2 ottobre 2012			384/0
	Nota di aggiornamento al DEF 10° Allegato infrastrutture relativo al Programma delle infrastrutture strategiche (PIS)

Premessa

La presentazione dell’aggiornamento del Programma delle Infrastrutture Strategiche (PIS) costituisce adempimento dell’obbligo prescritto dall’art. 1 della legge 443/2001 (c.d. legge obiettivo). Gli articoli 1, commi 1 e 1-bis,di tale legge, infatti, disciplinano rispettivamente la procedura in base alla quale il Programma viene predisposto e inserito nei documenti di programmazione economica e finanziaria e le indicazioni che il Programma deve contenere. In particolare, riguardo alla procedura, il secondo periodo del comma 1 di tale articolo dispone, tra l’altro, che il Programma venga predisposto  dal  Ministro  delle  infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con i Ministri competenti e le regioni o province autonome  interessate  (nonché l'ente Roma capitale ove interessato) e inserito, previo parere del CIPE e previa intesa della  Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, nel Documento di  programmazione economico-finanziaria[1], con l'indicazione dei relativi  stanziamenti.

L’art. 10, comma 8, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, come modificato dalla legge 7 aprile 2011, n. 39, allo scopo di adeguare la programmazione economico-finanziaria nazionale a quella comunitaria nell’ambito del “semestre europeo”, dispone che, in allegato al Documento di economia e finanza (DEF), ossia nei termini di presentazione di tale documento (entro il 10 aprile di ogni anno), venga presentato il Programma delle infrastrutture strategiche (PIS) previsto dall'art. 1, comma 1, della L. 443/2001 (legge obiettivo) e lo stato di avanzamento relativo all'anno precedente. L’articolo 10, comma 8, come modificato dall’articolo 2, comma 2, della legge n. 39/2011, non ha, pertanto, innovato la procedura di approvazione del Programma secondo quanto stabilito dal citato articolo 1, comma 1, della L. 443/2001.

Ciò premesso, occorre ricordare che, in sede di prima presentazione del Documento di economia e finanza, ossia nel 2011, è stato trasmesso al Parlamento un primo documento nel mese di aprile, il 9° Allegato infrastrutture, in concomitanza con la presentazione del DEF; in tale documento il Governo si impegnava a trasmettere un aggiornamento del Programma, successivamente presentato nel mese di settembre dello stesso anno in occasione della presentazione della Nota di aggiornamento al DEF, al fine di tenere conto di alcuni elementi tra i quali l’evoluzione delle reti TEN, l’aggiornamento delle intese generali quadro con le regioni e l’evoluzione del Piano per il Sud. Il 9° Allegato non è stato approvato dal CIPE.  

Con il D.L. 201/2011, all’art. 41, comma 1, attraverso la sostituzione dei commi 1-bis ed 1-ter dell’art. 161 del D.Lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici), sono state modificate le modalità ed i criteri di programmazione delle opere strategiche per permettere la selezione delle opere prioritarie. Il nuovo comma 1-bis dell’art. 161 prevede pertanto che, nell’ambito del PIS, il Documento di finanza pubblica individui, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (MIT), l’elenco delle opere prioritarie in base a tre criteri: a) coerenza con l’integrazione con le reti europee e territoriali; b)stato di avanzamento dell'iter procedurale; c) possibilità di prevalente finanziamento con capitale privato.

In allegato al DEF 2012, presentato ad aprile 2012, sono state anticipate le proposte e le linee guida da far confluire nell’Allegato infrastrutture al DEF 2013-2015. E’ stato, inoltre presentato un Rapporto Intermedio, che ha anticipato una serie di dati da far confluire nel medesimo Allegato.

La struttura del 10° Allegato Infrastrutture

Il 10° allegato infrastrutture, di aggiornamento del PIS,secondo quanto riportato nel documento, oltre a recare le tabelle concernenti lo stato di attuazione del PIS, ha una struttura articolata in due macrosezioni:

1.        la prima relativa all’analisi della pianificazione avvenuta nel corso degli ultimi 10 anni e del relativo stato di attuazione (due diligence);

2.        la seconda dedicata alla programmazione del settore, volta a definire, a partire dall’analisi delle condizioni attuali, in linea con il dettato dell’art. 41 del D.L. 201/2011, un nuovo quadro prospettico e programmatico di medio e lungo periodo.  

LO STATO DI ATTUAZIONE DEL PIS

La tabella 0 del 10° allegato riassume il contenuto complessivo del PIS, elencando, per ogni macro opera, per ogni intervento e per ogni lotto funzionale di cui si compone quell’intervento, i dati di costo, la fonte di finanziamento, la disponibilità e lo stato di avanzamento dell’iter procedurale aggiornati al giugno 2012. Per ogni intervento si riporta inoltre una classificazione a seconda che si tratti di interventi: confermati; a completamento del PIS; ricadenti nel core network (ossia la rete essenziale delle reti TEN-T); con finanziamento dei privati; comprese nel Piano nazionale per il Sud (PNS). La classificazione di tali interventi era stata anticipata nel Rapporto intermedio. Il valore globale degli interventi elencati nella tabella 0 è pari a 235,3 miliardi di euro, di cui disponibili 96,6 miliardi. In proposito, in calce alla tabella si precisa che la voce delle disponibilità è al lordo dei risparmi di gara.

Si ricorda che nella tabella presentata nelle Linee Guida presentate ad aprile 2012 il costo totale del PIS veniva valutato in  233,94 miliardi di euro, mentre il costo totale delle opere deliberate dal CIPE era pari a 133,54 miliardi. L’aggiornamento del 9° Allegato infrastrutture presentato a settembre del 2011 riportava, invece, un costo totale delle opere indicato dalla Tabella 1 pari a 233,2 miliardi di euro, di cui 99,3 disponibili.

La seguente tabella reca un riepilogo delle voci di costo per ciascuna famiglia di infrastrutture rapportate nel passaggio tra gli ultimi allegati. Nella tabella vengono elencate per comodità  le denominazioni riferite nei precedenti allegati in quanto la tabella 0 del 10° Allegato non reca denominazioni in corrispondenza delle somme delle singole opere.

(importi in milioni di euro)

DENOMINAZIONE	9° Allegato (giu.2011)	Linee guida (apr.2012)	10° Allegato
Sistema valichi	18.058,1	18.109	16.149,1
Corridoio plurimod. padano	47.878,1	47.278	48.070,3
Corr. plurimod. tirreno-brennero	5.651,0	5.651	5.885,6
Corr. plurimod. tirrenico-nord europa	52.844,2	53.834	55.072,4
Corridoio plurimodale adriatico	1.711,5	1.711	2.019,4
Corridoio plurimod. dorsale centrale	5.307,6	5.243	4.532,7
Sistema MO.S.E.	5.496,2	5.496	5.493,2
Ponte sullo Stretto di Messina	6.950,0	6.950	8.549,9
Corr. trasv. dorsale appenninica	49.846,8	50.022	45.279,3
Sistemi urbani	25.600,4	26.094	25.318,2
Piastra logistica eurom. Sardegna	2.887,8	2.887	3.175,7
Hub portuali	2.741,3	2.611	8.787,5
Hub interportuali	1.674,6	1.663	(*)1.602,2
Grandi hub aeroportuali -allacciamenti ferroviari e stradali	659,8	660	339,1
Schemi idrici	2.732,8	2.733	2.065,2
Piano interventi comparto energetico	964,7	1.656	1.394,9
Piano degli elettrodotti	691,5		691,5
Piano comparto telecomunicazioni			-
Sedi istituzionali (art.4, co. 151 L. 350/03)	346,3	346	346,3
Piccole e medie opere			399,0
Piano messa in sicurezza edifici scolastici (art. 3 co. 91 L. 350/03)	489,1	489
Piano per l'edilizia penitenziaria	503,3	503
150° anniversario dell'unità d'Italia (l’importo è riferito al Palazzo del cinema e congressi di Venezia)	79,6		79,6
TOTALE	233.114,6	233.936	235.251,1

(*) In Tabella 0 viene erroneamente indicato il valore 1.470,99.

Di seguito si evidenziano alcune prime considerazioni in ordine a taluni elementi distintivi tra tali allegati, ovviamente senza pretesa di esaustività. Per quanto riguarda i singoli interventi può essere fatto un raffronto solo con l’ultimo elenco dettagliato degli interventi, che è stato riportato nel 9° Allegato (aggiornamento di settembre 2011). Innanzitutto, si segnala che il Programma comprende, rispetto ai precedenti allegati, le piccole e medie opere nelle regioni del Sud (Basilicata, Puglia, Campania, Molise, Calabria, Sicilia, Sardegna) il cui totale confluisce nella voce aggregata “19.06 Altre sedi istituzionali”. Nell’elenco, invece, non sembrano riportati gli importi riferiti al programma concernente la sicurezza degli edifici scolastici pari a 489 milioni. Per quanto riguarda le voci, si segnala un consistente incremento del costo della macro categoria “Hub portuali” pari a 8.787,50 Meuro. Tale aumento si giustifica, tra l’altro, con l’incremento di costo collegato, in particolare, all’opera “Hub portuale di Venezia” per il quale si espone un costo di 2.467 Milioni (nel 9° Allegato era 0) e all’opera “Allacciamenti plurimodali Genova, Savona, La Spezia”, il cui costo indicato è pari a 4.078,31 Milioni(nel 9° Allegato era 803,5). Per quanto riguarda il Ponte sullo Stretto, la tabella 0 evidenzia un costo di 8.549,90 milioni, pari al costo del progetto definitivo, e una disponibilità pari a 1.227 milioni. In proposito, si segnala che la delibera CIPE 6/2012 ha operato una riduzione del finanziamento di 1.287 milioni su 1.300 assegnati con delibera CIPE 102/2009 e di 330 milioni assegnati con delibera CIPE 121/2009.

La tabella 1 contiene le medesime informazioni ma relative al sottoinsieme di opere del Programma che risultano ultimate o in fase di realizzazione, cioè le opere o cantierate, o in esercizio, o in fase di collaudo, o i lavori ultimati. Il valore globale degli interventi è pari a 73,4 miliardi di euro, di cui disponibili 61 miliardi.

La tabella 2 riguarda invece il sottoinsieme delle opere del PIS in fase di progettazione (preliminare, definitiva, esecutiva). Il valore globale degli interventi in fase di progettazione è di 161,9 miliardi di euro, di cui disponibili 35,6 miliardi.

LA PIANIFICAZIONE

La due diligence del Programma

Si segnala che, nelle Linee guida presentate ad aprile 2012, si anticipava che era in corso di realizzazione una due diligence sullo stato di avanzamento e sull’effettiva valenza strategica degli interventi, nonché sulla possibilità di recuperare determinati stanziamenti per assegnarli a interventi più incisivi e coerenti alle finalità del nuovo assetto programmatico.

Nel capitolo intitolato “Due diligence del Programma delle Infrastrutture Strategiche”, vengono esposte, pertanto, due tabelle, indicate come “Documento Uno”, dal titolo “La logica funzionale e territoriale di alcune opere avviate oggetto della due diligence”, e “Documento due”, dal titolo “Le opere strategiche da avviare nel rispetto dell’articolo 41 della legge n. 214/2011”. Tali Documenti rappresentano due sottoinsiemi delle opere indicate nella tabella 0. Secondo quanto riportato nell’Allegato, si sono considerati gli interventi già in avanzata fase di istruttoria da parte della Struttura Tecnica di Missione (STM). Nei citati documenti il quadro degli interventi considerati è articolato in 4 distinte famiglie:

§          realizzazione degli assi stradali e ferroviari portanti del sistema Paese;

§          abbattimento dei vincoli per l’accesso ai nodi logistici ed interventi di adeguamento funzionale dei nodi stessi;

§          riqualificazione della offerta nelle realtà urbane grandi e medie;

§          realizzazione di nuovi valichi e di assi frontalieri.

In entrambi i documenti per le opere raggruppate nelle citate quattro categorie sono indicati: la fonte di finanziamento delle disponibilità (al lordo dei risparmi di gara), a seconda che si tratti di finanziamento della legge obiettivo, statali, con fondi FAS, nonché di finanziamenti regionali, locali o europei; il fabbisogno; lo stato dell’intervento e la sua classificazione; la localizzazione regionale.

Il costo totale delle opere comprese nel Documento Uno, che secondo quanto riportato nel documento riguarda opere avviate, è pari a 71,4 miliardi di euro con una disponibilità pari a 40,13 miliardi.

Il costo totale delle opere comprese nel Documento Due, relativo a interventi che trovano attuazione nel medio-lungo periodo, è pari a 57,09 miliardi di euro con una disponibilità pari a 5,43 miliardi.

L’Allegato precisa che l’”analisi non mette in dubbio la strategicità dei vari interventi, ma solo una rivisitazione delle fasi attuative e dei tempi di programmazione, dovrà necessariamente avvenire solo a valle di un confronto sistematico e capillare con le singole Regioni e con le Provincie autonome di Trento e Bolzano. Solo dopo tale confronto sarà esplicitata e ciò nel rispetto della L.443/2001”.

Il Programma nazionale di Riforma (PNR)

In un apposito paragrafo viene presentata la griglia delle misure contenute nel PNR, già indicata nel DEF presentato ad aprile 2012, che rappresenta secondo l’Allegato “il divenire ad oggi degli impatti del Programma delle Infrastrutture Strategiche, indica gli obiettivi da perseguire e le misure infrastrutturali adottate a partire dal 2010, cioè dalla legge 39/2011, in materia di programma di riforma”.

Le priorità da finanziare nel triennio

Viene sottolineato che il quadro conoscitivo e la due diligence hanno confermato la proposta del MIT, in occasione della esposizione delle Linee Guida al DEF, in merito alle esigenze finanziarie da assicurare nel triennio 2013-2015. Non vengono tuttavia quantificate le risorse finanziarie necessarie, ma il documento si limita ad affermare che “sarà cura del Dicastero esporre nelle sedi opportune e alla luce degli attuali vincoli di finanza pubblica, riportare quali sono i livelli finanziari minimi necessari per consentire condizioni di crescita e di sviluppo”.

In particolare le priorità funzionali sono:

§          priorità obbligate (fanno parte di tale filone i contratti di programma 2013 dell'ANAS e di RFI; ulteriori tranche del sistema Mo.SE; nuovo asse ferroviario Torino-Lione; nuovo valico ferroviario del Brennero (quota italiana); messa in sicurezza ponti e viadotti Anas; interventi di completamento di opere già cantierate e bloccate; fondo mirato ad evitare l'ennesima proroga degli sfratti);

§          priorità legate alle decisioni comunitarie sul nuovo assetto delle Reti TEN-T (fanno parte di tale filone una serie di interventi diffusi ubicati all'interno delle seguenti tre aree programmatiche: assi viari; nodi metropolitani; nodi logistici di particolare rilievo, quali porti, aeroporti e interporti);

§          priorità supportate da un reale coinvolgimento di capitali privati nella realizzazione delle opere (fanno parte di tale filone una serie di interventi che, grazie alla norma sulla "defiscalizzazione", potrebbero consentire un forte ridimensionamento delle risorse pubbliche necessarie ed assicurare un coinvolgimento di rilevanti capitali privati. L’Allegato, in particolare, elenca i seguenti interventi: asse autostradale Orte-Mestre; asse autostradale Termoli-San Vittore; asse autostradale "Telesina"; completamento asse autostradale Salerno-Reggio Calabria).

LA PROGRAMMAZIONE

La revisione delle reti TEN

Nel capitolo intitolato “Le infrastrutture per la crescita” viene ricordato che nei documenti dell’aprile scorso veniva evidenziato che le “priorità di intervento nazionali dovevano necessariamente coincidere con il sottoinsieme delle infrastrutture strategiche comprese nella rete essenziale transeuropea di trasporto TEN-T”. Viene altresì sottolineato che l'obiettivo era, “e con il presente Allegato viene ulteriormente rafforzato”, quello di realizzare progressivamente le tratte italiane dei quattro corridoi europei "Adriatico-Baltico", "Mediterraneo", "Helsinki-La Valletta" e "Genova-Rotterdarn", partendo dai principali colli di bottiglia (bottleneck): nodi urbani, portuali, aeroportuali e interportuali, nonché dagli archi congestionati della rete transeuropea di trasporto essenziale.

Nell’allegato viene ricordato che la proposta di revisione delle reti TEN-T prevede che la rete trans-europea dei trasporti presenti una struttura «a doppio strato», comprendente una rete globale (Comprehensive Network) e una rete essenziale (Core Network). La rete globale costituisce lo strato di base, mentre la rete essenziale si sovrappone alla rete globale ed è costituita dall'insieme indivisibile di tutte le sue parti strategicamente più importanti perché congiuntamente capaci di produrre un effetto sistemico, di rete, sull'accelerazione della crescita europea. Essa rappresenta la spina dorsale della rete di mobilità multimodale.

La programmazione finanziaria attuale e i contributi europei ai progetti nazionali

Con riferimento alla programmazione attuale, nell’Allegato viene ricordato che relativamente ai progetti strategici che fanno parte della rete TEN-T si sono recuperati alcuni ritardi evidenziati dalla Commissione UE nella revisione di metà periodo, condotta nell'ottobre 2010. Tra i progressi più importanti il documento segnala:

§          l’approvazione (agosto 2011) del progetto preliminare della Torino-Lione per la parte ricadente in territorio italiano;

§          il finanziamento del collegamento Milano-Genova, con ulteriori 1.100 milioni di euro (delibera CIPE 6 dicembre 2011);

§          l'approvazione (con delibera CIPE n. 71/2009) del progetto definitivo della Galleria di base del Brennero;

§          l'assegnazione di 919 milioni di euro, che ha consentito la copertura definitiva della tratta funzionale Treviglio-Brescia;

§          il progetto GALILE0 e le relative attività di "downstream" (ricadute applicative di interesse per le imprese nazionali), le Autostrade del Mare e il progetto ERTMS (European Rail Traffic Management System) e i progetti ITS (Intelligent Traffic System) che, a vario titolo, investono aspetti di gestione del trasporto aereo, marittimo stradale e ferroviario e che pertanto ricadono nella prevalente competenza del MIT.

Con riferimento al prossimo ciclo di programmazione dei fondi europei 2014/2020, l’art. 17 della proposta di Regolamento Generale COM(2011)615 del 14 marzo 2012, ha introdotto il principio di “condizionalità ex ante”. Tale principio stabilisce che ciascuno Stato membro debba garantire il soddisfacimento di precisi requisiti, in assenza dei quali è prevista da parte della la Commissione la sospensione parziale o totale dei finanziamenti messi a disposizione dall’UE. La citata proposta di Regolamento prevede condizionalità generali e tematiche legate, queste ultime, agli 11 obiettivi in cui si articola il nuovo Quadro Strategico Comune (QSC). Per tale ragione l’Allegato riporta, in corrispondenza con l’obiettivo tematico 7 “Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete” la condizionalità ex ante, atteso che l’Allegato infrastrutture è ormai parte del PNR.  L’adempimento della condizionalità ex ante deve essere effettuato entro 2 anni dall'adozione del contratto di partenariato e comunque entro il 31 dicembre 2016. Per rispondere pienamente al ruolo che le disposizioni comunitarie prevedono in termini di condizionalità ex ante, al fine di garantire il rispetto dei termini di cui sopra e di consentire l’avvio tempestivo e l’efficace attuazione del nuovo ciclo di programmazione, la struttura del presente Allegato dovrà, già a partire dal prossimo anno, essere appositamente articolata, al fine di orientare la selezione dei progetti da finanziare mediante i fondi strutturali 2014/2020, ed individuare una metodologia di misurazione e valutazione dei risultati.

Il nuovo quadro strategico delle priorità

Conformemente al quadro strategico delineato a livello comunitario e dall’art. 41 del decreto-legge 201/2011 “Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici”, relativo alla programmazione delle opere strategiche, è stato definito il seguente impianto di priorità che interessa i seguenti ambiti funzionali:1)i nodi urbani;2) i sistemi multi portuali e gli altri porti essenziali;3)gli aeroporti;4)gli interporti;5) i valichi alpini; 6)gli archi dei corridoi essenziali di interesse nazionale ed europeo;7) gli archi nazionali di adduzione ai corridoi europei della rete essenziale;8) le altre infrastrutture strategiche di interesse nazionale da completare o da avviare;9)le reti energetiche e l'ottimizzazione dei consumi;10)le proposte relative alle disposizioni urgenti per l'Agenda Digitale Italiana per la crescita e lo sviluppo del Paese;11)i criteri di un Master Plan della Logistica.

Considerazioni finali

Nelle “Considerazioni finali” dell’Allegato viene evidenziato che nel documento di quest’anno rivestono una peculiare incisività strategica, oltre al quadro programmatico delle reti TEN-T, la due diligence, la rilevanza dell’art. 41 quale strumento di programmazione e l’esplicitazione della programmazione finanziaria UE:

§          il rilevante ruolo attribuito ai porti;

§          le linee guida del Piano degli aeroporti;

§          l’esigenza di inserire, nell’Allegato, le proposte relative alle disposizioni urgenti per l’Agenda Digitale Italiana per la crescita e lo sviluppo del Paese;

§          il riconoscimento del ruolo chiave del “project bond” nel finanziare la fase critica della costruzione dell’opera. Con riferimento al project si rinvia ad un’inesistente tabella 3.2 che elencherebbe una serie di interventi realizzabili mediante ricorso al project bond, che sarebbe opportuno acquisire.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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