5 dicembre 2011			n. 375/0
	Monitoraggio sull’attuazione delle opere pubbliche, verifica dell’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e costituzione del “Fondo opere” e del “Fondo progetti” Schema di D.Lgs. n. 415 (art. 30, commi 8 e 10, L. 196/2009) Elementi per l’istruttoria normativa

Premessa

L'art. 30 della L. 196/2009, nel regolamentare le leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente, prevede al comma 8 (nel testo modificato dalla L. 39/2011) la delega al Governo ad adottare (entro il 2011[1],) “uno o più decreti legislativi al fine di garantire la razionalizzazione, la trasparenza, l'efficienza e l'efficacia delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale destinati alla realizzazione di opere pubbliche", nel rispetto dei principi e criteri direttivi fissati dal comma 9 dell’art. 30.

Con lo schema in esame viene data attuazione ai criteri recati dalle lettere e), f) e g) del citato comma 9. Tali criteri riguardano, in sintesi:

e)   la separazione del finanziamento dei progetti da quello delle opere attraverso la costituzione di due appositi fondi («fondo progetti» e «fondo opere»);

f)    l’adozione di regole trasparenti per le informazioni relative al finanziamento e ai costi delle opere e procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione di opere e singoli interventi con particolare riferimento ai costi complessivi sostenuti e ai risultati ottenuti relativamente all'effettivo stato di realizzazione delle opere;

g)   la previsione di un sistema di verifica per l'utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti con automatico definanziamento in caso di mancato avvio delle opere entro i termini stabiliti.

Contenuto

L'art. 1 definisce innanzitutto, al comma 1, l’ambito di applicazione individuando i soggetti cui il presente schema si applica e precisamente:

§         amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196;

Ai sensi della norma richiamata si intendono tali “gli enti e gli altri soggetti che costituiscono il settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche individuati dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti comunitari”.

§         soggetti destinatari di finanziamenti statali per la realizzazione di opere pubbliche.

Tali soggetti, sono tenuti, nell'ambito della propria attività istituzionale, al rispetto dei seguenti obblighi:

a)  tenuta ed alimentazione di un sistema gestionale informatizzato contenente le informazioni anagrafiche, finanziarie, fisiche e procedurali relative alla pianificazione e programmazione delle opere e dei relativi interventi, nonché all'affidamento ed allo stato di attuazione di tali opere ed interventi, inclusi ovviamente gli stanziamenti in bilancio e i costi complessivi effettivamente sostenuti nella realizzazione;

b)  tenuta ed alimentazione di un sistema informatizzato di registrazione e conservazione dei dati contabili, relativi a ciascuna transazione posta in essere per la realizzazione delle opere ed interventi, idoneo ad assicurarne evidenza e tracciabilità;

b)

c)   previsione di vincoli per assicurare la raccolta e la comunicazione dei dati finanziari e di realizzazione fisica e procedurale da parte delle stazioni appaltanti e degli enti aggiudicatori, ai fini dell'inoltro all'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP)[2], subordinando l'erogazione dei finanziamenti pubblici all'adempimento degli obblighi di comunicazione di cui al presente articolo;

La Conferenza delle Regioni propone di chiarire che la trasmissione avvenga alle articolazioni regionali dell’Osservatorio dei contratti pubblici (OCP) operante nell’ambito dell’AVCP.

d)  garantire, nell’ambito dei sistemi informativi, che le opere siano sempre corredate dal CUP (Codice Unico di Progetto) sin dalla fase di presentazione ed in tutte le successive transazioni. In proposito, si dispone il divieto di rilascio del CIG (Codice Identificativo di Gara) da parte dell’AVCP in mancanza del CUP.

Si ricorda, come del resto richiamato dalla norma in esame, che il CUP è obbligatorio, ai sensi dell’art. 11 della L. 3/2003. Tale articolo ha infatti previsto, a decorrere dal 1° gennaio 2003, per le finalità dettate dalla L. 144/1999 ed in particolare per la funzionalità del «Sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici» (MIP)[3] istituito dalla medesima legge presso il CIPE, che “ogni nuovo progetto di investimento pubblico, nonché ogni progetto in corso di attuazione alla predetta data, è dotato di un «Codice unico di progetto», che le competenti amministrazioni o i soggetti aggiudicatori richiedono in via telematica secondo la procedura definita dal CIPE” con la delibera 143/2002[4].

In proposito la relazione illustrativa sottolinea come tale disposizione introduca “una precisa gerarchia tra i due codici che, in linea con la Legge 136/2010, consente una effettiva tracciabilità delle risorse pubbliche dal momento della programmazione (inserendo il CUP) all'effettiva realizzazione fisica delle stesse (che si avvia con l'inserimento del CIG)”.

Il comma 2 dell’art. 1 dispone che resta fermo quanto previsto dal D.Lgs. 88/2011 le cui norme – secondo quanto evidenziato dalla relazione illustrativa – “prevedono già le procedure introdotte in questa sede”.

Si ricorda che il D.Lgs. 88/2011 reca "Disposizioni in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione di squilibri economici e sociali, a norma dell'art. 16 della legge 5 maggio 2009, n. 42" ed è volto a definire principi, procedure nonché modalità di utilizzo delle risorse della politica di sviluppo e coesione territoriale, per la realizzazione di infrastrutture. In particolare l’art. 6, co. 5, prevede, tra l’altro, nell’ambito della disciplina del contratto istituzionale di sviluppo che “i sistemi informativi garantiscono la tracciabilità dei flussi finanziari comunitari e nazionali fino alla realizzazione materiale dell'intervento anche ai sensi della legge n. 196 del 2009”.

La Conferenza delle Regioni propone di integrare il comma al fine di chiarire che l’applicazione alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano avverrà nel rispetto di quanto previsto dai relativi statuti.

L'art. 2 disciplina la comunicazione, con cadenza almeno trimestrale, dei dati anagrafici, finanziari, fisici e procedurali di cui all’art. 1, alla Banca dati delle amministrazioni pubbliche (BDAP) istituita presso il Ministero dell’economia e delle finanze (MEF) dall’art. 13 della L. 196/2009.

Si segnala che, ai sensi del’art. 14 della medesima legge, il MEF –RGS consente, tra l’altro, l'accesso e l'invio in formato elettronico elaborabile dei dati di cui al comma 1 dell'articolo 13 alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica.

Si fa notare, inoltre, che l’art. 15 della citata legge ha previsto, nelle more della realizzazione della BDAP, l'invio telematico delle informazioni alla Ragioneria generale dello Stato (RGS) sulla base di schemi e modalità indicati con determina del Ragioniere generale dello Stato[5].

L'art. 3 prevede l’obbligo di coerenza delle informazioni comunicate ai sensi dell’art. 2, con quanto stabilito per il sistema nazionale di monitoraggio del Quadro strategico nazionale 2007-2013 istituito presso il MEF-RGS.

In merito agli articoli 2 e 3 la relazione illustrativa sottolinea che tali disposizioni armonizzano “gli strumenti previsti dal presente decreto con i sistemi informativi già esistenti, annullando quindi analisi e tempi realizzativi delle specifiche tecniche per la rilevazione, dato che per ciascuna opera pubblica le informazioni da rilevare sono quelle già condivise” dal MEF-RGS con il Ministero per lo sviluppo economico, con la Presidenza del Consiglio e con le amministrazioni nazionali e tutte le amministrazioni regionali e le province autonome coinvolte nel processo della programmazione unica ai sensi del QSN 2007/2013.

L'art. 4 demanda (al comma 1) ad apposito D.P.C.M. (di cui vengono altresì disciplinate le modalità di emanazione) la definizione:

§         dei criteri per la verifica dell'utilizzo dei finanziamenti per la realizzazione di opere pubbliche nei tempi previsti;

§         delle procedure e modalità di definanziamento automatico (che si applicherà esclusivamente alle quote di finanziamento a carico del bilancio dello Stato) delle opere in caso di mancato avvio.

La Conferenza delle Regioni ha proposto di prevedere l’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni o Conferenza unificata (ai sensi dell’art. 8, co. 6, della L. 131/2003) per la definizione del citato D.P.C.M., nonché un emendamento (su cui il Governo ha inizialmente espresso perplessità) secondo cui le opere incluse nelle intese generali quadro stipulate ai sensi della L. 443/2001 sono definanziabili solo con altra intesa adottata con le stesse procedure. Relativamente alle modalità di emanazione del citato D.P.C.M., ANCI e UPI propongono di inserire, oltre al previo parere del CIPE, anche quello della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.

I commi successivi prevedono l’obbligo, per le amministrazioni interessate, di verificare l'utilizzo dei finanziamenti, comunicandone l'esito al MEF entro il 31 dicembre di ciascun anno, tenendo conto delle procedure in materia già previste a legislazione vigente, nonché quello di assicurare l’efficacia delle verifiche e la congruenza dei dati trasmessi alle modalità di trasmissione previste dall’art. 6.

In proposito la relazione illustrativa sottolinea che “le Amministrazioni terranno, comunque, conto delle procedure previste dall'articolo 32 del decreto legge del 6 luglio 2011, n. 98, convertito nella legge 15 luglio 2011 n. 111”.

Si ricorda che l’art. 32 detta disposizioni per la revoca dei finanziamenti assegnati dal CIPE per la realizzazione delle opere ricomprese nel Programma delle Infrastrutture Strategiche (PIS) di cui alla L. 443/2001.

L'art. 5 demanda ad apposito decreto del MEF-RGS (da emanarsi entro 90 giorni dall’entrata in vigore del presente schema) la definizione dettagliata del contenuto informativo minimo dei sistemi informativi di cui all’art. 1, provvedendo ad indicare le informazioni che in ogni caso vi devono rientrare (p.es. CUP e CIG).

La Conferenza delle Regioni propone di prevedere l’intesa della Conferenza unificata per l’emanazione del citato decreto, ANCI e UPI propongono di inserire anche il previo parere della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.

L'art. 6 disciplina le modalità e regole di trasmissione dei dati.

In particolare i commi 2-5 evitano la trasmissione dei dati quando essi siano già stati trasmessi ad altre banche dati che, a loro volta, sono tenute a riversarli nella BDAP. In particolare ciò vale per:

§         i dati trasmessi ai sensi del D.Lgs. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici) all’AVCP o all’OCP;

La Conferenza delle Regioni propone di fare riferimento alle articolazioni territoriali dell’OCP.

§         i dati trasmessi al CIPE nell’ambito delle attività di supporto a tale Comitato svolte ai sensi dell’art. 163, comma 2, lett. d), del D.Lgs. 163/2006, nell’ambito del PIS;

Si ricorda che tale lettera d) dispone che il MIT provveda, eventualmente in collaborazione con le regioni, le province autonome e gli altri enti interessati con oneri a proprio carico, alle attività di supporto al CIPE per la vigilanza delle attività di affidamento da parte dei soggetti aggiudicatori e della successiva realizzazione delle infrastrutture strategiche.

§         i dati rilevati dal sistema di monitoraggio del QSN 2007-2013.

L’art. 7 e l’art. 8, comma 1, prevedono la condivisione delle informazioni ai fini dell’alimentazione della BDAP, sulla base di appositi protocolli tecnici tra il MEF-RGS e le Amministrazioni interessate (incluso il CIPE).

ANCI e UPI propongono di essere incluse, insieme al CIPE, tra le amministrazioni interessate.

Ai sensi dell'art. 8, commi 2-3, gli elementi contenuti nella BDAP costituiscono la base di riferimento ufficiale per:

§         la divulgazione delle informazioni sullo stato di attuazione delle opere pubbliche;

§         le attività di valutazione degli investimenti pubblici previste dalla normativa vigente;

§         l'elaborazione dei documenti di contabilità e finanza pubblica;

§         l'invio alle Camere per via telematica delle relazioni annuali sulle leggi di spesa pluriennali e a carattere permanente.

L’art. 9 include nell’ambito di applicazione del presente decreto anche le operazioni di partenariato pubblico-privato (PPP) per la realizzazione di opere pubbliche, secondo quanto previsto dal presente schema e dall’art. 14, comma 2, della L. 196/2009.

L’art. 14, comma 2, della L. 196/2009 ha previsto la trasmissione, da parte dell’Unità tecnica finanza di progetto (UTFP), al MEF-RGS e all'ISTAT delle informazioni e dei dati di base relativi alle operazioni di PPP raccolte dalle stazioni appaltanti ai sensi del comma 1-bis dell’art. 44 del D.L. 248/2007 (che ha introdotto l’obbligo per le stazioni appaltanti di comunicare i dati all’UTFP ai fini della stima dell'impatto sull'indebitamento netto e sul debito pubblico delle operazioni di PPP).

In base all’art. 10, ai fini della gestione, per ciascuna Amministrazione, le autorizzazioni di spesa relative al finanziamento di opere pubbliche sono suddivise tra “spese per la progettazione” e “spese per la realizzazione” ed unitariamente considerate come facenti parte di due fondi distinti denominati "Fondo progetti" e "Fondo opere", i cui importi vengono indicati - distintamente per ciascun Ministero - in apposito allegato al ddl di bilancio e al Rendiconto generale dello Stato

I commi 4 e 5 disciplinano le condizioni alle quali le opere pubbliche accedono ai finanziamenti a valere sui citati fondi, come sintetizzato dalla seguente tabella:

Fondo progetti	Fondo opere
§   approvazione del progetto preliminare (ex artt. 93 o 165 del D.Lgs. 163/2006) o esito positivo della valutazione dello studio di fattibilità (ex art. 4, c. 1, L. 144/99)	§      completamento e approvazione del progetto definitivo

L'art. 11 prevede (al comma 1) il supporto tecnico del MEF-RGS necessario ad assicurare l'applicazione del presente decreto.

Nella relazione illustrativa viene evidenziato che ciò potrebbe tradursi anche nella “predisposizione di un modulo via web per la raccolta delle informazioni da parte di quelle amministrazioni di piccole dimensioni non in grado di gestire tali informazioni nell'ambito dei propri sistemi, ove esistenti”.

Il comma 2 concede al MEF-RGS la facoltà di prevedere forme di certificazione dei sistemi e delle banche dati di cui al presente decreto onde assicurare accuratezza, consistenza, completezza e tempestività delle relative informazioni.

Relazioni e pareri allegati

All’atto in esame sono allegati: la relazione illustrativa, la relazione tecnica, l’analisi tecnico normativa, l’analisi di impatto della regolamentazione (A.I.R.), il parere della Conferenza unificata al quale sono allegati i pareri e gli emendamenti della Conferenza delle regioni e delle province autonome e di ANCI e UPI.

Conformità con la norma di delega

L’art. 4 consente di attuare il criterio di cui alla lett. g) del comma 9 dell’art. 30 della legge 196/2009, mentre l’art. 10 dà attuazione alla lett. e). Gli altri articoli provvedono a dare attuazione al criterio di cui alla lett. f).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni recate dal presente schema sono riconducibili alla materia «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale», che il secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Compatibilità comunitaria

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 19 ottobre 2011 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di proposte destinate a favorire il completamento delle reti europee per il trasporto, per l’energia e per le telecomunicazioni. In particolare, la Commissione propone l’istituzione di un nuovo meccanismo finanziario per collegare l'Europa (Connecting Europe facility) e la definizione di un quadro di riferimento per l’individuazione dei progetti di interesse comune che presentino un buon rapporto costi-benefici sul piano socio-economico e un reale valore aggiunto europeo, e  ai quali sarebbero applicabili procedure autorizzative semplificate.

Merita segnalare la previsione per cui la Commissione si riserva la facoltà di revocare il contributo finanziario concesso per progetti o parti di essi la cui realizzazione non sia iniziata nell’anno successivo rispettoalla data presunta di inizio dei lavori indicata nelle condizioni di assegnazione del contributo stesso. Essa, inoltre, potrà sospendere o ridurre il contributo in caso di violazione della normativa europea o di inosservanza delle condizioni che disciplinano la concessione del contributo, in caso di notevoli ritardi nella realizzazione dell’opera o, ancora, se è stata apportata, senza l’approvazione della Commissione, una modifica importante che ha un impatto sulla natura del progetto. Qualora il progetto in questione non sia stato completato nei due anni successivi rispetto alla data presunta, la Commissione potrà chiedere la restituzione del contributo.

Le azioni che potranno beneficiare del contributo saranno selezionate sulla base del principio dei “primi arrivati” e dovranno favorire la diversificazione settoriale e geografica.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Collegamento con lavori legislativi in corso

Si segnala che è all’esame delle Commissioni parlamentari competenti l’atto del Governo n. 414 recante attuazione dell’art, 30, comma 9, lettere a), b), c) e d), della L. 196/2009, in materia di valutazione degli investimenti relativi a opere pubbliche.

Impatto sui destinatari delle norme

Nell’analisi dell’impatto della regolamentazione (A.I.R.) si segnala che non sono configurabili a carico dei destinatari indicati dall’art. 1 oneri aggiuntivi rispetto a quelli già previsti da disposizioni vigenti in quanto la regolamentazione introdotta dallo schema in esame dovrebbe consentire anche di migliorare e di razionalizzare l’utilizzo delle informazioni esistenti.

Servizio Studi – Dipartimento Ambiente	( 066760-9253 – *st_ambiente@camera.it
I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.                            File: Am0257a