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17 aprile 2012			n. 487/2
	Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani A.C. 3465-4290-B Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

Il disegno di legge in titolo reca disposizioni volte a incentivare lo sviluppo degli spazi verdi urbani attraverso una serie di misure tra le quali: l’istituzione della Giornata nazionale degli alberi; l’aggiornamento della legge 113/1992 sull’obbligo per i comuni di porre a dimora un albero per ogni registrazione anagrafica di neonato residente; la possibilità di stipulare contratti di sponsorizzazione per promuovere iniziative finalizzate a favorire l'assorbimento di emissioni di CO2 tramite l’incremento e la valorizzazione del patrimonio arboreo; la promozione di iniziative locali per lo sviluppo degli spazi verdi urbani, prevedendo la possibilità, a livello locale, di adottare misure volte a favorire il risparmio e l’efficienza energetica, l’assorbimento delle polveri sottili anche attraverso l'istallazione di strumenti per la ricarica di veicoli elettrici e norme volte alla tutela degli alberi monumentali.

Si ricorda, in proposito, che il disegno di legge AS 2472 era stato approvato dal Senato il 12 aprile 2011. Trasmesso alla Camera (A.C, 4290) e disposto l’abbinamento con la proposta di legge C. 3465, era stato approvato il 20 settembre 2011. Ritrasmesso al Senato è stato approvato con modificazioni il 29 marzo 2012.

 

La presente nota concerne esclusivamente le modifiche introdotte dal Senato della Repubblica.

Nel corso dell’esame al Senato sono state apportate alcune modifiche agli articoli 3 e 4[1] prevalentemente volte a recepire i rilievi espressi dalla Commissione bilancio del Senato come si specifica di seguito. In particolare :

§      si prevede che il piano nazionale, che fissa criteri e linee guida per la realizzazione di aree verdi permanenti intorno alle maggiori conurbazioni, dovrà essere predisposto dal Comitato per lo sviluppo del verde pubblico, d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del D.lgs. 281/1997, anziché dopo aver sentito la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano come era previsto nel testo approvato dalla Camera (art. 3, comma 2, lett. c);

§      si specifica che ai componenti del predetto Comitato non sono, altresì, corrisposti rimborsi spese (art. 3, comma 3). Tale modifica è stata adottata in recepimento di una condizione formulata ai sensi dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, contenuta nel parere della Commissione bilancio del Senato;

§      il limite del 25% del totale annuo relativo alla destinazione delle maggiori entrate, derivanti dai contributi per il rilascio dei permessi di costruire e dalle sanzioni previste dal TU dell’edilizia (DPR n. 380/2001), alla realizzazione di opere pubbliche di urbanizzazione, di recupero urbanistico e di manutenzione del patrimonio comunale non viene più considerato come un tetto massimo, come era previsto nel testo approvato dalla Camera, ma quale limite minimo (art. 4, comma 3), in recepimento di una condizione formulata ai sensi dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, contenuta nel parere della Commissione bilancio del Senato;

§      le regioni e i comuni possono prevedere incentivi alla gestione diretta delle aree riservate al verde pubblico urbano e degli immobili di origine rurale, riservati alle attività sociali e culturali di quartiere, da parte dei cittadini costituiti in consorzio anche mediante riduzione dei contributi propri (art. 4, comma 6), anziché mediante riduzione del prelievo fiscale come era previsto nel testo approvato dalla Camera e al fine di recepire i rilievi della Commissione bilancio del Senato.

E’ stato inoltre soppresso l’articolo 6 relativo al rifinanziamento del Fondo per la forestazione e la riforestazione, al fine di ridurre le emissioni di anidride carbonica recependo, anche in questo caso, il parere contrario espresso su tale disposizione dalla Commissione bilancio del Senato.

Sono state apportate modificazioni all’articolo 6 che, oltre a includere alcune disposizioni dell’art. 7 del testo approvato dalla Camera (in particolare i commi 1 e 8), reca nuove norme per lo sviluppo dei punti di ricarica dei veicoli elettrici sia negli spazi pubblici che negli edifici privati e precisamente i commi da 2 a 7, che sostituiscono integralmente i commi da 2 a 7 del testo approvato dalla Camera.

Si ricorda che i commi da 2 a 7, inseriti nel corso dell’esame in Assemblea alla Camera, recavano disposizioni volte al risparmio del suolo e alla salvaguardia delle aree comunali, nonché misure per favorire gli interventi di progettazione, esecuzione e manutenzione di coperture a verde, pareti rinverdite, giardini, pensili provvedendo alla relativa copertura finanziaria. Tali disposizioni, che erano state approvate nel corso dell’esame in Assemblea alla Camera, sono state soppresse al fine di recepire la condizione formulata ai sensi dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione dalla Commissione bilancio del Senato nel parere dell’8 febbraio 2012.

I commi da 2 a 5 dell’articolo 6, introdotti al Senato, riguardano le infrastrutture di ricarica elettrica dei veicoli, che devono essere materialmente realizzate dalle società di distribuzione di energia elettrica sulla base delle specifiche tecniche dettate dall’AEEG (commi 2 e 3). I piani del traffico degli enti territoriali locali devono contenere disposizioni relative alla pianificazione e realizzazione di una rete pubblica di ricarica per veicoli elettrici, da attuarsi tramite apposite convenzioni con le società di distribuzione di energia elettrica competenti per territorio (commi 4 e 5).

Si segnala, in proposito, che un’articolata disciplina sulla creazione di punti di ricarica dei veicoli elettrici è contenuta nel testo unificato “Disposizioni per favorire lo sviluppo della mobilità mediante veicoli che non producono emissioni di anidride carbonica” (C. 2844 Lulli, C. 3553 Ghigliae C. 3773 Scalera), all’esame delle Commissioni Riunite IX e X della Camera dei deputati. Il testo unificato prevede anche una serie di incentivi economici a copertura delle spese per l’installazione di impianti elettrici di ricarica, azioni a sostegno della ricerca, nonché l’avvio di un Piano nazionale infrastrutturale per la ricarica dei veicoli alimentati ad energia elettrica e di un Piano strategico per la realizzazione di una rete di stazioni di servizio per i veicoli alimentati ad energia elettrica.

Si ricorda, infine, che il contenuto dei commi da 1 a 6 riproduce, con qualche modifica, gli articoli aggiuntivi 3.039 (testo 2) e 3.042, presentati in occasione dell’esame in prima lettura al Senato del decreto-legge n. 2 del 2012, recante norme in materia ambientale e dichiarati improponibili ai sensi dell’articolo 97 del Regolamento del Senato.

In particolare, il comma 2 prevede che le società di distribuzione di energia elettrica realizzano ed installano, su suolo pubblico, dispositivi di ricarica dei veicoli a trazione elettrica dotati di apparato misuratore elettronico telegestito.

Le funzionalità minime, le caratteristiche tecniche e i criteri generali di programmazione relativi all’installazione dei dispositivi di ricarica sono stabiliti dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG), sentite le società di distribuzione, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame. La realizzazione delle infrastrutture è remunerata sulla base di apposito sistema tariffario predisposto sempre dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas (comma 3).

Si segnala che per la definizione del sistema di remunerazione da parte dell’AEEG non è previsto un termine, a differenza delle specifiche tecniche dei dispositivi.

Sulla base di una proposta tecnica delle società di distribuzione, i comuni, le province e le regioni prevedono: nei piani urbani del traffico, nei piani del traffico per la viabilità extraurbana, nei piani urbani di mobilità disposizioni relative alla pianificazione e realizzazione di una rete pubblica di ricarica per veicoli elettrici con l’indicazione specifica delle possibili localizzazioni e del numero dei punti di ricarica, con particolare riferimento alla predisposizione all’interno dei punti di sosta urbani (comma 4).

Si ricorda che, ai sensi dell’articolo 36 del D.Lgs. n. 285/1992 (Nuovo Codice della Strada), i comuni con popolazione residente superiore a trentamila abitanti (e quelli più piccoli con particolari problematiche di traffico) sono obbligati all'adozione del piano urbano del traffico, aggiornato ogni due anni.

Le province provvedono all'adozione di piani del traffico per la viabilità extraurbana d'intesa con gli altri enti proprietari delle strade interessate.

I piani urbani di mobilità (PUM) sono stati istituiti a livello normativo dall’articolo 22, comma 1, della legge n. 340 del 2000 [2], anche se tali strumenti di programmazione di medio-lungo termine (10 anni) della mobilità in ambito urbano erano già stati introdotti nel documento “Nuovo piano generale dei trasporti - Indirizzi e linee guida del marzo 1999”.

Al fine di concordare gli interventi e la pianificazione dell’installazione dei punti di ricarica, le amministrazioni competenti stipulano apposita convenzione con le società di distribuzione di energia elettrica competenti per territorio, tutelando comunque la facoltà di realizzazione di infrastrutture di ricarica anche da parte di altri soggetti investitori. Non ci dovranno essere comunque nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica (comma 5).

Si segnala che, con la delibera ARG/elt 96/11, l’AEEG aveva selezionato per l’ammissione alle agevolazioni per promuovere lo sviluppo di sistemi di ricarica pubblica (previste dalla delibera  ARG/elt 242/10) alcuni progetti-pilota per la realizzazione di colonnine di ricarica. I progetti ammessi alle agevolazioni riguardano tre possibili soluzioni operative:

-   il modello distributore, in cui le colonnine vengono installate e gestite dall'impresa distributrice nella propria area di concessione;

-   il modello service provider in esclusiva, in cui il servizio di ricarica è operato in regime esclusivo a seguito di gara o di concessione da parte dell'ente locale;

-   il modello service provider in concorrenza, che ricalca quello in vigore per le stazioni di rifornimento dei carburanti.

Si ricorda infine che l’AEEG ha depositato una memoria[3] sullo sviluppo della mobilità elettrica per le Commissioni riunite Trasporti e Attività produttive della Camera dei Deputati nel mese di gennaio 2011.

I commi 6 e 7 recano norme volte ad introdurre la creazione di punti di ricarica dei veicoli elettrici negli edifici privati.

Il comma 6 prevede che i proprietari di aree di parcheggio all'interno di edifici privati hanno il diritto, a propria cura e spese, di installarvi infrastrutture di ricarica dei veicoli elettrici, fatto salvo quanto previsto dall’art. 1120, secondo comma, del codice civile, svolgendo tutti i lavori necessari anche nelle parti comuni senza necessità di apposita decisione dell'assemblea dei condomini.

L’art. 1120 del Codice, riguardante le innovazioni, prevede che i condomini, con la maggioranza indicata dal quinto comma dell'art. 1136, possono disporre tutte le innovazioni dirette al miglioramento o all'uso più comodo o al maggior rendimento delle cose comuni[4]. Il secondo comma vieta le innovazioni che possano recare pregiudizio alla stabilità o alla sicurezza del fabbricato, che ne alterino il decoro architettonico o che rendano talune parti comuni dell'edificio inservibili all'uso o al godimento anche di un solo condomino.

La giurisprudenza, con indirizzo ormai costante, ha definito il concetto di innovazione ed ha fornito i criteri per distinguere tale figura rispetto alle semplici modificazioni apportate dal singolo o dai singoli condomini per il miglior godimento delle parti comuni. Ha così statuito che costituisce innovazione ex art. 1120 non qualsiasi modificazione della cosa comune, ma solamente quella che alteri l'entità materiale del bene operandone la trasformazione, ovvero determini la trasformazione della sua destinazione.

Si rammenta, inoltre, la disciplina sulle parti comuni di cui all’art. 1102 del Codice civile che dispone che ciascun partecipante possa servirsi della cosa comune, purché non ne alteri la destinazione e non impedisca agli altri partecipanti di farne parimenti uso secondo il loro diritto. A tal fine può apportare a proprie spese le modificazioni necessarie per il miglior godimento della cosa. Da ultimo il partecipante non può estendere il suo diritto sulla cosa comune in danno degli altri partecipanti, se non compie atti idonei a mutare il titolo del suo possesso.

Appare meritevole di attenzione il rapporto tra i diritti del singolo proprietario, cui è consentito di effettuare i lavori necessari anche nelle parti comuni, e i diritti relativi alla proprietà comune di tutti i condomini. Appare inoltre utile chiarire se la salvaguardia dell’art. 1120, secondo comma, c.c., implichi la deroga a tutte le altre disposizioni del codice civile concernenti il condominio degli edifici.

Inoltre lo stesso comma 6, secondo periodo, regolamenta i punti di ricarica qualora le aree di parcheggio siano di proprietà comune.In tal caso è sufficiente la richiesta di un solo comproprietario per iscrivere all'ordine del giorno dell'assemblea la richiesta di installazione di infrastrutture di ricarica all'interno dell'area condominiale. L'assemblea condominiale approva il progetto, in prima e in seconda convocazione, con la maggioranza prevista dall’art. 1136 [5], secondo comma del codice civile, ossia con un numero di voti che rappresenti la maggioranza degli intervenuti e almeno la metà del valore dell'edificio. Resta fermo quanto disposto dal citato secondo comma dell’articolo 1120 del Codice civile e dal terzo comma dell’articolo 1121 del Codice che, nel caso di innovazioni gravose o voluttuarie, prevede che i condomini e i loro eredi o aventi causa possono tuttavia, in qualunque tempo, partecipare ai vantaggi dell'innovazione, contribuendo nelle spese di esecuzione e di manutenzione dell'opera.

Si osserva, pertanto, che con la disposizione in esame è richiesta la maggioranza degli intervenuti all’assemblea e la metà del valore dell’edificio (sia in prima che in seconda convocazione) per l'installazione nei parcheggi privati comuni di infrastrutture di ricarica di veicoli elettrici, anziché quella qualificata prevista per le innovazioni.

Si osserva altresì che, analogamente a quanto rilevato con riguardo al primo periodo, appare utile chiarire se le disposizioni di salvaguardia di singoli articoli del codice civile implichino la deroga a tutte le altre disposizioni del medesimo codice concernenti il condominio degli edifici.

 

Il comma 7, conuna novella all’art. 4 del TU dell’edilizia (DPR n. 380/2001), inserisce un nuovo comma 1-ter che prevede l’adeguamento dei regolamenti edilizi comunali[6] che devono prevedere, entro il 1° gennaio 2013, e ai fini del conseguimento del relativo titolo abilitativo edilizio, l’obbligatorietà, per gli edifici di nuova costruzione e per gli interventi di ristrutturazione edilizia, dell'installazione di infrastrutture per la ricarica dei veicoli elettrici.

Si fa presente che gli interventi diretti alla realizzazione o all’adeguamento degli impianti elettrici per le infrastrutture di ricarica elettrica dei veicoli potrebbero rientrare tra gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’art. 3, comma 1, lett. b), DPR n. 380/2001. Difatti, tra gli «interventi di manutenzione straordinaria» sono comprese anche le opere per realizzare ed integrare i servizi tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso. In relazione ai titoli autorizzatori, tali interventi sono ricompresi nell’attività edilizia libera (art. 6, comma 2, lett. a) del DPR 380/2001), ovvero realizzabili senza alcun titolo abilitativo anche se è richiesta una previa comunicazione all’amministrazione comunale dell’inizio dei lavori ai sensi dell’art. 5 del decreto legge 40/2010 che ha sostituito l’art. 6 del citato DPR sull’attività edilizia libera. Successivamente il decreto legge n. 5/2012, recante disposizioni in materia di semplificazione e di sviluppo, ha previsto, al comma 2-bis dell’art. 23, che la realizzazione delle infrastrutture di ricarica dei veicoli elettrici è sottoposta alla disciplina della Scia (Segnalazione certificata di inizio attività) di cui all'art. 19 della legge n. 241/1990.

Si segnala, infine, che con la deliberazione ARG/elt 56/10[7] l'Autorità ha introdotto la tariffa per la ricarica "privata" dei veicoli elettrici direttamente presso la propria abitazione, il garage o nel parcheggio condominiale e ha eliminato i vincoli normativi che ostacolavano la predisposizione di eventuali punti di ricarica nei luoghi privati. In base alla precedente normativa, infatti, ai consumatori domestici era vietato disporre di un duplice punto di fornitura elettrica nella stessa unità immobiliare: ora, invece, è possibile richiedere ad un fornitore di energia elettrica più punti di fornitura, ognuno con un contatore, destinati espressamente all'alimentazione di veicoli elettrici. Il provvedimento si estende anche alle aree aziendali destinate a parcheggio di flotte di veicoli.

All’articolo 7, le modifiche ai commi 2 e 3 sono volte sostanzialmente a ripristinare la formulazione approvata in prima lettura dal Senato, prevedendo che il censimento degli alberi monumentali debba essere effettuato dai comuni e l’aggiornamento periodico dell’elenco degli alberi monumentali d’Italia dalle regioni e dai comuni.

Relazioni allegate

Si ricorda che al disegno di legge A.C. 4290 sono allegate la relazione illustrativa e la relazione tecnica. Alla proposta di legge A.C. 3465, di iniziativa parlamentare, è allegata la relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

L’intervento normativo si giustifica in ragione del fatto che si interviene su taluni ambiti già disciplinati con norme di rango primario.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento è prevalentemente riconducibile alla materia tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali attribuita, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, alla competenza esclusiva dello Stato. Rileva altresì la materia ordinamento civile, che rientra, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lett. l), Cost., nella competenza esclusiva statale, per quanto riguarda l’esercizio del diritto di proprietà e le proprietà comuni.

Rileva, inoltre, la materia governo del territorio assegnata dall’articolo 117, terzo comma, alla competenza concorrente tra Stato e regioni, che comprende anche la materia urbanistica ed edilizia, come precisato dalla giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma dell’articolo 117. Si ricorda, inoltre, che il terzo comma del medesimo articolo rimette alla legislazione concorrente Stato-Regioni anche la materia produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia.

Compatibilità comunitaria

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 20 settembre 2011 la Commissione ha presentato una comunicazione relativa a una tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse (COM(2011)571) che propone di introdurre nell’UE una più razionale gestione e uso di tutti i materiali e risorse naturali nel corso del loro ciclo di vita. La Commissione ritiene che tutte le strategie UE, entro il 2020, dovranno tener conto delle ripercussioni dirette e indirette sull’uso dei terreni ricorrendo ad una sistematica e adeguata analisi preventiva degli impatti. La Commissione considera inoltre necessario individuare un percorso lineare che porti, entro il 2050, a non edificare più su nuove aree, definendo un obiettivo che, nel periodo 2000-2020, riduca in media di 800 km² l’anno l’occupazione di nuove terre.

La tabella di marcia ritiene necessario integrare le azioni proposte nel Libro bianco sui trasporti (COM(2011)144), al fine di raggiungere, entro il 2020, l’efficienza globale nel settore dei trasporti e un uso ottimale di materie prime, energia e terreni. A tal fine la Commissione pone come obiettivo che, a partire dal 2012, le emissioni di gas serra dovute ai trasporti diminuiscano in media dell’1% l’anno.

Il Libro bianco dedica particolare attenzione alla dimensione urbana del trasporto - responsabile, secondo la Commissione, di circa un quarto delle emissioni di CO₂ del settore dei trasporti.

In tale contesto, la Commissione fissa quali obiettivi, entro il 2030:

-        conseguire nelle principali città un sistema di logistica urbana a zero emissioni di CO2, ad esempio, incentivando la realizzazione di infrastrutture per la ricarica/rifornimento di veicoli puliti, il trasporto ferroviario e fluviale e appalti pubblici congiunti per i veicoli commerciali a basse emissioni;

-        dimezzare nei trasporti urbani l'uso delle autovetture "alimentate con carburanti tradizionali" (veicoli con motori non ibridi a combustione interna) ed eliminarlo del tutto entro il 2050.

Il 12 aprile 2012 la Commissione europea ha pubblicato gli orientamenti (SWD(2012)101) relativi alle migliori pratiche per limitare, contenere o compensare l'impermeabilizzazione dei suoli - ossia la copertura del terreno con materiali impermeabili - considerata una delle cause principali di degrado del suolo nell'UE.

I nuovi orientamenti, destinati agli Stati membri, raccolgono esempi di misure politiche, legislative o finanziarie già attuate nell'UE e rivelatesi efficaci e riguardano, tra gli altri, la valorizzazione degli spazi aperti-urbani nella pianificazione del territorio al fine di impedire la conversione di aree verdi e la successiva impermeabilizzazione (di parte) della loro superficie, nonché la realizzazione di edifici sostenibili. Negli orientamenti si raccomanda un’impostazione integrata alla pianificazione del territorio con approcci regionali specifici e il coinvolgimento dei livelli locali.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Il comma 4 dell’articolo 6 reca disposizioni sul contenuto della pianificazione del traffico e della mobilità senza novellare la normativa vigente che provvede a disciplinare tali strumenti.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Con riguardo alle disposizioni di cui ai commi da 2 a 7 dell’articolo 6 introdotte nel corso dell’esame al Senato, si ricorda, come già precedentemente segnalato, che è all’esame delle Commissioni Riunite IX e X il testo unificato recante “Disposizioni per favorire lo sviluppo della mobilità mediante veicoli che non producono emissioni di anidride carbonica” (C. 2844 Lulli, C. 3553 Ghiglia e C. 3773 Scalera).

Impatto sui destinatari delle norme

L’applicazione dei commi da 2 a 7 dell’articolo 6, che recano norme riguardanti le infrastrutture di ricarica dei veicoli elettrici negli spazi pubblici e negli edifici privati, interesserà i cittadini, le società di produzione dell’energia nonché gli enti territoriali.

Formulazione del testo

Con riferimento alla novella di cui al comma 7 dell’articolo 6, si segnala che il comma 1-ter dovrebbe essere rinumerato come comma 1-bis atteso che il comma 1-bis dell’articolo 4 del D.P.R. 380/2001 è stato abrogato (si veda la nota 6).