Camera dei deputati Dossier BI0136H

Quadro di sintesi

1. Le modifiche operate con la legge n. 39 del 2011

Con la legge n. 196 del 31 dicembre 2009, recante la riforma della contabilità generale dello Stato e delle norme di finanza pubblica, è stato definito un quadro normativo unico volto ad adeguare le regole di gestione del bilancio e di coordinamento della finanza pubblica agli obblighi derivanti dall’ordinamento comunitario e ai nuovi rapporti economici e finanziari tra Stato ed enti decentrati derivanti dal processo di attuazione del federalismo fiscale.

La recente introduzione, a livello comunitario, di moduli decisionali ed operativi tesi a favorire, nell’ambito del cosiddetto “Semestre europeo”, un più intenso coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri della UE ed una più stretta sorveglianza in campo fiscale e macro-economico, nonché la revisione dei contenuti e dei tempi di presentazione dell’Aggiornamento del Programma di Stabilità e del Programma Nazionale di Riforma, hanno indotto il Legislatore a regolamentare in modo nuovo i profili sostanziali e procedurali della normativa contabile nazionale.

Con la legge 7 aprile 2011, n. 39[1] sono state pertanto apportate talune modifiche alla legge di contabilità e finanza pubblica, volte, in via generale, ad assicurare la coerenza della programmazione finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le procedure e i criteri stabiliti in sede europea.

A tal fine sono stati rivisitati il ciclo e gli strumenti della programmazione economico-finanziaria e sono state introdotte alcune disposizioni volte a rafforzare la disciplina fiscale, in linea con le indicazioni formulate dalle istituzioni comunitarie ai fini della riduzione del deficit e del debito.

La nuova articolazione del ciclo di bilancio

Per quanto concerne il ciclo di bilancio, disciplinato nel Titolo III della legge n. 196/2009, alla luce dell'introduzione del “semestre europeo” le modifiche apportate alla legge di contabilità, allineandosi con il nuovo calendario stabilito in sede europea^{^[2]}, hanno anticipato alla prima parte dell’anno l’intero processo di programmazione nazionale, fissando al 10 aprile la data di presentazione alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, del Documento di Economia e Finanza (DEF) – introdotto dalla legge n.39 del 2011 in sostituzione della Decisione di finanza pubblica[3] - , che costituisce il principale strumento di programmazione economica e finanziaria.

La presentazione, nella prima metà del mese di aprile, del DEF, consente alle Camere di esprimersi sugli obiettivi programmatici in tempo utile per l’invio, entro il 30 aprile, al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea, del Programma di stabilità e del Programma nazionale di riforma, contenuti nel DEF.

Al fine di assicurare, nel corso del Semestre europeo, un pieno e tempestivo coinvolgimento del Parlamento nell’esame dei progetti, degli atti e dei documenti elaborati dalle istituzioni dell’Unione europea, le modifiche apportate dalla legge n. 39/2011 prevedono che tali atti siano sottoposti all’esame delle Camere e che il Ministro dell’economia e delle finanze riferisca alle Commissioni parlamentari competenti in ordine alle linee guida di politica economica e di bilancio elaborate dal Consiglio europeo, fornendo una valutazione dei dati e delle misure prospettate, nonché delle loro implicazioni per il nostro Paese.

Sulla base del PNR e del Patto di stabilità, nel mese di giugno la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati. Entro il mese di luglio, il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, provvede ad esaminare ed approvare le raccomandazioni della Commissione, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno.

Anche al fine di tener conto delle raccomandazioni formulate dalle autorità europee, la legge di contabilità prevede la presentazione, entro il 20 settembre di ogni anno, di una Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza.

A seguito delle modifiche apportate alla legge di contabilità, la Nota di aggiornamento ha assunto le caratteristiche di uno strumento obbligatorio, posto che la sua presentazione non è più eventuale e connessa al verificarsi di eventuali scostamenti degli andamenti di finanza pubblica.

Essa consente di procedere all'eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici fissati dal DEF, al fine di prevedere una loro diversa ripartizione tra i diversi sottosettori del conto economico della pubblica amministrazione nonché di recepire le raccomandazioni approvate dal Consiglio europeo nel corso del primo semestre dell’anno.

Quale norma di chiusura, la legge di contabilità prevede, infine, che il Governo, qualora per le medesime finalità di aggiornamento previste per la presentazione della Nota, o per il verificarsi di eventi eccezionali, intenda aggiornare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, ovvero in caso di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica rispetto ai medesimi obiettivi tali da rendere necessari interventi correttivi, è tenuto a trasmettere una relazione al Parlamento, recante le ragioni dell'aggiornamento ovvero degli scostamenti, nonché l’indicazione degli interventi correttivi che si intendono adottare.

Per quanto concerne gli altri adempimenti del ciclo di bilancio, la riforma introdotta dalla legge n. 39 del 2011 non ha modificato la fase di attuazione degli obiettivi programmatici, che dovrà essere realizzata in autunno, attraverso la presentazione alle Camere, entro il 15 ottobre di ciascun anno, del disegno di legge di stabilità e del disegno di legge del bilancio dello Stato, che compongono la manovra di finanza pubblica su base triennale.

In particolare, la legge di stabilità dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale, provvedendo alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente, al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi. In particolare, la legge di stabilità provvede alla fissazione dei saldi (saldo netto da finanziare e livello massimo del ricorso al mercato); alle variazioni di aliquote fiscali e alle altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione; alle norme recanti misure correttive delle leggi di spesa ovvero che comportino aumenti di entrata o riduzioni di spesa; agli importi da iscrivere nei fondi speciali e nelle tabelle, nonché da destinare ai rinnovi contrattuali del pubblico impiego. Con riferimento al suo contenuto proprio, la legge di contabilità ne ha operato una ridefinizione in senso restrittivo rispetto alla previgente disciplina recependo le innovazioni introdotte in via sperimentale per gli esercizi finanziari di bilancio 2009 e 2010. Viene pertanto stabilito che nella legge di stabilità non possono essere incluse disposizioni che comportano aumenti di spesa o riduzioni di entrata finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia, e viene inoltre ribadito il divieto di inserimento di norme di delega ovvero a carattere ordinamentale ed organizzatorio, fatta salva la possibilità di introdurre le norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del Patto di stabilità interno, nonché quelle volte a realizzare il Patto di convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo ( di cui alla legge n.42 del 2009 sul federalismo fiscale).

E’ stata, invece, anticipata al mese di gennaio (anziché febbraio) la presentazione degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, che siano stati precedentemente indicati nel Documento di economia e finanza ovvero nella Nota di aggiornamento.

La tabella che segue espone il ciclo e gli strumenti della programmazione previsti dalla legge n. 196/2009, a seguito della legge di riforma n. 39/2011.

Ciclo di bilancio	LEGGE n. 196/2009 come modificata dalla Legge n.39/11
10 aprile	Documento di Economia e Finanza (DEF)
entro il 30 giugno	Allegato al DEF sul monitoraggio degli effetti delle manovre adottate anche in corso d'anno
20 settembre	Nota di aggiornamento del DEF
15 ottobre	Disegno di legge di stabilità
15 ottobre	Disegno di legge del bilancio dello Stato
30 giugno	Disegno di legge di assestamento
entro gennaio	Disegni di legge collegati

Gli ulteriori criteri di prudenzialità nella gestione finanziaria

Le modifiche apportate dalla legge n. 39/2011 alla disciplina contabile non si limitano ad incidere sul complessivo processo di programmazione economica di medio termine, bensì introducono nuovi criteri di prudenzialità della gestione finanziaria, finalizzati ad agevolare il controllo degli andamenti ed il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

In tale prospettiva, in coerenza con le richieste dell’Unione europea di destinare alla riduzione del deficit e del debito le eventuali maggiori entrate non previste a legislazione vigente, viene consente l’utilizzo di del risparmio pubblico a copertura degli oneri correnti della legge di stabilità unicamente per finanziare riduzioni entrata e solo a condizione che risulti assicurato un valore positivo del risparmio pubblico.

Nella medesima logica s’inscrive il comma 1-bis introdotto all’art. 17 della legge di contabilità, recante il divieto di utilizzare a copertura di nuovi oneri finanziari le maggiori entrate correnti che dovessero verificarsi in corso di esercizio rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione, nonché l’espressa previsione che l’eventuale “extra gettito” connesso ad un miglioramento del quadro economico possa essere destinato solo al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

Una ulteriore modifica volta a rafforzare la disciplina fiscale in conformità a uno schema di programmazione e di bilancio ispirato a procedure e regole di tipo “top down”, consiste, infine, nella previsione, introdotta nell’ambito di una delega al Governo per il completamento della riforma del bilancio dello Stato contenuta nell’art. 40 della legge n. 196/2009, della possibilità di fissare “tetti” di spesa all’intero aggregato delle risorse iscritte nel bilancio, ivi comprese pertanto anche quelle non rimodulabili, ferma restando la necessità di tenere conto della loro peculiarità.

2. La disciplina recata dalla nuova legge di contabilità

Armonizzazione dei sistemi contabili

Il Titolo I reca i principi di coordinamento e di armonizzazione dei sistemi contabili. L’articolo 2 delega il Governo ad adottare, entro il 31 maggio 2011, uno o più decreti legislativi – sottoposti al parere delle Commissioni parlamentari - per l’armonizzazione degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, ad esclusione delle regioni e degli enti locali, finalizzata, tra l’altro, all’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato per il consolidamento e la rendicontazione dei conti delle amministrazioni pubbliche, nonché schemi di bilancio comuni, articolati per missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale comunitaria (COFOG). Tale disposizione garantisce un più trasparente e tempestivo raccordo con le finalità della spesa e delle politiche pubbliche, rappresentate dalle missioni e dai programmi di bilancio[4].

Si prevede inoltre che il sistema di contabilità finanziaria sia affiancato da schemi di contabilità economico-patrimoniale a fini conoscitivi e che venga definito un sistema di indicatori per misurare i risultati di bilancio. Ai fini della predisposizione dei predetti decreti, è prevista l’istituzione del Comitato per i principi contabili delle amministrazioni pubbliche, che dovrà operare in reciproco raccordo con la Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale, di cui alla legge n. 42/2009. Vengono infine novellati i criteri di delega in materia di adeguamento dei sistemi contabili degli enti territoriali contenuti nella citata legge n. 42, al fine di favorire un processo unitario e coerente di armonizzazione dei bilanci pubblici.

In tale ambito, l’obiettivo è quello di garantire la raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi.

Le disposizioni recate dalla legge di riforma e dai relativi decreti legislativi di attuazione costituiscono princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e sono finalizzate alla tutela dell'unità economica della Repubblica. Le amministrazioni pubbliche sono a tal fine chiamate a concorrere al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, sulla base dei princìpi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, e a condividerne le conseguenti responsabilità.

Trasparenza, controllabilità della spesa e monitoraggio dei conti pubblici

La legge n. 196 prevede una serie di misure volte ad implementare il principio di trasparenza, controllabilità e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica.

Per quanto attiene al controllo parlamentare, il Titolo II prevede, in particolare, che il Governo fornisca alle Commissioni parlamentari competenti tutte le informazioni utili ad esercitare un controllo costante sull’attuazione della riforma in esame. Alla luce delle informazioni ricevute e dell’attività istruttoria che potrà essere svolta anche in forma congiunta sulla base di apposite intese da adottare tra i Presidenti delle due Camere, le Commissioni parlamentari competenti dei due rami del Parlamento sono chiamate a formulare osservazioni ed esprimere valutazioni utili alla migliore impostazione dei documenti di bilancio e delle procedure di finanza pubblica.

Inoltre, al fine di favorire lo svolgimento congiunto dell’attività istruttoria utile al controllo parlamentare e di potenziare la capacità di approfondimento dei profili tecnici della contabilità e della finanza pubblica da parte delle Commissioni parlamentari competenti, i Presidenti della Camera e del Senato adottano intese volte a promuovere le attività delle due Camere, anche in forma congiunta, nonché la collaborazione tra le rispettive strutture di supporto tecnico, con riferimento ai diversi ambiti inerenti il monitoraggio, il controllo e la verifica degli andamenti di finanza pubblica, anche con l’avvalimento dell’ISTAT, sulla base di apposite convenzioni.

Ai fini del controllo parlamentare, la proposta di legge stabilisce, inoltre, il principio dell’accesso, da parte della Camera e del Senato, sulla base di apposite intese, alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza pubblica.

Per quanto attiene al monitoraggio da parte degli organi amministrativi, nell’ambito del Titolo IV della legge n. 196, l’articolo 14 definisce alcune funzioni della Ragioneria Generale dello Stato, cui sono attribuite una serie di nuove attività ai fini del monitoraggio e della valutazione della spesa. In tale ambito, la Ragioneria è chiamata a predisporre una nuova Relazione mensile sul conto consolidato di cassa riferito all’amministrazione centrale, ed una nuova Relazione sul conto consolidato di cassa riferito alle amministrazioni pubbliche, da presentare alle Camere nel primo, secondo e terzo trimestre dell’anno.

Tra le misure finalizzate al potenziamento delle attività di controllo e monitoraggio dei conti pubblici va altresì annoverata l’istituzione della banca dati delle amministrazioni pubbliche (articolo 13).

La banca dati, istituita presso il Ministero dell'economia e delle finanze, è alimentata da una serie di dati di bilancio che le amministrazioni pubbliche sono tenute ad inserirvi e a cui potranno avere accesso secondo modalità da stabilire con appositi decreti del Ministro dell'economia e delle finanze. Essa reca altresì una apposita sezione nella quale sono contenuti tutti i dati necessari a dare attuazione al federalismo fiscale.

Nell’ambito del Titolo VI contenente norme sul bilancio di previsione dello Stato, inoltre, il Capo IV introduce nuove disposizioni in materia di analisi e valutazione della spesa da parte delle amministrazioni centrali.

Nell’ambito di tale attività, il Ministero dell’economia svolge un ruolo di supporto, anche attraverso una apposita sezione della citata banca dati unitaria, nonché di collaborazione, attraverso appositi nuclei di analisi e valutazione della spesa.

Le attività svolte da tali nuclei di analisi e valutazione della spesa sono funzionali anche alla formulazione di proposte di rimodulazione delle risorse finanziarie tra i diversi programmi di spesa in sede di predisposizione del progetto di bilancio. Si prevede inoltre l’Istituzione, da parte del Ministero dell'economia, di una sezione della banca dati unitaria di cui all'articolo 13, diretta a raccoglie tutte le informazioni necessarie alla verifica dei risultati dell’azione amministrativa.

Un apposito Rapporto sulla spesa delle amministrazioni centrali, da presentare ogni tre anni a partire da quello successivo all'istituzione della suddetta sezione della banca dati, illustra la composizione e l'evoluzione della spesa, i risultati conseguiti con le misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di efficienza delle amministrazioni, fornendo altresì la base analitica per la definizione ed il monitoraggio degli indicatori di performance, utilizzati per la valutazione ex post del conseguimento degli obiettivi di ciascuna amministrazione, nonché per accrescere la qualità dei servizi pubblici.

La legge di riforma prevede, infine, una apposita delega al Governo – da esercitarsi entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della riforma in esame – finalizzata al potenziamento dell'attività di analisi e valutazione della spesa e al riordino del sistema dei controlli di regolarità amministrativa e contabile (articolo 49). Tra i principi previsti dalla delega[5] vi sono il potenziamento delle strutture e degli strumenti di controllo e monitoraggio della Ragioneria generale per la realizzazione periodica di un programma di analisi e valutazione della spesa da svolgere anche in collaborazione con le amministrazioni interessate; la condivisione tra la Ragioneria generale, gli organismi indipendenti di valutazione della performance, nonché gli uffici di statistica dei diversi Ministeri, delle relative banche dati e delle altre informazioni necessarie alla realizzazione della predetta attività di analisi e valutazione della spesa; la graduale estensione del programma di tale attività all’intero comparto delle amministrazioni pubbliche; il riordino del sistema dei controlli preventivi e successivi, la loro semplificazione e razionalizzazione, nonché la revisione dei termini previsti per il controllo.

Copertura finanziaria delle leggi

La legge di riforma riserva l’intero Titolo V alla definizione della copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, in ossequio al disposto dell’articolo 81, comma 4, della Costituzione. Nel ribadire che ciascuna legge onerosa deve indicare espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento previsto, la spesa autorizzata, intesa quale tetto massimo, ovvero le previsioni di spesa, per le quali sono definite specifiche clausole di salvaguardia effettive e automatiche, l’articolo 17, comma 1, conferma le consuete modalità di copertura finanziaria delle leggi (utilizzo degli accantonamenti dei Fondi speciali, riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa e ricorso a nuove o maggiori entrate), nonché il divieto di coprire nuovi o maggiori oneri di parte corrente mediante utilizzo di entrate in conto capitale. Viene inoltre disposto che le maggiori entrate - derivanti dagli andamenti a legislazione vigente - che dovessero eventualmente prodursi rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione non possono essere utilizzate per finalità di copertura, bensì destinate al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

Con riferimento alle leggi di delega, inoltre, vale il principio dell’individuazione nell’ambito delle stesse della copertura degli oneri derivanti dai decreti legislativi. Qualora ciò non sia possibile in sede di conferimento della delega, in ragione della complessità della materia trattata, la quantificazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi è effettuata al momento dell’adozione di ciascuno di essi. I decreti legislativi dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.

A ciascun decreto legislativo è sempre allegata una relazione tecnica, che dà conto della neutralità finanziaria del medesimo decreto ovvero dei nuovi o maggiori oneri da esso derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura.

E’ inoltre previsto l’obbligo di relazione tecnica sui disegni di legge del Governo e sugli emendamenti governativi onerosi, nonché l’obbligo di aggiornare la relazione all’atto del passaggio parlamentare. Le Commissioni parlamentari competenti possono richiedere al Governo la relazione tecnica per tutte le proposte legislative e gli emendamenti al loro esame, ai fini della verifica tecnica della quantificazione degli oneri da essi recati. Novità rilevante è che la relazione tecnica evidenzi anche gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali ai fini del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche (fabbisogno) e dell’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni.

Si prevede infine che le leggi e i provvedimenti con effetti onerosi a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche debbano contenere la previsione e la copertura dell’onere stesso riferita ai bilanci, annuali e pluriennali. Anche le regioni e le province autonome sono tenute a indicare la copertura finanziaria, utilizzando le modalità di cui all’articolo 17, delle leggi onerose a carico della loro finanza e di quella di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni ovvero mediante la disciplina delle funzioni ad esse attribuite.

Bilancio dello Stato

Il Titolo VI contiene le norme relative: alla disciplina del bilancio di previsione e del bilancio pluriennale dello Stato; alla classificazione delle entrate e delle spese e dei diversi fondi di bilancio, all’assestamento e variazioni di bilancio, nonché alla procedura degli impegni di spesa; al rendiconto generale dello Stato; all’analisi e valutazione della spesa e completamento della riforma del bilancio dello Stato; e, infine, al graduale passaggio al bilancio redatto per sola cassa.

La riforma del bilancio si attuerà in più fasi: da un lato, infatti, la legge n. 196 conferma le innovazioni apportate al bilancio nel corso degli ultimi due esercizi finanziari a legislazione vigente (art. 21 e 22), dall’altro delega il Governo (art. 40) al completamento della riforma, prevedendo altresì il graduale passaggio, attuato secondo i criteri della delega dell’articolo 42, da una redazione del bilancio e degli altri documenti contabili in termini sia di competenza e di cassa, ad una redazione in termini di sola cassa.

Viene istituzionalizzata la classificazione funzionale delle voci di spesa del bilancio in missioni e programmi applicata dal 2008 e, al fine di rendere più trasparente e significativo il collegamento tra il ruolo di indirizzo del Parlamento e la funzione allocativa, viene ampliata ulteriormente l’aggregazione delle voci che compongono l’unità di voto oggetto dell’approvazione parlamentare, elevandola dai macroaggregati/U.P.B. (unità previsionali di base) ai programmi, che costituiscono insiemi omogenei di attività dirette al perseguimento degli obiettivi strategici rappresentati dalle missioni. Nuova è altresì la previsione in base alla quale la realizzazione di ciascun programma dovrà essere affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa. Anche dal lato dell’entrata, le unità di voto vengono individuate ad un livello di aggregazione superiore, con riferimento alle tipologie dei cespiti.

La legge n. 196, inoltre, portando a regime le novità già introdotte a legislazione vigente per il 2009, prevede una ripartizione delle risorse appartenenti ai programmi tra quota non rimodulabile (corrispondente agli oneri inderogabili) e quota rimodulabile (nella quale rientrano le spese da fattore legislativo e di adeguamento al fabbisogno). Viene quindi confermata la rimodulabilità, con il disegno di legge di bilancio, delle dotazioni finanziarie all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione, anche relativamente alle risorse derivanti da fattori legislativi. Tali rimodulazioni potranno essere effettuate in via compensativa e nel rispetto dei saldi di finanza pubblica. In apposito allegato allo stato di previsione della spesa dovranno essere indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica ed il corrispondente importo.

La legge definisce in dettaglio i contenuti del bilancio di previsione, costituito dagli stati di previsione dell’entrata e della spesa, distinti per Ministeri (art. 21, co. 10 e 11), arricchendo gli elementi informativi contenuti in ciascuno stato di previsione. Tra questi ultimi si evidenzia: la nota integrativa al bilancio di previsione, che dal lato della spesa si compone di una prima sezione, concernente il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di risultato, e di una seconda sezione, relativa ai programmi e alle corrispondenti risorse finanziarie; le schede illustrative dei singoli programmi (c.d. schede di programma) e delle leggi che li finanziano; le schede illustrative dei capitoli recanti i fondi settoriali correlati alle principali politiche pubbliche di rilevanza nazionale; il budget dei costi della relativa amministrazione.

La legge disciplina anche il bilancio pluriennale di previsione (art. 22), elaborato per un periodo di tre anni e strutturato per missioni e programmi; esso è esposto a legislazione vigente e a livello programmatico ed incorpora in sé gli effetti della legge di stabilità. Viene inoltre ridefinita la classificazione delle entrate e delle spese adattandola alle novità attuate in via di prassi negli ultimi anni mediante il passaggio dalle funzioni obiettivo alle missioni, ferma restando la conformità della classificazione economica e di quella funzionale ai criteri adottati dalla contabilità nazionale ed il raccordo con le classi COFOG individuate a livello internazionale.

Gli articoli da 26 a 29 della legge, inoltre, disciplinano nel dettaglio i fondi speciali e di riserva istituiti nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze. Essi costituiscono strumenti necessari a rendere più flessibile l’attività di gestione e a far fronte alle maggiori esigenze finanziarie che possono manifestarsi nel corso dell’esercizio; ciascuno di tali fondi va approvato con apposite norme nell’ambito della legge di approvazione del bilancio. Nuove norme sono previste inoltre in relazione alle leggi di spesa che autorizzano l’iscrizione in bilancio di contributi pluriennali, le quali possono anche stabilire, se la natura degli interventi lo richieda, le relative modalità di utilizzo mediante autorizzazione a stipulare mutui il cui onere di ammortamento è posto a carico dello Stato. Tra le ulteriori novità previste dalla legge, da attuare entro due anni dalla data di entrata in vigore della legge, mediante la delega attribuita al Governo dal comma 8 dell’articolo 30, vi è: l’introduzione dell’attività di valutazione, nella fase di pianificazione delle opere, per la selezione dei progetti e la definizione delle priorità, coerentemente con i criteri per l’attuazione delle deleghe riferite alle infrastrutture strategiche; il potenziamento e sistematicità della valutazione ex post sull’efficacia e sull’utilità degli interventi infrastrutturali; la garanzia di indipendenza e professionalità dei valutatori anche attraverso l’utilizzo di competenze interne agli organismi; la separazione del finanziamento dei progetti da quello delle opere attraverso la costituzione del “fondo progetti” e del “fondo opere”; l’adozione di regole trasparenti per le informazioni relative al finanziamento e ai costi delle opere; definanziamento automatico in caso di mancato avvio delle opere.

Vengono inoltre confermate le norme relative al rendiconto generale dello Stato, costituito dalle due distinte parti del conto del bilancio e del conto generale del patrimonio. Tra le innovazioni rilevanti introdotte sotto il profilo dell’esame delle risultanze di gestione, si sottolinea la presentazione di una nota integrativa, anch’essa articolata per missioni e programmi, allegata al rendiconto e riferita a ciascuna amministrazione. La nota è formulata in coerenza con le indicazioni contenute nella nota integrativa del bilancio di previsione ed è composta da due sezioni: un rapporto sui risultati, che espone l’analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi indicati nella prima sezione della nota integrativa al bilancio di previsione, nonché una sezione che contiene l’analisi dei risultati. E’ demandato ai regolamenti parlamentari il compito di stabilire le modalità e i termini per l’esercizio del controllo, da parte delle Commissioni competenti per materia, dello stato di attuazione dei programmi e delle relative risorse finanziarie.

Ai fini del completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, con particolare riguardo alla riorganizzazione dei programmi di spesa e delle missioni, e alla programmazione delle risorse, l’articolo 40 della proposta di legge reca una apposita delega Governo, da esercitarsi entro tre anni dalla data di entrata in vigore della riforma in esame.

I principi e i criteri direttivi della delega prevedono, in particolare, la revisione delle missioni, nonché del numero e della struttura dei programmi - che dovranno risultare omogenei con riferimento ai risultati da perseguire in termini di prodotti e servizi finali - al fine di assicurare, tra l’altro, la univoca corrispondenza fra il programma, le relative risorse e strutture assegnate, e ciascun Ministero, evitando, ove possibile, programmi condivisi tra più Ministeri e fermo restando l’affidamento di ciascun programma di spesa ad un unico centro di responsabilità amministrativa.

Si prevede, inoltre, l’adozione, per la spesa, anche a fini gestionali e di rendicontazione, delle azioni quali componenti del programma e unità elementari del bilancio dello Stato e l’individuazione, nell’ambito della programmazione triennale delle risorse e degli obiettivi delle amministrazioni dello Stato, di metodologie comuni di definizione di indicatori di performance semplici, misurabili e riferibili ai programmi del bilancio. Al sistema di contabilità finanziaria sarà inoltre affiancato, a fini conoscitivi, un sistema di contabilità economico-patrimoniale funzionale alla verifica dei risultati conseguiti dalle amministrazioni.

Quanto all’esame degli schemi dei decreti legislativi attuativi della delega, si prevede l’adozione della procedura in base alla quale, qualora il Governo non intenda conformarsi ai pareri resi dalle competenti Commissioni parlamentari – da esprimere entro trenta giorni dalla trasmissioni –, è tenuto a ritrasmettere i testi alle Camere con le proprie osservazioni e con eventuali modificazioni e a rendere comunicazioni davanti a ciascuna Camera. Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti possono essere comunque adottati in via definitiva dal Governo.

L’articolo 42 della legge n. 196 dispone un’ulteriore delega al Governo per il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, disponendo che, ferma restando la redazione del bilancio anche in termini di competenza, venga rafforzato il ruolo programmatorio del bilancio di cassa, sia attraverso un raccordo tra autorizzazioni di cassa e gestione di tesoreria, sia disponendo che i dirigenti responsabili predispongano piani finanziari che tengano conto della fase temporale delle obbligazioni, e dei connessi pagamenti. La delega, da esercitarsi entro i quattro anni successivi a quello dell’entrata in vigore della riforma, è accompagnata dalla previsione dell’avvio di un’apposita sperimentazione presso alcune Amministrazioni della durata massima di due esercizi finanziari, le cui risultanze dovranno essere esposte in un rapporto che il Ministro dell'economia e delle finanze è tenuto a trasmettere alle competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti.

Tesoreria degli enti pubblici e programmazione dei flussi di cassa

Il Titolo VII reca una serie di disposizioni in materia di tesoreria e flussi di cassa finalizzate a favorire una efficiente gestione del debito e della liquidità del conto “Disponibilità del Tesoro”.

La legge di riforma prevede nuovi strumenti di programmazione dei flussi, quali l’obbligo per le amministrazioni statali di presentare mensilmente una previsione dell’evoluzione dei flussi di cassa, nonché, a fine anno, una previsione dell’evoluzione dei flussi per l’anno a venire. Vengono poi introdotte modifiche alla disciplina dei conti intrattenuti dal Tesoro per la gestione delle disponibilità liquide.

Sulla base della delega per la riforma del bilancio contenuta nell’articolo 40, si dispone altresì la progressiva eliminazione delle gestioni contabili operanti a valere su contabilità speciali o conti correnti di tesoreria, i cui fondi siano stati comunque costituiti mediante il versamento di somme originariamente iscritte in stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato, ad eccezione di alcune specifiche gestioni.

Fermo restando quanto previsto da tale delega, la proposta dispone l’abrogazione di tutte le disposizioni di legge che autorizzano l'apertura di contabilità speciali di tesoreria a valere su fondi iscritti in stanziamenti del bilancio dello Stato e riferibili alla gestione di soggetti ed organi comunque riconducibili alla amministrazione centrale e periferica dello Stato, ove tali contabilità non siano espressamente autorizzate da specifiche norme che ne disciplinano l'autonomia contabile rispetto al bilancio dello Stato.

Testo unico delle disposizioni in materia di contabilità dello Stato e di tesoreria

Il Titolo IX dispone una delega al Governo per l’adozione di un Testo unico delle disposizioni vigenti in materia di contabilità di Stato e di tesoreria, entro 4 anni dalla data di entrata in vigore della legge di riforma (vale a dire il 2013), a carattere compilativo. I principi alla base della delega sono in sintesi la semplificazione e razionalizzazione dei procedimenti amministrativi contabili; la riorganizzazione dei conti di tesoreria e la disciplina della tesoreria unica; l’adeguamento della disciplina in considerazione dell’adozione del bilancio di cassa e la modifica ovvero l’abrogazione espressa delle norme preesistenti che risultano incompatibili con le disposizioni della legge n. 196.

In conseguenza del complessivo riassetto della disciplina contabile, il Titolo X della legge, oltre a prevedere l’abrogazione espressa della legge n. 468/1978 di contabilità generale e di altre norme in materia di contabilità, tra cui le disposizioni di legge che autorizzano l’apertura di contabilità speciali di tesoreria (con le eccezioni previste dall’articolo 40), prevede un regime transitorio per le contabilità speciali autorizzate da disposizioni di legge per il funzionamento dei reparti e degli enti delle Forze armate. Tra le disposizioni finali, infine, si sottolinea la norma relativa all’applicazione della legge di riforma alla Presidenza delle Repubblica, al Senato e alla Camera dei deputati, nonché alla Corte costituzionale, solo in quanto compatibili con la sfera di autonomia riconosciuta a tali organi dalla Costituzione.

Le deleghe previste per il completamento della riforma[6]

La legge n. 196/2009 prevede specifiche deleghe, ai fini del completamento successivo della riforma, che introducono significative novità nell’ordinamento contabile:

- il principio dell’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche (art. 2, co. 2, 3 e 6);

- la razionalizzazione delle procedure di spesa in conto capitale per la realizzazione delle opere pubbliche (art. 30, co. 8);

- il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, finalizzato ad assicurare maggiore certezza, trasparenza e flessibilità della programmazione delle risorse di bilancio, anche mediante la riorganizzazione dello stesso in missioni e programmi di spesa (art. 40);

- la predisposizione del bilancio annuale di previsione e degli altri documenti contabili in termini di sola cassa, dopo un periodo di sperimentazione (art. 42);

- il potenziamento del sistema dei controlli di ragioneria e degli strumenti di analisi e valutazione della spesa, anche mediante la condivisione delle banche dati dei diversi soggetti coinvolti (art. 49);

- l’adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità dello Stato e di tesoreria (art. 50).

L'articolo 2, commi da 1 a 5, contiene una delega legislativa al Governo per l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, ad esclusione delle regioni e degli enti locali[9], nonché per l’armonizzazione della relativa tempistica di presentazione e approvazione.

Per ciò che riguarda l’armonizzazione degli schemi e dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche, fatta eccezione per gli enti territoriali, è prevista l’adozione di uno o più decreti legislativi attuativi della delega entro il 31 maggio 2011[10] (comma 1).

Disposizioni correttive ed integrative di questi possono essere adottate entro tre anni dalla data di entrata in vigore dei suddetti decreti, tenendo anche conto dei decreti legislativi da adottarsi ai sensi dell’articolo 40, in materia di completamento della riforma del bilancio, e dell’articolo 42, in materia di riordino della disciplina per la gestione del bilancio e potenziamento della funzione del bilancio di cassa (comma 8).

La delega è esplicitamente finalizzata a consentire il perseguimento degli obiettivi di cui all’articolo 1 della legge, cioè il concorso di tutte le amministrazioni pubbliche al governo della finanza pubblica.

Come evidenziato nel corso dell’esame istruttorio del provvedimento, il governo unitario della finanza pubblica ha, come premessa necessaria, la confrontabilità dei dati di bilancio delle differenti amministrazioni[11].

In base alla normativa vigente, ribadita dai commi 1 e 2 dell’articolo 1 della legge in esame, il perimetro delle pubbliche amministrazioni è quello individuato annualmente dall'ISTAT sulla base delle definizioni contenute negli specifici regolamenti comunitari di contabilità. Secondo tali regolamenti, il perimetro della P.A. include tutti i soggetti i quali, al di là della forma giuridica che rivestono, producono prevalentemente servizi “non market”, cioè non destinabili alla vendita.

Allo stato attuale, per le Regioni e le Province autonome, i relativi bilanci, pubblicati nei Bollettini ufficiali, sono classificati con modalità tra loro non omogenee, avendo ciascuna Regione e Provincia autonoma adottato un proprio schema contabile che non consente l’agevole raccordo delle informazioni rilevate.

I bilanci degli Enti locali sono, invece, classificati secondo uno schema omogeneo e sono oggetto di rilevazione da parte del Ministero dell’Interno. Tuttavia, anche per essi, benché in maniera molto più limitata, esistono dei problemi di disomogeneità: in particolare, le differenti modalità di applicazione della classificazione funzionale non consentono di rappresentare correttamente la spesa per le singole funzioni.[12]

Si ricorda che, con il D.Lgs. n. 170 del 12 aprile 2006, il legislatore – all’indomani della riforma dell’assetto costituzionale dei rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali disciplinato nella Parte seconda, Titolo V della Costituzione - aveva effettuato una Ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, a norma della delega di cui all’articolo 1, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131 [13].

In particolare, ambito di applicazione del citato D.Lgs. n. 170 è l'armonizzazione dei bilanci e dei sistemi di rilevazione contabile degli enti territoriali (regioni ed enti locali) rispetto al bilancio dello Stato^{^[14]} (articolo 1).

La Corte Costituzionale, in sede di giudizio di legittimità sollevato in via principale da talune regioni sulla norma di delega legittimante il citato decreto legislativo n. 170[15] ha affermato che la normativa delegata da essa scaturente ha carattere “meramente ricognitivo” e “di prima applicazione” dei principi fondamentali vigenti, all’indomani della riforma del Titolo V della Costituzione, nelle materie rientranti nella competenza legislativa concorrente tra lo Stato e le regioni, a norma dell'art. 117 Cost.

Il citato articolo 1, comma 4 della legge n. 131, infatti, dispone che spetta comunque al Parlamento la definizione di "nuovi" principi quadro nelle materie di competenza concorrente, tra le quali appunto rientrano l’armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

La delega contenuta nella legge n. 196 del 2009 ha dunque portata più ampia, essendo volta alla fissazione da parte del Parlamento dei “nuovi” principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, ad eccezione che per le regioni e gli enti locali, per la cui disciplina vale la delega contenuta nella legge di attuazione del federalismo fiscale, legge n. 42/2009, articolo 2, comma 2, lettera h), come novellata dai successivi commi dell’articolo in esame (cfr. infra).

I sistemi contabili e gli schemi di bilancio armonizzati devono essere raccordabili con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura sui disavanzi eccessivi (comma 1).

Come evidenziato nella relazione illustrativa al disegno di legge iniziale, si tratta in particolare di creare un maggior raccordo tra tali sistemi e il SEC95, Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità.

Principi e criteri direttivi della delega sono in particolare (comma 2):

§ l’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato (lettera a);

§ l’adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi, coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dai regolamenti comunitari (COFOG), nonché di un sistema unico di codifica dei singoli provvedimenti di spesa correlati alle voci riportate nei bilanci (lettera c)).

In proposito si segnala che il Ragioniere generale dello Stato ha osservato – nell’ambito di una audizione svoltasi presso la Commissione 5° del Senato nel corso dell’iter del provvedimento - che “ il piano dei conti non dovrà soddisfare solo le esigenze conoscitive della contabilità finanziaria ma curare anche quelle della contabilità economica e patrimoniale. Inoltre, è opportuno che esso sia concordato con le Istituzioni competenti e che abbia nel Manuale SEC95 e nel sistema di classificazione adottato dal Fondo monetario internazionale i suoi riferimenti principali e, per esigenze di opportuna standardizzazione, sia inserito all’interno del Programma Statistico Nazionale”.

Si osservi inoltre che – nell’ambito della delega per il completamento della riforma del bilancio statale – è specificamente previsto il raccordo dei programmi di spesa con la classificazione COFOG di secondo livello[16] (articolo 40, comma 1, lett. b), n. 3);

§ adozione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi per le amministrazioni pubbliche (lettera b)).

Tale previsione sembra connettersi a quanto previsto dall’articolo 1, comma 2 della legge, circa il perimetro delle pubbliche amministrazioni, che viene definito annualmente dall'ISTAT sulla base dei regolamenti comunitari di contabilità, che include - come già osservato - tutti i soggetti i quali, al di là della forma giuridica che rivestono, producono prevalentemente servizi cd. non market, cioè non destinabili alla vendita.

Il settore della pubblica amministrazione, pertanto, non comprende solo organismi pubblici, quali Stato, enti territoriali e enti previdenziali, bensì anche soggetti, ad esempio configurati sotto forma di società, che non adottano la contabilità finanziaria ma quella civilistica d'impresa (si pensi ad esempio ad ANAS S.p.a., ad Equitalia S.p.a., ecc.).

A questo riguardo, tra i principi e criteri direttivi, rientra l’adozione di un bilancio consolidato delle PP. AA con le proprie aziende, società o altri organismi controllati, secondo uno schema-tipo definito dal Ministro dell’economia e delle finanze d’intesa con i Ministri interessati e la Conferenza unificata Stato-Regioni ed autonomie locali (lettera e)).

Come osservato in sede di audizioni tenutesi nel corso dell’esame del provvedimento in esame, la necessità di procedere ad un bilancio consolidato tra pubbliche amministrazioni e proprie aziende, si pone con particolare rilevanza per gli enti locali, i quali sempre più sovente hanno esternalizzato - attraverso il ricorso a forme societarie - taluni servizi tipicamente pubblici[17];

§ affiancamento, in via sperimentale, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale, ispirati a criteri comuni (lettera d)).

Si segnala che - nell’ambito della delega al Governo per il completamento della riforma del bilancio – è prevista la messa a regime di tale affiancamento, che sarà funzionale alla verifica dei risultati conseguiti dalle amministrazioni (articolo 40, comma 2, lettera n));

§ definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri comuni alle diverse amministrazioni, e individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (lettera f)).

Si osservi in proposito che per - quanto riguarda le amministrazioni statali - il Rapporto sulla spesa previsto dall’articolo 41, periodicamente presentato dal Ministero dell’economia fornirà la base analitica per la definizione e il monitoraggio degli indicatori di risultato, nonché specificamente proporrà, per i principali programmi di spesa, gli indicatori di risultato da adottare (articolo 41, comma 3, lettere b) e c));

Gli schemi dei decreti legislativi, cui è allegato un nomenclatore con le definizioni degli istituti contabili (comma 3) sono inviati alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica per l’espressione, entro sessanta giorni, del parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti.

Decorsi i sessanta giorni, i decreti possono essere comunque adottati.

Il Governo, nell’ipotesi in cui non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i testi alle Camere, con osservazioni ed eventuali modificazioni e rende comunicazioni in merito dinnanzi a ciascun ramo del Parlamento.

Decorsi trenta giorni dalla trasmissione, i decreti possono essere adottati in via definitiva.

I decreti legislativi aventi riflessi di ordine finanziario devono essere corredati di relazione tecnica (comma 4).

E’ prevista l’istituzione, con decreto del Ministero dell’economia, entro trenta giorni dall’entrata in vigore del provvedimento in esame, del Comitato per i principi contabili delle Amministrazioni pubbliche, al quale è affidato il compito di predisporre i decreti legislativi di armonizzazione (comma 5).

Il Comitato, composto, come previsto dal comma 5, da ventitré componenti - rappresentanti di Governo, Parlamento, Corte dei Conti, ISTAT ed enti territoriali, nonché esperti in materie giuridico contabili - è stato istituito con il D.M. economia e finanza del 4 maggio 2010.

Il comma 6 introduce modificazioni all’articolo 2 della legge n. 42 del 2009 al fine di uniformare i principi ed i criteri direttivi della delega riguardante l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con i principi ed i criteri direttivi previsti per l’armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche non territoriali recati dai commi precedenti.

Tra le modifiche che il comma in esame apporta alla legge n. 42/2009, vi è in primo luogo l’esplicitazione che tra le finalità della delega sul federalismo fiscale vi è l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali e dei relativi termini di presentazione e approvazione, in funzione delle esigenze di programmazione, gestione e rendicontazione della finanza pubblica (comma 6, lett. a)).

Inoltre, specifiche modifiche sono apportate ai principi e criteri direttivi già dettati sulla materia dall’articolo 2, comma 2, lettera h) della legge n. 42, sostituendo tale lettera e in sostanza introducendo – per gli enti territoriali - i medesimi principi e criteri direttivi della delega per l’armonizzazione dei sistemi contabili delle altre amministrazioni pubbliche, indicati al comma 1 dell’articolo in esame (comma 6, lettera b)).

Per gli enti territoriali, la lettera h, del comma 2 della legge n. 42/2009, come novellato dall’articolo in esame, prevede, dunque, come per le altre amministrazioni pubbliche, la raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi; l’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato, nonché di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dai regolamenti comunitari in materia; l’adozione di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri organismi controllali, secondo uno schema comune; la definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi; la definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri e metodologie comuni ai diversi enti territoriali; l’affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale ispirati a comuni criteri di contabilizzazione.

Rispetto alla precedente formulazione dell’articolo 2, comma 2, lett. h), è confermato che in sede attuativa della delega si debba procedere all’individuazione del termine entro il quale regioni ed enti locali devono comunicare al Governo i propri bilanci preventivi e consuntivi approvati, e l’introduzione di sanzioni, in caso di mancato rispetto di tale termine.

Conseguentemente, viene soppressa l’originaria previsione di cui all’articolo 2 della legge n. 42 secondo la quale nel primo decreto legislativo attuativo della delega sul federalismo fiscale - da adottare entro il termine massimo di 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge n. 42/2009 – dovevano essere disciplinati i principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali (co. 6, lett. c), primo periodo). Viene, inoltre, fissato al 30 giugno 2010 il termine per la trasmissione alle Camere, da parte del Governo, della relazione concernente il quadro generale di finanziamento degli enti territoriali[18] Si precisa, altresì, che la presentazione di tale relazione deve, comunque, precedere la presentazione degli schemi di decreto legislativo concernenti i tributi, le compartecipazioni e la perequazione degli enti territoriali.

Il comma 7, infine, con l’obiettivo di garantire coerenza tra i decreti legislativi di armonizzazione dei sistemi contabili degli enti territoriali con quelli di tutti gli altri enti della P.A., prevede un raccordo tra il Comitato per i principi contabili delle Amministrazioni pubbliche - al quale affidato il compito di predisporre i decreti legislativi di armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche - e la Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale (COPAFF) [19], cui l’articolo 4 della legge n. 42/2009 affida il compito di svolgere le attività relative all’esercizio della delega per l’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali, con lo scambio di tutte le relative risultanze.

Tale attività di raccordo e scambio di informazioni rappresenta lo strumento operativo volto a garantire l’attuazione conforme e coordinata delle due distinte deleghe finalizzate a realizzare il principio fondamentale dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, ai sensi dell’articolo 1 del provvedimento in esame, il cui perseguimento è garantito, sul piano normativo, dalla previsione di principi e criteri direttivi omogenei.

Nel Rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica, disciplinato dall’articolo 3 della legge in esame, si darà inoltre conto anche dello stato di attuazione della delega per l’armonizzazione dei sistemi contabili degli enti territoriali (art. 2, comma 2, lett. h), legge n. 42/2009).

Si ricorda che presso il Ministero degli Interni, ai sensi dell’articolo 154 del TUEL (Testo Unico delle leggi sugli enti locali, D.Lgs. n. 267 del 2000) già opera l’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali[20]. Tale organo ha il compito di promuovere la corretta gestione delle risorse finanziarie, strumentali ed umane, la salvaguardia degli equilibri di bilancio, l'applicazione dei princìpi contabili e la congruità degli strumenti applicativi, nonché la sperimentazione di nuovi modelli contabili.

L'Osservatorio, inoltre, adotta iniziative di divulgazione e di approfondimento finalizzate ad agevolare l'applicazione ed il recepimento delle norme e presenta sullo stato di applicazione di queste almeno una relazione annuale al Ministro dell'interno, formulando altresì proposte di integrazione normativa e di principi contabili di generale applicazione.

Si segnala che sia la delega contenuta nell’articolo 2 in esame, relativa all’armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio degli enti pubblici diversi dagli enti territoriali, sia quella contenuta nell’articolo 2, comma 2, lett. h) della legge n. 42/2009 in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali, hanno ricevuto attuazione rispettivamente con il decreto legislativo n. 91 del 31 maggio 2011[21] e con il decreto legislativo n. 118 del 23 giugno 2011[22].

Articolo 3
(Rapporto sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e finanza pubblica)

1. Il Ministro dell'economia e delle finanze trasmette, in allegato al Documento di economia e finanza di cui all'articolo 10, un rapporto sullo stato di attuazione della presente legge con particolare riferimento alle attività volte alla realizzazione della nuova organizzazione del bilancio dello Stato e dei bilanci delle altre amministrazioni pubbliche, evidenziando il collegamento tra la nuova struttura del bilancio e la nuova organizzazione delle amministrazioni pubbliche conseguente all'attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, e dei relativi decreti legislativi. Nel rapporto si dà altresì conto dello stato di attuazione delle disposizioni di cui alla lettera h) del comma 2 dell'articolo 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42, come sostituita dall'articolo 2, comma 6, lettera b), della presente legge.

L’articolo 3 – come modificato all’articolo 7, comma 1, della legge n. 39/2011 - dispone che in allegato al Documento di economia e finanza sia trasmesso un rapporto sullo stato di attuazione della legge di contabilità, con particolare riferimento alle attività volte alla nuova organizzazione del bilancio dello Stato e delle altre amministrazioni pubbliche.

Per tale aspetto il rapporto dovrà evidenziare il collegamento tra la nuova struttura del bilancio e la nuova organizzazione delle amministrazioni pubbliche conseguente all’attuazione della legge n. 15 del 2009 (c.d. legge “Brunetta”).

In assenza di ulteriori indicazioni nel testo dell’articolo, è da presumere che ai fini del collegamento in questione si debba far riferimento, da un lato, alle disposizioni che nella legge di contabilità fanno riferimento, tra l’altro, ai compiti affidati alle unità dirigenziali in sede di predisposizione del bilancio di previsione e, nell’ambito della delega al bilancio di cassa, ai compiti di programmazione ed alla connessa responsabilità finanziaria (articolo 21 e 42); dall’altro, alla nuova configurazione delle funzioni e delle responsabilità della dirigenza pubblica come previste nella legge n. 15 del 2009 (ad esempio all’articolo 6) e come specificate nella disciplina attuativa recata dal D.Lgs. n.150 del 2009.

Il rapporto dovrà altresì dar conto dello stato di attuazione della norma di delega sulla armonizzazione dei sistemi contabili delle regioni e degli enti locali recata nell’ambito della disciplina sul federalismo fiscale dettata dalla legge n.42 del 2009, in particolare all’articolo 2, comma 2, lettera h), come sostituito dalla presente legge (all’articolo 2, comma 6, lettera b)).

Deve in proposito rammentarsi che l’articolo 3 della legge n. 42 del 2009, istitutivo della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, prevede, tra le diverse funzioni affidate a tale Commissione, anche quella di verificare lo stato di attuazione della legge stessa, riferendone ogni sei mesi alle Camere.

Articolo 4
(Controllo parlamentare)

L’articolo 10 è stato interamente sostituito dall’articolo 2, comma 2, della legge n. 39/2011, al fine di ridefinire il contenuto del nuovo documento di programmazione, il Documento di economia e finanza (DEF), il quale sostituisce la Decisione di finanza pubblica (DFP), lo strumento programmatorio previsto dalla vigente normativa contabile, assorbendo altresì alcune parti della Relazione sull’economia e sulla finanza pubblica, di fatto soppressa dalla legge n. 39/2011.

Il documento, oltre a riprodurre sostanzialmente, dal punto di vista del contenuto, le informazioni già previste nella DFP ai sensi del testo originario dell’articolo 10 della legge n. 196/2009, presenta rilevanti elementi di novità.

In particolare, il nuovo Documento, come risultante dalle deliberazioni parlamentari, è articolato in tre sezioni:

La prima sezione reca lo schema del Programma di stabilità (PSC).

Lo schema di PSC contiene tutti gli elementi e le informazioni richiesti dai vigenti regolamenti dell’Unione europea e dal codice di condotta sull'attuazione del Patto di stabilità e crescita, con specifico riferimento agli obiettivi da conseguire per accelerare la riduzione del debito pubblico, in modo tale che, tramite il DEF, il 10 di aprile di ogni anno viene sottoposto al Parlamento il medesimo documento che sarà poi presentato alle istituzioni europee entro il 30 aprile, come previsto dall’articolo 9 della legge di contabilità, come novellato dall’articolo 1, comma 2, della legge n. 39/2011.

Sostanzialmente in linea con la disciplina previgente, il nuovo comma 2 dell’articolo 10 prevede che la prima sezione del DEF contenga:

a) gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo, articolati per i sottosettori del conto delle amministrazioni pubbliche relativi alle amministrazioni centrali, alle amministrazioni locali e agli enti di previdenza;

b) l'aggiornamento delle previsioni per l'anno in corso, evidenziando gli eventuali scostamenti rispetto al precedente Programma di stabilità;

c) l'indicazione dell'evoluzione economico-finanziaria internazionale, per l'anno in corso e per il periodo di riferimento; le previsioni macroeconomiche per l'Italia, in linea con le modalità e i tempi indicati dal Codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilità e crescita, per ciascun anno del periodo di riferimento, con evidenziazione dei contributi alla crescita dei diversi fattori, dell'evoluzione dei prezzi, del mercato del lavoro e dell'andamento dei conti con l'estero; l'esplicitazione dei parametri economici essenziali utilizzati per le previsioni di finanza pubblica in coerenza con gli andamenti macroeconomici.

Si segnala che, rispetto alla analoga disposizione contenuta nell’originario art. 10, comma 2, lettera a), della previgente legge di contabilità, non è più previsto che nel Documento di programmazione le previsioni macroeconomiche vengano formulate in termini tendenziali e programmatici. Ciò sembra essere connesso con la disciplina relativa alle previsioni macroeconomiche e di bilancio delineata dalla proposta di direttiva relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri (COM(2010)523) e dalla Proposta di regolamento sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici (COM(2010)527), presentate il 29 settembre 2010 ed approvate in via definitiva il 4 ottobre 2011.

La proposta di direttiva, all’articolo 4, richiede agli Stati membri di assicurare che la programmazione di bilancio si basi su previsioni macroeconomiche e di bilancio realistiche che utilizzano le informazioni più aggiornate. Più in dettaglio, la proposta prevede che la programmazione di bilancio si deve basare “sullo scenario macrofinanziario più probabile o su uno scenario più prudente che evidenzi nel dettaglio le deviazioni dallo scenario macrofinanziario più probabile”. La proposta sottolinea, inoltre, che le previsioni macroeconomiche e di bilancio devono essere predisposte tenendo conto delle previsioni della Commissione, che costituiscono un utile termine di riferimento per la costruzione dello scenario macroeconomico centrale, rafforzando la validità delle previsioni utilizzate per la programmazione di bilancio, e che eventuali differenze tra lo scenario macrofinanziario scelto e le previsioni della Commissione devono essere giustificate. Un elemento cruciale per garantire l’uso di previsioni realistiche per la conduzione delle politiche di bilancio è la trasparenza. Gli Stati membri hanno l’obbligo di rendere pubbliche le previsioni macroeconomiche e di bilancio ufficiali preparate per la programmazione di bilancio, comprese le metodologie e i parametri utilizzati. È inoltre previsto un audit periodico, compresa la valutazione ex post delle previsioni macroeconomiche e di bilancio per la programmazione.

Le previsioni tendenziali sono peraltro ancora previste per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche (vedi di seguito quanto previsto alle lettere d) ed e);

d) le previsioni per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche, di cui al comma 3, lettere b) e c). Le norme richiamate – relative ai contenuti della seconda sezione del DEF – prevedono, per il conto economico della P.A., rispettivamente, la formulazione di previsioni tendenziali a legislazione vigente dei flussi di entrata e di uscita del conto economico dei sottosettori della P.A., di quelli del saldo di cassa delle P.A., nonché del debito delle P.A. e dei suoi sottosettori), e di previsioni a politiche invariate (dei principali aggregati del conto economico delle P.A.).

La portata della previsione recata da tale ultima lettera, che include tra i contenuti del DEF, accanto alle previsioni formulate a legislazione vigente, anche previsioni a politiche invariate del conto economico delle amministrazioni pubbliche, rappresenta una evoluzione rispetto ai contenuti del precedente Documento di programmazione[39];

e) gli obiettivi programmatici, indicati per ciascun anno del periodo di riferimento in rapporto al prodotto interno lordo e tenuto conto della manovra di finanza pubblica cui alla successiva lettera f), per l'indebitamento netto, per il saldo di cassa e per il debito delle amministrazioni pubbliche. Tali obiettivi devono essere indicati al netto e al lordo degli interessi e delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale del conto economico delle amministrazioni pubbliche. Gli stessi, inoltre, vanno articolati per i tre sottosettori delle pubbliche amministrazioni (cioè amministrazioni centrali, amministrazioni locali ed enti di previdenza)[40].

Va rilevato che, secondo la normativa previgente, nel Documento di programmazione doveva altresì essere data indicazione degli obiettivi programmatici, espressi in valore assoluto, per il saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e per il saldo di cassa del settore statale nonché, a fini conoscitivi, l'obiettivo di massima della pressione fiscale complessiva, coerente con il livello massimo di spesa corrente. A seguito della riforma operata dalla legge n. 39/2011, gli obiettivi, in valore assoluto, del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e del saldo di cassa del settore statale vengono invece indicati nella Nota di aggiornamento al DEF, ai sensi del nuovo articolo 10-bis, comma 1, lettera b).

Non risulta invece rientrare tra i contenuti dei nuovi documenti di programmazione quello che nella DPF era indicato come obiettivo di massima della pressione fiscale complessiva, coerente con il livello massimo di spesa corrente;

f) l'articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi di cui alla lettera e), almeno per un triennio, per i sottosettori della P.A. Devono, inoltre essere indicate - nell'ambito dell'articolazione della manovra – un'indicazione di massima delle misure attraverso le quali si prevede di raggiungere i predetti obiettivi.

La normativa previgente prevedeva inoltre che la DFP desse anche conto delle misure atte a realizzare il percorso di convergenza di cui all'articolo 18 della legge-delega sul federalismo fiscale. Tale elemento risultava strettamente connesso alla previsione, di cui alla successiva lettera f), che la DFP riportasse anche il contenuto del Patto di convergenza, del Patto di stabilità interno, nonché le sanzioni per gli enti territoriali nel caso di mancato rispetto di quanto previsto da quest'ultimo.

La disciplina delineata dalla legge n. 39/2011 prevede, invece, che tali contenuti (Patto di stabilità interno e relative sanzioni, Patto di convergenza e misure atte a realizzare il percorso di convergenza previsto dall'articolo 18 della legge n. 42/2009) rientrino tra quelli della Nota di aggiornamento al DEF, ai sensi del nuovo articolo 10-bis, comma 1, lettera d).

g) il prodotto potenziale e gli indicatori strutturali programmatici del conto economico delle pubbliche amministrazioni per ciascun anno del periodo di riferimento.

L’introduzione di tale elemento è volto ad agevolare, attraverso l'analisi degli andamenti di finanza pubblica in termini strutturali, la corrispondenza con le previsioni e gli obiettivi assunti in sede europea;

h) le previsioni di finanza pubblica di lungo periodo e gli interventi che si intende adottare per garantirne la sostenibilità.

i) le diverse ipotesi di evoluzione dell'indebitamento netto e del debito rispetto a scenari di previsione alternativi riferiti al tasso di crescita del prodotto interno lordo, della struttura dei tassi di interesse e del saldo primario.

Le previsioni di scenari alternativi e le proiezioni di bilancio corrispondenti che completano lo scenario macroeconomico centrale consentono di analizzare come evolverebbero le variabili di bilancio in caso di ipotesi economiche diverse, riducendo notevolmente il rischio che la disciplina di bilancio sia messa a repentaglio da errori di previsione.

Si segnala come la previsione dell’indicazione di diverse ipotesi di evoluzione dell'indebitamento netto e del debito rispetto a scenari di previsione alternativi costituisca un’innovazione rispetto alla legislazione nazionale vigente, che va letta nel quadro di quanto stabilito dalla proposta di direttiva relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri (COM(2010)523), del 29 settembre 2010. La proposta prevede espressamente, all’articolo 4, che le previsioni macroeconomiche e di bilancio debbano ricomprendere scenari macroeconomici alternativi che consentano di esaminare l’andamento delle variabili di bilancio in condizioni economiche diverse.

Per quanto concerne i contenuti del Programma di stabilità contenuto nella prima sezione del DEF, si segnala che le modifiche apportate al Codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilità e crescita dal Consiglio ECOFIN del 7 settembre incidono anche sulla struttura e sui contenuti dei programmi di stabilità. In particolare, il codice stabilisce che:

- i programmi di stabilità e convergenza si basino su previsioni macroeconomiche realistiche e prudenti, spiegando dettagliatamente eventuali divergenze di rilievo tra le previsioni nazionali e quelle della Commissione;

- i programmi presentino le principali ipotesi sul previsto andamento dell'economia e delle principali variabili economiche rilevanti per la realizzazione dei propri programmi di bilancio, quali le spese per investimenti pubblici, la crescita reale del PIL, l'occupazione e l'inflazione. È opportuno anche corroborare le ipotesi sulla crescita reale del PIL con l'indicazione del contributo previsto della domanda alla crescita. Occorre inoltre evidenziare i rischi di una revisione al rialzo o al ribasso delle previsioni di crescita;

- i programmi dovrebbero fornire informazioni sufficienti sull'andamento del PIL per permettere un'analisi della posizione ciclica dell'economia e delle fonti di crescita potenziale. Occorrerà analizzare le prospettive dei saldi settoriali e, soprattutto nei Paesi con un disavanzo esterno elevato, la bilancia con l'estero.

- i programmi dovrebbero contenere la descrizione dei provvedimenti di bilancio e delle altre misure di politica economica adottati o proposti per conseguire gli obiettivi del programma nonché, per le misure più importanti della manovra di bilancio, una stima dei loro effetti quantitativi sul saldo delle amministrazioni pubbliche. Occorrerà individuare espressamente i provvedimenti che hanno effetti rilevanti una tantum;

- i programmi potrebbero comprendere anche informazioni sull'attuazione delle vigenti norme nazionali in materia di bilancio (regola di spesa ecc.) nonché su altre caratteristiche istituzionali delle finanze pubbliche, in particolare sulle procedure di bilancio e sulla governance statistica delle finanze pubbliche;

- dovrebbero illustrare le strategie nazionali adottate per garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche, in particolare alla luce dell'impatto dell'invecchiamento demografico sull'economia e sul bilancio;

- è opportuno che le informazioni concernenti l'evoluzione del rapporto tra il saldo (avanzo/disavanzo) di bilancio della pubblica amministrazione e il PIL, del rapporto spesa/PIL e entrate/PIL e delle loro componenti, come pure del rapporto tra debito pubblico e PIL, nonché delle principali ipotesi economiche, siano espresse su base annua e includano, oltre all'anno in corso e a quello precedente, almeno i tre anni successivi, dando la facoltà agli Stati membri di riferirsi a un periodo più lungo qualora lo desiderino.

Anche la richiamata proposta di modifica del Regolamento (CE) n. 1466/97 integra in misura significativa i contenuti del programma di stabilità, in coerenza con le modifiche già apportate al Codice di condotta.

In particolare, sostituendo la lettera a) del paragrafo 2 del Regolamento (CE) n. 1466/97, la proposta prevede che il programma di stabilità, oltre ad indicare l'obiettivo di bilancio a medio termine e il percorso di avvicinamento a tale obiettivo per il saldo delle pubbliche amministrazioni in percentuale del PIL, nonché il percorso previsto per il rapporto debito delle amministrazioni pubbliche/PIL, debba anche riportare “il percorso programmato di crescita della spesa pubblica, il percorso programmato di crescita delle entrate pubbliche a politiche invariate e la quantificazione delle misure discrezionali programmate in materia di entrate”.

La seconda sezione del DEF contiene una serie di dati e di informazioni che il Governo era già tenuto a presentare in base alla normativa previgente, nell’ambito della Decisione di finanza pubblica (DFP) o della Relazione sull’economia e sulla finanza pubblica (REF), che la legge n. 39/2011 ha provveduto a sopprimere.

Ai sensi del nuovo comma 3, la seconda sezione del documento riporta:

a) l'analisi del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche nell'anno precedente e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici indicati nel DEF e nella Nota di aggiornamento[41];

b) le previsioni tendenziali a legislazione vigente per il triennio successivo - basate sui parametri di cui alla lettera a) e, per la parte discrezionale della spesa, sull'invarianza dei servizi e delle prestazioni offerte - dei flussi di entrata e di uscita del conto economico dei sottosettori del conto delle P.A. (amministrazioni centrali, amministrazioni locali ed enti di previdenza e assistenza sociale). Tali previsioni devono essere formulate al netto e al lordo delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale del conto economico delle amministrazioni pubbliche. Vanno inoltre indicate le previsioni tendenziali del saldo di cassa delle P.A., con un'indicazione di massima, anche per l'anno in corso, dei motivi degli scostamenti tra gli andamenti tendenziali indicati e le previsioni riportate nei precedenti documenti programmatici, nonché con l'indicazione della pressione fiscale delle amministrazioni pubbliche.

Ai sensi del successivo comma 4, i criteri di formulazione delle previsioni tendenziali a legislazione vigente di cui alla presente lettera sono esposti analiticamente in un’apposita nota metodologica da allegare alla seconda sezione del DEF.

È inoltre previsto che nella seconda sezione del DEF sia data indicazione delle previsioni relative al debito delle amministrazioni pubbliche nel loro complesso e per i sottosettori, nonché delle risorse destinate allo sviluppo delle aree sottoutilizzate, con evidenziazione dei fondi nazionali addizionali;

c) un'indicazione delle previsioni a politiche invariate per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche, riferite almeno al triennio successivo.

Come già detto con riferimento ai contenuti della prima sezione del documento, l’inclusione tra i contenuti del DEF di previsioni a politiche invariate del conto economico delle amministrazioni pubbliche, accanto alle previsioni formulate a legislazione vigente, rappresenta una novità rispetto ai contenuti della Decisione di finanza pubblica, volta a superare la rigidità formale del criterio della legislazione vigente;

d) le previsioni tendenziali del saldo di cassa del settore statale almeno per il triennio successivo e le indicazioni sulle correlate modalità di copertura;

e) l’individuazione di regole generali sull’evoluzione della spesa delle amministrazioni pubbliche, in linea con l’esigenza, sottolineata anche in sede europea, di evidenziare forme efficaci di controllo dell’andamento della spesa pubblica anche attraverso la fissazione di tetti di spesa;

f) le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali settori di spesa almeno per il triennio successivo, con particolare riferimento a quelli relativi al pubblico impiego, alla protezione sociale e alla sanità, nonché sul debito delle amministrazioni pubbliche e sul relativo costo medio[42].

La terza sezione contiene lo schema del Programma Nazionale di Riforma (PNR) (comma 5).

Si tratta del nuovo documento previsto nell’ambito della nuova Strategia UE 2020, che costituisce, insieme al Programma di stabilità, un elemento fondamentale della programmazione economico-finanziaria degli Stati membri.

Lo schema di PNR riportato nella terza sezione del DEF deve contenere tutti gli elementi e le informazioni richiesti dai vigenti regolamenti dell’Unione europea e dalle specifiche linee guida, in modo tale che, tramite il DEF, il 10 di aprile di ogni anno venga sottoposto al Parlamento il medesimo documento che sarà poi presentato alle istituzioni europee entro il 30 aprile, come previsto dall’articolo 9 della legge di contabilità, come novellato dall’articolo 1, comma 2, della legge n. 39/2011.

Poiché il PNR, come elaborato nell’ambito della nuova Strategia UE 2020, è volto a dare conto in maniera puntuale degli obiettivi perseguiti e dei risultati raggiunti, la terza sezione del DEF, ai sensi del nuovo comma 5 dell’articolo 10, contiene:

a) lo stato di avanzamento delle riforme avviate, con indicazione dell'eventuale scostamento tra i risultati previsti e quelli conseguiti;

b) gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività;

c) le priorità del Paese e le principali riforme da attuare, i tempi previsti per la loro attuazione e la compatibilità con gli obiettivi programmatici indicati nella prima sezione del DEF;

d) i prevedibili effetti delle riforme proposte in termini di crescita dell’economia, di rafforzamento della competitività del sistema economico e di aumento dell’occupazione.

Il comma 6 è riferito ai provvedimenti collegati alla manovra di finanza pubblica, la cui indicazione, ove previsti, viene fornita in allegato al DEF.

Il comma conferma che il contenuto dei disegni di legge collegati deve essere costituito da disposizioni omogenee per materia, tenendo conto delle competenze delle amministrazioni, e deve concorrere al raggiungimento degli obiettivi programmatici fissati dal DEF, anche attraverso interventi di carattere ordinamentale, organizzatorio ovvero di rilancio e sviluppo dell'economia.

I regolamenti parlamentari determinano le procedure e i termini per l'esame dei disegni di legge collegati.

Come già rilevato in sede di analisi del nuovo ciclo e dei nuovi strumenti della programmazione (cfr. supra, articolo 7), si ricorda che con la legge n. 39/2011 il termine di presentazione alle Camere dei disegni di legge collegati è stato anticipato entro il mese di gennaio di ogni anno (in luogo di febbraio, come fissato dalla previgente disciplina).

I successivi commi prevedono la presentazione in allegato al DEF di una serie di ulteriori informazioni, come già previsto dalla previgente normativa contabile:

§ la relazione di sintesi sugli interventi realizzati nelle aree sottoutilizzate, evidenziando il contributo dei fondi nazionali addizionali, e sui risultati conseguiti, con particolare riguardo alla coesione sociale e alla sostenibilità ambientale, nonché alla ripartizione territoriale degli interventi, che deve essere presentata alle Camere dal Ministro dello sviluppo economico entro il 10 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento, in allegato al DEF (comma 7)[43];

§ il programma di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici predisposto ai sensi dell'articolo 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (c.d. “legge obiettivo”), nonché lo stato di avanzamento del medesimo programma relativo all'anno precedente, predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (comma 8).

Si ricorda che, ai sensi della normativa richiamata, il Governo individua le infrastrutture e gli insediamenti produttivi strategici mediante un apposito programma inserito nel Documento di programmazione economico-finanziaria, recante l’indicazione dei relativi stanziamenti. Nel disegno di legge finanziaria sono predisposte le risorse necessarie, che si aggiungono ai finanziamenti pubblici, comunitari e privati allo scopo disponibili.

§ uno specifico documento, predisposto dal Ministro dell’ambiente, relativo allo stato di attuazione degli impegni in materia di riduzione dei gas ad effetto serra, già previsto con riferimento al protocollo di Kyoto dall’articolo 26, comma 3 del D.L. n. 159 del 2007(comma 9);

§ per la spesa del bilancio dello Stato, l’esposizione in apposito allegato al DEF, con riferimento agli ultimi dati di consuntivo disponibili, delle risorse destinate alle singole regioni - con separata evidenza delle categorie economiche relative ai trasferimenti correnti e in conto capitale agli enti locali - e alle province autonome di Trento e di Bolzano, distinte tra spese correnti e spese in conto capitale (comma 10)[44];

§ ad integrazione del DEF, un apposito allegato in cui sono riportati i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica, sia per le entrate sia per le spese, derivanti dalle misure contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d'anno, che il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e il Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze sono tenuti ad assicurare; devono inoltre essere Indicati gli scostamenti rispetto alle valutazioni originarie e le relative motivazioni. Tale allagato sarà trasmesso alle Camere dal Ministro dell'economia e delle finanze entro il 30 giugno di ogni anno[45].

Articolo 10-bis
(Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza)

L'articolo 11 – come modificato dall’articolo 7, comma 1, lettera c), della legge n. 39/2011 - delinea la nuova configurazione della manovra di finanza pubblica, la quale viene impostata su base triennale e composta esclusivamente da due provvedimenti: la legge di stabilità e la legge di bilancio[48].

Tale impostazione è volta a recepire il metodo di programmazione di bilancio su base triennale, introdotto per la prima volta dal D.L. n. 112/2008, convertito con modificazioni nell’agosto dello stesso anno[49], che ha sostanzialmente anticipato di un trimestre l’approvazione delle misure contenute nella manovra finanziaria non solo per l’anno successivo, ma anche per i due seguenti, preordinando pertanto gli interventi oltre che per il raggiungimento dell’obiettivo del primo anno di programmazione, anche per l’intero triennio 2009-2011, secondo gli obiettivi programmatici identificati nel DPEF 2009-2013[50].

Il comma 1 stabilisce che la manovra triennale di finanza pubblica contenga, per il triennio di riferimento, le misure qualitative e quantitative che vengono individuate come necessarie alla realizzazione degli obiettivi programmatici indicati dal Documento di economia e finanze (DEF), con i loro eventuali aggiornamenti ai sensi della Nota di aggiornamento di cui all’articolo 10-bis.

Si prevede inoltre che, in caso di eventuali aggiornamenti degli obiettivi che fossero necessari nel corso del periodo triennale considerato dalla manovra, ed in particolare per quelli conseguenti a cambiamenti delle condizioni economiche, la manovra annuale possa rideterminare gli interventi per gli anni successivi a quello in corso.

Si prefigura pertanto l’obbligo della presentazione di una manovra triennale, salva la possibilità di introdurre cambiamenti di politica economica all'interno della manovra definita per il triennio, secondo l'evoluzione delle variabili macroeconomiche e di finanza pubblica[51].

Ai sensi del comma 2, la definizione annuale del quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale è demandata alla legge di stabilità – che sostituisce la legge finanziaria – con la quale si provvede, per il medesimo periodo, alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi.

Il comma 3 provvede a definire il contenuto tipico della legge di stabilità, introducendo alcune innovazioni rispetto alla normativa previgente.

Una prima novità è correlata al carattere triennale della manovra di finanza pubblica: è introdotta la nuova previsione che la legge di stabilità debba contenere esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato nel bilancio pluriennale. In passato tale obbligo era previsto con decorrenza esclusivamente dal primo anno.

Sul piano del contenuto, inoltre, il comma 3 conferma l’esclusione delle norme di delega e di quelle a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, nonché degli interventi di natura localistica o microsettoriale.

Tra le innovazioni di rilievo vi è poi la soppressione implicita di quanto previsto dalla lettera i-ter) del comma 3 dell'articolo 11 della legge n. 468 (integralmente abrogata dalla lett. c), co. 1, dell’art. 51 della legge n. 196/2009), nella parte in cui si prevedeva la possibilità di inserire nella finanziaria norme finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia[52].

Il comma in esame, articolato in lettere, enuncia in dettaglio i contenuti che la legge di stabilità deve indicare. In particolare:

§ le lettere a) e b) ribadiscono che essa deve riportare, rispettivamente, il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale (ivi comprese le eventuali regolazioni contabili e debitorie pregresse) e le variazioni di aliquote, detrazioni e scaglioni, nonché le altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione, in relazione alle diverse tipologie di imposte, tasse e contributi, con effetti a partire dal 1° gennaio dell’anno cui la legge di stabilità medesima si riferisce. In relazione alle sole imposte, essa deve indicare altresì le correzioni conseguenti all’andamento dell’inflazione. La lettera b) specifica inoltre che, in relazione alle variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni recate dalla legge di stabilità, è fatta salva la normativa specifica riferita ai tributi, alle addizionali e alle compartecipazioni delle regioni e degli enti locali recata dalla legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale (legge n. 42/2009);

§ la lettera c) concerne i fondi speciali disciplinati dal successivo articolo 18 della legge in esame (v. relativa scheda);

Si tratta delle somme, ripartite per ministeri, destinate alla copertura dei provvedimenti legislativi che si prevede saranno approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale, distintamente per la parte corrente e per la parte di conto capitale, i cui importi sono previsti nella legge di stabilità. Si ricorda che nella normativa previgente, tali importi venivano riepilogati, rispettivamente, nelle Tabelle A e B allegate alla legge finanziaria; analogamente, il testo in esame prevede l’esposizione di tali somme in “corrispondenti tabelle”;

§ le lettere d), e) ed f) individuano le nuove tabelle allegate alla legge di stabilità. In particolare, ne sono previste tre distinte, finalizzate ad indicare, per ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale:

- gli importi afferenti alle leggi di spesa di carattere permanente, per la quota da iscrivere nel bilancio di ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale, la cui quantificazione è rinviata alla legge di stabilità, aggregate per programma e per missione, con l’esclusione delle spese obbligatorie (lett. d)). Queste ultime, ai sensi del successivo articolo 21, rientrano nell’ambito dei programmi di spesa oggetto di approvazione parlamentare con la legge di bilancio.

La tabella corrisponde alla Tabella C della vecchia legge finanziaria dalla quale sono espunte le spese obbligatorie. In proposito si segnala il collegamento della norma in esame con il successivo articolo 52, ove si prevede che, in sede di prima applicazione della presente legge, la legge di stabilità disponga la soppressione dalla tabella in commento delle spese obbligatorie e delle relative norme di rinvio alla medesima tabella;

- gli importi delle leggi di spesa in conto capitale a carattere pluriennale, aggregate per programma e per missione, con specifica ed analitica evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni, per la quota da iscrivere nel bilancio di ciascun anno considerato nel bilancio pluriennale[53] (lett. e)).

La tabella in questione dispone, in sostanza, l’unificazione delle tre tabelle della vecchia finanziaria che riepilogano gli importi delle leggi di spesa in conto capitale a carattere pluriennale e di cui, più precisamente, dispongono il rifinanziamento (Tabella D), la riduzione (Tabella E, per la sola parte delle spese in conto capitale) e la rimodulazione delle disponibilità (Tabella F);

- gli importi delle riduzioni delle autorizzazioni legislative relative alla spesa di parte corrente, per ciascun anno considerato dal bilancio pluriennale, aggregate per programma e per missione (lett. f)).

Si tratta in sostanza di una parte della Tabella E della vecchia finanziaria, quella relativa alle sole autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente.

Nelle nuove tabelle, pertanto, viene attuato il recepimento della nuova classificazione funzionale del bilancio dello Stato mediante l’aggregazione per programma e per missione delle autorizzazioni legislative di spesa;

§ la lettera g) – che ripropone il contenuto della lettera h) del comma 3 dell'articolo 11 della abrogata legge n. 468/1978 - prevede che la legge di stabilità indichi l’importo massimo da destinare ai contratti del pubblico impiego[54] e alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico. Viene specificato che detto importo per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego, per la parte non utilizzata al termine dell’esercizio, è conservato in conto residui fino alla sottoscrizione dei relativi contratti di lavoro o all’emanazione dei provvedimenti negoziali;

§ la lettera h) (che corrisponde alla lettera i) del comma 3 dell'articolo 11 della abrogata legge n. 468) riguarda le regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge stabilità dalle leggi vigenti;

§ la lettera i), nel prevedere che la legge di stabilità possa contenere norme “virtuose” comportanti aumenti di entrata o riduzioni di spesa, conferma l’esclusione delle norme a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, come già stabilito al secondo periodo del comma 3 dell’articolo in esame, facendo salva l’eccezione delle spese recate da norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del Patto di stabilità interno[55], nonché a realizzare il Patto di convergenza[56];

§ la lettera l) – che ripropone il disposto di cui alla lettera i-quater) dell’articolo 11 dell’abrogata legge di contabilità n. 468/78 -, prevede che nella legge di stabilità siano indicate le norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi la cui attuazione possa recare pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, secondo il meccanismo che è stato ridefinito, rispetto alla normativa previgente, al comma 13 del successivo articolo 17 relativo alla copertura finanziaria delle leggi (v. scheda).

In particolare, rispetto alla precedente lettera i-quater) la procedura di correzione degli effetti finanziari prevista dalla disposizione in esame riguarda non più gli scostamenti fra oneri e coperture verificati su singole norme di legge, ma la necessità di riallineamento delle previsioni relative ad una legge rispetto agli obiettivi di finanza pubblica, fissati con la manovra triennale. La prima ipotesi, infatti (ossia la necessità di correggere gli scostamenti su singole norme), è ora considerata nell’ambito del meccanismo generale di copertura finanziaria delle leggi (articolo 17), in base al quale – nel caso di spese obbligatorie o vincolate – la clausola di salvaguardia predisposta per le previsioni di spesa deve avere carattere effettivo ed automatico;

§ la lettera m) amplia il contenuto della legge di stabilità per includervi le norme eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del patto di stabilità interno, nonché a realizzare il patto di convergenza di cui all’articolo 18 della legge n. 42/2009 (cfr. sopra lett. i)).

Il comma 4 prevede inoltre che al disegno di legge di stabilità sia allegato, a fini conoscitivi, un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra adottata[57]. Detto prospetto, aggiornato sulla base delle modifiche apportate in sede di esame parlamentare al disegno di legge di stabilità, deve essere successivamente allegato alla legge di stabilità medesima[58].

Il comma 5 prevede che le disposizioni della legge di stabilità debbano, di norma, essere articolate per missione ed indicare il programma cui si riferiscono.

Si recepisce in tal modo la nuova struttura relativa all’esposizione dei contenuti della legge finanziaria che era stata attuata sulla base della nuova classificazione delle voci di bilancio e presentata per la prima volta con il disegno di legge finanziaria per il 2008.

Il comma 6 prevede che, in attuazione dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, la legge di stabilità possa disporre, per ciascun anno del bilancio pluriennale, nuove o maggiori spese correnti, riduzioni di entrata e nuove finalizzazioni da iscrivere nel fondo speciale di parte corrente (oneri correnti), nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extratributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente.

Il comma – come modificato dall’articolo 3 comma 1, lettera a) della legge n. 39/2011 - dispone inoltre la possibilità di utilizzare gli eventuali margini di miglioramento del risparmio pubblico (dato dalla differenza positiva tra il suo valore previsto nel bilancio di previsione e quello risultante dall’assestamento relativo all’anno precedente) per la copertura finanziaria delle riduzioni di entrata disposte dalla legge di stabilità, purché ne venga comunque assicurato un valore positivo.

La norma in esame delimita, quindi la tipologia di oneri correnti che possono essere coperti – nella legge di stabilità – a valere sui margini di miglioramento del risparmio pubblico: innovando rispetto alla legislazione previgente (precedente testo del medesimo comma 6), tale utilizzo può ora avvenire esclusivamente per la copertura di riduzioni di entrata, disposte dalla stessa legge di stabilità.

Si ricorda che il ricorso al miglioramento del risparmio pubblico per finalità di copertura degli oneri recati dalle leggi finanziarie è stato consentito in base alla prassi interpretativa dell’articolo 11, comma 5, della legge n. 468 del 1978, sancita dalla Camera e dal Senato con le risoluzioni di approvazione del DPEF 1990-92.

In occasione dell’utilizzo di tale mezzo di copertura sono stati tuttavia evidenziati alcuni aspetti problematici soprattutto allorquando le quote di miglioramento portate a copertura degli oneri correnti si sono dimostrate di rilevante entità. E’ stato infatti rilevato che^{^[59]} il dato relativo al miglioramento del risparmio pubblico a legislazione vigente è ricavato dal raffronto tra il valore del saldo corrente riferito al bilancio dell’esercizio in corso - che emerge dal provvedimento di assestamento - ed il corrispondente valore che lo stesso saldo assume nel bilancio per il nuovo esercizio. Tale differenza può risentire quindi del carattere provvisorio sia dei valori assestati riferiti all’esercizio in corso, sia delle nuove previsioni di bilancio che, per quanto affidabili, sono soggette presumibilmente a modificarsi in corso d’anno. I margini di incertezza si accentuano con riferimento al secondo e terzo esercizio del triennio di previsione, rispetto ai quali più probabile appare l’eventualità di una successiva revisione delle stime iniziali di bilancio.

Inoltre, è stato evidenziato come il ricorso a quote consistenti del miglioramento, a legislazione vigente, del saldo corrente di bilancio dovrebbe in ogni caso essere suffragato da dati ed elementi volti a confermare la stabilità del predetto miglioramento almeno con riferimento alla parte utilizzata a fini di copertura di oneri che si proiettano oltre il triennio.

Il comma 7 prevede che, ferme restando le modalità di copertura della legge di stabilità secondo quanto previsto al comma precedente, le nuove o maggiori spese disposte con tale legge non possono concorrere a determinare i tassi di evoluzione delle medesime spese, sia di parte corrente sia in conto capitale, che risultino incompatibili con gli obiettivi determinati, ai sensi dell'articolo 10, comma 2, lettera e), nella risoluzione parlamentare sul Documento di economia e finanza.

Si segnala che tale comma riproduce sostanzialmente il contenuto del comma 6, articolo 11 dell’abrogata legge n. 468/1978.

Il comma 8 stabilisce che, in allegato alla relazione al disegno di legge di stabilità, debbano essere indicati i provvedimenti legislativi, con i relativi effetti finanziari, adottati nel corso dell'esercizio conseguenti all’attuazione della procedura prevista all'articolo 17, comma 13 (v. scheda).

Si tratta, in particolare, delle iniziative legislative che il Ministro dell'economia e delle finanze è chiamato ad adottare qualora riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, ovvero in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri.

La norma prevede, inoltre, che nel suddetto allegato siano indicate anche le “ulteriori misure correttive da adottare ai sensi del comma 3, lettera l)” dell’articolo 11 in esame, il quale parallelamente richiama le misure correttive degli effetti finanziari delle leggi di cui al citato articolo 17, comma 13[60].

Il comma 9 prevede che al disegno di legge di stabilità sia allegata, oltre alla relazione tecnica (v. scheda articolo 17, comma 3), una nota tecnico-illustrativa, finalizzata ad illustrare il raccordo tra i documenti di bilancio e il conto economico consolidato della pubbliche amministrazioni.

Tale nota espone i contenuti della manovra e gli effetti che questa produce sui saldi e sui principali settori di intervento: essa contiene le previsioni del conto economico delle pubbliche amministrazioni secondo lo schema delle previsioni tendenziali del DEF, del conto del settore statale e del settore pubblico integrate con gli effetti della manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento.

Il comma 10 dispone, infine, che la relazione tecnica da allegare al disegno di legge di stabilità debba altresì contenere, per ciascuna legge pluriennale di spesa rifinanziata con il medesimo disegno di legge, la valutazione del Ministro competente riguardo al permanere delle ragioni che a suo tempo ne avevano giustificato l'adozione, tenuto anche conto dei nuovi programmi da avviare, prevista dall'articolo 10-bis, comma 3, secondo periodo.

Articolo 12
(Relazione generale sulla situazione economica del Paese)

L’articolo 13 contiene alcune disposizioni che regolano la disciplina delle banche dati e dei sistemi informativi inerenti la finanza pubblica sotto diversi aspetti:

A. l’aspetto dell’istituzione della banca dati unitaria delle amministrazioni pubbliche (comma 1, primo e terzo periodo, e comma 2);

B. l’aspetto delle modalità di funzionamento e di alimentazione della predetta banca dati (comma 3);

C. l’aspetto delle modalità di accesso ai dati e in generale della pubblicità degli elementi informativi (comma 1, primo e secondo periodo);

D. l’aspetto della quantificazione e copertura degli oneri inerenti l’istituzione e la gestione della banca dati delle amministrazioni pubbliche (comma 4).

A. Istituzione della banca dati delle amministrazioni pubbliche

L’articolo 13, comma 1, primo periodo, dispone che, al fine di assicurare un efficace controllo e monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica, nonché per acquisire gli elementi informativi necessari alla ricognizione delle pubbliche amministrazioni effettuata dall’ISTAT, di cui all’articolo 1, comma 3[62], nonché per dare attuazione e stabilità al federalismo fiscale, le amministrazioni pubbliche provvedano a inserire in una banca dati unitaria, istituita presso il Ministero dell’economia e delle finanze, ed accessibile all’STAT e alle Amministrazioni medesime, i dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all’attuazione del provvedimento.

E’ demandato ad un successivo decreto del Ministro dell’economia e delle finanze il compito di individuare la struttura dipartimentale del citato ministero, alla quale verrà attribuita la responsabilità della costituzione e della gestione della banca dati.

Per una ricognizione delle ragioni sottostanti l’esigenza dell’istituzione di una banca dati unitaria della pubblica amministrazione appare opportuno un breve richiamo in merito alla situazione dei sistemi informativi inerenti la finanza pubblica.

Da una ricognizione operata nel corso dell’esame parlamentare della legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale, con la collaborazione delle principali fonti istituzionali produttrici di dati di finanza pubblica^{^[63]}, è emerso che le fonti istituzionali, primarie e secondarie^{^[64]}, deputate a fornire informazioni di carattere quantitativo sulla finanza pubblica e territoriale, sono numerose e che la produzione di dati copre pressoché integralmente tutti gli aspetti finanziari di rilievo. Nel contempo, si è rilevata una frammentazione delle informazioni disponibili fra le diverse fonti, nessuna delle quali risulta autonomamente idonea a fornire un’informazione esaustiva sulla finanza pubblica in generale e sulla finanza territoriale in particolare.

Inoltre, le informazioni fornite dalle diverse fonti risultano fortemente differenziate su molteplici aspetti che rendono scarsamente comparabili i dati disponibili ed estremamente laboriosa la loro integrazione ai fini di una ricostruzione dell’insieme dei flussi finanziari del comparto della finanza locale^{^[65]}.

Negli anni più recenti sono stati avviati importanti progetti, a partire dal sistema SIOPE, per il potenziamento e dall’implementazione di strumenti informatizzati per il monitoraggio degli andamenti finanziari dei diversi centri di spesa. A tal fine è stata operata una standardizzazione dei dati contabili e una loro codificazione.

Si segnala, infine, che l’articolo 13 in esame qualifica la banca dati delle amministrazioni pubbliche, come “unitaria”. Peraltro non viene prevista esplicitamente la confluenza, nell’istituenda banca dati, delle altre banche dati attualmente esistenti, pur essendo previsto, al successivo comma 3, un interscambio di flussi informativi fra le diverse amministrazioni pubbliche. Non è pertanto esplicitamente definito il significato da attribuire al carattere unitario della nuova banca dati e se esso debba intendersi nel senso che, pur perdurando l’utilizzo delle altre banche dati attualmente esistenti (conti pubblici territoriali, monitoraggio del patto di stabilità interno, SIOPE[66], ecc.^{^[67]}), le relative informazioni debbano comunque confluire all’interno della banca dati delle pubbliche amministrazioni, che fungerebbe da collettore e centro di armonizzazione delle informazioni disponibili.

Il comma 2 prevede che, in apposita sezione della banca dati delle pubbliche amministrazioni siano contenuti tutti i dati necessari a dare attuazione al federalismo fiscale. Tali dati sono messi a disposizione della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale e della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica previste dalla legge per l’attuazione del federalismo fiscale (L. n. 42/2009).

La legge n. 42/2009 ha previsto^{^[68]} l’istituzione, presso la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, di una banca dati comprendente indicatori di costo, di copertura e di qualità dei servizi, utilizzati per definire i costi e i fabbisogni standard e gli obiettivi di servizio. A tal fine la Conferenza si avvale, quale segreteria tecnica, della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale la quale^{^[69]} costituisce la sede di condivisione delle basi informative finanziarie, economiche e tributarie, promuove la realizzazione delle rilevazioni e delle attività necessarie per soddisfare gli eventuali ulteriori fabbisogni informativi. A tal fine, la Commissione tecnica acquisisce dalle amministrazioni statali, regionali e locali, i necessari elementi informativi.

In merito ai profili di coordinamento, in materia di banca dati, della legge 42/09 con la norma in esame, si sottolinea che quest’ultima prevede che l’apposita sezione della banca dati di cui al comma 2 fornisca informazioni di carattere esaustivo rispetto alle esigenze informative connesse all’attuazione del federalismo fiscale. Sembra pertanto doversi ritenere che, pur in assenza di un’esplicita modifica delle citate norme della legge 42, la banca dati ivi indicata debba intendersi assorbita da quella individuata ai sensi del comma 2 in esame, la cui gestione è affidata al Ministero dell’economia e delle finanze, pur restando impregiudicata la funzione della Commissione COPAFF quale sede di condivisione delle basi informative finanziarie, economiche e tributarie, da attuarsi mediante l’accesso diretto alle informazioni della banca dati.

In merito alle caratteristiche delle informazioni raccolte dalla banca dati, mentre la legge 42 indica espressamente, fra le informazioni che andranno raccolte, non solo dati di carattere finanziario, ma anche dati di carattere fisico^{^[70]}, necessari per definire i fabbisogni standard e gli obiettivi di servizio, l’articolo 14 in esame elenca espressamente solo informazioni di carattere finanziario (relative ai bilanci), lasciando ad una categoria residuale^{^[71]} l’eventuale inclusione delle ulteriori informazioni di carattere fisico espressamente individuate dalla legge 42. Non è chiaro pertanto se la banca dati in esame sarà anche la sede di raccolta di tali informazioni, presumibilmente necessarie alle valutazioni del livello delle prestazioni erogate (in particolare per le funzioni soggette a LEP) e del relativo grado di efficienza (rispetto ai costi standard).

Anche in merito ai criteri di classificazione delle informazioni finanziarie contenute nella banca dati, le norme non specificano se tali criteri, la cui definizione è demandata alla normativa secondaria, dovranno corrispondere essenzialmente a quelli già attualmente oggetto di rilevazione (per categorie economiche, sotto i profili di competenza e cassa), o se invece la rilevazione vada estesa anche al profilo della classificazione per funzione, secondo il sistema COFOG, al fine di consentire un collegamento delle variabili con diversi programmi di spesa.

Si sottolinea il diverso impatto, sia sotto il profilo finanziario che nei tempi di implementazione della banca dati, che discenderebbe dall’esercizio delle diverse opzioni possibili nella definizione dei criteri di scelta e di classificazione delle informazioni raccolte nella banca dati.

Infatti, mentre le informazioni di carattere finanziario espressamente elencate (bilanci), classificate per categorie economiche, risultano in larga misura già oggetto di rilevazione da parte di banche dati attualmente operanti^{^[72]}, e potrebbero pertanto comportare un impegno finanziario contenuto, la relativa riclassificazione per funzione, nonché l’acquisizione di informazioni di carattere fisico, funzionali alle valutazioni dei livelli delle prestazioni e del grado di efficienza, darebbero origine ad operazioni di rilevazione e riclassificazione attualmente non sempre effettuate.

La norma non specifica peraltro mediante quale procedura potranno in futuro essere apportate variazioni alla tipologia di informazioni raccolte dalla banca dati.

La norma, infatti, formula un elenco[73], comprendente una categoria residuale, senza individuare espressamente una procedura, legislativa o amministrativa, per la modifica dell’elenco disposto. La questione potrebbe rivestire un rilievo per la diversità delle esigenze che potrebbero essere rappresentate dalle diverse amministrazioni utilizzatrici dei dati^{^[74]} e per l’eventuale necessità di definire un procedimento in cui venga definito un ordine di priorità.

A titolo esemplificativo si evidenzia la diversità delle esigenze informative connesse alla funzione di controllo degli andamenti di finanza pubblica (Ministero dell’economia e delle finanze e, in particolare, Ragioneria generale dello Stato), alle scelte dei policy maker (interessati in particolare alla valutazione di efficacia delle leggi), alle necessità di verifica della propria posizione da parte delle singole amministrazioni territoriali, sia a fini comparativi, sia al fine di individuare l’intero ventaglio dei riflessi delle proprie scelte di bilancio (esigenze di raccordo fra la contabilità analitica dei singoli enti e i corrispondenti riflessi in termini di saldi di finanza pubblica e di valutazione della propria performance in termini di LEP e costi standard).

B. Modalità di funzionamento e di alimentazione della banca dati

Il comma 3 dispone che l’acquisizione dei dati avvenga sulla base di schemi, tempi e modalità definiti con decreto ministeriale, sentiti l’ISTAT, il CNIPA e la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica relativamente agli enti territoriali, anche attraverso l’interscambio di flussi informativi con altre amministrazioni pubbliche, fra cui la Banca d’Italia con riferimento alle informazione necessarie al monitoraggio e al consolidamento dei conti pubblici.

Il coinvolgimento dell’ISTAT nell’ambito della definizione dei criteri di acquisizione delle informazioni raccolte, amministrazione cui è attualmente affidato il coordinamento del SISTAN^{^[75]}, appare presumibilmente volto a garantire un coordinamento delle informazioni dell’istituenda banca dati di finanza pubblica rispetto all’insieme delle informazioni statiche ufficiali fornite dai diversi enti che fanno parte della rete statistica nazionale.

C. Accessibilità delle banche dati e pubblicità degli elementi informativi

L’articolo 13, comma 1, primo periodo, - come modificato dalla legge n. 39/2011 (articolo 7, comma 1, lettera d) - prevede che la banca dati delle pubbliche amministrazioni sia accessibile, secondo modalità da stabilire con decreto ministeriale, sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, l’ISTAT e il CNIPA, da parte di tutte le amministrazioni pubbliche chiamate ad alimentarla e dell’ISTAT. Il secondo periodo dello stesso comma dispone che, con apposita intesa in sede di conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica siano definite le modalità di accesso degli enti territoriali alla banca dati.

La tematica dell’accesso alla banca dati è trattata anche in altre disposizioni del provvedimento in esame. In particolare:

§ l’articolo 6 dispone che, ai fini del controllo parlamentare sulla finanza pubblica, anche di settore, la Camera dei deputati e il Senato abbiano accesso alle banche dati rilevanti per il monitoraggio della finanza pubblica, nonché ad ogni altra fonte informativa ritenuta utile (comma 1). E’ inoltre previsto che i bilanci, le relative variazioni e i rendiconti, nonché i relativi allegati, siano resi disponibili in formato elettronico elaborabile, sia per il disegno di legge che per il testo approvato (comma 2) e che i decreti di variazione al bilancio, adottati in conseguenza dell’approvazione di provvedimenti legislativi, siano resi accessibili via internet in tempi rapidi (comma 3);

§ l’articolo 14, comma 1, lettera e), dispone che la Ragioneria generale dello Stato provveda a consentire l’accesso e l’invio in formato elettronico elaborabile delle informazioni della banca dati delle pubbliche amministrazioni ai due rami del Parlamento.

Si ricorda che la normativa vigente già disciplina le modalità di accesso a molteplici banche dati inerenti la finanza pubblica, esistenti o ancora da costruire. In particolare:

l’art. 77-bis del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, che prevede che le informazioni relative al monitoraggio del patto di stabilità interno siano messe a disposizione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, nonché dell’Unione delle province d’Italia (UPI) e dell’Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), sulla base di apposite convenzioni.

La citata disposizione, riguardante una banca dati già operante e gestita dalla Ragioneria generale dello Stato, ha trovato sinora attuazione limitatamente all’ANCI e all’UPI, mentre non ha ancora trovato attuazione nei confronti dei due rami del Parlamento;

la legge delega sul federalismo fiscale^{^[76]} che prevede che gli elementi informativi raccolti dalla banca dati ivi disciplinata^{^[77]} siano messi a disposizione delle Camere, dei Consigli regionali e di quelli delle province autonome; è inoltre previsto^{^[78]} che la Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale trasmetta su richiesta informazioni e dati alle Camere e ai Consigli regionali;

i decreti attuativi del SIOPE^{^[79]} che dispongono che gli enti coinvolti nella rilevazione SIOPE abbiano accesso, previa autorizzazione della Ragioneria generale dello Stato, alle informazioni relative alla propria gestione, nonché a tutte le informazioni presenti sul SIOPE riguardanti gli altri enti.

D. Quantificazione e copertura degli oneri

Il comma 4 quantifica gli oneri derivanti dalla norma in esame in 10 milioni per il 2010, 11 milioni per il 2011 e 5 milioni a decorrere dal 2012, disponendone la relativa copertura a carico del Fondo per interventi strutturali di politica economica[80]. Le predette risorse potranno essere ripartite, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, tra le amministrazioni preposte alla realizzazione della banca dati.

In merito ai profili di carattere finanziario, connessi alla quantificazione dell’onere per l’implementazione e la gestione della banca dati, va in primo luogo rilevato che il provvedimento in esame riconosce espressamente, a differenza della legge n. 42/2009, che le accresciute esigenze informative richiedono la destinazione di specifiche risorse volte al rafforzamento delle strutture amministrative incaricate di rilevare, elaborare e rendere disponibili le informazioni. In merito ai profili di quantificazione, ferma restando la configurazione dell’onere come un tetto di spesa, non si dispone di informazioni in merito alla congruità dello stanziamento disposto rispetto alle esigenze finanziarie connesse alla realizzazione e alla gestione della banca dati. Si richiama in proposito quanto sopra evidenziato in merito al diverso impatto finanziario che potrà discendere dalle diverse opzioni possibili nella definizione dei criteri di individuazione e classificazione delle informazioni della banca dati.

Articolo 14
(Controllo e monitoraggio dei conti pubblici)

L’articolo 14 può essere esaminato in due parti distinte:

§ la prima, riguardante i commi da 1 a 5, dispone in materia delle attività di verifica e monitoraggio posti a carico di diversi dipartimenti del Ministero dell’economia e delle finanze, nonché degli obblighi informativi cui i medesimi dipartimenti devono far fronte;

§ la seconda, riguardante i commi da 6 a 11, concerne le modalità di alimentazione della banca dati SIOPE e le amministrazioni ad essa soggette.

Attività di monitoraggio e di informazione (commi 1-5)

La normativa vigente

La legge finanziaria per il 2008 ha previsto un potenziamento del sistema informativo e dei controlli delle pubbliche amministrazioni, coinvolgendo una pluralità di soggetti istituzionali preposti al monitoraggio dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività delle pubbliche amministrazioni. In particolare è previsto il coinvolgimento del Comitato scientifico per il controllo strategico, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, della Corte dei conti, del Governo e dell’Istat. Tale ultimo istituto è tenuto ad arricchire il programma statistico nazionale con una nuova sezione, concernente le statistiche sugli enti facenti parte o facenti capo a pubbliche amministrazioni. Tale nuova sezione è finalizzata a monitorare:

- il numero, la natura giuridica, il settore di attività, la dotazione di risorse umane e finanziarie e la spesa dei soggetti pubblici;

- i beni e i servizi prodotti, il rapporto tra costo e prodotto e ogni altro indicatore o dato utile a misurare l'economicità, l'efficienza, l'efficacia e la qualità dei servizi pubblici, nonché la produttività del personale, anche in chiave comparativa;

- la rilevazione del grado di soddisfazione e della qualità percepita da cittadini e imprese con riferimento a settori e servizi pubblici individuati a rotazione.

Con riferimento ai compiti di carattere informativo il citato provvedimento ha introdotto una procedura parlamentare in base alla quale entro il 15 giugno di ciascun anno, ogni Ministro è tenuto a trasmettere alle Camere una relazione recante elementi conoscitivi in ordine:

- allo stato della spesa;

- all'efficacia nell'allocazione delle risorse nelle amministrazioni di rispettiva competenza;

- al grado di efficienza dell'azione amministrativa svolta, con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato.

L’articolo 5, comma 1, della legge n. 42/2009 ha inoltre previsto l’attribuzione di alcuni compiti in materia di monitoraggio e verifica degli andamenti di finanza pubblica alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, con particolare riferimento alla componente relativa agli enti territoriali. In particolare si prevede che la Conferenza:

- concorra alla definizione delle procedure per accertare eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica;

- promuova l’attivazione degli eventuali interventi necessari per il rispetto di tali obiettivi, in particolare per ciò che concerne la procedura del patto di convergenza di cui all’articolo 18 del medesimo provvedimento;

- verifichi l’attuazione e l’efficacia dei predetti interventi;

- vigili sull’applicazione e sull’efficacia dei meccanismi di premialità e sanzionatori.

Ulteriori compiti di monitoraggio e verifica attribuiti alla Conferenza riguardano la verifica periodica del funzionamento del nuovo ordinamento finanziario territoriale, ivi compresa la congruità dei tributi presi a riferimento per la copertura del fabbisogno standard, l’adeguatezza delle risorse finanziarie di ciascun livello di governo rispetto alle funzioni svolte, la realizzazione del percorso di convergenza ai costi e ai fabbisogni standard, nonché agli obiettivi di servizio.

L’articolo 14, ai citati commi da 1 a 5, prevede in particolare quanto segue:

A) con riferimento alle attività di verifica e monitoraggio, compete alla Ragioneria generale dello Stato l’elaborazione delle analisi di seguito sintetizzate:

§ consolidamento delle operazioni delle amministrazioni pubbliche e valutazione della coerenza - in sede di previsione, nel corso della gestione e in sede di consuntivo - dei bilanci, consolidati per sottosettori, con gli obiettivi indicati nel Documento di economia e finanza (comma 1, lettere a) e b));

§ monitoraggio degli effetti finanziari delle misure previste dalla manovra di bilancio e dei principali provvedimenti adottati in corso d’anno (comma 1, lettera c)).

In proposito si segnala che non appare chiaro se la Ragioneria generale dello Stato si debba occupare del monitoraggio degli effetti finanziari di tutte le misure disposte nei principali provvedimenti adottati, come affermato dalla lettera della disposizione in esame, ovvero del monitoraggio dei soli effetti finanziari delle misure di spesa, dal momento che il monitoraggio di quelle di entrata è affidato, ai sensi del successivo comma 5, al Dipartimento delle finanze;

§ verifica, tramite i Servizi ispettivi di finanza pubblica, della regolarità della gestione amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle Regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano[81]. Per gli enti territoriali sono previste verifiche finalizzate ad accertare eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica nonché per l’eventuale esercizio dei poteri sostitutivi del Governo[82]. I referti di tali verifiche sono inviati alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica affinché possa valutare l’opportunità di attivare il Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza di cui all’articolo 18 della legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale[83] (comma 1, lettera d)).

Si osserva che la disposizione in commento va letta in combinato disposto con quanto previsto in materia di controllo di regolarità della gestione amministrativo contabile sugli enti territoriali dall’articolo 5 del D.Lgs. n. 149 del 6 settembre 2011[84], che attua la legge delega sul federalismo fiscale nella parte relativa all’istituzione di meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni.

Il citato articolo 5 consente al Ministero dell'economia e delle finanze –Ragioneria Generale dello Stato di attivare, ai sensi della disciplina sui poteri di monitoraggio di cui all’articolo 14, comma 1, lettera d) in commento, verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile, qualora un ente, anche attraverso le rilevazioni SIOPE, evidenzi situazioni di squilibrio finanziario riferibili ai seguenti indicatori:

a) ripetuto utilizzo dell'anticipazione di tesoreria;

b) disequilibrio consolidato della parte corrente del bilancio;

c) anomale modalità di gestione dei servizi per conto di terzi.

Si segnala che la disposizione in esame sembra porre un collegamento tra le verifiche attivate ai sensi della norma stessa, riferibili unicamente alla rispondenza tra i risultati e gli obiettivi degli enti territoriali in materia di andamenti di finanza pubblica, e l’attivazione del Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza, che attiene invece alla rispondenza tra risultati e obiettivi in materia di livello delle prestazioni e di efficienza dei costi.

Con riferimento ai Servizi ispettivi di finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato (I.G.F.) si ricorda che l’attività di verifica amministrativo-contabile da questi svolta è stata recentemente razionalizzata e sistematizzata dal D.lgs. n. 123/2011, il quale reca norme sul potenziamento dell’attività di analisi e valutazione della spesa e sul riordino dei controlli di regolarità amministrativo contabile, in attuazione della delega di cui all’articolo 49 della legge in esame.

Gli artt. 23 e 24 del citato D.Lgs. stabiliscono che i Servizi ispettivi di finanza pubblica svolgono le verifiche amministrativo-contabili in conformità agli obiettivi generali delineati nelle direttive annuali del Ministro dell'economia e delle finanze, emanate ai sensi dell’articolo 14 della legge di contabilità in esame, e che l'attività ispettiva è finalizzata a ricondurre ad economicità e regolarità amministrativo contabile le gestioni pubbliche; a verificare la regolare produzione dei servizi; a suggerire i provvedimenti dai quali possono derivare miglioramenti dei saldi delle gestioni finanziarie pubbliche e della qualità della spesa. In particolare, sono definite le modalità di svolgimento dei controlli ispettivi [85].

§ monitoraggio dei flussi di cassa delle pubbliche amministrazioni, tenendo anche conto delle risultanze del SIOPE (comma 1, lettera e));

§ monitoraggio delle entrate contributive (comma 5).

Il Dipartimento delle finanze è invece incaricato del monitoraggio dell’andamento delle entrate tributarie e degli effetti finanziari delle principali misure adottate in materia tributaria (comma 5).

Ai fini dell’attività di monitoraggio sopra descritta, l’Unità tecnica finanza di progetto[86] trasmette alla Ragioneria generale dello Stato e all’ISTAT le informazioni e i dati relativi alle operazioni di partenariato pubblico-privato, raccolte[87] sulla base di schemi, tempi e modalità definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze;

B) con riferimento agli strumenti di carattere informativo:

§ compete alla Ragioneria generale dello Stato la pubblicazione mensile, entro il mese successivo a quello di riferimento, di relazioni sul conto consolidato di cassa dell’amministrazione centrale, con indicazioni settoriali sugli altri comparti della P.A., tenendo anche conto delle informazioni desunte dal SIOPE (comma 3);

§ compete al Ministro dell’economia e delle finanze la presentazione alle Camere di relazioni trimestrali sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche, con eventuale aggiornamento delle stime per sottosettori, nonché sulla consistenza del debito pubblico. Nella relazione del 30 settembre, riferita al primo semestre, sono altresì esposte informazioni sull’aggiornamento della stima annuale del conto consolidato di cassa della P.A. e sulle relative forme di copertura, nonché sulla consistenza dei residui alla fine dell’esercizio precedente del bilancio dello Stato, sulla loro struttura per esercizio di provenienza e sul ritmo annuale del loro processo di smaltimento, in base alla classificazione economica e funzionale (commi 4 e 5);

§ compete al Dipartimento delle finanze e alla Ragioneria generale dello Stato la pubblicazione mensile di un rapporto sull’andamento delle entrate tributarie e contributive. E’ inoltre prevista l’elaborazione di ulteriori allegati a corredo delle relazioni trimestrali di cassa riguardanti: a) il monitoraggio degli effetti sulle entrate delle principali misure tributarie adottate; b) l’analisi dei risultati conseguiti in materia di entrata, con riferimento all’andamento di tutte le imposte, tasse e tributi, anche di competenza di regioni e enti locali, con indicazioni relative all’attività accertativa e alla riscossione (comma 5).

Riguardo alla disposizione che prevede l’elaborazione degli ulteriori allegati alle relazioni di cassa trimestrali (comma 5 terzo periodo) si segnala che non è espressamente indicato quale sia il soggetto amministrativo incaricato della relativa predisposizione, anche se, dato il tenore fiscale delle informazioni contenute negli allegati stessi, può ritenersi implicito che tale soggetto sia il Dipartimento delle finanze.

Più in generale, in merito ai profili di coordinamento tra le procedure di monitoraggio e verifica previste dalle norme in esame e l’articolata struttura delle procedure già contemplate dalla normativa vigente, si segnala che non appare chiaro se le nuove procedure si aggiungano o si sostituiscano a quelle già previste dalla normativa vigente, non espressamente soppresse.

La banca dati SIOPE (commi 6-11)

I commi da 6 a 11 confermano l’obbligo di trasmissione quotidiana al SIOPE dei dati concernenti gli incassi e i pagamenti, codificati con criteri uniformi, effettuati dalle pubbliche amministrazioni già soggette al SIOPE e dispongono in merito alle modalità di trasmissione delle stesse informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni non ancora assoggettate alla suddetta banca dati.

E’ in particolare confermato l’obbligo di trasmissione dei dati alla Ragioneria generale dello Stato con cadenza mensile da parte degli enti di previdenza e con cadenza trimestrale da parte di altre amministrazioni. A titolo di sanzione, in caso di mancata osservanza dell’obbligo di trasmissione dei dati, è previsto il divieto di effettuare prelevamenti dai conti aperti presso la tesoreria dello Stato.

Si ricorda che il SIOPE (Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici) è un sistema di rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti delle amministrazioni pubbliche, dall'articolo 28 della legge n. 289/2002 ed attuato progressivamente in collaborazione dalla Ragioneria Generale dello Stato, dalla Banca d'Italia e dall'ISTAT.

Nella sua prima fase di attuazione, iniziata nel 2003, la rilevazione era limitata ai soli pagamenti del Bilancio dello Stato. Successivamente, mediante il previo avvio di fasi sperimentali, il SIOPE è stato esteso quasi alla totalità delle pubbliche amministrazioni.

Dal 2006 esso è stato esteso a regime a Regioni, Province e Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti e alle Università.

Successivamente esso è stato esteso:

- ai Comuni con popolazione inferiore a 20.000 abitanti, alle Comunità montane, alle Unioni di Comuni, ai Consorzi di enti locali (dal 1° gennaio 2007);

- agli Enti di ricerca (dal 1° luglio 2007);

- alle strutture sanitarie: aziende sanitarie, aziende ospedaliere, Policlinici universitari, Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici e gli Istituti zooprofilattici sperimentali (dal 1° gennaio 2008) e alle agenzie sanitarie regionali (con decorrenza dal 1° gennaio 2011).

Le informazioni del SIOPE risultano accessibili agli enti coinvolti nella rilevazione e ad altri enti o amministrazioni accreditate.

In considerazione del ruolo svolto dal sistema bancario, che gestisce il maggior numero di servizi di tesoreria o di cassa per gli enti pubblici, il compito di sviluppare e gestire il sistema informativo SIOPE è affidato alla Banca d'Italia, sulla base di un'apposita convenzione (sottoscritta il 1 marzo 2003).

Attualmente, a seguito dell’emanazione del decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 23 dicembre 2009, concernente il superamento della rilevazione trimestrale dei flussi di cassa, la rilevazione SIOPE costituisce la principale fonte informativa per la predisposizione delle relazioni trimestrali sul conto consolidato di cassa delle amministrazioni pubbliche[88].

Articolo 15
(Disposizioni speciali e transitorie per il monitoraggio dei conti pubblici)

Articolo 17

1. In attuazione dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, ciascuna legge che comporti nuovi o maggiori oneri indica espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa, ovvero le relative previsioni di spesa, definendo una specifica clausola di salvaguardia, da redigere secondo i criteri di cui al comma 12, per la compensazione degli effetti che eccedano le previsioni medesime. In ogni caso la clausola di salvaguardia deve garantire la corrispondenza, anche dal punto di vista temporale, tra l'onere e la relativa copertura. La copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, è determinata esclusivamente attraverso le seguenti modalità:

a) mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dall'articolo 18, restando precluso sia l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia l'utilizzo per finalità difformi di accantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali;

b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa; ove dette autorizzazioni fossero affluite in conti correnti o in contabilità speciali presso la Tesoreria statale, si procede alla contestuale iscrizione nello stato di previsione dell'entrata delle risorse da utilizzare come copertura;

c) mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate; resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l'utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale.

1-bis. Le maggiori entrate rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione derivanti da variazioni degli andamenti a legislazione vigente non possono essere utilizzate per la copertura finanziaria di nuove o maggiori spese o riduzioni di entrate e sono finalizzate al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

2. Le leggi di delega comportanti oneri recano i mezzi di copertura necessari per l'adozione dei relativi decreti legislativi. Qualora, in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile procedere alla determinazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, la quantificazione degli stessi è effettuata al momento dell'adozione dei singoli decreti legislativi. I decreti legislativi dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie. A ciascuno schema di decreto legislativo è allegata una relazione tecnica, predisposta ai sensi del comma 3, che dà conto della neutralità finanziaria del medesimo decreto ovvero dei nuovi o maggiori oneri da esso derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura.

3. Fermo restando quanto previsto dal comma 2, i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo, gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze finanziarie devono essere corredati di una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell'economia e delle finanze, sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti. Alla relazione tecnica è allegato un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai fini del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e dell'indebitamento netto del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni. Nella relazione sono indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare secondo le norme di cui ai regolamenti parlamentari, nonché il raccordo con le previsioni tendenziali del bilancio dello Stato, del conto consolidato di cassa e del conto economico delle amministrazioni pubbliche, contenute nel DEF ed eventuali successivi aggiornamenti.

4. Ai fini della definizione della copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi, la relazione tecnica di cui al comma 3 evidenzia anche gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e dell'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni per la verifica del rispetto degli equilibri di finanza pubblica, indicando altresì i criteri per la loro quantificazione e compensazione nell'ambito della stessa copertura finanziaria.

5. Le Commissioni parlamentari competenti possono richiedere al Governo la relazione di cui al comma 3 per tutte le proposte legislative e gli emendamenti al loro esame ai fini della verifica tecnica della quantificazione degli oneri da essi recati. La relazione tecnica deve essere trasmessa nel termine indicato dalle medesime Commissioni in relazione all'oggetto e alla programmazione dei lavori parlamentari e, in ogni caso, entro trenta giorni dalla richiesta. Qualora il Governo non sia in grado di trasmettere la relazione tecnica entro il termine stabilito dalle Commissioni deve indicarne le ragioni. I dati devono essere trasmessi in formato telematico. I regolamenti parlamentari disciplinano gli ulteriori casi in cui il Governo è tenuto alla presentazione della relazione tecnica di cui al comma 3.

6. I disegni di legge di iniziativa regionale e del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) devono essere corredati, a cura dei proponenti, di una relazione tecnica formulata secondo le modalità di cui al comma 3.

7. Per le disposizioni legislative in materia pensionistica e di pubblico impiego, la relazione di cui al comma 3 contiene un quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari e al comparto di riferimento. Per le disposizioni legislative in materia di pubblico impiego, la relazione contiene i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti e indiretti che ne conseguono fino alla loro completa attuazione, nonché sulle loro correlazioni con lo stato giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili. In particolare per il comparto scuola sono indicati anche le ipotesi demografiche e di flussi migratori assunte per l'elaborazione delle previsioni della popolazione scolastica, nonché ogni altro elemento utile per la verifica delle quantificazioni. Per le disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria, la relazione tecnica riporta i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni mede-sime. La relazione tecnica fornisce altresì i dati e gli elementi idonei a consentire la verifica della congruità della clausola di salvaguardia di cui al comma 1 sulla base dei requisiti indicati dal comma 12.

8. La relazione tecnica di cui ai commi 3 e 5 e il prospetto riepilogativo di cui al comma 3 sono aggiornati all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento.

9. Ogni quattro mesi la Corte dei conti trasmette alle Camere una relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi approvate nel periodo considerato e sulle tecniche di quantificazione degli oneri. Nella medesima relazione la Corte dei conti riferisce sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nei decreti legislativi emanati nel periodo considerato e sulla congruenza tra le conseguenze finanziarie di tali decreti legislativi e le norme di copertura recate dalla legge di delega.

10. Le disposizioni che comportano nuove o maggiori spese hanno effetto entro i limiti della spesa espressamente autorizzata nei relativi provvedimenti legislativi. Con decreto dirigenziale del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, è accertato l'avvenuto raggiungimento dei predetti limiti di spesa. Le disposizioni recanti espresse autorizzazioni di spesa cessano di avere efficacia a decorrere dalla data di pubblicazione del decreto per l'anno in corso alla medesima data.

11. Per le amministrazioni dello Stato, il Ministero dell'economia e delle finanze -. Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, anche attraverso gli uffici centrali del bilancio e le ragionerie territoriali dello Stato, vigila sulla corretta applicazione delle disposizioni di cui al comma 10. Per gli enti ed organismi pubblici non territoriali gli organi di revisione e di controllo provvedono agli analoghi adempimenti di vigilanza, dandone completa informazione al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato.

12. La clausola di salvaguardia di cui al comma 1 deve essere effettiva e automatica. Essa deve indicare le misure di riduzione delle spese o di aumenti di entrata, con esclusione del ricorso ai fondi di riserva, nel caso si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni indicate dalle leggi al fine della copertura finanziaria. In tal caso, sulla base di apposito monitoraggio, il Ministro dell'economia e delle finanze adotta, sentito il Ministro competente, le misure indicate nella clausola di salvaguardia e riferisce alle Camere con apposita relazione. La relazione espone le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri autorizzati dalle predette leggi.

13. Il Ministro dell'economia e delle finanze, allorché riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, assume tempestivamente le conseguenti iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione. La medesima procedura è applicata in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri, fermo restando quanto disposto in materia di personale dall'articolo 61 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

14. Le disposizioni contenute nei provvedimenti legislativi di iniziativa governativa che prevedono l'incremento o la riduzione di stanziamenti di bilancio indicano anche le missioni di spesa e i relativi programmi interessati.

Articolo 18

1. La legge di stabilità prevede gli importi dei fondi speciali destinati alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede siano approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale ed in particolare di quelli correlati al perseguimento degli obiettivi indicati nel DEF. In tabelle allegate alla legge di stabilità sono indicate, distintamente per la parte corrente e per la parte in conto capitale, le somme destinate alla copertura dei predetti provvedimenti legislativi ripartite per Ministeri. Nella relazione illustrativa del disegno di legge di stabilità, con apposite note, sono indicati i singoli provvedimenti legislativi che motivano lo stanziamento proposto per ciascun Ministero. I fondi speciali di cui al presente comma sono iscritti nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze in appositi fondi la cui riduzione, ai fini della integrazione per competenza e cassa di programmi esistenti o di nuovi programmi, può avvenire solo dopo la pubblicazione dei provvedimenti legislativi che li utilizzano.

2. Le quote dei fondi di cui al presente articolo non possono essere utilizzate per destinazioni diverse da quelle previste nelle relative tabelle per la copertura finanziaria di provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 77, secondo comma, della Costituzione, salvo che essi riguardino spese di primo intervento per fronteggiare calamità naturali o improrogabili esigenze connesse alla tutela della sicurezza del Paese o situazioni di emergenza economico-finanziaria.

3. Le quote dei fondi speciali di parte corrente e, se non corrispondono a disegni di legge già approvati da un ramo del Parlamento, di quelli di parte capitale non utilizzate entro l'anno cui si riferiscono, costituiscono economie di bilancio. Nel caso di spese corrispondenti ad obblighi internazionali, la copertura finanziaria pre-vista per il primo anno resta valida anche dopo il termine di scadenza dell'esercizio cui si riferisce purché il provvedimento risulti presentato alle Camere entro l'anno ed entri in vigore entro il termine di scadenza dell'anno successivo. Le economie di spesa da utilizzare a tal fine nell'esercizio successivo formano oggetto di appositi elenchi trasmessi alle Camere a cura del Ministro dell'economia e delle finanze entro il 25 gennaio; detti elenchi vengono allegati al conto consuntivo del Ministero dell'economia e delle finanze. In tal caso, le nuove o maggiori spese derivanti dal perfezionamento dei relativi provvedimenti legislativi sono comunque iscritte nel bilancio dell'esercizio nel corso del quale entrano in vigore i provvedimenti stessi e sono portate in aumento dei limiti dei saldi previsti dall'articolo 11, comma 3, lettera a).

Articolo 19

1. Le leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali.

2. Ai sensi dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite. A tal fine utilizzano le metodologie di copertura previste dall'articolo 17.

L’articolo 17 reca disposizioni relative alla copertura finanziaria delle leggi che determinano conseguenze onerose per la finanza pubblica. Tali disposizioni riproducono, con talune modifiche ed integrazioni, quelle prima contenute nell’articolo 11-ter della legge n. 468/1978.

Sempre in materia di copertura finanziaria delle leggi, l’articolo 18 riproduce, con limitate modifiche, la disciplina relativa ai fondi speciali, già dettata dall’art. 11-bis della citata legge n. 468, mentre l’articolo 19 detta disposizioni, in parte già contenute nell’art. 27 della stessa legge n. 468, relative all’indicazione e alla compensazione degli oneri posti a carico di amministrazioni ed enti pubblici.

Si esaminano, di seguito, suddivise per voci omogenee, le principali innovazioni recate dalle norme in esame rispetto alla previgente disciplina.

Mezzi di copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi (art. 17, co. 1 e art. 18)

Normativa previgente

In attuazione del disposto costituzionale dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, l’art. 11-ter della legge n. 468 del 1978, ha individuato, con carattere di tassatività, le seguenti tipologie di copertura ammissibili:

- utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dalla legge finanziaria (tabelle A e B);

- riduzioni di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;

- modifiche legislative che comportino nuove o maggiori entrate, con esclusione della copertura di nuove o maggiori spese correnti con entrate in conto capitale.

Con specifico riferimento ai “fondi speciali” il cui importo, per ciascun anno ricompreso nel bilancio pluriennale, è indicato dalla legge finanziaria, l’art. 11-bis della legge n. 468/1978 detta una specifica disciplina che prevede, tra l’altro, l’iscrizione dei fondi medesimi nello stato di previsione del Ministero del tesoro in appositi capitoli. Gli importi previsti nei fondi di cui al comma 1 rappresentano il saldo fra accantonamenti di segno positivo per nuove o maggiori spese o riduzioni di entrate e accantonamenti di segno negativo per riduzioni di spese o incremento di entrate. Gli accantonamenti di segno negativo sono collegati mediante apposizione della medesima lettera alfabetica, ad uno o più accantonamenti di segno positivo o parte di essi, la cui utilizzazione resta subordinata all'entrata in vigore del provvedimento legislativo relativo al corrispondente accantonamento di segno negativo e comunque nei limiti della minore spesa o delle maggiori entrate da essi previsti per ciascuno degli anni considerati. Gli accantonamenti di segno negativo possono essere previsti solo nel caso in cui i corrispondenti progetti di legge siano stati presentati alle Camere.

Le quote dei fondi speciali di parte corrente e, se non corrispondono a progetti di legge già approvati da un ramo del Parlamento, quelle di parte capitale non utilizzate entro l'anno cui si riferiscono costituiscono economie di bilancio. Nel caso di spese corrispondenti ad obblighi internazionali ovvero ad obbligazioni relative ai contratti per il pubblico impiego, la copertura finanziaria prevista per il primo anno resta valida anche dopo il termine di scadenza dell'esercizio a cui si riferisce purché il provvedimento risulti presentato alle Camere entro l'anno ed entri in vigore entro il termine di scadenza dell'anno successivo.

Le norme in esame innovano in parte la previgente normativa in materia dettata dalla legge n. 468 del 1978: in particolare, viene meno la possibilità di prevedere accantonamenti di segno negativo e si dispone un espresso collegamento degli accantonamenti ai programmi di spesa iscritti in bilancio (art. 18, co. 1).

E’ inoltre sancito il divieto di utilizzare gli accantonamenti per destinazioni difformi da quelle stabilite al fine di fornire copertura finanziaria a decreti-legge adottati dal Governo, fatti salvi i casi in cui tali provvedimenti d’urgenza riguardino spese di primo intervento per fronteggiare calamità naturali o improrogabili esigenze connesse alla tutela della sicurezza del Paese o situazioni di emergenza economico-finanziaria (art. 18, co. 2).

Infine, le spese relative ai contratti per il pubblico impiego o comunque al trattamento economico e normativo del personale dipendente da pubbliche amministrazioni[90] non sono più espressamente sottoposte al regime previsto per spese corrispondenti ad obblighi internazionali, in virtù del quale la copertura finanziaria prevista per il primo anno resta valida anche dopo il termine di scadenza dell'esercizio a cui si riferisce purché il provvedimento risulti presentato alle Camere entro l'anno ed entri in vigore entro il termine di scadenza dell'anno successivo. (art. 18, comma 3).

Divieto di utilizzo di entrate da extra-gettito (art. 17, co. 1-bis)

Il comma 1-bis dell’art. 17, introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera b), della legge n. 39 del 2011, è volto ad escludere espressamente la possibilità di utilizzare, per finalità di copertura di nuovi oneri finanziari, le maggiori entrate correnti che dovessero verificarsi in corso di esercizio rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione a legislazione vigente. Tali entrate aggiuntive dovranno essere quindi finalizzate al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

La norma in esame mira quindi ad escludere la possibilità di utilizzo del cosiddetto “extragettito”, almeno per quanto attiene a entrate di parte corrente che dovessero essere acquisite in corso di esercizio in eccedenza rispetto a quelle contabilizzate nel bilancio di previsione. Anche tali misure, quindi, rispondono ad esigenze di prudenzialità più volte emerse nel dibattito parlamentare riguardante provvedimenti che hanno disposto forme di utilizzo del gettito aggiuntivo registrato in corso d’anno.

Inoltre esse appaiono coerenti con gli indirizzi espressi in sede europea, in particolare, nell’ambito dei criteri per l’applicazione del Patto di stabilità e crescita (c.d. “codice di condotta”^{^[91]}), che raccomandano di destinare alla riduzione del deficit e del debito le entrate non previste.

Si ricorda che la modalità di copertura di nuovi oneri mediante ricorso ad entrate non previste, pur non risultando pienamente riconducibile alla classificazione delle forme di finanziamento di nuovi oneri indicate, in via tassativa, dalla normativa in materia di contabilità pubblica, ha trovato in passato applicazione, riconoscendo il proprio presupposto giuridico in disposizioni delle leggi finanziarie succedutesi negli ultimi anni che hanno previsto che eventuali maggiori entrate, in quanto eccedenti rispetto agli obiettivi programmati, fossero destinate a specifiche finalità di spesa^{^[92]}.

La premessa per l’utilizzo delle maggiori risorse emerse dalle dinamiche spontanee rilevate nei flussi di entrata, è stata, in genere, individuata in una procedura contabile (accertamento del maggior gettito e conseguente variazione di bilancio, registrata, anche mediante emendamento, nel disegno di legge di assestamento), volta ad assicurare l’avvenuta acquisizione delle risorse stesse al bilancio, quale presupposto necessario per la loro utilizzazione ai fini di copertura.

In occasione dell’esame parlamentare di norme che hanno previsto l’utilizzo di tale forma di copertura, sono stati comunque evidenziati taluni profili di criticità.

In particolare, in conformità ad indirizzi emersi in sede europea, ai fini del predetto utilizzo è stata sottolineata l’esigenza di verificare i necessari requisiti di stabilità e di strutturalità del gettito aggiuntivo, per escludere la riconducibilità delle maggiori entrate esclusivamente ad andamenti non previsti del ciclo economico^{^[93]}.

Inoltre, poiché le dinamiche rilevanti per il conseguimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica non riguardano esclusivamente i flussi di entrata, ma gli equilibri complessivi di bilancio, è stata evidenziata la necessità di considerare come condizione per l’utilizzo delle predette eccedenze di entrata la garanzia del rispetto dei saldi di finanza pubblica programmati.

In tal senso, la legge finanziaria per il 2010, all’art. 1, comma 4, subordina l’utilizzo di maggiori disponibilità di finanza pubblica che dovessero essere acquisite nell’esercizio 2010 alla verifica del loro carattere aggiuntivo rispetto alle risorse necessarie per la realizzazione delle previsioni inserite negli strumenti di programmazione economico-finanziaria.

Poiché il divieto posto dalla norma in esame riguarda esclusivamente le eventuali maggiori entrate correnti, non sono chiari i criteri per l’utilizzo di eventuali entrate di parte capitale eccedenti quelle iscritte nei bilanci di previsione, tenuto conto che tale eventuale gettito aggiuntivo non dovrebbe nella maggior parte dei casi presentare caratteri di strutturalità.

Oneri connessi a deleghe legislative (art. 17, co. 2)

Il comma 2 dell’art. 17 introduce specifiche disposizioni, relative alla copertura degli oneri recati dall’attuazione di deleghe legislative, non contenute nell’art. 11-ter della legge n. 468/1978.

In particolare, è espressamente sancito il principio in base al quale le leggi di delega comportanti oneri recano i mezzi di copertura finanziaria necessari per l’adozione dei relativi decreti legislativi. Qualora, in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile procedere alla determinazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, a tale quantificazione si procede al momento dell’adozione dei singoli decreti.

Il principio di carattere generale enunciato dalla norma risponde a quello da tempo elaborato dalla giurisprudenza costituzionale (v. sentenza n. 226/1976), in base al quale, per il combinato disposto del terzo e quarto comma dell'art. 81 Cost., spetta la legislatore delegante disporre in ordine alla copertura della spesa derivante dall’esercizio della delega. La stessa Corte ha tuttavia evidenziato che, “qualora eccezionalmente non fosse possibile, in sede di conferimento della delega, predeterminare rigorosamente in anticipo i mezzi per finanziare le spese che l'attuazione della stessa comporta” è sufficiente che il Governo venga a ciò espressamente delegato, con determinazione di principi e criteri direttivi. Nei predetti casi, dando attuazione ai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, il legislatore delegante ha, di volta in volta, stabilito criteri di delega, anche enunciati sotto forma di clausole di neutralità finanziaria, volti a definire gli equilibri finanziari interni a ciascun provvedimento da adottare nell’esercizio della delega.

Di recente si è assistito ad un’evoluzione nell’applicazione delle modalità di copertura delle deleghe legislative, con la possibilità anche di graduare nel tempo l’esercizio della delega, in ragione dell’ammontare delle risorse disponibili, stanziate nell’ambito delle manovre finanziarie annuali. In tali casi, tuttavia, il legislatore delegante ha comunque subordinato l’emanazione dei decreti legislativi alla previa entrata in vigore degli atti legislativi recanti lo stanziamento delle relative risorse finanziarie (si veda la legge n. 53 del 2003 sull’istruzione, la legge n. 80 del 2003 sul sistema fiscale e la legge n. 243 del 2004 sul sistema previdenziale).

Le norme contenute nel testo in esame mirano a recepire sul piano legislativo alcuni dei criteri delineati dalla più recente prassi, sopra richiamata, di copertura delle leggi di delega. Si dispone in primo luogo che ciascuno schema di decreto sia corredato di una relazione tecnica, che dia conto della neutralità finanziaria del medesimo provvedimento ovvero dei nuovi o maggiori oneri da esso derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura. Anche se dalla formulazione della norma non emerge con certezza, l’obbligo di predisposizione di una relazione tecnica a corredo di ciascuno schema di decreto sembra assumere portata generale, non limitata quindi alle ipotesi di cui al secondo periodo del comma 2 dell’art. 17 (oneri non quantificati al momento dell’approvazione della legge delega).

Si dispone infine che l’individuazione dei mezzi di copertura deve in ogni caso precedere l’entrata in vigore dei decreti medesimi, secondo quanto espressamente disposto da diverse, recenti leggi delega che hanno rinviato ad una fase successiva l’individuazione dei mezzi di copertura degli effetti connessi all’esercizio delle deleghe da esse stesse conferite.

Modalità e termini di predisposizione delle relazioni tecniche (art. 17, commi 3, 5 e 7)

Normativa previgente

l citato articolo 11-ter della legge n. 468/1978 ha disposto:

- l'obbligo di presentazione della relazione tecnica per tutti i disegni di legge del Governo, gli schemi di decreto legislativo e gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino "conseguenze finanziarie";

- che le Commissioni parlamentari competenti possano richiedere al Governo la relazione tecnica anche sulle proposte di legge di iniziativa parlamentare;

- che la relazione tecnica debba essere verificata in sede parlamentare secondo le norme dei regolamenti delle due Camere.

E’ stato inoltre individuato un contenuto necessario delle relazioni tecniche, che devono indicare i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni altro elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare. Completano la definizione del contenuto necessario delle relazioni tecniche ulteriori prescrizioni recate dall’art. 11-ter, alcune delle quali aventi una valenza di carattere generale, altre riferite a specifiche tipologie di spese.

Si dispone infatti che la quantificazione debba dar conto anche della proiezione temporale dell’onere con riferimento ad un arco generalmente coincidente con quello del bilancio pluriennale, almeno per quanto riguarda la spesa in conto capitale, per la quale è richiesta anche un’indicazione dell’onere complessivo, in relazione agli obiettivi fisici previsti. Per la spesa corrente e per le minori entrate, la relazione tecnica deve considerare tutti gli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme.

Specifiche prescrizioni sono infine dettate con riferimento ai progetti di legge vertenti su particolari materie.

In particolare,:

- per le norme in materia di pensioni, va fornito un quadro analitico di proiezioni, almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari;

- per le misure concernenti il pubblico impiego, vanno indicati i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti e indiretti derivanti dalle norme fino alla loro completa attuazione, nonché sulle correlazioni con lo stato giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili;

- per gli interventi comportanti oneri a carico di enti del settore pubblico la relazione tecnica riporta le valutazioni espresse dagli enti interessati, fermo restando l’obbligo di prevedere la copertura degli oneri a carico degli enti, ai sensi dell’art. 27 della legge n. 468/1978.

L’articolo 17 della legge n. 196/2009 in esame reca modifiche alla vigente disciplina riguardante i presupposti, le modalità ed i termini per la predisposizione delle relazioni tecniche nonché il contenuto delle stesse. Le principali innovazioni consistono:

§ nell’individuazione di precisi termini e modalità di trasmissione delle relazioni tecniche al Parlamento e nell’obbligo per il Governo di indicare le ragioni di eventuali ritardi. I regolamenti parlamentari potranno individuare ulteriori ipotesi di obbligatorietà della trasmissione della relazione tecnica (comma 5);

§ nell’obbligo di aggiornamento della relazione al momento del passaggio di un progetto di legge da un ramo all’altro del Parlamento (comma 8);

§ nella necessità di indicare nella relazione tecnica il raccordo con le previsioni tendenziali del bilancio dello Stato, del conto consolidato di cassa e del conto economico delle pubbliche amministrazioni, nonché di allegare alla relazione un prospetto riepilogativo degli effetti di ciascuna disposizione sui diversi saldi di finanza pubblica (comma 3);

§ nell’integrazione dell’elenco degli elementi e dei dati che devono essere contenuti nelle relazioni tecniche. In particolare, l’obbligo di predisporre un quadro analitico di previsioni finanziarie a carattere almeno decennale, già previsto per le disposizioni in materia previdenziale, è esteso ai casi in cui il progetto legislativo contenga norme in materia di pubblico impiego (comma 7);

§ nell’obbligo, per le disposizioni corredate di una clausola di neutralità finanziaria, di riportare nella relazione tecnica i dati e gli elementi idonei a suffragare l’ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l’indicazione dell’entità delle risorse già esistenti ed utilizzabili per le finalità indicate (comma 7);

§ nell’obbligo che la relazione tecnica fornisca i dati e gli elementi idonei a consentire la verifica della congruità della clausola di salvaguardia, sulla base dei requisiti indicati al successivo comma 12 (comma 7);

Al riguardo, si rileva che le innovazioni introdotte appaiono suscettibili, in linea di principio, di arricchire la base informativa e il complesso degli elementi di valutazione contenuti nelle relazioni tecniche, finalizzati ad una più approfondita verifica delle quantificazioni in sede parlamentare.

Valutazione degli effetti delle norme sui saldi di fabbisogno e di indebitamento netto (art. 17, co. 3 e 4)

Normativa previgente

Come già segnalato, l’articolo 11-ter, comma 2, della legge n. 468/1978 ha disposto che i provvedimenti governativi comportanti conseguenze finanziarie debbano essere corredati di una relazione tecnica sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture. Tale obbligo è stato tradizionalmente riferito agli effetti delle norme sul saldo netto da finanziare.

La direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 2004, che ha introdotto il c.d. modello di “relazione tecnica standard”, da allegare a tutti i provvedimenti aventi effetti finanziari, ha previsto, tra l’altro, che detti effetti debbano essere valutati non solo in termini di saldo netto da finanziare, ma anche ai fini del fabbisogno di cassa e dell’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni. E’ stato altresì previsto che, in caso di differenze tra gli effetti stimati rispetto ai tre diversi aggregati, le relative motivazioni debbano essere adeguatamente esplicitate.

La necessità di valutare gli effetti dei provvedimenti sui tre saldi trova riscontro anche in una direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri, adottata nel corso della XV legislatura, che, richiamando la precedente Direttiva del 2004, ha precisato che le coperture finanziarie dei nuovi provvedimenti devono essere idonee a garantire il rispetto dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, nonché degli obiettivi contenuti nel Patto di stabilità, in relazione agli impatti sui saldi di finanza pubblica. A tale scopo nella relazione tecnica va dimostrato l’equilibrio di copertura con riguardo al saldo netto da finanziare del bilancio statale, al fabbisogno e all’indebitamento. Va in proposito segnalato che il modello standard per la predisposizione delle relazioni tecniche e gli obblighi di esplicitare il procedimento di quantificazione degli effetti sui tre diversi saldi non hanno finora trovato una sistematica applicazione.

Infine, il D.L. 112/2008, all’art. 60, comma 7, ha stabilito che, ai fini del rispetto dei parametri imposti in sede internazionale e del Patto di stabilità e crescita, nel definire la copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi, qualora siano prevedibili specifici e rilevanti effetti sugli andamenti tendenziali del fabbisogno del settore pubblico e sull’indebitamento netto della P.A., il Ministero dell’economia e delle finanze fornisca i relativi elementi di valutazione nella relazione tecnica di cui all’art. 11-ter della legge n. 468/1978, con specifico riferimento agli effetti delle innovazioni sugli andamenti tendenziali, o con apposita nota scritta negli altri casi .

Le innovazioni alla vigente normativa, introdotte dall’articolo in esame consistono essenzialmente:

§ nell’individuazione di alcuni specifici obblighi informativi ai fini della predisposizione delle relazioni tecniche; come già segnalato, è stabilito l’obbligo di allegare alla relazione tecnica un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai fini del saldo netto da finanziare (riferito al bilancio dello Stato), del saldo di cassa nonché dell’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche; inoltre, la relazione tecnica deve sempre indicare il raccordo con le previsioni tendenziali riferite ai tre diversi quadri contabili di riferimento della finanza pubblica, contenute nella Decisione di finanza pubblica e negli eventuali successivi aggiornamenti (comma 3);

§ nell’obbligo che la relazione tecnica evidenzi sempre gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e dell’indebitamento netto, per verificare il rispetto degli equilibri di finanza pubblica, ed indichi inoltre i criteri per la quantificazione e la compensazione di tali effetti (comma 4).

Rispetto alla preesistente normativa, prima richiamata, si evidenziano le seguenti differenze:

§ le disposizioni in esame - a differenza del citato art. 60, comma 7, del D.L. 112/2008, che si limita a prevedere obblighi di carattere informativo – richiedono che siano individuati nella relazione tecnica i criteri per la compensazione degli effetti dei provvedimenti sui saldi di fabbisogno e di indebitamento “ai fini della definizione della copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi”. Le disposizioni introdotte sembrano quindi implicitamente sancire un obbligo di compensare gli effetti delle disposizioni legislative anche sui predetti saldi, integrando a tal fine, ove necessario, la clausola di copertura finanziaria con le relative misure compensative;

§ l’art. 60 del D.L. 112/2008 demanda l’indicazione degli effetti sui saldi di fabbisogno e di indebitamento alla relazione tecnica ovvero ad una specifica nota scritta; le disposizioni in esame pongono invece sempre a carico della relazione tecnica l’indicazione di tali effetti.

In ogni caso, qualora trovasse conferma l’interpretazione in base alla quale la norma in esame intende configurare un vero e proprio obbligo di provvedere sempre alla compensazione dei provvedimenti legislativi anche ai fini dei saldi di fabbisogno e di indebitamento, le relazioni tecniche non dovrebbero limitarsi ad indicare gli effetti di ciascuna disposizione rispetto a tali saldi, ma contenere anche elementi esaustivi riguardo ai metodi utilizzati per valutare l’impatto dei provvedimenti sui predetti aggregati, ai dati utilizzati nonché ogni altro elemento utile per la verifica in sede parlamentare delle relative stime.

Tali informazioni appaiono indispensabili anche al fine di disporre di idonei parametri di riferimento per valutare l’entità delle compensazioni necessarie a corredo delle proposte emendative presentate nel corso dell’esame parlamentare dei progetti legislativi. Va considerato in proposito che l’obbligo di predisporre una relazione tecnica a corredo di proposte emendative è attualmente prescritto per gli emendamenti di iniziativa governativa. Per tutte le altre iniziative emendative, non dotate di tale strumento, potrebbero quindi mancare parametri di riferimento certi per l’individuazione dei relativi effetti sui saldi di fabbisogno e di indebitamento, ai fini della predisposizione della necessaria compensazione.

Clausole di salvaguardia (art. 17, co. 1 e 12)

Normativa previgente

Il D.L. n. 194/2002, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 246/2002, integrando la disciplina recata dall’articolo 11-ter della legge 468/1978, ha individuato alcuni meccanismi volti a correggere eventuali effetti di maggiore spesa, rispetto a quelli quantificati nelle relazioni tecniche ed oggetto di copertura finanziaria, che dovessero verificarsi a seguito dell’applicazione di specifiche norme.

In linea generale, le disposizioni introdotte dal citato D.L. n. 194 prevedono che ogni legge, che comporti nuove o maggiori spese, debba indicare espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa disposto, la spesa autorizzata, configurata come limite massimo di spesa, ovvero la relativa previsione di spesa. Al fine di mantenere nel tempo la coerenza tra onere e copertura, in relazione a tali due tipologie di spesa, il legislatore ha individuato meccanismi che intervengono nel caso di andamenti anomali della spesa stessa.

Più in particolare, in relazione a norme configurate come “autorizzazioni di spesa”, da intendere quindi come limiti massimi di spesa, sono stabilite procedure che, con notevole grado di automaticità, prevedono la disapplicazione in via amministrativa delle stesse, nel caso di accertato superamento delle risorse autorizzate.

In altri casi, allorquando la norma è suscettibile di configurare, in capo ai beneficiari, veri e propri diritti soggettivi, la relativa copertura finanziaria va formulata come previsione di spesa e deve essere prevista un’apposita clausola di salvaguardia, per la compensazione di eventuali effetti che eccedano le previsioni stesse.

Il decreto n. 194 non ha indicato un contenuto tipico della clausola di salvaguardia.

La prassi applicativa delle disposizioni richiamate ha consentito peraltro di elaborare un modello alquanto standardizzato di clausola di salvaguardia, che, in linea di massima, è riconducibile al seguente schema: a) monitoraggio degli oneri da parte del Ministero dell’economia; b) attivazione delle procedure per l’adozione dei necessari provvedimenti correttivi, consistenti nella presentazione di una relazione e di un’apposita iniziativa legislativa e/o nel rinvio alla legge finanziaria delle misure correttive; c) inoltre, in considerazione della specifica tipologia di intervento, è previsto la possibilità che il Ministro dell’economia attinga al Fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine , in attesa dell’adozione dei necessari provvedimenti correttivi.

Solo in pochi casi, la formulazione della clausola di salvaguardia si è discostata dal modello consolidato, prevedendo procedure caratterizzate da un certo automatismo, dirette a ripristinare, in via permanente e senza un nuovo intervento legislativo, la coerenza tra oneri effettivi e risorse stanziate. Si ricordano, tra gli altri: l’articolo 2 della L. n. 44/2006 che, nello stabilire i nuovi importi degli assegni spettanti ai soggetti aventi diritto all’accompagnatore militare, ha disposto che in caso di scostamenti rispetto alla previsione di spesa il Ministro dell’economia provvede a modificare l’importo degli assegni medesimi, e l’articolo 2 della legge n. 104/2006 che, nell’estendere l’indennità di maternità alle donne dirigenti, prevede che, qualora sulla base del monitoraggio sull’applicazione della legge emergano scostamenti rispetto alla relativa previsione di spesa, siano corrispondentemente rimodulate le aliquote contributive a carico dei datori di lavoro di riferimento.

Va altresì evidenziato che l’articolo 11-ter, comma 7, della legge n. 468/1978 ha delineato una procedura di intervento per tutte le norme (anche se non dotate di clausola di salvaguardia) la cui attuazione determini scostamenti fra previsioni di spesa e fabbisogno effettivo. La procedura si basa su una relazione al Parlamento e sull’assunzione da parte del Ministro dell'economia e delle finanze delle “conseguenti iniziative legislative”. Inoltre, con l’articolo 11, comma 3, lettera i-quater) della stessa legge n. 468/1978, il contenuto tipico delle leggi finanziarie annuali è stato ampliato per ricomprendervi le misure correttive delle c.d. “eccedenze di spesa”, ossia di “norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi di cui all'articolo 11-ter, comma 7” della legge n. 468/1978.

Dal punto di vista procedurale le norme richiamate - pur essendo poste fra loro in correlazione dal testo della legge n. 468 – possono essere considerate come costitutive di due distinte possibilità di intervento, entrambe volte alla correzione di effetti finanziari che eccedano quelli previsti: da una parte, l’adozione dei provvedimenti di cui all’articolo 11-ter, comma 7 (“conseguenti iniziative legislative”), dall’altra l’inserimento nella legge finanziaria annuale di misure destinate a coprire le eccedenze di spesa (ai sensi dell’articolo 11, comma 3, lettera i-quater) .

In sostanza, sulla base dell’attuale prassi, al clausola di salvaguardia si configura come un intervento correttivo di carattere provvisorio , in vista della successiva attivazione di una delle predette procedure.

Le disposizioni in esame riproducono in parte la disciplina vigente in materia, procedendo inoltre ad una più puntuale definizione delle caratteristiche e delle finalità delle clausole di salvaguardia.

Si dispone che queste ultime debbano garantire la corrispondenza – anche dal punto di vista temporale - tra l’onere e la relativa copertura (comma 1, alinea).

Inoltre, innovando rispetto ai caratteri finora conferiti alle clausole, si stabilisce che esse debbano essere effettive ed automatiche (comma 12). La clausola deve indicare infatti le misure di riduzione delle spese o di aumento dell’entrata, con esclusione del ricorso ai fondi di riserva, da adottare nel caso in cui si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di spesa indicate nelle leggi ai fini della copertura finanziaria.

In tali casi, sulla base di un apposito monitoraggio, il Ministro dell’economia e delle finanze adotta le misure indicate dalla clausola di salvaguardia e riferisce alle Camere con apposita relazione, che dovrà indicare le cause degli scostamenti, anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per al quantificazione degli oneri autorizzati.

Quest’ultima previsione e quelle del successivo comma 13 ricalcano in parte la disciplina del comma 7 dell’art. 11-ter della legge n. 468/1978, ma, a differenza di quest’ultima, non prevedono più, per le norme corredate di clausola di salvaguardia (oggetto delle previsioni del comma 12) che, a fronte della presentazione della relazione al Parlamento, siano assunte, da parte del Ministro dell’economia e delle finanze, le conseguenti iniziative legislative: ciò presumibilmente in ragione del fatto che, per tale categoria di norme, dovranno operare in modo automatico i meccanismi correttivi prefigurati nella clausola di salvaguardia. Infatti, la previsione di clausole effettive ed automatiche che - senza ricorso al fondo di riserva - determinino misure di riduzione delle spese o di aumenti di entrata comporta la possibilità di adottare direttamente tali misure, senza la necessità di un ulteriore intervento parlamentare.

Il Parlamento è destinatario tuttavia della relazione del Ministro dell’economia e delle finanze, che dà conto delle cause degli scostamenti e fornisce altresì elementi “anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione”.

Non si rinviene nel testo un esplicito collegamento tra le informazioni che dovranno essere contenute nella relazione trasmessa al Parlamento ed eventuali procedure di revisione legislativa delle normative che hanno dato luogo agli scostamenti, atteso che le misure correttive dovranno operare in via automatica, secondo modalità definite in anticipo nella clausola di salvaguardia.

Resta inoltre da chiarire, in base alla prassi applicativa, il coordinamento della predetta disciplina con le disposizioni del comma 13, che prevede invece l’adozione di specifiche “iniziative legislative” da parte del Ministro dell’economia, per assicurare il rispetto dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, allorquando si riscontri che l’attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Si osserva infine che, l’art. 11, comma 3, lett. l), della legge in esame indica, tra i contenuti della legge di stabilità, la definizione di “misure correttive” degli effetti finanziari delle leggi di cui all'articolo 17, comma 13 (leggi che rechino pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica ovvero effetti prodotti da sentenze di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale) senza quindi far espressamente riferimento alle leggi di cui all’art. 17, comma 12 (leggi corredate di clausole di salvaguardia).

Va tuttavia considerato che la prassi applicativa delle norme in esame finora intervenuta ha ritenuto applicabili le disposizioni dell’art. 11, comma 3, lett. l) anche alle norme corredate di clausola di salvaguardia.

Infatti, alla data del 22 marzo 2010, le clausole di salvaguardia che richiamano esplicitamente il comma 12 dell’articolo 17 della nuova legge di contabilità e finanza pubblica sono tre. In particolare, una clausola è contenuta nell’articolo 10-sexies, comma 4, del decreto-legge 30 dicembre 2010, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25. Due ulteriori clausole sono inoltre contenute in disegni di legge all’esame del Parlamento: si tratta dell’articolo 3, comma 2, dell’A.S. 2003[94], e dall’articolo 3, comma 2, dell’A. S. 2004[95], già approvati in prima lettura dalla Camera. Negli ultimi due casi citati, le clausole, oltre a stabilire meccanismi di monitoraggio e a prevedere, nel caso di scostamenti rispetto alle previsioni, riduzioni di determinati stanziamenti, hanno comunque “fatta salva l’adozione dei provvedimenti di cui all’articolo 11, comma 3, lettera l), della citata legge n. 196 del 2009”.

Monitoraggio sull’attuazione delle leggi recanti oneri finanziari (art. 17, co. 11, 12 e 13)

Normativa previgente

Come già segnalato, il D.L. n. 194/2002, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 246/2002, integrando la disciplina recata dall’articolo 11-ter della legge 468/1978, ha individuato alcuni meccanismi volti a correggere eventuali effetti di maggiore spesa rispetto a quelli previsti, derivanti da specifiche norme. A tal fine sono state disciplinate procedure di monitoraggio degli effetti finanziari prodotte dalle leggi onerose.

In particolare, con i commi 6-bis e 6-ter introdotti nel citato art. 11-ter, è stata disciplinata una procedura volta a verificare il raggiungimento dei limiti di spesa autorizzati da norme legislative, ai fini dell’accertamento dei presupposti per la cessazione di efficacia delle norme medesime. Per le Amministrazioni dello Stato, il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, anche attraverso gli uffici centrali del bilancio e le ragionerie provinciali dello Stato, vigila sulla corretta applicazione di tali disposizioni. Per gli enti ed organismi pubblici non territoriali gli organi interni di revisione e di controllo provvedono agli analoghi adempimenti di vigilanza e segnalazione al Parlamento e al Ministero dell'economia e delle finanze.

Lo stesso D.L. 194/2002 ha modificato le disposizioni recate dal comma 7 dell’art. 11-ter della legge n. 468/1978, che, come prima segnalato, ha previsto una procedura di relazione al Parlamento da parte del Ministro dell'economia e delle finanze e l’adozione di specifiche iniziative legislative volte a far fronte agli scostamenti rilevati, nell’attuazione delle leggi, tra oneri e mezzi di copertura. Il Ministro dell'economia e delle finanze può promuovere la medesima procedura allorché riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica indicati dal Documento di programmazione economico-finanziaria, come approvati dalle relative risoluzioni parlamentari, ovvero in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri.

Le modifiche apportate dalle norme in esame alla previgente disciplina consistono essenzialmente:

§ nella limitazione dell’obbligo di relazione al Parlamento – precedentemente previsto dall’art. 11-ter, comma 7, della legge n. 469/1978 - ai soli casi di superamento delle previsioni di spesa e di conseguente attivazione della clausola di salvaguardia (comma 12). Per tali fattispecie – come già segnalato - non è tuttavia prevista l’adozione specifiche iniziative legislative;

§ nel venir meno, per le ulteriori fattispecie già contemplate dal citato art. 11-ter, comma 7, della legge n. 468/1978, dell’obbligo di presentazione della relazione al Parlamento, essendo prevista esclusivamente l’adozione da parte del Ministro dell’economia e delle finanze “delle conseguenti iniziative legislative” (comma 13);

§ nel venir meno dell’obbligo di segnalazione al Parlamento da parte degli organi interni di revisione e controllo degli enti pubblici non territoriali in merito al monitoraggio finalizzato all’accertamento del raggiungimento dei limiti di spesa (comma 11). Viene comunque ribadito il rinvio a quanto previsto, in materia di pubblico impiego, dall’art. 61 del D.Lgs. n. 165/200.

La norma da ultimo citata, fermo restando il disposto dell'articolo 11-ter, comma 7, della legge n. 468/1978, ha stabilito specifiche procedure di informazione del Parlamento e di adozione di misure correttive qualora si verifichino o siano prevedibili, per qualunque causa, scostamenti rispetto agli stanziamenti previsti per le spese destinate al personale e in caso di pronunce giurisdizionali suscettibili di determinare oneri per la finanza pubblica.

Al riguardo, in merito alle modifiche apportate dal comma 12 dell’art. 17 della legge in esame alla disciplina precedentemente recata dall’art. 11-ter, comma 7, della legge n. 468/1978, si rinvia alle considerazioni già svolte nel precedente paragrafo, riguardante le clausole di salvaguardia.

Con riferimento al comma 13, si rileva altresì che, rispetto alla previgente normativa, viene meno l’espresso obbligo di riferire al Parlamento circa le cause che hanno determinato pregiudizi al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica o in relazione agli effetti di decisioni di organi giurisdizionali; si presume tuttavia che tali informazioni siano comunque rinvenibili nella documentazione tecnica a corredo delle iniziative legislative che il Ministro dell’economia è tenuto ad assumere.

Indicazione delle missioni e dei programmi di spesa (art. 17, co. 14)

L’articolo 17, al comma 14, introduce l’obbligo di indicare, in caso di disposizioni di iniziativa governativa che prevedano l’incremento o la riduzione di stanziamenti di bilancio, anche le missioni di spesa ed i relativi programmi interessati (comma 14).

Oneri a carico di amministrazioni ed enti pubblici (art. 19)

Sempre in materia di copertura finanziaria delle leggi, l’articolo 19, al comma 1, riproduce sostanzialmente le disposizioni dell’art. 27 della legge n. 468/1978, imponendo l’obbligo, in caso di leggi che comportino maggiori oneri a carico dei bilanci di amministrazioni pubbliche, di indicare espressamente tali oneri e la relativa copertura finanziaria, riferita ai medesimi bilanci, annuali e pluriennali.

Al comma 2 viene introdotta una disposizione, non contenuta nel testo della legge n. 468/1978, ma che sancisce che un principio già ampiamente recepito nell’ordinamento per effetto della giurisprudenza costituzionale.

Richiamando il disposto dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, la norma dispone infatti espressamente un obbligo di copertura finanziaria anche per il legislatore regionale per gli oneri posti a carico della finanza regionale e della finanza di altre amministrazioni pubbliche, anche attraverso il conferimento di nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite. A tali fini dovranno essere utilizzate le metodologie di copertura previste dal precedente articolo 17.

Articolo 20
(Anno finanziario)

1. La gestione finanziaria dello Stato si svolge in base al bilancio annuale di previsione redatto in termini di competenza e cassa.

2. L'unità temporale della gestione è l'anno finanziario che comincia il 1º gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno.

L'articolo 20, confermando la legislazione vigente, stabilisce che la gestione finanziaria dello Stato si svolge in base al bilancio annuale di previsione, il cui periodo di riferimento coincide con l’anno solare.

Il bilancio annuale è redatto in termini di competenza e di cassa.

Si ricorda, al riguardo, che le dotazioni di competenza quantificano l’entità prevista delle entrate che le amministrazioni statali acquisiranno il diritto di percepire (entrate che si prevede di accertare) e l’entità prevista delle spese che le amministrazioni statali assumeranno l’obbligo di effettuare (spese che si prevede di impegnare).

Le dotazioni di cassa quantificano invece l’entità prevista delle entrate che saranno incassate (vale a dire versate in Tesoreria) e delle spese che saranno pagate (erogate dalla Tesoreria).

Articolo 21
(Bilancio di previsione)

L’articolo 21 reca la disciplina del disegno di legge del bilancio annuale di previsione.

Come già previsto nella precedente legge di contabilità, l’articolo conferma, al comma 1, che le previsioni di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nel Documento di economia e finanza (cfr. articolo 10).

Le unità di voto parlamentare (commi 2-4 e 9)

Per quanto riguarda l’individuazione delle unità di voto parlamentare, il comma 2 introduce alcune importanti novità rispetto alla precedente disciplina contabile. In luogo delle unità previsionali di base, il comma 2 prevede che le unità di voto siano individuate:

a) per le entrate, con riferimento alla tipologia;

b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni.

Queste ultime rappresentano le principali funzioni e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa da parte di ciascun Ministero.

Le nuove unità di voto fanno riferimento alla nuova classificazione delle voci di entrata e di spesa, disciplinata dal successivo articolo 25 che, di fatto, formalizza la struttura del bilancio applicata a decorrere dal 2008, fondata sulla riclassificazione delle spese dei Ministeri per missioni e programmi e delle entrate in base della ricorrenza (a seconda, cioè, che siano entrate riferite a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime, ovvero limitata a uno o più esercizi) e della tipologia dell’entrata medesima (cfr. la scheda di lettura relativa all’articolo 25).

Si ricorda che la classificazione del bilancio dello Stato attuata con il disegno di legge di bilancio di previsione dello Stato per il 2008 aveva operato, rispetto alla allora vigente legge di contabilità[96], una revisione in senso funzionale della struttura delle voci di bilancio, riferita in particolare al versante della spesa: capovolgendo l’impostazione precedente, erano state poste al centro le funzioni che le Amministrazioni sono chiamate a svolgere. A tale scopo sono state individuate le grandi finalità delle politiche perseguite nel lungo periodo con la spesa pubblica - le “Missioni” - e le attività omogenee volte alla realizzazione delle stesse mediante determinati “Programmi” di spesa.

Nell’ambito della riorganizzazione del bilancio per missioni e programmi di spesa era tuttavia stata mantenuta, come unità di voto parlamentare, l’unità previsionale di base (denominata “macroaggregato”), codificata a seconda della natura della spesa. Nell’ambito dei macroaggregati erano esposti i centri di responsabilità amministrativa cui compete la gestione delle risorse, e specificamente l’assunzione degli impegni di spesa e l’emissione dei titoli di pagamento.

Per quanto concerne l’unità di voto della spesa, la norma in esame si limita a definire in termini generali i concetti di “missione” e “programma”, su cui è imperniata la nuova classificazione del bilancio, disciplinata dal successivo articolo 25, senza tuttavia specificare numero e qualifiche delle missioni e dei programmi medesimi.

Va peraltro osservato che il successivo articolo 40, recante delega al Governo ai fini del completamento della riforma della struttura del bilancio, prevede la revisione sia delle missioni, in relazione alle funzioni principali e agli obiettivi perseguiti con la spesa pubblica, sia del numero e della struttura dei programmi di spesa (cfr. la scheda relativa all’articolo 40), al fine di renderli omogenei con riferimento ai risultati da perseguire in termini di prodotti e servizi finali, da completarsi nell’arco di un periodo di tre anni[97].

Va ricordato che nel corso del tempo sono intervenute modificazioni nel numero e nella denominazione dei programmi, per effetto delle quali alcuni di essi sono stati soppressi, altri accorpati o riferiti a diverse strutture amministrative.

Il bilancio di previsione per il 2011, ad esempio, risulta articolato in 34 Missioni, le medesime già individuate nei due anni precedenti, a loro volta articolate in 173 programmi (rispetto ai 168 della legge di bilancio per il 2008, ai 164 della legge di bilancio 2009 e ai 168 della legge di bilancio 2010).

Con riferimento ai programmi di spesa, il comma 2 dispone:

§ che la realizzazione di ciascun programma deve essere affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa, che deve corrispondere all’unità organizzativa di primo livello dei Ministeri, individuata ai sensi dell’articolo 3 del D.Lgs. 300/1999 (comma 2, ultimo periodo).

In base alla norma richiamata, nei Ministeri costituiscono strutture di primo livello i dipartimenti ovvero le direzioni generali.

La formulazione usata dalla norma, che affida la “realizzazione” di ciascun programma ad un unico centro di responsabilità amministrativa, sembra indicare che, indipendentemente dal numero delle strutture amministrative coinvolte nel programma (ed attualmente, infatti, la gran parte dei programmi coinvolgono più centri di responsabilità amministrativa di uno stesso Ministero ovvero, nell’ipotesi di programmi interministeriali, di Ministeri diversi), la sua realizzazione dovrebbe comunque essere affidata alla responsabilità di un unico soggetto.

La previsione dell’univocità tra programmi e centri di responsabilità amministrativa è invece espressa nell’articolo 40, tra i criteri della delega al Governo per il completamento della riforma del bilancio (comma 2, lett. b), punto 2). La norma richiamata prevede, inoltre, l'univoca corrispondenza tra il programma, le relative risorse e strutture assegnate, e ciascun Ministero, al fine di evitare, ove possibile, la condivisione di programmi tra più Ministeri (comma 2, lett. b), punto 1)).

L’univoca corrispondenza tra programma di spesa e centro di responsabilità e tra programma di spesa e ciascun Ministero cui sembra tendere, in prospettiva, l’articolo 40, oltre a permettere di superare la frammentazione dei programmi tra più centri di responsabilità, che ha rappresentato una delle maggiori criticità della riclassificazione del bilancio, sembrerebbe comportare, di conseguenza, l’eliminazione, ove possibile, di programmi di spesa interministeriali;

§ che i programmi siano univocamente raccordati alla nomenclatura COFOG (Classification of the functions of government) di secondo livello. Nei casi in cui il programma corrisponda in parte a due o più funzioni COFOG di secondo livello, deve essere indicata la relativa percentuale di attribuzione da calcolare sulla base dell'ammontare presunto dei capitoli di diversa finalizzazione ricompresi nel programma.

Il raccordo dei programmi alla classificazione COFOG di secondo livello è ribadito dall’articolo 40, tra i criteri della delega per il completamento della riforma del bilancio (comma 2, lett. b, punto 3).

La classificazione COFOG, definita a livello internazionale dalle principali istituzioni che si occupano di contabilità nazionale, è articolata in tre livelli di analisi:

i) divisioni, in numero di 10, che rappresentano i fini primari perseguiti dalle Amministrazioni;

ii) gruppi, in numero di 69, che rappresentano le specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche;

iii) classi, in numero di 112, che identificano i comparti di attività in cui sono articolate le aree di intervento.

I programmi cui fa riferimento il testo in esame rappresentano a loro volta il secondo livello della classificazione del bilancio di previsione (“aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni”). La norma in esame sembra quindi prospettare un allineamento dei secondi livelli delle due classificazioni (gruppi-programmi)[98].

Poiché il testo stabilisce che il raccordo è “univoco” (ossia che ad un programma corrisponda un solo gruppo COFOG) e poiché i programmi sono attualmente 173 mentre i gruppi sono 69, potrà verificarsi un disallineamento fra livelli funzionali: in pratica, più programmi potrebbero contribuire a comporre un gruppo COFOG ovvero – come previsto dal testo - un programma potrebbe corrispondere a due o più funzioni COFOG di secondo livello.

La soluzione prospettata dal testo, di indicare la percentuale di attribuzione del programma, mira a soddisfare le esigenze conoscitive e di raccordo tra classificazioni diverse.

Un ulteriore strumento che potrà contribuire a chiarire i raccordi fra i diversi criteri di classificazione è previsto dal successivo articolo 25, comma 5, che dispone la presentazione (in allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia) di appositi prospetti nei quali si darà conto degli “incroci tra i diversi criteri di classificazione” e del “raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi”.

Per quanto concerne i contenuti dell’unità di voto parlamentare, il comma 3 prevede che ogni singola unità di voto deve indicare:

§ l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce (lett. a));

§ l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nell'anno cui il bilancio si riferisce (lett. b));

§ le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale (lett. c)). L'introduzione di previsioni di bilancio triennali per le unità di voto rappresenta una novità rispetto alla precedente legge di contabilità[99].

Le previsioni triennali di bilancio dei programmi di spesa risultavano, di fatto, già presenti nella struttura della legge di bilancio a partire dal 2009: la legge di bilancio 2009 risulta infatti corredata, con riferimento a ciascun stato di previsione, di un apposito allegato (allegato 1), che espone le proiezioni triennali degli stanziamenti di competenza delle missioni e dei programmi di ciascun Ministero.

Nell'introdurre le previsioni pluriennali, la lettera c) del comma 3 non specifica peraltro se si tratti di previsioni di cassa o di competenza giuridica. Va però considerato che l'articolo 22, relativo al bilancio pluriennale, prevede, al comma 1, secondo periodo, che gli stanziamenti siano indicati sia in termini di competenza che di cassa;

§ l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell'anno cui il bilancio si riferisce (cassa), che si riferiscono in modo indistinto sia alle operazioni in conto competenza che a quelle in conto residui (lett. d)). Si intendono per incassate le somme versate in Tesoreria e per pagate le somme erogate dalla Tesoreria.

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, sia di competenza che di cassa, relative all’anno cui il bilancio si riferisce, nonché le previsioni relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale (comma 9).

Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono tuttavia limite alle autorizzazioni di impegno e pagamento.

Il principio della triennalità del bilancio (precedente comma 3, lett. c)) viene così contemperato, presumibilmente per tenere conto della possibilità che la manovra finanziaria subisca aggiornamenti o riallocazioni negli anni successivi al primo.

Con riferimento all’unità di voto della spesa, individuata nei programmi, il comma 4 prevede che la dotazione finanziaria venga distinta in spese correnti (con indicazione specifica delle spese di personale) e spese d’investimento.

Inoltre, formalizzando una novità già introdotta con il disegno di legge di bilancio per il 2009, il comma 4 prevede che, sino all'esercizio della delega di cui all'articolo 40, in appositi allegati agli stati di previsione della spesa siano indicate per ciascun programma di spesa, per macroaggregato e distinte per capitolo, le spese rimodulabili e quelle non rimodulabili.

La distinzione tra spese rimodulabili e non rimodulabili (commi 5-9)

Ai sensi del comma 5, nell’ambito di ciascun programma, le spese sono ripartite tra le due tipologie di spese “rimodulabili” e “non rimodulabili”.

La distinzione delle spese del bilancio dello Stato in rimodulabili e non rimodulabili è stata effettuata, per la prima volta, nel disegno di legge di bilancio per il 2009, a seguito delle disposizioni introdotte dall’articolo 60 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, che ha modificato in modo sostanziale il processo di definizione del progetto di bilancio a legislazione vigente[100].

A fronte di consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa a legislazione vigente per il triennio 2009–2011 di competenza dei vari Ministeri operate dal citato decreto-legge, alle singole Amministrazioni è stato concesso un più ampio margine di discrezionalità in ordine alla allocazione delle risorse nei programmi di spesa di loro pertinenza.

A seguito dei tagli lineari alle dotazioni finanziarie delle missioni, è stata stabilita una procedura che ha modificato il processo di definizione delle previsioni di bilancio, posto che è stato fissato una sorta di plafond a disposizione di ogni Amministrazione entro il quale ciascuna, in sede di formazione del progetto di bilancio, ha potuto ripartire le risorse a disposizione, per ogni missione, tra i relativi programmi di spesa ritenuti prioritari.

Ai fini dell’applicazione della nuova disciplina, le dotazioni finanziarie a legislazione vigente delle missioni di spesa sono state distinte nelle due categorie di “spese rimodulabili” e “spese non rimodulabili”, ora formalizzate dal provvedimento in esame.

La definizione delle suddette due tipologie di spesa è fornita dai successivi commi 6 e 7:

§ le spese non rimodulabili sono quelle “per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione”. Esse corrispondono alle spese definite come “oneri inderogabili”, vale a dire le spese vincolate a meccanismi o parametri (determinati da leggi o da altri atti normativi) che ne regolano autonomamente l’evoluzione (comma 6).

Ai sensi del terzo periodo del comma 6, rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette spese obbligatorie, ossia quelle relative a particolari finalità espressamente elencate: pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, interessi passivi, obblighi comunitari ed internazionali, ammortamento di mutui. In via residuale, rientrano tra le spese obbligatorie anche quelle che sono così identificate per espressa disposizione normativa.

Ai fini di una più corretta individuazione delle spese che rientrano nella categoria delle spese non rimodulabili del bilancio dello Stato, il D.L. n. 98/2011 ha introdotto, all’articolo 10, comma 15, una norma interpretativa dell’articolo 21, comma 6, secondo e terzo periodo, della legge di contabilità, in base alla quale nell’ambito degli oneri inderogabili rientrerebbero esclusivamente le spese cosiddette obbligatorie, ossia:

Ø le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse;

Ø le spese per interessi passivi;

Ø le spese derivanti da obblighi comunitari e internazionali;

Ø le spese per ammortamento di mutui;

Ø le spese vincolate a particolari meccanismi o parametri, determinati da leggi che regolano la loro evoluzione.

§ le spese rimodulabili - delle quali non è data una vera e propria definizione - sono individuate:

a) nelle spese derivanti da fattori legislativi, intendendo come tali quelle autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio (comma 7, lett. a)), la cui rimodulabilità, ai sensi del comma 8, è disciplinata da una apposita norma della legge di contabilità (articolo 23, comma 3, cui si rinvia);

b) nelle spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni (comma 7, lett. b)).

La struttura del disegno di legge di bilancio (commi 10-18)

Per quanto concerne la struttura del disegno di legge di bilancio di previsione, il comma 10 conferma la struttura attuale del documento, costituito:

§ da un unico stato di previsione dell’entrata;

§ dagli stati di previsione della spesa, relativi ai singoli Ministeri con portafoglio, con le allegate appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome;

§ dal quadro generale riassuntivo, che la nuova legge di contabilità in esame estende al triennio.

Ciascuno stato di previsione deve essere corredato da una serie di elementi informativi:

a) la nota integrativa al bilancio di previsione – che sostituisce la nota preliminare prevista dalla precedente legge di contabilità (art. 2, co. 4-quater, della abrogata legge n. 468/1978) – contenente i seguenti elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese (comma 11, lett. a)):

- per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte e tasse, e specifica, per ciascun titolo, la quota di risorse avente carattere ricorrente o meno, nonché gli effetti connessi alle disposizioni normative vigenti – con separata indicazione delle disposizioni introdotte nell’esercizio - recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti[101];

- per la spesa, in una prima sezione, concernente il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di performance, la nota illustra il quadro di riferimento in cui l’amministrazione si trova ad operare, le priorità politiche, le attività e gli obiettivi riferiti a ciascun programma di spesa che le amministrazioni intendono conseguire, con espressa indicazione delle risorse destinate alla realizzazione dei predetti obiettivi e degli indicatori di realizzazione ad essi riferiti, nonché dei criteri e dei parametri utilizzati per la loro quantificazione. In una seconda sezione, relativa ai programmi e alle corrispondenti risorse finanziarie, la nota illustra il contenuto di ciascun programma di spesa e i criteri di formulazione delle previsioni di spesa, con riguardo particolare alle varie tipologie di spesa e ai relativi riferimenti legislativi, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale;

b) una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale, con l'articolazione per le categorie di spesa. Di tali schede è previsto un aggiornamento semestrale, in modo da tenere conto delle modifiche apportate alle previsioni iniziali del programma attraverso le variazioni di bilancio adottate in corso d'anno ai sensi delle disposizioni normative vigenti (comma 11, lett. b)).

Nell’ambito di ciascuno stato di previsione è inoltre richiesto, con riferimento ad ogni programma:

c) l'elenco dei capitoli, articoli e relativi stanziamenti (comma 11, lett. c));

d) un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale (comma 11, lett. d));

Rispetto alla normativa precedente sono inoltre richieste, a corredo degli stati di previsione:

e) una scheda illustrativa dei capitoli recanti i fondi settoriali correlati alle principali politiche pubbliche di rilevanza nazionale, con indicazione degli stanziamenti triennali, il riepilogo analitico dei provvedimenti legislativi e amministrativi che hanno determinato i suddetti stanziamenti e le relative variazioni, e gli interventi previsti a legislazione vigente a valere su detti fondi, con separata indicazione delle spese correnti e di quelle in conto capitale. Anche in questo caso, è previsto un aggiornamento semestrale di tali schede, in modo da tenere conto delle modifiche apportate agli stanziamenti previsti dalla legge di bilancio con le variazioni di bilancio adottate in corso d'anno (comma 11, lett. e));

f) la presentazione del budget dei costi relativo a ciascuna amministrazione, che in precedenza costituiva un documento a se stante[102]. Il budget riporta i costi previsti dai centri di costo dell’amministrazione e il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni economiche a quelle finanziarie di bilancio (comma 11, lett. f)).

Il comma 13 conferma inoltre la presentazione alle Camere, in allegato al disegno di legge del bilancio di previsione, di una relazione del Ministro dello sviluppo economico sulla destinazione alle aree sottoutilizzate del territorio nazionale, alle aree di crisi occupazionale di cui alla 148/1993, nonché alle aree montane, delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per interventi di rispettiva competenza.

Per quanto concerne l’approvazione del disegno di legge di bilancio, gli ulteriori commi dell’articolo 21 confermano in larga parte quanto già previsto in merito dalla precedente legge di contabilità, disponendo:

§ la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare (comma 12);

§ l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo, nell'ordine detto, con riferimento alle dotazioni di competenza e cassa (comma 14);

§ l’approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva previsti dalla legge di contabilità in esame: Fondo di riserva per le spese obbligatorie (art. 26), Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale (art. 27), Fondo di riserva per le spese impreviste (art. 28) e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa (art. 30) (comma 15).

Per quanto concerne la disciplina dei suddetti fondi si rinvia alle indicate norme. È interessante qui segnalare, rispetto alla precedente legge di contabilità, il venir meno del Fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente e la costituzione di due specifici fondi per la reiscrizione in bilancio dei residui passivi perenti, uno per la parte corrente (attualmente ricompreso nell'ambito del Fondo per le spese obbligatorie) e l'altro per la parte in conto capitale;

§ la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale effettuata con la Nota di aggiornamento del DEF (comma 16);

§ la ripartizione delle unità di voto in capitoli, ai fini della gestione e della rendicontazione, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze (comma 17).

La norma prevede, altresì, che venga data informazione del raccordo tra il bilancio di previsione dello Stato approvato e il sistema di contabilità nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione;

§ l’annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le rispettive competenze, dei conti consuntivi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (comma 18).

Articolo 22
(Bilancio pluriennale)

L'articolo 30 reca norme in materia di:

§ leggi pluriennali di spesa in conto capitale (commi 1-2 e comma 7);

§ leggi che autorizzano l’iscrizione in bilancio di contributi pluriennali per investimenti (commi 3-5);

§ leggi di spesa a carattere permanente (comma 6);

§ procedure di realizzazione di opere pubbliche, con riferimento alle quali viene disposta un’apposita delega legislativa (commi 8-10);

§ conservazione in bilancio dei residui passivi relativi a spese in conto capitale (comma 11).

I commi 1 e 2[118] prevedono che le leggi pluriennali di spesa in conto capitale quantifichino gli effetti finanziari indicando sia la spesa complessiva sia gli oneri per competenza riferiti a ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio pluriennale. Viene inoltre confermata la possibilità che, nell’ambito della legge di stabilità, siano rimodulate - senza modificare l’autorizzazione complessiva - le quote previste per ciascuna annualità considerata nel bilancio pluriennale (tabella F della precedente legge finanziaria).

Il comma 7[119] prescrive che siano esposte in un apposito allegato del disegno di legge di stabilità (ex allegato 6 del disegno di legge finanziaria) le informazioni contabili, per ciascuna legge pluriennale, relative a:

§ residui di stanziamento in essere al 30 giugno dell’anno in corso;

§ giacenze, alla medesima data, in conti correnti o contabilità speciali di tesoreria (ove siano previsti versamenti in tali contabilità).

Il comma 3, innovando quanto stabilito dalla legislazione previgente, prevede che le leggi di spesa che autorizzano l’iscrizione in bilancio di contributi pluriennali stabiliscano anche, ove richiesto dalla natura degli interventi, le relative modalità di utilizzo. In particolare può essere prevista una delle seguenti modalità:

a) autorizzazione al beneficiario a stipulare, a valere sul contributo pluriennale, operazioni di mutuo con oneri di ammortamento posti a carico dello Stato. Il debito si intende assunto dallo Stato che provvede, attraverso specifica delega del beneficiario, ad erogare il contributo direttamente all’istituto di credito. Ai sensi del successivo comma 4, al momento dell’attivazione dell’operazione le amministrazioni che erogano il contributo sono tenute a comunicare al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato il piano di ammortamento del mutuo, con distinta indicazione della quota capitale e della quota interessi. Sulla base di tale comunicazione il Ministero iscrive il contributo in parte tra le spese per interessi passivi e, in parte, come rimborso di passività finanziarie. Tale procedura si applica, in base al comma 5, anche a tutti i contributi pluriennali iscritti in bilancio per i quali siano già state attivate, alla data di entrata in vigore della presente legge, le relative operazioni di mutuo;

b) “spesa ripartita”, da erogare al beneficiario secondo le cadenze temporali stabilite dalla legge.

Si segnala che la nuova disciplina di cui al comma 3, lettera a), ed ai commi 4 e 5 – con i quali la procedura di attivazione dei mutui mediante contributi pluriennali viene sottoposta a specifici obblighi di comunicazione – va posta in relazione con le norme vigenti in materia di utilizzazione dei contributi pluriennali, che subordinano l’utilizzo di tali contributi ad una specifica procedura autorizzatoria, finalizzata a garantire la compensazione, ai fini del fabbisogno e dell’indebitamento netto, degli effetti finanziari derivanti da tali operazioni.

Si ricorda che la richiamata normativa^{^[120]}, in tema di utilizzazione dei contributi pluriennali, ha così disciplinato la materia:

- per i mutui e le operazioni finanziarie, l’utilizzo dei contributi pluriennali autorizzati con legge (nel cui costo sono da includere gli oneri per il rimborso sia del capitale sia degli interessi) può essere disposto soltanto previa verifica dell'assenza di effetti peggiorativi, rispetto a quelli previsti dalla legislazione vigente, sul fabbisogno e sull'indebitamento netto. In esito a tale verifica:

§ nel caso di riscontro favorevole (=assenza di effetti peggiorativi), l’utilizzo è autorizzato mediante decreto emanato dal Ministro competente;

§ nel caso di mutui o operazioni finanziarie per i quali siano invece stati riscontrati effetti finanziari non previsti a legislazione vigente, questi possono essere compensati^{^[121]} a valere sulle disponibilità di un apposito “Fondo per la compensazione degli effetti conseguenti all'attualizzazione dei contributi pluriennali” (recante una dotazione finanziaria in termini di sola cassa), il cui utilizzo deve essere autorizzato dal Ministro dell’economia con decreto, da emanare una volta acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari. Il Fondo per l’attualizzazione dei contributi pluriennali, istituito dalla legge 296/2006, è stato più volte rifinanziato.

La procedura di attualizzazione sopra descritta è finalizzata - alla luce dei differenti criteri che disciplinano l’iscrizione delle spese per investimenti nei tre saldi di finanza pubblica - ad evitare scostamenti fra le previsioni di spesa incorporate nei conti tendenziali e le erogazioni contabilizzate in base ai criteri di classificazione europei (Sec 95): in tale contesto, per individuare gli oneri che devono essere registrati ai fini dell’indebitamento netto e del fabbisogno, occorre considerare - oltre alla durata del debito e al saggio di interesse applicato - anche i fattori che determinano la fuoriuscita delle somme dalla disponibilità della P.A. (per esempio, i soggetti destinatari del contributo o gli esercizi finanziari nei quali gli importi andranno contabilizzati in uscita), nonché le modalità di utilizzo delle somme (per es. la dinamica degli esborsi in relazione allo stato di avanzamento dei lavori finanziati).

In sintesi, per le operazioni finanziarie con oneri a totale carico dello Stato, la spesa viene registrata sul SNF in misura corrispondente all’importo del limite autorizzato per legge (rate annuali)[122]. Nel caso in cui – in sede di previsione - i medesimi effetti vengano riportati anche sui saldi di fabbisogno e di indebitamento[123], la predetta procedura dovrà in seguito autorizzare la spesa (per la quota capitale):

- nella misura dell’effettivo utilizzo delle somme ricavate dal mutuo (=pagamenti effettuati di anno in anno a fronte dello stato di avanzamento dei lavori): è il caso dei mutuatari che siano soggetti interni al settore della P.A.;

- nella misura dell’intero ricavo netto del mutuo (che grava, in unica soluzione, sull’anno di perfezionamento del mutuo)[124]: è il caso dei mutuatari che siano soggetti esterni al settore della P.A.

Il comma 6, confermando la disciplina previgente (articolo 11-quater della legge n. 468 del 1978) prevede che le leggi di spesa a carattere permanente quantifichino gli effetti finanziari indicando sia l’onere annuale riferito a ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio pluriennale sia l’onere a regime. Viene inoltre confermata la possibilità che la quantificazione dell’onere annuo sia rinviata alla legge di stabilità [articolo 11, comma 3, lett. d), della legge in esame] nel caso in cui non si tratti di spesa obbligatoria.

Il comma 6 inoltre, innovando rispetto alla legislazione previgente, introduce l’obbligo – per le leggi di spesa a carattere permanente - di rapportare la copertura all’onere più elevato nel caso in cui quest’ultimo si verifichi non nel periodo considerato nel bilancio pluriennale, ma in un anno finanziario successivo. In particolare il testo dispone che, nel caso considerato, “la copertura segue il profilo temporale dell'onere”.

La disposizione sembra finalizzata a recepire un consolidato orientamento giurisprudenziale della Corte costituzionale, in base al quale l’onere recato dalle leggi di spesa pluriennali va individuato per tutto il periodo di effettiva durata della legge e vanno indicati idonei mezzi finanziari garantendo la coerenza tra la copertura nel triennio e gli oneri a regime.

Nel passato, in conformità con tale orientamento, a fronte della previsione di apprezzabili scostamenti tra l’onere massimo indicato nel bilancio pluriennale e gli oneri stimati per gli esercizi successivi, sono stati seguiti due possibili criteri:

- la copertura necessaria a far fronte all’onere massimo, che si produce oltre il triennio, è stata prudenzialmente anticipata all’ultimo anno del triennio di riferimento;

- la copertura è stata commisurata non già all’onere massimo previsto oltre il triennio, ma all’onere medio ultratriennale. Ciò al fine di evitare che, in applicazione del criterio cautelativo sopra richiamato, vengano predisposti mezzi di copertura destinati a rimanere inutilizzati negli esercizi in cui l’onere si colloca ad un livello inferiore rispetto al picco.

I commi 8, 9 e 10 recano una delega al Governo finalizzata a garantire la razionalizzazione, la trasparenza, l’efficienza e l’efficacia delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale destinati alla realizzazione di opere pubbliche. La delega, da esercitarsi entro due anni[125] dalla data di entrata in vigore della legge, previa trasmissione dei relativi schemi di decreto legislativo al Parlamento per l’acquisizione del parere delle Commissioni competenti (anche per i profili finanziari), è subordinata al rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:

a) introduzione della valutazione nella fase di pianificazione delle opere, al fine di consentire il confronto e la selezione dei progetti, nonché la definizione delle priorità.

Il testo precisa che, per quanto concerne le infrastrutture strategiche, la valutazione nella fase di pianificazione delle opere dovrà essere coerente con i criteri adottati nella definizione del programma deliberato dal CIPE e allegato alla Decisione di finanza pubblica;

b) predisposizione, da parte del Ministero competente, di linee guida obbligatorie e standardizzate per la valutazione degli investimenti;

c) garanzia di indipendenza e di professionalità dei valutatori.

Il testo precisa che l’indipendenza e la professionalità dei valutatori possono essere assicurate anche attraverso l'utilizzo di competenze interne agli organismi di valutazione esistenti e con il ricorso a competenze esterne solo qualora manchino adeguate professionalità e per valutazioni particolarmente complesse;

d) potenziamento e sistematicità della valutazione ex post in ordine all’efficacia e all’utilità degli interventi infrastrutturali (riconoscendo carattere di pubblicità agli scostamenti che saranno verificati rispetto alle valutazioni ex ante);

e) separazione del finanziamento dei progetti rispetto al finanziamento delle opere attraverso la costituzione di due appositi fondi:

- il Fondo progetti, al quale si accede a seguito dell’esito positivo della procedura di valutazione tecnico-economica degli studi di fattibilità;

- il Fondo opere, al quale si accede solo dopo il completamento della progettazione definitiva;

f) adozione di regole trasparenti per le informazioni relative al finanziamento e ai costi delle opere, prevedendo l’invio di relazioni annuali in formato telematico al Parlamento e procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione dei singoli interventi, con particolare riferimento ai costi complessivi sostenuti e ai risultati ottenuti;

g) previsione di un sistema di verifica per l’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti, con automatico definanziamento in caso di mancato avvio delle opere entro i termini stabiliti.

Si segnala che gli schemi dei decreti legislativi attuativi delle citate disposizioni sono stati presentati al Parlamento il 25 ottobre 2011 per l’espressione del parere da parte delle Commissioni competenti[126].

Il comma 11 consente di prorogare di un ulteriore anno i termini di conservazione dei residui passivi relativi a spese in conto capitale. Tale facoltà può essere esercitata nell’ambito dei seguenti limiti e procedure:

- solo per i tre esercizi finanziari successivi a quello in corso alla data di entrata in vigore della presente legge;

- su proposta motivata dei Ministri competenti (con adeguata illustrazione dello stato di attuazione dei programmi di spesa e dei relativi tempi di realizzazione);

- su titolarità esclusiva del Ministro dell'economia e delle finanze;

- previa valutazione delle cause che rendono la proroga necessaria;

- con la finalità di evitare l'insorgenza di possibili contenziosi, con conseguenti oneri.

Si osserva che il comma 11 riserva la competenza primaria della procedura di proroga al Ministro dell'economia e delle finanze, con la finalità principale di ridurre i rischi di insorgenza di oneri da contenzioso. D’altra parte, il testo non prevede espressamente una preliminare valutazione dei possibili effetti finanziari delle proroghe in esame, anche con lo scopo di predisporre l’eventuale compensazione – ai fini dei saldi di fabbisogno e di indebitamento netto – di effetti non previsti e, quindi, non inclusi nei tendenziali di spesa.

Nella successiva fase applicativa andrà chiarito se il testo faccia riferimento ai residui formati a partire dalla data di entrata in vigore della presente legge ovvero anche a quelli esistenti a tale data.

Egualmente andrà chiarito se la proroga di un anno sia ripetibile, ovvero se per ciascuna generazione di residui la proroga possa essere effettuata una sola volta. La limitazione della facoltà ai tre esercizi finanziari successivi, come prevede la norma, sembrerebbe connessa con il termine previsto per l'introduzione del bilancio di cassa, la cui applicazione dovrebbe prefigurare il superamento del meccanismo di formazione dei residui stessi.

Si ricorda che la normativa vigente^{^[127]} in tema di mantenimento in bilancio di somme in conto capitale non utilizzate prevede i seguenti termini:

- le somme relative a spese in conto capitale non impegnate e non erogate possono essere conservate in bilancio come residui (residui di stanziamento) per un solo anno, ad eccezione degli stanziamenti iscritti in forza di disposizioni legislative entrate in vigore nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio finanziario, per i quali il periodo di conservazione previsto è di due anni;

- per le spese in conto capitale che risultano impegnate, ma non erogate, è previsto il mantenimento in bilancio dei relativi residui (residui propri) per due esercizi successivi a quello in cui è stato iscritto il corrispondente stanziamento.

Poiché la disciplina richiamata incide sui criteri per la costruzione delle previsioni a legislazione vigente, la deroga ai predetti termini può influire sulla dinamica delle spese, determinando un impatto finanziario pari all’entità delle risorse che si decide di riutilizzare negli esercizi successivi. In particolare, un’estensione dei termini di utilizzo di somme non impegnate e/o non erogate è suscettibile di determinare effetti finanziari sia sul saldo di fabbisogno[128] sia sull’indebitamento netto, rispetto ai quali dovrebbe essere predisposta un’idonea compensazione.

Articolo 31
(Garanzie statali)

1. In allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze sono elencate le garanzie principali e sussidiarie prestate dallo Stato a favore di enti o altri soggetti.

L’articolo 31 riproduce la disposizione già contenuta all’articolo 13 dell’abrogata legge n. 468/1978, prevedendo che in allegato allo stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze siano riportato l’elenco delle disposizioni legislative recanti le garanzie principali e sussidiarie prestate dallo Stato a favore di enti o altri soggetti.

Articolo 32
(Esercizio provvisorio)

1. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

2. Durante l'esercizio provvisorio, la gestione del bilancio è consentita per tanti dodicesimi della spesa prevista da ciascun capitolo quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.

3. Le limitazioni di cui al comma 2 si intendono riferite sia alle autorizzazioni di impegno sia a quelle di pagamento.

L’articolo 32 riproduce la legislazione previgente[129] confermando la disciplina dell’esercizio provvisorio.

In particolare, viene confermato che l’esercizio provvisorio del bilancio può essere concesso soltanto per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Durante l'esercizio provvisorio, la gestione del bilancio, riferita sia alle autorizzazioni di impegno sia a quelle di pagamento, è consentita per tanti dodicesimi della spesa quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi.

Articolo 33
(Assestamento e variazioni di bilancio)

L’articolo 40, come riformulato dalla legge n. 39/2011[142], fermo restando quanto previsto in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche di cui al precedente articolo 2, definisce i principi e i criteri direttivi della delega al Governo, da attuare con l’adozione di uno o più decreti legislativi entro tre anni dalla data di entrata in vigore della nuova legge di contabilità (ossia entro il 1° gennaio 2013)[143], ai fini del completamento della riforma che riguarda la struttura del bilancio dello Stato in senso funzionale, secondo i caratteri di certezza, di trasparenza e di flessibilità. Tali criteri informano il processo di riorganizzazione dei programmi e delle missioni di spesa, nonché la programmazione delle risorse.

Il comma 2 definisce i principi di delega relativi alla riorganizzazione di programmi e missioni, che sono riassumibili come segue:

§ revisione delle missioni, in funzione di una migliore correlazione tra missioni e ministeri ed enucleazione di missioni trasversali (lett. a)): la revisione delle missioni deve essere effettuata in relazione alle funzioni principali dei diversi ministeri e agli obiettivi perseguiti con la spesa pubblica, in modo tale da definirne un’opportuna correlazione ed individuando eventuali missioni trasversali;

§ revisione dei programmi (lett. b)): la revisione del numero e della struttura dei programmi, definiti in maniera omogenea rispetto ai risultati da perseguire in termini di prodotti e servizi finali, è volta ad assicurare:

- la corrispondenza univoca fra programma, risorse e strutture ad esso assegnate, e ciascun Ministero in base alle proprie funzioni peculiari, evitando, ove possibile, la definizione di programmi condivisi tra più Ministeri (punto 1);

- l’affidamento di ciascun programma di spesa ad un unico centro di responsabilità amministrativa (punto 2);

In proposito la circolare del Ministero dell’economia e delle finanze[144] emanata con riferimento alla revisione dei programmi di spesa per l’anno 2011 ha affermato che la previsione di tale principio di delega ha lo scopo di rafforzare ulteriormente la responsabilizzazione delle strutture amministrative. Peraltro, il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, il quale prevede una più ampia riorganizzazione delle missioni e dei programmi di spesa, potrà costruire un’occasione di ulteriore consolidamento e razionalizzazione del numero e della struttura dei programmi del bilancio dello Stato, anche con riferimento ai compiti ed alle funzioni trasversali[145] svolti dalle diverse amministrazioni.

- il raccordo dei programmi alla classificazione COFOG[146] di secondo livello (punto 3);

§ stanziamenti di programma coerenti con gli obiettivi (lett. c)): la revisione deve riguardare gli stanziamenti iscritti in ciascun programma e la relativa legislazione sottostante in coerenza con gli obiettivi da perseguire;

§ fonte di gettito chiaramente e univocamente individuabile per le voci di entrata (lett. d)): la revisione delle unità elementari di bilancio dovrà assicurare che la denominazione richiami esplicitamente l’oggetto e la ripartizione delle unità promiscue in articoli;

§ definizione delle azioni quali componenti del programma e unità elementari di bilancio, per le voci di spesa (lett. e)): le azioni quali unità elementari della spesa vengono adottate anche ai fini gestionali e di rendicontazione. Esse sono inoltre affiancate da un piano dei conti integrato in modo tale da assicurare il loro raccordo alla classificazione COFOG e alla classificazione economica di terzo livello. La legge n. 39/2011[147] ha previsto, a tal fine, che il Ministero dell’economia e delle finanze, tramite il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, avvii, per l’esercizio finanziario 2012, un’apposita sperimentazione di cui di cui deve essere dato conto nel Rapporto sullo stato di attuazione della riforma di contabilità e finanza pubblica, di cui all’articolo 3 della legge in esame;

§ definizione della formulazione delle nuove autorizzazioni legislative di spesa (lett. f)): la formulazione deve evidenziare l’autorizzazione legislativa espressa in termini di finanziamento di uno specifico programma di spesa;

§ programmazione triennale delle risorse e degli obiettivi (lett. g)): il criterio conferma l’introduzione della programmazione delle risorse e degli obiettivi delle amministrazioni dello Stato per un arco temporale di un triennio e l’individuazione delle metodologie comuni di definizione di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferibili ai programmi del bilancio;

§ introduzione in via sperimentale di un bilancio di genere (lett. g-bis) introdotta dall’articolo 7, comma 1, lett. m), punto 3) della legge n. 39/2011), per la valutazione del diverso impatto della politica di bilancio sulle donne e sugli uomini, in termini di denaro, servizi, tempo e lavoro non retribuito;

§ limiti alle spese del bilancio dello Stato (lett. h) come modificata dall’articolo 3, comma 1, lett. c) della legge n. 39/2011): si prevede l’introduzione di criteri e modalità per la fissazione di limiti per tutte le spese del bilancio dello Stato - ivi comprese, quindi, quelle non rimodulabili, tenendo conto, per queste ultime, delle relative peculiarità -, coerentemente con la programmazione triennale delle risorse, individuati in via di massima nel DEF e adottati con la successiva legge di bilancio.

Si rammenta che il testo originario della lettera h) in esame prevedeva che la fissazione di limiti alle spese del bilancio dello Stato potesse riguardare esclusivamente le spese rimodulabili. L’attuale formulazione sopra richiamata, derivante dalla legge n. 39 del 2011, consente invece la estensione di tale meccanismo anche alle spese non rimodulabili, purché si tenga conto delle peculiarità riguardanti tale tipologia di spese.

Si ricorda inoltre che l’art. 21, comma 6, della legge n. 196 definisce le spese non rimodulabili quelle per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione. Esse corrispondono alle spese definite «oneri inderogabili», in quanto vincolate a particolari meccanismi o parametri che regolano la loro evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi. Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette spese obbligatorie, ossia quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa.

Si ricorda in merito che il D.L. n. 98/2011[148] ha introdotto, una norma interpretativa[149], in base alla quale nell’ambito degli oneri inderogabili rientrerebbero esclusivamente le spese cosiddette obbligatorie, ossia:

- le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse;

- le spese per interessi passivi;

- le spese derivanti da obblighi comunitari e internazionali;

- le spese per ammortamento di mutui;

- le spese vincolate a particolari meccanismi o parametri, determinati da leggi che regolano la loro evoluzione.

La norma appare finalizzata a consentire l’intervento della disciplina delegata nella determinazione dei limiti all’evoluzione della spesa iscritta nel bilancio dello Stato.

Al riguardo si osserva che, a fronte di tale previsione, non sono state introdotte precisazioni volte a dettagliare i criteri per la definizione di tali limiti, fatto salvo il richiamo alla necessità di tener conto della peculiarità delle spese non rimodulabili.

Poiché tali spese, almeno in parte, sono dirette a soddisfare pretese derivanti da diritti soggettivi e quindi non comprimibili, non risultano chiare le modalità con le quali assicurare, pur in presenza di tali situazioni soggettive, l’applicazione dei predetti limiti finanziari.

§ accordi sugli obiettivi da conseguire nel triennio (lett. i)): coerentemente con i limiti di spesa stabiliti, si prevede l’adozione di accordi triennali tra il Ministro dell’economia e delle finanze e gli altri Ministri, al fine di concordare gli obiettivi da conseguire nel triennio e i relativi tempi di attuazione;

§ riordino delle norme che autorizzano variazioni di bilancio (lett. l)): si prevede tale criterio per le norme che autorizzano provvedimenti di variazioni di bilancio in corso d’anno;

§ accorpamento fondi (lett. m)): si afferma il principio dell’accorpamento dei fondi di riserva e speciali iscritti nel bilancio dello Stato;

Tale criterio direttivo dovrà conciliarsi con la nuova disciplina relativa ai fondi di bilancio contenuta agli articoli da 26 a 29 della legge in esame, la quale, tra l’altro, non prevede più, rispetto alla disciplina contabile previgente, il “Fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente”.

§ affiancamento di un sistema di contabilità economico-patrimoniale (lett. n)): si prevede, a fini conoscitivi, che al sistema di contabilità finanziaria sia affiancato un sistema di contabilità economico-patrimoniale funzionale alla verifica dei risultati conseguiti dalle amministrazioni.

§ revisione del conto riassuntivo del tesoro (lett. o)): tale revisione è prevista allo scopo di garantire maggiore chiarezza e significatività delle informazioni riportate in tale documento mediante l’integrazione dei dati contabili del bilancio dello Stato e di quelli di tesoreria;

§ progressiva eliminazione delle contabilità speciali (lett. p)): tale criterio prevede che, entro il termine di 24 mesi[150], siano eliminate le gestioni contabili operanti a valere sulle contabilità speciali o conti correnti di tesoreria, i cui fondi siano stati comunque costituiti mediante il versamento di risorse che in origine erano iscritte in stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato, ad eccezione dei seguenti casi:

- la gestione relativa alla Presidenza del Consiglio dei ministri;

- le gestioni fuori bilancio istituite ai sensi della legge n. 1041/1971, la quale reca la disciplina di tali gestioni nei casi in cui le stesse siano operate nell’ambito delle amministrazioni dello Stato;

- altre gestioni fuori bilancio (diverse da quelle operate nell’ambito delle amministrazioni dello Stato) che vengono autorizzate per legge;

- i programmi comuni tra più amministrazioni, enti, organismi pubblici e privati;

- casi di urgenza e necessità.

Il criterio di delega prevede altresì il contestuale versamento all’entrata del bilancio delle disponibilità derivanti delle contabilità speciali e dei conti correnti di tesoreria eliminati e la loro assegnazione, in conto competenza, alle inerenti voci di spesa che hanno dato origine alle imputazioni contabili, ovvero, in mancanza di dette voci, qualora non più presenti in bilancio, a nuove imputazioni appositamente istituite a tal fine.

Con riferimento alle gestioni fuori bilancio che resteranno attive[151], si prevede in ogni caso l’obbligo di rendicontazione annuale delle risorse acquisite e delle spese effettuate secondo schemi classificatori armonizzati con quelli del bilancio dello Stato. Tali schemi devono presentarsi altresì aggregabili a quelli del bilancio con un livello di dettaglio sufficientemente elevato.

Si segnala peraltro che il divieto di gestire fondi al di fuori del bilancio, in virtù dei criteri di universalità ed unità del bilancio, è sancito dall’articolo 24, comma 3, della legge in esame che fa esplicito riferimento alle eccezioni contemplate per l’appunto alla lett. p), co. 2, dell’articolo 40;

§ identificazione dei contributi speciali (lett. q)): tale criterio prevede la possibilità di identificare i contributi speciali iscritti nel bilancio dello Stato e che risultano finalizzati agli obiettivi di cui all’articolo 119, comma 5, della Costituzione e destinati a regioni e ad enti locali.

Si ricorda che ai sensi del citato comma 5 dell’articolo 119, lo Stato può destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città metropolitane e regioni per gli obiettivi della promozione dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà sociale, della rimozione degli squilibri economici e sociali, dell’effettivo esercizio dei diritti della persona ovvero per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni.

Gli schemi dei citati decreti legislativi, ai sensi del comma 3, sono sottoposti all’esame delle Camere, da parte delle Commissioni competenti per materia, e pertanto vengono trasmessi ad esse ai fini dell’espressione del parere che deve essere reso entro 60 giorni, limitatamente agli stati di previsione di rispettivo interesse e per i profili finanziari. Oltre tale termine, nulla osta all’adozione dei decreti.

Nel caso in cui il Governo non intenda conformarsi ai pareri espressi dalle Camere sui decreti, ne ritrasmette i testi con le proprie osservazioni e con eventuali modificazioni, rendendo le proprie comunicazioni davanti a ciascuna Camera. Oltre il termine di ulteriori trenta giorni dalla nuova trasmissione dei testi, i decreti possono essere comunque adottati definitivamente dal Governo.

Il comma 4 prevede infine la possibilità di adottare, entro due anni dalla data di entrata in vigore dei suddetti decreti legislativi, eventuali disposizioni a correzione ovvero ad integrazione dei medesimi decreti, nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi e con le stesse modalità previsti dall’articolo in esame.

Articolo 41
(Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato)

Il ciclo di bilancio

Gennaio

Inizio dell'esercizio finanziario (art. 20).

Entro il mese di gennaio il Governo presenta alle Camere gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica (art. 7, co. 2, lett. f).

A partire da gennaio, è prevista la presentazione da parte del Ministero dell’economia e delle finanze (di seguito MEF) di una Relazione mensile sul conto consolidato di cassa riferito alla amministrazione centrale, con indicazioni settoriali sugli enti degli altri comparti delle PA, tenendo conto anche delle informazioni desunte dal Sistema informativo delle operazioni degli enti pubblici (SIOPE) (art. 14, co. 3). E’ altresì prevista la pubblicazione mensile da parte del Ministero dell’economia di un Rapporto sull’andamento delle entrate tributarie e contributive (art. 14, co. 5).

In via di prassi, entro il mese di gennaio, il Governo trasmette alle Camere il documento sulla “Analisi annuale della crescita”, predisposto dalle istituzioni della UE nell’ambito del semestre europeo (art. 9, co. 2).

Marzo

Il 1° marzo di ogni anno, di prassi, l’ISTAT comunica le stime del PIL e dell’indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni dell’anno precedente.

Aprile

Entro il 10 aprile il Ministro dell’economia presenta alle Camere il Documento di economia e finanza (DEF) (art. art. 7, co. 2, lett. a) e art. 10).

Il documento è inoltre inviato, entro il termine sopra indicato, per il relativo parere alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, la quale si esprime in tempo utile per le deliberazioni parlamentari.

Il DEF è composto da tre sezioni (art. 10):

a) la prima sezione del DEF reca lo schema del Programma di stabilità, che contiene gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo; le previsioni macroeconomiche, per ciascun anno del periodo di riferimento, con evidenziazione dei contributi alla crescita dei diversi fattori, dell'evoluzione dei prezzi, del mercato del lavoro e dell'andamento dei conti con l'estero; gli obiettivi programmatici per l'indebitamento netto, per il saldo di cassa e per il debito delle PA, articolati per i sottosettori della PA; l'articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi (co. 2);

b) la seconda sezione del DEF contiene l'analisi del conto economico e del conto di cassa delle PA nell'anno precedente e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici indicati nel DEF e nella Nota di aggiornamento; le previsioni tendenziali a legislazione vigente e a politiche invariate per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche riferite almeno al triennio successivo; le previsioni tendenziali, almeno per il triennio successivo, del saldo di cassa del settore statale (co. 3);

c) la terza sezione del DEF reca lo schema del Programma nazionale di riforma, che contiene lo stato di avanzamento delle riforme avviate, gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività, le priorità del Paese e le principali riforme da attuare, i prevedibili effetti delle riforme in termini di crescita economica, di competitività del sistema economico e di aumento dell'occupazione.

In apposita nota metodologica, allegata alla seconda sezione del DEF, sono esposti analiticamente i criteri di formulazione delle previsioni tendenziali (co. 4).

In allegato al DEF sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica (co. 6).

In allegato al DEF sono inoltre presentati:

- il Rapporto sullo stato di attuazione della nuova legge di contabilità e sullo stato di attuazione delle norme finalizzate all’armonizzazione delle regole contabili degli enti territoriali, prevista dalla legge sul federalismo (art. 3);

- la Relazione di sintesi sugli interventi realizzati nelle aree sottoutilizzate e sui risultati conseguiti (co. 7);

- i programma delle infrastrutture strategiche (co. 8);

- il documento, predisposto dal Ministro dell'ambiente sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra (co. 9);

- per la spesa del bilancio dello Stato, l’esposizione delle risorse destinate alle regioni e province autonome di Trento e di Bolzano, distinte tra spese correnti e spese in conto capitale (co. 10).

Entro il 30 aprile il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma sono presentati al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea (art. 9, co. 1).

Entro il mese di aprile di ogni anno il Ministro dell’economia presenta al Parlamento la Relazione generale sulla situazione economica del Paese per l'anno precedente (art. 12).

Entro il 30 aprile ciascun Ministero, a cura del proprio Ufficio centrale del bilancio, trasmette alla Ragioneria generale dello Stato il conto del bilancio e il conto del patrimonio relativi all’anno precedente per la redazione del Rendiconto (art. 37, co. 1).

Maggio

Entro il 31 maggio, il Ministro dell’economia presenta alle Camere la Relazione sul conto consolidato di cassa riferito alle amministrazioni pubbliche (I trimestre), con eventuale aggiornamento delle stime tendenziali secondo l'articolazione per sottosettori, nonché sulla consistenza del debito pubblico (art. 14, co. 4).

Entro il 31 maggio, il Ministro dell’economia trasmette alla Corte dei conti il Rendiconto generale dello Stato relativo all’esercizio precedente, per il giudizio di parificazione (art. 37, co. 2).

Giugno

Entro il 15 giugno ciascun Ministero trasmette alle Camere, per l’esame da parte delle Commissioni di merito, una Relazione sullo stato della spesa per l’analisi dell’efficacia nell’allocazione delle risorse e dell’efficienza dell’azione amministrativa rispetto alle missioni e ai programmi del bilancio dello Stato (art. 3, co. 68, legge n. 244/2007).

Entro il 30 giugno, il Governo presenta alle Camere il disegno di legge di assestamento delle previsioni del bilancio dello Stato per l’anno in corso (art. 7, co. 2, lett. e) e art. 33).

Con il disegno di legge di assestamento possono essere proposte, limitatamente all'esercizio in corso, variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie anche relative a fattori legislativi, all’interno di programmi di una stessa missione di spesa (art. 33, co. 3).

Entro il 30 giugno di ogni anno, ad integrazione del DEF, il Ministro dell’economia trasmette alle Camere un apposito allegato in cui sono riportati i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica, sia per le entrate sia per le spese, derivanti dalle misure contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d'anno (art. 10, co. 11).

Entro il mese di giugno, il Ministro dell’economia presenta alle Camere il disegno di legge di approvazione del Rendiconto per l’esercizio precedente (con il giudizio di parificazione della Corte dei conti) (art. 35, co. 1).

Luglio

Entro il 20 luglio di ogni triennio, il MEF predispone ed invia al Parlamento un Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato, che ne illustra la composizione e l’evoluzione, i risultati conseguiti ai fini del suo controllo e il livello di efficienza raggiunto dalle amministrazioni (art. 41).

Tale Rapporto triennale sostituisce il Programma di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali previsto dall’art. 3, co. 67, della legge n. 244/2007, abrogato dall’art. 41, co. 5, della legge di contabilità. Il Rapporto si configura peraltro come un documento ulteriore rispetto alla Relazione sullo stato della spesa per l’analisi dell’efficacia nell’allocazione delle risorse e dell’efficienza dell’azione amministrativa, presentata annualmente alle Camere entro il 15 giugno di ogni anno da parte di ciascun Ministro (di cui all’art. 3, co. 68, legge n. 244/2007).

Settembre

Entro il 20 settembre il Governo presenta alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, la Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza (DEF) (art. 7, co. 2, lett. b) e art. 10-bis).

La Nota contiene (art. 10-bis):

a) l’eventuale aggiornamento delle previsioni macro-economiche e di finanza pubblica per l’anno in corso e per il periodo di riferimento, nonché le eventuali modifiche e integrazioni al DEF conseguenti alle raccomandazioni del Consiglio europeo relative al Programma di stabilità e al PNR,

b) l’eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici individuati dal DEF, al fine di prevedere una loro diversa ripartizione tra lo Stato e le amministrazioni territoriali ovvero di recepire le indicazioni contenute nelle raccomandazioni eventualmente formulate dalla Commissione europea;

c) l’obiettivo di saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale;

d) il contenuto del Patto di stabilità interno e le sanzioni da applicare in caso di mancato rispetto del Patto medesimo, nonché il contenuto del Patto di convergenza, e le misure volte a realizzare il percorso di convergenza previsto dall'art. 18 della legge n. 42/2009 di attuazione del federalismo fiscale.

Qualora il Governo intenda procedere a una modifica degli obiettivi programmatici di finanza pubblica, è tenuto ad inviare, preventivamente alla presentazione della Nota, entro il 10 settembre, le linee guida per la ripartizione degli obiettivi alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, per il relativo parere da esprimere entro il 15 settembre. Le linee guida sono altresì trasmesse, entro il 10 settembre, alle Camere, cui è in seguito trasmesso anche il parere espresso su di esse dalla Conferenza (art. 10-bis, co. 2).

Alla Nota di aggiornamento del DEF sono allegati una serie di documenti, recanti:

§ le relazioni programmatiche sulle spese di investimento per ciascuna missione di spesa del bilancio dello Stato e le relazioni sullo stato di attuazione delle relative leggi pluriennali (co. 3);

§ in allegato alle relazioni, un quadro riassuntivo delle leggi di spesa a carattere pluriennale (co. 4);

§ in apposita sezione del suddetto quadro riassuntivo, la ricognizione di tutti i contributi pluriennali iscritti nel bilancio dello Stato. Entro il 30 giugno i Ministeri competenti comunicano al MEF i dati necessari alla suddetta ricognizione (co. 5).

In allegato al DEF sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica (co. 6).

Entro il 30 settembre, il Ministro dell’economia presenta alle Camere la Relazione sul conto consolidato di cassa riferito alle amministrazioni pubbliche (I semestre), con eventuale aggiornamento delle stime tendenziali secondo l'articolazione per sottosettori, nonché sulla consistenza del debito pubblico (art. 14, co. 4). La Relazione presentata nel mese di settembre riporta, rispetto alle altre di maggio e novembre, l’aggiornamento della stima annuale del conto consolidato di cassa delle PA e delle relative forme di copertura (art. 14, co. 4).

Entro il 30 settembre è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il provvedimento dell'ISTAT ricognitivo delle amministrazioni pubbliche rientranti nel conto economico consolidato della P.A. (art. 1, co. 3).

Ottobre

(sessione di bilancio)

Entro il 15 ottobre il Governo presenta alle Camere il disegno di legge di stabilità (ex disegno di legge finanziaria) e il disegno di legge di bilancio, che sono i provvedimenti che compongono la manovra triennale di finanza pubblica che contiene, per il triennio di riferimento, le misure qualitative e quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici (art. 7, co. 2, lett. c) e d) art. 11).

La legge di stabilità contiene esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato dal bilancio pluriennale. Essa non può contenere norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio, né interventi di natura localistica o microsettoriale. (art. 11, co. 3).

Al disegno di legge di stabilità è allegato un prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra adottata (co. 4), nonché l’indicazione dei provvedimenti legislativi adottati nel corso dell'esercizio, con i relativi effetti finanziari, nonché le ulteriori misure correttive da adottare (co. 8). Il ddl di stabilità è inoltre accompagnato da una Relazione tecnico illustrativa, la quale costituisce documento di raccordo tra il disegno di legge di bilancio e il conto economico delle amministrazioni pubbliche (co. 9).

Il disegno di legge di bilancio espone per l'entrata e per la spesa le unità di voto parlamentare determinate con riferimento alla tipologia di entrata e ai programmi.

Con il disegno di legge di bilancio, per motivate esigenze, possono essere rimodulate in via compensativa all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione le dotazioni finanziarie relative ai fattori legislativi. In allegato allo stato di previsione della spesa sono indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo (art. 23, co. 3). Inoltre, nella fase gestionale, con decreto del Ministro dell'economia e finanze possono essere adottate variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie interne a ciascun programma, relativamente alle spese per adeguamento al fabbisogno nell'ambito delle spese rimodulabili, su proposta dei Ministri competenti.

In allegato al disegno di legge di bilancio, il Ministero dello sviluppo economico presenta alle Camere una Relazione sulla destinazione delle spese di investimento alle aree sottoutilizzate (art. 21, co. 13).

Novembre

(sessione di bilancio)

Entro il 30 novembre, il Ministro dell’economia presenta alle Camere la Relazione sul conto consolidato di cassa riferito alle amministrazioni pubbliche (riferita ai primi nove mesi dell’anno), con eventuale aggiornamento delle stime tendenziali secondo l'articolazione per sottosettori, nonché sulla consistenza del debito pubblico (art. 14, co. 4).

Dicembre

(sessione di bilancio)

Il 31 dicembre termina l’esercizio finanziario (art. 20).

Al termine dell'anno finanziario ciascun Ministero, per cura del direttore del competente ufficio centrale del bilancio, compila il conto del bilancio ed il conto del patrimonio relativi alla propria amministrazione (art. 37, co. 1).

Il completamento della riforma: l’attuazione delle deleghe

Termine per l’esercizio delle deleghe	Oggetto delle deleghe	Attuazione
31/5/2011	Entro il 31 maggio 2011 il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, ad esclusione delle regioni e degli enti locali (art. 2). Disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi possono essere adottate entro tre anni.	D.Lgs. 31 maggio 2011, n. 91
1/6/2011	Entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore della legge n. 196/2009, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per il potenziamento dell'attività di analisi e valutazione della spesa e per la riforma del controllo di regolarità amministrativa e contabile (art. 49).	D.Lgs. 30 giugno 2011, n. 123
1/1/2012	Entro due anni dalla data di entrata in vigore della legge n. 196/2009, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per la razionalizzazione, trasparenza, efficienza delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale destinati alla realizzazione di opere pubbliche (art. 30, co. 8). Sugli schemi è previsto il parere delle Commissioni parlamentari competenti entro 60 giorni dalla trasmissione.	Schemi di decreto presentati alle Camere il 25 ottobre 2011 (Atti del Governo n. 414 e 415)
1/1/2013	Entro tre anni dalla data di entrata in vigore della legge n. 196/2009, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato con particolare riguardo alla riorganizzazione dei programmi di spesa e delle missioni e alla programmazione delle risorse (art. 40). Sugli schemi è previsto il parere delle Commissioni parlamentari competenti entro 60 giorni dalla trasmissione. Disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi possono essere adottate entro due anni.
1/1/2014	Entro quattro anni dalla data di entrata in vigore della legge n. 196/2009, il Governo è delegato ad adottare: - uno o più decreti legislativi per il potenziamento della funzione del bilancio di cassa di previsione e degli altri documenti contabili dello Stato. A tal fine, il MEF avvia un'apposita sperimentazione della durata massima di due esercizi finanziari (art. 42). Sugli schemi è previsto il parere delle Commissioni parlamentari competenti entro 60 giorni dalla trasmissione. Disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi possono essere adottate entro un anno. - un decreto legislativo recante un testo unico delle disposizioni in materia di contabilità di Stato nonché in materia di tesoreria (art. 50). Sugli schemi è previsto il parere delle Commissioni parlamentari competenti entro 60 giorni dalla trasmissione. Disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi possono essere adottate entro un anno.

[1] Recante “Modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, conseguenti alle nuove regole adottate dall’Unione europea in materia di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri” (Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 84 del 12 aprile 2011).

[2] Il ciclo delle procedure volte ad assicurare un coordinamento ex-ante delle politiche economiche nell’Eurozona e nell’UE, previsto dal Semestre europeo, si articola nelle seguenti fasi:

- gennaio: presentazione da parte della Commissione dell’analisi annuale della crescita;

- febbraio/marzo: il Consiglio europeo stabilisce le priorità di politica economica e di bilancio a livello UE e per gli Stati membri;

- entro il 30 aprile: gli Stati membri sottopongono contestualmente i Piani nazionali di riforma (PNR, elaborati nell’ambito della nuova Strategia UE 2020) ed i Piani di stabilità e convergenza (PSC, elaborati nell’ambito del Patto di stabilità e crescita), tenendo conto delle linee guida dettate dal Consiglio europeo;

- inizio giugno: sulla base dei PNR e dei PSC, la Commissione presenta le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati;

- giugno: il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, approvano le raccomandazioni della Commissione, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno.

Nella seconda metà dell’anno gli Stati membri approvano le rispettive leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. Nell’indagine annuale sulla crescita dell’anno successivo, la Commissione dà conto dei progressi conseguiti dai Paesi membri nell’attuazione delle raccomandazioni stesse.

[3] Si ricorda che la Decisione di finanza pubblica (DFP) era stata introdotta dalla legge n.196 del 2009 in sostituzione del Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF). La legge n.196 medesima aveva posticipato al 15 settembre il termine di presentazione al Parlamento dello schema di Decisione di finanza pubblica, al fine di disporre di un quadro previsionale, economico e di finanza pubblica più aggiornato di quello disponibile al 30 giugno (data di presentazione del previgente DPEF).

[4] In attuazione di tale articolo è stato emanato il decreto legislativo 31 maggio 2011, n.91.

[5] Per la cui attuazione è intervenuto il decreto legislativo 30 giugno 2011, n.23.

[6] In ordine all’attuazione delle deleghe finora intervenuta al momento di pubblicazione del presente dossier (novembre 2011) si rinvia all’apposito allegato al dossier medesimo.

[7] Si ricorda che il testo originario della legge di stabilità fissava al 31 luglio il termine per la pubblicazione del provvedimento dell’ISTAT ricognitivo delle pubbliche amministrazioni. Il termine è stato posticipato al 30 settembre dall’articolo 10, comma 16, del D.L. n. 98/2011, recante misure di stabilizzazione finanziaria.

[8] Al riguardo, si sottolinea che l’articolo 1, comma 1, della legge n. 42/2009 afferma peraltro che le disposizioni ivi contenute sono volte a stabilire “in via esclusiva” i princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica.

[9] Si ricorda che nel testo originario del disegno di legge la delega riguardava l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio di tutte le amministrazioni appartenenti al perimetro delle amministrazioni pubbliche, ivi compresi gli enti territoriali. Nel testo definitivamente approvato si esclude, invece, dall’ambito applicativo della delega gli enti territoriali in quanto la legge n. 42 del 2009 di attuazione del federalismo fiscale già disponeva all’articolo 2, lettera h), che il Governo procedesse, attraverso i decreti legislativi delegati, all’individuazione dei principi fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali.

L’articolo 2 della legge di contabilità procede peraltro ad introdurre, al comma 6, integrazioni all’articolo 2 della legge n. 42 del 2009, al fine di uniformare i principi ed i criteri attuativi della delega riguardante gli enti territoriali a quelli previsti dall’articolo in esame per l’attuazione della delega riguardante l’armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni non territoriali. Pertanto, il processo di armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche si realizza attraverso due deleghe distinte (contenute, rispettivamente, nella legge di contabilità in esame e nella legge n. 42 del 2009), ma ispirate a principi e criteri generali di contenuto uniforme.

[10] Il termine, originariamente fissato entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, è stato posticipato al 31 maggio 2011 dall’articolo 1, comma 2, della legge 1 ottobre 2010, n. 163.

[11] Vedi, in particolare, sul punto, l’intervento del Ragioniere generale dello stato, Mario Canzio, svoltosi in data 1 aprile 2009, in occasione dell’indagine conoscitiva sulla riforma del bilancio condotta dalla Commissione 5° del Senato.

[12] A livello europeo, secondo la Ragioneria generale dello Stato “non esiste alcun Paese in cui le amministrazioni decentrate dello Stato, che godono di un elevato grado di autonomia di gestione, adottano criteri e principi contabili diversi, o non armonizzati, rispetto a quelli stabiliti dai rispettivi Ministeri finanziari e adottati a livello di Amministrazioni Centrali”.

[13] Legge n. 131 del 5 giugno 2003, recante “Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3”cd. “legge La Loggia”. L’articolo 1, comma 4 della legge n. 131 ha previsto una delega nei confronti del Governo per la ricognizione dei principi fondamentali relativi alle materie rientranti nella potestà legislativa concorrente di Stato e regioni. Tale ricognizione, come afferma il citato articolo 1, opera In sede di prima applicazione, per orientare l'iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni fino all'entrata in vigore delle leggi con le quali il Parlamento definirà i nuovi princìpi fondamentali.

[14] Il primo capo del decreto legislativo riguarda i principi generali di armonizzazione dei bilanci pubblici, il secondo i bilanci regionali, il terzo i bilanci degli enti locali.

[15] Cfr. sentenza della Corte Costituzionale n. 280 del 28 luglio 2004.

[16] Il sistema COFOG - relativo alla classificazione delle funzioni di governo comune a tutti i paesi dell’Unione Europea e a livello OCSE - è articolato secondo il sistema dei conti SEC95 (Sistema europeo di contabilità nazionale) con la classificazione delle funzioni obiettivo risultante dalla ricognizione delle attività e dei servizi. La classificazione per funzioni obiettivo è articolata su tre livelli, che esprimono la classificazione COFOG adottata in sede comunitaria:

- il primo livello, rappresentato dalle divisioni (n. 10), rappresenta i fini primari perseguiti dalle Amministrazioni ;

- il secondo livello, rappresentato dai gruppi (n. 69), esprime le specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche;

- il terzo livello, rappresentato dalle classi (n. 112), identifica i comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento del livello precedente.

L’importo relativo a ciascuna funzione non è oggetto di autonoma decisione, ma si determina dal totale delle risorse attribuite alle u.p.b. facenti capo a quella funzione.

La classificazione per funzioni-obiettivo delle spese complessive del bilancio dello Stato è esposta nel quadro generale riassuntivo della legge di bilancio (allegato A). Vi sono poi, allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia, degli allegati specifici dell’intero bilancio dello Stato che espongono, rispettivamente, il quadro riassuntivo per COFOG fino al secondo livello.

[17] Vedi sul punto, l’intervento del Ragioniere generale dello Stato, Mario Canzio, tenutosi in data 1 aprile 2009.

[18] il termine originario era il 21 maggio 2010, cioè contestualmente alla presentazione del primo schema di decreto legislativo.

[19] In attuazione della citata norma, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 luglio 2009 (G.U. n. 160 del 13 luglio 2009) è stata istituita la Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale. La Commissione è composta da 32 membri.

Sono legittimati a partecipare alle riunioni della Commissione un rappresentante tecnico della Camera dei deputati e uno del Senato, nominati dai rispettivi Presidenti, e un rappresentante tecnico delle Assemblee legislative regionali e delle Province autonome, designato d’intesa tra di loro nell’ambito della Conferenza dei Presidenti dell’Assemblea, dei Consigli regionali e delle Province autonome.

Compito della Commissione è acquisire ed elaborare elementi conoscitivi per l’attuazione della delega in materia di autonomia finanziaria degli enti territoriali, e in particolare:

- operare quale sede di condivisione delle basi informative finanziarie, economiche e tributarie, sulla base delle informazioni fornite dalle amministrazioni statali, regionali e locali;

- promuovere la realizzazione delle rilevazioni e delle attività necessarie per soddisfare gli eventuali ulteriori fabbisogni informativi;

- svolgere attività consultiva per il riordino dell’ordinamento finanziario di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni e delle relazioni finanziarie intergovernative;

- trasmettere informazioni e dati alle Camere, su richiesta di ciascuna di esse, nonché ai Consigli regionali e delle province autonome, su richiesta di ciascuno di essi.

La Commissione opera quale segreteria tecnica della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, per lo svolgimento delle attività istruttorie e di supporto necessarie.

[20] Regolamento di organizzazione e di funzionamento dell'Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali è stato adottato con Decreto del Ministro degli Interni n. 220 del 2005. L'Osservatorio è composto, oltre al Presidente, da un numero di componenti non superiore a diciotto nominati dal Ministero dell'interno con proprio decreto. I componenti dell'Osservatorio durano in carica cinque anni a decorrere dalla data del decreto di nomina del Ministro dell'interno, e si avvale, per il suo regolare funzionamento, delle strutture e dell'organizzazione della Direzione Centrale della Finanza Locale del Dipartimento per gli affari interni e territoriali alla quale sono trasmesse tutte le deliberazioni da cui discendono esigenze operative ed oneri finanziari.

[21] D.Lgs. n. 91/2011, “Disposizioni recanti attuazione dell'articolo 2 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di adeguamento ed armonizzazione dei sistemi contabili”.

[22] D.Lgs. n. 118/2011 “Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”.

[23] L’integrazione delle attività svolte dalle strutture di supporto tecnico dei due rami del Parlamento è stata introdotta dalla legge n. 39/2011 (art. 4, comma 1, lett. a)), laddove l’originale formulazione dell’articolo 4 della legge di contabilità prevedeva soltanto la collaborazione tra le suddette strutture.

[24] Lettera così modificata dall’articolo 5, comma 3, della legge n. 39/2011, in relazione alla nuova formulazione dell’articolo 42 della legge di contabilità recata dalla legge n. 39, che ha sostituito la delega al Governo per il passaggio al bilancio di sola cassa, contenuta nell’originario articolo 42 della legge di contabilità, con una nuova delega, da esercitare entro quattro anni, volta a riordinare la disciplina per la gestione del bilancio di cassa e potenziare la funzione del bilancio di cassa, ferma restando, tuttavia, la redazione del bilancio anche in termini di competenza (cfr. la scheda di lettura relativa all’articolo 42).

[25] In data 13 febbraio 2007, a breve distanza dalla conclusione della sessione di bilancio, le Commissioni Bilancio della Camera e del Senato hanno deliberato lo svolgimento di un'indagine conoscitiva congiunta sulle linee di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio. La Commissione Bilancio della Camera, nella seduta dell’8 maggio 2007, ha terminato i propri lavori, approvando il documento conclusivo dell’indagine, contenente gli elementi di rilievo e i risultati emersi.

La Commissione Bilancio del Senato ha approvato il proprio documento conclusivo in data 16 maggio 2007, di contenuto sostanzialmente identico a quello approvato alla Camera, se non per taluni punti riconducibili alla diversità delle norme procedurali parlamentari in materia di finanza pubblica contenute nei due regolamenti di Camera e Senato.

[26] Quanto alla composizione, vista la funzione conoscitiva del Comitato, l'Ufficio di presidenza ha convenuto che lo stesso avesse, così come l'omologo organismo al Senato, una composizione paritetica tra maggioranza e opposizione, ferma restando la partecipazione allo stesso di rappresentanti di tutti i gruppi. Tale organismo era presieduto dal Presidente della Commissione.

[27] Recante Norme sul Sistema statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell'Istituto nazionale di statistica, ai sensi dell'art. 24 della L. 23 agosto 1988, n. 400.

[28] L’articolo 3 della legge n. 400/1988 reca norme sulle nomine alla presidenza di enti, istituti o aziende di competenza dell'amministrazione statale, stabilendo che, fatta eccezione per le nomine relative agli enti pubblici creditizi, esse sono effettuate con decreto del Presidente della Repubblica emanato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri; resta ferma la vigente disciplina in ordine all'acquisizione del parere delle competenti Commissioni parlamentari.

[29] La banca dati reca, inoltre, una apposita sezione nella quale sono contenuti tutti i dati necessari a dare attuazione al federalismo fiscale, i quali sono messi a disposizione, anche mediante accesso diretto, della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale e della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica per l’espletamento delle attività di competenza di tali organi .

[30] Articolo 3, commi 67 e 68, legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244/2007).

[31] L’articolo 3, comma 67 richiama infatti la disciplina del Programma straordinario di analisi e valutazione della spesa dettata per il solo 2007 dall’articolo 1, comma 480 della legge finanziaria per il 2007, legge n. 296/2006.

[32] Il meccanismo per il coordinamento delle politiche economiche nazionali nell’ambito del c.d. “semestre europeo”, di cui il Consiglio ECOFIN ha deciso l’avvio a partire dal 2011, rappresenta il primo dei cinque pilastri in cui è articolato il nuovo sistema di governance economica, che si è delineato, in base agli indirizzi formulati dal Consiglio europeo e alle proposte della Commissione europea, a seguito delle iniziative presentate dalle Istituzioni dell’UE volte ad un più forte coordinamento delle politiche economiche e di bilancio dell’Unione europea e degli Stati membri, a seguito dell’ampio dibattito sviluppatosi in relazione all’acuirsi della crisi economica e finanziaria e alla definizione della nuova strategia dell’Unione per la crescita e l’occupazione (Europa 2020). Gli ulteriori quattro pilastri in cui è articolato il nuovo sistema di governance consistono in:

1) un’applicazione più rigorosa del Patto di stabilità e crescita;

2) una più forte sorveglianza macroeconomica, che include meccanismi di allerta e di sanzione, per affrontare gli squilibri di competitività;

3) l’introduzione di requisiti minimi comuni per i quadri nazionali di bilancio;

4) un meccanismo permanente di gestione delle crisi per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro.

[33] La Relazione sull’economia e la finanza pubblica (RUEF) conteneva l’analisi dell’andamento dell’economia, del conto economico e di cassa delle amministrazioni pubbliche nell’anno precedente, nonché l’aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica per il periodo di previsione della Decisione di finanza pubblica. La Relazione è stata soppressa dall’articolo 4 della legge n. 39/2011 che ha interamente sostituito l’articolo 12 della legge di stabilità che ne recava la disciplina, alla luce del nuovo quadro degli strumenti di programmazione.

[34] Si ricorda che la disciplina previgente (articolo 10, comma 4, del testo originario della legge n. 196/2009) disponeva, infatti, che il Governo dovesse presentare una Nota di aggiornamento solo qualora intendesse modificare gli obiettivi esposti nella DFP ovvero in caso di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica rispetto ai medesimi obiettivi.

Laddove ciò si verifichi, la legge di contabilità prevede - all’articolo 10-bis comma 6, introdotto dalla legge n. 39/2011, cui si rinvia - la presentazione da parte dell’Esecutivo al Parlamento di una apposita relazione nella quale sono indicate le ragioni dell'aggiornamento ovvero degli scostamenti, nonché gli interventi correttivi che si intendono adottare.

[35] Modificato dall’articolo 7, comma 1, lettera b), della legge n. 39/2011.

[36] Ai sensi dell’articolo 11, comma 3, lettera m) del provvedimento in esame.

[37] Ai sensi dell’art. 10, comma 2, lettera e).

[38] Il calendario comunitario non prevedeva una data fissa per la presentazione degli aggiornamenti annuali da parte dei Paesi membri. Essa, di norma, avveniva entro il mese di dicembre. Per l’anno 20019, a seguito della crisi che ha investito l’economia mondiale e dei suoi pesanti riflessi sui bilanci pubblici, la Commissione europea ha modificato i termini per la presentazione dell’Aggiornamento dei Programmi di stabilità 2009, posticipandoli al gennaio 2010.

[39] Si ricorda, tuttavia, che già l’originario art. 10, co. 2, lettera d) della previgente normativa contabile, prevedeva, tra i contenuti della Decisione di finanza pubblica, una “indicazione di massima” delle risorse finanziarie necessarie a confermare normativamente le scelte di politica di bilancio adottate negli esercizi precedenti, sottolineando, dunque, la necessità di un'analisi degli andamenti di finanza pubblica sostanzialmente assimilabile a quella a politiche invariate.

[40] L’individuazione di obiettivi programmatici in termini di indebitamento netto, fabbisogno e debito differenziati per ciascuno dei sottosettori istituzionali era già previsto nella DFP, al fine di rafforzare il valore programmatico del Documento stesso di programmazione, ora DEF, alla luce della necessità di evidenziare con maggiore trasparenza il contributo dei vari livelli di governo al raggiungimento degli obiettivi complessivi di finanza pubblica.

[41] Tali informazioni prima rientravano tra i contenuti della Relazione sull'economia e la finanza pubblica, ai sensi del previgente articolo 12, co. 1, lettera a) della legge n. 196/2009.

[42] Si tratta di contenuti che la previgente normativa contabile ricomprendeva tra quelli propri della soppressa Relazione sull'economia e la finanza pubblica.

[43] La relazione era prima prevista in allegato alla Relazione sull'economia e la finanza pubblica, ora soppressa dalla legge n. 39/2011.

[44] Anche in questo caso, si tratta di informazioni già previste dalla previgente normativa contabile da presentarsi in allegato alla Relazione sull'economia e la finanza pubblica.

[45] Anche tali informazioni erano già previste dalla previgente disciplina contabile, quale allegato da presentarsi entro il 1° luglio di ogni anno ad integrazione della Relazione sull'economia e la finanza pubblica.

[46] Si ricorda che in base all’originario testo dell’articolo 10, comma 3, della legge di contabilità, la Nota di aggiornamento doveva essere presentata ogniqualvolta il Governo intendeva modificare gli obiettivi programmatici ovvero in caso di scostamenti rilevanti rispetto agli obiettivi tali da rendere necessari interventi correttivi. Pertanto, consentendosi la presentazione della Nota anche fuori dai vincoli temporali della sessione di bilancio era possibile prefigurarne l’esame anche al di fuori della sessione medesima, al fine di un aggiornamento preventivo del quadro delle previsioni delle grandezze di finanza pubblica.

[47] Ai sensi dell'articolo 4, comma 177, della legge n. 350 del 2003 (legge finanziaria per il 2004), e successive modificazioni. Si ricorda che le disposizioni del richiamato comma 177 prevedono in particolare la definizione dei limiti di impegno iscritti nel bilancio dello Stato in relazione a specifiche disposizioni legislative, quali contributi pluriennali per la realizzazione di investimenti, di forniture di interesse nazionale e di azioni mirate a favorire il trasporto delle merci con modalità alternative. Nel costo degli stessi sono inclusi anche gli oneri derivanti dagli eventuali finanziamenti necessari, ovvero quale concorso dello Stato al pagamento di una quota degli oneri derivanti dai mutui o da altre operazioni finanziarie che i soggetti interessati (che siano diversi dalle PA definite secondo i criteri di contabilità nazionale SEC 95), sono autorizzati ad effettuare per la realizzazione di investimenti.

[48] In base alla volontà del legislatore viene quindi escluso il riferimento ad eventuali disegni di legge collegati quali ulteriori componenti della manovra di finanza pubblica. Tali provvedimenti rientrano comunque, ai sensi dell’articolo 7, comma 2, lettera f), fra gli strumenti della programmazione finanziaria.

[49] Legge n. 133 del 2008.

[50] Nel passato la manovra annuale, pur risultando impostata su base triennale, individuava esclusivamente la correzione necessaria per il raggiungimento dell’obiettivo del primo anno di programmazione, mentre la proiezione triennale delle misure adottate avvicinava il saldo di ciascuno degli esercizi successivi all’obiettivo programmatico fissato per l’esercizio, senza colmare l’intera differenza tra andamenti tendenziali e valori programmatici per gli anni successivi al primo.

[51] In relazione alla tematica della triennalizzazione della manovra, si ricorda che la Commissione europea (Cfr. Public finances in EMU, n. 3, 2007) ha sollecitato gli Stati ad adottare efficaci strumenti di programmazione finanziaria. In particolare sono stati evidenziati i molteplici aspetti virtuosi associati alla programmazione di medio termine: in primo luogo, la dimensione temporale di medio periodo risulta più prossima a quella necessaria alla concretizzazione degli effetti economici delle misure predisposte; inoltre, nel perseguimento delle politiche fiscali, risulta facilitato il commitment politico del Governo, il quale può impegnarsi in un percorso predefinito nell'ambito di uno scenario pluriennale; un aspetto di rilievo è infine costituito dall'individuazione di uno scenario pluriennale che sia legislativamente vincolante. Tra gli aspetti virtuosi che possono associarsi alla programmazione di medio termine può inoltre essere ricompreso il miglior ancoraggio con il metodo di programmazione sotteso al Patto di stabilità e crescita europeo, nonché il fatto che tale metodo potrebbe apparire particolarmente efficace rispetto alle finalità di sanare precedenti squilibri esistenti nella gestione del bilancio, come nel caso dell’Italia. Secondo le prime analisi effettuate anche nell'ambito della Commissione europea, per alcuni Paesi (segnatamente Regno Unito e Olanda) tali innovazioni si sono rivelate efficaci rispetto alle finalità di sanare precedenti squilibri esistenti nella gestione del bilancio.

[52] Tale soppressione rende pertanto permanente quanto previsto in via sperimentale dal co. 1-bis dell'art. 1 del D.L. n. 112/2008 (conv. L. 133/08), in relazione alla legge finanziaria per il 2009, e confermato dal co. 21-ter, art. 23 del D.L. n. 78/2009 (conv. L. 102/09) anche per la legge finanziaria 2010, che avevano introdotto il divieto di inserire nel ddl finanziaria qualsiasi disposizione volta al sostegno o al rilancio dell'economia, nonché di carattere ordinamentale, microsettoriale o localistico.

[53] Sulla materia delle leggi pluriennali di spesa in conto capitale, si rinvia alla successiva scheda relativa all’articolo 30.

[54] Ai sensi dell’articolo 48, comma 1, del D. Lgs. n. 165 del 2001, concernente le disponibilità destinate alla contrattazione collettiva nelle amministrazioni pubbliche e la loro verifica.

[55] Secondo quanto disposto ai sensi degli articolo 8, comma 2, e 10, comma 2, lett. f) della legge in esame.

[56] Come disciplinato dall’articolo 18 della legge n. 42/2009 e come successivamente modificato dall’articolo 51, comma 3, della legge di riforma in esame (v. scheda).

[57] Analogo prospetto, c.d. Allegato 7, veniva presentato con il disegno di legge finanziaria esclusivamente al momento della presentazione dello stesso, in prima lettura.

[58] Si segnala che non viene riprodotto nell’articolo in esame il comma 4 dell'articolo 11 dell’abrogata legge di contabilità n. 468/1978, che includeva tra i contenuti tipici della legge finanziaria anche l’indicazione della quota delle nuove o maggiori entrate non utilizzabili a copertura di nuove o maggiori spese. Al riguardo occorre sottolineare che la disposizione richiamata, la cui interpretazione e applicazione è risultata controversa, è stata in passato considerata rilevante per l'individuazione di un limite all'utilizzo di maggiori entrate rispetto alle previsioni a legislazione vigente ai fini della copertura di nuovi o maggiori oneri. Infatti, il quadro contabile di riferimento che ha consentito di realizzare manovre con effetto espansivo - al di fuori della manovra annuale di finanza pubblica, vale a dire in corso d’anno - è stato individuato per l’appunto nel richiamato comma 4 dell’articolo 11 e interpretato nel senso che è ipotizzabile destinare eventuali miglioramenti delle previsioni di bilancio (soprattutto se derivanti da un miglior andamento delle entrate), in tutto o in parte, alla copertura di nuovi interventi. Sulla base di tale impostazione veniva inserita ogni anno nella legge finanziaria una norma “di chiusura”, volta a specificare limiti e condizioni relativi alla possibilità di utilizzare in corso d’anno, con finalità di copertura, gli eventuali andamenti di bilancio più favorevoli rispetto alle previsioni, ovvero gli errori di previsione positivi.

^{^[59]} Cfr., da ultimo, Dossier del Servizio Bilancio dello Stato del maggio 2008 “Documentazione di inizio legislatura – Analisi degli effetti finanziari delle norme e dei principali andamenti di finanza pubblica”.

[60] Si segnala che il comma riproduce sostanzialmente il comma 6-bis, articolo 11, dell’abrogata legge n. 468/1978. In proposito, si ricorda che la disposizione relativa alle cosiddette "eccedenze di spesa", a cui si riferisce anche la lettera l) del comma 3 (corrispondente alla lettera i-quater) dell'articolo 11 della legge n. 468 del 1978) è stata attuata in concreto solo parzialmente, in quanto l'allegato ivi richiamato ha contenuto, nell'applicazione concreta, solo il rifinanziamento delle leggi di spesa nella misura corrispondente alla correzione degli effetti finanziari ulteriori rispetto a quelli definiti ex ante; non è mai stato prodotto, invece, un elenco dei provvedimenti legislativi adottati nel corso dell'esercizio per la correzione dei citati effetti, presumibilmente perché in concreto gli interventi correttivi delle leggi di spesa sono consistiti solo nell'incremento dello stanziamento rispetto alle previsioni iniziali, piuttosto che nella modifica della normativa sostanziale di spesa sottostante l'autorizzazione legislativa, finalizzata a ricondurre l'onere effettivo all'importo previsto in fase di previsione.

[61] La Commissione è stata istituita con decreto del Ministro dell’economa 16 maggio 2011.

[62] Si ricorda che la ricognizione delle amministrazioni pubbliche rientranti nel conto economico consolidato è operata annualmente dall'ISTAT con proprio provvedimento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre.

[63] Cfr. il “Rapporto 2008 sulla legislazione tra Stato, Regioni e Unione europea” – Tomo I, a cura dell’Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati, nonché il Dossier n. 3/XVI legislatura, redatto a cura del Servizio bilancio del Senato e dei Servizi Bilancio dello Stato e Studi della Camera dei deputati, avente ad oggetto “L’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione: il federalismo fiscale”. Il risultato di tale rilevazione condotta, riportato nelle citate pubblicazioni, è stato, in particolare, condiviso con gli uffici del Senato della Repubblica, della Corte dei Conti, della Ragioneria generale dello Stato, della Banca d’Italia, dell’Istat, dell’ISAE, dell’Issirfa e del segretariato della conferenza delle Assemblee regionali, nonché da alcuni istituti di ricerca economica quali il CER ed Economia pubblica.

[64] Le cd. banche dati primarie forniscono dati quantitativi, in genere non reperibili presso altre fonti, direttamente rilevati presso le singole amministrazioni o imputati alle stesse secondo gli specifici criteri di classificazione di ciascuna banca dati. Le fonti di origine derivata forniscono una rappresentazione analitica delle informazioni ricavate dalle banche dati primarie, a seguito di rielaborazioni condotte per offrire gli specifici contributi informativi previsti in relazione ai fini istituzionali di ciascuna amministrazione.

[65] In particolare, dal punto di vista delle metodologie adottate, le diverse fonti risultano differenziate sui seguenti aspetti: il criterio contabile adottato, il comparto territoriale di riferimento, il grado di esaustività della rilevazione, il livello di disaggregazione dei dati, la flessibilità della banca dati e la conseguente possibilità di formulare interrogazioni, le modalità di accesso ai dati e il relativo supporto informatico, il grado di aggiornamento dei dati.

[66] Si ricorda che il successivo articolo 14, commi 6-11, espressamente prevede la prosecuzione dell’alimentazione e dell’utilizzo della banca dati SIOPE.

[67] Cfr. supra per il riferimento alle pubblicazioni in cui è contenuta una ricognizione delle banche dati di interesse per la finanza pubblica.

[68] Cfr. l’art. 5, comma 1, lettera g).

[69] Ai sensi dell’art. 4, comma 2, della citata legge n. 42/09.

[70] E’ infatti prevista la raccolta di informazioni inerenti indicatori di costo, di copertura e di qualità dei servizi, utilizzati per definire i costi e i fabbisogni standard e gli obiettivi di servizio.

[71] “… tutte le informazioni necessarie all’attuazione della presente legge”.

[72] Cfr. in particolare, con riferimento agli enti locali, la banca dati dei certificati di consuntivo.

[73] Cfr. il comma 1, primo periodo, che prevede la rilevazione dei “dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all’attuazione della presente legge”.

[74] Cfr. infra in merito ai profili di incertezza sulla platea dei soggetti aventi accesso ai dati.

[75] Il SISTAN, Sistema statistico nazionale, è la rete di soggetti pubblici e privati che fornisce l’informazione statistica ufficiale in Italia.

[76] Cfr. la L. n. 5 maggio 2009, n. 42.

[77] Cfr. l’articolo 5, comma 1, lettera f).

[78] Cfr. l’art. 4, comma 4.

[79] Cfr. i decreti del Ministro dell'economia e delle finanze del 18 febbraio 2005.

[80] Di cui all’articolo 10, comma 5, del DL n. 282/2004.

[81] Con accessibilità dei referti delle verifiche, su richiesta delle amministrazioni, nei limiti e con le modalità della legge in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (legge 7 agosto 1990, n. 241).

[82] Mediante attivazione della procedura di cui all’articolo 8 della Legge n. 131/2003, di attuazione dell’art.. 120 della Costituzione.

[83] Legge n. 42/2009. L’articolo 18 riguarda le misure volte a realizzare l’obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo, nonché un percorso di convergenza degli obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali degli enti locali. In particolare è previsto che, nel caso in cui il monitoraggio, effettuato in sede di Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, rilevi che uno o più enti non hanno raggiunto gli obiettivi loro assegnati, lo Stato attivi, previa intesa in sede di Conferenza unificata, e limitatamente agli enti che presentano i maggiori scostamenti nei costi per abitante, un procedimento, denominato «Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza», volto ad accertare le cause degli scostamenti e a stabilire le azioni correttive da intraprendere.

[84] D.Lgs. n. 149/2011, recante “Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42”,

[85] L’articolo 24 del citato D.lgs. n. 123 prevede che le amministrazioni destinatarie degli accertamenti ispettivi, oltre a consentire l'accesso ispettivo, devono esibire e rilasciare copia, all'ispettore incaricato, di tutti gli atti ed i documenti, anche desunti dai sistemi informatici, ritenuti utili ai fini della verifica. A seguito della verifica, l'ispettore incaricato predispone la relazione ispettiva.

Le criticità eventualmente riscontrate, unitamente alla relazione, sono comunicate ai soggetti sottoposti a verifica ed alle amministrazioni vigilanti, ai fini dell'adozione delle opportune misure correttive. Vi è l'obbligo degli enti ispezionati di fornire risposte ai rilievi formulati in sede ispettiva. Nel caso in cui la relazione evidenzi ipotesi di danno erariale, è effettuata una apposita segnalazione alla Procura regionale della Corte dei conti competente per territorio, ai sensi della disciplina vigente.

[86] Di cui all’art. 7, della legge n. 144/1999.

[87] Ai sensi dell’art. 44, comma 1-bis, del DL n. 248/2007, convertito, con modificazioni, nella legge n. 31/2008.

[88] Oggetto di presentazione alle Camere ai sensi dell’art. 14 , comma 4, delle legge n. 196/2009.

[89] Di cui all'articolo 3-ter, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502. Tale disposizione prevede che il collegio sindacale delle ASL si componga di 5 membri, di cui uno nominato dal Ministro dell’economia e delle finanze.

[90] In merito al regime degli impegni da assumere su tali stanziamenti, si rinvia alla scheda relativa all’art. 34 della legge in esame.

[91] Cfr. Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines on the format and content of stability and convergence programmes, nella versione approvata dal Consiglio ECOFIN il 7 settembre 2010.

[92] Si veda, da ultimo, l’art. 1, comma 4, della legge n. 191/2009 (legge finanziaria 2010) che ha stabilito che le maggiori disponibilità realizzate nel 2010 rispetto alle previsioni del Documento di programmazione economico-finanziaria 2010-2013, fossero destinate alla riduzione della pressione fiscale nei confronti delle famiglie con figli e dei percettori di redditi medio-bassi, con priorità per i lavoratori dipendenti ed i pensionati.

[93] Cfr., da ultimo, il citato Dossier del Servizio Bilancio dello Stato del maggio 2008, contenente la documentazione di inizio legislatura, in cui si osserva che “poiché l’utilizzo dei predetti miglioramenti a compensazione di oneri comporta la rinuncia ad un maggior margine di certezza nel raggiungimento degli obiettivi programmati di saldo - tenuto conto dell’incidenza di ineliminabili elementi di rischio, connessi a fattori esogeni o ad errori di stima - tale scelta esige una verifica della tenuta complessiva del quadro delle previsioni, sia macroeconomiche che di finanza pubblica”.

[94] Ratifica ed esecuzione dell’Accordo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio federale svizzero relativo alla non imponibilità dell’imposta sul valore aggiunto dei pedaggi riscossi al traforo del Gran San Bernardo,fatto a Roma il 31 ottobre 2006.

[95] Ratifica ed esecuzione dell’Accordo tra il Governo della Repubblica italiana e il Governo della regione amministrativa speciale di Hong Kong della Repubblica popolare cinese concernente la mutua assistenza in materia penale, fatto a Roma il 28 ottobre 1998.

[96] Si ricorda che il progetto di bilancio annuale di previsione previsto dall’articolo 2 della abrogata legge n. 468/1978 era ripartito, per l’entrata e per la spesa, in unità previsionali di base, oggetto di voto parlamentare, articolate, al primo livello, sulla base di centri di responsabilità amministrativa.

[97] Per quanto concerne i criteri per la revisione dei programmi di spesa si veda la circolare del Ministero dell’economia e finanze 22 marzo 2010, n. 14.

[98] Nella medesima direzione, v. quanto previsto dal successivo articolo 40, comma 2, lett. b), n. 3 (delega per la revisione della struttura del bilancio).

[99] L'introduzione per ciascuna unità di voto di previsioni di bilancio relative al triennio rappresenta, in realtà, la formalizzazione di un fatto già presente nell'esperienza passata, risultando il disegno di legge di bilancio, a partire dal 2008, corredato, a scopo conoscitivo, delle proiezioni triennali degli stanziamenti di competenza delle unità previsionali di base, che rappresentano le unità di voto.

[100] Cfr. al riguardo quanto indicato nella Circolare del Ministero dell’economia n. 21 del 24 luglio 2008, che definisce i criteri generali per l'impostazione delle previsioni del bilancio per il 2009 e per il triennio 2009-2011.

[101] La richiesta di un elenco relativo alle agevolazioni fiscali, sebbene limitato soltanto a quelle autorizzate nell’esercizio di riferimento, era un elemento informativo richiesto già dalla precedente legge di contabilità, nell’ambito della nota preliminare dello stato di previsione dell’entrata.

[102] Si ricorda che il budget economico è stato introdotto con la riforma del sistema contabile e di bilancio dello Stato del 1997, specificamente con l’introduzione della contabilità economica analitica per centri di costo, in aggiunta a quella finanziaria. Il principio fondamentale del sistema di contabilità economica è la rilevazione dei costi, intesa come valorizzazione monetaria dell’utilizzazione delle risorse, mentre la spesa (rectius, uscita), che caratterizza la contabilità finanziaria, è espressa dall’esborso monetario legato all’acquisizione delle risorse medesime. Quindi il Budget illustra i costi (valore dell’utilizzo effettivo delle risorse) che lo Stato prevede di sostenere nel corso dell’anno, in coerenza con gli stanziamenti finanziari (spesa per l’acquisizione di risorse e trasferimenti) approvati dal Parlamento. Finora il budget ha costituito un autonomo documento, trasmesso al Parlamento in modo separato rispetto al disegno di legge di bilancio (Doc. CLVIII).

[103] A tale riguardo si ricorda che la legge di contabilità del 1923 (legge n. 2440), all'articolo 25 non menziona tale circolare, ma pone in primo piano le richieste dei Ministeri, in base alle quali la Ragioneria generale predispone poi il progetto di bilancio; analogamente, il decreto legislativo n. 279/97, approvato dopo la riforma del bilancio del 1997, all’articolo 2 stabilisce che gli stanziamenti dei singoli stati di previsione sono determinati esclusivamente in relazione alle esigenze funzionali e agli obiettivi concretamente perseguibili nel periodo cui si riferisce il bilancio da ciascuna amministrazione.

[104] Si ricorda che la problematica relativa alla necessità di superare la tradizionale logica incrementale nel rifinanziamento delle politiche di spesa è stata già affrontata con la riforma del bilancio realizzata nel 1997. L’articolo 2 del D.Lgs. n. 279 del 1997, relativo ai criteri di formazione delle previsioni di bilancio, prevede espressamente che, in sede di determinazione degli stanziamenti dei singoli stati di previsione è “preclusa ogni quantificazione basata sul mero calcolo della spesa storica incrementale”.

[105] Quali: il rispetto dell’invarianza dei saldi di finanza pubblica, il limite del 10% delle risorse stanziate per interventi in caso di rimodulazione tra spese di funzionamento e spese per interventi; il divieto di utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per il finanziamento di spese correnti.

[106] In particolare, nell’ “Allegato 1” a ciascun stato di previsione della spesa della legge di bilancio (“Prospetto delle autorizzazioni di spesa per programmi”), è indicato, con riferimento a ciascuna autorizzazione legislativa, l’importo a legislazione vigente, l’eventuale variazione operata mediante rimodulazione per ciascun anno del triennio e il conseguente importo iscritto nel disegno di legge di bilancio.

[107] Circa le regole di flessibilità del bilancio dello Stato nella fase della formazione delle previsioni, introdotte dalla legge di contabilità in esame, si veda anche la Circolare esplicativa del Ministero dell’economia e delle finanze del 10 maggio 2011.

[108] Analogamente a quanto indicato dall’articolo 23, comma 3, in esame (il quale però, come detto, riconosce tale facoltà solo nell’ambito di un singolo programma o fra programmi della stessa missione).

[109] Recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo”, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148.

[110] In conseguenza di tale nuova e più estesa configurazione della flessibilità di bilancio, l’articolo 1, comma 02, del D.L. n. 138/2011 ha soppresso la previgente disciplina sperimentale di flessibilità di bilancio, che era stata introdotta dall'articolo 10, comma 14, del D.L. n. 98 del 6 luglio 2011 (legge 15 luglio 2011, n. 111). Si ricorda che tale ultima disposizione, pur derogando anch’essa alla disciplina ordinaria della flessibilità di bilancio prevista dalla legge di contabilità, presentava una portata più limitata rispetto al comma 02 sopra illustrato, in quanto consentiva in via sperimentale, per gli anni 2012, 2013 e 2014, la possibilità di adottare variazioni di carattere compensativo tra le dotazioni finanziarie relative alle sole spese rimodulabili nell'ambito di ciascun Ministero, anche se tra programmi diversi. Occorre, inoltre, ricordare come in considerazione della possibilità di effettuare, attraverso decreti ministeriali, seppur entro determinati limiti, rimodulazioni concernenti anche spese derivanti da disposizioni di legge, il comma 14 del D.L. n. 98/2011 prevedeva delle clausole di garanzia. Infatti, nell’ipotesi in cui fossero state interessate autorizzazioni di spesa di fattore legislativo, i relativi decreti di variazione dovevano essere adottati previo parere favorevole delle competenti commissioni parlamentari; inoltre, qualora il Parlamento non avesse approvato le variazioni corrispondenti in sede di esame del disegno di legge di assestamento, i relativi decreti avrebbero perso efficacia fin dall’inizio.

[111] Si tratta, in particolare, delle gestioni fuori bilancio nell'ambito delle amministrazioni dello Stato non autorizzate da leggi speciali.

[112] Restituzioni di tributi indebitamente riscossi, pagamenti per i giochi pubblici o relativi al debito pubblico, integrazioni di stipendi o pensioni, obblighi di contribuzione alle Comunità europee, devoluzione di entrate ad enti o istituti etc.

[113] In quanto tali, già autorizzati per legge.

[114] E, se del caso, mediante l’incremento anche in corso d’anno (bilancio di assestamento).

[115] L’articolo in esame ripropone i due Fondi speciali previsti dalla abrogata legge di contabilità nazionale n. 468/1978, rispettivamente, all’articolo 7, secondo comma, punto 1), Fondo per la riassegnazione di residui perenti delle spese in conto corrente, e all’articolo 8, Fondo per la riassegnazione di residui perenti delle spese in conto capitale.

[116] In particolare, per ogni capitolo di bilancio,è determinata con decreto ministeriale, da registrarsi alla Corte dei conti, la somma da conservarsi in conto residui per impegni riferibili all'esercizio scaduto. L'accertamento di tale somma è fatto a cura delle ragionerie centrali (R.D. n. 2440/1923, articolo 53).

[117] Ai sensi del citato articolo 36 – come modificato dall’articolo 10, comma 8, del D.L. n. 98/2011 e, successivamente dall’articolo 1, comma 33-bis, del D.L. n. 138/2011 - i residui “propri” relativi alle spese correnti e alle spese in conto capitale, impegnate ma non ancora pagate sono mantenuti in bilancio per i due esercizi successivi a quello nel quale le somme corrispondenti sono state inizialmente stanziate, mentre le somme stanziate e non impegnate nell’esercizio di competenza (residui di stanziamento di parte corrente) sono registrate in economia. Le somme eliminate possono riprodursi in bilancio con riassegnazione ai pertinenti capitoli degli esercizi successivi.

Per gli stanziamenti relativi a spese in conto capitale, in generale, è autorizzata la conservazione in bilancio anche se, entro la fine dell’esercizio finanziario, tali spese non sono state impegnate (residui di stanziamento). Secondo la normativa vigente, le somme stanziate per spese in conto capitale non impegnate alla chiusura dell'esercizio sono mantenute, quali residui, non oltre l'esercizio successivo a quello cui si riferiscono, salvo che si tratti di stanziamenti iscritti in virtù di norme di legge nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio precedente. In tale caso il periodo di conservazione è protratto di un ulteriore anno.

Con riferimento ai residui passivi propri in conto capitale, va inoltre ricordato che la legge finanziaria per il 2008 (art. 3, comma 37-39, legge n. 244/2007) ha previsto che, con cadenza triennale, si proceda ad un programma di ricognizione dei residui passivi del bilancio dello Stato, al fine di verificare la permanenza dei presupposti per il loro mantenimento in bilancio.

[118] I due commi confermano la legislazione previgente di cui all’articolo 11-quater della legge n. 468 del 1978.

[119] Anche il comma 7 conferma la legislazione previgente (articolo 11-quater, comma 4, della legge n. 468 del 1978).

[120] Legge 350/2003 (articolo 4, commi 177, 177-bis e 178); legge 296/2006 (articolo 1, commi 511 e 512); D.L. n. 154/2008 (articolo 6, comma 2). V. anche la circolare della RGS n. 15 del 28 febbraio 2007.

[121] La compensazione è facoltativa in quanto è subordinata all’effettiva sussistenza delle necessarie dotazioni finanziarie nel Fondo. In assenza delle necessarie disponibilità, le operazioni di attualizzazione dei contributi con onere a totale carico dello Stato non possono essere autorizzate [v. documentazione del Governo trasmessa nel corso dell’esame parlamentare della legge 296/2006 in: Camera dei deputati - Servizio Bilancio dello Stato - Andamenti di finanza pubblica n. 10 - Legge finanziaria 2007. Tomo I: articolo 1, commi 1-604 (maggio 2007)].

[122] Tale importo corrisponde alla somma totale necessaria al rimborso del mutuo (capitale + interessi e altri oneri), suddivisa in quote costanti solitamente distribuite in un periodo di quindici anni.

[123] La documentazione RGS trasmessa alla Commissione bilancio della Camera in data 28 gennaio 2010 dà conto di alcuni casi nei quali, ai fini del fabbisogno e dell’indebitamento, gli importi dei contributi pluriennali sono stati registrati in sede previsionale come rate (v. nota precedente) e non come netto ricavo derivante dall’utilizzo dei finanziamenti. In tali circostanze la procedura autorizzatoria è finalizzata appunto a dare copertura, ai soli fini del fabbisogno e dell’indebitamento, alla differenza fra il (più basso) valore iscritto nelle previsioni (contributo quale rata annuale) e il (più elevato) valore che sarà attribuito alla spesa in sede di registrazione dei conti secondo i criteri europei (contributo quale ricavo netto che si scarica interamente sull’anno di stipula del mutuo).

[124] Per entrambe le tipologie di soggetti autorizzati alla stipula, non risultano tuttavia chiare le modalità di contabilizzazione della quota interessi sui predetti saldi di fabbisogno e di indebitamento.

[125] Il termine, originariamente fissato entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, è stato aumentato fino a ventiquattro mesi dall’articolo 7, comma 1, lettera l), della legge n. 39/2011.

[126] Si tratta dei seguenti schemi: Schema di decreto legislativo recante attuazione dell'articolo 30, comma 9, lettere a), b), c) e d), della citata legge n. 196 del 2009, in materia di valutazione degli investimenti relativi a opere pubbliche (Atto del Governo n. 414) e Schema di decreto legislativo recante attuazione dell'articolo 30, comma 9, lettere e), f) e g), della citata legge n. 196 del 2009, in materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell'utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e di costituzione del “Fondo opere” e del “Fondo progetti”.

[127] Articolo 36, comma 2, del R.D. 2440/1923, come modificato dall’art. 10, comma 8, del D.L. n. 98/2011 e dall’articolo 1, comma 33-bis, del D.L. n. 138/2011.

[128] Sul versante della spesa di cassa occorre considerare sia l’effetto corrispondente all’importo delle erogazioni sia la connessa spesa corrispondente al costo della relativa provvista finanziaria (spesa per interessi).

[129] Articolo 16 della abrogata legge n. 468/1978.

[130] In merito alla rimodulazione delle dotazioni finanziarie di bilancio che possono essere effettuate in sede di presentazione del disegno di legge di assestamento, si ricorda che per il solo anno finanziario del 2009 è stata applicata una disciplina sperimentale prevista al comma 5 dell’articolo 60 del D.L. n. 112/2008 che ha previsto per le rimodulazioni in assestamento una disciplina analoga alle rimodulazioni effettuate con la presentazione del disegno di legge di bilancio (comma 3 del citato articolo 60). Le rimodulazioni relative all’esercizio finanziario 2009 hanno riguardato le dotazioni finanziarie dei programmi di ciascuna missione di spesa, ivi comprese le spese predeterminate per legge e con la sola eccezione delle spese di natura obbligatoria, in annualità e a pagamento differito, con i seguenti limiti:

- il rispetto dell’invarianza dei saldi di finanza pubblica;

- un limite massimo del 10 per cento delle risorse stanziate per il macroaggregato “Interventi” e tra queste ultime e le risorse destinate al macroaggregato “funzionamento”;

- il divieto di utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per finanziare spese correnti, in quanto intervento di dequalificazione della spesa.

[131] Circa le regole di flessibilità del bilancio dello Stato nella fase gestionale, introdotte dalla legge di contabilità in esame, si veda anche la Circolare esplicativa del Ministero dell’economia e delle finanze del 10 maggio 2011.

[132] L’abrogata legge n. 468/1978 prevedeva all’art. 2, comma 4-quinquies, quarto periodo che, su proposta del dirigente responsabile, con decreti del Ministro competente, da comunicare al Ministro dell’economia e alle Commissioni parlamentari competenti, potevano essere effettuate variazioni compensative tra capitoli all’interno della stessa unità previsionale di base, fatta eccezione per le autorizzazioni di spesa di natura obbligatoria, per le spese in annualità e a pagamento differito e per quelle direttamente regolate per legge.

[133] Si segnala, infine, che non viene qui riproposta la disposizione secondo cui ulteriori variazioni delle dotazioni di competenza e di cassa potevano essere presentate al Parlamento entro e non oltre il termine del 31 ottobre di ciascun anno (articolo 17, comma 2, della abrogata L. 468/1978). Analogamente, non è riproposta la disposizione che prevedeva l’autorizzazione del Ministro dell’economia ad integrare, con propri decreti da registrarsi alla Corte dei conti, le dotazioni di cassa in correlazione ai titoli di spesa rimasti insoluti alla chiusura dell’esercizio precedente e che non presentano sufficienti disponibilità per il pagamento dei titoli trasportati.

[134] Che sostituisce la legge finanziaria.

[135] Articolo 81, comma 1: “Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”.

[136] Articolo 21, comma 1, dell’abrogata legge n. 468 del 1978.

[137] La presentazione del rendiconto articolato per missioni e programmi è già stata attuata a legislazione previgente a partire dal rendiconto relativo all’esercizio finanziario 2008.

[138] Questa impostazione del Conto generale del patrimonio è finalizzata a dare maggiore significatività in riferimento all’economicità della gestione patrimoniale, in quanto espone distintamente i conti accesi ai componenti attivi e passivi del patrimonio dello Stato raccordandoli alla classificazione delle poste attive e passive riportate nel SEC ’95 (Regolamento n. 2223/96 del Consiglio dell’Unione Europea del 25 giugno 1996, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali della Comunità).

[139] Come disposto dall’articolo 7, comma 12-bis, del D.L. n. 63 del 2002 (convertito dalla legge n. 112 del 2002)

[140] Dal 2006 inglobata in Fintecna S.p.A.

[141] D.Lgs. n. 123/2011, recante “Riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell’attività di analisi e valutazione della spesa, a norma dell’articolo 49 della legge 31 dicembre 2009, n. 196”.

[142] In particolare, dall’articolo 3, comma 1, lettera c) e dall’articolo 7, comma 1, lettera m).

[143] Il termine per l’attuazione della delega, originariamente fissato entro i due anni dalla data di entrata in vigore della nuova legge di contabilità, è stato posticipato di un ulteriore anno dall’articolo 7, comma 1, lettera m), punto 1), della legge n. 39/2011.

[144] MEF – Circolare n. 14 del 22 marzo 2010.

[145] Tra questi si ricordano i programmi di Indirizzo politico, Servizi e affari generali, Ricerca e Fondi da assegnare.

[146] Si ricorda che la classificazione COFOG delle funzioni di governo è un sistema comune a tutti i paesi dell’Unione europea e a livello OCSE, articolato secondo il sistema dei conti SEC 95 (Sistema europeo di contabilità nazionale) in base a funzioni obiettivo che definiscono le politiche pubbliche articolate su quattro livelli: i primi tre esprimono la classificazione COFOG adottata in sede comunitaria, mentre il quarto livello di codificazione, relativo alle “missioni istituzionali” definite a livello nazionale in numero variabile, indica gli obiettivi perseguiti da ciascuna amministrazione, in modo esclusivo o condiviso con altre amministrazioni. Il primo livello, costituito dalle divisioni (n. 10), rappresenta i fini primari perseguiti dalle Amministrazioni; il secondo livello, costituito dai gruppi (n. 63), esprime le specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche; il terzo livello, rappresentato dalle classi (n. 112), identifica i comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento del livello precedente.

[147] Si veda l’art. 7, co. 1, lett. m), punto 2, della legge n. 39/2011.

[148] Articolo 10, comma 15.

[149] Riferita all’articolo 21, comma 6, secondo e terzo periodo, della legge di contabilità.

[150] La norma non specifica la data a partire dalla quale decorre il termine di 24 mesi, tuttavia è presumibile che esso decorra a far data dall’approvazione del decreto legislativo attuativo del criterio di delega.

[151] Si ricorda che la legge finanziaria per il 2003 (legge n. 289 del 2002), all’articolo 93, comma 8, al fine di ricondurre unitariamente al bilancio dello Stato le gestioni che comunque interessano la finanza statale, ha previsto in capo alle amministrazioni statali l’obbligo di individuare le gestioni fuori bilancio ed in particolare quelle per le quali permangono le caratteristiche proprie dei Fondi di rotazione. A decorrere dal 1° luglio 2003, pertanto, le gestioni fuori bilancio diverse da quelle attuate tramite i fondi di rotazione, con alcune eccezioni definite dagli articoli da 1 a 20 della legge n. 559 del 1993, sono ricondotte al bilancio dello Stato alla cui entrata sono versate le relative disponibilità per essere riassegnate alle pertinenti unità previsionali di base. L'elenco delle gestioni fuori bilancio, esistenti presso le amministrazioni dello Stato dopo le operazioni previste dal citato articolo 93, comma 8, della legge per il 2003, è allegato allo stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze. Successivamente, con una serie di decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri si è proceduto all’individuazione, per ministeri, delle gestioni fuori bilancio per le quali permangono caratteristiche dei Fondi di rotazione.

[152] Si ricorda, in proposito, che, a partire dal 2007, è stato previsto dalla legge finanziaria per il 2007 (articolo 1, co. 480, legge n. 296/2006) l’avvio sperimentale di un programma straordinario pluriennale di analisi e valutazione della spesa pubblica (c.d. “spending review”), affidato al Ministero dell’economia e finanze, volto a riesaminare in modo sistematico l’insieme dei programmi di spesa delle Amministrazioni centrali, valutandone efficacia, efficienza ed economicità di gestione. La successiva legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244/2007), al comma 67 dell’articolo 3, ha reso permanente il predetto programma di analisi della spesa, prevedendone la prosecuzione e l’aggiornamento con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato. Il comma 68 ha introdotto una specifica procedura parlamentare in base alla quale, entro il 15 giugno di ciascun anno, ogni Ministro è tenuto a trasmettere alle Camere, ai fini dell’esame da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia, nonché per i profili di coerenza ordinamentale e finanziaria, una relazione recante elementi conoscitivi in ordine: a) allo stato della spesa; b) all’efficacia nell’allocazione delle risorse nelle amministrazioni di rispettiva competenza; c) al grado di efficienza dell’azione amministrativa svolta, con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato. Il disposto normativo del comma 68 è stato osservato dalle amministrazioni dello Stato mediante la redazione del documento presentato alle Camere denominato “Relazione sullo stato della spesa, sull’efficacia nell’allocazione delle risorse e sul grado di efficienza dell’azione amministrativa svolta da ciascun Ministero” (Doc. CCVIII).

[153] D.Lgs. n. 118/2011, “Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge n. 42/2009”

[154] Gli enti sottoposti al regime di tesoreria unica, aventi tutti natura pubblicistica, sono distinti in due tabelle (A e B), con differenziata disciplina, contenuta, rispettivamente, nella legge 720/1984 e nell'art. 40 della legge 119/1981, come modificata dalla legge 720 medesima.

Gli enti compresi nella tabella A sono obbligati a depositare tutte le loro disponibilità liquide in due apposite contabilità speciali, aperte presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato: una contabilità speciale fruttifera di interessi a favore dell'ente stesso ed una infruttifera. Le entrate degli enti affluiscono alle due contabilità speciali attraverso due canali distinti a seconda della fonte dell'entrata. Nelle contabilità speciali "fruttifere" vengono versati gli incassi derivanti dalle entrate proprie (introiti tributari ed extratributari, proventi per vendita di beni e servizi, canoni, sovracanoni, indennizzi, e altri introiti provenienti dal settore privato). Le altre entrate (le assegnazioni, i contributi e i trasferimenti provenienti dal bilancio dello Stato e dagli altri enti del settore pubblico, comprese quelle provenienti da mutui) affluiscono a contabilità speciali "infruttifere", mediante operazioni di giroconto che non transitano dalla tesoreria dell'Ente. Le aziende di credito, in qualità di tesorieri e cassieri degli enti pubblici, eseguono i pagamenti disposti dagli enti, utilizzando prioritariamente le entrate proprie degli enti stessi, e quindi le disponibilità delle contabilità fruttifere. Con decreti del Ministro dell’economia viene fissato il tasso di interesse per le contabilità speciali fruttifere, nonché i criteri e le modalità per l'effettuazione delle operazioni e per il regolamento dei rapporti debitori e creditori, in modo da garantire agli enti interessati la disponibilità delle somme di loro spettanza giacenti in tesoreria.

Agli enti inclusi nella tabella B si applica un regime di limitazione delle giacenze liquide detenibili presso il proprio tesoriere, il cui importo non deve essere superiore al 3 per cento dell'ammontare delle entrate previste dal bilancio di competenza; le somme eccedenti sono versate in conti correnti aperti presso la tesoreria centrale dello Stato. Nei conti suddetti affluiscono direttamente gli stanziamenti provenienti dal bilancio dello Stato. Anche in questo caso, i conti sono fruttiferi o infruttiferi a secondo che si tratti o meno di entrate proprie dell’ente o provenienti dallo Stato o da altro ente pubblico.

[155] Recante “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria”, convertito con modificazioni dalla legge 133/2008.

[156] Ai sensi dell’articolo 77-quater, le somme rivenienti dal gettito dell’IRAP e dell’addizionale regionale all’IRPEF sono accreditate ai tesorieri delle regioni e province autonome entro il quinto giorno lavorativo di ciascun mese (secondo la normativa pre-vigente, solo l’addizionale IRPEF veniva riversata dalla tesoreria centrale ai tesorieri, mentre l’IRAP affluiva ad apposite contabilità speciali infruttifere presso le sezioni delle tesorerie provinciali). Resta confermato, fino alla determinazione definitiva della quota di compartecipazione all’IVA, il sistema di compensazione/riversamento del gettito rispetto all’aliquota standard. La compensazione di minore o maggiore gettito è confermata anche nei confronti della Regione siciliana. E’ consentito inoltre alle regioni di non effettuare immediatamente l’eventuale riversamento all’Erario delle somme eccedenti . La norma disciplina l’accreditamento alle regioni di somme in acconto su quelle che spettano loro in base alle assegnazioni del Fondo sanitario nazionale. Secondo la nuova disciplina, il versamento delle anticipazioni é determinato in relazione all’effettivo gettito dell’IRAP e dell’addizionale regionale all’IRPEF che affluiscono direttamente – mensilmente – sui conti delle regioni presso i rispettivi tesorieri e alla compartecipazione IVA corrisposta nella misura risultante dal riparto. Alla Regione siciliana le anticipazioni sono assegnate al netto della quota di fabbisogno indistinto, condizionatamente alla verifica degli adempimenti assunti in base alla legislazione vigente.

[157] Recante “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.

[158] Si ricorda che la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, prevista dall'articolo 5 della legge n. 42 del 2009 è istituita, nell’ambito della Conferenza unificata, come organismo stabile di coordinamento della finanza pubblica, di cui fanno parte i rappresentanti dei diversi livelli istituzionali di governo. In attuazione di tale norma di delega, la Conferenza permanente medesima è stata istituita con il decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (recante disposizioni in tema di autonomia di entrata delle regioni e delle provincie, nonché in materia di spesa sanitaria), articoli da 33 a 37.

[159] Il sistema TARGET (Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer System) è composto dai sistemi di regolamento lordo degli Stati membri dell'UE e della Banca Centrale Europea, tra loro collegati.

[160] Il citato articolo 17 del decreto legislativo n. 241 del 1997 prevede che i contribuenti eseguono versamenti unitari delle imposte, dei contributi dovuti all'INPS e delle altre somme a favore dello Stato, delle regioni e degli enti previdenziali, con eventuale compensazione dei crediti, dello stesso periodo, nei confronti dei medesimi soggetti, risultanti dalle dichiarazioni e dalle denunce periodiche presentate successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto.

[161] Tali disposizioni dovrebbero essere finalizzate a consentire al Ministero dell’economia di disporre già in prima mattinata di informazioni relative alla liquidità necessaria per assicurare i pagamenti nel corso della giornata, e di impiegare alle migliori condizioni nel mercato la liquidità eccedente.

[162] L’articolo 19, comma 5, del D.Lgs. n. 241/1997 prevede che attraverso apposita convenzione, approvata con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con i Ministri del tesoro e del lavoro e della previdenza sociale, siano stabilite: le modalità per il conferimento della delega ad una banca per il versamento delle imposte; le modalità per lo svolgimento del servizio; i dati delle operazioni da trasmettere e le relative modalità di trasmissione e di conservazione; le penalità per l'inadempimento degli obblighi nascenti dalla convenzione stessa e la misura del compenso per il servizio svolto dalle banche.

[163] D.M. 13 luglio 2011 “Conto disponibilità intrattenuto dal Ministero dell'economia e delle finanze con Banca d'Italia per il servizio di tesoreria statale”. Si veda anche la Circolare 19 settembre 2011, n. 26, recante “Linee di indirizzo ai sensi dell’articolo 4 del decreto del 13 luglio 2011 del Ministro dell’economia e delle finanze, attuativo dell’articolo 22 del decreto-legge del 6 luglio 2011, n. 98”.

[164] Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di debito pubblico.

[165] In proposito si segnala che, nel corso dell’iter parlamentare di approvazione del provvedimento in esame, le disposizioni in commento sono state sottoposte dal MEF al parere della Banca centrale europea. Nel parere, espresso il 1 settembre 2009, la BCE ha accolto favorevolmente la modifica all’articolo 5, comma 5, del DPR n. 398 del 2003, con particolare riferimento alla previsione di un tasso di remunerazione del Conto disponibilità commisurato a parametri di mercato monetario, ritenendo che tale modifica potesse comportare il superamento dell’incompatibilità della normativa italiana con il divieto di finanziamento monetario da parte della Banca centrale nazionale.

Il citato articolo 123, paragrafo 1 del TFUE vieta infatti la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia, da parte della Banca centrale europea o da parte delle banche centrali degli Stati membri a istituzioni, organi od organismi dell'Unione, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri, così come l'acquisto diretto presso di essi di titoli di debito da parte della Banca centrale europea o delle banche centrali nazionali.

[166] L’articolo 7, comma 1, lett. n), nn. 1 e 2 della legge n. 39/2011 ha sostituito il comma 1 dell’articolo in esame e modificato il comma 2.

[167] Cfr. sul punto, MEF- RGS, “La riforma della contabilità e finanza pubblica” , 2010, pg. 56 e ss. In tale lavoro.

[168] L’articolo 7, comma 1, lett. o) della legge n. 39/2011 ha modificato il comma 1, alinea, dell’articolo in esame.

[169] Il comma 69 dell’articolo 3 della citata legge finanziaria per il 2008 dispone che, entro il mese di gennaio, il Comitato tecnico scientifico per il controllo strategico istituito presso la Presidenza del Consiglio, indichi ai servizi di controllo interno le linee guida ai fini dell’attività istruttoria svolta per la preparazione delle relazioni ministeriali sullo stato della spesa da trasmettere al Parlamento ai sensi al citato comma 68. Il medesimo Comitato è chiamato inoltre a riassumere gli esiti complessivi ai fini della relazione del Ministro per l’attuazione del programma di Governo, nonché a cooperare con il Servizio studi del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato nello svolgimento del programma di analisi e valutazione della spesa.

[170] D.Lgs. n. 123/2011, recante “Riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell’attività di analisi e valutazione della spesa, a norma dell’articolo 49 della legge 31 dicembre 2009, n. 196”. Si veda, anche, la Circolare MEF-RGS del 7 settembre 2011, n. 25. La circolare fornisce utili indicazioni relativamente al controllo amministrativo-contabile svolto dai collegi di revisione e sindacali presso gli enti ed alla attività di analisi e valutazione della spesa (spending review).

[171] Si prevede che il controllo di regolarità amministrativo contabile è esercitato dagli organi appositamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della pubblica amministrazione e, in particolare, nell'ambito delle proprie competenze istituzionali, dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, attraverso i propri uffici centrali e periferici e i Servizi ispettivi di finanza pubblica, nonché dai collegi di revisione e sindacali presso gli enti e organismi pubblici (art.2).

In particolare, il controllo di regolarità sugli atti adottati dalle amministrazioni statali centrali e periferiche è svolto, rispettivamente, dagli Uffici centrali del bilancio operanti presso ciascuna amministrazione centrale, dall'Ufficio centrale di ragioneria presso l'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e dalle Ragionerie territoriali dello Stato secondo il proprio ambito di competenza (art. 3).

[172] L’articolo è stato prima modificato dalla legge n. 26 del 1951, articolo 2, e successivamente dall’articolo 4 della legge n. 62 del 1964 che ne ha definito il testo oggetto di abrogazione.

[173] Nel testo del citato articolo 18, co. 1, della legge 42 rimane la denominazione di “legge finanziaria”. La denominazione di legge finanziaria è in ogni caso da intendersi come “legge di stabilità” in virtù del comma 2 dell’articolo 52 della presente legge.

[174] Anche se la disposizione non lo specifica espressamente, come nella versione della abrogata lett. d), comma 3, articolo 11 della legge 468/78, le leggi di spesa cui si fa riferimento riguardano importi sia di parte corrente, sia di conto capitale. Si ricorda infatti che nel testo iniziale della disegno di legge di riforma le autorizzazioni di spesa permanenti di parte corrente da inserire nella nuova Tabella C erano previste limitatamente ai soli importi di parte corrente.

[175] - Convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111.

[176] Si ricorda, in proposito che la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica è stata istituita dagli artt. 33-37 del Decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, recante disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario.

[177] La Conferenza Stato-città ed autonomie locali è unificata per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane, con la Conferenza Stato-regioni. Ai sensi del comma 4 del citato articolo 8, inoltre, è previsto che la Conferenza unificata venga convocata dal Presidente del Consiglio dei Ministri. Le sedute sono presiedute dal Presidente del Consiglio dei Ministri o, su sua delega, dal Ministro per gli affari regionali o, se tale incarico non è conferito, dal Ministro dell'interno.