3 Dicembre 2012			n. 457/0
	Violazione delle disposizioni derivanti dal regolamento (CE) n. 842/2006 su taluni gas fluorurati ad effetto serra Schema di D.Lgs. n. 517 (art. 1, L. 217/2011) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

Premessa

Lo schema in titolo, predisposto, sulla base della delega di cui all’art. 1 della L. 217/2011 (comunitaria 2010), è volto ad introdurre le sanzioni per la violazione delle disposizioni di cui al regolamento (CE) n. 842/2006 (di seguito denominato “regolamento”) e ai regolamenti di esecuzione nn. 1493/2007, 1494/2007, 1497/2007, 1516/2007, 303/2008, 304/2008, 305/2008, 306/2008, 307/2008 e 308/2008 (con cui sono stati definiti gli aspetti tecnici), attuati a livello nazionale dal D.P.R. 43/2012 (entrato in vigore il 5 maggio 2012). Tale attuazione nell’ordinamento non ha infatti riguardato le disposizioni sanzionatorie dettate dall’art. 13 del regolamento, ragion per cui si è resa necessaria l’adozione dello schema in esame.

A ciò si aggiunga, come sottolineato dall’analisi di impatto (AIR), che attualmente la violazione delle disposizioni comunitarie citate non è configurata come reato dalle norme vigenti.

Quanto al dettato dell’art. 13, par. 1, del regolamento, esso dispone che gli Stati membri emanino norme sulle sanzioni da applicare in caso di violazione delle disposizioni del regolamento e adottino tutti i provvedimenti necessari per garantire l'applicazione di tali norme. Il predetto articolo dispone che le sanzioni emanate sono efficaci, proporzionate e dissuasive.

Il regolamento (CE) n. 842/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 maggio 2006 su taluni gas fluorurati ad effetto serra prevede una serie di disposizioni che hanno come obiettivo la riduzione delle emissioni dei tre gruppi di gas fluorurati ad effetto serra contemplati dal protocollo di Kyoto: gli idrofluorocarburi (HFC), i perfluorocarburi (PFC) e l’esafluoruro di zolfo (SF₆) utilizzati in alcune tipologie di apparecchiature (p.es. condizionatori ed estintori) e applicazioni industriali (p.es. cosmetica e farmaceutica).

L’utilizzo di tali gas fluorurati (comunemente indicati anche come “F-gas”) è stato incentivato dal fatto che non danneggiano lo strato di ozono stratosferico, ma nel contempo tali gas hanno un potere, in termini di effetti sul riscaldamento globale, pari a 23.000 volte quello della CO_2, e le loro emissioni stanno aumentando in maniera considerevole[1].

Il regolamento (CE) n. 842 mira a ridurre le emissioni di tali gas principalmente attraverso:

§         il contenimento delle perdite e il loro recupero al fine di assicurare il riciclaggio, la rigenerazione o  la distruzione (articoli 3 e 4);

§         la certificazione del personale e delle imprese coinvolte nelle suddette attività (articolo 5);

§         il controllo dell’uso dell’SF₆ (articolo 8);

§         il divieto di immissione sul mercato di taluni prodotti e apparecchiature che contengono tali gas o il cui funzionamento dipende da essi (articolo 9)[2].

Si ricorda, infine, che l’art. 3 del D.P.R. 43/2012 stabilisce che, ai fini di quanto previsto dal regolamento, l'autorità competente è il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (MATTM) che si avvale dell'ISPRA (Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale).

Contenuto

L’art. 1, nell’individuare il campo di applicazione, precisa che lo schema di decreto reca la disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al regolamento (CE) n. 842/2006 e ai successivi atti di esecuzione precedentemente citati, come attuati dal D.P.R. 27 gennaio 2012, n. 43. Gli articoli 3, 4, 5, 6, 7 e 10 prevedono pertanto sanzioni amministrative pecuniarie nelle misure di seguito specificate, salvo che il fatto costituisca reato, mentre gli articoli 8 e 9 delineano fattispecie penali, di natura contravvenzionale (punite con arresto o ammenda), per la violazione degli obblighi ivi indicati e salvo che il fatto non costituisca più grave reato.

L’art. 2 precisa che, ai fini del decreto, si applicano le definizioni di cui all'art. 2 del regolamento e all'art. 2 del D.P.R. 43/2012.

La definizione principale che vale la pena richiamare è sicuramente quella recata dall’art. 2, par. 1, n. 1), secondo cui sono gas fluorurati ad effetto serra gli idrofluorocarburi, i perfluorocarburi e l'esafluoruro di zolfo, “quali elencati nell'allegato I nonché i preparati contenenti tali sostanze, ma escluse le sostanze controllate ai sensi del regolamento (CE) n. 2037/2000 … sulle sostanze che riducono lo strato di ozono”.

L’art. 3 individua le seguenti sanzioni per la violazione degli obblighi, posti in capo agli operatori, in materia di contenimento delle perdite di gas fluorurati:

Obblighi	Sanzioni
co. 1● effettuazione dei controlli ex art. 3, par. 2-4, Reg. 842/06 (sistemi di protezione antincendio fissi e apparecchiature fisse di refrigerazione, condizionamento d'aria e pompe di calore), in conformità ai regg. 1497/07 e 1516/07;	da 7.000 a 100.000 euro
co. 2-3● avvalersi di persone certificate, ai sensi degli artt. 9, 10 e 14 del D.P.R. 43/2012, per il controllo e la riparazione delle perdite;
co. 4-5● tenuta dei registri dell’apparecchiatura (ex art. 2 reg. 1516/07) o del sistema (ex art. 2 reg. 1497/07) conforme alle citate norme e all’art. 3, par. 6, del reg. 842/06, completa e nel formato previsto dall’art. 15 del D.P.R. 43/12;
co. 6● messa a disposizione del MATTM o della Commissione UE dei registri dell’apparecchiatura o del sistema.	da 500 a 5.000 euro

 

L’art. 4 individua le sanzioni per la violazione degli obblighi, posti in capo ad operatori e imprese, in materia di recupero di gas fluorurati. Vengono previste le seguenti fattispecie sanzionatorie (salve le sanzioni previste dalla normativa sui rifiuti):

Obblighi	Sanzioni
co. 1● avvalersi di persone certificate, ai sensi del D.P.R. 43/12, per le attività di recupero dei gas fluorurati contenuti nelle apparecchiature seguenti durante la loro riparazione o manutenzione, al fine di assicurarne il riciclaggio, la rigenerazione o la distruzione: apparecchiature fisse di refrigerazione, di condizionamento d'aria e di pompe di calore, apparecchiature contenenti solventi, impianti di protezione antincendio ed estintori, commutatori ad alta tensione (art. 4 del reg. 842/06);	da 7.000 a 100.000 euro
co. 2● avvalersi di personale qualificato (in possesso dell’attestato di cui all’art. 9, co. 3, ovvero all’art. 14 del D.P.R. 43/12) per il recupero dei gas dagli impianti di condizionamento dei veicoli a motore assoggettati alla direttiva 2006/40/CE[3];
co. 3● corretto recupero di eventuali gas residuati nei contenitori ricaricabili o non ricaricabili giunti a fine vita ed utilizzati a scopo di trasporto o stoccaggio, al fine di assicurarne il riciclaggio, la rigenerazione o la distruzione (art. 4, par. 2, del reg. 842/06).

 

L’art. 5 individua le seguenti sanzioni per la violazione degli obblighi a carico delle imprese:

Obblighi	Sanzioni
co. 1● avvalersi di persone certificate ai sensi del D.P.R. 43/12 (artt. 9, 10 e 14) nel prendere in consegna F-gas, nell'ambito delle attività di contenimento e recupero previste dal reg. 842/06 (artt. 3 e 4, par. 1);	da 10.000 a 100.000 euro
co. 2● essere in possesso del certificato previsto dagli artt. 9, 10 e 14 del D.P.R. 43/2012, ai fini dell’installazione, manutenzione o riparazione di apparecchiature fisse di refrigerazione, condizionamento d’aria e pompe di calore e di impianti fissi di protezione antincendio e di estintori.

 

L’art. 6 individua le seguenti sanzioni per la violazione degli obblighi in materia di trasmissione delle informazioni:

Obblighi	Sanzioni
co. 1-2● trasmissione (completa, esatta e conforme all’art. 1 del reg. 1493/07), entro il 31 marzo di ogni anno, da parte di produttori, importatori, esportatori, della relazione alla Commissione UE e al MATTM sulle quantità di F-gas prodotte, importate o esportate;	da 1.000 a 10.000 euro
co. 3-4● trasmissione (completa, esatta e conforme all’art. 16, co. 2, D.P.R. 43/12), entro il 31 maggio di ogni anno, da parte degli operatori delle applicazioni fisse di refrigerazione, condizionamento d'aria, pompe di calore, nonché dei sistemi fissi di protezione antincendio contenenti 3 kg o più di F-gas, della dichiarazione al MATTM (per il tramite dell'ISPRA) contenente informazioni riguardanti la quantità di emissioni in atmosfera di F-gas nell'anno precedente (art. 16, co. 1, D.P.R. 43/12).

 

L’art. 7 prevede la seguente sanzione da applicare a chiunque immette in commercio i prodotti e le apparecchiature di cui all'art. 7, par. 2, del regolamento sprovvisti di etichetta o con etichetta non conforme al formato previsto dal regolamento (CE) n. 1494/2007.

 

Obblighi

Sanzioni

etichettatura (conforme a regolamento (CE) n. 1494/2007) dei prodotti e delle apparecchiature ex art. 7, comma 2, del reg. 842/06: a) prodotti e apparecchiature di refrigerazione contenenti perfluorocarburi o preparati contenenti perfluorocarburi; b) prodotti e apparecchiature di refrigerazione e di condizionamento (diversi da quelli nei veicoli a motore), pompe di calore, sistemi di protezione antincendio, estintori, qualora il rispettivo tipo di apparecchiatura o prodotto contenga idrofluorocarburi o preparati contenenti idrofluorocarburi; c) commutatori contenenti esafluoruro di zolfo o preparati contenenti esafluoruro di zolfo; d) tutti i contenitori per F-gas.

da 5.000 a 50.000 euro

 

L’art. 8 sanziona penalmente (contravvenzione) la violazione dei divieti d'uso di esafluoruro di zolfo (SF₆) o di preparati a base di SF₆ nella pressofusione del magnesio (salvo che la quantità di SF₆ utilizzata sia inferiore a 850 chilogrammi l'anno) e per il riempimento degli pneumatici.

Obblighi	Pena
Divieto d'uso di SF6 o di preparati a base di SF6 (a partire da 850 kg/anno) nella pressofusione del magnesio e per il riempimento degli pneumatici Si rammenta che tali divieti sono stati introdotti dall’art. 8 del regolamento, con decorrenza 1° gennaio 2008 per la pressofusione del magnesio e 4 luglio 2007 per il riempimento degli pneumatici.	da 50.000 a 150.000 euro oppure arresto da 3 a 9 mesi

 

L’art. 9 attribuisce carattere contravvenzionale alla violazione dei divieti di immissione in commercio di prodotti e apparecchiature contenenti gas fluorurati ad effetto serra (F-gas) elencati nell'allegato II del regolamento o il cui funzionamento dipende da tali gas, salvo che sia dimostrabile che la data di fabbricazione è precedente all'entrata in vigore del relativo divieto di immissione in commercio.

Obblighi

Pena

Divieto d'immissione in commercio di prodotti e apparecchiature contenenti F-gas elencati nell'allegato II del reg. 842/06. L’allegato II riguarda contenitori non ricaricabili, sistemi non confinati ad evaporazione diretta contenenti refrigeranti, sistemi di protezione antincendio ed estintori, finestre ad uso domestico, altre finestre, calzature, pneumatici, schiume monocomponente (tranne quelle conformi a norme di sicurezza nazionali), aerosol a fini ludico-decorativi.

da 50.000 a 150.000 euro oppure arresto da 3 a 9 mesi

 

L’art. 10 prevede la seguente sanzione da applicare alle imprese che non si iscrivono al. Registro delle persone e delle imprese certificate di cui all'art. 13 del D.P.R. 43/2012:

Obblighi	Sanzioni
Iscrizione al registro delle imprese certificate istituito dall’art. 13 del D.P.R. 43/2012	da 1.000 a 10.000 euro

Si ricorda che l’art. 13 del D.P.R. 43/2012 ha istituito, presso il Ministero dell'ambiente, il Registro telematico nazionale delle persone e delle imprese certificate, affidandone la gestione alle Camere di commercio competenti. L’art. 13 prevede anche, tra l’altro, che al Registro accedano, per quanto di loro competenza, l'ISPRA, le Camere di commercio competenti, gli organismi di certificazione, gli organismi di valutazione della conformità e l'Organismo di accreditamento.

 

L’art. 11, al comma 1, definisce le modalità di irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie, rinviando all’art. 17, comma 1, della legge n. 689 del 1981 e individuando nel Ministero dell’Ambiente l’autorità competente per la vigilanza e l’accertamento delle violazioni.

Rispetto al procedimento standard, lo schema di decreto esclude (v. infra, art. 14) il pagamento in misura ridotta e richiama, in particolare, l’art. 17, comma 1, e dunque le competenze del prefetto.

Dal punto di vista procedimentale, dunque, occorre innanzitutto che la violazione sia accertata dagli organi di controllo competenti o dalla polizia giudiziaria (art. 13). La violazione deve essere immediatamente contestata o comunque notificata al trasgressore entro 90 giorni (art. 14). E’ esclusa la possibilità di conciliare pagando una somma ridotta pari alla terza parte del massimo previsto o pari al doppio del minimo (cd. oblazione o pagamento in misura ridotta, prevista in generale dall’art. 16 della legge n. 689).

In base all’art. 17, comma 1, il funzionario o l'agente che ha accertato la violazione deve presentare rapporto, con la prova delle eseguite contestazioni o notificazioni, all'ufficio periferico cui sono demandati attribuzioni e compiti del Ministero competente o, in mancanza, al prefetto. Posto che il Ministero dell’Ambiente non ha uffici periferici, spetterà sempre al prefetto procedere con ingiunzione di pagamento. L’autore della violazione può, entro 30 giorni, presentare scritti difensivi al prefetto che, dopo avere esaminato i documenti e le eventuali memorie presentate, se ritiene sussistere la violazione contestata determina l'ammontare della sanzione con ordinanza motivata e ne ingiunge il pagamento (cd. ordinanza-ingiunzione, art. 18).

Entro 30 giorni dalla sua notificazione l'interessato può presentare opposizione all’ordinanza ingiunzione (che, salvo eccezioni, non sospende il pagamento), inoltrando ricorso all’autorità giudiziaria competente (in questo caso al tribunale), in applicazione del c.d. rito del lavoro, ora disciplinato dall’art. 6 del decreto legislativo n. 150 del 2011. Il giudizio si può concludere o con un'ordinanza di convalida del provvedimento o con sentenza di annullamento o modifica del provvedimento. Il giudice ha piena facoltà sull'atto, potendo o annullarlo o modificarlo, sia per vizi di legittimità che di merito.

Decorso il termine fissato dall’ordinanza ingiunzione, in assenza del pagamento, l’autorità che ha emesso il provvedimento procede alla riscossione delle somme dovute con esecuzione forzata in base alle norme previste per l’esazione delle imposte dirette (art. 27). Il termine di prescrizione delle sanzioni amministrative pecuniarie è di 5 anni dal giorno della commessa violazione (art. 28).

La relazione illustrativa evidenzia che il Ministero vi provvederà attraverso il Comando Carabinieri tutela per l'Ambiente (CCTA), tuttavia la norma non dice nulla in proposito. Si ricorda però che, secondo l’art. 9, comma 3, del D.P.R. 140/2009, per lo svolgimento delle funzioni attribuite al Ministero, il Ministro si avvale, ai sensi dell'articolo 8, comma 4, della legge 8 luglio 1986, n. 349, del CCTA.

 

L’art. 12 stabilisce che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dello schema siano versate all'entrata del bilancio dello Stato.

 

L’art. 13 reca la clausola di invarianza finanziaria volta a specificare che dall’attuazione del decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica in quanto i soggetti cui spetta l’attuazione medesima vi devono provvedere con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.

 

L’art. 14 dispone che alle sanzioni amministrative pecuniarie previste dallo schema di decreto non si applica il pagamento in misura ridotta (v. sopra, commento art. 11).

Tale esclusione non rappresenta una novità nell’ordinamento, essendo già stata prevista, a titolo di esempio tra i casi più recenti, dal D.Lgs. n. 186 del 2011 (Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni comunitarie relative alla classificazione, all'etichettatura e all'imballaggio di sostanze e miscele), dal D.Lgs. n. 55 del 2011 (in tema di controllo e riduzione delle emissioni di gas a effetto serra), dal D.Lgs. n. 29 del 2011 (in tema di metodi di identificazione degli equidi, nonché gestione dell'anagrafe da parte dell'UNIRE).

Peraltro, appare utile valutare se il divieto di accedere al pagamento in misura ridotta – che consentirebbe di pagare solo 1/3 della sanzione massima o il doppio della minima – possa comportare un aumento del contenzioso dinanzi al tribunale.

 

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di decreto è corredato della relazione illustrativa, dell’analisi di impatto della regolamentazione (A.I.R.), dell’analisi tecnico-normativa e della relazione tecnico-finanziaria.

Conformità con la norma di delega

Lo schema di decreto, come anticipato nella premessa, è stato predisposto ai sensi dell’art. 1 della L. 217/2011 (comunitaria 2010), che ha delegato il Governo ad adottare, entro due anni dalla sua entrata in vigore, la disciplina sanzionatoria per le violazioni degli obblighi introdotti dai regolamenti comunitari pubblicati alla data della medesima entrata in vigore, per i quali non sono  già previste  sanzioni penali o amministrative. In conformità a quanto previsto dal comma 2 dell’articolo 1 della legge n. 217/2011, lo schema è stato adottato su proposta del Ministro degli affari europei e del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

Il medesimo comma 2 prevede che, per quanto riguarda le eventuali sanzioni penali, i decreti legislativi si informano ai principi e criteri direttivi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 4 giugno 2010, n. 96. Gli articoli 8 e 9 dello schema rispettano tali principi e criteri direttivi.

Si ricorda, infine, che il comma 3 della legge n. 217/2011 dispone che gli schemi di decreto legislativo sono trasmessi alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica per l'espressione del parere da parte dei competenti organi parlamentari con le modalità e nei termini previsti dai commi 3 e 8 dell'articolo 1 della legge 4 giugno 2010, n. 96 (legge comunitaria 2009).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Lo schema di decreto è prevalentemente riconducibile alla materia della tutela dell’ambiente che, ai sensi dell’articolo 117, primo comma, lettera s), della Costituzione è riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. Gli articoli 8 e 9 introducono fattispecie penali e dunque sono riconducibili alla materia ordinamento penale (art. 117, primo comma, lett. l), Cost.) anch’essa riservata alla competenza legislativa esclusiva statale.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Lo schema di decreto introduce un sistema sanzionatorio per la violazione delle disposizioni del regolamento n. 842/2006 in ottemperanza a quanto prevede l’articolo 13 del regolamento medesimo.

Procedure di contenzioso
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 26 aprile 2012 la Commissione ha inviato all’Italia un parere motivato (p.i 2011/2203) contestando il mancato rispetto degli obblighi di notifica previsti dall’articolo 5, paragrafo 2 del regolamento n. 842/2006 su taluni gas fluorurati ad effetto serra.

Il paragrafo 2 dell’articolo 5 del regolamento n. 842/2006, sulla base dei requisiti minimi fissati a livello europeo, richiede agli Stati membri di stabilire o adattare propri requisiti di formazione e certificazione per il personale e per le imprese che svolgono attività a contatto con tali gas, e di notificare tali misure alla Commissione.

La contestazione della Commissione riguarda altresì la mancata notifica delle misure previste dai regolamenti attuativi del predetto regolamento  che, in relazione alle diverse tipologie di apparecchiature contenenti gas fluorurati, fissano i requisiti minimi per la certificazione e le condizioni per il riconoscimento reciproco dei certificati rilasciati, nonché le modalità e i termini (entro il 4 gennaio 2009) per notificarli alla Commissione.

Infine, la Commissione contesta la violazione degli obblighi di cui all’articolo 13 del regolamento 842/2006 che richiede agli Stati membri di emanare norme sulle sanzioni da applicare in caso di violazione delle disposizioni del predetto regolamento e di notificarle alla Commissione entro il 4 luglio 2008.

Si segnala che al fine di superare una parte della procedura d’infrazione l’Italia ha già notificato alla Commissione il D.P.R. 27 gennaio 2012 n. 43, inteso a dare attuazione al regolamento n. 842/2006.

 

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 7 novembre la Commissione ha presentato una proposta di regolamento (COM(2012)643) intesa a modificare la vigente normativa sui gas fluorurati  (regolamento n. 842/2006) al fine di ridurne le emissioni di due terzi rispetto al livello attuale entro il 2030. La proposta prevede l’introduzione sul mercato dell'UE di limiti degressivi del volume di idrofluorocarburi (HFC) per giungere entro il 2030 al 21% dei livelli venduti nel periodo 2008 - 2011. Inoltre si propone il divieto all’uso di questi gas in taluni apparecchi nuovi, come i frigoriferi domestici o i condizionatori mobili, per i quali sono già disponibili soluzioni alternative maggiormente rispettose del clima. Altre misure riguardano la prevenzione delle emissioni e il controllo delle perdite dalle apparecchiature che fanno uso di questi gas.

 

Impatto sui destinatari delle norme

L’A.I.R. sottolinea che destinatari dell’intervento contenuto nello schema del decreto sono il Ministero dell’ambiente e i prefetti territorialmente competenti. La medesima analisi di impatto precisa che l’intervento regolatorio, introducendo chiarezza nel quadro normativo riguardante le sanzioni in materia ambientale, è suscettibile di influire sul corretto funzionamento del mercato imponendo un’uniformità di comportamenti da parte degli operatori. L’A.I.R., infine, fa presente che lo schema non introduce livelli di regolazioni in materia sanzionatoria superiori a quelli minimi imposti a livello comunitario.

Formulazione del testo

All’art. 5 dello schema, appare opportuno sostituire il riferimento ai regolamenti (CE) n. 303/2007 e 304/2007 con il riferimento corretto (n. 303/2008 e 304/2008).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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File: Am0321a