5 dicembre 2011			n. 374/0
	Attuazione dell’art, 30, comma 9, lettere a), b), c) e d) della L. 196/2009, in materia di valutazione degli investimenti relativi a opere pubbliche Schema di D.Lgs. n. 414 (art. 30, commi 8 e 10, L. 196/2009) Elementi per l’istruttoria normativa

 

Premessa

   L’art. 30, comma 8 (nel testo modificato dalla L. 39/2011), della L. 196/2009 “L. di contabilità e finanza pubblica” prevede che il Governo adotti, entro due anni dall’entrata in vigore della stessa legge[1], uno o più decreti legislativi volti a garantire la razionalizzazione, la trasparenza, l'efficienza e l’efficacia delle procedure di spesa dei finanziamenti in conto capitale destinati alla realizzazione di opere pubbliche, nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi indicati dal comma 9. Con lo schema in esame viene, pertanto, data attuazione ai criteri indicati dalle lett. a), b), c) e d) del citato comma 9, che riguardano:

a) l’introduzione della valutazione ex ante delle opere per consentire la selezione dei progetti e delle priorità, in coerenza, per quanto riguarda le infrastrutture strategiche, con i criteri adottati nella definizione del Programma (PIS) di cui all'art. 1, comma 1, della L. n. 443/2001;

b) la predisposizione, da parte del Ministero competente, di linee guida obbligatorie e standardizzate per valutare gli investimenti;

c) la garanzia di indipendenza e professionalità dei valutatori, attraverso l'utilizzo di competenze interne agli organi di valutazione esistenti e ricorrendo all’esterno solo in mancanza di adeguate professionalità o per casi particolarmente complessi;

d) il potenziamento della valutazione ex post sull'efficacia e sull'utilità degli interventi infrastrutturali, rendendo pubblici gli scostamenti rispetto alle valutazioni ex ante.

   Nell’analisi dell’impatto della regolamentazione (A.I.R.) si rileva che con l’introduzione di apposite procedure per la valutazione, il confronto e la selezione degli interventi da finanziare, nonché di obblighi in materia di trasparenza dell'azione amministrativa è possibile promuovere un più efficace ed efficiente utilizzo delle risorse finanziarie destinate alla realizzazione di opere pubbliche.

Contenuto

   L’art. 1prevede l’obbligatorietà, per i singoli Ministeri, delle attività di valutazione ex ante ed ex post, per le opere pubbliche o di pubblica utilità[2] finanziate a valere sulle proprie risorse poste a bilancio o su quelle oggetto di trasferimento a favore di soggetti attuatori, pubblici o privati, nonché per le opere pubbliche che prevedono emissione di garanzie a carico dello Stato. La finalità di tale disposizione è, come indicato nella citata delega, quella di garantire la razionalizzazione, la trasparenza e l’efficacia/efficienza della spesa in conto capitale per le opere pubbliche dei singoli Ministeri.

L’art. 2impone ai Ministeri di elaborare un nuovo documento, il Documento Pluriennale di Pianificazione (d’ora in poi Documento), allo scopo di migliorare la qualità della programmazione e ottimizzare il riparto delle risorse di bilancio. Il Documento dovrà essere redatto secondo uno schema tipo e linee guida indicate al successivo art. 8 e anche tenendo conto di alcuni dei criteri previsti dall’art. 40, comma 2, della L. 196/2009.

L’art. 40, comma 2, lett. g) ed i), della citata L. 196/2009 riguardante l’esercizio della delega al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, prevede che i d.lgs. di riforma introducano la programmazione triennale delle risorse e degli obiettivi delle amministrazioni dello Stato e l’individuazione di metodologie comuni di definizione di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferibili ai programmi del bilancio, nonché l’adozione, in coerenza con i limiti di spesa stabiliti, di accordi triennali tra il MEF e gli altri Ministri in cui concordare gli obiettivi da conseguire nel triennio e i relativi tempi.

Il Documento dovrà essere articolato in tre Sezioni: la Prima Sezione con la valutazione ex ante dei fabbisogni infrastrutturali; la Seconda Sezione dedicata alla metodologia adottata ed all’indicazione delle priorità individuate; la Terza Sezione con i criteri per la valutazione ex post degli interventi selezionati.

Sul piano procedurale il Documento dovrà essere predisposto dai singoli Ministeri con cadenza triennale e trasmesso, entro il 31 ottobre dell'anno precedente il triennio di riferimento, al CIPE per il relativo esame, mentre la relazione sullo stato di attuazione del Documento - che riporti eventuali aggiornamenti o modifiche - dovrà essere presentata entro il 31 dicembre di ogni anno.

Viene contemplata quindi sia una procedura per l’approvazione del Documento entro tempi certi da parte del CIPE, che una procedura sostitutiva da parte dei Ministri competenti qualora la delibera del CIPE non venga adottata nei tempi previsti.

La relazione illustrativa motiva la scelta del triennio quale arco temporale standard per la pianificazione, con la corrispondenza di tale periodo con quello del ciclo di bilancio, nonché con i tempi del programma triennale previsto dall'art. 128 del D.lgs. 163/2006. Nel caso di programmi e piani d'investimento di durata superiore al triennio (quali ad es. i contratti di programma RFI e ANAS), il Documento dovrà dar conto delle opere programmate/in corso di realizzazione nel triennio di riferimento in ragione degli obiettivi e delle finalità di tali piani e programmi considerati nella loro interezza.

L’art. 2 fa salvo quanto previsto dal D.lgs. 88/2011 relativo alla programmazione degli interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali attuata attraverso il Fondo per lo sviluppo e la coesione (ex FAS). Nei Documenti predisposti dai Ministeri interessati dalla programmazione del Fondo si dà comunque conto delle procedure valutative degli interventi infrastrutturali da esso finanziati.

L’art. 5 del predetto decreto, in particolare, disciplina la programmazione del Fondo prevedendo la predisposizione di un Documento di indirizzo strategico entro il mese di ottobre dell'anno che precede l'avvio del ciclo pluriennale di programmazione dei fondi europei, con delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE), tenendo conto degli indirizzi comunitari, degli impegni assunti nel Programma Nazionale di Riforma e nel Documento di economia e finanza e relativi allegati

Per le infrastrutture strategiche, il Documento è costituito dall’Allegato infrastrutture al Documento di economia e finanza, secondo le modalità di cui all’art. 2 della L. 39/2011. Il MIT, per gli altri programmi di propria competenza, dovrà redigere il Documento secondo le modalità previste dallo schema in esame.

Gli artt. 3, 4 e 5 e 6riguardano rispettivamente i contenuti delle tre Sezioni del Documento ed i principi cui devono attenersi i Ministeri nell’effettuare le valutazioni ex ante ed ex post delle opere.

L’art. 3 prevede che ciascun Ministero proceda alla valutazione ex ante dei propri fabbisogni infrastrutturali. Pertanto la Prima Sezionedovrà contenere, in estrema sintesi, l'analisi della domanda attuale e futura di infrastrutture e servizi nei settori di competenza, gli obiettivi e le priorità di intervento, nonché l'elenco degli studi di fattibilità (sdf) propedeutici alla selezione delle opere da realizzare.

La relazione illustrativa precisa che tali attività mirano a colmare i deficit riscontrati nella programmazione degli investimenti pubblici in conto capitale attraverso una particolare attenzione ai profili analitici e quantitativi di identificazione delle priorità di settore, una chiarezza nell'individuazione delle scelte di investimento che privilegi opere specifiche e non generici programmi di intervento.

Infine, coerentemente con quanto previsto alla lett. a) dell'art. 30, comma 9, della legge delega 196/2009, per le infrastrutture strategiche la valutazione dovrà essere coerente con i criteri adottati nella definizione del PIS.

L’art. 4 prevede che la valutazione ex ante delle singole opere da parte dei Ministeri individui, attraverso l'elaborazione degli sdf, soluzioni progettuali ottimali per il raggiungimento degli obiettivi individuati nella valutazione di cui all'art 3. A tal fine gli sdf, oltre ai contenuti previsti dall’art. 14, comma 1, del DPR 207/2010 (Regolamento di esecuzione del Codice dei contratti pubblici), dovranno essere integrati con ulteriori elementi quali: i valori degli indicatori di realizzazione e di risultato; il piano economico-finanziario del progetto di investimento accompagnato dagli indicatori sintetici di valutazione della redditività; l'analisi della sostenibilità gestionale dell'opera.

L’art. 14, comma 1, del citato DPR 207/2010 prevede che lo sdf sia composto da una relazione illustrativa recante: a) le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali, economico-finanziarie dei lavori da realizzare; b) l'analisi delle alternative rispetto alla soluzione scelta; c) la verifica della possibilità di realizzazione con contratti di partenariato pubblico/privato; d) l'analisi dello stato di fatto, nelle sue eventuali componenti architettoniche, geologiche, socio-economiche; e) la descrizione, ai fini della valutazione preventiva della sostenibilità ambientale e della compatibilità paesaggistica dell'intervento, dei requisiti dell'opera da progettare e dei collegamenti con il contesto nel quale l'intervento stesso si inserisce.

Gli sdf delle infrastrutture strategiche dovranno essere redatti tenendo conto anche delle disposizioni indicate dal CIPE all’art. 161, comma 1-bis, del D.lgs. 163/2006.

Al fine di ridurre i tempi per il reperimento delle risorse relative al finanziamento delle opere strategiche, il comma 1-bis dell’art. 161 del D.lgs. 163/2006 prevede che i soggetti aggiudicatori predispongano sdf delle opere strategiche da realizzare secondo modelli definiti con delibera del CIPE e acquisiscano le valutazioni dell'Unità tecnica-Finanza di progetto (UTFP) dirette a verificare le forme per il ricorso a capitali privati ed i presupposti per la concreta attuabilità.

Si prevede, inoltre, che per le opere con costi superiori a 10 milioni di euro, i Ministeri presentino anche l'analisi dei rischi relativa, in sintesi, alla realizzabilità dell’intervento con i rischi di natura finanziaria, sociale e gestionale. Essa dovrà essere approvata dal Ministero competente alla conclusione di ciascuna fase progettuale e attuativa e in sede di finanziamento dell’opera, al fine, come rileva la relazione illustrativa, di preservarne l'attualità rispetto al contesto dell'intervento. E’, infine, introdotta anche una misura sanzionatoria per la mancata produzione dell'analisi dei rischi che prevede l’esclusione dell’opera dal Documento e, conseguentemente, l’impossibilità di avviare le relative procedure di affidamento dei lavori.

L’art. 5 reca i contenuti della Seconda Sezione, tra i quali i criteri seguiti dai singoli Ministeri nella selezione definitiva delle opere da includere nel Documento.

Nella Seconda Sezione dovranno essere, inoltre, sintetizzate le principali caratteristiche tecniche e procedurali delle opere selezionate e dei relativi sdf, con l’indicazione dei tempi di attuazione, della stima dei costi, delle fonti di finanziamento e del fabbisogno residuo. Dovranno altresì essere evidenziati i pareri eventuali dei valutatori che si discostano dalle scelte delle amministrazioni (cfr. art. 7). Analogamente all’art. 4, viene introdotta una misura sanzionatoria che esclude l’opera dal finanziamento qualora essa non sia stata inclusa nel Documento o nelle relazioni annuali.

Fanno eccezione le fattispecie contemplate all'art. 153, commi 19, 19-bis e 20, del D.lgs. 163/2006 relativi agli interventi non presenti nella programmazione triennale da realizzare mediante finanza di progetto.

L’art. 6, dando attuazione alla lett. d)dell'art. 30, comma 9, della legge delega, è volto a disciplinare l’attività di valutazione ex post delle opere da parte dei singoli Ministeri, al fine di misurare i risultati e l'impatto di opere pubbliche collaudate ed entrate in funzione, l'economicità e l'efficienza della loro realizzazione, nonché gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi previsti. Tale attività dovrà essere svolta a partire dal momento in cui le opere esplicano gli effetti per cui sono state realizzate e, comunque, entro tre anni dalla loro messa in funzione.

L'articolo precisa, inoltre, il contenuto della Terza Sezione che dovrà indicare tra l’altro: le opere da sottoporre a valutazione ex post con la descrizione delle attività valutative che saranno poste in essere, gli esiti delle valutazioni ex post su opere già fruibili e, ove appaia utile, anche su quelle in ancora incomplete o in corso di realizzazione, l'analisi delle cause che hanno determinato scostamenti positivi o negativi rispetto agli obiettivi e agli indicatori previsti con eventuali misure correttive.

L’art. 7, recependo la lett. c) dell'art. 30, comma 9, della legge delega, riguarda l'esercizio delle attività di valutazione ex ante ed ex post. Tali attività dovranno essere esercitate dai Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici di cui all'art. 1 della L. 144/1999.

L’art. 1 della L. 144/1999 ha istituito, tra l’altro, il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, per garantire il supporto tecnico nelle fasi di programmazione, valutazione, attuazione e verifica di piani, programmi e politiche di intervento promossi e attuati da ogni singola amministrazione.

Sul piano organizzativo, i Ministeri sono tenuti a garantire l’indipendenza degli organismi di valutazione ai quali dovranno fornire tutti i dati utili per le attività valutative. Si dovrà, inoltre, limitare il ricorso a competenze esterne unicamente ai casi in cui manchino adeguate professionalità e per valutazioni particolarmente complesse per le quali possono chiedere, però, il supporto del Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici e dell’UTFP della Presidenza del Consiglio dei Ministri (DIPE), del Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici del Ministero dello sviluppo economico (MSE) e del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.

Nello specifico il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici del MSE fornisce il supporto metodologico agli organismi di valutazione dei Ministeri, mentre al DIPE è attribuita: la verifica della corretta elaborazione dei Documenti e delle relazioni annuali; la redazione e trasmissione al Parlamento della relazione triennale sulla valutazione degli investimenti in opere pubbliche; l'istruttoria propedeutica all'adozione, da parte del CIPE, della delibera di riparto delle risorse del Fondo istituito dall'art. 1, comma 7, della L. 144/1999.

Tale Fondo è stato istituito per consentire la costituzione e lo svolgimento dell’attività istituzionale dei Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici presso le Amministrazioni centrali e regionali. L’ultima delibera CIPE di riparto delle risorse per gli anni 2009 e 2010 è la delibera n. 102/2010 del 18 novembre 2010.

Il DIPE può avvalersi di personale in posizione di comando o fuori ruolo per lo svolgimento delle suddette attività.

L’art. 8, attuando la lett. b) dell'art. 30, comma 9, della legge delega, prevede la predisposizione, da parte dei Ministeri, di linee guida obbligatorie e standardizzate per la valutazione ex ante ed ex post degli interventi da includere nel Documento. Al fine di garantire la predisposizione di linee guida standardizzate, un apposito DPCM, da emanare entro 60 giorni dall’entrata in vigore dello schema in esame, provvederà a definire un modello di riferimento per la loro redazione insieme ad uno schema tipo di Documento che dovrà essere rispettato ai fini dell’iscrizione all'ordine del giorno del CIPE. I singoli Ministeri dovranno quindi adottare le linee guida entro 90 giorni dalla pubblicazione del DPCM e trasmetterle al CIPE per la presa d'atto.

L’art. 9 è volto a promuovere la trasparenza e la pubblicità dei processi di valutazione delle opere pubbliche, soprattutto attraverso la diffusione di tutti i documenti e le informazioni disponibili in apposite sezioni dei siti web dei Ministeri, comprese le informazioni relative a tempi, costi ed indicatori di realizzazione delle opere ultimate, coerentemente con quanto previsto dai decreti legislativi di attuazione dell'art. 30, comma 9, lett. e), f) e g) della legge delega (cfr. lo Schema di D.lgs. atto n. 415).

L’art. 10sottopone gli atti previsti dallo schema di decreto al controllo successivo di legittimità della Corte dei conti ai sensi dell’art. 3, comma 4, della L. 20/1994.

L’art. 11reca la clausola di invarianza finanziaria.

Relazioni e pareri allegati

All’atto in esame sono allegati: la relazione illustrativa, la relazione tecnico-finanziaria, l’analisi tecnico-normativa, l’analisi di impatto della regolamentazione (A.I.R.)

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni recate dal presente schema sono riconducibili alla materia «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale», che il secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

     Il comma 3 dell’art. 8 prevede l’emanazione di un DPCM per definire un modello di riferimento per la redazione delle linee guida da parte dei Ministeri e uno schema-tipo di Documento pluriennale di pianificazione.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Si segnala che è all’esame delle Commissioni parlamentari competenti l’atto del Governo n. 415 recante attuazione dell’articolo 30, comma 9, lettere e), f) e g), della legge n. 196 del 2009, in materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e di costituzione del “Fondo opere” e del “Fondo progetti.

Impatto sui destinatari delle norme

Nell’analisi dell’impatto della regolamentazione (A.I.R.) si sottolinea come con lo schema in esame si introducono nuovi processi nella programmazione delle opere pubbliche e nella loro attuazione attraverso la previsione di nuovi obblighi informativi a carico dei Ministeri, che dovrebbero avere ricadute positive sull’efficienza e sull’efficacia della spesa pubblica per investimenti.

Formulazione del testo

In relazione alla formulazione del comma 7 dell’articolo 2, occorrerebbe far riferimento all’art. 2, commi 1 e 2 della L. 39/2011, anziché ai commi 1 e 8. Sarebbe, altresì, opportuna una riformulazione del comma 3 dell’art. 7, in cui si prevede di rendere compatibili con quanto previsto dall’art. 30, comma 9, lett. c), della legge 196/2009 i criteri di designazione e le modalità di selezione dei componenti dei nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici attraverso una modifica del DPCM di cui all’art. 1 della legge n. 144/1999 (si segnala in proposito che in attuazione di questa norma è stata emanata la dir.P.C.M. 10 settembre 1999 con cui sono state disciplinate le caratteristiche organizzative comuni dei nuclei di valutazione costituiti presso le amministrazioni centrali e regionali).

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