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7 luglio 2011		n. 515/0
Disposizioni per il governo delle risorse idriche e la gestione del servizio idrico integrato AA.C. 3865, 2 e 1951 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

Contenuto

La proposta di legge in esame è abbinata alle proposte di legge A.C. n. 2 e A.C. 1951, di cui la Commissione ambiente ha avviato l’esame nella seduta del 22 gennaio 2009.

Di seguito, pertanto, si riportano in sintesi i contenuti della pdl 3865, mentre il contenuto delle altre proposte di legge verrà brevemente richiamato[1]. La proposta di legge dispone una revisione del quadro normativo, la cui finalità – secondo quanto contenuto nella relazione illustrativa – è quella di delineare una riforma organica per il settore che “tuteli pubblicamente «il bene collettivo» acqua, garantendo un servizio efficiente e di qualità, remunerato con tariffe eque”.

Capo I (artt. 1-2)

La relazione illustrativa sottolinea che, con le disposizioni del capo I, nel rispetto del principio dello sviluppo sostenibile enunciato dall'art. 3-quater del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (cd. Codice dell’ambiente) e della normativa dell'Unione europea (art. 1), si stabilisce che l’acqua è un bene comune dell’umanità nonché la proprietà pubblica e l’inalienabilità delle acque superficiali e sotterranee, anche non estratte dal sottosuolo. Appartengono altresì al demanio dello Stato, fin dalla loro messa in esercizio, le infrastrutture e i servizi che costituiscono il servizio idrico integrato.

L’art. 2 provvede inoltre a dettare principi sull’uso della risorsa idrica che riprendono talune disposizioni dettate dall’art. 144 del D.Lgs. 152/2006 (salvaguardia dei diritti delle generazioni future, priorità per il consumo umano).

Capo II (artt. 3-5)

Il capo II interviene nella gestione delle risorse idriche, prevedendo maggiori competenze in capo all'Autorità di bacino distrettuale nell'ambito di una politica gestionale sostenibile e integrata della risorsa idrica, in linea con gli indirizzi dell'Unione europea. L’art. 3 prevede, inoltre, la convocazione annuale, presso la Conferenza Stato-Regioni, di una Conferenza delle autorità di distretto idrografico al fine di elaborare e di condividere criteri e metodologie per garantire i medesimi standard qualitativi su tutto il territorio nazionale.

Viene altresì rafforzato il ruolo degli ATO (ambiti territoriali ottimali) mediante l'istituzione (prevista dall’art. 4) di un'assemblea d’ambito a cui sono attribuiti compiti rilevanti in materia di governo del servizio idrico (dalla predisposizione del piano strategico d'ambito alla fissazione del limite di sostenibilità della tariffa; dalla scelta della modalità di gestione del servizio idrico integrato all’affidamento, conferma o revoca della gestione del medesimo).

Gli articoli 4 e 5 disciplinano la partecipazione (obbligatoria) degli enti locali all'assemblea d'ambito. In particolare l’art. 5 prevede che i sindaci concorrano alle decisioni ordinarie e straordinarie assunte dall'assemblea d'ambito e che partecipino alle assemblee d'ambito (direttamente o attraverso un assessore delegato). Viene inoltre previsto che sugli atti adottati dall'assemblea d'ambito i consigli comunali esprimano un proprio parere motivato.

Con le citate disposizioni, secondo quanto evidenziato dalla relazione illustrativa, “si favorisce un processo di democratizzazione delle scelte strategiche in una materia di così grande interesse per la collettività”.

Il rafforzamento del ruolo degli ATO si accompagna alla disposizione recata dal comma 4 dell’art. 16 che prevede l’abrogazione del comma 186-bis dell'art. 2 della L. 191/2009.

Si ricorda che il citato comma 186-bis ha previsto la soppressione delle Autorità d'ambito territoriale (AATO) di cui agli artt. 148 (acqua) e 201 (rifiuti) del D.Lgs. 152/2006. Il termine previsto per la citata soppressione è però stato differito al 31 dicembre 2011 dal D.P.C.M. 25 marzo 2011[2].

Capo III (art. 6)

L’art. 6 istituisce e disciplina l'Autorità nazionale di regolazione del servizio idrico integrato.

Tale disposizione si accompagna a quella recata dal comma 2 dell’art. 16 che prevede l’abrogazione dell’art. 161 del D.Lgs. 152/2006 istitutivo della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche (Co.N.Vi.R.I.).

Si segnala che l’art. 10, commi 11-27, del D.L. 70/2011[3] ha istituito l'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, quale soggetto giuridicamente distinto e funzionalmente indipendente dal Governo, che prende il posto della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche (Co.N.Vi.R.I.) prevista dall'art. 161 del D.Lgs. 152/2006, di cui il comma 26 prevede l’abrogazione nelle parti incompatibili con le disposizioni del citato decreto.

L’art. 6 reca ulteriori disposizioni sull’affidamento e la gestione del servizio idrico integrato. In particolare il comma 17 prescrive che la durata dell'affidamento della gestione del servizio idrico non può superare il limite massimo di 30 anni.

Tale disposizione riproduce quanto previsto dall’art. 151, comma 2, lett. b), del D.Lgs. 152/2006.

Capo IV (artt. 7-14)

Con il capo IV il servizio idrico integrato viene collocato nel corretto quadro giuridico dell'Unione europea, connotandolo quale servizio di interesse economico generale ai sensi dell'articolo 106 del Trattato sul funzionamento dell'UE; l’art. 7 dispone altresì che tale servizio possa essere svolto da un solo soggetto per ogni ambito di affidamento e che il servizio idrico integrato sia organizzato sulla base degli ATO definiti dalle regioni.

Relativamente ai principi che devono guidare le regioni nella delimitazione degli ATO, l’art. 7 ripropone quelli previsti dall’art. 147 del D.Lgs. 152/2006 aggiungendovi un principio di coerenza con gli indirizzi e con le condizioni espressi in materia di bilanci idrici, di interconnessione delle reti e di ottimizzazione energetica e ambientale nell'uso o nel trasferimento della risorsa dall'autorità di bacino distrettuale prevista dall’art. 63 del D.Lgs. 152/2006.

L’art. 8 disciplina le dotazioni del servizio idrico integrato, ribadendone l’appartenenza al demanio dello Stato e prevedendone l’affidamento in concessione d’uso, per tutta la durata della gestione, al gestore del servizio idrico integrato.

Una disposizione analoga si rinviene nell’art. 153, comma 1, del D.Lgs. 152/2006.

Ai sensi dell’art. 9 l'assemblea d'ambito affida la gestione del servizio idrico integrato secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicità a soggetti privati, pubblici o misti, prevedendo obblighi stringenti in capo ai soggetti affidatari e precise disposizioni per la revoca dell'affidamento (viene previsto che, con cadenza biennale, l'assemblea d'ambito verifichi e valuti l'andamento della gestione in termini di qualità, efficienza e di risultati economico-finanziari, e proponga la conferma o la revoca della gestione all'Autorità, la quale si pronuncia con atto motivato).

La relazione illustrativa sottolinea che il capo IV delinea una gestione industriale del servizio idrico con una dimensione di scala adeguata che preveda l'utilizzo delle migliori tecnologie e che comunque garantisca una tariffa sociale per i nuclei familiari più numerosi e le fasce sociali più deboli.

Relativamente alla tariffa del servizio idrico integrato, l’art. 10 ne prevede la determinazione da parte dell’Assemblea d’ambito (in base alla metodologia definita dall’Autorità, d’intesa con le regioni) e l’applicazione da parte dei gestori del servizio idrico integrato nel rispetto della convenzione di gestione e del relativo disciplinare. Lo stesso articolo detta inoltre alcune finalità cui deve tendere la tariffa, innanzitutto quella di incentivare il risparmio idrico e l'uso efficiente delle risorse idriche.

In proposito, si ricorda che il referendum popolare, tenutosi il 12 e il 13 giugno, si è pronunciato per l'abrogazione del comma 1 dell'art. 154 (Tariffa del servizio idrico integrato) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, limitatamente alla seguente parte: «dell'adeguatezza della remunerazione del capitale investito».

Gli art. 11-12 disciplinano i contributi dovuti dagli utenti non allacciati al servizio di depurazione, nonché la riscossione della tariffa, sia richiamando l’art. 8-sexies del D.L. 208/2008[4] (finalizzato a disciplinare il rapporto con l’utenza da parte dei gestori dei servizi di depurazione anche al fine di dettare le necessarie norme per l’attuazione della sentenza della Corte cost. n. 335/2008) sia riproducendo, in parte, le norme dettate dagli artt. 155-156 del D.Lgs. 152/2006.

Gli artt. 13-14 recano norme volte ad assicurare l'informazione agli utenti, anche attraverso il coinvolgimento dell’Autorità, e l’effettuazione dei controlli di qualità delle acque, riprendendo, almeno in parte, le norme recate dagli artt. 162 e 165 del D.Lgs. 152/2006.

Capo V (art. 15)

L’art. 15 istituisce un Fondo nazionale per il riequilibrio territoriale delle dotazioni e delle infrastrutture idriche volto – come specifica la relazione illustrativa - a preservare la risorsa acqua, a garanzia dell'accesso universale a un servizio di massima qualità secondo criteri di equità e solidarietà.

Si rammenta, in proposito, che i commi 3-4 dell’art. 8 prevedono che la realizzazione delle opere e degli impianti, l'adeguamento funzionale e la manutenzione ordinaria e straordinaria necessarie a garantire il corretto funzionamento del servizio idrico integrato siano finanziati mediante tariffe, ma anche che, quando gli interventi risultino necessari ancorché privi dei requisiti di economicità o determinino una modulazione delle tariffe eccessiva rispetto ai valori medi nazionali, l'Autorità possa disporre la copertura di una quota di tali investimenti a valere sulle risorse del citato Fondo nazionale.

Per questo motivo l’art. 10, comma 2, lett. f), prevede che nel definire la metodologia di calcolo della tariffa l’Autorità tenga conto “della quota della tariffa da destinare agli investimenti e della quota della tariffa da versare al Fondo nazionale di cui all'articolo 15”.

Capo VI (art. 16)

L’art. 16 reca una serie di abrogazioni di disposizioni vigenti conseguenti alle disposizioni introdotte dalla pdl in esame.

Oltre all’abrogazione dell’art. 161 del D.Lgs. 152/2006 (istitutivo della Co.N.Vi.R.I.) e del comma 186-bis dell'art. 2 della L. 191/2009 (che prevede la soppressione degli ATO), di cui si è già dato conto nel commento degli artt. 4-6, l’articolo in esame reca ulteriori abrogazioni che incidono sulla riforma dei servizi pubblici locali recata dall’art. 23-bis del D.L. 112/2008, di cui il referendum del 12-13 giugno 2011 ha però sancito l’abrogazione.

Contenuto delle proposte di legge abbinate

A.C. 2

L’A.C. 2, di iniziativa popolare, presentato alla Camera dei deputati nella XV legislatura il 10 luglio 2007 e mantenuto all’ordine del giorno ai sensi dell’articolo 107, comma 4, del Regolamento, detta principi relativi alla gestione delle risorse idriche, con particolare riferimento ai profili della tutela e della pianificazione, interviene sulla disciplina della gestione del servizio idrico integrato, disciplinando anche la fase transitoria e le tariffe del servizio idrico, e reca misure dirette a favorire l’accesso universale all’acqua potabile.

La finalità del provvedimento, esplicitata nell’articolo 1, comma 2, è quella di favorire la definizione di un governo pubblico e partecipativo del ciclo integrato dell'acqua, in grado di garantirne un uso sostenibile e solidale.

Per quanto riguarda la gestione del servizio idrico integrato il provvedimento prevede la proprietà pubblica e la natura demaniale delle infrastrutture afferenti al servizio idrico e la conseguente inalienabilità e destinazione perpetua ad uso pubblico, nonché la non separabilità della gestione e dell’erogazione del servizio idrico integrato e l’affidamento esclusivo a enti di diritto pubblico (articolo 5), con conseguente esclusione (contenuta nell’articolo 6) della possibilità di acquisizione di quote azionarie di società di gestione del servizio idrico integrato e decadenza di tutte le forme di gestione del servizio idrico affidate in concessione a terzi: viene prevista una fase transitoria per consentire una graduale attuazione dei processi di trasferimento di gestione, anche attraverso l’istituzione di un apposito Fondo nazionale per la ripubblicizzazione del servizio idrico integrato (articolo 7). La proposta interviene altresì sulla determinazione della tariffa (articolo 8) prevedendo, tra l’altro, che essa garantisca un quantitativo minimo vitale garantito, che viene fissato in 50 litri al giorno per persona.

A.C. 1951

L’A.C. 1951, secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, non intende mettere in discussione l'impianto legislativo vigente (prima del referendum), ma vuole intervenire sui meccanismi di attuazione, anche in considerazione della riforma dei servizi pubblici locali di rilevanza economica operata dall’art. 23-bis del D.L. 112/2008. In tal senso, per garantire una migliore tutela degli utenti e un maggiore controllo del cittadino, la proposta di legge è volta ad introdurre una maggiore distinzione tra la gestione della risorsa idrica e la gestione del medesimo servizio, attraverso una serie di modifiche agli articoli del Codice ambientale che regolano il servizio idrico (in particolare agli artt. 147, 148, e 151 del D.Lgs. 152/2006).

Relazioni allegate

Alla proposta di legge è allegata la relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

La proposta di legge interviene su aspetti di una materia già disciplinata da fonti di rango legislativo.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta di legge è prevalentemente riconducibile alla materia tutela della concorrenza di competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione. Rileva, altresì, la materia tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali assegnata dall’art. 117 Cost., secondo comma, lettera s), alla competenza esclusiva dello Stato, nonché la materia governo del territorio assegnata dall’art. 117, terzo comma, alla competenza concorrente tra Stato e regioni.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

La proposta di legge riprende in più punti disposizioni contenute negli artt. 141-176 del D.Lgs. 152/2006 ovvero reca disposizioni ricadenti nelle materie oggetto di tali articoli. Per tale ragione, appare opportuno apportare le necessarie novelle al codice ambientale.

Un’ulteriore opera di riformulazione delle norme recate dalla pdl in esame dovrà essere effettuata al fine di coordinarle con le modifiche normative intervenute in materia, in particolare con le norme sull’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua di cui all’art. 10 del D.L. 70/2011. Più in generale, un’ulteriore valutazione in ordine al coordinamento con il quadro normativo dovrà essere svolta alla luce dell’esito della consultazione referendaria del 12-13 giugno 2011⁵. Tali considerazioni valgono anche per le proposte di legge n. 2 e n. 1951.

Compatibilità comunitaria

Documenti all’esame delle istituzioni europee
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione europea)

Nell’ambito della preparazione di un piano per la salvaguardia delle risorse idriche europee, che la Commissione intende adottare entro la fine del 2012, il 21 marzo 2011 la Commissione ha presentato la Terza relazione in materia di carenza idrica e siccità nell’Unione europea, relativa al 2010.

In coerenza con quanto previsto dalla strategia Europa 2020, la relazione individua talune aree prioritarie di intervento necessarie a  perseguire l’obiettivo di un’economia efficiente anche nella gestione dell’acqua,  segnatamente: l’efficienza idrica, una migliore pianificazione e adeguati strumenti di attuazione, come il finanziamento dell’efficienza idrica, la tariffazione dell’acqua e la ripartizione delle risorse idriche.

Il Consiglio ambiente del 21 giugno 2011 ha approvato conclusioni con le quali accoglie favorevolmente l’intenzione della Commissione di presentare nel 2012 un piano per la salvaguardia delle risorse idriche europee. Inoltre, il Consiglio sostiene la necessità di un approccio integrato e coordinato tra le varie politiche dell'Unione per garantire un uso sostenibile delle risorse idriche in Europa.

Il 1° luglio 2011 l'Assemblea plenaria del Comitato delle Regioni (CdR) ha approvato un parere sul ruolo degli enti regionali e locali nella promozione di una gestione sostenibile dell'acqua, nel quale si raccomanda l'adozione di nuove normative europee che impongano a ciascuno Stato membro di definire, a livello di bacino idrografico, precisi obiettivi di efficienza per ogni settore di utilizzo delle risorse idriche.

 

La relazione programmatica sulla partecipazione dell‘Italia all‘UE per il 2011 evidenzia come, nel settore delle risorse idriche, il Governo intende avviare una differenziata campagna di monitoraggio e controllo degli scarichi industriali ed agricoli con particolare riferimento alle aree di salvaguardia, in ottemperanza anche alla cosiddetta Direttiva acque (2000/60/CE). Il Governo ritiene altresì che nel quadro generale della riforma della politica agricola comune (PAC) lo sviluppo rurale dovrebbe contribuire anche alla gestione efficiente delle risorse idriche.

Il 13 aprile 2011 la Commissione europea ha presentato la versione definitiva dell’Atto per il mercato unico (COM(2011)206), con il quale vengono individuati 12 settori prioritari di intervento per rilanciare il mercato unico entro il 2012. Tra di essi, la Commissione inserisce la revisione e l’ammodernamento del quadro normativo degli appalti pubblici per giungere ad una politica equilibrata, che sostenga una domanda di beni, opere e servizi rispettosi dell’ambiente, socialmente responsabili e innovativi. Il nuovo quadro dovrà riguardare anche le concessioni di servizi cherappresentano, ad avviso della Commissione, un peso economico importante e costituiscono la maggioranza dei partenariati pubblico-privato. Tale nuovo quadro legislativo dovrebbe consentire di garantire maggiore certezza giuridica per orientare i partenariati. In tale contesto, andranno garantite inoltre procedure più semplici e più flessibili e che venga agevolato l’accesso alle imprese.

 

 

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⁵    Si veda, al riguardo, la raccolta di documentazione contenuta nel dossier n. 251.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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