformi sul territorio nazionale.

8. Il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata, stabilisce con propri decreti la codificazione, le modalità e i tempi per l'attuazione delle disposizioni di cui ai commi 6 e 7. Analogamente il Ministro provvede, con propri decreti, ad apportare modifiche e integrazioni alla codificazione stabilita.

9. Gli enti previdenziali privatizzati, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le autorità portuali, gli enti parco nazionale e gli altri enti pubblici che inviano i flussi trimestrali di cassa e non sono ancora assoggettati alla rilevazione SIOPE continuano a trasmettere al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato i dati trimestrali della gestione di cassa dei loro bilanci entro il 20 dei mesi di gennaio, aprile, luglio e ottobre del trimestre di riferimento secondo lo schema tipo dei prospetti determinato con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze.

10. Con l'estensione della rilevazione SIOPE agli enti di cui al comma 9, vengono meno gli adempimenti relativi alla trasmissione dei dati trimestrali di cassa, secondo modalità e tempi definiti con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze.

11. Le amministrazioni pubbliche che non adempiono regolarmente agli obblighi di cui ai commi 6, 7 e 9 non possono effettuare prelevamenti dai conti aperti presso la tesoreria dello Stato. In allegato alle relazioni di cui al comma 4 sono indicate le amministrazioni inadempienti rispetto alle disposizioni di cui al comma 6.


 

 

L’articolo 14 può essere esaminato in due parti distinte:

§      la prima, riguardante i commi da 1 a 5, dispone in materia delle attività di verifica e monitoraggio posti a carico di diversi dipartimenti del Ministero dell’economia e delle finanze, nonché degli obblighi informativi cui i medesimi dipartimenti devono far fronte;

§      la seconda, riguardante i commi da 6 a 11, concerne le modalità di alimentazione della banca dati SIOPE e le amministrazioni ad essa soggette.

Attività di monitoraggio e di informazione (commi 1-5)

La normativa vigente

La legge finanziaria per il 2008 ha previsto un potenziamento del sistema informativo e dei controlli delle pubbliche amministrazioni, coinvolgendo una pluralità di soggetti istituzionali preposti al monitoraggio dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività delle pubbliche amministrazioni. In particolare è previsto il coinvolgimento del Comitato scientifico per il controllo strategico, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, della Corte dei conti, del Governo e dell’Istat. Tale ultimo istituto è tenuto ad arricchire il programma statistico nazionale con una nuova sezione, concernente le statistiche sugli enti facenti parte o facenti capo a pubbliche amministrazioni. Tale nuova sezione è finalizzata a monitorare:

-        il numero, la natura giuridica, il settore di attività, la dotazione di risorse umane e finanziarie e la spesa dei soggetti pubblici;

-        i beni e i servizi prodotti, il rapporto tra costo e prodotto e ogni altro indicatore o dato utile a misurare l'economicità, l'efficienza, l'efficacia e la qualità dei servizi pubblici, nonché la produttività del personale, anche in chiave comparativa;

-        la rilevazione del grado di soddisfazione e della qualità percepita da cittadini e imprese con riferimento a settori e servizi pubblici individuati a rotazione.

Con riferimento ai compiti di carattere informativo il citato provvedimento ha introdotto una procedura parlamentare in base alla quale entro il 15 giugno di ciascun anno, ogni Ministro è tenuto a trasmettere alle Camere una relazione recante elementi conoscitivi in ordine:

-        allo stato della spesa;

-        all'efficacia nell'allocazione delle risorse nelle amministrazioni di rispettiva competenza;

-        al grado di efficienza dell'azione amministrativa svolta, con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato.

 

L’articolo 5, comma 1, della legge n. 42/2009 ha inoltre previsto l’attribuzione di alcuni compiti in materia di monitoraggio e verifica degli andamenti di finanza pubblica alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, con particolare riferimento alla componente relativa agli enti territoriali. In particolare si prevede che la Conferenza:

-        concorra alla definizione delle procedure per accertare eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica;

-        promuova l’attivazione degli eventuali interventi necessari per il rispetto di tali obiettivi, in particolare per ciò che concerne la procedura del patto di convergenza di cui all’articolo 18 del medesimo provvedimento;

-        verifichi l’attuazione e l’efficacia dei predetti interventi;

-        vigili sull’applicazione e sull’efficacia dei meccanismi di premialità e sanzionatori.

Ulteriori compiti di monitoraggio e verifica attribuiti alla Conferenza riguardano la verifica periodica del funzionamento del nuovo ordinamento finanziario territoriale, ivi compresa la congruità dei tributi presi a riferimento per la copertura del fabbisogno standard, l’adeguatezza delle risorse finanziarie di ciascun livello di governo rispetto alle funzioni svolte, la realizzazione del percorso di convergenza ai costi e ai fabbisogni standard, nonché agli obiettivi di servizio.

 

L’articolo 14, ai citati commi da 1 a 5, prevede in particolare quanto segue:

A) con riferimento alle attività di verifica e monitoraggio, compete alla Ragioneria generale dello Stato l’elaborazione delle analisi di seguito sintetizzate:

§      consolidamento delle operazioni delle amministrazioni pubbliche e valutazione della coerenza - in sede di previsione, nel corso della gestione e in sede di consuntivo - dei bilanci, consolidati per sottosettori, con gli obiettivi indicati nel Documento di economia e finanza (comma 1, lettere a) e b));

§      monitoraggio degli effetti finanziari delle misure previste dalla manovra di bilancio e dei principali provvedimenti adottati in corso d’anno (comma 1, lettera c)).

In proposito si segnala che non appare chiaro se la Ragioneria generale dello Stato si debba occupare del monitoraggio degli effetti finanziari di tutte le misure disposte nei principali provvedimenti adottati, come affermato dalla lettera della disposizione in esame, ovvero del monitoraggio dei soli effetti finanziari delle misure di spesa, dal momento che il monitoraggio di quelle di entrata è affidato, ai sensi del successivo comma 5, al Dipartimento delle finanze;

§      verifica, tramite i Servizi ispettivi di finanza pubblica, della regolarità della gestione amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle Regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano[81]. Per gli enti territoriali sono previste verifiche finalizzate ad accertare eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica nonché per l’eventuale esercizio dei poteri sostitutivi del Governo[82]. I referti di tali verifiche sono inviati alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica affinché possa valutare l’opportunità di attivare il Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza di cui all’articolo 18 della legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale[83] (comma 1, lettera d)).

Si osserva che la disposizione in commento va letta in combinato disposto con quanto previsto in materia di controllo di regolarità della gestione amministrativo contabile sugli enti territoriali dall’articolo 5 del D.Lgs. n. 149 del 6 settembre 2011[84], che attua la legge delega sul federalismo fiscale nella parte relativa all’istituzione di meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni.

Il citato articolo 5 consente al Ministero dell'economia e delle finanze –Ragioneria Generale dello Stato di attivare, ai sensi della disciplina sui poteri di monitoraggio di cui all’articolo 14, comma 1, lettera d) in commento, verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile, qualora un ente, anche attraverso le rilevazioni SIOPE, evidenzi situazioni di squilibrio finanziario riferibili ai seguenti indicatori:

a) ripetuto utilizzo dell'anticipazione di tesoreria;

b) disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio;

c) anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi.

Si segnala che la disposizione in esame sembra porre un collegamento tra le verifiche attivate ai sensi della norma stessa, riferibili unicamente alla rispondenza tra i risultati e gli obiettivi degli enti territoriali in materia di andamenti di finanza pubblica, e l’attivazione del Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza, che attiene invece alla rispondenza tra risultati e obiettivi in materia di livello delle prestazioni e di efficienza dei costi.

Con riferimento ai Servizi ispettivi di finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato (I.G.F.) si ricorda che l’attività di verifica amministrativo-contabile da questi svolta è stata recentemente razionalizzata e sistematizzata dal D.lgs. n. 123/2011, il quale reca norme sul potenziamento dell’attività di analisi e valutazione della spesa e sul riordino dei controlli di regolarità amministrativo contabile, in attuazione della delega di cui all’articolo 49 della legge in esame.

Gli artt. 23 e 24 del citato D.Lgs. stabiliscono che i Servizi ispettivi di finanza pubblica svolgono le verifiche amministrativo-contabili in conformità agli obiettivi generali delineati nelle direttive annuali del Ministro dell'economia e delle finanze, emanate ai sensi dell’articolo 14 della legge di contabilità in esame, e che l'attività ispettiva è finalizzata a ricondurre ad economicità e regolarità amministrativo contabile le gestioni pubbliche; a verificare la regolare produzione dei servizi; a suggerire i provvedimenti dai quali possono derivare miglioramenti dei saldi delle gestioni finanziarie pubbliche e della qualità della spesa. In particolare, sono definite le modalità di svolgimento dei controlli ispettivi [85].

§      monitoraggio dei flussi di cassa delle pubbliche amministrazioni, tenendo anche conto delle risultanze del SIOPE (comma 1, lettera e));

§      monitoraggio delle entrate contributive (comma 5).

 

Il Dipartimento delle finanze è invece incaricato del monitoraggio dell’andamento delle entrate tributarie e degli effetti finanziari delle principali misure adottate in materia tributaria (comma 5).

Ai fini dell’attività di monitoraggio sopra descritta, l’Unità tecnica finanza di progetto[86] trasmette alla Ragioneria generale dello Stato e all’ISTAT le informazioni e i dati relativi alle operazioni di partenariato pubblico-privato, raccolte[87] sulla base di schemi, tempi e modalità definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze;

 

B) con riferimento agli strumenti di carattere informativo:

§      compete alla Ragioneria generale dello Stato la pubblicazione mensile, entro il mese successivo a quello di riferimento, di relazioni sul conto consolidato di cassa dell’amministrazione centrale, con indicazioni settoriali sugli altri comparti della P.A., tenendo anche conto delle informazioni desunte dal SIOPE (comma 3);

§      compete al Ministro dell’economia e delle finanze la presentazione alle Camere di relazioni trimestrali sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche, con eventuale aggiornamento delle stime per sottosettori, nonché sulla consistenza del debito pubblico. Nella relazione del 30 settembre, riferita al primo semestre, sono altresì esposte informazioni sull’aggiornamento della stima annuale del conto consolidato di cassa della P.A. e sulle relative forme di copertura, nonché sulla consistenza dei residui alla fine dell’esercizio precedente del bilancio dello Stato, sulla loro struttura per esercizio di provenienza e sul ritmo annuale del loro processo di smaltimento, in base alla classificazione economica e funzionale (commi 4 e 5);

§      compete al Dipartimento delle finanze e alla Ragioneria generale dello Stato la pubblicazione mensile di un rapporto sull’andamento delle entrate tributarie e contributive. E’ inoltre prevista l’elaborazione di ulteriori allegati a corredo delle relazioni trimestrali di cassa riguardanti: a) il monitoraggio degli effetti sulle entrate delle principali misure tributarie adottate; b) l’analisi dei risultati conseguiti in materia di entrata, con riferimento all’andamento di tutte le imposte, tasse e tributi, anche di competenza di regioni e enti locali, con indicazioni relative all’attività accertativa e alla riscossione (comma 5).

 

Riguardo alla disposizione che prevede l’elaborazione degli ulteriori allegati alle relazioni di cassa trimestrali (comma 5 terzo periodo) si segnala che non è espressamente indicato quale sia il soggetto amministrativo incaricato della relativa predisposizione, anche se, dato il tenore fiscale delle informazioni contenute negli allegati stessi, può ritenersi implicito che tale soggetto sia il Dipartimento delle finanze.

Più in generale, in merito ai profili di coordinamento tra le procedure di monitoraggio e verifica previste dalle norme in esame e l’articolata struttura delle procedure già contemplate dalla normativa vigente, si segnala che non appare chiaro se le nuove procedure si aggiungano o si sostituiscano a quelle già previste dalla normativa vigente, non espressamente soppresse.

La banca dati SIOPE (commi 6-11)

I commi da 6 a 11 confermano l’obbligo di trasmissione quotidiana al SIOPE dei dati concernenti gli incassi e i pagamenti, codificati con criteri uniformi, effettuati dalle pubbliche amministrazioni già soggette al SIOPE e dispongono in merito alle modalità di trasmissione delle stesse informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni non ancora assoggettate alla suddetta banca dati.

E’ in particolare confermato l’obbligo di trasmissione dei dati alla Ragioneria generale dello Stato con cadenza mensile da parte degli enti di previdenza e con cadenza trimestrale da parte di altre amministrazioni. A titolo di sanzione, in caso di mancata osservanza dell’obbligo di trasmissione dei dati, è previsto il divieto di effettuare prelevamenti dai conti aperti presso la tesoreria dello Stato.

 

Si ricorda che il SIOPE (Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici) è un sistema di rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti delle amministrazioni pubbliche, dall'articolo 28 della legge n. 289/2002 ed attuato progressivamente in collaborazione dalla Ragioneria Generale dello Stato, dalla Banca d'Italia e dall'ISTAT.

Nella sua prima fase di attuazione, iniziata nel 2003, la rilevazione era limitata ai soli pagamenti del Bilancio dello Stato. Successivamente, mediante il previo avvio di fasi sperimentali, il SIOPE è stato esteso quasi alla totalità delle pubbliche amministrazioni.

Dal 2006 esso è stato esteso a regime a Regioni, Province e Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti e alle Università.

Successivamente esso è stato esteso:

-        ai Comuni con popolazione inferiore a 20.000 abitanti, alle Comunità montane, alle Unioni di Comuni, ai Consorzi di enti locali (dal 1° gennaio 2007);

-        agli Enti di ricerca (dal 1° luglio 2007);

-        alle strutture sanitarie: aziende sanitarie, aziende ospedaliere, Policlinici universitari, Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici e gli Istituti zooprofilattici sperimentali (dal 1° gennaio 2008) e alle agenzie sanitarie regionali (con decorrenza dal 1° gennaio 2011).

Le informazioni del SIOPE risultano accessibili agli enti coinvolti nella rilevazione e ad altri enti o amministrazioni accreditate.

In considerazione del ruolo svolto dal sistema bancario, che gestisce il maggior numero di servizi di tesoreria o di cassa per gli enti pubblici, il compito di sviluppare e gestire il sistema informativo SIOPE è affidato alla Banca d'Italia, sulla base di un'apposita convenzione (sottoscritta il 1 marzo 2003).

Attualmente, a seguito dell’emanazione del decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 23 dicembre 2009, concernente il superamento della rilevazione trimestrale dei flussi di cassa, la rilevazione SIOPE costituisce la principale fonte informativa per la predisposizione delle relazioni trimestrali sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche[88].


 

Articolo 15
(Disposizioni speciali e transitorie per il monitoraggio dei conti pubblici)

 


1. Nelle more della realizzazione della banca dati di cui all'articolo 13, per le finalità di monitoraggio e controllo dei conti pubblici, le amministrazioni pubbliche, nonché gli altri enti e società per i quali è comunque previsto l'invio dei bilanci alle amministrazioni vigilanti, sono tenuti all'invio telematico alla Ragioneria generale dello Stato dei dati relativi ai bilanci di previsione, alle relative variazioni e ai conti consuntivi, nonché di tutte le informazioni necessarie alle verifiche di cui all'articolo 14 sulla base di schemi e modalità indicati con determina del Ragioniere generale dello Stato. Dalle disposizioni del presente comma sono esclusi gli enti e organismi pubblici territoriali e loro associazioni, nonché gli enti ed organismi dagli stessi vigilati.

2. A decorrere dalla data di pubblicazione della determina del Ragioniere generale dello Stato, non trovano più applicazione le modalità di cui all'articolo 32 del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51.


 

 

L’articolo 15 fissa disposizioni transitorie nelle more della realizzazione della banca dati delle amministrazioni pubbliche, prevedendo che le amministrazioni pubbliche, ad esclusione di quelle territoriali e delle loro associazioni o organismi vigilanti, inviino in forma telematica alla Ragioneria generale dello Stato i bilanci di previsione, le relative variazioni e i conti consuntivi, secondo gli schemi e le modalità indicate con determina del Ragioniere generale dello Stato, nonché le altre informazioni necessarie alle attività di monitoraggio di cui all’articolo 15.

 

A fini di coordinamento normativo è altresì previsto che, a decorrere della data di pubblicazione della predetta determina del Ragioniere generale dello Stato, non trovino più applicazione le modalità di invio telematico delle informazioni previste dall'articolo 32 del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51.

 

La citata disposizione, concernente la materia del controllo sulla gestione degli enti, ha previsto l’inoltro obbligatorio in via telematica, a decorrere dall'esercizio 2007, dei conti consuntivi, dei bilanci di previsione e delle relative variazioni al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, secondo modalità da stabilirsi con provvedimento del Ragioniere generale dello Stato, sentiti i Ministeri vigilanti.

 

 


 

Articolo 16
(Potenziamento del monitoraggio attraverso attività di revisori e sindaci)

 


1. Al fine di dare attuazione alle prioritarie esigenze di controllo e di monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica di cui all'articolo 14, funzionali alla tutela dell'unità economica della Repubblica, ove non già prevista dalla normativa vigente, è assicurata la presenza di un rappresentante del Ministero dell'economia e delle finanze nei collegi di revisione o sindacali delle amministrazioni pubbliche, con esclusione degli enti e organismi pubblici territoriali e, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 3-ter, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, degli enti ed organismi da questi ultimi vigilati, fermo restando il numero dei revisori e dei componenti del collegio.

2. I collegi di cui al comma 1 devono riferire, nei verbali relativi alle verifiche effettuate, circa l'osservanza degli adempimenti previsti dalla presente legge e da direttive emanate dalle amministrazioni vigilanti.


 

 

 

L’articolo 16 prevede che sia assicurata la presenza di un rappresentante del Ministero dell’economia e delle finanze nei collegi di revisione o sindacali delle amministrazioni pubbliche, con esclusione di quelle territoriali e degli enti ed organismi da queste ultime vigilati.

Tale esclusione non si applica ai collegi sindacali delle aziende sanitarie locali[89].

Resta comunque fermo il numero dei revisori e dei componenti dei collegi.

 

 


 

Articoli 17, 18 e 19
(Copertura finanziaria delle leggi. Fondi speciali. Leggi con oneri a carico dei bilanci degli enti del settore pubblico)

 


Articolo 17

1. In attuazione dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri indica espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa, definendo una specifica clausola di salvaguardia, da redigere secondo i criteri di cui al comma 12, per la compensazione degli effetti che eccedano le previsioni medesime. In ogni caso la clausola di salvaguardia deve garantire la corrispondenza, anche dal punto di vista temporale, tra l'onere e la relativa copertura. La copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, è determinata esclusivamente attraverso le seguenti modalità:

a) mediante utilizzo degli accantona­menti iscritti nei fondi speciali previsti dall'articolo 18, restando precluso sia l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi di accantona­menti per regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali;

b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa; ove dette autorizzazioni fossero affluite in conti correnti o in contabilità speciali presso la Tesoreria statale, si procede alla contestuale iscrizione nello stato di previsione dell'entrata delle risorse da utilizzare come copertura;

c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l'utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale.

1-bis. Le maggiori entrate rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione derivanti da variazioni degli andamenti a legislazione vigente non possono essere utilizzate per la copertura finanziaria di nuove o maggiori spese o riduzioni di entrate e sono finalizzate al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

2. Le leggi di delega comportanti oneri recano i mezzi di copertura necessari per l'adozione dei relativi decreti legislativi. Qualora, in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile procedere alla determinazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, la quantificazione degli stessi è effettuata al momento dell'adozione dei singoli decreti legislativi. I decreti legislativi dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie. A ciascuno schema di decreto legislativo è allegata una relazione tecnica, predisposta ai sensi del comma 3, che dà conto della neutralità finanziaria del medesimo decreto ovvero dei nuovi o maggiori oneri da esso derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura.

3. Fermo restando quanto previsto dal comma 2, i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo, gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze finanziarie devono essere corredati di una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell'economia e delle finanze, sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti. Alla relazione tecnica è allegato un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai fini del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e dell'indebitamento netto del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni. Nella relazione sono indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare secondo le norme di cui ai regolamenti parlamentari, nonché il raccordo con le previsioni tendenziali del bilancio dello Stato, del conto consolidato di cassa e del conto economico delle amministrazioni pubbliche, contenute nel DEF ed eventuali successivi aggiornamenti.

4. Ai fini della definizione della copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi, la relazione tecnica di cui al comma 3 evidenzia anche gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e dell'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni per la verifica del rispetto degli equilibri di finanza pubblica, indicando altresì i criteri per la loro quantificazione e compensazione nell'ambito della stessa copertura finanziaria.

5. Le Commissioni parlamentari competenti possono richiedere al Governo la relazione di cui al comma 3 per tutte le proposte legislative e gli emendamenti al loro esame ai fini della verifica tecnica della quantificazione degli oneri da essi recati. La relazione tecnica deve essere trasmessa nel termine indicato dalle medesime Commissioni in relazione all'oggetto e alla programmazione dei lavori parlamentari e, in ogni caso, entro trenta giorni dalla richiesta. Qualora il Governo non sia in grado di trasmettere la relazione tecnica entro il termine stabilito dalle Commissioni deve indicarne le ragioni. I dati devono essere trasmessi in formato telematico. I regolamenti parlamentari disciplinano gli ulteriori casi in cui il Governo è tenuto alla presentazione della relazione tecnica di cui al comma 3.

6. I disegni di legge di iniziativa regionale e del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) devono essere corredati, a cura dei proponenti, di una relazione tecnica formulata secondo le modalità di cui al comma 3.

7. Per le disposizioni legislative in materia pensionistica e di pubblico impiego, la relazione di cui al comma 3 contiene un quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari e al comparto di riferimento. Per le disposizioni legislative in materia di pubblico impiego, la relazione contiene i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti e indiretti che ne conseguono fino alla loro completa attuazione, nonché sulle loro correlazioni con lo stato giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili. In particolare per il comparto scuola sono indicati anche le ipotesi demografiche e di flussi migratori assunte per l'elaborazione delle previsioni della popolazione scola­stica, nonché ogni altro elemento utile per la verifica delle quantificazioni. Per le disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria, la relazione tecnica riporta i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni mede-sime. La relazione tecnica fornisce altresì i dati e gli elementi idonei a consentire la verifica della congruità della clausola di salvaguardia di cui al comma 1 sulla base dei requisiti indicati dal comma 12.

8. La relazione tecnica di cui ai commi 3 e 5 e il prospetto riepilogativo di cui al comma 3 sono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

9. Ogni quattro mesi la Corte dei conti trasmette alle Camere una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi approvate nel periodo considerato e sulle tecniche di quantificazione degli oneri. Nella medesima relazione la Corte dei conti riferisce sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nei decreti legislativi emanati nel periodo considerato e sulla congruenza tra le conseguenze finanziarie di tali decreti legislativi e le norme di copertura recate dalla legge di delega.

10. Le disposizioni che comportano nuove o maggiori spese hanno effetto entro i limiti della spesa espressamente autorizzata nei relativi provvedimenti legislativi. Con decreto dirigenziale del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, è accertato l'avvenuto raggiungimento dei predetti limiti di spesa. Le disposizioni recanti espresse autorizzazioni di spesa cessano di avere efficacia a decorrere dalla data di pubblicazione del decreto per l'anno in corso alla medesima data.

11. Per le amministrazioni dello Stato, il Ministero dell'economia e delle finanze -. Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, anche attraverso gli uffici centrali del bilancio e le ragionerie territoriali dello Stato, vigila sulla corretta applicazione delle disposizioni di cui al comma 10. Per gli enti ed organismi pubblici non territoriali gli organi di revisione e di controllo provvedono agli analoghi adempimenti di vigilanza, dandone completa informazione al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.

12. La clausola di salvaguardia di cui al comma 1 deve essere effettiva e automatica. Essa deve indicare le misure di riduzione delle spese o di aumenti di entrata, con esclusione del ricorso ai fondi di riserva, nel caso si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni indicate dalle leggi al fine della copertura finanziaria. In tal caso, sulla base di apposito monitoraggio, il Ministro dell'economia e delle finanze adotta, sentito il Ministro competente, le misure indicate nella clausola di salvaguardia e riferisce alle Camere con apposita relazione. La relazione espone le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri autorizzati dalle predette leggi.

13. Il Ministro dell'economia e delle finanze, allorché riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, assume tempestivamente le conseguenti iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione. La medesima procedura è applicata in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri, fermo restando quanto disposto in materia di personale dall'articolo 61 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

14. Le disposizioni contenute nei provvedimenti legislativi di iniziativa governativa che prevedono l'incremento o la riduzione di stanziamenti di bilancio indicano anche le missioni di spesa e i relativi programmi interessati.

 

Articolo 18

1. La legge di stabilità prevede gli importi dei fondi speciali destinati alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede siano approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale ed in particolare di quelli correlati al perseguimento degli obiettivi indicati nel DEF. In tabelle allegate alla legge di stabilità sono indicate, distintamente per la parte corrente e per la parte in conto capitale, le somme destinate alla copertura dei predetti provvedimenti legislativi ripartite per Ministeri. Nella relazione illustrativa del disegno di legge di stabilità, con apposite note, sono indicati i singoli provvedimenti legislativi che motivano lo stanziamento proposto per ciascun Ministero. I fondi speciali di cui al presente comma sono iscritti nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze in appositi fondi la cui riduzione, ai fini della integrazione per competenza e cassa di programmi esistenti o di nuovi programmi, può avvenire solo dopo la pubblicazione dei provvedimenti legislativi che li utilizzano.

2. Le quote dei fondi di cui al presente articolo non possono essere utilizzate per destinazioni diverse da quelle previste nelle relative tabelle per la copertura finanziaria di provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 77, secondo comma, della Costituzione, salvo che essi riguardino spese di primo intervento per fronteggiare calamità naturali o improrogabili esigenze connesse alla tutela della sicurezza del Paese o situazioni di emergenza economico-finanziaria.

3. Le quote dei fondi speciali di parte corrente e, se non corrispondono a disegni di legge già approvati da un ramo del Parlamento, di quelli di parte capitale non utilizzate entro l'anno cui si riferiscono, costituiscono economie di bilancio. Nel caso di spese corrispondenti ad obblighi internazionali, la copertura finanziaria pre-vista per il primo anno resta valida anche dopo il termine di scadenza dell'esercizio cui si riferisce purché il provvedimento risulti presentato alle Camere entro l'anno ed entri in vigore entro il termine di scadenza dell'anno successivo. Le economie di spesa da utilizzare a tal fine nell'esercizio successivo formano oggetto di appositi elenchi trasmessi alle Camere a cura del Ministro dell'economia e delle finanze entro il 25 gennaio; detti elenchi vengono allegati al conto consuntivo del Ministero dell'economia e delle finanze. In tal caso, le nuove o maggiori spese derivanti dal perfezionamento dei relativi provvedimenti legislativi sono comunque iscritte nel bilancio dell'esercizio nel corso del quale entrano in vigore i provvedimenti stessi e sono portate in aumento dei limiti dei saldi previsti dall'articolo 11, comma 3, lettera a).

Articolo 19

1. Le leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali.

2. Ai sensi dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di copertura previste dall'articolo 17.


 

 

L’articolo 17 reca disposizioni relative alla copertura finanziaria delle leggi che determinano conseguenze onerose per la finanza pubblica. Tali disposizioni riproducono, con talune modifiche ed integrazioni, quelle prima contenute nell’articolo 11-ter della legge n. 468/1978.

Sempre in materia di copertura finanziaria delle leggi, l’articolo 18 riproduce, con limitate modifiche, la disciplina relativa ai fondi speciali, già dettata dall’art. 11-bis della citata legge n. 468, mentre l’articolo 19 detta disposizioni, in parte già contenute nell’art. 27 della stessa legge n. 468, relative all’indicazione e alla compensazione degli oneri posti a carico di amministrazioni ed enti pubblici.

 

Si esaminano, di seguito, suddivise per voci omogenee, le principali innovazioni recate dalle norme in esame rispetto alla previgente disciplina.

Mezzi di copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi (art. 17, co. 1 e art. 18)

Normativa previgente

In attuazione del disposto costituzionale dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, l’art. 11-ter della legge n. 468 del 1978, ha individuato, con carattere di tassatività, le seguenti tipologie di copertura ammissibili:

-        utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dalla legge finanziaria (tabelle A e B);

-        riduzioni di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;

-        modifiche legislative che comportino nuove o maggiori entrate, con esclusione della copertura di nuove o maggiori spese correnti con entrate in conto capitale.

Con specifico riferimento ai “fondi speciali” il cui importo, per ciascun anno ricompreso nel bilancio pluriennale, è indicato dalla legge finanziaria, l’art. 11-bis della legge n. 468/1978 detta una specifica disciplina che prevede, tra l’altro, l’iscrizione dei fondi medesimi nello stato di previsione del Ministero del tesoro in appositi capitoli. Gli importi previsti nei fondi di cui al comma 1 rappresentano il saldo fra accantonamenti di segno positivo per nuove o maggiori spese o riduzioni di entrate e accantonamenti di segno negativo per riduzioni di spese o incremento di entrate. Gli accantonamenti di segno negativo sono collegati mediante apposizione della medesima lettera alfabetica, ad uno o più accantonamenti di segno positivo o parte di essi, la cui utilizzazione resta subordinata all'entrata in vigore del provvedimento legislativo relativo al corrispondente accantonamento di segno negativo e comunque nei limiti della minore spesa o delle maggiori entrate da essi previsti per ciascuno degli anni considerati. Gli accantonamenti di segno negativo possono essere previsti solo nel caso in cui i corrispondenti progetti di legge siano stati presentati alle Camere.

Le quote dei fondi speciali di parte corrente e, se non corrispondono a progetti di legge già approvati da un ramo del Parlamento, quelle di parte capitale non utilizzate entro l'anno cui si riferiscono costituiscono economie di bilancio. Nel caso di spese corrispondenti ad obblighi internazionali ovvero ad obbligazioni relative ai contratti per il pubblico impiego, la copertura finanziaria prevista per il primo anno resta valida anche dopo il termine di scadenza dell'esercizio a cui si riferisce purché il provvedimento risulti presentato alle Camere entro l'anno ed entri in vigore entro il termine di scadenza dell'anno successivo.

 

Le norme in esame innovano in parte la previgente normativa in materia dettata dalla legge n. 468 del 1978: in particolare, viene meno la possibilità di prevedere accantonamenti di segno negativo e si dispone un espresso collegamento degli accantonamenti ai programmi di spesa iscritti in bilancio (art. 18, co. 1).

E’ inoltre sancito il divieto di utilizzare gli accantonamenti per destinazioni difformi da quelle stabilite al fine di fornire copertura finanziaria a decreti-legge adottati dal Governo, fatti salvi i casi in cui tali provvedimenti d’urgenza riguardino spese di primo intervento per fronteggiare calamità naturali o improrogabili esigenze connesse alla tutela della sicurezza del Paese o situazioni di emergenza economico-finanziaria (art. 18, co. 2).

Infine, le spese relative ai contratti per il pubblico impiego o comunque al trattamento economico e normativo del personale dipendente da pubbliche amministrazioni[90] non sono più espressamente sottoposte al regime previsto per spese corrispondenti ad obblighi internazionali, in virtù del quale la copertura finanziaria prevista per il primo anno resta valida anche dopo il termine di scadenza dell'esercizio a cui si riferisce purché il provvedimento risulti presentato alle Camere entro l'anno ed entri in vigore entro il termine di scadenza dell'anno successivo. (art. 18, comma 3).

Divieto di utilizzo di entrate da extra-gettito (art. 17, co. 1-bis)

Il comma 1-bis dell’art. 17, introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera b), della legge n. 39 del 2011, è volto ad escludere espressamente la possibilità di utilizzare, per finalità di copertura di nuovi oneri finanziari, le maggiori entrate correnti che dovessero verificarsi in corso di esercizio rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione a legislazione vigente. Tali entrate aggiuntive dovranno essere quindi finalizzate al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

 

La norma in esame mira quindi ad escludere la possibilità di utilizzo del cosiddetto “extragettito”, almeno per quanto attiene a entrate di parte corrente che dovessero essere acquisite in corso di esercizio in eccedenza rispetto a quelle contabilizzate nel bilancio di previsione. Anche tali misure, quindi, rispondono ad esigenze di prudenzialità più volte emerse nel dibattito parlamentare riguardante provvedimenti che hanno disposto forme di utilizzo del gettito aggiuntivo registrato in corso d’anno.

Inoltre esse appaiono coerenti con gli indirizzi espressi in sede europea, in particolare, nell’ambito dei criteri per l’applicazione del Patto di stabilità e crescita (c.d. “codice di condotta”[91]), che raccomandano di destinare alla riduzione del deficit e del debito le entrate non previste.

 

Si ricorda che la modalità di copertura di nuovi oneri mediante ricorso ad entrate non previste, pur non risultando pienamente riconducibile alla classificazione delle forme di finanziamento di nuovi oneri indicate, in via tassativa, dalla normativa in materia di contabilità pubblica, ha trovato in passato applicazione, riconoscendo il proprio presupposto giuridico in disposizioni delle leggi finanziarie succedutesi negli ultimi anni che hanno previsto che eventuali maggiori entrate, in quanto eccedenti rispetto agli obiettivi programmati, fossero destinate a specifiche finalità di spesa[92].

La premessa per l’utilizzo delle maggiori risorse emerse dalle dinamiche spontanee rilevate nei flussi di entrata, è stata, in genere, individuata in una procedura contabile (accertamento del maggior gettito e conseguente variazione di bilancio, registrata, anche mediante emendamento, nel disegno di legge di assestamento), volta ad assicurare l’avvenuta acquisizione delle risorse stesse al bilancio, quale presupposto necessario per la loro utilizzazione ai fini di copertura.

In occasione dell’esame parlamentare di norme che hanno previsto l’utilizzo di tale forma di copertura, sono stati comunque evidenziati taluni profili di criticità.

In particolare, in conformità ad indirizzi emersi in sede europea, ai fini del predetto utilizzo è stata sottolineata l’esigenza di verificare i necessari requisiti di stabilità e di strutturalità del gettito aggiuntivo, per escludere la riconducibilità delle maggiori entrate esclusivamente ad andamenti non previsti del ciclo economico[93].

Inoltre, poiché le dinamiche rilevanti per il conseguimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica non riguardano esclusivamente i flussi di entrata, ma gli equilibri complessivi di bilancio, è stata evidenziata la necessità di considerare come condizione per l’utilizzo delle predette eccedenze di entrata la garanzia del rispetto dei saldi di finanza pubblica programmati.

In tal senso, la legge finanziaria per il 2010, all’art. 1, comma 4, subordina l’utilizzo di maggiori disponibilità di finanza pubblica che dovessero essere acquisite nell’esercizio 2010 alla verifica del loro carattere aggiuntivo rispetto alle risorse necessarie per la realizzazione delle previsioni inserite negli strumenti di programmazione economico-finanziaria.

 

Poiché il divieto posto dalla norma in esame riguarda esclusivamente le eventuali maggiori entrate correnti, non sono chiari i criteri per l’utilizzo di eventuali entrate di parte capitale eccedenti quelle iscritte nei bilanci di previsione, tenuto conto che tale eventuale gettito aggiuntivo non dovrebbe nella maggior parte dei casi presentare caratteri di strutturalità.

Oneri connessi a deleghe legislative (art. 17, co. 2)

Il comma 2 dell’art. 17 introduce specifiche disposizioni, relative alla copertura degli oneri recati dall’attuazione di deleghe legislative, non contenute nell’art. 11-ter della legge n. 468/1978.

In particolare, è espressamente sancito il principio in base al quale le leggi di delega comportanti oneri recano i mezzi di copertura finanziaria necessari per l’adozione dei relativi decreti legislativi. Qualora, in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile procedere alla determinazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, a tale quantificazione si procede al momento dell’adozione dei singoli decreti.

 

Il principio di carattere generale enunciato dalla norma risponde a quello da tempo elaborato dalla giurisprudenza costituzionale (v. sentenza n. 226/1976), in base al quale, per il combinato disposto del terzo e quarto comma dell'art. 81 Cost., spetta la legislatore delegante disporre in ordine alla copertura della spesa derivante dall’esercizio della delega. La stessa Corte ha tuttavia evidenziato che, “qualora eccezionalmente non fosse possibile, in sede di conferimento della delega, predeterminare rigorosamente in anticipo i mezzi per finanziare le spese che l'attuazione della stessa comporta” è sufficiente che il Governo venga a ciò espressamente delegato, con determinazione di principi e criteri direttivi. Nei predetti casi, dando attuazione ai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, il legislatore delegante ha, di volta in volta, stabilito criteri di delega, anche enunciati sotto forma di clausole di neutralità finanziaria, volti a definire gli equilibri finanziari interni a ciascun provvedimento da adottare nell’esercizio della delega.

Di recente si è assistito ad un’evoluzione nell’applicazione delle modalità di copertura delle deleghe legislative, con la possibilità anche di graduare nel tempo l’esercizio della delega, in ragione dell’ammontare delle risorse disponibili, stanziate nell’ambito delle manovre finanziarie annuali. In tali casi, tuttavia, il legislatore delegante ha comunque subordinato l’emanazione dei decreti legislativi alla previa entrata in vigore degli atti legislativi recanti lo stanziamento delle relative risorse finanziarie (si veda la legge n. 53 del 2003 sull’istruzione, la legge n. 80 del 2003 sul sistema fiscale e la legge n. 243 del 2004 sul sistema previdenziale).

 

Le norme contenute nel testo in esame mirano a recepire sul piano legislativo alcuni dei criteri delineati dalla più recente prassi, sopra richiamata, di copertura delle leggi di delega. Si dispone in primo luogo che ciascuno schema di decreto sia corredato di una relazione tecnica, che dia conto della neutralità finanziaria del medesimo provvedimento ovvero dei nuovi o maggiori oneri da esso derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura. Anche se dalla formulazione della norma non emerge con certezza, l’obbligo di predisposizione di una relazione tecnica a corredo di ciascuno schema di decreto sembra assumere portata generale, non limitata quindi alle ipotesi di cui al secondo periodo del comma 2 dell’art. 17 (oneri non quantificati al momento dell’approvazione della legge delega).

Si dispone infine che l’individuazione dei mezzi di copertura deve in ogni caso precedere l’entrata in vigore dei decreti medesimi, secondo quanto espressamente disposto da diverse, recenti leggi delega che hanno rinviato ad una fase successiva l’individuazione dei mezzi di copertura degli effetti connessi all’esercizio delle deleghe da esse stesse conferite.

Modalità e termini di predisposizione delle relazioni tecniche (art. 17, commi 3, 5 e 7)

Normativa previgente

l citato articolo 11-ter della legge n. 468/1978 ha disposto:

-        l'obbligo di presentazione della relazione tecnica per tutti i disegni di legge del Governo, gli schemi di decreto legislativo e gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino "conseguenze finanziarie";

-        che le Commissioni parlamentari competenti possano richiedere al Governo la relazione tecnica anche sulle proposte di legge di iniziativa parlamentare;

-        che la relazione tecnica debba essere verificata in sede parlamentare secondo le norme dei regolamenti delle due Camere.

E’ stato inoltre individuato un contenuto necessario delle relazioni tecniche, che devono indicare i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni altro elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare. Completano la definizione del contenuto necessario delle relazioni tecniche ulteriori prescrizioni recate dall’art. 11-ter, alcune delle quali aventi una valenza di carattere generale, altre riferite a specifiche tipologie di spese.

Si dispone infatti che la quantificazione debba dar conto anche della proiezione temporale dell’onere con riferimento ad un arco generalmente coincidente con quello del bilancio pluriennale, almeno per quanto riguarda la spesa in conto capitale, per la quale è richiesta anche un’indicazione dell’onere complessivo, in relazione agli obiettivi fisici previsti. Per la spesa corrente e per le minori entrate, la relazione tecnica deve considerare tutti gli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme.

Specifiche prescrizioni sono infine dettate con riferimento ai progetti di legge vertenti su particolari materie.

In particolare,:

-        per le norme in materia di pensioni, va fornito un quadro analitico di proiezioni, almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari;

-        per le misure concernenti il pubblico impiego, vanno indicati i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti e indiretti derivanti dalle norme fino alla loro completa attuazione, nonché sulle correlazioni con lo stato giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili;

-        per gli interventi comportanti oneri a carico di enti del settore pubblico la relazione tecnica riporta le valutazioni espresse dagli enti interessati, fermo restando l’obbligo di prevedere la copertura degli oneri a carico degli enti, ai sensi dell’art. 27 della legge n. 468/1978.

 

L’articolo 17 della legge n. 196/2009 in esame reca modifiche alla vigente disciplina riguardante i presupposti, le modalità ed i termini per la predisposizione delle relazioni tecniche nonché il contenuto delle stesse. Le principali innovazioni consistono:

§      nell’individuazione di precisi termini e modalità di trasmissione delle relazioni tecniche al Parlamento e nell’obbligo per il Governo di indicare le ragioni di eventuali ritardi. I regolamenti parlamentari potranno individuare ulteriori ipotesi di obbligatorietà della trasmissione della relazione tecnica (comma 5);

§      nell’obbligo di aggiornamento della relazione al momento del passaggio di un progetto di legge da un ramo all’altro del Parlamento (comma 8);

§      nella necessità di indicare nella relazione tecnica il raccordo con le previsioni tendenziali del bilancio dello Stato, del conto consolidato di cassa e del conto economico delle pubbliche amministrazioni, nonché di allegare alla relazione un prospetto riepilogativo degli effetti di ciascuna disposizione sui diversi saldi di finanza pubblica (comma 3);

§      nell’integrazione dell’elenco degli elementi e dei dati che devono essere contenuti nelle relazioni tecniche. In particolare, l’obbligo di predisporre un quadro analitico di previsioni finanziarie a carattere almeno decennale, già previsto per le disposizioni in materia previdenziale, è esteso ai casi in cui il progetto legislativo contenga norme in materia di pubblico impiego (comma 7);

§      nell’obbligo, per le disposizioni corredate di una clausola di neutralità finanziaria, di riportare nella relazione tecnica i dati e gli elementi idonei a suffragare l’ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l’indicazione dell’entità delle risorse già esistenti ed utilizzabili per le finalità indicate (comma 7);

§      nell’obbligo che la relazione tecnica fornisca i dati e gli elementi idonei a consentire la verifica della congruità della clausola di salvaguardia, sulla base dei requisiti indicati al successivo comma 12 (comma 7);

 

Al riguardo, si rileva che le innovazioni introdotte appaiono suscettibili, in linea di principio, di arricchire la base informativa e il complesso degli elementi di valutazione contenuti nelle relazioni tecniche, finalizzati ad una più approfondita verifica delle quantificazioni in sede parlamentare.

Valutazione degli effetti delle norme sui saldi di fabbisogno e di indebitamento netto (art. 17, co. 3 e 4)

Normativa previgente

Come già segnalato, l’articolo 11-ter, comma 2, della legge n. 468/1978 ha disposto che i provvedimenti governativi comportanti conseguenze finanziarie debbano essere corredati di una relazione tecnica sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture. Tale obbligo è stato tradizionalmente riferito agli effetti delle norme sul saldo netto da finanziare.

La direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 2004, che ha introdotto il c.d. modello di “relazione tecnica standard”, da allegare a tutti i provvedimenti aventi effetti finanziari, ha previsto, tra l’altro, che detti effetti debbano essere valutati non solo in termini di saldo netto da finanziare, ma anche ai fini del fabbisogno di cassa e dell’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni. E’ stato altresì previsto che, in caso di differenze tra gli effetti stimati rispetto ai tre diversi aggregati, le relative motivazioni debbano essere adeguatamente esplicitate.

La necessità di valutare gli effetti dei provvedimenti sui tre saldi trova riscontro anche in una direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri, adottata nel corso della XV legislatura, che, richiamando la precedente Direttiva del 2004, ha precisato che le coperture finanziarie dei nuovi provvedimenti devono essere idonee a garantire il rispetto dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, nonché degli obiettivi contenuti nel Patto di stabilità, in relazione agli impatti sui saldi di finanza pubblica. A tale scopo nella relazione tecnica va dimostrato l’equilibrio di copertura con riguardo al saldo netto da finanziare del bilancio statale, al fabbisogno e all’indebitamento. Va in proposito segnalato che il modello standard per la predisposizione delle relazioni tecniche e gli obblighi di esplicitare il procedimento di quantificazione degli effetti sui tre diversi saldi non hanno finora trovato una sistematica applicazione.

Infine, il D.L. 112/2008, all’art. 60, comma 7, ha stabilito che, ai fini del rispetto dei parametri imposti in sede internazionale e del Patto di stabilità e crescita, nel definire la copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi, qualora siano prevedibili specifici e rilevanti effetti sugli andamenti tendenziali del fabbisogno del settore pubblico e sull’indebitamento netto della P.A., il Ministero dell’economia e delle finanze fornisca i relativi elementi di valutazione nella relazione tecnica di cui all’art. 11-ter della legge n. 468/1978, con specifico riferimento agli effetti delle innovazioni sugli andamenti tendenziali, o con apposita nota scritta negli altri casi .

 

Le innovazioni alla vigente normativa, introdotte dall’articolo in esame consistono essenzialmente:

§      nell’individuazione di alcuni specifici obblighi informativi ai fini della predisposizione delle relazioni tecniche; come già segnalato, è stabilito l’obbligo di allegare alla relazione tecnica un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai fini del saldo netto da finanziare (riferito al bilancio dello Stato), del saldo di cassa nonché dell’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche; inoltre, la relazione tecnica deve sempre indicare il raccordo con le previsioni tendenziali riferite ai tre diversi quadri contabili di riferimento della finanza pubblica, contenute nella Decisione di finanza pubblica e negli eventuali successivi aggiornamenti (comma 3);

§      nell’obbligo che la relazione tecnica evidenzi sempre gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e dell’indebitamento netto, per verificare il rispetto degli equilibri di finanza pubblica, ed indichi inoltre i criteri per la quantificazione e la compensazione di tali effetti (comma 4).

 

Rispetto alla preesistente normativa, prima richiamata, si evidenziano le seguenti differenze: