1. Quadro generale

1.1. Le fonti in materia di disciplina della finanza pubblica

L’articolo 81 della Costituzione reca le disposizioni fondamentali in materia di bilancio (commi 1-3)[1] e di copertura finanziaria delle leggi (comma 4)[2].

La normativa concernente gli strumenti di programmazione economica e finanziaria, la struttura della legge di bilancio, la legge finanziaria, la copertura finanziaria delle leggi e le principali procedure contabili è contenuta nella legge 5 agosto 1978, n. 468[3].

I successivi interventi normativi sono stati in larga parte effettuati mediante novelle alla legge n. 468/1978 e sono contenuti nei seguenti provvedimenti:

- legge 23 agosto 1988, n. 362[4];

- legge 3 aprile 1997, n. 94[5];

- legge 25 giugno 1999, n. 208[6];

- decreto-legge 6 settembre 2002, n. 194[7].

Il decreto-legge n. 112 del 2008[8], ha inoltre introdotto,limitatamente all’esercizio finanziario 2009, una disciplina sperimentale in deroga alla normativa di contabilità generale che prevede:

- una maggiore flessibilità nella gestione di bilancio (v. § 7.1);

- una limitazione del contenuto proprio della legge finanziaria (v. § 7.3).

Le procedure di esame del disegno di legge di bilancio e del disegno di legge finanziaria sono disciplinate dal Regolamento della Camera dei deputati (capo XXVII, articoli da 118-bis a 124) e dal Regolamento del Senato della Repubblica (capo XV, articoli da 125 a 134), i quali prevedono un’apposita sessione dei lavori parlamentari (sessione di bilancio) per l’esame congiunto e l’approvazione dei due disegni di legge.

Relativamente alle regole che presiedono ad alcune fasi rilevanti della procedura di esame (decisione di stralcio del Presidente dell’una o dell’altra Camera, decisione sull’ammissibilità degli emendamenti), i Regolamenti parlamentari fanno riferimento, per quanto concerne il contenuto proprio delle due leggi e i criteri per l’introduzione di nuovi oneri, alle disposizioni stabilite dalla legislazione vigente sul bilancio e sulla contabilità dello Stato, ossia dalla citata legge n. 468/1978.

Nel complesso, il circuito decisionale della finanza pubblica si sostanzia nella previsione di stringenti vincoli incrociati di natura contenutistica e procedimentale, frutto di progressivi affinamenti della normativa contabile, dei regolamenti delle Camere e delle prassi parlamentari, diretti a garantire un adeguato grado di ordine e di coerenza al processo di reperimento e di allocazione delle risorse finanziarie pubbliche.

1.2. Gli atti e i documenti di finanza pubblica

1. Provvedimenti legislativi:

I principali atti legislativi del ciclo di bilancio sono i seguenti:

- Legge di bilancio;

- Legge finanziaria;

- Leggi collegate alla manovra di finanza pubblica, che sono esaminate al di fuori della sessione di bilancio (c.d. provvedimenti collegati fuori sessione);

- Legge di assestamento del bilancio dello Stato;

- Legge di approvazione del rendiconto.

2. Principali documenti connessi alla manovra di bilancio:

I principali documenti connessi alla manovra di bilancio sono i seguenti:

- Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) ed eventuale Nota di aggiornamento.

Il DPEF rappresenta il principale documento di programmazione a medio termine: esso espone le previsioni relative allo scenario macroeconomico a livello internazionale e nazionale perun periodo di almeno tre anni. Peraltro gli ultimi Documenti di programmazione hanno riguardato un periodo temporale quadriennale (ad iniziare dal DPEF per gli anni 2000-2003) ed in taluni casi anche quinquennale (DPEF 2007-2011 e 2009-2013).

Sulla base della evoluzione prevista delle principali grandezze macroeconomiche (PIL, inflazione, occupazione, tassi di interesse sui titoli del debito pubblico, ecc.), il DPEF illustra, per il periodo corrispondente, il quadro tendenziale di finanza pubblica, facendo riferimento al Conto economico delle amministrazioni pubbliche a legislazione vigente.

In rapporto al quadro tendenziale, il DPEF indica gli obiettivi finanziari per ciascuno degli anni del periodo considerato relativamente al saldo del Conto delle amministrazioni pubbliche, al fabbisogno del settore statale (ed eventualmente del settore pubblico), al saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e all’evoluzione del rapporto debito pubblico/PIL.

La differenza tra i saldi programmatici e quelli tendenziali determina l’entità della manovra finanziaria, di cui il DPEF indica sommariamente i contenuti, oltre ad illustrare, più in generale, le principali linee d’azione del programma di Governo.

Il DPEF deve essere presentato dal Governo entro il 30 giugno di ogni anno; è esaminato dal Parlamento nel mese di luglio ed approvato con una risoluzione, che può integrare il Documento stesso.

Nel caso in cui eventi imprevisti lo rendano necessario, il Governo può presentare, prima dell’approvazione del disegno di legge finanziaria e di bilancio, una Nota di aggiornamento del DPEF, volta ad aggiornare le previsioni e gli obiettivi fissati in precedenza. Anche la Nota di aggiornamento è oggetto di esame del Parlamento e viene approvata con una specifica risoluzione [9].

- Relazione previsionale e programmatica.

Viene presentata dal Governo contestualmente al disegno di legge finanziaria entro il 30 settembre. Illustra la situazione economica nell’anno in corso e le previsioni per l’anno successivo. Espone quindi, in modo più dettagliato, il quadro di finanza pubblica, dando conto dell’incidenza della manovra finanziaria che viene presentata al Parlamento sia in rapporto al Conto economico delle amministrazioni pubbliche, sia in rapporto al bilancio dello Stato.

- A partire dal 2007, il Ministero dell’economia e finanze ha presentato alle Camere un unico documento, la c.d. Relazione Unificata sull’economia e la finanza pubblica (RUEF), che raggruppa le seguenti relazioni previste dall’art. 30, comma 1, della legge n. 468/78 e successive modificazioni:

- la Relazione sulla situazione di cassa e sulla stima del fabbisogno, che espone le risultanze dei conti di cassa del settore statale e del settore pubblico, dai quali si evidenzia l’andamento del fabbisogno. Nella Relazione vengono inoltre indicate le stime del fabbisogno e dell’indebitamento netto per l’anno in corso[10];

- la Relazione sull’andamento dell’economia nell’anno precedente e aggiornamento delle previsioni per l’anno in corso, che contiene un’esposizione dell’andamento dell’economia internazionale e, in modo più analitico, del quadro macroeconomico interno relativi all’anno precedente, nonché dei risultati di finanza pubblica e delle previsioni economiche e finanziarie per l’anno in corso[11].

- Relazione generale sulla situazione economica del Paese nell’anno precedente, che contiene un’esposizione dettagliata dell’andamento dell’economia e della finanza pubblica nell’anno precedente, con specifici approfondimenti in materia di mercato del lavoro, previdenza sociale e sanità. Viene generalmente presentata nel mese di maggio.

La legge finanziaria per il 2008 (articolo 3, commi 67-73, legge n. 244 del 2007), in linea con una evoluzione del sistema della decisione di bilancio volta a porre al centro dell’attenzione la misurazione e la verifica dei risultati raggiunti dall’azione amministrativa, ha previsto la presentazione alle Camere, da parte di ciascun Ministro nel termine del 15 giugno di ciascun anno[12], di una Relazione sullo stato e l’efficienza della spesa, sulla quale sono chiamate a esprimersi le Commissioni parlamentari competenti per materia. Tale Relazione è tenuta a dare conto dello stato della spesa per ogni Ministero, dell’efficacia nell’allocazione delle risorse nelle diverse amministrazioni, nonché del grado di efficienza dell’azione amministrativa svolta nell’ambito delle missioni e nei programmi di ciascuno stato di previsione (per un approfondimento al riguardo v. § 8.1.).

1.3. Il contenuto del bilancio e il disegno di legge finanziaria

Entro il 30 settembre di ciascun anno, il Governo presenta al Parlamento il disegno di legge di bilancio e il disegno di legge finanziaria, che sono esaminati congiuntamente.

In particolare:

- Il disegno di legge bilancio viene predisposto per competenza giuridica e per cassa e ha carattere universale, cioè contiene tutte le entrate che le amministrazioni dello Stato prevedono di acquisire e tutte le spese che le stesse sono autorizzate ad effettuare. Le previsioni di entrata sono definite sulla base della legislazione vigente al momento della predisposizione del bilancio e sulla base dell’evoluzione delle grandezze macroeconomiche prevista negli strumenti di programmazione economica e finanziaria (DPEF ed eventuale Nota di aggiornamento). Le spese si distinguono in spese giuridicamente obbligatorie e spese discrezionali. Le spese giuridicamente obbligatorie sono le spese quantificate o quantificabili sulla base della legislazione in vigore al momento della predisposizione del bilancio e le spese che derivano da oneri giuridici già assunti dall’amministrazione. Le spese discrezionali sono le spese che, pur non derivando da disposizioni di legge o da oneri giuridici già contratti, si prevede che siano necessarie per il funzionamento dell’amministrazione e per lo svolgimento dei compiti ad essa assegnati (sul punto si veda anche, al § 7.1, la disciplina sperimentale introdotta per l’anno 2009).

- Il disegno di legge finanziaria contiene disposizioni volte a modificare la legislazione sostanziale di entrata e di spesa. In base all’articolo 11 della legge n. 468/1978, la legge finanziaria ha un contenuto necessario e specifico, nonché un contenuto eventuale, più ampio, che può ritrovarsi anche in altri atti di legge (v. § 4.2).

A seguito dell’approvazione del disegno di legge finanziaria da parte di ciascuna Camera, le previsioni di entrata e di spesa del bilancio dello Stato quantificate sulla base della legislazione vigente al momento della loro predisposizione vengono modificate con un apposito atto (Nota di variazioni), tenendo conto degli effetti (maggiori o minori entrate, minori o maggiori spese) delle disposizioni recate dalla finanziaria medesima.

In ordine al contenuto tipico della legge finanziaria, si veda altresì il § 7.3, che espone la disciplina sperimentale per l’anno 2009 introdotta dall’articolo 1, comma 1-bis del citato decreto-legge n. 112/2008.

1.4. Emendabilità parlamentare dei disegni di legge di bilancio e finanziaria

La portata dell’emendabilità del disegno di legge di bilancio è generalmente piuttosto limitata, in quanto nel corso dell’esame parlamentare esso può essere emendato con riferimento ai soli stanziamenti relativi a spese discrezionali.

Le previsioni di entrata e gli stanziamenti relativi a spese giuridicamente obbligatorie possono essere oggetto soltanto di emendamenti di carattere tecnico da parte del Governo. Gli emendamenti che introducono oneri devono, in ogni caso, prevedere un’adeguata copertura finanziaria.

In via sperimentale, per il solo anno 2009, il comma 3 dell’articolo 60 del citato decreto-legge n. 112 del 2008, ha peraltro introdotto la possibilità, nel rispetto dell’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, di rimodulare le dotazioni finanziarie tra i programmi di ciascuna missione di spesa, ad eccezione di talune voci di spesa. Per effetto di tale disciplina, è stata prevista, entro determinati limiti, la possibilità di rimodulare gli stanziamenti di bilancio dei programmi di ciascuna missione, ivi inclusi quelli previsti da disposizioni legislative di spesa (sul punto, cfr. infra § 7).

Relativamente al disegno di legge finanziaria, prima dell’inizio dell’esame parlamentare, il Presidente della Camera presso la quale è stato presentato può, con la decisione di stralcio, escludere da esso le disposizioni che non rispondono alla definizione dei limiti di contenuto della finanziaria, come stabilita dalla legge generale sulla contabilità dello Stato.

Nel corso dell’esame parlamentare tutte le disposizioni del disegno di legge finanziaria possono essere oggetto di emendamenti.

Gli emendamenti al disegno di legge finanziaria possono essere presentati sia dal Governo che dai membri del Parlamento.

Ciascun emendamento al disegno di legge finanziaria deve risultare attinente al contenuto della legge, come definito dalla legge generale di contabilità (vedi infra § 4.2)[13].

Ogni emendamento che determina oneri aggiuntivi, inoltre, deve presentare una copertura finanziaria adeguata rispetto all’entità degli oneri e corretta in relazione alle regole di contabilità. Le motivazioni che possono determinare l’inammissibilità di un emendamento sono, pertanto, riconducibili all’estraneità di materia, alla carenza di compensazione e alla inidoneità della copertura. In presenza di uno di questi profili l’emendamento è dichiarato inammissibile e non viene esaminato, né posto in votazione.

1.5. Il ciclo di bilancio

La procedura per la formazione del bilancio statale si articola in diverse fasi lungo il corso dell’anno e si conclude con l’approvazione della legge finanziaria e della legge di bilancio entro il 31 dicembre.

La predisposizione annuale del disegno di legge di bilancio è riservata al Governo, come previsto dal comma 1 dell’articolo 81 della Costituzione.

Anche l’iniziativa relativa alla presentazione in Parlamento del disegno di legge finanziaria è riservata al Governo, secondo quanto previsto dalla legge generale di contabilità (art. 11, comma 1, legge n. 468/78).

La disciplina della sessione di bilancio contenuta nei regolamenti della Camera dei deputati e del Senato garantisce l’approvazione della legge finanziaria e della legge di bilancio prima dell’inizio dell’esercizio finanziario al quale si riferiscono, anche mediante l’utilizzo di procedure di esame e di votazione speciali previste dai regolamenti (vedi infra § 4.4.).

La tabella che segue riassume le fasi della formazione del bilancio per ciascun mese dell’esercizio finanziario:

Formazione del bilancio
Gennaio	Inizio dell'esercizio finanziario. La legge finanziaria per il 2008 (art. 3, co. 67 legge n. 244/2007) ha stabilito a regime la procedura per l’emanazione, entro il 31 gennaio, dell’atto di indirizzo del Ministro dell’economia e delle finanze che aggiorna il Programma di analisi e di valutazione della spesa delle amministrazioni centrali[14].
Febbraio	La disciplina contabile (art. 30 legge n. 468/78) prevede la presentazione entro la fine di febbraio della prima Relazione trimestrale al Parlamento sulla situazione di cassa al 31 dicembre dell’anno precedente e sulla stima del fabbisogno del settore pubblico e del settore statale per l'anno in corso e la presentazione della Relazione sull'andamento dell'economia nell'anno precedente e aggiornamento delle previsioni per l'anno in corso. A partire dal 2007, le due relazioni sono state unificate nella Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica, presentata ad aprile.
Marzo	Il 1° marzo l’ISTAT comunica i dati di consuntivo del Conto economico delle amministrazioni pubbliche che certifica i risultati relativi all’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e al debito pubblico dell’anno precedente. Entro tale mese il Ministero dell’economia trasmette agli Uffici centrali del bilancio presso i singoli Ministeri la circolare sull'assestamento di bilancio per l'esercizio in corsoe sui criteri di redazione delle previsioni di bilancio annuale e pluriennale per l’esercizio successivo.
Aprile	Entro il 30 aprile ciascun Ministero, a cura del proprio Ufficio centrale del bilancio, trasmette alla Ragioneria generale dello Stato il conto del bilancio e il conto del patrimonio relativo all’anno precedente per la redazione del Rendiconto.
Maggio	Entro il 31 maggio il Ministro dell’economia e delle finanze trasmette alla Corte dei conti il Rendiconto generale dello Stato relativo all’esercizio precedente (che comprende il conto del bilancio e il conto del patrimonio) per il giudizio di parificazione. Entro tale mese, è presentata la seconda Relazione trimestrale di cassa, relativa alla situazione al 31 marzo. In via di prassi, la Relazione viene presentata nel mese di luglio.
Giugno	Entro il 15 giugno ciascun Ministero trasmette alle Camere, per l’esame da parte delle Commissioni di merito, una Relazione sullo stato della spesa per l’analisi dell’efficacia nell’allocazione delle risorse e dell’efficienza dell’azione amministrativa rispetto alle missioni e ai programmi del bilancio dello Stato. (Tale termine, posticipato al 30 settembre per l’anno 2008, risulta stabilito al 20 settembre per l’anno 2009). Entro il 30 giugno il Consiglio dei Ministri approva e presenta alle Camere il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF). Entro tale data il Governo presenta al Parlamento il disegno di legge di Assestamento del bilancio dello Stato per l’anno in corso e il disegno di legge di approvazione del Rendiconto per l’esercizio precedente (con il giudizio di parificazione della Corte dei conti). Entra il mese di giugno, inoltre, è emanata la circolare del Ministero dell’economia e delle finanze che fornisce le indicazioni per la redazione delle Relazioni sullo stato della spesa che ciascun Ministero è tenuto a presentare alle Commissioni parlamentare di merito entro il 20 settembre[15].
Luglio	Avvio delciclo di audizioni congiunte di Camera e Senato sul DPEF (art. 118-bis Reg. Camera e 125-bis Reg. Senato) Le Commissioni bilancio di ciascun ramo parlamentare, sentito il parere delle altre Commissioni permanenti e della Commissione per le questioni regionali, presentano una relazione all’Assemblea L’Assemblea di ciascuna Camera, entro la fine di luglio, delibera sul DPEF attraverso una risoluzione che può contenere modifiche ed integrazioni al Documento stesso rispetto agli obiettivi programmatici e alle politiche di intervento settoriale. Esame dei disegni di legge di Assestamento e di approvazione del Rendiconto presso il ramo parlamentare in cui sono stati presentati.
Agosto	Entro la fine di tale mese è fissato il termine per la presentazione della terza Relazione trimestrale di cassa, relativa alla situazione al 30 giugno. In via di prassi, tale Relazione viene presentata nel mese di ottobre.
Settembre	Entro il 30 settembre il Consiglio dei Ministri approva e presenta al Parlamento il disegno di legge di bilancio annuale e pluriennale dello Stato a legislazione vigente e il disegno di legge finanziaria per l’anno successivo. Il disegno di legge finanziaria è accompagnato dalla Relazione previsionale e programmatica (RPP) che espone la manovra di finanza pubblica in rapporto al conto economico della PA e al bilancio dello Stato. Contestualmente, il Governo può presentare al Parlamento una Nota di aggiornamento del DPEF, nel caso di una revisione della programmazione a seguito di eventi non prevedibili. La presentazione della Nota, in ogni caso, può avere luogo fino al momento dell’approvazione della legge finanziaria e del bilancio. L’esame presso ciascuna Camera della Nota di aggiornamento viene effettuato con modalità analoghe a quelle previste per il DPEF, ma con tempi più ristretti. L’Assemblea approva una risoluzione che aggiorna gli obiettivi ed i contenuti di quella approvata a luglio sul DPEF.
Ottobre-Dicembre (sessione di bilancio)	La durata della sessione di bilancio è di 45 giorni in prima lettura (40 gg. al Senato) e di 35 giorni in seconda lettura. Presso ciascuna Camera i disegni di legge di bilancio e finanziaria sono esaminati congiuntamente e le votazioni finali devono concludersi entro i termini previsti per la sessione di bilancio. In prima lettura, il Presidente del ramo parlamentare comunica all’Assemblea lo stralcio delle disposizioni estranee al contenuto della legge finanziaria. Prima dell’inizio dell’esame, le Commissioni bilancio di Camera e Senato effettuano, in forma congiunta, un apposito ciclo di audizioni, per acquisire i necessari elementi conoscitivi. Ciascuna Commissione di settore, entro 10 giorni dall’assegnazione (7 giorni in caso di esame in 2a lettura), esamina le parti di rispettiva competenza, nomina un relatore e predispone una relazione per la Commissione bilancio. La Commissione bilancio svolge l’esame generale e approva una relazione con allegate le relazioni delle Commissioni competenti per materia nei successivi 14 giorni (possono essere presentate relazioni di minoranza). In Assemblea vengono dapprima discussi e votati i singoli articoli del disegno di legge di bilancio, iniziando dall’approvazione dello stato di previsione dell’entrata. Viene quindi effettuata la discussione e l’approvazione degli articoli del disegno di legge finanziaria e la relativa votazione finale. Presso ciascuna Camera, dopo l’approvazione del disegno di legge finanziaria, il Governo presenta la Nota di variazioni, con la quale vengono modificate le previsioni di entrata e di spesa del disegno di legge di bilancio in modo da tenere conto degli effetti delle disposizioni contenute nel disegno di legge finanziaria, come approvato. Ciascuna Camera vota la Nota di variazioni e, quindi, procede alla votazione finale del disegno di legge di bilancio.
Novembre	Al 15 novembre è fissato il termine (ordinatorio) per la presentazione al Parlamento da parte del Governo dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, da esaminare al di fuori della sessione di bilancio. Entro il mese di novembre è fissato il termine per la presentazione della quarta Relazione trimestrale di cassa, relativa alla situazione al 30 settembre. In via di prassi, la Relazione viene presentata nel mese di gennaio dell’anno successivo.
Dicembre	Entro dicembre il Governo presenta alla Commissione e al Consiglio dell’Unione europea l’aggiornamento annuale del Programma di stabilità che rivedono gli obiettivi economici e finanziari previsti nel DPEF, nell’eventuale Nota di aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica e nella RPP[16].

3. Il Bilancio dello Stato

3.1. La funzione del bilancio dello Stato

Il bilancio dello Stato è il documento con il quale viene regolata la gestione finanziaria delle amministrazioni dello Stato, attraverso l’indicazione delle entrate e delle spese.

Si tratta di un bilancio annuale di previsione:

- “annuale”: perché il periodo di tempo sui si riferisce è di dodici mesi e coincide con l’anno solare (inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre);

- “di previsione”: perché viene predisposto e approvato prima dell’inizio della gestione e, pertanto, indica le entrate e le spese che si presume verranno effettuate.

Ai sensi dell’articolo 81, comma primo, della Costituzione, l’iniziativa relativa alla presentazione in Parlamento del bilancio dello Stato è riservata al Governo. Il Parlamento approva il bilancio con legge.

L’articolo 81, comma terzo, della Costituzione dispone inoltre che “con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”.

In base a tale disposizione costituzionale si è ritenuto che con la legge di approvazione del bilancio non si possa modificare la normativa sostanziale su cui si fonda l’acquisizione delle entrate e l’erogazione delle spese.

Il bilancio pertanto quantifica le previsioni di entrata e di spesa in base alla disciplina vigente al momento in cui viene predisposto.

Sono invece determinate direttamente in sede di bilancio le spese di carattere discrezionale, vale a dire le spese, per lo più connesse all’operatività delle amministrazioni, la cui quantificazione non è riconducibile a disposizioni di legge e che comunque non sono giuridicamente obbligatorie (circa l’emendabilità del disegno di legge di bilancio v. § 1.4).

Per la disciplina sperimentale per l’esercizio finanziario 2009, che prevede, tra l’altro, una maggiore flessibilità nella gestione delle dotazioni finanziarie di bilancio, si rinvia al § 7.1.

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, presentato dal Governo entro il 30 settembre di ogni anno, è costituito :

§ da un unico stato di previsione dell’entrata;

§ dagli stati di previsione della spesa, relativi ai singoli Ministeri con portafoglio;

§ dal quadro generale riassuntivo.

Il disegno di legge di bilancio viene esaminato congiuntamente al disegno di legge finanziaria nell’ambito della sessione di bilancio.

L’approvazione del bilancio con legge ha l’effetto giuridico di autorizzare l’amministrazione a percepire le entrate ed effettuare le spese iscritte in bilancio. Per queste ultime le previsioni assumono un valore giuridico vincolante.

Le previsioni relative all’entrata hanno carattere estimativo: le amministrazioni dello Stato hanno comunque facoltà di accertare tutte le entrate per le quali, nel corso dell’esercizio, lo Stato acquisisca un credito e di incassare tutte le entrate versate presso la Tesoreria dello Stato. Le previsioni di spesa iscritte in bilancio costituiscono, invece, il limite massimo entro il quale le amministrazioni dello Stato sono autorizzate ad assumere impegni di spesa (autorizzazioni di competenza) e ad effettuare pagamenti (autorizzazioni di cassa).

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre (ipotesi che non si è più verificata dopo il 1988, ma che prima era assai frequente), la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio.

Ai sensi dell’articolo 81, comma secondo, della Costituzione, l’esercizio provvisorio deve essere concesso con legge e, complessivamente, non può protrarsi per un periodo superiore a quattro mesi

Con l’esercizio provvisorio il Governo è autorizzato ad effettuare spese pari, in ciascun mese dell’esercizio, ad un dodicesimo della spesa prevista, per ciascuna voce, nel bilancio presentato ma non ancora approvato; la limitazione della spesa, non si applica, tuttavia, alle spese obbligatorie e a quelle non frazionabili che scadono nel periodo dell’esercizio provvisorio.

3.2. Bilancio di competenza e di cassa e la definizione dei residui

Per ciascuna unità previsionale di base viene indicata la previsione di competenza e quella di cassa.

Il bilancio dello Stato, pertanto, è un bilancio misto, vale a dire un bilancio redatto sia in termini di competenza che in termini di cassa.

Le dotazioni di competenza quantificano l’entità prevista delle entrate che le amministrazioni statali acquisiranno il diritto di percepire (entrate che si prevede di accertare) e l’entità prevista delle spese che le amministrazioni statali assumeranno l’obbligo di effettuare (spese che si prevede di impegnare).

Le dotazioni di cassa quantificano l’entità prevista delle entrate che saranno incassate (vale a dire versate in Tesoreria) e delle spese che saranno pagate (erogate dalla Tesoreria).

La competenza, pertanto, tiene conto del momento in cui sorge il titolo giuridico dal quale deriva l’entrata o la spesa; la cassa, invece, si riferisce al compimento, di fatto, delle operazioni di incasso e di pagamento.

Le previsioni di cassa sono determinate assumendo come limite massimo, per quanto concerne l’entrata, la massa acquisibile, e per quanto concerne la spesa, la massa spendibile.

La massa acquisibile e spendibile è data dalla somma della consistenza dei residui (rispettivamente attivi e passivi) e della dotazione di competenza.

I residui si dividono in:

§ residui attivi: le entrate accertate, ma non incassate, per le quali ha avuto luogo l’accertamento, ma non ne è stato effettuato il versamento in tesoreria entro il termine dell’esercizio finanziario;

§ residui passivi: le spese impegnate, ma non pagate, perché non si è concluso entro la fine dell’esercizio il relativo procedimento di spesa.

Gli Uffici Centrali del bilancio provvedono ad accertare le somme da iscrivere quali residui nel conto consuntivo da allegare ai decreti ministeriali con i quali si autorizza, ai sensi dell’art. 53 del R.D. n. 2440/1923, la conservazione in conto residui delle somme impegnate nell’esercizio scaduto.

Le norme di contabilità generale del R.D. n. 2440/1923, all’articolo 36, stabiliscono la durata del mantenimento in bilancio dei residui passivi, c.d. “propri”, relativamente alle spese correnti (comma 1) e alle spese in conto capitale (comma 3).

Con riferimento alle spese correnti, i residui sono mantenuti in bilancio entro il secondo esercizio successivo a quello in cui è stato iscritto il relativo stanziamento. Tale durata è protratta da due a tre esercizi, se si tratta di spese per lavori, forniture e servizi.

Con riferimento alle spese in conto capitale, i residui sono mantenuti in bilancio entro il terzo esercizio successivo a quello in cui è stato iscritto il relativo stanziamento[19].

Oltre tali durate i residui si intendono perenti agli effetti amministrativi. In ogni caso, le somme eliminate possono riprodursi in bilancio negli anni successivi con riassegnazione ai pertinenti capitoli.

In deroga al principio generale per il quale le somme stanziate che alla fine dell’esercizio non siano state impegnate costituiscono economie di bilancio, può essere inoltre autorizzata la conservazione in bilancio anche di somme non impegnate (residui di stanziamento). Più precisamente, ai sensi dell’articolo 36, comma 2, del R.D. n. 2440/1923[20], è prevista la possibilità di conservazione in bilancio delle somme stanziate in conto capitale e non impegnate, come residui, non oltre l’esercizio successivo a quello cui si riferiscono. Se si tratta di stanziamenti derivanti da disposizioni legislative entrate in vigore nell’ultimo quadrimestre dell’esercizio precedente, il periodo di conservazione è protratto di un anno.

Il mantenimento in bilancio dei residui è disposto per un numero di esercizi variabile in funzione della tipologia del residuo, come esposto nella tabella che segue:

Tipologia dei residui		Numero di esercizi del bilancio in cui è previsto il mantenimento
Residui passivi di spese correnti	Propri: spese impegnate, ma non pagate nel corso dell’esercizio.	Due esercizi successivi a quello in cui le somme sono state inizialmente stanziate⁽¹⁾.
Residui passivi di spese correnti	Impropri: spese non impegnate né pagate nel corso dell’esercizio.	Somme “in economia” a fine esercizio ⁽²⁾.
Residui passivi di spese in c/capitale	Propri: spese impegnate, ma non pagate nel corso dell’esercizio.	Tre esercizi successivi a quello in cui le somme sono state inizialmente stanziate⁽³⁾.
Residui passivi di spese in c/capitale	Impropri, c.d. “di stanziamento”: spese non impegnate né pagate nel corso dell’esercizio.	Su richiesta delle amministrazioni interessate, per un solo esercizio dopo quello di iscrizione in bilancio⁽⁴⁾.

⁽¹⁾Si estendono a tre, se riferiti a spese correnti relative a lavori, forniture e servizi.

⁽²⁾Può esserne autorizzata la conservazione in bilancio.

⁽³⁾Termine ridotto da sette a tre anni dall’art. 3, co. 36, della legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007).

⁽⁴⁾Termine protratto di un ulteriore anno se gli stanziamenti sono iscritti in bilancio in forza di disposizioni legislative entrate in vigore nell’ultimo quadrimestre dell’esercizio finanziario.

I conti dei residui, divisi per Ministeri, al 31 dicembre dell’esercizio precedente a quello in corso, con distinta indicazione dei residui di stanziamento (stanziamenti di spesa in conto capitale non impegnati alla chiusura dell’esercizio) sono allegati oltre che al rendiconto generale anche al bilancio di previsione.

Con riferimento ai residui di conto capitale, la legge finanziaria per il 2008[21] ha definito un programma di ricognizione periodica triennale, ai fini della verifica dei presupposti per il loro mantenimento in bilancio, ossia l’esistenza di obbligazioni giuridicamente perfezionate. La ricognizione, promossa dal Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con le amministrazioni interessate, da effettuarsi entro il 30 aprile di ciascun anno, prevede l'analisi di tali residui passivi, consistenti in somme riferibili ad impegni registrati dalle amministrazioni in base ad atti formali. In tal modo viene quantificato:

- l’ammontare degli stanziamenti in conto residui da eliminare, che devono essere conseguentemente versati dalle amministrazioni interessate all’entrata del bilancio dello Stato;

- l’ammontare degli stanziamenti da iscrivere, compatibilmente con gli obiettivi programmati di finanza pubblica e comunque nei limiti degli effetti positivi stimati in ciascun anno in termini di indebitamento netto conseguenti alla eliminazione dei residui, in appositi fondi da istituire negli stati di previsione delle amministrazioni medesime per il finanziamento di nuovi programmi di spesa o di quelli già esistenti[22].

Per ogni voce di bilancio è indicata:

- la previsione dei residui;

- la previsione di competenza relativa agli accertamenti o agli impegni di spesa che possono essere assunti nell'anno;

- la previsione di cassa relativa alle entrate che si prevede di incassare o alle spese che possono essere pagate.

Sono oggetto di approvazione parlamentare soltanto le previsioni di competenza e di cassa. Per quanto riguarda i residui, che sono indicati a fini conoscitivi, la quantificazione nel disegno di legge di bilancio è effettuata in via presuntiva. L’esatto ammontare dei residui al 1° gennaio dell’anno di riferimento è determinato in sede di rendicontorelativo all’esercizio precedente.

3.3. Bilancio pluriennale

Il bilancio a legislazione vigente viene presentato sia su base annuale, con riferimento all’anno successivo, che su base pluriennale, con riferimento ad un periodo di tre anni.

In particolare, l’articolo 4 della legge n. 468/1978 prevede che, oltre al bilancio pluriennale a legislazione vigente – il quale, a seguito dell’approvazione della legge finanziaria, viene integrato con gli effetti da essa recati – sia predisposto un bilancio pluriennale programmatico, nel quale si evidenziano i saldi di bilancio da conseguire in ciascuno degli anni considerati, tenendo conto sia della manovra finanziaria da attuare per l’anno successivo, sia delle ulteriori manovre che saranno operate nei due anni seguenti.

Il bilancio pluriennale è approvato con apposito articolo del disegno di legge di bilancio.

Rispetto al bilancio annuale, il bilancio pluriennale viene presentato in forma più aggregata: si dà conto, infatti, dell’evoluzione pluriennale del quadro generale riassuntivo e delle voci contenute nella classificazione per categorie delle entrate e delle spese.

3.4. La struttura delle voci di bilancio e la riclassificazione operata con il bilancio 2008

La struttura del disegno di legge di bilancio è definita dall’articolo 2 della legge n. 468 del 1978[23], riformata nel 1997 al fine di ridurre la frammentazione delle voci di spesa e di incrementare la significatività in senso funzionale degli stanziamenti rispetto alle scelte di bilancio dei vari ministeri e, più in generale, alle politiche di Governo.

Come rilevato nella relazione al disegno di legge di bilancio 2008 (A.S. 1818), la classificazione per funzioni–obiettivo della spesa, prevista dalla riforma del 1997, ha avuto tuttavia, sino al 2007, un significato solo conoscitivo ed informativo, rivelandosi nei fatti inidonea a fornire una chiara rappresentazione funzionale delle scelte di bilancio (cosa viene realizzato con le risorse pubbliche), anche per il difficile raccordo con le unità di voto parlamentare ( “u.p.b” - unità previsionali di base) articolate, al primo livello, sulla base di centri di responsabilità amministrativa (chi gestisce le risorse).[24]

La nuova classificazionedel bilancio dello Stato - attuata con il disegno di legge di bilancio di previsione dello Stato per il 2008 – ha quindi operato una profonda revisione in senso funzionale della struttura delle voci di bilancio, volta a meglio evidenziare la relazione tra risorse disponibili e finalità delle politiche pubbliche, anche ai fini di superare la tradizionale logica incrementale nel rifinanziamento delle politiche di spesa e di rendere più agevole l’attività di misurazione e verifica dei risultati raggiunti con la spesa pubblica.

La revisione operata è avvenuta a legislazione vigente, ossia nell’ambito dello schema giuridico disegnato dalla legge n. 468 del 1978, come modificata sul punto dalla legge di riforma n. 94 del 1997. Nel riprendere il processo di riforma del bilancio si è inteso valorizzare le linee d’innovazione contenute nella legge n. 94 del 1997, capovolgendo tuttavia l'impostazione precedente per passare da uno schema basato sulle Amministrazioni e le sottostanti unità organizzative (centri di responsabilità che gestiscono le risorse), ad una struttura che pone al centro le funzioni da svolgere, individuando le grandi finalità perseguite nel lungo periodo con la spesa pubblica - le “Missioni” - e come esse si realizzano concretamente attraverso determinati “Programmi” di spesa[25].

In particolare, la riorganizzazione operata si fonda su una classificazione delle risorse finanziarie secondo due livelli di aggregazione: 34 missioni, a loro volta articolate in 168 programmi, nell’ambito dei quali sono collocati 630 macroaggregati/unità previsionali di base (unità di voto parlamentare), a fronte delle oltre 1500 unità previsionali di base previste nel bilancio precedente.

Sul lato della spesa, la nuova esposizione delle voci di bilancio individua i seguenti codici di classificazione:

1. missioni (prima cifra), indicano gli obiettivi strategici della spesa;

2. programmi (seconda cifra), rappresentano aggregati omogenei di attività, all’interno di ciascuna Missione, finalizzati al perseguimento degli obiettivi da essa individuati;

3. unità previsionali di base o macroaggregati (terza cifra), ossia le unità di voto parlamentare; per le u.p.b. la codificazione varia a seconda della natura della spesa, come di seguito evidenziato:

Per la Spesa corrente

- 1. Funzionamento

- 2. Interventi

- 3. Oneri comuni

- 4. Trattamenti di quiescenza, integrativi e sostitutivi

- 5. Oneri del debito pubblico

Per la Spesa in conto capitale

- 6. Investimenti

- 7. Altre spese in c/capitale

- 8. Oneri comuni

Rimborso di prestiti

- 9. Rimborso del debito pubblico

In allegato alla legge di bilancio è fornito l’intero elenco delle unità previsionali di base. Si ricorda che il bilancio riclassificato presentato per l’esercizio finanziario 2008 ha fatto registrare la riduzione di circa il 60% (da 1.716 a 714) delle u.p.b. in esso riportate rispetto all’anno precedente.

Nel bilancio predisposto per la decisione parlamentare, ogni Ministero ha dunque in evidenza, in via progressiva, le “missioni”[26] sulle quali è coinvolto, i “programmi” di competenza specifica, con riferimento ai macroaggregati di spesa e, nell’ambito di questi ultimi, i centri di responsabilità amministrativa, cheindicano le strutture amministrative cui compete la gestione, e specificamente l’assunzione degli impegni di spesa e l’emissione dei titoli di pagamento.

Rispetto alla precedente classificazione, i centri di responsabilità non presentano nel proprio ambito le diverse unità previsionali di base[27], ma sono esposti in bilancio al di sotto delle u.p.b., senza codice identificativo e solo per memoria[28].

L'allegato tecnico al bilancio è comprensivo anche dei capitoli sottostanti a ciascun centro di responsabilità amministrativa, i quali rappresentano le unità di gestione e rendicontazione e sono ripartiti per u.p.b. in base al loro contenuto economico e funzionale.

Con riferimento al bilancio 2009, i capitoli che contengono spese rimodulabili (stanziamenti per spese non inderogabili) sono stati inoltre contrassegnati con una “R” (vedi infra § 7).

Tra le ulteriori novità occorre, infine, segnalare come nel quadro della riclassificazione del bilancio dello Stato sopra descritta, riferita in particolare al versante della spesa, si stata operata anche la revisione dello stato di previsione dell'entrata, al fine di armonizzarlo alla nuova struttura, migliorando nel contempo il livello qualitativo delle informazioni fornite dal documento.

La nuova classificazione delle voci di entrata si articola su quattro livelli di aggregazione:

1. al primo livello, le entrate sono suddivise in quattro titoli:

titolo I: entrate tributarie;

titolo II: entrate extra-tributarie;

titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;

titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti. I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario;

2. al di sotto di tali titoli, le entrate sono ulteriormente suddivise in entrate ricorrenti e non ricorrenti (secondo livello);

3. nel terzo livello è evidenziata la tipologia dell'entrata :per le entrate tributarie, le voci sono costituite dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad esempio, imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad esempio, proventi speciali, redditi da capitale, entrate derivanti da servizi resi dall'amministrazione statale, ecc.);

4. al quarto livello, al di sotto delle diverse tipologie di entrata, si trovano le unità previsionali di base (u.p.b) le quali, pertanto, sono individuate da una numerazione a quattro cifre; al di sotto delle u.p.b. si trovano i capitoli, i quali rappresentano una ripartizione delle unità previsionali di base ai fini della gestione e della rendicontazione.

3.4.1. Le missioni

Le missioni rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici. Sono quindi una rappresentazione politico-istituzionale del bilancio, volta a rendere più trasparenti i grandi aggregati di spesa e a meglio comunicare le direttrici principali dell’azione amministrativa delle singole Amministrazioni.

La tabella che segue espone le 34 missioni del bilancio dello Stato:

	Missioni
1	Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali
2	Debito pubblico ⁽¹⁾
3	Politiche previdenziali
4	Istruzione scolastica
5	L’Italia in Europa e nel mondo
6	Diritti sociali, solidarietà sociale e famiglia
7	Difesa e sicurezza del territorio
8	Fondi da ripartire
9	Ordine pubblico e sicurezza
10	Politiche economico-finanziarie e di bilancio ⁽²⁾
11	Istruzione universitaria
12	Diritto alla mobilità
13	Giustizia
14	Competitività e sviluppo delle imprese
15	Sviluppo e riequilibrio territoriale
16	Ricerca e innovazione
17	Infrastrutture pubbliche e logistica
18	Soccorso civile
19	Organi costituzionali, a rilevanza costituzionale e Presidenza del Consiglio dei Ministri
20	Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche
21	Politiche per il lavoro
22	Immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti
23	Tutela e valorizzazione dei beni, attività culturali e paesaggistici
24	Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca
25	Casa e assetto urbanistico
26	Giovani e sport
27	Comunicazioni
28	Tutela della salute
29	Amministrazione generale e supporto alla rappresentanza generale di Governo e dello Stato sul territorio
30	Commercio internazionale ed internalizzazione del sistema produttivo
31	Turismo
32	Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell’ambiente
33	Energia e diversificazione delle fonti energetiche
34	Regolazione dei mercati

Le missioni non corrispondono alla ripartizione degli stati di previsione, nel senso che vi sono numerosi ministeri che partecipano a più di una missione istituzionale e che vi sono missioni istituzionali affidate alla responsabilità di più ministeri. Esse possono essere pertanto ministeriali o trasversali a più Dicasteri (interministeriali)[29], a seconda dell’attuale ripartizione di funzioni, superando, come accennato, l’approccio tradizionale che articolava la spesa pubblica prevalentemente secondo l’organizzazione amministrativa del Governo.

Le missioni possono essere ricondotte ad un concetto di "risorse di settore", considerato che esse sono volte a circoscrivere l'insieme degli stanziamenti disponibili per una specifica funzione e pertanto possono essere utilizzate nell'ambito del dibattito parlamentare per indicare determinate scelte delle politiche pubbliche.

Ciascuna missione è di norma suddivisa in più programmi, ma non mancano missioni (ad es. “Turismo”) che consistono in un unico programma.

3.4.2. I programmi

Ogni missione si articola in uno o più programmi. Essi sono stati individuati in un numero di 168 e rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all’interno di ogni singolo ministero; sono generalmente di competenza di un unico ministero, anche se non mancano programmi condivisi tra più Amministrazioni[30].

I programmi indicano, quanto più possibile, i risultati da perseguire in termini di impatto dell’azione pubblica sui cittadini e nel territorio (outcome).

Nel concreto, alcuni programmi hanno carattere strumentale, indicano cioè input dell’Amministrazione statale per perseguire le sue finalità, o evidenziano prodotti o servizi finali dell’azione dello Stato (output).

Per ogni ministero esistono due programmi trasversali, dove vengono allocate le “spese indirette”, non attribuibili ex ante ai programmi, e le spese di "indirizzo politico", collegati entrambi alla corrispondente missione "Servizi istituzionali e generali", sopra richiamata.

Ciascun Programma si articola in un insieme di attività che ogni Amministrazione pone in essere per il raggiungimento delle proprie finalità. attraverso l’attuazione dei processi e delle funzioni da parte singole strutture amministrative. Fanno tuttavia eccezione i c.d. “Programmi finanziari”, i quali non sono rappresentati da attività operative svolte dai competenti Centri di responsabilità amministrativa, ma costituiscono mere operazioni di trasferimento delle risorse finanziarie ai rispettivi enti destinatari, che a loro volta utilizzeranno le risorse per il perseguimento degli obiettivi istituzionali.

3.4.3. Le unità previsionali di base

Le unità previsionali di base,definite anche “macroaggregati”, rappresentano le voci fondamentali della struttura del bilancio dello Stato delineata dalla riforma del 1997.

Esse evidenziano le diverse tipologie di spesa attribuite al programma e costituiscono l’oggetto dell’approvazione parlamentare.

Ai sensi dell’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 279/97, la determinazione delle u.p.b. deve assicurare la rispondenza della gestione finanziaria agli obiettivi posti all'azione amministrativa dello Stato.

Le unità previsionali di base sono individuate dai singoli disegni di legge di bilancio, con i quali si provvede, di volta in volta, alle eventuali modifiche o integrazioni rispetto alla classificazione dell'anno precedente. All’interno di ciascun stato di previsione, le u.p.b. sono collocate al di sotto dei singoli programmi e, come già detto, sono identificate da una numerazione a tre cifre. La prima e la seconda cifra indicano, rispettivamente, la missione e il programma nell’ordine progressivo in cui questi sono esposti nello stato di previsione. La terza cifra indica la natura economica della spesa. In particolare, se essa è costituita da numeri tra 1 e 5, si tratta di spesa di natura di corrente; se la cifra è compresa tra 6 e 8, si tratta di spesa di conto capitale.

Per ogni unità previsionale di base sono indicati:

a) l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce.

b) l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare nell'anno cui il bilancio si riferisce (competenza);

c) l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell'anno cui il bilancio si riferisce (cassa), che si riferiscono in modo indistinto sia alle operazioni in conto competenza che a quelle in conto residui.

La ripartizione in capitoli delle unità previsionali di base viene esposta, a scopo esclusivamente conoscitivo, nelle tabelle allegate al disegno di legge di bilancio, concernenti lo stato di previsione dell’entrata e ciascun stato di previsione della spesa.

La ripartizione delle unità previsionali di base in capitoli viene effettuata successivamente all’approvazione e alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze.

Entro 10 giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio i singoli Ministri assegnano le risorse ai dirigenti generali titolari dei centri di responsabilità delle rispettive amministrazioni, previa definizione degli obiettivi che l'amministrazione intende perseguire e l'indicazione del livello dei servizi, degli interventi e dei programmi e progetti finanziati nell'ambito dello stato di previsione. Il decreto di assegnazione viene comunicato al competente ufficio della Ragioneria e alla Corte dei conti.

3.5. Le variazioni degli stanziamenti

L’individuazione delle unità previsionali di base come oggetto dell’approvazione parlamentare e, di conseguenza, l’attribuzione ad un decreto ministeriale della ripartizione in capitoli, ha introdotto significativi profili di elasticità nel sistema di gestione delle risorse.

La disciplina contabile prevede, infatti, che le variazioni compensative tra capitoli appartenenti alla medesima unità previsionale di base possono essere attuate con decreto del Ministro competente, da comunicare al Ministro dell’economia e finanze e alle Commissioni parlamentari.

Tali variazioni, peraltro, non possono avere come oggetto le spese obbligatorie, le spese in annualità e pagamento differito e le autorizzazioni di spesa regolate direttamente dalla legge finanziaria [31].

La disciplina contabile in ogni caso esclude la possibilità di effettuare in via amministrativa variazioni, anche compensative, tra stanziamenti relativi a diverse unità previsionali di base, in quanto oggetto della deliberazione parlamentare.

Tali variazioni devono pertanto essere autorizzate con legge di assestamento del bilancio o con successivi provvedimenti legislativi.

Peraltro, in sede di legge di bilancio è stata più volte introdotta una disposizione che autorizza variazioni compensative anche tra diverse unità previsionali di base di uno stato di previsione per l’esercizio finanziario al quale il bilancio si riferisce.

Per quanto riguarda i nuovi criteri di flessibilità gestionale introdotti dal decreto-legge n. 112/2008 si rinvia alla parte relativa alla disciplina sperimentale del bilancio per il 2009 (v. § 7.1).

3.6. Il quadro generale riassuntivo

Nel quadro generale riassuntivo, presentato sia con riguardo al bilancio di competenza che a quello di cassa, sono esposti i seguenti saldi:

§ il risultato differenziale tra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie e il totale delle spese correnti (risparmio pubblico, che corrisponde al saldo corrente);

§ il risultato differenziale tra tutte le entrate e le spese, ad esclusione delle operazioni finanziarie relative alle partecipazioni azionarie, ai conferimenti, alla concessione e riscossione di crediti e all’accensione e rimborso di prestiti (indebitamento o accreditamento netto);

§ il risultato differenziale tra il totale delle entrate finali ed il totale delle spese finali, vale a dire il totale delle entrate con esclusione delle entrate relative alle operazioni di accensione di prestiti e il totale delle spese con esclusione delle spese relative a rimborso di prestiti (saldo netto da finanziare);

§ il risultato differenziale fra il totale delle entrate finali e il totale delle spese (ricorso al mercato).

3.7. La classificazione funzionale e la classificazione economica

Per rendere più significativa la lettura del bilancio, la legge 468/1978 e successive modificazioni prevede che, in appositi allegati (contenuti, a livello generale, nel quadro generale riassuntivo, e, in modo più dettagliato, negli stati di previsione del disegno di legge presentato dal Governo) gli stanziamenti di spesa siano ripartiti secondo l’analisi funzionale e secondo l’analisi economica.

Queste ripartizioni non sono oggetto di votazione in Parlamento ed hanno un valore meramente conoscitivo.

La riforma del bilancio del 1997 ha previsto, in particolare, la classificazione degli stanziamenti di spesa per funzioni-obiettivo (analisi funzionale), con l’intento di evidenziare la ripartizione delle risorse tra le diverse finalità della spesa, ovvero tra le diverse politiche di settore che si intendono attuare.

Oltre all’analisi funzionale, è prevista la classificazione per categorie (analisi economica), che mira ad evidenziare l’effetto che le spese di bilancio hanno sul sistema economico nazionale; con la riforma del 1997, si è previsto che le categorie economiche siano definite in conformità con gli schemi di classificazione del sistema di contabilità nazionale, che è identico per tutti i paesi membri della Comunità europea.

3.7.1. La classificazione funzionale delle spese: le funzioni-obiettivo

L’articolo 6 della legge n. 468 del 1978, come modificato dalla legge n. 94/1997, ha introdotto una classificazione analitica delle speseper funzioni-obiettivo[32].

Le funzioni-obiettivo sono individuate con riguardo all’esigenza di definire le politiche pubbliche di settore, e indicano le finalità dell’attività amministrativa e della spesa.

A partire dal bilancio 1999 sono stati adottati i criteri di classificazione comunitari recepiti nel sistema COFOG (SEC 95).

Il sistema COFOG - relativo alla classificazione delle funzioni di governo comune a tutti i paesi dell’Unione Europea e a livello OCSE - è articolato secondo il sistema dei conti SEC95 (Sistema europeo di contabilità nazionale) con la classificazione delle funzioni obiettivo risultante dalla ricognizione delle attività e dei servizi.

La classificazione per funzioni obiettivo è articolata su tre livelli, che esprimono la classificazione COFOG (SEC95) adottata in sede comunitaria [33].

- il primo livello, rappresentato dalle divisioni (n. 10), rappresenta i fini primari perseguiti dalle Amministrazioni;

- il secondo livello, rappresentato dai gruppi (n. 63), esprime le specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche;

- il terzo livello, rappresentato dalle classi (n. 90), identifica i comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento del livello precedente;

L’importo relativo a ciascuna funzione non è oggetto di autonoma decisione, ma si determina dal totale delle risorse attribuite alle u.p.b. facenti capo a quella funzione.

Il primo livello, costituito da 10 divisioni, mette in rilievo la ripartizione delle risorse tra le finalità primarie e più generali delle spese (le grandi destinazioni di spesa). In particolare, le “funzioni-obiettivo” di 1° livello delle spese complessive del bilancio dello Stato (spese finali + rimborso passività finanziarie) è articolata nelle voci seguenti:

Funzioni obiettivo – 1° livello

1. Servizi generali delle pubbliche amministrazioni

2. Difesa

3. Ordine pubblico e sicurezza

4. Affari economici

5. Protezione dell’ambiente

6. Abitazioni e assetto territoriale

7. Sanità

8. Attività ricreative, culturali e di culto

9. Istruzione

10.Protezione sociale

Ciascuna voce di primo livello viene poi scomposta in modo analitico nei livelli successivi, fino a pervenire all’individuazione delle specifiche funzioni svolte dalle amministrazioni singolarmente o in modo condiviso.

La classificazione per funzioni-obiettivo delle spese complessive del bilancio dello Stato è esposta nel quadro generale riassuntivo della legge di bilancio: in tale prospetto, gli stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato sono ripartiti per funzioni-obiettivo di 1° livello, in riferimento a ciascun Ministero, in termini di competenza (Allegato A) e di cassa (Allegato B).

Ulteriori informazioni sulle spese per funzioni obiettivo relative all’intero bilancio dello Stato sono contenute nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (Tabella 2), allegato al disegno di legge di bilancio a legislazione vigente:

- nell’Allegato n. 2 è esposto il quadro contabile degli stanziamenti di spesa dell’intero bilancio dello Stato ripartiti per funzioni-obiettivo di 1° e 2° livello (cioè divisioni e gruppi), a raffronto con i dati dell’esercizio precedente;

- nell’Allegato n. 3 è esposto il quadro contabile degli stanziamenti di spesa dell’intero bilancio dello Stato, ripartiti per funzioni-obiettivo di 1° livello (divisioni) nell’ambito delle singole categorie economiche.

3.7.2. La classificazione economica delle spese e delle entrate

La classificazione delle spese per categorie è stata ridefinita dalla legge di bilancio per il 2000, dove, in sostituzione delle categorie tradizionali, è stata introdotta una classificazione economica degli stanziamenti di spesa elaborata secondo i criteri di contabilità nazionale previsti dal SEC95.

La classificazione economica delle spese finali del bilancio dello Stato è articolata in 19 categorie, di cui 12 di parte corrente e 7 di conto capitale, così definite:

Spese finali: Classificazione per Categorie economiche – Sec95
Parte Corrente
Categoria 1	Redditi da lavoro dipendente
Categoria 2	Consumi intermedi
Categoria 3	Imposte pagate sulla produzione
Categoria 4	Trasferimenti correnti ad amministrazioni pubbliche
Categoria 5	Trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali private
Categoria 6	Trasferimenti correnti a imprese
Categoria 7	Trasferimenti correnti a estero
Categoria 8	Risorse proprie CEE
Categoria 9	Interessi passivi e redditi da capitale
Categoria 10	Poste correttive e compensative
Categoria 11	Ammortamenti
Categoria 12	Altre uscite correnti
Conto Capitale
Categoria 21	Investimenti fissi lordi e acquisti di terreni
Categoria 22	Contributi agli investimenti ad amministrazioni pubbliche
Categoria 23	Contributi agli investimenti ad imprese
Categoria 24	Contributi agli investimenti a famiglie e istituzioni sociali private
Categoria 25	Contributi agli investimenti a estero
Categoria 26	Altri trasferimenti in conto capitale
Categoria 31	Acquisizioni di attività finanziarie

Nella legge di bilancio, la classificazione economica delle spese finali del bilancio dello Stato è esposta nel quadro generale riassuntivo, in cui sono presenti due prospetti che espongono gli stanziamenti delle spese finali del bilancio dello Stato, ripartiti per categorie economiche, con riferimento a ciascun Ministero, in termini di competenza (Allegato A/2) e di cassa (Allegato B/2).

Ulteriori informazioni sulle spese per categorie economiche dell’intero bilancio dello Stato sono contenute nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (Tabella 2), allegato al disegno di legge di bilancio a legislazione vigente:

- nell’Allegato 1 è esposto il quadro contabile riassuntivo degli stanziamenti di spesa dell’intero bilancio dello Stato, ripartiti per categorie economiche, a raffronto con i dati dell’esercizio precedente;

- nell’Allegato 3, come già detto, è esposto il quadro contabile degli stanziamenti di spesa dell’intero bilancio dello Stato, ripartiti per categorie economiche ciascuna delle quali è articolata per funzioni-obiettivo di 1° livello. I dati sono a raffronto con quelli dell’esercizio precedente.

Nell’ambito di ciascuno stato di previsione è inoltre esposto il raggruppamento dei capitoli del Ministero secondo il codice economico (Allegato n. 2).

Per quanto riguarda invece la classificazione economica delle entrate, nel bilancio è ancora mantenuta la tradizionale individuazione delle categorie in base alla natura dei proventi:

Entrate finali: Classificazione per Categorie economiche
Titolo I – Entrate Tributarie
Categoria I	Imposte sul patrimonio e sul reddito
Categoria II	Tasse e imposte sugli affari
Categoria III	Imposte sulla produzione, consumi e dogane
Categoria IV	Monopoli
Categoria V	Lotto, lotterie ed altre attività di giuoco
Titolo II - Entrate Extratributarie
Categoria VI	Proventi speciali
Categoria VII	Proventi dei servizi pubblici minori
Categoria VIII	Proventi dei beni dello Stato
Categoria IX	Prodotti netti di aziende autonome e utili di gestione
Categoria X	Interessi su anticipazioni e crediti vari del tesoro
Categoria XI	Recuperi, rimborsi e contributi
Categoria XII	Partite che si compensano nella spesa
Titolo III – Alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti
Categoria XIII	Vendita di beni ed affrancazione di canoni
Categoria XVI	Ammortamento di beni patrimoniali
Categoria XV	Rimborso di anticipazione e di crediti vari del tesoro

3.8. Ulteriori elementi conoscitivi forniti dal disegno di legge di bilancio

Nel disegno di legge di bilancio, gli ulteriori approfondimenti in relazione alle principali poste di entrata e di spesa dei Ministeri sono contenuti nelle Note preliminari agli stati di previsione e negli allegati tecnici (articolo 2, comma 4-quater, della legge n. 468/1978).

La Nota preliminare a ciascuno stato di previsione della spesa deve recare – secondo la normativa contabile - l'indicazione dei criteri adottati per la formulazione delle previsioni, con particolare riguardo a quelli utilizzati per gli stanziamenti di parte corrente a carattere discrezionale, ove le relative variazioni si discostino significativamente dal tasso indicato nel Documento di programmazione.

Con la legge finanziaria per il 2006 (art. 1, co. 171, legge n. 266/2005) - che ha novellato l’art. 2 della legge n. 468/1978 stabilendo che il Governo debba tener conto, in sede di formulazione delle previsioni di spesa, degli esiti del controllo effettuato dalla Corte di conti sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche - è stato introdotto l’obbligo di indicare nelle note preliminari di spesa di ciascun Ministero le misure adottate in conseguenza delle osservazioni della Corte dei conti.

Nella Nota preliminare agli stati di previsione della spesa sono inoltre indicati:

- gli obiettivi dell'azione amministrativa, distinti per livelli dei servizi che si intendono assicurare ed interventi da realizzare;

- gli eventuali aumenti di organici programmati per l'esercizio;

- gli indicatori di efficienza e di efficacia che si intendono utilizzare per la valutazione dei risultati.

Nella Nota preliminare allo stato di previsione dell'entrata sono indicati:

- i criteri adottati per la previsione delle principali imposte e tasse e, per ciascun titolo, la quota non avente carattere ricorrente;

- gli effetti derivanti dalle disposizioni normative che comportano agevolazioni fiscali, introdotte nell'esercizio.

Nel disegno di legge di bilancio 2008, primo anno finanziario per il quale è stato presentato il nuovo schema di classificazione, nella Nota preliminare per ciascuno stato di previsione sono:

- individuate le diverse missioni e all’interno di queste i relativi programmi di competenza del ministero interessato;

- redatte le schede programmi/obiettivi, nelle quali figurano gli indicatori di efficienza e di efficacia individuati ai fini della valutazione dei risultati;

- riportate le schede riepilogative degli stanziamenti in conto competenza previsti per missioni, programmi ed obiettivi.

In calce allo stato di previsione di ciascun ministero, inoltre, è stato proposto un ulteriore elemento conoscitivo, ossia la scheda di analisi “Unità previsionale di base – Macroaggregato”. In tale scheda, con riferimento a ciascun programma, sono fornite informazioni contabili specifiche in ordine agli stanziamenti ivi previsti. Nello specifico, per ciascuna u.p.b. appartenente al programma, è esposto l’ammontare (suddiviso nel triennio di programmazione) delle seguenti tipologie di spese[34]:

- spese discrezionali (c.d. fabbisogno), vale a dire stanziamenti non prefissati legislativamente che rispondono al fabbisogno delle amministrazioni in funzione di programmi di spesa da attuare e di cui è evidenziata all’interno la quota vincolata (ad es. contratti da cui deriva un obbligo in capo all’Amministrazione e la cui violazione determinerebbe un contenzioso);

- oneri inderogabili, ossia le spese non quantificate direttamente in base a specifiche disposizioni legislative, ma vincolate a particolari parametri determinati da leggi o da altri atti normativi, aventi natura obbligatoria;

- spesa derivante da fattore legislativo, ossia spese a carattere obbligatorio predeterminate da provvedimenti legislativi, la cui variazione può essere attuata con altra legge sostanziale e non con legge di bilancio. Per tali ultima tipologia di spesa la scheda di analisi fornisce l’indicazione delle specifiche disposizioni legislative autorizzative ed il dettaglio dei corrispondenti importi.

Le indicazioni relative alle suddette tipologie di spesa sono finalizzate a dare una maggiore trasparenza dei dati contabili, nonché una più specifica evidenziazione della componente suscettibile di essere emendata dell’unità previsionale di base. Negli allegati tecnici ai singoli stati di previsione sono, infine, indicate le schede relative alle competenze fisse per il personale.

3.9. Il “bilancio semplificato”

Il Governo, in attuazione di quanto previsto da appositi ordini del giorno [35], è tenuto a trasmettere, entro il 15 luglio di ciascun anno, a scopo esclusivamente informativo, una nota contenente uno schema semplificato e sintetico del bilancio, redatto con riferimento alle previsioni a legislazione vigente per l’anno successivo in termini di competenza.

Il documento è stato progressivamente affinato: nel 2006 è stato inserito il Conto economico del bilancio dello Stato, elaborato secondo i criteri di competenza economica, in base al SEC95 (Sistema europeo dei conti), ed è stato fornito un quadro ricostruttivo relativo a confronti e raccordi tra dati di cassa e dati di competenza economica.

Tale documento viene aggiornato con riferimento alle fasi successive di definizione della manovra. Si ha pertanto, successivamente al bilancio sintetico a legislazione vigente, un bilancio sintetico che tiene conto degli effetti del disegno di legge finanziaria e un bilancio sintetico elaborato sulla base delle previsioni della legge di bilancio definitivamente approvata.

3.10. Il “budget”

Nell’ambito della riforma del bilancio, delineata con la legge n. 94/1997 e il D.Lgs. n. 279/1997, è stata prevista l’introduzione nelle amministrazioni pubbliche di un sistema di contabilità economica, fondato su rilevazioni analitiche per centri di costo, che si affianca alla contabilità finanziaria dei documenti di bilancio tradizionali [36].

A partire dall’esercizio 2000 è stato organizzato, per le amministrazioni dello Stato, un sistema di contabilità analitica per centri di costo (il c.d. “budget”), volto ad integrare, sotto il profilo economico, il bilancio di previsione.

Il ”budget” è redatto secondo il principio della competenza economica, prendendo come riferimento i costi, intesi come valore monetario delle risorse umane e strumentali impiegati per la produzione di determinati beni o l’erogazione di determinati servizi; in ciò si differenzia dal bilancio finanziario, che si basa sulla spesa, espressa dall’esborso monetario legato all’acquisizione delle risorse medesime.

Il sistema di contabilità economica analitica si articola in centri di costo, servizi e piano dei conti.

I centri di costo rappresentano le strutture amministrative che impiegano le risorsee alle quali sono imputati i relativi costi; ad un livello più elevato, i centri di costo coincidono con i centri di responsabilità amministrativa.

I servizi rappresentano le attività svolte dai singoli centri di costo, in vista del raggiungimento degli obiettivi ad essi assegnati: l’elenco dei servizi permette quindi di quantificare i costi in rapporto ai prodotti dell’attività amministrativa e agli obiettivi conseguiti.

Il piano dei conti è lo strumento, articolato su più livelli, mediante il quale viene effettuata la rilevazione economica dei costi.

Il sistema di contabilità economica viene messo in atto a livello amministrativo, senza assumere rilevanza legislativa.

Il Ministero dell’economia elabora, con riferimento a ciascuna amministrazione, una quantificazione dei costi relativi alle risorse impiegate, classificati per centri di costo.

Questo documento (il c.d. “budget” dello Stato) viene trasmesso a fini conoscitivi al Parlamento e rappresenta la base sulla quale le amministrazioni effettuano le rilevazioni relative agli andamenti della gestione.

Le risultanze che il sistema di contabilità economica permette di evidenziare due obiettivi principali:

a) stabilire criteri e parametri di riferimento per il processo di formazione del bilancio, per quanto riguarda la determinazione delle risorse da assegnare alle singole amministrazioni;

b) rendere disponibile un complesso di dati, in rapporto ai quali effettuare le valutazioni di competenza del controllo interno di gestione.

Sotto il profilo dell’informazione parlamentare, il sistema di contabilità analitica dovrebbe offrire gli elementi per una valutazione dell’efficienza gestionale dell’azione amministrativa, in rapporto agli obiettivi prefissati e ai servizi resi, e per una valutazione degli oneri dei servizi e delle attività prodotte dalle amministrazioni pubbliche.

A seguito della riclassificazione del bilancio dello Stato per missioni e programmi di spesa, anche il budget dello Stato presenta un’esposizione del dato economico per natura (Piano dei conti), per funzione (Missioni-Programmi) e per responsabilità (Centri di costo- struttura organizzativa).

3.11. Bilancio e contabilità ambientale

Con la risoluzione di approvazione del DPEF 1999-2001, le Camere impegnavano il Governo, tra le altre cose, ad “avviare la redazione sperimentale del bilancio in termini di eco-compatibilità da allegare al bilancio dello Stato ”.

A partire dal 2001, nel disegno di legge di bilancio è presente una versione sperimentale di “bilancio ambientale”.

Il bilancio ambientale può essere considerato lo strumento idoneo a rappresentare il quadro organico delle interrelazioni dirette tra le diverse componenti interessate (Stato, imprese, enti pubblici e ambiente naturale), attraverso l'opportuna rappresentazione dei dati quantitativi connessi agli effetti sull'ambiente, delle politiche statali svolte in via diretta e mediata. L’Ecobilancio intende pertanto offrire un quadro di sintesi delle spese previste per la Protezione dell’ambiente nel suo insieme, suddivise per settori d’intervento e distinte tra interventi diretti, perseguiti dalle Amministrazioni centrali dello Stato, e interventi mediati, perseguiti attraverso trasferimenti di risorse sul territorio. I dati sono esposti secondo la classificazione funzionale (Divisione 5°: Protezione dell’ambiente).

4. La legge finanziaria

La legge finanziaria costituisce lo strumento attraverso il quale viene modificata la legislazione vigente al fine di conseguire gli obiettivi finanziari stabiliti nel DPEF e nell’eventuale Nota di aggiornamento, come approvati dalle relative risoluzioni parlamentari.

La legge finanziaria risulta, pertanto, lo strumento di attuazione della manovra di finanza pubblica, vale a dire del complesso di interventi per mezzo dei quali viene di norma operata una correzione degli andamenti tendenziali (gli andamenti a legislazione vigente) del bilancio dello Stato e della finanza pubblica, in modo da adeguarli al perseguimento degli obiettivi programmati.

A tal fine gli effetti, in termini di entrata e di spesa, delle disposizioni contenute nella legge finanziaria, una volta che quest’ultima è stata approvata da ciascun ramo del Parlamento, sono recepiti nel bilancio dello Stato per effetto dell’approvazione della Nota di variazioni.

4.1. L’evoluzione della legge finanziaria

La legge finanziaria è stata introdotta dalla legge n. 468/1978 come strumento da affiancare al bilancio per intervenire nella legislazione vigente al fine di incidere nella normativa sostanziale riguardante le entrate e le spese definite nel bilancio medesimo e in tal modo consentire il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.

La riforma effettuata nel 1988 (legge n. 362/1988) aveva definito in modo rigido la tipologia di disposizioni che potevano essere inserite nella legge finanziaria, al fine di evitare un’illimitata estensione del suo contenuto.

La legge finanziaria si limitava alla fissazione dei saldi ed alla regolazione quantitativa di alcune grandezze previste dalla legislazione vigente.

Come accennato, venivano inoltre introdotti due nuovi istituti, il DPEF, con funzione di programmazione, ed i provvedimenti collegati, da esaminare fuori sessione. In questi ultimi avrebbero dovuto trovare spazio gli interventi normativi volti ad attuare gli obiettivi di finanza pubblica che non potevano trovare collocazione né nel disegno di legge di bilancio (con il quale non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese), né nella finanziaria (il cui contenuto, come detto, era rigidamente limitato).

Alle innovazioni legislative faceva seguito la riforma dei regolamenti del Senato e della Camera del 1989, con la quale si dava piena configurazione alla disciplina della sessione di bilancio (introdotta alla Camera nel 1983 e al Senato nel 1985) e si introducevano specifiche disposizioni, volte, tra l’altro, a garantire tempi definiti per l’approvazione dei provvedimenti collegati.

L’esigenza di assicurare un margine di intervento nella decisione di finanza pubblica, attraverso modifiche di carattere non solo quantitativo ma sostanziale rispetto alla legislazione vigente, aveva tuttavia portato all’introduzione nel 1992, sul piano della procedura parlamentare, del “collegato di sessione”, esaminato e approvato dal Parlamento congiuntamente ai disegni di legge finanziaria e di bilancio. La stretta connessione, procedurale e finalistica, con la legge finanziaria ha fatto sì che anche al collegato fossero imposti stringenti vincoli relativi ai tempi di approvazione e all’ammissibilità degli emendamenti. Inoltre, gli effetti finanziari delle disposizioni contenute nel collegato di sessione venivano anch’essi direttamente trasferiti nel bilancio dello Stato. Il contenuto del collegato di sessione restava comunque limitato a norme volte a conseguire il miglioramento dei saldi.

La riforma recata dalla legge n. 208/99 ha, da un lato, preso atto della situazione determinata dalla prassi, consentendo l’inserimento in finanziaria delle disposizioni recate dal collegato di sessione (con l’eccezione delle norme di delega e delle norme di carattere meramente organizzatorio e ordinamentale) ed eliminando dunque la duplicazione degli strumenti, e ha, dall’altro, ampliato ulteriormente il contenuto della legge finanziaria, riconoscendole, una volta raggiunto il traguardo dell’ingresso dell’Italia nell’area dell’euro, una funzione di sostegno alla crescita.

È stata dunque riconosciuta la possibilità di introdurre nella legge finanziaria norme di carattere espansivo (aumenti di spesa o riduzioni di entrata), purché rivolte direttamente al sostegno e al rilancio dell’economia, con esclusione degli interventi localistici o microsettoriali.

Fin dalla prima applicazione della riforma, la possibilità di inserire nella legge finanziaria interventi espansivi a sostegno dell’economia è stata inoltre interpretata, in sede parlamentare, in senso estensivo, ritenendo che tali interventi potessero essere finalizzati anche al sostegno del reddito.

In ordine ai limiti di contenuto della legge finanziaria introdotti in via sperimentale. per l’anno 2009 dal decreto legge n. 112/08 si veda oltre il § 7.2

Si ricorda, infine, che il decreto-legge “tagliaspese” (decreto-legge n. 194/2002) ha introdotto la possibilità di inserire nella legge finanziaria misure correttive di leggi per le quali, in fase di attuazione, si sono registrati scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di entrata quantificate nelle leggi medesime al fine della copertura finanziaria. In tal modo si è inteso istituire un raccordo tra le leggi ordinarie di spesa, soggette ad errori di quantificazione verificabili solo ex post, e la decisione annuale di finanza pubblica.

4.2. Il contenuto proprio della legge finanziaria

La legge finanziaria è costituita dall’articolato e da alcune tabelle, il cui contenuto è definito dall’articolo 11 della legge n. 468/1978.

In base al citato articolo (comma 3), sono contenute nell’articolato della legge finanziaria ovvero vi possono essere inserite le seguenti disposizioni:

§ il livello massimo di saldo netto da finanziare, in termini di competenza, e di ricorso al mercato finanziario, vale a dire il tetto massimo del nuovo indebitamento aggiuntivo consentito in ciascuno degli anni del periodo considerato nel bilancio pluriennale (lett. a); con riferimento al livello massimo di saldo netto da finanziare, sono distintamente indicate le eventuali regolazioni debitorie pregresse;

§ le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni e le altre misure che incidono sulla determinazione quantitativa della prestazione, relativamente ad imposte indirette, tasse, canoni, tariffe e contributi in vigore, con effetto, di norma, dal 1° gennaio dell'anno cui essa si riferisce, nonché le correzioni delle imposte conseguenti all'andamento dell'inflazione (lett. b);

§ l'importo complessivo massimo destinato, per ciascun anno, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego ed alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente da pubbliche amministrazioni non compreso nel regime contrattuale (lett. h);

§ altre regolazioni meramente quantitative rinviate alla finanziaria da norme vigenti (lett. i);

§ norme che comportino aumenti di entrata o riduzioni di spesa, escluse quelle a carattere ordinamentale o organizzatorio, a meno che si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi (lett. i-bis, introdotta dal comma 17 dell'art. 2 della legge n. 208/1999);

§ norme che comportino aumenti di spesa o riduzioni di entrata, il cui contenuto sia finalizzato direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, con esclusione di interventi di carattere localistico o microsettoriale (lett. i-ter, introdotta dal comma 17 dell'art. 2 della legge n. 208/1999);

Come già ricordato, fin dalla prima applicazione, la possibilità di inserire interventi espansivi a sostegno dell’economia è stata interpretata, in sede parlamentare, nel senso che tali interventi possono essere finalizzati anche al sostegno del reddito.

§ norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi dalla cui attuazione siano derivati oneri maggiori rispetto a quelli previsti (lettera i-quater, introdotta dal comma 01, lett. a), dell'art. 1 del D.L. n. 194/2002 come modificato dalla legge di conversione n. 246/2002). Di conseguenza, in allegato alla legge finanziaria sono indicati i provvedimenti legislativi adottati - ai sensi dell’art. 11-ter, comma 7, della L. n. 468/1978 - per correggere gli effetti finanziari di leggi che abbiano registrato oneri superiori a quelli previsti, e le misure correttive inserite a tal fine nella legge finanziaria medesima[37].

A partire dalla legge finanziaria per il 2004, l’attuazione del decreto-legge “tagliaspese” si è risolta nell’inserimento, fra gli allegati della legge finanziaria, della tabella delle cosiddette. “eccedenze di spesa”, con la quale, a valere sul complesso delle risorse reperite dalla legge finanziaria medesima, sono stabiliti gli stanziamenti necessari per far fronte ai maggiori oneri determinatisi rispetto a specifiche autorizzazioni di spesa. Nonostante il decreto-legge “tagliaspese” prefigurasse una procedura correttiva limitatamente alle autorizzazioni di spesa formulate in termini di previsioni, nella prassi sono state inserite tra le “eccedenze di spese” anche autorizzazioni di spesa formulate in termini di limite massimo. In questi ultimi casi, più che di una applicazione dell’articolo 11, comma 3, lettera i-quater), della legge n. 468/1978 (lettera introdotta dal decreto-legge “tagliaspese”), sembrerebbe trattarsi di un vero e proprio rifinanziamento delle relative leggi.

Nelle Tabelle approvate con la legge finanziaria sono disposti:

§ gli importi dei fondi speciali destinati al finanziamento di provvedimenti che si prevede saranno approvati nel corso d'anno (lett. g). I fondi speciali sono indicati per Ministeri in due distinte tabelle, una per la parte corrente e l'altra per quella in conto capitale (rispettivamente, Tabelle A e B).

La legge n. 468/1978 ha inoltre previsto l'introduzione nei fondi speciali di accantonamenti di segno negativo, relativi cioè a provvedimenti di risparmio di spesa o di aumento di entrata, il cui perfezionamento in corso di anno condiziona per pari ammontare la successiva approvazione di provvedimenti collegati ad accantonamenti positivi;

§ la determinazione per ciascun anno del finanziamento da iscrivere in bilancio per le leggi di spesa permanenti la cui quantificazione è rinviata alla legge finanziaria, sia che si tratti di spese di parte corrente che di spese in conto capitale[38] (Tabella C – lett. d), come modificata dal comma 15 dell'art. 2 della legge n. 208/1999).

§ il rifinanziamento, per un solo anno, di interventi di conto capitale per i quali nell'ultimo esercizio sia previsto uno stanziamento di competenza, nonché il rifinanziamento, per uno o più degli anni considerati nel bilancio pluriennale, di norme vigenti che prevedono interventi di particolare rilievo definiti di "sostegno dell'economia", classificati tra le spese in conto capitale. Mentre il finanziamento annuale può essere autonomamente disposto al momento della predisposizione dalla legge finanziaria, il rifinanziamento pluriennale deve essere previsto dalla legge sostanziale[39], (Tabella D – lett. f), modificata dal comma 16 dell'art. 2 della legge n. 208);

§ la riduzione per ciascun anno di autorizzazioni legislative di spese: il cosiddetto "definanziamento" (Tabella E – lett. e);

§ la determinazione (le c.d. “rimodulazioni”), per le leggi di spesa a carattere pluriennale, ripartite per settori di intervento, delle quote destinate a gravare su ciascuno degli anni considerati (Tabella F – lett. c) dell'art. 11, comma 3).

Si ricorda che in via sperimentale il disegno di la legge finanziaria per l’anno 2009 – in virtù di quanto disposto dal citato decreto-legge n. 112/2008 – è stato presentato all’esame parlamentare con un contenuto più limitato rispetto a quello previsto dalla disciplina contabilistica generale (cfr. sul punto, il § 7.2) .

4.3. La copertura degli oneri correnti della legge finanziaria

Una specifica disciplina è, inoltre, dettata, relativamente alla copertura degli oneri correnti determinati dalla legge finanziaria.

L’articolo 11, comma 5, della legge n. 468/1978, e successive modificazioni, prevede che la legge finanziaria possa disporre, per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, nuove o maggiori spese correnti, riduzioni di entrata e nuove finalizzazioni nette da iscrivere nel fondo speciale di parte corrente di cui alla tabella A, nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extratributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente.

La disposizione comporta che le nuove o maggiori spese correnti previste nella finanziaria (compresi gli accantonamenti di tabella A), nonché le riduzioni di entrata debbano trovare copertura in nuove o maggiori entrate di parte corrente, vale a dire entrate da iscriversi nei titoli I e II (rispettivamente entrate tributarie ed entrate extratributarie), e in riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente.

Ne consegue il divieto di ricorrere, per la copertura finanziaria di oneri correnti, a risorse (maggiori entrate o riduzioni di spesa) di conto capitale (c.d. principio di non dequalificazione della spesa).

Nell’ambito di una lettura sistematica delle disposizioni dell’articolo 11, comma 5, della legge n. 468/1978, formulata nelle risoluzioni di approvazione del DPEF 1990-92 di Camera e Senato, è stata ammessa l’interpretazione secondo la quale gli oneri correnti introdotti dalla legge finanziaria possono essere coperti anche ricorrendo all’eventuale miglioramento del risparmio pubblico[40] risultante dal progetto di bilancio a legislazione vigente rispetto all’analogo saldo come determinato nell’assestamento di bilancio relativo all’esercizio in corso. In conformità all’interpretazione richiamata, pertanto, il vincolo di copertura degli oneri correnti derivanti dalla legge finanziaria va inteso nel senso che la legge finanziaria non può determinare un peggioramento del risparmio pubblico rispetto alla più recente previsione assestata (o al disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, nell’ipotesi in cui quest’ultimo evidenzi un saldo peggiore di quello dell’assestamento relativo all’anno precedente).

4.4. La procedura parlamentare di esame della finanziaria e di bilancio

Il disegno di legge finanziaria deve essere presentato dal Governo alle Camere entro il 30 settembre dell'anno precedente a quello cui si riferisce, insieme al disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, alla relazione previsionale e programmatica e al bilancio pluriennale e programmatico.

Tali documenti sono sottoposti al parere della Conferenza unificata Stato - Regioni e autonomie locali, che lo esprime entro il 15 ottobre e lo comunica al Governo e al Parlamento.

Il disegno di legge finanziaria viene esaminato congiuntamente al disegno di legge di bilancio in un'apposita sessione dei lavori parlamentari, che ha una durata predeterminata: 45 giorni a decorrere dall'effettiva distribuzione dei testi dei disegni di legge presso la Camera alla quale sono presentati in prima lettura; 35 giorni presso l'altro ramo del Parlamento.

Il contenuto del disegno di legge finanziaria, prima dell’assegnazione, è sottoposto ad un vaglio da parte del Presidente della Camera presso la quale il disegno di legge è presentato in prima lettura.

Il Presidente, sentito il parere della Commissione Bilancio, comunica all’Assemblea lo stralcio delle disposizioni in esso contenute che siano estranee al contenuto tipico della finanziaria, come definito dalla legislazione vigente in materia di bilancio e contabilità dello Stato.

Sulla base dell’articolo 11 della legge n. 468 del 1978, non possono essere contenute nella legge finanziaria:

- norme di delega;

- norme di carattere ordinamentale o organizzatorio, a meno che le stesse non si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi;

- norme di spesa che non siano finalizzate direttamente al sostegno e al rilancio dell'economia (salvo alcuni stanziamenti espressamente rinviati alla legge finanziaria dalla medesima legge n. 468 o da altre leggi);

- interventi di carattere localistico o microsettoriale.

Nell'esame preliminare del disegno di legge finanziaria viene altresì valutato che essa non introduca nuovi o maggiori oneri finanziari in contrasto con la legislazione vigente o con le regole fissate nel Documento di programmazione economico-finanziaria, come approvato dalle relative risoluzioni parlamentari, e che siano rispettate le regole di copertura.

Presso la Camera dei deputati, ciascuna Commissione di settore esamina, congiuntamente, le parti del disegno di legge finanziaria e i singoli stati di previsione del bilancio di propria competenza.

Sono presentati presso le Commissioni di settore gli emendamenti della parte assegnata alla Commissione medesima.

In Commissione di settore sono inoltre presentati tutti gli ordini del giorno di carattere settoriale, mentre quelli concernenti la politica economica generale sono riservati all'esame in Assemblea.

L'esame in Commissione di settore si conclude entro dieci giorni dall'assegnazione (o entro sette, se l'esame è in seconda lettura) con l'approvazione di unarelazione per la Commissione bilancio ela nomina di un relatore, che può partecipare, per riferirvi, alle sedute della Commissione Bilancio; nella relazione sono inclusi gli emendamenti approvati dalla Commissione di settore. Possono essere altresì presentate relazioni di minoranza.

Gli emendamenti approvati dalle Commissioni di settore sono riesaminati dalla Commissione bilancio, che può respingerli.

La Commissione bilancio, nei quattordici giorni successivi, esamina congiuntamente i disegni di legge finanziaria e di bilancio.

Alla valutazione di ammissibilità degli emendamenti ai disegni di legge finanziaria e di bilancio sono imposti criteri assai più restrittivi di quelli applicati nell'esame delle ordinarie proposte di legge.

I Presidenti delle Commissioni di settore (per le parti di propria competenza) e il Presidente della Commissione bilancio dichiarano inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che siano estranei al contenuto proprio della legge finanziaria e della legge di bilancio, oppure che siano in contrasto con i criteri per l'introduzione di maggiori spese o minori entrate, come stabiliti dalla legislazione vigente in materia di bilancio e contabilità dello Stato o dagli obiettivi programmatici di finanza pubblica definiti nelle risoluzioni parlamentari di approvazione del DPEF.

La valutazione di ammissibilità degli emendamenti ai disegni di legge finanziaria e di bilancio è pertanto vincolata ai seguenti parametri (oltre quelli generalmente validi per tale valutazione):

1. il rispetto del contenuto proprio della legge finanziaria e della legge di bilancio, come definiti dalla normativa vigente (inammissibilità per estraneità di materia);

2. l'obbligo di non aggravare gli effetti sui saldi di finanza pubblica rispetto al testo originario, il quale a sua volta deve attenersi agli obiettivi programmatici definiti nel DPEF (inammissibilità per carenza di copertura finanziaria);

3. la conformità alle regole di copertura (inammissibilità per inidoneità della copertura).

Non sono inoltre ritenuti ammissibili gli emendamenti al disegno di legge finanziaria che individuino la copertura nel disegno di legge di bilancio o viceversa (c.d. emendamenti "a scavalco").

Ai fini della predisposizione del testo per l’Assemblea, la Commissione delibera su tutti gli emendamenti, anche in forma implicita o riassuntiva.

L'esame in Commissione bilancio si conclude con il conferimento del mandato a riferire all'Assemblea. Le relazioni di maggioranza possono essere accompagnate da relazioni di minoranza.

L'esame in Assemblea si svolge secondo le norme ordinarie.

L'applicazione delle disposizioni relative al contingentamento dei tempi è volta a permettere la conclusione dell'esame nel tempi della sessione. Per la votazione degli emendamenti,il Presidente può ricorrere a votazione riassuntive o per principi, ai sensi dell’articolo 85-bis del Regolamento, che garantisce a ciascun Gruppo parlamentare la votazione di un numero di emendamenti, articoli aggiuntivi e subemendamenti non inferiore in media, per ciascun articolo, ad un decimo del numero dei componenti del Gruppo. Regole specifiche riguardano la presentazione degli emendamenti da parte dei deputati, che possono proporre solo gli emendamenti respinti dalla Commissione bilancio (e non dunque emendamenti dichiarati inammissibili o ritirati o decaduti per assenza del presentatore). Possono comunque essere presentati emendamenti riferiti alle parti introdotte o modificate dalla Commissione. Governo e Commissione bilancio possono presentare nuovi emendamenti fino al momento della votazione, purché nell’ambito degli argomenti già considerati nel testo o negli emendamenti presentati e giudicati ammissibili in Commissione. Per quanto riguarda lo svolgimento dei lavori, dopo la discussione congiunta sulle linee generali dei due disegni di legge, vengono esaminati preventivamente gli articoli del disegno di legge di bilancio. Una volta esaminati e deliberati gli articoli del bilancio, non si procede alla votazione del disegno di legge nel suo complesso, ma si passa all'esame degli articoli e alla deliberazione finale sul disegno di legge finanziaria. Il Governo elabora quindi la Nota di variazioni mediante la quale vengono trasferiti sul bilancio gli effetti derivanti dall'approvazione della legge finanziaria, come emendata dal Parlamento; il disegno di legge di bilancio, così modificato, viene approvato in via definitiva.

7. La disciplina sperimentale per l’esercizio contabile 2009

Il procedimento di formazione del bilancio e della manovra di finanza pubblica e il contenuto e la portata dei relativi documenti contabili per l’esercizio finanziario 2009 presentano elementi innovativi rispetto al passato.

Le linee essenziali della decisione di bilancio sono state infatti anticipate e definite nel DPEF e contestualmente attuate con il decreto-legge n. 112 del 2008[48], con il quale è stato adottato un piano triennale (2009-2011) di stabilizzazione della finanza pubblica.

Il processo di programmazione economico-finanziaria è stato dunque anticipato nella tempistica ed impostato su base triennale, facendo sostanzialmente convergere i profili programmatici con quelli attuativi.

La finalità sottesa a tale approccio è rinvenibile nell’esigenza di conferire alle Amministrazioni maggiore certezza nella pianificazione delle risorse disponibili e nella programmazione delle attività connesse alle missioni e ai programmi di spesa di propria competenza.

Le esigenze di contenimento e riqualificazione della spesa, derivanti anche dalle consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa operate dall’articolo 60 del citato decreto-legge n. 112/08 per il triennio 2009-2011, hanno inoltre indotto a prevedere un più ampio margine di flessibilità nella gestione delle risorse perle Amministrazioni.

In sede di formazione del bilancio di previsione a legislazione vigente per il 2009 è stata infatti prevista la possibilità di rimodulare, entro determinati limiti, le dotazioni finanziarie tra i programmi di ciascuna missione, riconfigurando anche le autorizzazioni legislative di spesa ad essi sottostanti. Tale nuova procedura ha sostanzialmente modificato il processo di definizione delle previsioni di bilancio, rafforzando il ruolo della legge di approvazione del bilancio dello Stato come strumento di programmazione economico-finanziaria; stringenti limiti di contenuto sono stati invece nel contempo introdotti per il disegno di legge finanziaria.

In particolare, il citato decreto-legge n. 112/08 ha introdotto una disciplina di carattere sperimentale per l’esercizio finanziario 2009 concernente i principali documenti contabili, ossia i disegni di legge di bilancio, di assestamento e finanziaria.

7.1. Il disegno di legge di bilancio

Per quanto concerne il bilancio dello Stato, al fine di contemperare l’esigenza di contenimento della spesa con quella di garantire alle Amministrazioni le risorse atte ad assicurarne comunque l’operatività minima, favorendo contestualmente un processo di razionalizzazione e riqualificazione della spesa, il decreto legge n. 112/08 ha modificato in modo sostanziale il processo di definizione del progetto di bilancio a legislazione vigente, introducendo rilevanti elementi di elasticità nell’allocazione del risorse.

In particolare, l’articolo 60, comma 3, del decreto legge ha previsto - in via sperimentale - la possibilità di effettuare, nella legge di bilancio, rimodulazioni tra i programmi delle dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa, ivi comprese le spese predeterminate per legge econ la sola eccezione delle spese di natura obbligatoria, in annualità e a pagamento differito[49].

Ai sensi del citato comma 3, le rimodulazioni che potevano essere proposte nel disegno di legge di bilancio soggiacevano a taluni limiti, quali:

- il rispetto dell’invarianza dei saldi di finanza pubblica;

- un limite massimo del 10 per cento delle risorse stanziate per il macroaggregato “Interventi” e tra queste ultime e le risorse destinate al macroaggregato “funzionamento”;

- il divieto di utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per finanziare spese correnti, in quanto intervento di dequalificazione della spesa.

A fronte delle riduzioni lineari alle dotazioni finanziarie delle missioni operate con il DL 112, alle singole Amministrazioni è stato pertanto concesso un più ampio margine di discrezionalità in ordine alla allocazione delle risorse nei programmi di spesa di loro pertinenza.

I suddetti tagli lineari rappresentavano infatti un limite preventivo alla crescita di alcune categorie di spesa, ossia una sorta di plafond a disposizione di ogni Amministrazione entro il quale ciascuna di essa, in sede di formazione del progetto di bilancio, ha potuto ripartire una quota delle risorse a disposizione, per ciascuna missione, tra i relativi programmi di spesa ritenuti prioritari, attraverso un attività di programmazione articolata puntualmente per ciascuno degli anni del bilancio triennale 2009 - 2011.

In ragione della possibilità di incidere, con le rimodulazioni presentate a bilancio, sulla legislazione sostanziale di spesa, in apposito allegato ciascuno stato di previsione della spesa del disegno di legge di bilancio sono state esposte le autorizzazioni legislative di spesa ed i relativi importi da utilizzare per ciascun programma, con le rimodulazioni effettuate dalle Amministrazioni.

A seguito dell’applicazione della disciplina sopra esposta, le dotazioni finanziarie a legislazione vigente delle missioni di spesa sono state distinte in due parti:

- una concernente le “risorse rimodulabili”, il cui ammontare costituiva, per ciascun anno del triennio, un complessivo “tetto” di spesa in sede previsionale e gestionale, entro il quale le Amministrazioni, nei limiti suddetti, hanno potuto ripartire le risorse tra i programmi di competenza, tenendo conto delle priorità e delle finalità strategiche piuttosto che del livello della spesa storica;

- l’altra relativa alle “risorse non rimodulabili” tra i programmi, la cui quantificazione definitiva ha formato oggetto di proposta da parte della Amministrazioni e di revisione a cura della Ragioneria Generale ai fini della verifica della corretta applicazione dei parametri previsti dalla legge per la quantificazione medesima (es. competenze fisse al personale, spese per interessi ed altre classificabili come oneri inderogabili).

Nel disegno di legge di bilancio per il 2009 (A.C. 1714) è stata esposta, nella Tabella 13, l’analisi delle dotazioni finanziarie per missioni, che evidenzia la quota di spesa “rimodulabile” e quella “non rimodulabile” di ciascuna missione, ai sensi dell’articolo 60, commi 2 e 3, del D.L. n. 112/2008[50].

7.2. Il disegno di legge di assestamento

Il comma 5 del citato articolo 60 del DL n. 112 ha previsto la possibilità di effettuare rimodulazioni delle dotazioni finanziarie di bilancio anche con il disegno di legge di assestamento e gli ulteriori provvedimenti consentiti per apportare variazioni alle dotazioni di competenza e di cassa, da presentare al Parlamento non oltre il termine del 31 ottobre[51], riferiti esclusivamente all’esercizio in corso.

Limitatamente all’esercizio finanziario 2009, pertanto, possono essere rimodulati i programmi di spesa di ciascun ministero nel rispetto dei limiti e delle modalità sopra illustrate in relazione al disegno di legge di bilancio.

Tali rimodulazioni, dopo la presentazione dei relativi disegni di legge, possono essere attuate in via provvisoria con decreto del Ministro dell’economia, adottato di concerto con il Ministro competente per materia.

Le rimodulazioni “provvisorie” sono sottoposte alle medesime limitazioni valide per quelle effettuate nella legge di bilancio (ossia, operatività limitata all’esercizio finanziario 2009, limite del 10 per cento alle rimodulazioni tra spese di funzionamento e spese per interventi e divieto di dequalificazione della spesa). Esse, inoltre, devono essere effettuate in misura tale da non pregiudicare il conseguimento delle finalità definite dalle relative norme di legge sostanziali e comunque non possono movimentare una quota superiore al 10 per cento delle risorse finanziarie complessivamente stanziate dalle medesime leggi.

Gli schemi dei predetti decreti di rimodulazione sono trasmessi al Parlamento ai fini dell’espressione del parere da parte delle Commissioni competenti per materia e per i profili di carattere finanziario.

Il parere parlamentare deve essere reso entro 15 giorni dalla trasmissione, decorsi i quali il decreto può essere adottato. Il Governo, ove non intenda conformarsi alle condizioni formulate con riferimento ai profili finanziari, ritrasmette alle Camere gli schemi di decreto corredati dei necessari elementi integrativi, per l’espressione dei pareri definitivi da parte delle Commissioni (entro 10 giorni). Nel caso di rimodulazioni di dotazioni direttamente determinate da disposizioni di legge, il parere parlamentare, limitatamente ai profili finanziari, ha carattere vincolante.

I decreti di rimodulazione perdono efficacia sin dall’inizio qualora il Parlamento non approvi la corrispondente variazione in sede di esame del disegno di legge di assestamento.

7.3. Il disegno di legge finanziaria

Il disegno di legge finanziaria per il 2009 ha presentato significative novità rispetto al passato, sia in quanto a contenuto normativo, sia in termini di effetti sui saldi di finanza pubblica.

Quanto al primo aspetto, la portata innovativa del quadro legislativo vigente del disegno di legge è risultata sensibilmente ridotta rispetto al passato, posto che esso è stato articolato in soli tre articoli, riconducibili al contenuto tipico della legge finanziaria, che si sono limitati a:

§ fissare gli obiettivi dei saldi di bilancio (livello massimo del saldo netto da finanziare, in termini di competenza, e di ricorso al mercato finanziario);

§ disporre la proroga di norme di carattere tributario recanti regimi agevolati e incidenti sulla misura di aliquote o comunque sulla determinazione di parametri da cui deriva il quantum della prestazione;

§ definire l’importo delle risorse destinate ai rinnovi contrattuali e alle modifiche del trattamento economico del pubblico impiego, nonché l’importo dei trasferimenti destinati agli enti previdenziali;

§ stabilire l’importo da iscrivere nelle tabelle allegate.

Tale limitazione del contenuto del disegno di legge finanziaria è derivata dall’articolo 1, comma 1-bis, del citato decreto legge n. 112/08, il quale, operando una deroga alle disposizioni della legge di contabilità generale in materia di contenuto della legge finanziaria (articolo 11 della legge n. 468/1978), ha disposto che in via sperimentale la legge finanziaria per l’anno 2009 possa contenere esclusivamente disposizioni strettamente attinenti al suo contenuto tipico, con l’esclusione di disposizioni finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia, nonché di carattere ordinamentale, microsettoriale e localistico.

Ai sensi del combinato disposto dell’articolo 11 della legge di contabilità generale e del citato articolo 1, comma 1-bis, del decreto legge n. 112, la legge finanziaria per il 2009 si è configurata pertanto sostanzialmente come un atto di regolazione quantitativa,volto adefinire le grandezze fondamentali del quadro di finanza pubblica, essendo rimasta preclusa la possibilità di inserirvi norme di carattere ordinamentale recanti impatti significativi in termini di miglioramento dei saldi, ovvero disposizioni recanti misure finalizzate al sostegno e allo sviluppo dell’economia.

Le disposizioni in oggetto hanno delineato un assetto della decisione di bilancio per molti versi analogo a quello antecedente alla legge di riforma del 1999 (legge n. 208 del 1999)[52]. Quest’ultima, una volta raggiunto il traguardo dell’ingresso nell’Euro, dispose tra le altre cose un ampliamento del contenuto proprio della legge finanziaria, prevedendo appunto la possibilità di introdurvi norme recanti aumenti di spesa o riduzioni di entrata finalizzate direttamente “al sostegno o al rilancio dell’economia” e sostituendo il divieto di introdurre nuove imposte, tasse o contributi e di disporre nuove e maggiori spese (previsto dalla precedente riforma di cui alla legge n. 362 del 1988) con il più circoscritto divieto di introdurre norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio (ad eccezione di quelle suscettibili di produrre un rilevante miglioramento dei saldi), nonché di carattere localistico o microsettoriale.

7.4. Ulteriori disposizioni in tema di flessibilità del bilancio

Con l’articolo 43, comma 2, del decreto-legge n. 207/2008[53], il legislatore ha introdotto, sempre limitatamente all’esercizio finanziario 2009, ulteriori elementi di flessibilità gestionale di bilancio.

La norma richiamata ha infatti autorizzato il Ministro dell'economia e delle finanze ad effettuare, con propri decreti, per “sopravvenute indifferibili” esigenze delle Amministrazioni statali volte a soddisfare gli obiettivi ascritti ai relativi programmi, variazioni compensative in termini di competenza e di cassa, entro il 30 giugno 2009, tra gli stanziamenti dei Fondi di riserva previsti dagli articoli 7, 9 e 9-ter della legge n. 468 del 1978 per far fronte a talune tipologie di spese.

Si tratta, rispettivamente:

- del Fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine[54].

Le risorse di tale Fondo sono utilizzate per accrescere le dotazioni di capitoli di spesa aventi carattere obbligatorio. In un apposito elenco allegato allo Stato di previsione del Ministero dell’economia sono indicati i capitoli del bilancio per i quali ne è ammesso l’utilizzo. Le relative dotazioni sono annualmente determinate, con apposito articolo, dalla legge di approvazione del bilancio di previsione dello Stato;

- del Fondo di riserva per le spese impreviste[55].

Esso è chiamato a provvedere ad eventuali integrazioni degli stanziamenti necessari a seguito di eventi imprevedibili che non impegnino i bilanci futuri con carattere di continuità. In allegato alla legge di bilancio vi è un apposito elenco che dà indicazione delle spese per le quali ne è ammesso l’utilizzo;

- del Fondo di riserva per l’integrazione delle autorizzazioni di spesadelle leggi permanenti di natura corrente [56].

Tale Fondo, il cui ammontare è annualmente determinato con la legge finanziaria, consente di integrare le dotazioni di competenza e di cassa delle spese correnti derivanti dalle autorizzazioni legislative di cui alla Tabella C della legge finanziaria.

Regolamento della Camera dei Deputati	Regolamento del Senato della Repubblica

Capo XXVII Dell’esame del disegno di legge finanziaria, del bilancio, del rendiconto, dei documenti di politica economica e finanziaria e delle relazioni governative	Capo XV Della procedura di esame dei bilanci e del controllo finanziario, economico, ed amministrativo

Articolo 118-bis[67]	Articolo 125-bis[68]
	Esame del documento di programmazione economico-finanziaria.
1. Il documento di programmazione economico-finanziaria presentato dal Governo è esaminato dalla Commissione bilancio, sentito il parere delle altre Commissioni permanenti e della Commissione parlamentare per le questioni regionali, nei termini fissati dal Presidente della Camera. La Commissione bilancio presenta all'Assemblea una relazione. Possono essere presentate relazioni di minoranza.	1. Il documento di programmazione economico-finanziaria è deferito alla 5^a Commissione permanente, per l'esame, ed alle altre Commissioni permanenti per il parere. Il documento è altresì deferito alla Commissione parlamentare per le questioni regionali, per eventuali osservazioni. I pareri e le osservazioni sono espressi entro i termini stabiliti dal Presidente. 2. La 5^a Commissione permanente riferisce con apposita relazione all'Assemblea entro venti giorni dal deferimento, salvi i più brevi termini stabiliti dal Presidente. E' sempre ammessa la presentazione di relazioni di minoranza.
2. La deliberazione della Camera sul documento programmatico ha luogo con una risoluzione, presentata nel corso della discussione, la quale può contenere integrazioni e modifiche del documento stesso. L'approvazione di una risoluzione preclude le altre. Si vota per prima la risoluzione accettata dal Governo. Il documento deve essere iscritto all'ordine del giorno dell'Assemblea non oltre trenta giorni dall'assegnazione alle Commissioni e il suo esame deve concludersi entro il termine massimo di tre giorni.	4. La discussione del documento in Assemblea è organizzata dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari a norma dell'articolo 55, comma 5. Essa deve comunque concludersi entro trenta giorni dal deferimento con la votazione di una proposta di risoluzione; a fronte di più proposte, si vota per prima quella accettata dal Governo, alla quale ciascun Senatore può proporre emendamenti.
3. Prima dell'inizio dell'esame del documento di programmazione economico-finanziaria o nel corso del medesimo, la Commissione bilancio, anche congiuntamente con l'omologa Commissione permanente del Senato, procede ad acquisire i necessari elementi conoscitivi. A tal fine la Commissione delibera, d'intesa con il Presidente della Camera, il programma delle audizioni.	3. Prima che abbia inizio l'esame del documento, la 5^a Commissione permanente può essere autorizzata dal Presidente del Senato a procedere, anche congiuntamente con la corrispondente Commissione permanente della Camera dei deputati, all'acquisizione di elementi informativi in ordine ai criteri di impostazione del documento stesso. A tal fine sottopone al Presidente del Senato il programma delle audizioni.
4. Qualora lo richiedano eventi imprevisti, il Governo presenta alla Camera, prima dell'approvazione della legge finanziaria e del bilancio, un documento recante una proposta di aggiornamento degli obiettivi e delle regole contenuti nel documento approvato. L'esame ha luogo secondo le disposizioni del comma 2, ma deve concludersi in ogni caso nel termine massimo di cinque giorni dalla presentazione del documento, prorogabile, ove il Presidente della Camera lo ritenga opportuno, per non oltre cinque giorni. La discussione in Assemblea è organizzata con l'intervento di un deputato per ciascun Gruppo. Sono altresì riservati tempi per gli interventi di un deputato per ciascuna delle componenti, costituite nel Gruppo misto, che ne facciano richiesta, nonché dei deputati che intendano esprimere posizioni dissenzienti dai rispettivi Gruppi. Se l'Assemblea ha già iniziato la discussione del disegno di legge di bilancio e del disegno di legge finanziaria, questa è sospesa e si passa all'esame del documento presentato dal Governo e della relazione della Commissione bilancio.

Articolo 119[69]	Articolo 126[70]
	Assegnazione ed esame in Commissione del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria.
1. L'esame del disegno di legge finanziaria, del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione, annuale e pluriennale, dello Stato e dei documenti relativi alla politica economica nazionale e alla gestione del pubblico denaro, collegati alla presentazione dei predetti disegni di legge, ha luogo nell'ambito di una apposita sessione parlamentare di bilancio. 2. La sessione di cui al precedente comma ha la durata di quarantacinque giorni a decorrere dalla effettiva distribuzione dei testi dei disegni di legge, delle tabelle allegate relative ai singoli stati di previsione e della relazione previsionale e programmatica, allorché i disegni di legge sono presentati dal Governo alla Camera. Quando essi sono presentati al Senato, la sessione di bilancio, fermo quanto disposto dal quinto comma dell' articolo120, ha la durata di trentacinque giorni a decorrere dalla effettiva distribuzione dei testi delle eventuali modifiche apportate dal Senato.	9. Quando il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e il disegno di legge finanziaria sono presentati dal Governo al Senato, gli adempimenti previsti dai commi 6 e 8[71] debbono essere espletati, rispettivamente, entro dieci giorni e entro venticinque giorni dal deferimento del disegno di legge finanziaria, e la votazione finale in Assemblea ha luogo entro i successivi quindici giorni. Quando il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e il disegno di legge finanziaria sono trasmessi dalla Camera dei deputati, i termini per gli adempimenti previsti dai commi 6 e 8[72] sono fissati dal Presidente del Senato, in modo che la votazione finale in Assemblea abbia luogo entro trentacinque giorni dalla trasmissione.
3. Prima dell'inizio della sessione di bilancio, le Commissioni parlamentari iniziano l'esame degli stati di previsione del disegno di legge di bilancio di rispettiva competenza, senza procedere a votazioni, provvedendo ad acquisire i necessari elementi conoscitivi. A tal fine ciascuna Commissione delibera, d'intesa con il Presidente della Camera, il programma delle audizioni. La Commissione bilancio avvia altresì, con le medesime modalità, l'esame generale del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente.
4. Durante la sessione di bilancio è sospesa ogni deliberazione, da parte dell'Assemblea e delle Commissioni in sede legislativa, sui progetti di legge che comportino nuove o maggiori spese o diminuzioni di entrate. Possono tuttavia essere adottate le deliberazioni relative alla conversione dei decreti-legge ai progetti di legge collegati alla manovra contenuta nel documento di programmazione economico-finanziaria approvato dal Parlamento nonché quelle concernenti i disegni di legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e di ricezione ed attuazione di atti normativi delle Comunità europee, quando dalla mancata tempestiva approvazione dei medesimi possa derivare responsabilità dello Stato italiano per inadempimento di obblighi internazionali o comunitari. In tali casi possono essere disposte, per la discussione in Assemblea, sedute supplementari. 5. Durante la sessione di bilancio, la Commissione bilancio e programmazione esamina, ai fini dell'espressione dei pareri di cui agli artt. 73, 74, 93 e 94, solo i disegni di legge di cui è consentita l'approvazione ai sensi del comma 4.	10. Ciascuna Commissione, durante l'esame congiunto, per le parti di sua competenza, del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria, non può svolgere, in nessuna sede, altra attività. Nel computo dei termini per la presentazione delle relazioni e per l'espressione dei pareri sugli altri disegni di legge o affari deferiti, non si tiene conto del periodo richiesto per l'esame anzidetto. 11. Dalla data del deferimento del disegno di legge finanziaria e fino alla votazione finale da parte dell'Assemblea del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato, non possono essere iscritti all'ordine del giorno delle Commissioni permanenti e dell'Assemblea disegni di legge che comportino variazione di spese o di entrate, né disegni di legge intesi a modificare la legislazione vigente in materia di contabilità generale dello Stato. Rimangono conseguentemente sospesi i termini per la presentazione delle relazioni e per l'espressione dei pareri sui disegni di legge anzidetti. 12. I precedenti commi 10 e 11 non si applicano all'esame dei disegni di legge di conversione di decreti-legge e degli altri disegni di legge aventi carattere di assoluta indifferibilità secondo le determinazioni adottate all'unanimità dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari.
6. La programmazione dei lavori dell'Assemblea e delle Commissioni nel corso della sessione di bilancio è finalizzata a consentire la conclusione dell'esame dei disegni di legge di cui al comma 1 nei termini stabiliti evitando, di norma, la contemporaneità tra sedute delle Commissioni e sedute dell'Assemblea. Durante l'esame nelle Commissioni delle parti di rispettiva competenza del disegno di legge finanziaria e dei singoli stati di previsione è sospesa ogni altra attività legislativa in Commissione. E' tuttavia consentito alle Commissioni di procedere all'esame di altri progetti di legge allorché abbiano integralmente esaurito il compito ad esse assegnato dal comma 3 dell' articolo120.

	Articolo 129[73]
	Discussione in Assemblea del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria.
7. La discussione in Assemblea deve concludersi nell'ambito della sessione di bilancio con le votazioni finali sul disegno di legge finanziaria e sul disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato, con le variazioni conseguenti alle disposizioni contenute nel disegno di legge finanziaria.	6. La discussione del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria, così come articolata nelle sue fasi dai commi precedenti[74], è organizzata dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari a norma dell'articolo 55, comma 5.

	Articolo 130[75]
	Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato.
8. Il disegno di legge di approvazione del rendiconto generale dello Stato è esaminato, con il disegno di legge che approva l'assestamento degli stanziamenti di bilancio per l'esercizio in corso e con i documenti di cui all'articolo 149, entro il mese successivo alla presentazione dei disegni di legge. Si applicano gli articoli 120, commi 1, 3 e 6, 121 e 123, comma 1, salvi i termini per l'espressione dei pareri e per la conclusione dell'esame in sede referente. Alla determinazione dei termini predetti provvede il Presidente della Camera in modo da consentire la definitiva approvazione dei due disegni di legge nel termine stabilito.	Il disegno di legge concernente il rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato è deferito per l'esame alla 5^a Commissione permanente. Alla relazione che la 5^a Commissione presenta all'Assemblea sono allegati gli eventuali pareri delle altre Commissioni.

Articolo 120[76]	Articolo 126[77]
	Assegnazione ed esame in Commissione del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria.
1. Il disegno di legge finanziaria e il disegno di legge concernente i bilanci di previsione dello Stato sono assegnati per l'esame generale alla Commissione bilancio e programmazione e per l'esame delle parti di rispettiva competenza e dei singoli stati di previsione alle Commissioni competenti per materia.	1. Il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato ed il disegno di legge finanziaria sono deferiti alla 5^a Commissione permanente per l'esame generale congiunto. Il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato ed il disegno di legge finanziaria sono contestualmente deferiti alle altre Commissioni permanenti, ciascuna delle quali deve esaminarli congiuntamente per le parti di sua competenza.
	2. Abrogato
2. Quando il disegno di legge finanziaria è presentato alla Camera, ai fini dell'applicazione delle disposizioni del presente Capo, il Presidente della Camera prima dell'assegnazione, accerta che il disegno di legge non rechi disposizioni estranee al suo oggetto così come definito dalla legislazione vigente in materia di bilancio e di contabilità dello Stato. In tal caso, il Presidente della Camera comunica all'Assemblea lo stralcio delle disposizioni estranee, sentito il parere della Commissione bilancio.	3. Quando il disegno di legge finanziaria è presentato dal Governo al Senato, il Presidente del Senato, sentito il parere della 5^a Commissione permanente e del Governo, prima dell'assegnazione, accerta se esso rechi disposizioni estranee al suo oggetto come definito dalla legislazione vigente, ovvero volte a modificare norme in vigore in materia di contabilità generale dello Stato. In tal caso il Presidente comunica all'Assemblea lo stralcio delle predette disposizioni.
	4. In ogni caso, il Presidente accerta, sentito il parere della 5^a Commissione permanente e del Governo, se il disegno di legge finanziaria rechi disposizioni contrastanti con le regole di copertura stabilite dalla legislazione vigente per la stessa legge finanziaria e ne dà, prima dell'assegnazione, comunicazione all'Assemblea.
3. Entro i dieci giorni successivi all'assegnazione ciascuna Commissione esamina congiuntamente le parti del disegno di legge finanziaria e del bilancio di propria competenza e conclude con l'approvazione di una relazione e con la nomina di un relatore che può partecipare, per riferirvi, alle sedute della Commissione bilancio e programmazione. Nello stesso termine sono trasmesse le relazioni di minoranza presentate in Commissione. Un proponente per ciascuna relazione di minoranza può partecipare, per riferirvi alle sedute della Commissione bilancio e programmazione.	6. Ciascuna Commissione, nei termini stabiliti dal successivo comma 9[78], comunica il proprio rapporto scritto e gli eventuali rapporti di minoranza alla 5^a Commissione permanente. Gli estensori dei rapporti delle Commissioni possono partecipare alle sedute della 5^a Commissione permanente senza diritto di voto. 7. I rapporti sono allegati alla relazione generale della 5^a Commissione permanente.
4. Nel periodo di cui al comma 3, la Commissione bilancio e programmazione provvede ad avviare l'esame dei disegni di legge finanziaria e di bilancio, con lo svolgimento delle introduzioni dei relatori e delle esposizioni dei Ministri finanziari.
5. Quando il disegno di legge finanziaria ed il bilancio sono presentati dal Governo al Senato, le Commissioni competenti per materia iniziano l'esame delle parti di rispettiva competenza e dei singoli stati di previsione, senza procedere a votazioni, prima dell'approvazione del Senato.
6. Scaduto il termine previsto nel precedente comma 3, la Commissione bilancio e programmazione, entro i successivi quattordici giorni, esamina congiuntamente i disegni di legge e i documenti connessi ed approva la relazione generale per il disegno di legge finanziaria e per il bilancio. Entro lo stesso termine possono essere presentate relazioni di minoranza. Alla relazione generale sono allegate le relazioni delle altre Commissioni competenti per materia.	8. La 5^a Commissione permanente, nei termini stabiliti dal successivo comma 9[79], approva la relazione generale sul disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e sul disegno di legge finanziaria, che concerne anche - in separate sezioni - gli stati di previsione della spesa sui quali è competente per materia, e la trasmette alla Presidenza del Senato unitamente alle eventuali relazioni di minoranza.
7. Prima della votazione finale del disegno di legge di bilancio, la Commissione bilancio esamina la nota di variazione ai bilanci di previsione, presentata dal Governo, in termini di competenza e di cassa, a seguito dell'approvazione del disegno di legge finanziaria. La nota di variazione è successivamente votata dall'Assemblea, intendendosi conseguentemente modificati gli articoli del disegno di legge di bilancio e le allegate tabelle in precedenza votati.

	Articolo 126[80]
	Assegnazione ed esame in Commissione del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria.
8. Alle sedute delle Commissioni riservate all'esame dei disegni di legge finanziaria e di bilancio partecipano i Ministri competenti per materia. Di tali sedute si redige e si pubblica un resoconto stenografico.	5. Alle sedute delle Commissioni riservate all'esame congiunto del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria partecipano i Ministri competenti per materia. Di tali sedute si redige e si pubblica il resoconto stenografico.
9. Quando i disegni di legge di cui al comma 1 sono stati approvati dal Senato, e da questo trasmessi alla Camera, il termine previsto dal comma 3 è ridotto a sette giorni.

Articolo 121[81]	Articolo 128[82]
	Emendamenti al disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e al disegno di legge finanziaria.
1. Gli emendamenti che riguardano esclusivamente le singole parti del disegno di legge finanziaria di competenza di ciascuna Commissione che comportano variazioni compensative in tale ambito e gli emendamenti al disegno di legge di bilancio che propongono variazioni compensative all'interno dei singoli stati di previsione debbono essere presentati nella Commissione competente per materia. In questa sede possono essere, altresì, presentati e votati anche emendamenti concernenti variazioni non compensative. Gli emendamenti approvati sono inclusi nella relazione da trasmettere alla Commissione bilancio. 2. Gli emendamenti che modificano i limiti del saldo netto da finanziare, l'ammontare delle operazioni di rimborso prestiti ed il livello massimo di ricorso al mercato finanziario, stabiliti nel disegno di legge finanziaria, ovvero le ripartizioni di spesa tra più stati di previsione, ovvero i totali generali dell'entrata e della spesa o il quadro generale riassuntivo, nonché ogni altro emendamento non disciplinato dal comma 1, sono presentati alla Commissione bilancio, che li esamina, assieme agli emendamenti previsti nei commi precedenti, ai fini delle sue conclusioni per l'Assemblea. Qualora la Commissione bilancio non accolga le proposte delle Commissioni di cui al comma precedente, ne esplicita le motivazioni nella relazione prevista dal comma 6 dell'articolo 120.	1. Gli emendamenti, d'iniziativa sia parlamentare che governativa, relativi al disegno di legge finanziaria devono essere presentati alla 5^a Commissione permanente. I Senatori che non facciano parte della 5^a Commissione permanente possono chiedere o essere richiesti di illustrare gli emendamenti da essi presentati. 2. Gli emendamenti, d'iniziativa sia parlamentare che governativa, al disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato devono essere presentati nelle Commissioni competenti per materia. Se queste li accolgono, vengono trasmessi, come proposte della Commissione, alla 5^a Commissione permanente, la quale, nel caso di rigetto, deve farne menzione nella sua relazione.
3. Gli emendamenti presentati direttamente presso la Commissione bilancio che modificano gli stanziamenti riferiti a ciascuna parte delle tabelle di ripartizione dei fondi speciali sono inviati per il parere alla Commissione competente, che si pronuncia entro il giorno successivo o entro il diverso termine stabilito dal Presidente della Camera.
4. Gli emendamenti respinti in Commissione possono essere ripresentati in Assemblea, fermo il disposto di cui al comma 5 dell'articolo 86[83].	3. Gli emendamenti respinti possono essere ripresentati in Assemblea, anche dal solo proponente.
	4. E' facoltà del Presidente ammettere la presentazione in Aula di nuovi emendamenti che si trovino in correlazione con modificazioni proposte dalla 5^a Commissione permanente o già approvate dall'Assemblea.
	5. I termini per la presentazione in Assemblea degli emendamenti, d'iniziativa sia parlamentare che governativa, sono fissati dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari.
5. Fermo quanto disposto dall'articolo 89[84], i Presidenti delle Commissioni competenti per materia ed il Presidente della Commissione bilancio dichiarano inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che concernono materie estranee all'oggetto proprio della legge finanziaria e della legge di bilancio, ovvero contrastano con i criteri per l'introduzione di nuove o maggiori spese o minori entrate, così come definiti dalla legislazione vigente sul bilancio e sulla contabilità dello Stato e dalle deliberazioni adottate ai sensi del comma 2 dell'articolo 120. Qualora sorga questione, la decisione è rimessa al Presidente della Camera ai sensi del comma 2 dell'articolo 41. Gli emendamenti dichiarati inammissibili in Commissione non possono essere ripresentati in Assemblea.	6. Sono inammissibili gli emendamenti, d'iniziativa sia parlamentare che governativa, al disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e al disegno di legge finanziaria che rechino disposizioni contrastanti con le regole di copertura stabilite dalla legislazione vigente per la stessa legge finanziaria o estranee all'oggetto della legge di bilancio o della legge finanziaria, come definito dalla legislazione vigente, ovvero volte a modificare le norme in vigore in materia di contabilità generale dello Stato.

Articolo 122	Articolo 127[85]
	Ordini del giorno sul disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e sul disegno di legge finanziaria.
1. Gli ordini del giorno sono presentati e svolti nelle Commissioni competenti per la materia alla quale si riferiscono. Quelli non accolti dal Governo o respinti in Commissione possono essere ripresentati in Assemblea; essi sono posti in votazione in Assemblea dopo la approvazione dell'ultimo articolo dello stato di previsione al quale si riferiscono. 2. Gli ordini del giorno accolti dal Governo o approvati dalla Commissione competente per materia sono allegati alla relazione da trasmettere alla Commissione bilancio e programmazione e quindi alla relazione da questa presentata all'Assemblea.	1. Gli ordini del giorno devono essere presentati e svolti nelle Commissioni competenti per materia.
3. In Assemblea non è ammessa la presentazione di altri ordini del giorno, salvo quelli attinenti all'indirizzo globale della politica economica e finanziaria, i quali sono posti in votazione dopo l'approvazione del quadro generale riassuntivo.	2. Quelli accolti dal Governo o approvati sono allegati, insieme ai rapporti, alla relazione generale della 5^a Commissione permanente. Quelli non accolti dal Governo o respinti dalle Commissioni possono essere ripresentati in Assemblea purché siano sottoscritti da otto Senatori.

Articolo 123[86]	Articolo 129[87]
	Discussione in Assemblea del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria.
1. Qualora la relazione generale sul disegno di legge finanziaria e sul bilancio non sia presentata dalla Commissione bilancio e programmazione nel termine prescritto, la discussione in Assemblea ha luogo sui disegni di legge presentati dal Governo, corredati dalle relazioni delle Commissioni competenti per materia.
2. La discussione in Assemblea sulle linee generali del disegno di legge finanziaria e del bilancio si svolge congiuntamente e concerne l'impostazione globale della politica economica e finanziaria, nonché lo stato di attuazione e l'ulteriore corso del programma economico nazionale.	1. Sul disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e sul disegno di legge finanziaria si svolge un'unica discussione generale, che è riservata agli interventi relativi alla impostazione globale del bilancio ed alle linee generali della politica economica, finanziaria e dell'amministrazione dello Stato. Dopo la chiusura della discussione prendono la parola i relatori ed il Presidente del Consiglio dei ministri o uno o più Ministri da lui delegati. Sono poi messi ai voti gli ordini del giorno concernenti gli argomenti anzidetti.
3. L'Assemblea procede nell'ordine all'esame degli articoli del disegno di legge di bilancio iniziando da quello di approvazione dello stato di previsione dell'entrata, degli articoli del disegno di legge finanziaria e alla sua votazione finale. Sono successivamente esaminate, nella forma prevista dall'articolo 120, comma 7, e votate, le variazioni al disegno di legge di bilancio conseguenti alle disposizioni approvate nel disegno di legge finanziaria. Si procede quindi alla votazione finale del disegno di legge di bilancio così modificato. Quando i disegni di legge finanziaria e di bilancio sono già stati approvati dal Senato, la votazione degli articoli del disegno di legge di bilancio non ha effetti preclusivi sulle votazioni concernenti il disegno di legge finanziaria.	2. Quando il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e il disegno di legge finanziaria sono presentati dal Governo al Senato, l'esame degli articoli del disegno di legge di approvazione dei bilanci medesimi ha la precedenza sull'esame degli articoli e sulla votazione finale del disegno di legge finanziaria. Le variazioni conseguenti all'approvazione del disegno di legge finanziaria, non appena presentate dal Governo, sono deferite immediatamente alla 5^a Commissione permanente, che riferisce all'Assemblea. La nota di variazioni è quindi votata dall'Assemblea, intendendosi conseguentemente modificati gli articoli già approvati del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e le tabelle da questi richiamate. Si procede quindi alla votazione finale del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato così modificato. 3. Quando il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e il disegno di legge finanziaria sono trasmessi dalla Camera dei deputati, l'Assemblea discute e delibera sugli articoli del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato nel testo trasmesso dalla Camera dei deputati. In questa fase sono ammissibili solo emendamenti relativi a previsioni di bilancio non correlate a disposizioni del disegno di legge finanziaria. Si procede quindi all'esame ed alla votazione degli articoli nonché alla votazione finale del disegno di legge finanziaria. Sono successivamente esaminate e votate, con le procedure di cui al comma 2, le eventuali variazioni al disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato conseguenti all'approvazione del disegno di legge finanziaria in un testo diverso da quello trasmesso dalla Camera dei deputati. Si procede infine alla votazione finale del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato così eventualmente modificato.
	4. Gli articoli del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria sono esaminati e votati secondo l'ordine previsto dalla legislazione vigente. Delle disposizioni del disegno di legge finanziaria sono comunque esaminate e votate per prime, previa discussione e votazione dei relativi emendamenti, quelle che recano il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare.
	5. In sede di esame degli articoli hanno facoltà di parlare soltanto i presentatori di ordini del giorno e di emendamenti per illustrarli, nonché il relatore ed il rappresentante del Governo per esprimere il proprio parere. Gli ordini del giorno relativi alle singole tabelle sono posti ai voti prima degli articoli che le concernono.

Articolo 123-bis[88]	Articolo 126-bis[89]
	Esame dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.
1. I progetti di leggi collegati alla manovra di finanza pubblica, indicati nel documento di programmazione economico-finanziaria, come approvato dalla risoluzione di cui all'articolo 118-bis, comma 2, e presentati al Parlamento entro il termine stabilito dalla legge, sono assegnati alle Commissioni in sede legislativa, ovvero in sede referente. Quando uno dei progetti di legge di cui al presente articolo è presentato alla Camera, il Presidente, prima dell'assegnazione, accerta che esso non rechi disposizioni estranee al suo oggetto, così come definito dalla legislazione vigente in materia di bilancio e contabilità dello Stato, nonché dalla risoluzione sopra richiamata. Il Presidente, sentito il parere della Commissione bilancio, comunica all'Assemblea lo stralcio delle disposizioni estranee.	1. La discussione in Assemblea dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, indicati nel documento di programmazione economico-finanziaria come approvato dalla risoluzione parlamentare e presentati al Parlamento entro il termine stabilito dalla legge, è organizzata dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari a norma dell'articolo 55, comma 5. 2. Ai predetti disegni di legge non si applicano i divieti di cui ai commi 10 e 11 dell'articolo 126, escluso quello relativo alle modifiche della legislazione vigente in materia di contabilità generale dello Stato. 2-bis. Quando i disegni di legge di cui al comma 1 sono presentati dal Governo al Senato, il Presidente del Senato, sentito il parere della 5^a Commissione permanente e del Governo, prima dell'assegnazione, accerta se ciascuno di essi rechi disposizioni estranee al proprio oggetto come definito dalla legislazione vigente nonché dal documento di programmazione economico-finanziaria come approvata dalla risoluzione parlamentare. In tal caso il Presidente comunica all'Assemblea lo stralcio delle predette disposizioni.
2. Il Governo può richiedere che la Camera deliberi sul progetto di legge entro un determinato termine, riferito alle scadenze connesse alla manovra finanziaria complessiva.
3. Sulla richiesta formulata ai sensi del comma 2 delibera all'unanimità la Conferenza dei presidenti di Gruppo. In difetto di accordo unanime l'Assemblea si pronunzia sulle proposte che il Presidente della Camera, tenuto conto degli orientamenti prevalenti, ha facoltà di sottoporre ad essa, riservando comunque all'esame in Assemblea di ciascun progetto di legge, di norma, tre giorni.
3-bis. Fermo quanto disposto dall'articolo 89, i presidenti delle Commissioni cui sono assegnati i progetti di legge collegati alla manovra di finanza pubblica dichiarano inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che concernono materie estranee al loro oggetto, come definito a norma del comma 1, ovvero contrastano con i criteri per l'introduzione di nuove o maggiori spese o minori entrate, come definiti dalla legislazione vigente sul bilancio e sulla contabilità dello Stato. Qualora sorga questione, la decisione è rimessa al Presidente della Camera. Gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi dichiarati inammissibili in Commissione non possono essere ripresentati in Assemblea.	2-ter. Sono inammissibili gli emendamenti, d'iniziativa sia parlamentare che governativa, ai disegni di legge di cui al comma 1, che rechino disposizioni contrastanti con le regole di copertura stabilite dalla legislazione vigente o estranee all'oggetto dei disegni di legge stessi, come definito dalla legislazione vigente nonché dal documento di programmazione economico-finanziaria come approvato dalla risoluzione parlamentare. 2-quater. Ricorrendo le condizioni di cui al comma 2-ter, il Presidente del Senato, sentito il parere della 5 Commissione permanente e del Governo, può dichiarare inammissibili disposizioni del testo proposto dalla Commissione all'Assemblea. 2-quinquies. Possono essere presentati in Assemblea, anche dal solo proponente, i soli emendamenti respinti nella Commissione competente per materia, salva la facoltà del Presidente di ammettere nuovi emendamenti che si trovino in correlazione con modificazioni proposte dalla Commissione stessa o già approvate dall'Assemblea.
4. Salva diversa decisione adottata all'unanimità dalla Conferenza dei Presidenti di Gruppo l'esame e le votazioni sui progetti di legge di cui al comma 1 non possono avvenire negli stessi giorni nei quali sono discussi i disegni di legge finanziaria e di bilancio ai sensi dei commi 7 e 8 dell'articolo 119.

Articolo 124	Articolo 125[90]
	Assegnazione dei disegni di legge e dei documenti attinenti al bilancio dello Stato e alla programmazione economica.
1. Le relazioni presentate dal Governo o da altri organi pubblici e ogni altro rapporto previsionale o consuntivo sono assegnati all'esame della Commissione competente per materia. 2. La Commissione nomina su ciascun documento un relatore e procede al suo esame nel periodo previsto nell'articolo 119 se si tratta di documenti programmatici o connessi con l'esame del bilancio e del consuntivo, e in ogni altro caso nel termine di un mese. 3. A conclusione dell'esame di documenti programmatici o connessi con l'esame del bilancio o del consuntivo, la Commissione presenta su ciascun documento una relazione da allegare a quella presentata sullo stato di previsione della spesa o sul rendiconto consuntivo. Negli altri casi la Commissione vota una risoluzione a norma dell'articolo 117.	Alla 5^a Commissione permanente sono inviati il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e il disegno di legge finanziaria, il documento di programmazione economico-finanziaria, il rendiconto generale dello Stato, le relazioni della Corte dei conti sugli enti sovvenzionati dallo Stato, le previsioni di cassa nonché tutte le relazioni di carattere generale ed i documenti presentati dal Governo o dalla Corte dei conti al Parlamento attinenti alla programmazione economica ed al bilancio dello Stato, e gli altri documenti sulla situazione economica.

	Articolo 131
	Esame delle relazioni della Corte dei conti sugli enti sovvenzionati dallo Stato.
	1. Le relazioni della Corte dei conti sugli enti ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria sono contemporaneamente assegnate alle Commissioni competenti per materia ed alla 5^a Commissione permanente.
	2. Le Commissioni affidano ad uno o più Senatori, per ciascun ente o gruppo di enti, l'incarico di studiare le relazioni al fine di segnalare i casi sui quali sia opportuno l'esame da parte delle Commissioni stesse. Segnalazioni in tal senso possono anche essere avanzate da ciascun componente della Commissione.
	3. Entro il mese di giugno di ciascun anno le Commissioni competenti per materia inviano alla 5^a Commissione permanente un rapporto nel quale illustrano le proprie conclusioni in ordine ai profili tecnici dell'attività degli enti ed alla regolarità della loro gestione.
	4. La 5^a Commissione permanente presenta entro il mese di settembre una relazione generale all'Assemblea sui profili economico-finanziari della gestione degli enti sovvenzionati e sulla conformità di essa al programma di sviluppo economico. Nella relazione, alla quale sono allegati i rapporti delle altre Commissioni, possono essere avanzate, anche alla luce delle conclusioni dei rapporti predetti, proposte di risoluzione in ordine alla conduzione degli enti.
	5. La relazione generale della 5^a Commissione permanente è di norma discussa dall'Assemblea prima dell'esame del bilancio dello Stato.
	6. I rilievi, che la Corte dei conti formula al di fuori delle relazioni annuali e comunica al Senato, sono parimenti deferiti per l'esame alla Commissione competente per materia. La Commissione riferisce su di essi nel proprio rapporto annuale. Tuttavia, quando la gravità o l'urgenza del rilievo della Corte lo richieda, la Commissione invia un apposito rapporto alla 5^a Commissione permanente perchè questa riferisca anticipatamente all'Assemblea.

	Articolo 132
	Decreti registrati con riserva.
	I decreti registrati con riserva dalla Corte dei conti sono trasmessi alle Commissioni competenti per materia, le quali debbono esaminarli entro trenta giorni dall'assegnazione. Le Commissioni possono concludere l'esame con una risoluzione.

	Articolo 133
	Richiesta di elementi informativi alla Corte dei conti.
	Le Commissioni hanno facoltà di chiedere al Presidente del Senato di invitare la Corte dei conti a fornire informazioni, chiarimenti e documenti, nel rispetto delle competenze alla Corte stessa attribuite dalle leggi vigenti.

	Articolo 134
	Richiesta di informazioni alle Commissioni di vigilanza.
	Le Commissioni hanno facoltà di chiedere al Presidente del Senato di invitare le Commissioni di vigilanza, di cui facciano parte Senatori eletti dall'Assemblea, a fornire informazioni, chiarimenti e documenti, nel rispetto delle competenze loro attribuite dalle leggi vigenti.

[1] Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo (comma 1). L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi (comma 2). Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese (comma 3).

[2] Ogni altra legge che importi nuovi o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte (comma 4).

[3] Recante la “Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio”.

[4] Principali interventi: introduzione del Documento di Programmazione economico e finanziaria; - definizione del contenuto della legge finanziaria (freno alle c.d. finanziarie omnibus); introduzione dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.

[5] Principali interventi: introduzione delle funzioni-obiettivo nel bilancio secondo lo schema COFOG; introduzione delle Unità previsionali di base (UPB) come unità di voto parlamentare.

[6] Principali interventi: modifiche al contenuto della legge finanziaria (divieto di norme delega e di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio); rimodulazione dei termini di presentazione dei documenti di finanza pubblica; ddl collegati fuori sessione di bilancio (c.d. collegati di settore).

[7] Convertito, con modificazioni, dalla legge 31 ottobre 2002, n. 246. Principali interventi: espressa indicazione delle spese autorizzate dalle norme legislative, come limite massimo di spesa; limitazione dell’efficacia delle leggi entro i limiti degli oneri finanziari; obbligo del tempestivo avviso al Ministero dell’economia quando sia in procinto di verificarsi uno scostamento rispetto alle previsioni e l’adozione dei decreti correttivi, previo parere delle Commissioni parlamentari.

[8] Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008.

[9] La disciplina contabile prevede inoltre che in occasione della presentazione del Programma di stabilità agli organismi dell'Unione europea, il Governo presenti al Parlamento una nota informativa qualora le previsioni macroeconomiche e dei saldi di finanza pubblica contenute nei documenti trasmessi alle istituzioni europee si discostino da quelle contenute nel DPEF precedentemente approvato. Tale nota è stata presentata per la prima volta il 6 febbraio 2009.

[10] Sotto questo profilo assume particolare rilievo la prima Relazione trimestrale di cassa (presentata generalmente ad aprile), la quale, ove necessario, rivede gli obiettivi di finanza pubblica fissati a fine settembre al momento della presentazione della manovra.

[11] Fino al 2006, tale relazione è stata generalmente presentata ad aprile, insieme con la prima Relazione trimestrale di cassa.

[12] Tale termine è stato posticipato al 30 settembre per quanto concerne l’anno 2008 (art. 60, co. 4, DL n. 112/2008, convertito nella legge n. 133/2008) ed al 20 settembre per quanto concerne l’anno 2009 (art. 6, co. 1-bis, DL n. 5/2009, convertito nella legge n. 33 del 2009).

[13] Per le disciplina sperimentale per l’anno 2009 relativa al contenuto del disegno di legge finanziaria si veda § 7.3.

[14] In continuità con la finanziaria per il 2007 (art.1, co. 480, legge n. 296/06) che però aveva originariamente attribuito a tale programma carattere di straordinarietà per il solo 2007.

[15] Previsione normativa introdotta dal D.L. n. 5 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 33 del 2009.

[16] Si evidenzia che la Commissione UE ha consentito la presentazione dopo il consueto termine di dicembre dei Programma di stabilità per il 2009 da parte degli Stati membri (presentati a febbraio) per consentire ai governi di predisporre le previsioni con stime più aggiornate del PIL.

[17] Sostituito dall’articolo 3 della legge 362/1988 e ulteriormente modificato dall’articolo 2 della legge 208/1999.

[18] La procedura di esame è disciplinata dall’articolo 118-bis del regolamento della Camera (e dal corrispondente articolo 125-bis del Regolamento del Senato).

[19] Prima della novella contenuta nella legge finanziaria 2008 (art. 3, co. 36, legge n. 244 del 2007), la durata del mantenimento in bilancio dei residui propri di conto capitale, era di sette esercizi successivi a quello di iscrizione dello stanziamento.

[20] Disposizione così modificata dall’art. 1, comma 6, del D.L. n. 194/2002 (legge 31 ottobre 2002 n. 246).

[21] Articolo 3, commi 36-39, della legge n. 244 del 2007.

[22] L’utilizzazione di tali fondi è disposta con decreti del Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del Ministro interessato, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari.

[23] Come modificato dalle legge n. 94 del 1997 e dal decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, attuativo della delega contenuta nella stessa legge n. 94.

[24] La predetta relazione al ddl di bilancio 2008 rileva in particolare che, nonostante l’integrazione della base informativa con elementi e dati di tipo economico ed i forti elementi di semplificazione derivanti dalla riaggregazione per aree omogenee nelle unità previsionali di base degli oltre 6000 capitoli allora iscritti in bilancio, la portata innovativa della riforma - rinvenibile nell’adozione di un “criterio di ripartizione delle risorse per funzioni”, da individuare con riferimento agli “obiettivi generali perseguiti dalle politiche pubbliche” e all'esigenza di “verificare la congruenza delle attività amministrative agli obiettivi medesimi, anche in termini di servizi finali resi ai cittadini” - non è stata, in sede di attuazione, sufficientemente valorizzata. Nella scelta tra un’impostazione del bilancio fondata sul criterio organizzativo e un’impostazione per funzioni-obiettivo è stata infatti privilegiata la prima strada, in un’ottica prevalentemente attenta ai profili gestionali: le unità previsionali di base sono state quindi impostate con riferimento ai centri di responsabilità amministrativa, coincidenti con le direzioni generali dei Ministeri. L’auspicata rideterminazione dei centri di responsabilità amministrativa sulla base di criteri di omogeneità funzionale non è stata dunque portata a compimento. La classificazione del bilancio per funzioni–obiettivo, prevista dalla riforma del 1997, ha assunto pertanto sino al 2007 un significato solo informativo, rivelandosi nei fatti “inadeguata a rappresentare in modo chiaro le linee di azione sottese alle scelte di bilancio, anche per la sua scarsa capacità di raccordo con il bilancio decisionale votato dal Parlamento”. Tale classificazione si è inoltre sviluppata, strutturalmente, in modo trasversale tra i Ministeri, “non risultando idonea a costituire la base per un diverso sistema gestionale diretto alla responsabilizzazione dei dirigenti” ; nei termini sopra richiamati si esprime la relazione al disegno di legge di Bilancio 2008 presentato al Senato (cfr. A.S. 1818).

[25] Cfr. la relazione al disegno di legge di Bilancio 2008 presentato al Senato (cfr. A.S. 1818).

[26] In ciascuno degli stati di previsione, le missioni, e di conseguenza i programmi ad essa sottesi, riprendono la numerazione a partire da “1”, mentre a livello di bilancio complessivo riepilogativo la numerazione delle missioni e dei programmi è progressiva. Pertanto, il codice identificativo delle u.p.b a livello di singolo stato di previsione differisce dal codice delle stesse nel quadro riassuntivo delle missioni/programmi/macroaggregati, in allegato alla legge di bilancio (all.to A/1). Il numero che le missioni e programmi hanno in tale riepilogo riassuntivo si può peraltro rintracciare entro parentesi a destra del nome della missione e del programma, in ciascuno stato di previsione.

[27] La legislazione contabile vigente, all’art. 1, comma 1 del D. lgs. n. 279/1997 prevede che “le unità previsionali di base (u.p.b) costituiscono l'insieme organico delle risorse finanziarie affidate alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa (c.d.r). La determinazione di queste deve assicurare la piena rispondenza (..) agli obiettivi posti all'azione amministrativa dello Stato, nell'ambito del criterio della ripartizione delle risorse per funzioni, individuate con riferimento agli obiettivi generali delle politiche pubbliche di settore ed all'esigenza di verificare la congruenza delle attività amministrative agli stessi obiettivi (..)”.

[28] Il riepilogo delle missioni e programmi di ciascun ministero in corrispondenza dei relativi centri di responsabilità è predisposto in un prospetto riassuntivo in allegato a ciascuna tabella del disegno di legge di bilancio.

[29] In particolare, le missioni interministeriali sono 20, comprese le due 2 missioni trasversali “Servizi istituzionali”, che raggruppa le spese di funzionamento dell'apparato amministrativo non attribuibili a specifici obiettivi , e “Fondi da ripartire”, che raccoglie alcuni fondi di riserva e speciali senza una collocazione specifica in quanto l’attribuzione degli stessi è demandata a provvedimenti adottati in corso di gestione.

[30] Tra questi, a titolo di esempio, sono compresi i programmi “Indirizzo politico”; “Servizi e affari generali per le Amministrazioni di competenza”; “Fondi da assegnare”, “Previdenza obbligatoria e complementare”, “Oneri per il servizio del debito statale”, e “Rimborsi del debito statale”.

[31] Secondo la normativa contabile possono inoltre effettuarsi variazioni compensative, nell'ambito della stessa unità previsionale di base, di conto capitale, anche tra stanziamenti disposti da leggi diverse, a condizione che si tratti di leggi che finanzino o rifinanzino lo stesso intervento.

[32] L’articolazione della spesa statale per funzioni-obiettivo ha sostituito, tra i quadri generali riassuntivi del bilancio dello Stato, la precedente classificazione funzionale delle spese finali (correnti e in conto capitale) del bilancio dello Stato, articolata in 21 sezioni.

[33] Prima della riclassificazione operata nel bilancio di previsione 2008, vi era un quarto livello di codificazione, relativo alle “missioni istituzionali”, indicante gli obiettivi perseguiti da ciascuna amministrazione. Esso non era determinato nell’ambito della classificazione COFOG–SEC95, ma era individuato a livello nazionale. Con la riclassificazione del bilancio 2008, ai fini dell’individuazione dei programmi sottostanti alle missioni, si è scelto di operare un aggregazione delle missioni istituzionali rappresentate dal previgente quarto livello di classificazione Cofog.

[34] Nella pubblicazione della Ragioneria generale dello Stato che riassume il bilancio, “Il Bilancio in breve” (marzo 2009), si evidenzia che nel bilancio di previsione per il 2009 la quota di spesa finale direttamente o indirettamente predeterminata per legge ammonta a circa il 93% (circa 500 miliardi di euro) delle risorse stanziate in conto competenza: oltre il 65% (350 mld) delle uscite complessive è classificato come “onere inderogabile” e circa il 28% (150 mld) come “fattore legislativo”. Solo il 7% (36,8 mld) delle spese costituisce il c.d. “fabbisogno”.

[35] Al Senato o.d.g. 9/2793-B-ter, alla Camera o.d.g. 9/4354-quinquies-B-6 relativi al disegno di legge poi divenuto legge n. 208/1999.

[36] Cfr. art. 5, comma 1, lett. h), della legge n. 94/1997 e artt. 10 e 11 del D.Lgs. n. 279/1997.

[37] Comma 01, lett. b), dell'art. 1 del D.L. n. 194/2002, come modificato dalla relativa legge di conversione.

[38] L’articolo 2, comma 18, della legge n. 208/99 ha previsto, in sede di prima applicazione della riforma, che la legge finanziaria per il 2000 indicasse le leggi vigenti la cui quantificazione è effettuata dalla Tabella C, intendendosi soppresse le ulteriori norme recanti autorizzazioni di spesa permanenti che rimandano per la loro quantificazione alla legge finanziaria.

[39] L’articolo 2, comma 18, della legge n. 208/99 ha previsto che la legge finanziaria per il 2000 indicasse le leggi vigenti recanti interventi di parte capitale che possono essere incluse nella Tabella D e rifinanziate per un periodo pluriennale (allegato n. 1 della legge finanziaria per il 2000).

[40] Il risparmio pubblico è il saldo di parte corrente del bilancio dello Stato, dato dalla differenza tra le entrate correnti (tributarie ed extratributarie) e le spese correnti.

[41] Art. 1-bis, comma 1, lett. c), della legge n. 468/1978, come modificato dall’art. 2, comma 3, della legge n. 208/1999

[42] Art. 3, comma 4, della legge n. 468/1978, come integrato dall’art. 2, comma 10, della legge n. 208/1999.

[43] Relativamente ai disegni di legge collegati presentati all’altro ramo del Parlamento, il Presidente del Senato dispone di analoga facoltà di stralcio delle disposizioni estranee, dopo aver sentito il parere non solo della Commissione Bilancio del Senato, ma anche del Governo.

[44] Ai sensi del comma 2 dell’articolo 17 della legge n. 468/1978, anche dopo l’approvazione della legge di assestamento possono essere presentate al Parlamento, comunque entro il 31 ottobre, ulteriori variazioni delle dotazioni di competenza e di cassa per l’esercizio in corso.

[45] La perenzione dei residui, vale a dire l’eliminazione contabile dal bilancio non implica il venir meno dell’obbligazione assunta per contratto o in compenso di opere prestate o di lavori e di forniture eseguiti; nel momento in cui deve essere effettuato il relativo pagamento, le somme di volta in volta occorrenti vengono prelevate dal fondo in questione con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze e reiscritte nei capitoli pertinenti (la procedura è stata recentemente ridisciplinata con D.P.R. 24 aprile 2001, n. 270).

[46] Ai sensi dell’articolo 11-bis, comma 5, della legge n. 468/1978, le quote dei fondi speciali di parte corrente e, se non corrispondono a progetti di legge già approvati da un ramo del Parlamento, di quelli di parte capitale non utilizzate entro l'anno cui si riferiscono costituiscono economie di bilancio. Tuttavia, nel caso di spese corrispondenti ad obblighi internazionali ovvero ad obbligazioni risultanti dai contratti del pubblico impiego o dalla disciplina del trattamento economico e normativo del personale dipendente da pubbliche amministrazioni non compreso nel regime contrattuale, la copertura finanziaria prevista per il primo anno resta valida anche dopo il termine di scadenza dell'esercizio a cui si riferisce purché il provvedimento risulti presentato alle Camere entro l'anno ed entri in vigore entro il termine di scadenza dell'anno successivo. Le economie di spesa da utilizzare a tal fine nell'esercizio successivo formano oggetto di appositi elenchi trasmessi alle Camere a cura del Ministro dell’economia e delle finanze entro il 25 gennaio; detti elenchi vengono, altresì, allegati al conto consuntivo del Ministero dell’economia e delle finanze.

[47] Ai sensi dell’articolo 17, ultimo comma, della legge n. 468/978, il Ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato ad integrare, con propri decreti da registrarsi alla Corte dei conti, le dotazioni di cassa in correlazione al trasporto all'esercizio successivo di titoli di spesa rimasti insoluti alla chiusura dell'esercizio precedente, limitatamente a quei capitoli di spesa le cui dotazioni di cassa non presentino, nelle more dell'assestamento, sufficienti disponibilità per il pagamento dei titoli trasportati.

[48] Convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133/2008

[49] Tra queste si annoverano le spese per stipendi, le spese “in annualità” (come ad esempio le spese di locazione di immobili) e “a pagamento differito” (es. vincoli contrattuali per spese di investimento la cui iscrizione per competenza e per cassa è differita).

[50] Nella pubblicazione della Ragioneria generale dello Stato che riassume il bilancio, “Il Bilancio in breve” (marzo 2009), si evidenzia che la dimensione assunta dalla quota rimodulabile della spesa del bilancio 2009 in base alle disposizioni del D.L. 112/2008 è stata pari al 5,3% delle spese finali (circa 28,7 mld di euro), con riferimento al bilancio di previsione a legislazione vigente 2009 e al 4,6% delle medesime spese (circa 24,8 mld), con riferimento alla legge di bilancio. Inoltre, con riferimento alla composizione delle risorse rimodulabili, le voci di spesa in conto capitale rappresentano il 60% (principalmente trasferimenti in c/capitale e contributi agli investimenti alla PA e alle imprese del settore privato). Per la parte di spesa corrente, la quota più elevata è rappresentata dalla categoria dei consumi intermedi (20%). Le risorse non rimodulabili sono in prevalenza i trasferimenti correnti alla PA, redditi da lavoro dipendente, interessi passivi e poste correttivi e compensative.

[51] Di cui all’articolo 17 della legge n. 468 del 1978.

[52] Ad eccezione dell’esclusione relativa agli interventi di carattere localistico o micro settoriale - già prevista ai sensi dell’art. 11, comma 3, lett. i-ter, della legge di contabilità generale n. 468/1978, il citato comma 1-bis vieta sia la previsione di disposizioni di carattere ordinamentale - che la lettera i-bis del citato comma 3 consente qualora le stesse si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi – sia le normefinalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, che il comma 17 dell'art. 2 della legge di riforma n. 208/1999 aveva invece consentito con la sola esclusione degli interventi di carattere localistico o micro settoriale.

[53] C.d. “decreto milleproroghe”, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 49 del 28 febbraio 2009.

[54] Fondo di parte corrente iscritto nello stato di previsione del MEF, u.p.b. 25.2.3, cap. 3000.

[55] Fondo di parte corrente iscritto nello stato di previsione del MEF, u.p.b. 25.2.3, cap. 3001

[56] Fondo di parte corrente iscritto nello stato di previsione del MEF, u.p.b. 25.2.3, cap. 3003.

[57] Articolo 1, comma 480, primo periodo, della legge n. 296 del 2006.

[58] Articolo 3, commi 67-73 della legge 24 dicembre 2007, n. 244.

[59] Termine prorogato al 30 settembre per l’anno 2008 ed al 20 settembre per l’anno 2009 (v. anche nota 12).

[60] Recante il riordino e il potenziamento dei meccanismi e degli strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche.

[61] Istituito dall'articolo 7 del D.Lgs. n. 286 del 1999 in attuazione della legge delega n. 59/1997, cd. “Bassanini” per la riforma della PA e la semplificazione amministrativa

[62] In particolare, l'istruttoria del giudizio di parificazione è volta ad accertare se i dati siano conformi, sul versante dell'entrata, ai dati contenuti nei conti periodici e nei conti riassuntivi generali trasmessi alla Corte dalle varie amministrazioni e, sul versante delle spese, alle scritture tenute dalla Corte stessa (per gli impegni di spesa assoggettati al controllo preventivo di legittimità) ovvero alle scritture che le ragionerie centrali (adesso uffici centrali del bilancio) sono tenute ad inviare alla Corte (anche attraverso il sistema informativo di collegamento diretto).

[63] A rigore, sono da ritenersi sanabili con l'approvazione del disegno di legge di Rendiconto unicamente quelle eccedenze relative ad impegni (o pagamenti) che oltrepassano i limiti dell'autorizzazione contenuta nel bilancio di previsione, ma che comunque risultano conformi alle leggi di merito che dispongono la spesa. Diverso è il caso di eccedenza in violazione non solo della legge formale di bilancio, ma anche della legge sostanziale che dispone la spesa. In tal caso, il giudizio contabile si concluderà con una decisione di parificazione parziale del rendiconto e la sanatoria in sede di approvazione del rendiconto non sembra legittima, dovendosi allo scopo far ricorso ad apposita norma di legge sostanziale.

[64] Legge n. 244 del 2007.

[65] Si tratta delle priorità indicate con apposita delibera delle Commissioni parlamentari ai sensi dell’articolo all'articolo 3, comma 4, ultimo periodo, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dal comma 473 della legge finanziaria 2007, norma che non risulta allo stato aver trovato ancora applicazione.

[66] L’art. 5 della legge 94/1997, nel delegare il Governo ad emanare un decreto legislativo diretto ad individuare le unità previsionali di base del bilancio, ha stabilito, al comma 2, che con il medesimo decreto si provvedesse anche a ristrutturare il Rendiconto generale dello Stato. Per quanto riguarda, in particolare, il conto del patrimonio, la disposizione di delega ha previsto che venisse introdotto un livello di classificazione idoneo ad individuare i beni dello Stato suscettibili di utilizzazione economica, anche ai fini di un’analisi economica della gestione patrimoniale.

Le disposizioni della legge delega relative al conto generale del patrimonio hanno trovato riscontro nell’art. 14 del D.Lgs. 279/1997.

Ferma restando la vigente suddivisione in categorie dei beni dello Stato, l'articolo 14, comma 1, ha previsto l’introduzione nel conto generale del patrimonio una ulteriore classificazione, indicata nella Tabella C allegata al decreto legislativo, al fine di consentire l'individuazione dei beni suscettibili di classificazione economica. E’ stata altresì prevista la possibilità di modificare o integrare la suddetta tabella C con decreto del Ministro del tesoro.

Il comma 2 ha stabilito che i beni indicati all'articolo 822 del Codice civile (Demanio pubblico) siano valutati in base a criteri economici ed inseriti nel Conto generale del patrimonio dello Stato. Il comma 3 ha disposto che ai fini dell'analisi economica della gestione dei beni dello Stato, al conto generale del patrimonio, sia allegato un documento contabile in cui sono rappresentati i “componenti” positivi e negativi, nonché gli indici di redditività della gestione stessa.

[67] Articolo modificato, da ultimo, il 27 luglio 1999.

[68] Articolo aggiuntivo approvato dal Senato il 31 luglio 1985 e modificato il 30 novembre 1988 ed il 6 febbraio 2003.

[69] Articolo modificato, da ultimo, il 20 luglio 1999.

[70] Articolo modificato dal Senato il 31 luglio 1985, il 30 novembre 1988 e, da ultimo, il 21 luglio 1999.

[71] V. pag. 74

[73] Articolo modificato dal Senato il 31 luglio 1985 e il 30 novembre 1988.

[74] V. pag. 79.

[75] Articolo modificato dal Senato l'8 novembre 1979.

[76] Articolo modificato, da ultimo, il 28 giugno 1989.

[77] Articolo modificato dal Senato il 31 luglio 1985, il 30 novembre 1988 e, da ultimo, il 21 luglio 1999.

[78] V. pag. 71

[80] Articolo modificato dal Senato il 31 luglio 1985, il 30 novembre 1988 e, da ultimo, il 21 luglio 1999.

[81] Articolo modificato, da ultimo, il 28 giugno 1989.

[82] Articolo modificato dal Senato il 31 luglio 1985 e il 30 novembre 1988.

[83] Articolo 86, comma 5. La Commissione e il Governo possono presentare emendamenti, subemendamenti e articoli aggiuntivi fino a che sia iniziata la votazione dell’articolo o dell’emendamento cui si riferiscono, purché nell’ambito degli argomenti già considerati nel testo o negli emendamenti presentati e giudicati ammissibili in Commissione. Trenta deputati o uno o più presidenti di Gruppi che, separatamente o congiuntamente, risultino di almeno pari consistenza numerica possono presentare subemendamenti a ciascuno di tali emendamenti e articoli aggiuntivi anche nel corso della seduta, nel termine stabilito dal Presidente. Ciascun relatore di minoranza può presentare, entro il medesimo termine, un solo subemendamento riferito a ciascun emendamento o articolo aggiuntivo presentato dalla Commissione o dal Governo a norma del presente comma.

[84] Articolo 89. Il Presidente ha facoltà di negare l'accettazione e lo svolgimento di ordini del giorno, emendamenti o articoli aggiuntivi che siano formulati con frasi sconvenienti, o siano relativi ad argomenti affatto estranei all'oggetto della discussione, ovvero siano preclusi da precedenti deliberazioni e può rifiutarsi di metterli in votazione. Se il deputato insiste e il Presidente ritenga opportuno consultare l'Assemblea, questa decide senza discussione per alzata di mano.

[85] Articolo modificato dal Senato il 31 luglio 1985 e il 30 novembre 1988.

[86] Articolo modificato, da ultimo, il 28 giugno 1989.

[87] Articolo modificato dal Senato il 31 luglio 1985 e il 30 novembre 1988.

[88] Articolo modificato il 20 luglio 1999.

[89] Articolo aggiuntivo approvato dal Senato il 30 novembre 1988 e modificato il 21 luglio 1999.

[90] Articolo modificato dal Senato il 31 luglio 1985 e il 30 novembre 1988.

1.3. Il contenuto del bilancio e il disegno di legge finanziaria

1.4. Emendabilità parlamentare dei disegni di legge di bilancio e finanziaria

2.4. La Nota di aggiornamento al DPEF

3.2. Bilancio di competenza e di cassa e la definizione dei residui

3.4. La struttura delle voci di bilancio e la riclassificazione operata con il bilancio 2008

Funzioni obiettivo – 1° livello

Parte Corrente

Titolo I – Entrate Tributarie

Titolo II - Entrate Extratributarie

3.8. Ulteriori elementi conoscitivi forniti dal disegno di legge di bilancio

4. La legge finanziaria

4.4. La procedura parlamentare di esame della finanziaria e di bilancio

5.1. La disciplina dei provvedimenti collegati prevista dalla legge n. 208/1999

5.2. La procedura di esame dei provvedimenti collegati presso la Camera dei deputati

7. La disciplina sperimentale per l’esercizio contabile 2009

9.2. Il conto generale del patrimonio

9.2. Il cont o generale del patrimonio