Le principali novità previste dallo schema in esame
1. Disposizioni generali (artt. 1-9)
Finalità e principi (artt. 1 e 2)
Il nuovo testo degli artt. 177-178 non si discosta, nella sostanza, da quello vigente e consente di recepire il dettato dell’art. 1 della direttiva, nonché del disposto del secondo paragrafo dell’art. 4 della direttiva medesima.
Tale ultimo disposto trova infatti accoglimento nel nuovo testo dell’art. 178 che, oltre ai principi già contemplati dal testo vigente, prevede anche il principio di sostenibilità e assoggetta la gestione dei rifiuti a criteri di fattibilità tecnica ed economica.
Si segnala altresì che il comma 4 del nuovo testo dell’art. 177 (che ripropone una disposizione collocata nel comma 2 del vigente art. 178), recepisce integralmente il dettato dell’art. 13 della direttiva.
Normativa di attuazione
Si segnala che l’art. 177, comma 7, analogamente a quanto già previsto dal testo vigente, impone l’adeguamento degli ordinamenti regionali alle nuove disposizioni entro un anno dalla data di entrata in vigore dello schema in esame.
Responsabilità estesa del produttore del prodotto (art. 3)
L’art. 178-bis introduce, recependo così l’art. 8 della direttiva, disposizioni finalizzate a consentire l’applicazione (facoltativa) del principio della responsabilità estesa del produttore del prodotto, secondo cui il produttore deve essere responsabile di tutte le varie fasi di gestione del prodotto e quindi anche del rifiuto che ne deriva.
A tal fine viene consentita l’emanazione di appositi decreti (vedi infra) volti a disciplinare modalità e criteri attuativi.
Lo stesso articolo, sempre in linea con il testo della direttiva, reca la definizione di produttore del prodotto, che viene inteso come “qualsiasi persona fisica o giuridica che professionalmente sviluppi, fabbrichi, trasformi, tratti, venda o importi prodotti”.
Si fa notare che, al fine di evitare inutili ripetizioni, sembrerebbe opportuno eliminare tale definizione, essendo già contemplata dall’art. 183 che raccoglie tutte le definizioni. In alternativa si segua la strada percorsa dalla direttiva che enuncia la definizione nell’ambito dell’art. 8 senza poi ripeterla nell’art. 3 relativo alle definizioni.
Il comma 3 dell’art. 178-bis, inoltre, dispone (recependo integralmente quanto previsto dal par. 4 dell’art. 8 della direttiva) che la responsabilità estesa del produttore del prodotto è applicabile fatte salve:
§ la responsabilità della gestione dei rifiuti di cui all’art. 188, comma 1;
Si ricorda che il citato comma dell’art. 188, nel testo novellato dal presente schema, addossa la responsabilità della gestione dei rifiuti al produttore iniziale o altro detentore di rifiuti.
§ la legislazione esistente concernente flussi di rifiuti e prodotti specifici.
Si ricorda, in proposito, che a livello comunitario e quindi nazionale il principio della responsabilità estesa è stato reso obbligatorio unicamente in relazione ad un numero limitato di flussi di rifiuti: i veicoli fuori uso (D.Lgs. 209/2003), le apparecchiature elettriche ed elettroniche (D.Lgs. 151/2005), le pile e gli accumulatori (D.Lgs. 188/2008).
Il successivo comma 4 prevede la possibilità, per i decreti attuativi, di addossare i costi della gestione dei rifiuti parzialmente o interamente al produttore del prodotto causa dei rifiuti. Nel caso il produttore del prodotto partecipi parzialmente, il distributore del prodotto concorre per la differenza fino all'intera copertura di tali costi.
Tale disposizione, come segnalato dalla relazione tecnica, consente di recepire il disposto dell’art. 14, paragrafo 2, della direttiva.
Normativa di attuazione
L’art. 178-bis, comma 1, come segnalato, prevede l’emanazione di uno o più decreti del Ministro dell’ambiente aventi natura regolamentare e volti a definire criteri e modalità per l’introduzione della citata responsabilità estesa nell’organizzazione del sistema di gestione dei rifiuti e nell’accettazione dei prodotti restituiti e dei rifiuti che restano dopo il loro utilizzo.
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato ad inserire il parere della Conferenza unificata.
Viene altresì prevista, dal comma 2 dell'articolo in esame, la possibilità di adottare uno o più decreti interministeriali, adottati di concerto dai Ministeri dell'ambiente e dello sviluppo economico, volti a definire le modalità e i criteri:
§ per la gestione dei rifiuti e della relativa responsabilità finanziaria dei produttori del prodotto (in tal caso è previsto anche il concerto del Ministero dell’economia e delle finanze);
§ per la pubblicizzazione dei modi in cui il prodotto è riutilizzabile e riciclabile;
§ per la progettazione di prodotti aventi minore impatto ambientale;
§ per favorire e incoraggiare lo sviluppo, la produzione e la commercializzazione di prodotti adatti all'uso multiplo, tecnicamente durevoli, e che, dopo essere diventati rifiuti, sono adatti ad un recupero adeguato e sicuro e a uno smaltimento compatibile con l'ambiente.
Gerarchia di trattamento dei rifiuti (art. 4)
Il nuovo testo dell’art. 179 introduce, al comma 1, in modo esplicito la seguente gerarchia del trattamento dei rifiuti che, in linea con quanto previsto dall’art. 4, par. 1, della direttiva, si articola in 5 livelli:
a) prevenzione;
b) preparazione per il riutilizzo;
c) riciclaggio;
d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia;
e) smaltimento.
Tale disposizione va letta unitamente a quella del comma 6, che riprende, modificandolo, il contenuto del testo vigente del comma 2 dell’art. 179.
Ai sensi del comma 6, infatti, nel rispetto della gerarchia del trattamento dei rifiuti, le misure dirette al recupero dei rifiuti mediante la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio o ogni altra operazione di recupero di materia sono adottate con priorità rispetto all'uso dei rifiuti come fonte di energia.
Al fine di recepire il dettato del par. 2 dell’art. 4 della direttiva i commi 2 e 3 del nuovo testo dell’art. 179 dispongono che:
§ nel rispetto della gerarchia del trattamento dei rifiuti, devono essere adottate le misure volte a incoraggiare le opzioni che garantiscono, in applicazione del principio di precauzione e sostenibilità, il miglior risultato in termini di protezione della salute umana e dell’ambiente, anche tenendo conto degli impatti socio-sanitari ed economici, ivi compresa la fattibilità tecnico-economica.
§ in via eccezionale, può essere necessario discostarsi dalla citata gerarchia, con riferimento a singoli flussi di rifiuti specifici, qualora ciò sia giustificato, in applicazione del principio di precauzione e sostenibilità, in base ad un’analisi in relazione agli impatti complessivi ambientali e sanitari della produzione e della gestione, in termini di ciclo di vita, di tali rifiuti, nonché socio-economici, ivi compresa la fattibilità tecnico-economica.
Il comma 5 riproduce, integrandolo, il dettato del vigente comma 1 dell’art. 179, relativo alle iniziative delle pubbliche amministrazioni per favorire il rispetto della gerarchia di trattamento dei rifiuti. Rispetto al testo vigente, che indica tra le iniziative che devono essere perseguite in particolare alcune misure di promozione di tecnologie pulite e più efficienti dal punto di vista ambientale, vengono indicate anche le seguenti iniziative:
§ la determinazione di condizioni di appalto che prevedano l'impiego dei materiali recuperati dai rifiuti al fine di favorire il mercato dei materiali medesimi;
§ l'impiego dei rifiuti per la produzione di combustibili e il successivo utilizzo e, più in generale, l'impiego dei rifiuti come altro mezzo per produrre energia.
Si fa tuttavia notare che tali disposizioni non hanno carattere innovativo, in quanto riproducono nella sostanza quanto già disposto dal vigente art. 181, comma 1, lettere b) e c).
Se il comma 3 prevede un’analisi anche in termini di ciclo di vita, il comma 7 ribadisce l’attenzione posta dalla direttiva alla nozione del ‘‘ciclo di vita’’ nella politica di gestione dei rifiuti, prevedendo che le pubbliche amministrazioni promuovano l’analisi del ciclo di vita dei prodotti.
Si fa notare che una disposizione analoga è già contenuta nel testo vigente dell’art. 181, comma 2.
Normativa di attuazione
Il comma 4 prevede l’emanazione di uno o più decreti interministeriali, adottati di concerto dai Ministri dell’ambiente e della salute, finalizzati all’individuazione, per singoli flussi di rifiuti specifici, delle opzioni che garantiscono, in conformità a quanto stabilito dai commi precedenti, il miglior risultato in termini di protezione della salute umana e dell’ambiente.
Si ricorda, in proposito, che i commi 2 e 3 prevedono l’adozione di misure volte a incoraggiare le opzioni che garantiscono il miglior risultato in termini di protezione della salute umana e dell’ambiente. Tali misure potranno discostarsi dalla citata gerarchia solo in via eccezionale e per singoli flussi di rifiuti specifici, qualora ciò sia giustificato in base ad un’analisi degli impatti e del ciclo di vita.
Si segnala infine che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato ad inserire nel testo il seguente emendamento:
“Con uno o più decreti del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, da emanarsi entro sei mesi dall’entrata in vigore della presente disposizione, sono definite le modalità operative per la costituzione e il sostegno di centri e reti accreditati di cui al comma 1, lett. b), ivi compresa la definizione di procedure autorizzative semplificate.
Il governo ha inoltre accolto una riformulazione del comma 3 dell’art. 4, nel senso di prevedere la possibilità (e non la mera necessità in relazione all’analisi degli impatti complessivi) di discostarsi dall’ordine di priorità stabilito per il trattamento dei rifiuti, qualora ciò sia giustificato sia sotto profili ambientali e sanitari che sotto profili sociali ed economici.
La Conferenza aveva infine chiesto al governo di chiarire rispetto a quali parametri devono essere aumentati gli obiettivi del 50% e del 70% di cui rispettivamente all’art. 181, comma 1, lett. a) e lett. b).
Quanto, infine, al divieto di recupero dei rifiuti urbani in altre regioni, il governo ritiene di rinviare la questione all’emanazione delle apposite linee guida (di cui all’art. 195, co. 1, lett. t)). E’ in ogni caso accolto l’emendamento della Conferenza volto ad estendere il divieto di “smaltire” rifiuti urbani in altre regioni al divieto di “trattare” rifiuti (art. 182, co. 3).
Prevenzione della produzione di rifiuti (art. 5)
Le principali modifiche apportate dall’art. 5 al testo dell’art. 180 consistono non tanto nelle modifiche puntuali al comma 1, quanto nell’introduzione di alcuni commi aggiuntivi.
Si tratta, in particolare, dei nuovi commi da 2 a 4 che consentono di recepire il dettato dei paragrafi 1, 2 e 3 dell’art. 29 della direttiva.
Il comma 2 prevede l’adozione, da parte del Ministero dell’ambiente, di un programma nazionale di prevenzione dei rifiuti e che il medesimo Ministero elabori indicazioni per l’integrazione nei piani regionali di gestione dei rifiuti di cui all'art. 199.
Ai sensi del comma 3 nei programmi di prevenzione vengono fissati gli obiettivi di prevenzione.
Viene altresì previsto che il Ministero descriva le misure di prevenzione esistenti e valuti l'utilità degli esempi di misure di cui all'allegato L (tale allegato, inserito dallo schema in esame, riproduce fedelmente l’allegato IV della direttiva) o di altre misure adeguate.
Il Ministero inoltre, ai sensi del comma 4, individua gli appropriati specifici parametri qualitativi o quantitativi per le misure di prevenzione dei rifiuti, adottate per monitorare e valutare i progressi realizzati nell'attuazione delle misure di prevenzione e può stabilire specifici traguardi e indicatori qualitativi o quantitativi.
Il comma 5 poi impone al Ministero dell'ambiente di assicurare la disponibilità di informazioni sulle migliori pratiche in materia di prevenzione dei rifiuti e, se del caso, di elaborare orientamenti per assistere le regioni nella preparazione dei programmi.
Si fa notare che mentre il comma 2 prevede l’adozione da parte del Ministero dell'ambiente di un programma nazionale di prevenzione, nei restanti commi si parla invece di programmi (regionali?) di prevenzione, i quali dovranno essere, sempre ai sensi del comma 1, integrati nei piani regionali di cui all’art. 199.
Sembra quindi opportuna una riformulazione dei commi da 2 a 5 al fine di eliminare l’ambiguità segnalata.
Si fa altresì notare che nulla è detto, dai commi succitati, circa il termine per l’adozione del programma o dei programmi di prevenzione, mentre l’art. 29 della direttiva fissa il termine del 12 dicembre 2013.
Riutilizzo di prodotti e preparazione per il riutilizzo dei rifiuti (art. 6)
L’art. 6 dello schema in esame introduce nel testo del D.Lgs. 152/2006 un nuovo articolo 180-bis che impone:
§ alle pubbliche amministrazioni, la promozione di iniziative volte a favorire il riutilizzo dei prodotti e la preparazione per il riutilizzo dei rifiuti, elencando una serie di possibili iniziative, quali misure educative, strumenti economici, misure logistiche (come la costituzione e il sostegno di reti di riutilizzo/riparazione), adozione di idonei criteri nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici (al fine di attuare le disposizioni del D.Lgs. 163/2006 in tema di green public procurement) e definizione di obiettivi quantitativi (comma 1). La disposizione recata dal comma 1 consente di recepire il par. 1 dell’art. 11 della direttiva;
§ al Ministero dell'ambiente, di adottare le ulteriori misure necessarie per la promozione del riutilizzo dei prodotti e della preparazione per il riutilizzo dei rifiuti, anche attraverso l'introduzione della responsabilità estesa del produttore del prodotto (comma 2).
Normativa di attuazione
Il comma 2 dell’art. 180-bis prevede che le citate ulteriori misure di promozione siano adottate attraverso l’emanazione di uno o più decreti interministeriali, adottati di concerto dai Ministri dell’ambiente e dello sviluppo economico.
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato ad inserire il parere della Conferenza unificata.
Riciclaggio, recupero e smaltimento dei rifiuti (artt. 7, 8 e 9)
Il nuovo testo dell’art. 181 si caratterizza per alcune importanti novità che vengono introdotte nel Codice al fine di completare il recepimento del dettato degli artt. 10-11 della direttiva.
In particolare il comma 1 prevede, al fine di recepire l’art. 11 della direttiva:
§ la fissazione, da parte delle regioni, dei criteri con i quali i comuni provvedono a realizzare la raccolta differenziata in conformità alle previsioni dell'art. 205[6];
§ la realizzazione entro il 2015, da parte delle autorità competenti, della raccolta differenziata almeno per carta, metalli, plastica e vetro;
§ l’introduzione di precisi obiettivi quantitativi (in termini di peso) relativi alla preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio/recupero di rifiuti, da raggiungere entro il 2020. In particolare vengono fissati i seguenti obiettivi:
□ incremento del 50%, in termini di peso, per quanto attiene alla preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio di rifiuti, quali, come minimo, carta, metalli, plastica e vetro provenienti dai nuclei domestici (e possibilmente di altra origine, nella misura in cui assimilabili a quelli domestici);
□ incremento del 70%, in termini di peso, relativamente alla preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio e altri tipi di recupero di materiale, incluse operazioni di colmatazione che utilizzano i rifiuti in sostituzione di altri materiali, di rifiuti da costruzione e demolizione non pericolosi (escluso il materiale allo stato naturale definito alla voce 17 05 04 del CER).
Si ricorda che la citata voce 17 05 04 corrisponde, secondo l’elenco riportato nell’allegato D, a terra e rocce non contenenti sostanze pericolose.
Alcuni autori sottolineano che l’elemento di novità della disposizione in esame è quello di “coniugare obiettivi di riciclo e riutilizzo basati sui prodotti alla fine del ciclo di vita (già in vigore per gli imballaggi, i veicoli fuori uso, le pile e gli accumulatori usati ed i rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche) con obiettivi basati sui singoli materiali. In effetti, fino ad oggi la legislazione comunitaria ha prescritto obiettivi minimi di riciclo unicamente per materiali specifici contenuti negli imballaggi (vetro, plastica, carta, metalli, ecc.), non esigendo, tuttavia, il riciclo di tali materiali qualora gli stessi siano usati in altre applicazioni (ad esempio, la carta di giornale)”[7].
Le disposizioni del comma 3, che recepiscono fedelmente il contenuto del paragrafo 2 dell’art. 10 della direttiva, prevedono, al fine di facilitare o migliorare il recupero dei rifiuti, l’obbligo della raccolta separata dei rifiuti stessi, laddove ciò sia realizzabile, dal punto di vista tecnico, economico e ambientale, ed il divieto di miscelazione di rifiuti con altri rifiuti o altri materiali aventi proprietà diverse.
Ai sensi del comma 4, per le frazioni di rifiuti urbani oggetto di raccolta differenziata destinati al riciclaggio ed al recupero è sempre ammessa la libera circolazione sul territorio nazionale al fine di favorire il più possibile il loro recupero privilegiando il principio di prossimità agli impianti di recupero.
In realtà tale disposizione non ha carattere innovativo, in quanto è il risultato di una ricollocazione dell’ultimo periodo del comma 5 del vigente art. 182.
Normativa di attuazione
Il comma 1-bis affida al Ministero dell’ambiente il compito di provvedere, con proprio decreto, alla definizione delle modalità di attuazione e calcolo degli obiettivi fissati dal comma 1, nelle more dell’emanazione di analogo provvedimento da parte della Commissione UE (ai sensi di quanto previsto dal paragrafo 3 dell’art. 11 della direttiva).
Si fa notare che la modalità di calcolo dovrà, tra l’altro, indicare l’anno base rispetto a cui calcolare le variazioni del 50% e del 70% previste dalla norma.
Il comma 2 demanda ad uno o più decreti interministeriali, adottati di concerto dai Ministeri dell'ambiente e dello sviluppo economico, l’adozione di:
§ misure per promuovere il recupero dei rifiuti in conformità ai criteri di priorità di cui all'art. 179 (gerarchia di trattamento dei rifiuti) e alle finalità indicate dall'art. 177, comma 4;
§ misure intese a promuovere il riciclaggio di alta qualità, privilegiando la raccolta differenziata dei rifiuti.
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato ad inserire il parere della Conferenza unificata.
Relativamente all’art. 182 – che recepisce l’art. 12 della direttiva - non si segnalano variazioni di rilievo, in quanto le modifiche sono per lo più finalizzate a migliorare il testo o a ricollocare parti dello stesso in altri articoli.
Vale comunque la pena di sottolineare il tenore del nuovo testo del comma 4 che conferma quanto previsto dal testo vigente, che condiziona la realizzazione e la gestione di nuovi impianti di incenerimento all’ottenimento di una quota minima di trasformazione del potere calorifico dei rifiuti in energia utile, ma, rispetto al testo vigente, non prevede più che tale quota sia stabilita con apposite norme tecniche approvate con decreto interministeriale ma semplicemente tenendo conto delle migliori tecniche disponibili.
Si segnala peraltro che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato a modificare il comma in esame eliminando il riferimento alla “quota minima” di trasformazione del potere calorifico dei rifiuti in energia utile e prevedendo che il processo “garantisca un elevato livello di recupero energetico.
Il governo si è inoltre impegnato ad accogliere la richiesta della Conferenza di non sopprimere il comma 6 che reca un rinvio all'articolo 107, comma 3, del Codice per la disciplina dello smaltimento dei rifiuti in fognatura.
L’art. 9 dello schema in esame introduce due nuovi articoli nel testo del Codice, finalizzati al recepimento degli omologhi articoli 16 e 22 della direttiva.
L’art. 182-bis recepisce fedelmente, nella sostanza, il disposto dell’art. 16 della direttiva, prevedendo che lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani non differenziati siano attuati con il ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti, che garantisca:
§ l’autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi in ambiti territoriali ottimali (principio di autosufficienza);
§ lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati in uno degli impianti idonei più vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi (principio di prossimità).
Il successivo art. 182-ter, in linea con quanto previsto dall’art. 22 della direttiva, prevede l’adozione entro 180 giorni dall’entrata in vigore dello schema in esame, da parte delle Regioni, delle Province autonome, dei Comuni e degli ATO, ciascuno per le proprie competenze e nell’ambito delle risorse disponibili allo scopo a legislazione vigente, di misure volte ad incoraggiare, per i rifiuti organici:
la raccolta separata, finalizzata a compostaggio e digestione dei medesimi;
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato prevedere che tale raccolta avvenga “mediante contenitori a svuotamento riutilizzabili o con sacchetti compostabili certificati a norma UNI EN 13432-2002”.
§ il trattamento degli stessi, in modo da realizzare un livello elevato di protezione ambientale;
§ l’utilizzo di materiali sicuri per l’ambiente ottenuti dai medesimi rifiuti, ciò al fine di proteggere la salute umana e l’ambiente.
L’introduzione di una norma specifica sui rifiuti organici è accompagnata dall’inserimento, nel nuovo testo dell’art. 183, della relativa definizione, mutuata dall’art. 3 della direttiva. Sono quindi “organici" i rifiuti biodegradabili di giardini e parchi, i rifiuti alimentari e di cucina prodotti da nuclei domestici, ristoranti, servizi di ristorazione e punti vendita al dettaglio e rifiuti simili prodotti dall’industria alimentare raccolti in modo differenziato con contenitori a svuotamento riutilizzabili o con sacchetti compostabili certificati a norma UNI EN 13432-2002.
Si fa notare che nella corrispondente definizione prevista dalla direttiva non compare l’ultima parte del periodo che reca, quale condizione per la definizione di rifiuti organici, il fatto che siano raccolti in modo differenziato con contenitori a svuotamento riutilizzabili o con sacchetti compostabili certificati a norma UNI EN 13432-2002.
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato a sopprimere tale specificazione (avendola, come già detto, introdotta all’art. 182-ter)
La relazione illustrativa, nel commentare i principi introdotti dagli artt. 182-bis e 182-ter, segnala che l’attuazione degli stessi principi comporterà “notevoli benefici economici ed ambientali per il complessivo sistema di gestione dei rifiuti, attraverso la riduzione della movimentazione dei rifiuti e l’utilizzo dei metodi e delle migliori tecnologie”.
2. Campo di applicazione della normativa sui rifiuti (artt. 10-14)
Le modifiche al campo di applicazione della normativa sui rifiuti derivano siano dalle nuove definizioni previste dall’art. 10 dello schema in esame, che riscrive completamente il testo dell’art. 183 al fine di rendere le definizioni conformi a quelle previste dall’art. 3 della direttiva, nonché dalle modifiche agli articoli successivi relativi alla classificazione dei rifiuti e alle esclusioni dal campo di applicazione (artt. 184-185 del Codice). Estrema rilevanza, inoltre, assumono i nuovi articoli 184-bis e 184-ter volti rispettivamente a disciplinare le condizioni per poter considerare un rifiuto come sottoprodotto e per valutare quando un rifiuto cessa di essere tale.
La nuova definizione di rifiuto (art. 10)
Una delle modifiche più rilevanti apportate all’apparato definitorio del Codice è senz’altro costituita dalla nuova nozione di “rifiuto” (lettera a) dell’art. 183). Pur restando inalterato il concetto di “disfarsi” nelle tre declinazioni («si disfi o abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi»), viene eliminata la seconda condizione prevista dalla normativa vigente, vale a dire l’inserimento nell’elenco delle categorie di rifiuti previsto dal vigente Allegato A (che viene a sua volta abrogato dall’art. 34, comma 5, dello schema in esame).
Tale modifica si è resa necessaria, a livello comunitario, al fine di adeguare il dettato normativo alla giurisprudenza della Corte di Giustizia.
Si ricorda, ad esempio, la sentenza della Corte di Giustizia 24 giugno 2008, C188/07 secondo cui, nonostante la direttiva 75/442 proponga, in allegato, elenchi di sostanze e di oggetti qualificabili come rifiuti, «tali elenchi, tuttavia, hanno soltanto un valore indicativo, posto che la qualifica di rifiuto discende anzitutto dal comportamento del detentore e dal significato del termine “disfarsi”».
La nuova nozione “aperta” di rifiuto impatta sulla classificazione disciplinata dall’art. 184 del Codice. Si segnala, in particolare, la disposizione recata dall’ultimo periodo del comma 5 dell’art. 184 come modificato dall’art. 11 dello schema in esame, secondo cui l’inclusione di una sostanza o di un oggetto nell’elenco dei rifiuti di cui all’allegato D non significa che esso sia un rifiuto in tutti i casi, ferma restando la definizione di cui all’art. 183 (vedi oltre).
Operazioni relative ai rifiuti e soggetti coinvolti – nuove definizioni (art. 10)
Vengono altresì introdotte alcune definizioni connesse alla nuova gerarchia di trattamento dei rifiuti, si pensi alle nozioni di “prevenzione”, “preparazione per il riutilizzo”, “riutilizzo”, “riciclaggio” e “trattamento” (lettere i), o), p), q) ed s) dell’art. 183), che recepiscono le omologhe definizioni della direttiva.
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato ad inserire anche la seguente definizione: lett. d-bis) autocompostaggio: compostaggio degli scarti organici dei propri rifiuti urbani, effettuato da utenze domestiche, ai fini dell’utilizzo in situ del materiale prodotto.
Altra novità rilevante, sempre in linea con quanto previsto dalla direttiva, è l’introduzione delle nozioni di “commerciante” e “intermediario” (lettere g) ed h) dell’art. 183) e la modifica della nozione dell’attività di “gestione” dei rifiuti (lettera l) dell’art. 183). Tale ultima definizione viene infatti integrata al fine di includere, tra le attività di gestione, anche “le operazioni effettuate in qualità di commerciante o intermediario”.
Si fa notare che l’introduzione delle citate definizioni di commerciante e intermediario consente di colmare una lacuna nel testo vigente del Codice, ove le figure dell’intermediario e del commerciante di rifiuti sono citate più volte, senza però essere mai definite: ciò è evidente dalla lettura comparata del testo vigente degli articoli 189, comma 3, 190, comma 1, e 212, comma 5, del D.Lgs. 152/2006[8].
Quanto ai soggetti principali coinvolti nella gestione dei rifiuti, “produttore” e “detentore” (lettere e) ed f) dell’art. 183), non si registrano modifiche di rilievo nelle relative definizioni. Le modifiche sembrano finalizzate più che altro all’utilizzo di una terminologia più precisa.
Cambiano, rispetto, al testo vigente, le definizioni di “raccolta” e di “raccolta differenziata” (lettere m) ed n) dell’art. 183). Mentre la nozione di raccolta differenziata viene semplificata, in linea con quella prevista dalla direttiva, il contrario accade per la definizione di raccolta che - come risulta dallo schema sottostante - appare più articolata sia di quella prevista dal testo vigente del Codice che di quella prevista dall’art. 3, numero 10), della direttiva:
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D.Lgs. 152/2006 |
Schema in esame |
Direttiva 2008/98/CE |
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e) raccolta: l'operazione di prelievo, di cernita o di raggruppamento dei rifiuti per il loro trasporto; |
m) “raccolta”: il prelievo dei rifiuti, compresi la cernita preliminare e il deposito, ivi compresa la gestione dei centri di raccolta di cui alla successiva lettera “bb” del presente comma, ai fini del loro trasporto in un impianto di trattamento; |
10) «raccolta» il prelievo dei rifiuti, compresi la cernita preliminare e il deposito preliminare, ai fini del loro trasporto in un impianto di trattamento; |
Si fa notare che il rinvio alla lettera bb) è errato e quindi deve essere sostituito con un rinvio alla lettera hh) che reca la definizione di “centro di raccolta” (la lettera bb) infatti definisce il rifiuto biostabilizzato).
Si segnala al riguardo che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato a sopprimere le note 3 e 8 rispettivamente degli allegati B e C riguardanti la definizione di deposito e a mantenere l’attuale definizione contenuta alla citata lett. m).
Le nozioni di “recupero” e “smaltimento” (lettere r) ed u) dell’art. 183), che nel testo vigente si limitavano a rinviare alle operazioni elencate negli allegati B e C, vengono integrate - in linea con il disposto della direttiva - da un lato al fine di chiarirne il significato e dall’altro al fine di chiarire che gli elenchi di cui agli allegati B e C sono elenchi “aperti” in quanto non esauriscono le possibili operazioni di recupero e smaltimento.
Combustibili da rifiuti (art. 10)
Una modifica rilevante è sicuramente quella relativa al combustibile da rifiuti (CDR) accompagnata dall’abrogazione (disposta dall’art. 34, comma 3, del presente schema) del vigente art. 229 del Codice che reca la disciplina di dettaglio per l’utilizzo del CDR.
La nuova definizione di CDR, recata dalla lettera aa) dell’art. 183, ne conferma sia la conformità alle norme tecniche UNI 9903-1 sia la natura di rifiuto speciale, fatta però salva l’applicazione del nuovo articolo 184-ter sulla cessazione della qualifica di rifiuto (vedi infra).
Scompare poi, rispetto al testo vigente, la distinzione tra CDR e CDR-Q (di qualità elevata). Il nuovo testo però contempla una nuova definizione, quella di “combustibile solido secondario” (CSS) (prevista dalla lettera aa-bis) dell’art. 183).
Il CSS è definito come il combustibile solido prodotto da rifiuti che rispetta le norme tecniche UNI CEN/TS 15359. Anche il CSS viene classificato come rifiuto speciale, fatta però sempre salva l’applicazione del citato articolo 184-ter.
Si fa notare che i combustibili solidi secondari (CSS, o Solid Recovered Fuels, SRF, nella terminologia inglese) sono una classe più ampia di combustibili, di cui il CDR è un caso particolare.
Mentre la norma UNI 9903-1 prevede due classi di qualità del combustibile (qualità normale, che ricalca le specifiche definite dal D.M. 5 febbraio 1998, e qualità elevata, con specifiche più stringenti riguardo al contenuto di sostanze potenzialmente dannose per l'ambiente e a parametri di interesse tecnologico), la normativa tecnica relativa ai CSS li classifica in una serie maggiore di classi di qualità in dipendenza del contenuto di cloro e mercurio e del potere calorifico inferiore (PCI), ma non definisce precise specifiche, essendo questo aspetto completamente demandato al produttore, anche sulla base delle richieste specifiche dell’utilizzatore[9].
Si segnala al riguardo che – in sede di Conferenza unificata – il governo ha chiarito che per semplificare la comprensione delle definizioni di CDR e CSS si intende eliminare la definizione di CDR prevista dalla citata lettera aa) e mantenere in essere, fino alla naturale scadenza, le autorizzazioni legate alla produzione e all’utilizzo del CDR e CDR-Q. (mediante l’inserimento di nuovo comma 8 all’art. 34).
Rifiuti pericolosi (artt. 10, 11 e 14)
Viene introdotta, sempre in linea con la direttiva, la definizione di “rifiuto pericoloso” (lettera b)dell’art. 183), inteso come rifiuto che presenta una o più caratteristiche di cui all’allegato I della parte quarta del presente decreto.
Si fa notare che la stessa definizione è ripetuta nel comma 4 dell’art. 184 come modificato dall’art. 11 del presente schema.
Sembra quindi opportuno valutare l’opportunità di mantenere la stessa definizione in due parti diverse dell’articolato.
Una disposizione rilevante in materia di rifiuti pericolosi sembra poi quella recata dal comma 5 dell’art. 184 come modificato dall’art. 11 del presente schema, ove viene statuito che l’elenco dei rifiuti di cui all’Allegato D è vincolante per quanto concerne la determinazione dei rifiuti da considerare pericolosi. Tale norma recepisce fedelmente quella recata dall’art. 7, par. 1, della direttiva.
Relativamente alla miscelazione dei rifiuti pericolosi, il nuovo testo dell’art. 187, come riscritto dall’art. 14 dello schema in esame e che nella sostanza recepisce integralmente il dettato dell’art. 18 della direttiva, conferma il divieto di miscelazione già previsto dal testo vigente, introducendo, in particolare, rispetto al testo vigente:
§ la specificazione che la miscelazione comprende la diluizione di sostanze pericolose;
§ l’aggiunta di due condizioni da rispettare per poter procedere alla miscelazione consentita, in deroga, dal comma 2. Le condizioni aggiuntive sono che la miscelazione sia effettuata da ente o impresa autorizzata ai sensi degli artt. 208, 209 e 211 e che sia conforme alle migliori tecniche disponibili.
Altre definizioni (art. 10)
Accanto alla definizione di “compost di qualità” (che non compare nella direttiva), che rimane invariata, vengono introdotte le definizioni di “rifiuto biostabilizzato” e di “digestato di qualità” (anch’esse non previste dalla direttiva). Si vedano, in proposito, le lettere bb), cc) e cc-bis) del nuovo testo dell’art. 183[10].
Si segnala, con riguardo alla lett. cc), che occorre sostituire il riferimento al d.lgs. 217 del 2006 con il riferimento al d.lgs. 29 aprile 2010, n. 75, recante Riordino e revisione della disciplina in materia di fertilizzanti, a norma dell'articolo 13 della legge 7 luglio 2009, n. 88.Analogamente occorre modificare l’art. 195, comma 2, lett. o).
Normativa di attuazione
Per il deposito temporaneo ed i centri di raccolta vengono confermate le modalità attuative previste dal testo vigente e già attuate per quanto riguarda i centri di raccolta, dal D.M. 8 aprile 2008 (recante “Disciplina dei centri di raccolta dei rifiuti urbani raccolti in modo differenziato, come previsto dall'articolo 183, comma 1, lettera cc), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modifiche”, pubblicato in G.U. 28 aprile 2008, n. 99).
La nuova definizione di digestato di qualità, prevista dalla lettera cc-bis) del nuovo testo dell’art. 183 di qualità rinvia, per le norme tecniche da rispettare, ad apposito decreto interministeriale, adottato di concerto dai Ministri dell’ambiente e delle politiche agricole.
Si osserva, in proposito, che sembrerebbe opportuna l’indicazione di un termine per l’emanazione dell’atto.
Tra le altre definizioni si ricordano, infine, le nuove nozioni di “rifiuto organico” (cfr. commento all’art. 182-ter) e di “produttore del prodotto” (cfr. commento all’art. 178-bis) recate dalle lettere d) e e-bis) del nuovo testo dell’art. 183), di cui si è già dato conto nei precedenti paragrafi.
Si segnala, infine, che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – non è stata accolta la proposta di chiarire che le operazioni di sgombero della neve esulano dall'applicazione delle norme relative alla gestione dei rifiuti (art. 183, comma 1, lett. ll) e art. 185, comma 1, lett. g)).
E’ comunque accolta la seguente riformulazione della lettera ll): modalità di raccolta dei rifiuti mediante operazione di pulizia delle strade, aree pubbliche e aree private ad uso pubblico.
E’ inoltre inserita una nuova lettera mm) recante “circuito organizzato di raccolta”
Si osserva – sotto il profilo della formulazione del testo - che, a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 128/2010 – correttivo al Codice – occorre sostituire, al comma 1, lettera ii), il riferimento al decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59, le cui norme sono ora confluite nel Codice stesso.
Terre e rocce da scavo (artt. 11, 12 e 13)
Per effetto della modifica al comma 3, lettera b), dell’art. 184 (recata dall’art. 11 del presente schema), della contemporanea abrogazione dell’art. 186 relativo alle terre e rocce da scavo (prevista dall’art. 34, comma 3, del presente schema) e della riscrittura dell’art. 185 relativo alle esclusioni dal campo di applicazione del Codice, viene delineata una nuova disciplina per le terre e rocce da scavo, come si evince dal testo a fronte di seguito riportato, che mostra anche le corrispondenti norme recate dalla direttiva:
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D.Lgs. 152/2006 |
Schema in esame |
Direttiva 2008/98/CE |
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Art. 184 3. Sono rifiuti speciali: […] b) i rifiuti derivanti dalle attività di demolizione, costruzione, nonché i rifiuti che derivano dalle attività di scavo, fermo restando quanto disposto dall'articolo 186; |
art. 184 3. Sono rifiuti speciali: […] b) i rifiuti derivanti dalle attività di demolizione, costruzione, nonché i rifiuti che derivano dalle attività di scavo, fermo restando quanto disposto dall'articolo 184-bis; |
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Art. 184-bis. Sottoprodotto 1. È un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera a), qualsiasi sostanza od oggetto che […] |
Art. 5 Sottoprodotti 1. Una sostanza od oggetto derivante da un processo di produzione il cui scopo primario non è la produzione di tale articolo può non essere considerato rifiuto ai sensi dell'articolo 3, punto 1, bensì sottoprodotto […] |
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Art. 184-ter. Cessazione della qualifica di rifiuto 1. Un rifiuto cessa di essere tale, quando è stato sottoposto a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, e soddisfi i criteri specifici, da adottare nel rispetto delle seguenti condizioni […] |
Articolo 6 Cessazione della qualifica di rifiuto 1. Taluni rifiuti specifici cessano di essere tali ai sensi dell'articolo 3, punto 1, quando siano sottoposti a un'operazione di recupero, incluso il riciclaggio, e soddisfino criteri specifici da elaborare conformemente alle seguenti condizioni […] |
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Art. 185 Limiti al campo di applicazione 1. Non rientrano nel campo di applicazione della parte quarta del presente decreto: […]
c-bis) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso dell'attività di costruzione, ove sia certo che il materiale sarà utilizzato a fini di costruzione allo stato naturale nello stesso sito in cui è stato scavato. |
Art. 185 Esclusioni dall’ambito di applicazione 1. Non rientrano nel campo di applicazione della parte quarta del presente decreto: […] b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non scavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dagli artt. 239 e ss. relativamente alla bonifica di siti contaminati; c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato;
4. Il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, sono da valutarsi ai sensi degli articoli 183, comma 1, lett. a), 184-bis e 184-ter. |
Articolo 2 Esclusioni dall'ambito di applicazione 1. Sono esclusi dall'ambito di applicazione della presente direttiva: […]
b) terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non escavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno;
c) suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che il materiale sarà utilizzato a fini di costruzione allo stato naturale nello stesso sito in cui è stato escavato; |
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Art. 186. Terre e rocce da scavo. 1. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 185, le terre e rocce da scavo […] |
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Come sottolineato dal Ministero dell’ambiente, in un comunicato stampa apparso sul suo sito internet in data 16 aprile 2010, la nuova disciplina delineata dallo schema in esame sembra finalizzata a consentire il riutilizzo di terre e rocce da scavo. Si legge infatti nel comunicato che “Sino ad ora tutte le imprese che realizzavano infrastrutture (strade, autostrade, immobili, metropolitane) erano costrette a smaltire il materiale scavato come rifiuto (con adempimenti e ancora oneri annessi, come portarlo in discarica) e acquisire nuovo materiale per le attività di costruzione delle opere. Oggi invece se il materiale di risulta non è contaminato verrà considerato un sottoprodotto e potrà essere riutilizzato in loco”.
Il venir meno della disciplina di dettaglio recata dall’art. 186, unitamente al nuovo comma 4 dell’art. 185, sembrano infatti demandare tutto alla valutazione caso per caso ai sensi degli artt. 183, comma 1, lett. a), 184-bis e 184-ter.
La relazione illustrativa sottolinea – in verità commentando l’art. 12 dello schema in esame relativo ai sottoprodotti – che “ove le terre e rocce da scavo siano né escluse a priori dall’ambito di applicazione della normativa sui rifiuti, né qualificabili come sottoprodotti, queste potranno essere escluse dalla normativa sui rifiuti ove corrispondano ai criteri di cessazione di qualifica del rifiuto, anche essi individuati dal presente schema”.
Lo stesso viene affermato nell’11° considerando della direttiva, ove si legge che “La qualifica di rifiuto dei suoli escavati non contaminati e di altro materiale allo stato naturale utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati dovrebbe essere esaminata in base alla definizione di rifiuto e alle disposizioni sui sottoprodotti o sulla cessazione della qualifica di rifiuto ai sensi della presente direttiva”.
Sottoprodotti (art. 12)
L’art. 12 introduce un nuovo art. 184-bis che, in linea con l’art. 5 della direttiva, prevede una nuova disciplina definitoria per i sottoprodotti.
La tabella seguente evidenzia sia le differenze rispetto al testo vigente, sia le differenze rispetto al testo della direttiva.
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D.Lgs. 152/2006 |
Schema in esame |
Direttiva 2008/98/CE |
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Art. 183, c. 1, lett. p) p) sottoprodotto: sono sottoprodotti le sostanze ed i materiali dei quali il produttore non intende disfarsi ai sensi dell'articolo 183, comma 1, lettera a), che soddisfino tutti i seguenti criteri, requisiti e condizioni: 1) siano originati da un processo non direttamente destinato alla loro produzione;
2) il loro impiego sia certo, sin dalla fase della produzione, integrale e avvenga direttamente nel corso del processo di produzione o di utilizzazione preventivamente individuato e definito; 4) non debbano essere sottoposti a trattamenti preventivi o a trasformazioni preliminari per soddisfare i requisiti merceologici e di qualità ambientale di cui al p.to 3), ma posseggano tali requisiti sin dalla fase della produzione; 3) soddisfino requisiti merceologici e di qualità ambientale idonei a garantire che il loro impiego non dia luogo ad emissioni e ad impatti ambientali qualitativamente e quantitativamente diversi da quelli autorizzati per l'impianto dove sono destinati ad essere utilizzati; 5) abbiano un valore economico di mercato; |
Art. 184-bis Sottoprodotto 1. È un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera a), qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa tutte le seguenti condizioni: a) la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto;
b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi; c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale; d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.
2. Sulla base delle condizioni previste al comma 1, possono essere adottate misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché una sostanza o un oggetto specifico sia considerato sottoprodotto e non rifiuto. All’adozione di tali criteri si provvede con uno o più decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, in conformità con quanto previsto dalla disciplina comunitaria. |
Art. 5 Sottoprodotti 1. Una sostanza od oggetto derivante da un processo di produzione il cui scopo primario non è la produzione di tale articolo può non essere considerato rifiuto ai sensi dell'articolo 3, punto 1, bensì sottoprodotto soltanto se sono soddisfatte le seguenti condizioni: c) la sostanza o l'oggetto è prodotta/o come parte integrante di un processo di produzione e
a) è certo che la sostanza o l'oggetto sarà ulteriormente utilizzata/o;
b) la sostanza o l'oggetto può essere utilizzata/o direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale; d) l'ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l'oggetto soddisfa, per l'utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell'ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull'ambiente o la salute umana.
2. Sulla base delle condizioni previste al paragrafo 1, possono essere adottate misure per stabilire i criteri da soddisfare affinché sostanze o oggetti specifici siano considerati sottoprodotti e non rifiuti ai sensi dell'articolo 3, punto 1. Tali misure, intese a modificare elementi non essenziali della presente direttiva, integrandola, sono adottate secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all'articolo 39, paragrafo 2. |
Come sottolineato dal Ministero dell’ambiente, in un comunicato stampa apparso sul suo sito internet in data 16 aprile 2010, la nuova disciplina delineata dallo schema in esame sembra finalizzata a stabilire “regole più semplici e più concrete per il riuso evitando tutta la trafila di adempimenti e costi legati al rifiuto”.
La relazione illustrativa sottolinea che tale nuovo articolo “individua i criteri generali applicabili ad ogni caso specifico per la riconduzione di una sostanza o materiale alla nozione di sottoprodotto. Ne risultano così assorbite, ad esempio, le problematiche inerenti i residui delle attività agricole come anche l’annosa querelle inerente le terre e rocce da scavo”.
Normativa di attuazione
Il comma 2 dell’art. 184-bis demanda ad uno o più decreti del Ministro dell’ambiente la fissazione, sulla base delle condizioni definite dal medesimo articolo per la qualificazione di sottoprodotto, di criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché una sostanza o un oggetto specifico sia considerato sottoprodotto e non rifiuto.
Si fa però notare che il par. 2 dell’art. 5 della direttiva prevede che tali criteri siano adottati a livello comunitario, probabilmente al fine di evitare il rischio di proliferazione di discipline nazionali differenti.
E’ pur vero che il comma 2 precisa che tali decreti devono essere adottati “in conformità con quanto previsto dalla disciplina comunitaria”, ma forse sarebbe preferibile riformulare la norma al fine di statuire una sorta di recepimento automatico.
Cessazione della qualifica di rifiuto (art. 12)
L’art. 12 introduce, oltre all’art. 184-bis, un ulteriore articolo, l’art. 184-ter, che disciplina, in linea con l’art. 6 della direttiva, le situazioni in cui si ha la cessazione della qualifica di rifiuto.
Ai sensi del nuovo art. 184-ter, comma 1, un rifiuto cessa di essere tale, quando è stato sottoposto a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, e soddisfi i criteri specifici, da adottare nel rispetto delle seguenti condizioni:
a) la sostanza o l’oggetto è comunemente utilizzato per scopi specifici;
b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;
c) la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti;
d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana.
Si fa notare che, rispetto al testo della direttiva, viene inclusa, tra le operazioni che possono portare alla cessazione, anche la preparazione per il riutilizzo.
Sempre in aggiunta rispetto al testo della direttiva, il primo periodo del comma 2 dispone che l’operazione di recupero può consistere semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri elaborati conformemente alle predette condizioni.
Relativamente all’adozione dei criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto previsti dal comma 1 dell’art. 184-ter, si fa notare che l’art. 6, par. 2, della direttiva ne prevede la fissazione a livello comunitario. Il secondo periodo del comma 2 dell’art. 184-ter prevede l’adozione di criteri conformi alla disciplina comunitaria oppure, in mancanza di criteri comunitari, l’emanazione, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto, di appositi decreti del Ministero dell'ambiente.
Anche in tale caso si potrebbe eventualmente riformulare la norma al fine di statuire una sorta di recepimento automatico
Viene altresì disposto che, nelle more dell’emanazione di tali decreti, continuano ad applicarsi le seguenti disposizioni:
§ D.M. 5 febbraio 1998, recante “Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22” (G.U. 16 aprile 1998, n. 88, S.O.) e relativi regolamenti di attuazione recati dal D.M. 161/2002 e (per i rifiuti delle navi) dal D.M. 269/2005;
§ Art. 9-bis, lett. b), della legge 210/2008;
Si ricorda che l’art. 9-bis, lett. b), del D.L. 172/2008 (convertito dalla L. 210/2008) ha previsto una disposizione transitoria volta a confermare l’efficacia degli accordi e dei contratti di programma in materia di rifiuti stipulati tra le amministrazioni pubbliche e i soggetti economici interessati o le associazioni di categoria prima della soppressione del comma 4 dell'art. 181 del D.Lgs. 152/2006 (che ne consentiva la stipula) da parte del D.Lgs. 4/2008.
§ Circolare del Ministero dell'ambiente 28 giugno 1999, prot. n. 3402/V/MIN (fino al 31 dicembre 2010), recante chiarimenti interpretativi in materia di definizione di rifiuto.
Si fa notare che le disposizioni recate dall’articolo in esame superano quelle previste per le materie prime secondarie (MPS) dall’art. 181-bis del Codice. Tale articolo infatti viene abrogato dall’art. 34, comma 3, dello schema in esame.
Si fa altresì notare che il richiamo ai decreti ministeriali 5 febbraio 1998, 161/2002 e 269/2005, nonché alla circolare n. 3402/V/MIN sono attualmente previsti dall’art. 181-bis quale riferimento normativo da utilizzare nelle more della fissazione, da parte del Ministero dell'ambiente, delle caratteristiche che devono rispettare i metodi di recupero dei rifiuti utilizzati per ottenere materie, sostanze e prodotti secondari.
Il comma 6 dell’art. 184-ter reca una disposizione, aggiuntiva rispetto alla direttiva, secondo cui la disciplina in materia di gestione dei rifiuti si applica fino alla cessazione della qualifica di rifiuto.
Tale disposizione appare priva di contenuto normativo.
Normativa di attuazione
Come accennato sopra, in mancanza di criteri comunitari, il comma 2 dell’art. 184-ter prevede l’adozione di criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto mediante l’emanazione, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto, di appositi decreti del Ministero dell'ambiente.
Si segnala infine che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo ha accolto la richiesta di prorogare – nelle more dell’adozione dei criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto- l’applicazione dell’art. 9-bis, comma 1, lett. b), DL 172/2008, sulla validità degli accordi e i contratti di programma in materia di rifiuti stipulati tra le amministrazioni pubbliche e i soggetti economici interessati o le associazioni di categoria rappresentative dei settori interessati.
Esclusioni dall’ambito di applicazione (art. 13)
L’art. 13 riscrive l’art. 185, che elenca una serie di sostanze e rifiuti esclusi dal campo di applicazione della disciplina dei rifiuti recata dalla parte quarta del Codice, recependo fedelmente la casistica contemplata dall’art. 2 della direttiva. Le differenze rispetto al testo vigente dell’art. 185 sono invece segnalate dalla seguente tabella, ove le disposizioni aggiuntive sono evidenziate in neretto, mentre quelle che riprendono nella sostanza, anche se non interamente, quelle vigenti, in neretto e carattere corsivo:
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Esclusioni previste dal testo vigente |
Nuovo testo dell’art. 185 |
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a) le emissioni costituite da effluenti gassosi emessi nell'atmosfera;
c-bis) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso dell'attività di costruzione, ove sia certo che il materiale sarà utilizzato a fini di costruzione allo stato naturale nello stesso sito in cui è stato scavato. 2) i rifiuti radioattivi; 3) i materiali esplosivi in disuso;
5) le carogne ed i seguenti rifiuti agricoli: materie fecali ed altre sostanze naturali e non pericolose utilizzate nell'attività agricola; Possono essere sottoprodotti, nel rispetto delle condizioni della lettera p), comma 1 dell'articolo 183: materiali fecali e vegetali provenienti da sfalci e potature di manutenzione del verde pubblico e privato, oppure da attività agricole, utilizzati nelle attività agricole, anche al di fuori del luogo di produzione, ovvero ceduti a terzi, o utilizzati in impianti aziendali o interaziendali per produrre energia o calore, o biogas,
1) le acque di scarico, eccettuati i rifiuti allo stato liquido;
5) le carogne
4) i rifiuti risultanti dalla prospezione, dall'estrazione, dal trattamento, dall'ammasso di risorse minerali o dallo sfruttamento delle cave;
c) i materiali vegetali, le terre e il pietrame, non contaminati in misura superiore ai limiti stabiliti dalle norme vigenti, provenienti dalle attività di manutenzione di alvei di scolo ed irrigui;
Possono essere sottoprodotti, nel rispetto delle condizioni della lettera p), comma 1 dell'articolo 183: materiali litoidi o terre da coltivazione, anche sotto forma di fanghi, provenienti dalla pulizia o dal lavaggio di prodotti agricoli e riutilizzati nelle normali pratiche agricole e di conduzione dei fondi, eccedenze derivanti dalle preparazioni di cibi solidi, cotti o crudi, destinate, con specifici accordi, alle strutture di ricovero di animali di affezione di cui alla legge 14 agosto 1991, n. 281
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1. Non rientrano nel campo di applicazione della parte quarta del presente decreto: a) le emissioni costituite da effluenti gassosi emessi nell'atmosfera; b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non scavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dagli artt. 239 e ss. relativamente alla bonifica di siti contaminati; c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato; d) i rifiuti radioattivi; e) i materiali esplosivi in disuso;
f) le materie fecali, se non contemplate dal comma 2, lettera b), paglia e altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso utilizzati in agricoltura, nella selvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa mediante processi o metodi che non danneggiano l’ambiente né mettono in pericolo la salute umana.
2. Sono esclusi dall’ambito di applicazione della parte quarta del presente decreto, in quanto regolati da altre disposizioni normative sanitaria comunitarie, ivi incluse le rispettive norme nazionali di recepimento: a) le acque di scarico;
b) i sottoprodotti di origine animale, compresi i prodotti trasformati, contemplati dal regolamento (CE) n. 1774/2002, eccetto quelli destinati all’incenerimento, allo smaltimento in discarica o all’utilizzo in un impianto di produzione di biogas o di compostaggio; c) le carcasse di animali morti per cause diverse dalla macellazione, compresi gli animali abbattuti per eradicare epizoozie, e smaltite in conformità del regolamento (CE) n. 1774/2002; d) i rifiuti risultanti dalla prospezione, dall'estrazione, dal trattamento, dall'ammasso di risorse minerali o dallo sfruttamento delle cave, di cui al decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 117;
3. Fatti salvi gli obblighi derivanti dalle normative comunitarie specifiche, sono esclusi dall’ambito di applicazione della Parte Quarta del presente decreto i sedimenti spostati all’interno di acque superficiali ai fini della gestione delle acque e dei corsi d’acqua o della prevenzione di inondazioni o della riduzione degli effetti di inondazioni o siccità o ripristino dei suoli se è provato che i sedimenti non sono pericolosi ai sensi della Decisione 2000/532/CE della Commissione del 3 maggio 2000.
4. Il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, sono da valutarsi ai sensi degli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis e 184-ter. |
Relativamente ai sottoprodotti di origine animale, compresi i prodotti trasformati, contemplati dal Regolamento (CE) n. 1774/2002, si ricorda che il citato regolamento è stato sostituto dal Regolamento (CE) n. 1069/2009. Ai sensi dell’art. 3 di tale nuovo regolamento, sono «sottoprodotti di origine animale» i “corpi interi o parti di animali, prodotti di origine animale o altri prodotti ottenuti da animali, non destinati al consumo umano, ivi compresi gli ovociti, gli embrioni e lo sperma”.
La relazione illustrativa sottolinea come il rapporto tra il comma 1, lett. f), ed il comma 2, lett. b), del nuovo testo dell’art. 185 sia di netta distinzione. Pertanto, con riferimento al materiale fecale occorrerà “verificare dapprima se esso rientri nel campo di applicazione del regolamento n. 1774/2002, nel qual caso le ipotesi di esclusione sono disciplinate dal comma 2, lett. b), dell'art. 185 del d.lgs. 152/2006. Ove invece non fosse riconducibile a tale previsione comunitaria, il materiale fecale sarà soggetto alla disciplina dei rifiuti, salvo il caso di utilizzo ai sensi del comma 1, lett. f), dell'art. 185 stesso. Una simile interpretazione appare suffragata dalla lettura del testo della direttiva in lingua originale inglese, in cui appare semanticamente chiaro che il comma 2, lett. f), si riferisce solo alle fattispecie contemplate dal regolamento n. 1774/2002”.
Sotto il profilo della formulazione del testo, si segnala l’erronea espressione “normative sanitaria comunitarie” contenuta nel primo periodo del comma 2. La lettura della relazione illustrativa sembra suggerire che l’espressione avrebbe dovuto essere così: “normative comunitarie che assicurano tutela ambientale e sanitaria”.
Si segnala infine che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo non ha accolto alcune richieste volte ad estendere la disciplina delle esclusioni per includervi: infrastrutture di servizio quali cisterne e tubazioni interrate; le sabbie per i ripascimenti dei litorali.
3. Tracciabilità dei rifiuti
Adempimenti documentali e SISTRI (artt. 15 e 16)
Gli artt. 15 e 16 dello schema di decreto si occupano degli adempimenti documentali, integrandoli e adattandoli sia all’art. 17 della direttiva che prevede la tracciabilità per i rifiuti pericolosi, che al DM 17 dicembre 2009 con il quale è stato istituito il SISTRI.
Da qui le nuove formulazioni degli artt. 188 (Responsabilità della gestione dei rifiuti), 188-bis (Controllo della tracciabilità dei rifiuti), 188-ter (Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti - Sistri), 189 (Catasto dei rifiuti), 190 (Registri di carico e scarico), 193 (Trasporto dei rifiuti) e 194 (Spedizioni transfrontaliere).
Il comma 1 dell’articolo 15 dello schema in esame precisa che l’entrata in vigore degli articoli 188, 189, 190 e 193 decorre dal secondo mese successivo alla data di operatività del SISTRI (che è stata prorogata 1° ottobre 2010 dal DM 9 luglio 2010).
Si ricorda, in estrema sintesi, che con il DM 17 dicembre 2009 si è dato avvio al funzionamento del “sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti” meglio noto con l’acronimo “SISTRI”[11]. Il nuovo sistema è volto a:
§ semplificare le attuali procedure attraverso l’informatizzazione dei processi e l’eliminazione di alcuni adempimenti documentali, quali il formulario, il registro di carico e scarico e il MUD;
§ conoscere in tempo reale i dati relativi all’intera filiera dei rifiuti (grazie all’utilizzo di dispositivi elettronici per la registrazione e comunicazione dei dati (chiavette USB e dispositivi di localizzazione satellitare dei mezzi di trasporto);
§ garantire una maggior efficacia all’azione di contrasto dei fenomeni di criminalità organizzata nell’ambito dello smaltimento illecito dei rifiuti.
Il SISTRI doveva essere operativo a partire dal 13 luglio 2010 per il primo gruppo di operatori obbligati ad aderire al sistema (grandi imprese e operatori del settore) e dal 12 agosto 2010 per il secondo gruppo (imprese ed enti di media e piccola dimensione) e per un terzo gruppo che può aderire su base volontaria.
Il citato DM è stato modificato dal DM 15 febbraio e, da ultimo, dal DM 9 luglio 2010 che ha prorogato l'avvio del sistema al 1° ottobre 2010, indipendentemente dalla dimensione dell'impresa, come sollecitato dalla risoluzione 8-00065 approvata dalla VIII Commissione (Ambiente) della Camera nella seduta del 28 aprile 2010.
Nella risoluzione il Governo si impegnava, tra l’altro, a costituire il comitato di vigilanza e controllo previsto dal DM 17 dicembre 2009 per garantire un monitoraggio delle problematiche derivanti dell'applicazione del sistema; a prevedere criteri e condizioni per l'applicazione del SISTRI anche agli operatori stranieri; a garantire l'interoperabilità del sistema con gli attuali software di gestione maggiormente diffusi tra le aziende che operano nel settore dei rifiuti; a prevedere, nell'ambito dell'integrazione della banca dati del SISTRI con quella dell'Albo gestori ambientali, un'unica procedura di registrazione; a tenere in considerazione i costi dell'introduzione del Sistri per le imprese, con particolare riguardo a quelle medio-piccole.
Si rammenta, infine, che la realizzazione di un sistema integrato per il controllo e la tracciabilità dei rifiuti era stata inizialmente prevista dall’art. 1, comma 1116, della legge 296/2006, (finanziaria 2007). Successivamente con il d.lgs 4/2008, che inseriva il comma 3-bis all’art. 189 del d.lgs. 152/2006, veniva stabilito l’obbligo, senza ulteriori oneri per la finanza pubblica, dell’installazione ed utilizzo di apparecchiature elettroniche per le categorie dei soggetti già obbligati alla predisposizione della documentazione cartacea in materia di rifiuti speciali. Infine, con l’art. 14-bis del decreto legge 78/2009 sono state dettate le modalità di finanziamento del sistema nazionale per il controllo e la tracciabilità.
Il nuovo testo dell’art. 188 definisce le responsabilità nella gestione dei rifiuti – in attuazione dell’art. 15 della direttiva - imputandole non solo al produttore iniziale o altro detentore, ma anche ad un eventuale intermediario, commerciante, ente o impresa che effettuano le operazioni di trattamento dei rifiuti e ad un soggetto pubblico o privato addetto alla raccolta dei rifiuti. Tale responsabilità rimane in capo al produttore o al detentore fino al termine delle operazioni di trattamento (comma 1).
Qualora, invece, il produttore iniziale, il produttore e il detentore siano iscritti al SISTRI la responsabilità, salvo i casi di concorso di reato, è limitata alla rispettiva sfera di competenza stabilita dal predetto sistema (comma 2).
I commi 3 e 4 prevedono alcuni casi di esclusione di responsabilità nei confronti dei produttori iniziali di rifiuti non pericolosi che raccolgono e trasportano i propri rifiuti.
Da ultimo, il comma 6 consente di recepire il disposto dell’art. 14, paragrafo 1, della direttiva che, secondo il principio «chi inquina paga», imputa i costi della gestione dei rifiuti al produttore iniziale, ai detentori del momento o dai detentori precedenti dei rifiuti.
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato a sopprimere il comma 4 e a riformulare il comma 3 come segue:
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d.lgs. 152/2006 |
Schema di d.lgs. |
Riformulazione del governo |
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3. La responsabilità del detentore per il corretto recupero o smaltimento dei rifiuti è esclusa:
a) in caso di conferimento dei rifiuti al servizio pubblico di raccolta;
b) in caso di conferimento dei rifiuti a soggetti autorizzati alle attività di recupero o di smaltimento, a condizione che il detentore abbia ricevuto il formulario di cui all'articolo 193 controfirmato e datato in arrivo dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore, ovvero alla scadenza del predetto termine abbia provveduto a dare comunicazione alla provincia della mancata ricezione del formulario. Per le spedizioni transfrontaliere di rifiuti tale termine è elevato a sei mesi e la comunicazione è effettuata alla regione.
4. Nel caso di conferimento di rifiuti a soggetti autorizzati alle operazioni di raggruppamento, ricondizionamento e deposito preliminare, indicate rispettivamente ai punti D13, D14, D15 dell'Allegato B alla parte quarta del presente decreto, la responsabilità dei produttori dei rifiuti per il corretto smaltimento è esclusa a condizione che questi ultimi, oltre al formulario di trasporto di cui al comma 3, lettera b), abbiano ricevuto il certificato di avvenuto smaltimento rilasciato dal titolare dell'impianto che effettua le operazioni di cui ai punti da D1 a D12 del citato Allegato B. Le relative modalità di attuazione sono definite con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio che dovrà anche determinare le responsabilità da attribuire all'intermediario dei rifiuti. |
3. La responsabilità dei soggetti che, ai sensi dell’art. 212 comma 8 del presente decreto, raccolgono e trasportano i propri rifiuti non pericolosi è esclusa:
a) in caso di conferimento dei rifiuti ai centri di raccolta comunali ed intercomunali o a piattaforme private, autorizzati per le operazioni di messa in riserva (R13) o deposito preliminare (D15) ai sensi degli articoli 208, 213 o 216 del presente decreto, con i quali sia stata stipulata apposita convenzione o contratto; b) in caso di conferimento dei rifiuti a soggetti autorizzati alle attività di recupero o di smaltimento, a condizione che il produttore sia in possesso del formulario di cui all'articolo 193 controfirmato e datato in arrivo dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore, ovvero alla scadenza del predetto termine abbia provveduto a dare comunicazione alla provincia della mancata ricezione del formulario. Per le spedizioni transfrontaliere di rifiuti tale termine è elevato a sei mesi e la comunicazione è effettuata alla regione.
4. Nel caso di conferimento dei rifiuti ai centri di raccolta comunali ed intercomunali o a piattaforme private, autorizzati per le operazioni di messa in riserva (R13) o deposito preliminare (D15) ai sensi degli articoli 208, 213 o 216 del presente decreto, con i quali sia stata stipulata apposita convenzione o contratto, è esclusa la responsabilità del produttore iniziale per l’esecuzione di un’operazione completa di recupero o smaltimento.
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3. Al di fuori dei casi di concorso di persone nel fatto illecito e di quanto previsto dal regolamento (CE) n.1013/2006, la responsabilità dei soggetti non iscritti al sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (Sistri) di cui di cui all’art. 188-bis, comma 2, lett. a), che, ai sensi dell’art. 212 comma 8 del presente decreto, raccolgono e trasportano i propri rifiuti non pericolosi è esclusa:
a) a seguito del conferimento dei rifiuti al servizio pubblico di raccolta previa convenzione;
b) a seguito del conferimento dei rifiuti a soggetti autorizzati alle attività di recupero o di smaltimento, a condizione che il produttore sia in possesso del formulario di cui all'articolo 193 controfirmato e datato in arrivo dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore, ovvero alla scadenza del predetto termine abbia provveduto a dare comunicazione alla provincia della mancata ricezione del formulario. Per le spedizioni transfrontaliere di rifiuti tale termine è elevato a sei mesi e la comunicazione è effettuata alla regione.
soppresso
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Il nuovo art. 188-bis introduce norme di coordinamento con la normativa relativa all’istituzione del SISTRI.
Al fine di garantire la tracciabilità dei rifiuti a partire dalla loro produzione fino a giungere alla destinazione finale, viene prevista l’alternatività tra l’adesione al SISTRI e la tenuta dei registri di carico e scarico e del formulario di identificazione dei rifiuti (commi 1 e 2).
Ai fini di una maggiore chiarezza interpretativa, viene ribadito che qualora si aderisca al SISTRI vengono meno gli obblighi relativi alla tenuta dei registri di carico e scarico nonché dei formulari di identificazione dei rifiuti previsti dagli artt. 190 e 193 mentre, nel caso di non adesione, devono essere adempiuti gli obblighi relativi alla tenuta dei registri di carico e scarico e dei formulari di identificazione (commi 3 e 4).
Si ricorda che l’art. 12 sulle disposizioni transitorie del citato DM 17 dicembre 2009 prevede che, per un mese successivo all’operatività del SISTRI (prorogata come anzidetto al 1° ottobre 2010) i soggetti che aderiscono al SISTRI rimangono comunque tenuti alla compilazione dei formulari e dei registri di carico e scarico.
Il comma 3 reca inoltre alcune norme relative al trasporto effettuato da enti o imprese.
Si ricorda, infatti, che ai sensi dell’art. 1 del citato DM 17 dicembre 2009, sono obbligati ad aderire al SISTRI anche chiunque effettua, a titolo professionale, attività di raccolta e trasporto di rifiuti (speciali), includendovi anche gli operatori dei trasporti intermodali (art. 5, comma 10).
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato a prevedere, al comma 3, che per gli impianti di discarica il registro cronologico sia conservato fino al termine della fase di gestione post operativa della discarica.
Il nuovo art. 188-ter coordina quanto già previsto dal DM 17 dicembre 2009 in merito ai destinatari del sistema che vengono suddivisi in due gruppi: soggetti obbligati e quelli che possono aderire su base volontaria. Viene, previsto un obbligo di iscrizione a carico di un’ampia categoria di soggetti sostanzialmente coincidenti con quelli tenuti al tradizionale obbligo di invio e compilazione del MUD ex art. 189, comma 3, includendovi anche gli addetti al trasporto intermodale (commi 1 e 2).
Si ricorda, infatti, che una delle criticità sollevate in relazione alle disposizioni del citato DM è stata, infatti, quella relativa ai soggetti obbligati ad aderire al nuovo sistema che non avrebbero potuto essere diversi da quelli identificati dal d.lgs. 152/2006. Tale rilievo riguardava in particolare gli addetti al trasporto intermodale (art. 5, comma 10)[12].
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato a chiarire – sostituendo la lettera e) del comma 2 – che i gestori dei centri di raccolta per rifiuti urbani e assimilati non sono soggetti all’iscrizione obbligatoria al Sistri, mentre resta soggetto all’iscrizione chi effettua il trasporto di rifiuti urbani assimilati ai centri di raccolta.
Rispetto al citato DM si dispone un obbligo generalizzato di adesione obbligatoria al sistema per i comuni e le imprese di trasporto dei rifiuti urbani nel territorio della regione Campania (comma 3).
L’art. 2 del citato DM prevede, invece, la sottoposizione obbligatoria al SISTRI da parte dei comuni e delle imprese che gestiscono i rifiuti urbani nel territorio della predetta Regione.
Normativa di attuazione
Il comma 4 affida ad uno o più decreti interministeriali, adottati di concerto dai Ministeri dell'ambiente e delle infrastrutture, il compito di provvedere all’estensione dell’obbligo di iscrizione al SISTRI anche a coloro che possono aderire su base volontaria e a coloro che effettuano la raccolta e il trasporto dei RAEE domestici e RAEE professionali secondo modalità semplificate ai sensi del recente DM 8 marzo 2010, n. 65 con cui è stata data attuazione all’art. 6, comma 1-bis, del d.lgs. 151/2005.
Il comma 5 demanda ad uno o più decreti interministeriali, adottati di concerto dai Ministeri dell'ambiente e delle infrastrutture, la definizione dei criteri e delle condizioni per l’applicazione del SISTRI alle spedizioni dei rifiuti di cui al Regolamento 1013/2006 relativo alle spedizioni di rifiuti. Nelle more dell’adozione dei decreti sono fatti salvi gli obblighi stabiliti dal DM del 17 dicembre 2009 relativi alla tratta del territorio nazionale interessata dal trasporto transfrontaliero[13].
Il comma 6 demanda ad uno o più regolamenti, adottati ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 400/1988, la ricognizione delle disposizioni abrogate a decorrere dalla data di entrata in vigore dei predetti decreti ministeriali.
Il comma 6-bis demanda ad un decreto interministeriale, adottato di concerto dai Ministeri dell'ambiente, dell’Economia e, per quanto di rispettiva competenza, della difesa e dell’interno, le procedure e le modalità con le quali il SISTRI si applica alle corrispondenti Amministrazioni centrali. Tale decreto deve essere adottato entro 120 giorni dall’entrata in vigore della disposizione in esame.
Il nuovo testo dell’art. 189 coordina, anch’esso, le disposizioni relative al catasto con la nuova normativa introdotta con il SISTRI e con quella relativa all’ISPRA, presso il quale è prevista l’operatività della sezione nazionale del catasto dei rifiuti (comma 1).
I dati acquisiti tramite il SISTRI costituiscono la base di aggiornamento costante del catasto anche ai fini della pianificazione delle attività di gestione dei rifiuti (comma 2).
Inoltre, dato che le informazioni contenute nel MUD saranno ricavate automaticamente dal SISTRI, l’obbligo di presentare annualmente alle Camere di commercio competenti per territorio il Modello unico di dichiarazione ambientale (MUD) previsto dalla legge 70/1994 viene mantenuto solo per i comuni o loro consorzi e comunità montane, ad eccezione dei comuni della regione Campania. Tali ultimi, che devono obbligatoriamente aderire al SISTRI, devono effettuare le comunicazioni tramite interconnessione diretta tra il catasto e il SITRA (commi 3 e 4).
La relazione illustrativa precisa che l'interconnessione tra i due sistemi informatici (il SISTRI e il SITRA di cui all'art. 2, comma 2-bis, del decreto legge 172/2008) entrambi già in funzione, corrisponde a quella già prevista dalla normativa vigente relativamente ai dati MUD. Il catasto telematico, infatti, è basato proprio su tale interconnessione, che prevede uno scambio di dati tra UnionCamere, l'Albo Gestori Ambientali,. ISPRA e le ARPA.
Sono esonerati dal presentare il MUD, fatta eccezione per i dati relativi ai costi di gestione e di ammortamento tecnico e finanziario degli investimenti per le attività di gestione dei rifiuti, nonché i proventi della tariffa di cui all'art. 238, i comuni che aderiscono volontariamente al SISTRI (comma 5).
Si ricorda che l’art. 12 , comma 1, del DM 17 dicembre 2009 sulle disposizioni transitorie ha previsto che entro il 31 dicembre 2010 i produttori iniziali di rifiuti e le imprese e gli enti che effettuano operazioni di recupero e di smaltimento dei rifiuti che erano tenuti alla presentazione del MUD dovranno comunque comunicare al SISTRI, compilando una scheda scaricabile dal sito, le seguenti informazioni riguardanti il periodo dell’anno 2010 precedente all’operatività del sistema: il quantitativo totale di rifiuti annotati in carico sul registro, suddiviso per codice CER; per ciascun codice CER, il quantitativo totale annotato in scarico sul registro, con le relative destinazioni; per le imprese e gli enti che effettuano operazioni di recupero e di smaltimento dei rifiuti, le operazioni di gestione dei rifiuti effettuate; per ciascun codice CER, il quantitativo totale che risulta in giacenza.
Si segnala, infine, che con il comma 1 dell’articolo 1 del decreto legge 72/2010 era stato prorogato al 30 giugno 2010 il termine (scaduto il 30 aprile 2010) per la presentazione del MUD relativo all’anno 2009, aggiornato (ai sensi dell'art. 1, comma 3, della L. 70/1994) dal D.P.C.M. 27 aprile 2010.
Viene introdotta, quindi, una procedura in caso di inadempimento relativo al MUD da presentare da parte dei comuni che fa capo alle province e che consta di una previa diffida ad adempiere rivolta all’ente inadempiente e successivamente anche della nomina di un commissario ad acta con spese a carico dello stesso ente che non ha effettuato le comunicazioni previste (comma 6).
Sarà compito dell’ISPRA elaborare annualmente i dati trasmessi alla sezione nazionale del catasto dalle sezioni regionali e provinciali e darne adeguata pubblicità (comma 7), nei limiti delle risorse umane e finanziarie a disposizione.
Infine il comma 8 precisa che per le comunicazioni relative ai rifiuti da imballaggio si applicano le norme previste dal successivo art. 220, comma 2 che prevede la comunicazione annuale attraverso il MUD.
La riformulazione dell’art. 190, analogamente agli articoli precedenti, reca disposizioni di coordinamento relative ai registri di carico e scarico con le norme relative al SISTRI.
A seguito dell’entrata in vigore del nuovo sistema, il comma 1 precisa che sono tenuti alla tenuta dei registri di carico e scarico unicamente coloro che non hanno aderito su base volontaria al SISTRI e, nello specifico:
§ le imprese e gli enti produttori di rifiuti non pericolosi di cui all’art. 184, comma 3, lettere c), d) e g) che non hanno più di dieci dipendenti;
Si ricorda che le disposizioni del citato art. 184 riguardano alcuni rifiuti speciali quali i rifiuti da lavorazioni industriali, i rifiuti da lavorazioni artigianali e i rifiuti derivanti dalla attività di recupero e smaltimento di rifiuti, i fanghi prodotti dalla potabilizzazione e da altri trattamenti delle acquee dalla depurazione delle acque reflue e da abbattimento di fumi.
§ gli enti e le imprese che raccolgono e trasportano propri rifiuti non pericolosi di cui all’art. 212, comma 8.
Sono, ai sensi del citato art. 212, comma 8, i produttori iniziali di rifiuti non pericolosi che effettuano operazioni di raccolta e trasporto dei propri rifiuti ed i produttori iniziali di rifiuti pericolosi che effettuano operazioni di raccolta e trasporto di trenta chilogrammi o trenta litri al giorno dei propri rifiuti pericolosi, a condizione che tali operazioni costituiscano parte integrante ed accessoria dell'organizzazione dell'impresa dalla quale i rifiuti sono prodotti.
Non appare chiaro se sono tenuti alla tenuta dei registri di carico e scarico anche gli altri operatori che possono aderire su base volontaria al SISTRI ai sensi del nuovo art. 188-ter, comma 3, ovvero:
c) gli imprenditori agricoli di cui all’art. 2135 del codice civile che producono rifiuti non pericolosi;
d) le imprese e gli enti produttori di rifiuti non pericolosi derivanti da attività diverse da quelle di cui all’art. 184, comma 3, lettere c), d) e g);
e) i comuni e le imprese di trasporto dei rifiuti urbani nel territorio di regioni diverse dalla Regione Campania.
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato ad escludere le operazioni di gestione dei centri di raccolta di cui all’art. 183, comma 1, lett. hh) dagli obblighi di tenuta dei registri di carico e scarico limitatamente ai rifiuti non pericolosi.
Le annotazioni devono essere effettuate almeno entro dieci giorni lavorativi dalla produzione del rifiuto e dallo scarico del medesimo (comma 1).
Un’importante innovazione introdotta è la soppressione dell’obbligo di conservare a tempo indeterminato i registri relativi alle operazioni di smaltimento dei rifiuti in discarica.
I registri di carico e scarico, integrati con i formulari di identificazione relativi al trasporto dei rifiuti o con la copia della scheda del SISTRI sono, invece, tenuti per cinque anni, come già prevedeva la normativa vigente (comma 2).
Viene, inoltre, soppressa la previsione che prevedeva che potessero adempiere all'obbligo della tenuta dei registri di carico e scarico dei rifiuti anche tramite le organizzazioni di categoria interessate i soggetti la cui produzione annua di rifiuti non eccede le due tonnellate di rifiuti pericolosi, mantenendo, invece, tale facoltà per quelli che non superano le dieci tonnellate di rifiuti non pericolosi (comma 3).
Il comma 6 ribadisce che la disciplina di carattere nazionale relativa ai registri di carico e scarico è quella di cui al DM 1° aprile 1998, n. 148, come modificato dal comma 8, mentre nel testo vigente il citato DM veniva applicato in attesa dell’emanazione di un nuovo decreto ministeriale.
In merito alla formulazione occorrerebbe far riferimento non al comma 8 ma al comma 7, in quanto è in tale comma che vengono apportate le modifiche al citato DM.
Si ricorda che con DM 148/1998 è stato approvato il “Regolamento recante approvazione del modello dei registri di carico e scarico dei rifiuti ai sensi degli articoli 12, 18, comma 2, lettera m), e 18, comma 4, del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22”.
Il comma 7 – non modificato - reca una modifica all’allegato C1, sezione III, lettera c), del citato DM 148/1998 relativo alle informazioni da inserire nel registro che sembrerebbe già prevista dal vigente comma 9.
Conseguentemente se ne suggerisce la soppressione.
Il comma 8, infine, stabilisce l’obbligo di tenuta dei registri di carico e scarico per i produttori di rifiuti pericolosi che non sono inquadrati in un’organizzazione di ente o impresa, che vi adempiono attraverso la conservazione, in ordine cronologico, delle copie delle schede del SISTRI relative ai rifiuti prodotti, rilasciate dal trasportatore dei rifiuti stessi.
La riformulazione dell’art. 193 sul trasporto di rifiuti mantiene l’obbligo del formulario unicamente per gli enti e le imprese che raccolgono e trasportano i propri rifiuti non pericolosi di cui all’art. 212, comma 8, e che non aderiscono su base volontaria al SISTRI (comma 1).
Viene poi introdotta l’esenzione dalla responsabilità per il trasportatore in relazione a quanto indicato nella Scheda SISTRI – Area Movimentazione o nel formulario di identificazione di cui al comma 1 dal produttore o dal detentore dei rifiuti e per le eventuali difformità tra la descrizione dei rifiuti e la loro effettiva natura e consistenza, fatta eccezione per le difformità riscontrabili con la diligenza richiesta dalla natura dell’incarico (comma 3) .
Analogamente al registro di carico e scarico, anche per il formulario viene ribadito che la disciplina di carattere nazionale è quella indicata dal DM 1° aprile 1998, n. 145, mentre nel testo vigente il citato DM veniva applicato in attesa dell’emanazione di un nuovo decreto ministeriale.
Si ricorda che con DM 145/1998 è stato approvato il “Regolamento recante la definizione del modello e dei contenuti del formulario di accompagnamento dei rifiuti ai sensi degli articoli 15, 18, comma 2, lettera e), e comma 4, del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22” e per la cui applicazione è stata emanata anche circolare 4 agosto 1998, n. GAB/DEC/812/98.
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato ad escludere dall’obbligo del formulario il trasporto di rifiuti urbani effettuato dal produttore degli stessi al centro di raccolta.
Alcuni casi particolari di trasporto sono indicati ai commi 8 ed 9.
Il comma 8 riguarda le spedizioni transfrontaliere da parte diimprese che raccolgono e trasportano i propri rifiuti non pericolosi e che non aderiscono su base volontaria al SISTRI. In tal caso il formulario di identificazione è validamente sostituito dai documenti previsti dal nuovo articolo 194 (vedi infra), anche con riferimento alla tratta percorsa su territorio nazionale (comma 8).
Il comma 9 fa riferimento all’utilizzazione dei fanghi di depurazione in agricoltura e prevede, per essi, la sostituzione della scheda di accompagnamento prevista dall’art. 13 del d.lgs. 99/1992, con la scheda SISTRI – Area movimentazione.
L’art. 13 del d.lgs. 99/1992 prevede che nelle varie fasi di raccolta e trasporto, stoccaggio, condizionamento ed utilizzazione, i fanghi da utilizzare in agricoltura devono essere corredati da una scheda di accompagnamento compilata dal produttore o detentore e consegnata a chi prende in carico i fanghi. Tale scheda deve essere compilata secondo lo schema riportato nel decreto deve essere conservata per un periodo di almeno 6 anni.
Il comma 10 prevede, per la microraccolta di rifiuti, che anche nelle schede SISTRI – Area movimentazione vengano indicate, nello spazio relativo al percorso, tutte le tappe intermedie previste o le eventuali variazioni al percorso.
Viene, quindi, introdotta una puntuale disciplina per il trasporto intermodale (comma 12).
Qualora nel trasporto intermodale di rifiuti, le attività di carico e scarico, di trasbordo, nonché le soste tecniche (nei porti e scali ferroviari, interporti, impianti di terminalizzazione e scali merci) superino,per caso fortuito o per forza maggiore, il termine massimo di sei giorni il detentore del rifiuto ha l’obbligo di darne indicazione non solo nello spazio relativo alle annotazioni della medesima Scheda SISTRI – Area Movimentazione ma dovrà anche informare, prima della scadenza del predetto termine, il comune e la provincia territorialmente competente.
Il detentore del rifiuto dovrà inoltre adottare a proprie spese, tutte le iniziative opportune per prevenire eventuali pregiudizi ambientali e effetti nocivi per la salute umana.
Qualora, infine, tale impossibilità per caso fortuito o per forza maggiore duri per un periodo superiore a 30 giorni, il detentore sarà obbligato a conferire, sempre a proprie spese, i rifiuti ad un intermediario, ad un commerciante, ad un ente o impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti, o ad un soggetto pubblico o privato addetto alla raccolta dei rifiuti, in conformità agli articoli 177 e 179.
Da ultimo, il comma 13 dichiara l’equipollenza della copia cartacea della scheda SISTRI - Area movimentazione e il formulario di identificazione di cui al comma 1 con la scheda di trasporto prevista dall’art. 7-bis del d.lgs. 21 novembre 2005, n. 286[14] e al DM attuativo del 30 giugno 2009, come peraltro già previsto dall’art. 5, comma 8, del DM 17 dicembre 2009 sul SISTRI.
Al riguardo alcuni autori hanno sottolineato come tale adempimento, forse giustificato dalle attuali esigenze di controllo dei mezzi su strada, sembrerebbe confliggere con il nuovo sistema di monitoraggio elettronico dei percorsi e dei carichi trasportati[15].
Si ricorda che l’art. 7-bis del d.lgs. 286/2005 ha istituito, al fine di conseguire maggiori livelli di sicurezza stradale e favorire le verifiche sul corretto esercizio dell'attività di autotrasporto di merci per conto di terzi in ambito nazionale, la scheda di trasporto, da compilare a cura del committente e conservare a bordo del veicolo adibito a tale attività, a cura del vettore.
La sostituzione dell’art. 194 sulle spedizioni transfrontaliere di rifiuti è resa necessaria dall’adeguamento al Regolamento CE 1013/2006 sulle spedizioni di rifiuti le agli accordi bilaterali previsti negli artt. 41 e 43 del citato regolamento per le spedizioni di rifiuti destinati allo smaltimento o al recupero.
Inoltre il DM 17 dicembre 2009 sul SISTRI reca un’unica previsione sul trasporto transfrontaliero all’art. 5, comma 9, in cui si occupa solo dell’ipotesi delle spedizioni transfrontaliere dall’Italia, con la precisazione che il produttore dovrà inserire il documento di movimento previsto dall’art. 4 del Regolamento CE 1013/2006 rigorosamente in formato pdf, nel sistema SISTRI, mentre nulla viene invece previsto per i documenti relativi alle spedizioni “in ingresso”.
Tale aspetto è stato sottolineato anche da alcuni autori in dottrina[16] che hanno rilevato come i trasportatori stranieri che recano un carico destinato in Italia entrano nel nostro Paese con il solo documento di cui al Regolamento CE n. 1013/2006. Ciò costituisce un aspetto tutt’altro che secondario, soprattutto con riguardo ai trasportatori italiani che sono tenuti ad adempiere al SISTRI anche per brevi tragitti.
A tal proposito si riporta anche quanto contenuto nell’interrogazione a risposta immediata 5/02530 presentata presso la VIII Commissione alla Camera il 23 febbraio 2010, in cui si legge che «in merito al rilievo relativo al trasporto transfrontaliero, è opportuno segnalare che il Sistri, nel garantire un maggior controllo sulla destinazione finale dei rifiuti, non va peraltro a modificare la disciplina dettata dal Regolamento comunitario n. 1013/2006 sul trasporto transfrontaliero dei rifiuti».
Viene quindi previsto che le imprese che effettuano il trasporto transfrontaliero nel territorio italiano siano iscritte all'Albo nazionale gestori ambientali di cui all'art. 212, ma in tal caso l’iscrizione non è subordinata alla prestazione delle garanzie finanziarie previste dall’art. 212, comma 7 (comma 3).
Normativa di attuazione
Il comma 4 affida ad un decreti interministeriali, adottati di concerto dai Ministeri dell'ambiente, dello sviluppo economico, della salute e dell’economia e delle infrastrutture, nel rispetto del citato regolamento CE 1013/2006, la disciplina dei criteri per il calcolo degli importi minimi delle garanzie finanziarie da prestare per le spedizioni dei rifiuti, delle spese amministrative a carico dei notificatori e delle modalità specifiche per il trasporto dei rifiuti nella Città del vaticano e nella Repubblica di San Marino.
Sino all’entrata in vigore del decreto previsto dal comma 4, continuano ad applicarsi le disposizioni del DM 3 settembre 1998, n. 370 con cui è stato approvato il regolamento recante norme concernenti le modalità di prestazione della garanzia finanziaria per il trasporto transfrontaliero di rifiuti (comma 5).
Vengono poi introdotte alcune definizioni ai fini dell’adeguamento all’art. 2 del Regolamento CE 1013/2006 (comma 6) e viene, infine, previsto che le regioni e le province comunichino le informazioni previste dall’art. 56 del citato Regolamento CE (ovvero le designazioni delle autorità competenti di transito e dei corrispondenti incaricati di informare e consigliare le persone o le imprese che desiderano informazioni) al Ministero dell’ambiente per il loro successivo inoltro alla Commissione europea, nonché, entro il 30 settembre di ogni anno, anche i dati dell’anno precedente previsti dall’art. 13, comma 3, della Convenzione di Basilea (comma 7).
Si ricorda che il comma 3 dell’art. 13 della Convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti oltre frontiera di rifiuti pericolosi e loro eliminazione, ratificata con la legge 340/1993, prevede che le Parti compilino un rapporto sull’anno civile precedente con le seguenti informazioni: a) le autorità competenti e i corrispondenti che hanno designato;b) i movimenti oltre frontiera di rifiuti pericolosi ai quali hanno partecipato; c) i provvedimenti adottati per applicare la Convenzione; d) i dati statistici relativi agli effetti della produzione, trasporto ed eliminazione di rifiuti pericolosi; e) gli accordi e le convenzioni bilaterali/multilaterali e regionali conclusi; f) gli incidenti capitati durante un movimento oltre frontiera e le misure adottate; g) i metodi di eliminazione impiegati nella zona sottoposta alla loro giurisdizione; h) i provvedimenti presi per sviluppare tecnologie atte a ridurre e/o a eliminare la produzione di rifiuti pericolosi; i) ogni altra informazione che possa risultare utile.
4. Competenze
Competenze dello Stato e delle Province (artt. 17 e 18)
Le principali modifiche apportate dall’art. 17 al testo dell’art. 195 consistono nell’introduzione di ulteriori competenze in capo allo Stato, oltre a quelle già indicate nello stesso art. 195.
Si tratta, in particolare, delle nuove lettere b-bis) e b-ter) del comma 1 che prevedono che spetti allo Stato definire le linee guida, sentita la Conferenza Unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 281/1997, relative:
§ ai contenuti minimi delle autorizzazioni rilasciate ai sensi degli artt. 208, 215 e 216;
§ alle attività di recupero energetico dei rifiuti.
Il comma 3, rispetto al testo vigente, prevede che tutte le funzioni di cui ai comma 1 vengano esercitate sentita la Conferenza unificata e non più la Conferenza Stato Regioni.
In relazione alle altre funzioni assegnate allo Stato viene introdotta invece l’intesa della Conferenza Unificata al posto della Conferenza Stato Regioni, per la determinazione delle linee guida già previste dal vigente comma 1 per:
§ l’individuazione degli ATO, da costituirsi ai sensi dell'art. 200 e per il coordinamento dei piani stessi (lettera m);
§ la definizione delle gare d'appalto relative all'assegnazione della concessione del servizio per la gestione integrata dei rifiuti (lettera n);
§ le forme di cooperazione fra gli enti locali, anche con riferimento alla riscossione della tariffa sui rifiuti urbani ricadenti nel medesimo ambito territoriale ottimale, secondo criteri di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità (lettera o);
§ i criteri generali e degli standard di bonifica dei siti inquinati e i criteri per individuare gli interventi di bonifica che rivestono interesse nazionale (lettera r).
Il comma 2, rispetto alle competenze statali indicate dal vigente comma 2, introduce ulteriori competenze alle nuove lettere t), u) e v) che riguardano:
§ la predisposizione di linee guida per una codificazione omogenea delle operazioni di recupero e smaltimento ai fini autorizzativi, anche in conformità a quanto disciplinato in materia dalla direttiva 2008/12/CE relativa a pile e accumulatori e ai relativi rifiuti;
§ l’individuazione dei contenuti tecnici minimi da inserire nei provvedimenti autorizzativi di cui agli artt. 208, 209, 211;
§ predisposizione di linee guida per la classificazione dei rifiuti pericolosi ai sensi dell’allegato D della parta quarta del decreto in esame.
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – non è stata accolta la richiesta di chiarire i criteri per l’assimilabilità ai rifiuti urbani dei rifiuti prodotti nelle aree produttive e nelle strutture di vendita.
Sotto il profilo della formulazione del testo occorre aggiornare il riferimento alla legge finanziaria di cui alla lettera f) del comma 1 con quello alla legge di stabilità, di cui all'articolo 11, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilità e finanza pubblica).
Le principali modifiche apportate dall’art. 18 al testo dell’art. 197 consistono nell’imputare alle Province adeguati controlli periodici sugli enti e le imprese che producono rifiuti pericolosi e le imprese che raccolgono e trasportano rifiuti a titolo professionale (comma 5).
La relazione tecnica precisa che, pur essendo stato introdotto un ampliamento dell'ambito soggettivo ed oggettivo dei controlli periodici ivi contemplati, non vi è un obbligo di proporzionale incremento degli stessi che ben potranno numericamente non aumentare in cifra assoluta. La stessa relazione precisa poi che tali controlli sono finanziati con copertura a tariffa in quanto, con l’art. 19 del d.Igs. 504/1992, è stato istituito un tributo annuale a favore delle Province parametrato sulla tassa - tariffa rifiuti destinato, tra l’altro, alla copertura dei predetti costi.
Con il nuovo comma 5-bis viene previsto che le province, nella programmazione delle ispezioni e controlli, possono tenere conto, nella determinazione della frequenza degli stessi, delle registrazioni ottenute dai destinatari nell'ambito del sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS).
5. Servizio di gestione integrata dei rifiuti
Piani regionali (art. 19)
Il nuovo testo dell’art. 199 si caratterizza per alcune importanti novità che vengono introdotte nel Codice al fine di completare il recepimento del dettato degli artt. 28 e seguenti della direttiva.
In particolare il comma 1, al fine di recepire l’art. 31 della direttiva sulla partecipazione del pubblico, introduce particolari forme di pubblicità sia per la fase iniziale del procedimento che per la decisione finale, ai fini di un pieno coinvolgimento del pubblico.
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato a prevedere – per l’adozione dei piani regionali di rifiuti - l’applicazione della procedura di cui alla parte II del d.lgs. in materia di VAS in luogo della procedura descritta al comma 1.
Il governo si è impegnato inoltre a chiarire cosa si intende per “grandi impianti di smaltimento e recupero” (comma 3, lett. b))
Il comma 2 recepisce fedelmente il disposto dell’art. 28, par. 2 della direttiva relativo al contenuto necessario del piano di gestione dei rifiuti.
Il comma 3 integra il contenuto necessario con le disposizioni recate dall’art. 28, par. 3 e 5 e dall’art. 29 della direttiva quali, tra l’altro:
§ il tipo, quantità e fonte dei rifiuti prodotti all’interno del territorio e la valutazione dell’evoluzione futura dei flussi di rifiuti;
§ i sistemi di raccolta dei rifiuti e grandi impianti di smaltimento e recupero esistenti;
§ la valutazione della necessità di nuovi sistemi di raccolta, della chiusura degli impianti per i rifiuti esistenti, di ulteriori infrastrutture per gli impianti per i rifiuti in conformità del principio di autosufficienza;
§ le informazioni sui criteri di riferimento per l’individuazione dei siti e la capacità dei futuri impianti di smaltimento;
§ le politiche generali di gestione dei rifiuti, incluse tecnologie e metodi di gestione pianificata dei rifiuti;
§ il programma per la per la riduzione dei rifiuti biodegradabili da collocare in discarica;
§ un programma di prevenzione della produzione dei rifiuti.
In relazione al contenuto eventuale del piano, il comma 4 riproduce esattamente il contenuto dell’art. 28, par. 4 della direttiva che contempla anche aspetti organizzativi e gestionali nonché campagne di sensibilizzazione e di informazioni destinate al pubblico o a specifiche categorie di consumatori.
In linea con quanto previsto dall’art. 29, par. 1 della direttiva, viene disposta l’approvazione o l’adozione del piano da parte della regione entro il 12 dicembre 2013 (comma 8) pena, come sottolinea la relazione illustrativa di accedere ai finanziamenti nazionali.
E’ inoltre prevista, al comma 9, l’attivazione di un potere sostitutivo da parte del Presidente del Consiglio dei ministri in caso di inerzia delle regioni nell’approvazione del piano, attivabile su proposta del Ministro dell’ambiente, previa diffida agli organi regionali competenti ad adempiere entro un congruo termine.
Come indicato nell’art. 30, par. 1 della direttiva, la valutazione della necessità dell’aggiornamento del piano dovrà essere effettuata ogni sei anni (comma 10).
Infine, i commi 11 e 12 assolvono agli obblighi di comunicazione e pubblicazione informatica previsti dagli artt. 31 e 33 della direttiva.
Disciplina del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani (art. 20)
L'articolo 20 reca una modifica formale all'articolo 201 in materia di gestione integrata dei rifiuti urbani, nella quale viene ricompresa l’attività di recupero.
In merito alla gestione integrata dei rifiuti, si ricorda – come peraltro segnalato dall’Anci nel corso delle audizioni al Senato – che il decreto-legge 2/2010 ha previsto - con una modifica all'articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, (legge finanziaria 2010) - la soppressione, entro un anno, delle Autorità d'ambito territoriale (ATO) in materia di acqua e rifiuti.
In particolare, il comma186-bis dell’art. 2 prevede che decorso un anno dalla data di entrata in vigore della legge (vale a dire, a decorrere dal 1° gennaio 2011), ogni atto compiuto dalle Autorità d'ambito è da considerarsi nullo, mentre è attribuito alle regioni il compito di disciplinare con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Le disposizioni di cui agli articoli 148 e 201 del Codice sono efficaci in ciascuna regione fino alla data di entrata in vigore della legge regionale. I medesimi articoli sono comunque abrogati decorso un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge.
In proposito si ricorda che le regioni e i comuni – nel corso delle audizioni al Senato – hanno chiesto l’apertura di un tavolo di confronto per definire
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato a introdurre alcune modifiche all’art.205, relativo alle misure per incrementare la raccolta differenziata. In particolare, è previsto un nuovo comma 2, ai sensi del quale qualora non sia possibile, dal punto di vista tecnico ambientale ed economico, realizzare gli obiettivi di raccolta differenziata previsti al comma 1, il comune può richiedere una deroga al Ministero dell’ambiente, che la autorizza previa stipula di un accordo di programma tra Ministero, regione ed enti locali interessati, subordinatamente ad alcune condizione specificate nel comma.
6. Autorizzazioni e iscrizioni
Autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti (art. 21)
L'articolo 21 reca una serie di modifiche all'articolo 208 in materia di autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti.
In particolare, ai sensi del comma 3, la decisione della conferenza dei servizi competente per il rilascio dell’autorizzazione - cui partecipano i responsabili degli uffici regionali competenti e i rappresentanti delle autorità d’ambito e degli enti locali interessati - è assunta a maggioranza.
Le modifiche introdotte al comma 11 sono volte a precisare gli elementi minimi che l'autorizzazione deve contenere e consentono di recepire il dettato dell’art. 23, comma 1 della direttiva.
Inoltre, il nuovo comma 11-bis - che recepisce il contenuto dell’art. 23, comma 4 della direttiva - stabilisce che le autorizzazioni concernenti l’incenerimento o il coincenerimento con recupero di energia sono subordinate alla condizione che il recupero avvenga con un livello elevato di efficienza energetica.
Ai sensi del comma 12, le prescrizioni dell'autorizzazione possono essere modificate, prima del termine di scadenza e dopo almeno cinque anni dal rilascio, nel caso di condizioni di criticità ambientale, tenendo conto dell'evoluzione delle migliori tecnologie disponibili e nel rispetto delle garanzie procedimentali di cui alla legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo.
Si prevede, inoltre, al nuovo comma 17, che l’autorizzazione debba essere comunicata, a cura dell'amministrazione competente, al rilascio della stessa, al Catasto dei rifiuti attraverso il Catasto telematico e secondo gli standard concordati con ISPRA, e che essa debba contenere i seguenti elementi identificativi:
a) ragione sociale;
b) sede legale dell’impresa autorizzata;
c) sede dell’impianto autorizzato;
d) attività di gestione autorizzata;
e) i rifiuti oggetto dell’attività di gestione;
f) quantità autorizzate;
g) scadenza dell’autorizzazione.
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo si è impegnato a reinserire il vecchio comma 17, che esclude dall’autorizzazione unica il deposito temporaneo.
E’ inoltre previsto un nuovo comma 17-bis riguardante la comunicazione dei dati tra i sistemi informativi regionali e il Catasto telematico. Analoghe disposizioni sono previste all’art. 209, nuovo comma 7-bis, all’art. 211, nuovo comma 5-bis e all’art. 214, nuovo comma 9-bis.
Sotto il profilo della formulazione del testo, si segnala che la direttiva 96/61/CE citata al comma 2 è stata abrogata dall'articolo 22 della direttiva 2008/1/CE sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento.
Si osserva inoltre che, a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 128/2010 – correttivo al Codice – occorre sostituire, al comma 2, il riferimento al decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59, le cui norme sono ora confluite nel Codice stesso.
Rinnovo delle autorizzazioni alle imprese in possesso di certificazione ambientale (art. 22)
L'articolo 22 reca alcune modifiche all'articolo 209, il quale disciplina il rinnovo delle autorizzazioni alle imprese in possesso di certificazione ambientale, eliminando riferimenti non più attuali e aggiornando i rinvii alla normativa comunitaria in materia di certificazioni.
Si ricorda che, ai sensi del comma 1, per il rinnovo delle autorizzazioni all'esercizio di un impianto ovvero per il rinnovo dell’iscrizione all’Albo, le imprese che risultino registrate a un sistema comunitario di ecogestione e audit (Emas) possono sostituire tali autorizzazioni con l’autocertificazione.
L'attività di ISPRA, è svolta ai sensi del comma 7, nell'ambito delle competenze operative già proprie dell'Istituto, restando limitata ad operazioni di data entry e di tenuta di un archivio informatico.
Si osserva che, a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 128/2010 – correttivo al Codice – occorre sostituire, al comma 6, il riferimento al decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59, le cui norme sono ora confluite nel Codice stesso.
Autorizzazione di impianti di ricerca e di sperimentazione (art. 23)
L'articolo 23 apporta modifiche testuali all'articolo 211 in materia di autorizzazione di impianti di ricerca e di sperimentazione, sostituendo il riferimento all'Albo nazionale dei. gestori ambientali con il riferimento all'ISPRA.
In particolare – al comma 4 – la competenza per l'autorizzazione in caso di rischio di agenti patogeni o di sostanze sconosciute e pericolose dal punto di vista sanitario è trasferita dall’organo politico (il Ministro) alla struttura amministrativa (il Ministero).
Ai sensi del comma 5, l'autorizzazione deve essere comunicata, a cura dell'amministrazione che la rilascia, all’ISPRA (e non più all’Albo nazionale gestori ambientali) che cura l'inserimento in un elenco nazionale, accessibile al pubblico, degli elementi identificativi di cui all'articolo 208, comma 17 (vedi sopra).
Si osserva che la norma rinvia, erroneamente, al comma 16 dell’articolo 208, anziché al comma 17, che contiene gli elementi identificativi sopra citati.
Albo nazionale gestori ambientali (art. 24)
Con l'articolo 24 viene parzialmente modificato l'articolo 212 al fine di chiarire le modalità operative dell'Albo nazionale gestori ambientali.
Si ricorda che l’Albo è stato istituito presso il Ministero dell’ambiente dall’articolo 212, che ha modificato la struttura e i compiti dell’Albo gestori rifiuti di cui all’art. 30 del d.lgs. 22/1997 (cd. decreto Ronchi). Ai sensi della normativa vigente, l’iscrizione all’Albo costituisce titolo per l’esercizio delle attività di raccolta, trasporto, commercio e intermediazione dei rifiuti. I soggetti interessati alla procedura d’iscrizione sono i produttori iniziali di rifiuti. L’iscrizione deve essere rinnovata ogni cinque anni ed è subordinata alla prestazione di garanzie finanziarie (fideiussioni).
Le imprese iscritte all’Albo sono circa 120.000, di cui circa 98.000 iscritte per il trasporto dei propri rifiuti[17]
Secondo quanto emerge dalla relazione illustrativa, le modifiche sono volte a implementare con disposizioni di raccordo sia il sistema di tracciabilità di rifiuti, sia la consistenza delle garanzie finanziarie che devono essere prestate dalle imprese che svolgono per le attività di raccolta e trasporto dei rifiuti pericolosi, per l'attività di intermediazione e di commercio dei rifiuti, nonché delle imprese che effettuano le attività di bonifica dei siti e di bonifica dei beni contenenti amianto.
Viene innanzitutto modificata la composizione del Comitato nazionale dell’Albo a regime (comma 2) sostituendo due rappresentanti sindacali con due rappresentanti delle organizzazioni imprenditoriali, lasciando immutato il numero complessivo dei componenti. Si prevede la nomina di componenti supplenti per ogni effettivo.
Secondo quanto emerge dalla relazione tecnica, la disposizione non comporta oneri aggiuntivi per le finanze pubbliche in quanto il compenso dei membri del Comitato consta di una parte fissa e di una variabile ("gettone di presenza"). Solo il "gettone di presenza" è corrisposto al componente supplente in ragione del numero delle sue partecipazioni sostitutive, nulla spettando al medesimo in ragione della mera nomina.
E' altresì prevista una disposizione transitoria - al comma 2 dell’articolo 24, che non confluisce nel Codice - concernente la composizione del Comitato, ai sensi della quale le funzioni del Comitato nazionale e delle Sezioni regionali dell'Albo sono svolte, sino alla scadenza del mandato in corso alla data di entrata in vigore del provvedimento, rispettivamente dal Comitato nazionale integrato da due membri in rappresentanza delle organizzazioni imprenditoriali e dalle Sezioni regionali dell'Albo nazionale delle imprese che effettuano la gestione dei rifiuti.
Ai sensi del comma 5 – in conformità a quanto stabilito dall’articolo 26 della direttiva - l'iscrizione all'Albo è requisito per lo svolgimento delle attività di raccolta e trasporto di rifiuti, di bonifica dei siti, di bonifica dei beni contenenti amianto, di commercio ed intermediazione dei rifiuti senza detenzione dei rifiuti stessi.
Sono esonerati dall'obbligo di iscrizione, limitatamente all'attività di intermediazione e commercio senza detenzione di rifiuti:
- i produttori che organizzano autonomamente la gestione dei propri rifiuti di imballaggio su tutto il territorio nazionale ovvero che attestano sotto la propria responsabilità che è stato messo in atto un sistema di restituzione dei propri imballaggi, mediante idonea documentazione che dimostri l'autosufficienza del sistema, (articoli 221, comma 3, lettere a) e c) del Codice);
- i consorzi di cui all’articolo 223 e il consorzio nazionale imballaggi (art. 224);
- i produttori e importatori di pneumatici (art. 228);
- il Consorzio nazionale di raccolta e trattamento degli oli e dei grassi vegetali ed animali esausti (art. 233); il Consorzio nazionale per il riciclaggio di rifiuti di beni in polietilene (art. 234); il Consorzio nazionale per la raccolta ed il trattamento delle batterie al piombo esauste e dei rifiuti piombosi (art. 235); il Consorzio nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati (art. 236);
- i soggetti interessati dal d.lgs. n. 188/2008 recante attuazione della direttiva 2006/66/CE concernente pile, accumulatori e relativi rifiuti;
- i soggetti interessati dal d.lgs. n. 151/2005 sulla riduzione dell'uso di sostanze pericolose nelle apparecchiature elettriche ed elettroniche, nonché allo smaltimento dei rifiuti.
Ai sensi del nuovo comma 7, gli enti e le imprese iscritti all’Albo per le attività di raccolta e trasporto dei rifiuti pericolosi sono esonerati dall’obbligo di iscrizione per le attività di raccolta e trasporto dei rifiuti non pericolosi a condizione che tale ultima attività non comporti variazione della classe per la quale le imprese sono iscritte.
Rispetto alla versione vigente del comma 9, sono state eliminate le specificazioni di cui alle vigenti lettere a) e b): ciò, da un lato (lettera a), perché il nuovo testo del comma 5 non prevede più l'obbligo dell'iscrizione all’Albo per la gestione degli impianti di titolarità di terzi e degli impianti mobili - in quanto tale iscrizione è stata ritenuta una duplicazione dell'autorizzazione di cui agli articoli 208 e seguenti - e dall’altro (lettera b), perché il comma 11 del nuovo testo già dispone che le garanzie finanziarie da prestarsi a favore della Regione da parte delle imprese che si iscrivono all'Albo per l'attività di bonifica dei siti debbano essere prestate per ogni intervento di bonifica.
Il nuovo comma 9 prevede quindi che le imprese di cui ai commi 5 e 8 tenute ad aderire al SISTRI provvedono ad installare su ciascun autoveicolo utilizzato per la raccolta e il trasporto dei rifiuti un dispositivo elettronico con la funzione di monitorare il percorso effettuato dal medesimo, definito black box, secondo quanto già previsto dall’articolo 3, comma 6, lettera c) del decreto del Ministro dell'Ambiente 17 dicembre 2009.
E’ quindi stabilito che la Sezione regionale dell’Albo proceda, in sede di prima applicazione entro il 30 giugno 2010, alla cancellazione d’ufficio dall’Albo degli autoveicoli per i quali non è stato adempiuto l’obbligo di cui al precedente periodo.
Si osserva al riguardo che il D.M. 9-7-2010 - Modifiche ed integrazioni al decreto 17 dicembre 2009, recante l'istituzione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, ai sensi dell'articolo 189 del decreto legislativo n. 152 del 2006 e dell'articolo 14-bis del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009, ha prorogato il termine per l’installazione del dispositivo al 1° ottobre 2010. Occorre pertanto aggiornare conseguentemente il comma in esame.
Ai sensi del nuovo comma 10, l’iscrizione all’Albo per le attività di raccolta e trasporto dei rifiuti pericolosi nonché per l’attività di intermediazione e di commercio dei rifiuti senza detenzione dei medesimi è subordinata alla prestazione di idonee garanzie finanziarie a favore dello Stato.
Viene, infine, disciplinata l'attività delle imprese e degli operatori logistici a cui sono affidati rifiuti in attesa della presa in carico degli stessi da parte dell'impresa ferroviaria o navale o dell'impresa che effettua il successivo trasporto (comma 12).
Sono infine abrogati i commi da 20 a 28.
Sotto il profilo della formulazione del testo, si segnala che il riferimento contenuto al comma 19, riguardante la denuncia di inizio attività (Dia) di cui agli articoli 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, deve essere modificato a seguito dell’introduzione, da parte del comma 4-bis dell'art. 49, D.L. 31 maggio 2010, n. 78, della segnalazione certificata di inizio attività – Scia in luogo della Dia.
Normativa di attuazione
Si segnala che l’art. 212, comma 15, prevede che con decreto del Ministro dell'Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare, di concerto con i Ministri dello sviluppo economico e delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il parere del Comitato nazionale, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della parte quarta del presente decreto, sono definite le attribuzioni e le modalità organizzative dell'Albo, i requisiti tecnici e finanziari delle imprese, i requisiti dei responsabili tecnici delle medesime, i termini e le modalità di iscrizione, i diritti annuali d'iscrizione.
Autorizzazioni integrate ambientali (art. 25)
L’articolo 25 abroga il comma 2 dell’articolo 213 che recava un riferimento al regolamento (CEE) 1° febbraio 1993, n. 259, ora abrogato.
Sotto il profilo della formulazione del testo, si osserva che, a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 128/2010 – correttivo al Codice – occorre sostituire, al comma 1, il riferimento al decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59, le cui norme sono ora confluite nel Codice stesso.
Si ricorda che il recente d.lgs. 128 del 2010 ha modificato le parti Prima (Disposizioni comuni e principi generali), Seconda (Procedure per la valutazione ambientale strategica - VAS, per la valutazione d'impatto ambientale - VIA e per l'autorizzazione ambientale integrata - IPPC) e Quinta (Norme in materia di tutela dell'aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera) del medesimo provvedimento in attuazione della delega contenuta nell’articolo 12 della legge n. 69 del 2009.
La disciplina in materia di autorizzazione ambientale integrata (AIA) prima contenuta nel d.lgs. 59 del 2005 è stata quindi trasposta all'interno della parte seconda del Codice (artt. 29bis – 29quattuordecies). In particolare, sono state introdotte disposizioni di coordinamento delle procedure di VIA ed AIA che, nella prassi, tendevano a sovrapporsi creando duplicazioni istruttorie e ritardi procedimentali. Per le opere di competenza statale è prevista per legge l’accorpamento delle due procedure, con assorbimento della procedura di AIA da parte della procedura VIA. Per le opere di competenza regionale, il predetto assorbimento è previsto solo ove l'autorità competente in materia di VIA coincida con quella competente in materia di AIA.
7. Procedure semplificate
Procedure semplificate (artt. 26, 27 e 28)
Gli articoli 26, 27 e 28 dello schema in esame modificano in più punti l’intero capo V del Titolo I della parte quarta del Codice relativo alle procedure semplificate, costituito dagli artt. 214, 215 e 216.
In particolare l’art. 214 viene completamente riscritto, ad opera dell’art. 24 dello schema in esame. Oltre ad una serie di modifiche puntuali volte ad aggiornare i riferimenti normativi o a correggere errori materiali, le uniche modifiche degne di nota apportate all’art. 214 sono le seguenti:
il nuovo comma 6 modifica il vigente comma 7 prevedendo che il versamento annuale dovuto per la tenuta, da parte delle province, dei registri di cui agli artt. 215, comma 3, e 216, comma 3, e per l'effettuazione dei controlli periodici, debba essere effettuato alla Provincia territorialmente competente e non invece, come prevede il testo vigente, alla Sezione regionale dell'Albo. La determinazione dell’ammontare del versamento viene poi demandata ad apposito decreto interministeriale (vedi infra)
Si ricorda che i registri citati sono quelli in cui le province iscrivono le comunicazioni di inizio attività di autosmaltimento di rifiuti non pericolosi (art. 215, comma 3) e di recupero di rifiuti (art. 216, comma 3).;
vengono introdotti - come sottolinea la relazione illustrativa - oneri informativi di competenza delle province al fine di implementare e rendere efficace il Catasto telematico dei rifiuti di cui all’art. 189 del Codice. Il nuovo comma 9, infatti, impone alle province di comunicare al Catasto dei rifiuti, attraverso il Catasto telematico e secondo gli standard concordati con ISPRA, che cura l'inserimento in un elenco nazionale, accessibile al pubblico, una serie di dati identificativi delle imprese iscritte nei registri provinciali di cui agli articoli 215, comma 3, e 216, comma 3 e dell’attività svolta (quindi anche delle tipologie e quantità di rifiuti trattati) dalle imprese medesime.
L’unica modifica all’art. 215, prevista dall’art. 27, consiste nell’integrazione dei requisiti per l’accesso alle procedure semplificate per l’autosmaltimento di rifiuti non pericolosi, al fine di prescrivere, in aggiunta a quanto già previsto dal testo vigente, che siano tenute in considerazione le migliori tecniche disponibili. Tale modifica recepisce quanto previsto dal paragrafo 1 dell’articolo 25 della direttiva.
Per quanto riguarda l’art. 216, si fa notare che l’intervento di modifica ha carattere unicamente abrogatorio. I nuovi commi 7, 8 e 9 previsti dall’art. 28 dello schema in esame sono infatti identici, rispettivamente, ai vigenti commi 11, 13 e 14. Pertanto l’unica rilevante differenza rispetto al testo vigente è data dall’abrogazione dei vigenti commi 7 e 8 recanti le seguenti disposizioni:
§ il vigente comma 7 prevede la non applicazione delle procedure semplificate previste dall’art. 216 alle attività di recupero dei rifiuti urbani, salvo alcune eccezioni. Tale abrogazione sembra quindi estendere l’applicazione delle procedure semplificate a tutte le attività di recupero dei rifiuti urbani;
§ il vigente comma 8 prevede l’emanazione di apposito decreto interministeriale (mai avvenuta, nonostante il termine concesso sia scaduto da più di 4 anni) volto alla determinazione di modalità, condizioni e misure relative alla concessione di incentivi finanziari previsti da disposizioni legislative vigenti a favore del riciclaggio e recupero dei rifiuti.
Relativamente alla formulazione del testo, si fa notare l’erroneo rinvio ad un inesistente comma 13 operato dal comma 9. In realtà trattasi di un mero errore formale dovuto al fatto che il comma 9 riproduce il vigente comma 14 mentre il vigente comma 13 è stato trasposto nel nuovo comma 8. Occorre quindi correggere il testo rinviando al comma 8.
Si osserva inoltre che, a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 128/2010 – correttivo al Codice – occorre sostituire, al comma 3, lettera b), il riferimento al decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59, le cui norme sono ora confluite nel Codice stesso.
Olii usati (art. 29)
L’art. 216-bis introduce, recependo così l’art. 21 della direttiva, disposizioni relative alla gestione degli oli usati.
L’art. 10 dello schema di decreto in esame, reca, infatti, adeguandosi all’art. 3 della direttiva, la loro definizione: “qualsiasi olio industriale o lubrificante, minerale o sintetico, divenuto improprio all'uso cui era inizialmente destinato, quali gli oli usati dei motori a combustione e dei sistemi di trasmissione, nonché gli oli lubrificanti e gli oli per turbine e comandi idraulici”.
Il comma 1 prevede quindi, fermi restando il divieto di miscelazione di rifiuti pericolosi e le norme sul trasporto di rifiuti disciplinati rispettivamente agli artt. 187 e 193, che gli oli usati debbano essere gestiti in conformità al principio di responsabilità estesa del produttore del prodotto (art. 178-bis).
Premesso che gli oli minerali usati devono essere raccolti separatamente (comma 2), i medesimi devono essere gestiti (comma 3):
§ in via prioritaria tramite rigenerazione tesa alla produzione di basi lubrificanti;
§ in via sussidiaria, qualora la rigenerazione sia tecnicamente non fattibile ed economicamente impraticabile, tramite combustione.
Vengono poi previste alcune norme relative alle spedizioni transfrontaliere (commi 4 e 5) in adempimento alpar. 3 dell’art. 21 della direttiva, che prevede che qualora gli oli usati devono essere rigenerati, gli Stati membri possono prescrivere, laddove si applichino gli articoli 11 o 12 del regolamento (CE) n. 1013/2006, di limitare le spedizioni transfrontaliere di oli usati dal loro territorio agli impianti di incenerimento o coincenerimento al fine di dare priorità alla rigenerazione degli oli usati.
Pertanto, nel caso di spedizioni transfrontaliere dal territorio italiano verso impianti di incenerimento e coincenerimento, esse sono escluse qualora ricorrano le condizioni di cui agli artt. 11 e 12 del Regolamento n. 1013/2006/CE, mentre le spedizioni transfrontaliere verso impianti di rigenerazione sono valutate ai sensi dell’art. 12 del citato Regolamento.
Si ricorda che gli artt. 11 e 12 del Regolamento n. 1013/2006/CE riguardano rispettivamente le obiezioni che possono essere sollevate nei confronti delle spedizioni di rifiuti destinati allo smaltimento e le obiezioni alle spedizioni di rifiuti destinati al recupero.
Normativa di attuazione
Il comma 6 affida ad un eventuale decreto ministeriale l’individuazione degli elementi da valutare in capo alle autorità di spedizione o di transito conformemente agli artt. 11 e 12 del citato Regolamento n. 1013/2006/CE.
Comunicazioni alla Commissione europea (art. 29)
Assumono importanza strategica le comunicazioni alla Commissione Europea, a cui viene dedicato l’articolo aggiuntivo 216-ter, in conformità a quanto previsto dall’art. 37 della direttiva.
Alla Commissione europea dovranno essere trasmessi, a cura del Ministero dell’ambiente:
§ i piani di gestione ed i programmi di prevenzione di cui all’art. 199, commi 1 e 3, lett. r) e le loro eventuali revisioni sostanziali (comma 1);
§ le informazioni sull’applicazione della direttiva n. 2008/98/CE, con cadenza triennale (comma 2);
§ gli obiettivi di cui all’art. 181 relativi alla preparazione per il riutilizzo e al riciclaggio di rifiuti, anch’essi con cadenza triennale (comma 4);
§ la Parte IV del d.lgs. 152/2006, nonché i provvedimenti inerenti la gestione dei rifiuti (comma 5).
Il comma 3 indica, inoltre, le informazioni da indicare nella relazione sull’applicazione della direttiva 2008/98/CE prevista al comma 2, che deve contenere, come dispone il par. 1 dell’art. 37 della direttiva, anche le informazioni sulla gestione degli oli usati, sui progressi compiuti nell’attuazione dei programmi di prevenzione dei rifiuti e sulla misure previste dall’eventuale attuazione del principio della responsabilità estesa del produttore.
8. Sistema sanzionatorio
Regime sanzionatorio (artt. 30 - 32)
Il nuovo testo dell’art. 255 interviene sul regime sanzionatorio nel caso di abbandono di rifiuti, prevedendo da un lato, l’incremento della sanzione amministrativa pecuniaria (il minimo viene aumentato da centocinque a trecento euro; il massimo da seicentoventi a cinquemila euro) e introducendo una fattispecie aggravata nel caso di abbandono di rifiuti pericolosi, ricorrendo la quale la sanzione è elevata fino al doppio.
Le modifiche all’art. 258 e i nuovi articoli 260-bis e 260-ter introducono il sistema sanzionatorio necessario per l’efficace funzionamento del SISTRI e per l’adeguamento all’art. 36 della direttiva che prevede l’adozione, da parte degli Stati membri, di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive
Si segnala che nel corso delle audizioni al Senato sullo schema di decreto in esame, le regioni ed i comuni hanno sottolineato la necessità di una revisione dell’entità delle sanzioni in quanto giudicate troppo onerose.
Il nuovo testo dell’art. 258 relativo alla violazione degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari, riguarda le prevalentemente i soggetti che possono, su base volontaria, non aderire al SISTRI.
Il comma 1 prevede, quindi, che i soggetti dell’art. 190, comma 1 (imprese ed enti produttori di rifiuti non pericolosi che non hanno più di dieci dipendenti e enti ed imprese che raccolgono e trasportano propri rifiuti non pericolosi) qualora omettano di tenere o tengano in modo incompleto il registro di carico e scarico, sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da duemilaseicento euro a quindicimilacinquecento euro.
Il comma 2 è rivolto ai produttori di rifiuti pericolosi che non sono inquadrati in un’organizzazione di ente o di impresa che non adempiano all’obbligo della tenuta del registro di carico e scarico con le modalità di cui all’art. 11, comma 1, della legge 29/2006 e all’art. 6, comma 1 del D.M. 17 dicembre 2009, sono puniti con la sanzione amministrativa pecuniaria da quindicimilacinquecento euro a novantatremila euro.
Al riguardo si veda anche il comma 8 del nuovo art. 190 che prevede che tale obbligo è adempiuto attraverso la conservazione, in ordine cronologico, delle copie delle schede del SISTRI relative ai rifiuti prodotti, rilasciate dal trasportatore dei rifiuti stessi.
In merito alla formulazione del comma 2 si rileva un errato riferimento normativo – l’art. 1, comma 1, della legge 26/2006 - che dovrebbe essere sostituito con l’art. 11, comma 1, della legge 29/2006 in quanto è in tale articolo che si fa riferimento ai produttori di rifiuti pericolosi che non sono inquadrati in un'organizzazione di ente o di impresa che hanno l'obbligo della tenuta del registro di carico e scarico.
Il comma 3 dispone che le sanzioni ivi previste siano applicabili solo alle imprese con meno di 5 dipendenti, mentre il testo previgente prevedeva una riduzione per imprese con meno di 15 dipendenti.
Nel corso delle audizioni al Senato è stato evidenziato come l’art. 3 della legge 88/2008 (comunitaria 2008) consente la delega a sanzionare unicamente quelle violazioni che non siano già oggetto di sanzioni penali o amministrative, mentre nel comma in esame vengono modificate sanzioni relative a violazioni già sanzionate. Il che apparirebbe al di fuori della delega.
La nuova formulazione del comma 4 risolve, invece, un’annosa questione inerente l’applicabilità dell’art. 483 del codice penale (reclusione fino a due anni), ovvero se la pena da esso prevista sia applicabile in tutte le ipotesi di cui al comma 4 o solo nel caso di predisposizione di un certificato di analisi falso.
Fino ad oggi, la maggior parte della dottrina e della giurisprudenza hanno ritenuto che la pena di cui all’art. 483 del codice penale godesse di un’applicazione generale; invece, il nuovo comma 4 si muove in direzione contraria: «si applica la pena di cui all’art. 483 del codice penale a chi, nella predisposizione di un certificato di analisi di rifiuti, fornisce false indicazioni sulla natura, sulla composizione e sulle caratteristiche chimico-fisiche dei rifiuti e a chi fa uso di un certificato falso durante il trasporto»[18].
I nuovi commi 6 e 7 prevedono sanzioni amministrative pecuniarie rispettivamente nei confronti dei soggetti che operano nel settore degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggi che hanno alcuni obblighi di comunicazione ai sensi dell’art. 220, comma 2 e nei confronti dei sindaci che non presentino il MUD o lo presentino incompleto o inesatto oppure oltre i termini previsti.
Un nuovo regime sanzionatorio derivante dall’inadempimento degli obblighi introdotti dal DM 17 dicembre 2009, è introdotto quindi con i nuovi art. 260-bise 260- ter, quest’ultimo riguardante le sanzioni amministrative accessorie e la confisca a seguito dell’accertamento delle violazioni di cui all’art. 260-bis.
Il Ministero dell’ambiente, nella commisurare l’entità delle sanzioni del nuovo sistema sanzionatorio, si è ispirato essenzialmente a quello ad oggi già previsto all’art. 258 del d.lgs. 152/2006 con riferimento al MUD, al registro di carico e scarico e al formulario. La scelta del legislatore di prendere come modello il sistema sanzionatorio attualmente già previsto per il sistema cartaceo di comunicazione dei dati in materia di rifiuti appare ragionevole in considerazione del fatto che il SISTRI si sostituisce, per i soggetti obbligati di iscriversi al SISTRI, al vigente sistema per il controllo della tracciabilità dei rifiuti.
In sintesi, il sistema sanzionatorio si è conformato – in punto di entità delle sanzioni – a quello attualmente già previsto dal Codice ambientale creando, tuttavia, nuove fattispecie per tener conto degli obblighi stabiliti dal D.M. 17 dicembre 2009 istitutivo del SISTRI. Nell’elaborazione delle diverse fattispecie sanzionate il legislatore italiano ha, infatti, tenuto conto degli obblighi previsti dal D.M. 17 dicembre 2009 che, oltre a stabilire obblighi di iscrizione per varie tipologie di soggetti, prevede una serie di comunicazioni obbligatorie da effettuare secondo determinati criteri e tempistiche. Così all’obbligo previsto per determinate categorie di soggetti di iscriversi al SISTRI corrisponde una sanzione per l’omessa iscrizione, variabile in funzione della tipologia di rifiuti per la quale viene effettuata l’iscrizione (rifiuti pericolosi o non pericolosi). È sanzionabile anche l’omessa compilazione – secondo i tempi, le procedure e le modalità stabilite dal SISTRI – del registro cronologico o della scheda SISTRI – Area movimentazione. È, altresì, sanzionabile chi fornisce al SISTRI informazioni incomplete, inesatte o insufficienti.
Con specifico riferimento al trasporto, in considerazione del fatto che i rischi collegati alla gestione dei rifiuti aumentano sensibilmente in caso di trasporto dei rifiuti, viene prevista una pluralità di sanzioni, anche di natura amministrativa quali, ad esempio, il fermo amministrativo del veicolo utilizzato per l’attività di trasporto dei rifiuti.
Con particolare riferimento alle sanzioni introdotte dal nuovo art. 260-bis la tabella seguente[19] schematizza gli illeciti e le relative sanzioni.
Si osserva che
Sono, inoltre, previste riduzioni delle sanzioni amministrative pecuniarie per le imprese con meno di 15 dipendenti che omettono lacompilazione del registro cronologico o della scheda SISTRI – Area Movimentazione (sia per i rifiuti pericolosi che non).
La relazione tecnica sottolinea, in merito all'autorità competente per l'accertamento delle violazioni nell'irrogazione delle sanzioni, come in linea generale essa sia individuata nella provincia nel cui territorio è stata commessa la violazione ai sensi del vigente art. 262, comma 1, mentre per l’eventuale sospensione dal servizio prevista dal comma 6 dell'art. 260-bis per l’omissione del pagamento del contributo annuale al SISTRI, spetta al Ministero dell’ambiente. Il Ministero, infatti, nella determinazione del contributo annuale di iscrizione al SISTRI (previsto dall’art. 4, commi 1 e 3 del DM 17 dicembre 2009) terrà conto dei casi di mancato pagamento.
Il successivo nuovo art. 260-ter dispone, inoltre, la sanzione amministrativa accessoria del fermo amministrativo del veicolo utilizzato per l’attività di trasporto dei rifiuti per un anno qualora, nel caso delle violazioni di cui ai commi 8 e 9 dell’art. 260-bis (copia cartacea alterata della scheda SISTRI – Area Movimentazione), il responsabile si trovi nelle situazioni di cui all’art. 99 del Codice penale (recidiva) o all’art. 8-bis della legge 689/1981 (reiterazione delle violazioni) o abbia commesso in precedenza illeciti amministrativi con violazioni della stessa indole o comunque abbia violato norme in materia di rifiuti (comma 1).
Il comma 2 prevede anche l’applicabilità, in quanto compatibili, di alcune norme del d.lgs. 285/1992 (artt.213, 214 e 214-bis), cd. Codice della strada, sul sequestro e fermo amministrativo del veicolo.
Il comma 3 dispone che all’accertamento delle violazioni per i trasportatori di rifiuti pericolosi che utilizzano veicoli non iscritti al SISTRI, oltre alla sanzione prevista anche la sanzione accessoria del fermo amministrativo di un anno del mezzo.
Infine, il comma 4 prevede che, nel caso di trasporto non autorizzato di rifiuti pericolosi, venga sempre disposta la confisca del veicolo ai sensi dell’art. 240, secondo comma, del codice penale, salvo che gli stessi che appartengano, non fittiziamente a persona estranea al reato.
9. Norme di raccordo, transitorie ed abrogazioni (artt. 33 e 34)
Gli articoli aggiuntivi artt. 264-bis, 264-ter e 264-quater contengono alcune disposizioni di coordinamento ed alcune abrogazioni necessarie a seguito dell’istituzione del SISTRI.
Il comma 1 del nuovo art. 264-bis dispone, pertanto, l’abrogazione parziale del D.P.C.M. 2 dicembre 2008, nello specifico di quelle sezioni dell’Allegato I relative al MUD di cui al DPCM 2 dicembre 2008 che non sonopiù applicabili in quanto sostituite dal nuovo sistema informatizzato SISTRI.
Si ricorda che con il DPCM 2 dicembre 2008 è stato approvato il MUD per l'anno 2009, mentre con il DPCM 27 aprile 2010 sono state apportate alcune modifiche all’articolazione del MUD indicata nell’Allegato al decreto. Pertanto il comma 1 in esame dovrebbe essere opportunamente coordinato anche tale ultimo DPCM.
Per quanto riguarda, invece, il MUD Veicoli Fuori Uso e il MUD RAEE, previsti dallo stesso Allegato I del citato DPCM, essi sono abrogati a decorrere dalla data di operatività del SISTRI, come individuata all’art. 1, comma 1, lett. b), del DM 17 dicembre 2009 (prorogata al 1° ottobre 2010 dal DM 9 luglio 2010). Il MUD per le citate categorie di rifiuti devono comunque essere presentati, per il 2010, solo per il periodo precedente alla operatività del SISTRI.
Con gli artt. 264-tere 264-quater, attraverso alcune novelle alle leggi sui veicoli fuori uso e sui RAEE (art. 11, comma 3, del d.lgs. 209/2003 e art. 9, comma 4, del d.lgs. 151/2005) viene previsto che i dati sulle attività di raccolta, trasporto e trattamento dei veicoli fuori uso e quelli sui RAEE esportati, trattati ed ai materiali derivanti da essi ed avviati al recupero ed al reimpiego che annualmente vengono trasmessi con la compilazione del MUD, vengano ora forniti attraverso il SISTRI.
L’articolo 34 reca, infine, norme transitorie (commi 1 e 2) ed alcune abrogazioni (commi 3-6).
Considerando la necessità di concedere agli operatori del settore un periodo di tempo per adeguarsi al nuovo sistema SISTRI, i commi 1 e 2 introducono un sistema sanzionatorio transitorio che prevede l’applicazione di una sanzione pecuniaria amministrativa di entità ridotta nei confronti dei soggetti obbligati all’iscrizione al SISTRI che omettono l’iscrizione fino alla data del 31 dicembre del 2010.
La sanzione viene, al contrario inasprita nei confronti di coloro che, successivamente a tale data, esercitano l’attività senza essere iscritti né all’Albo nazionale dei gestori ambientali di cui all’art. 212 né al SISTRI.
Il comma 3 dell’art. 34 dello schema in esame dispone l’abrogazione dei seguenti articoli del Codice dell’ambiente:
§ art. 181-bis , relativo a materie, sostanze e prodotti secondari (MPS), le cui disposizioni risultano assorbite e superate dalle nuove norme dettate dall’art. 12 dello schema in esame per i sottoprodotti e la cessazione della qualifica di rifiuto (cfr. commento all’art. 12);
§ art. 186, recante disposizioni volte a disciplinare le terre e rocce da scavo. Tali disposizioni - come sottolinea la relazione illustrativa – sono ormai rese superflue dalla nuova nozione di sottoprodotto, dalla previsione dei casi di cessazione della qualifica di rifiuto e dalla gamma di esclusioni prevista dall’art. 185 (cfr. paragrafo relativo alle terre e rocce da scavo);
Si segnala che – secondo quanto emerge dal parere della Conferenza unificata – il governo ha accolto la richiesta di abrogare l’art. 186 solo a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto ministeriale previsto dall’art. 184-bis, comma 2, sui criteri da soddisfare affinché una sostanza sia considerata sottoprodotto e non rifiuto.
§ art. 210, che disciplina particolari ipotesi autorizzative: dal rilascio, modifica o rinnovo dell’autorizzazione degli impianti non ancora autorizzati alla data di entrata in vigore della parte quarta del Codice (29 aprile 2006) all’autorizzazione concessa a chi intende avviare una attività di recupero o di smaltimento di rifiuti in un impianto già esistente, precedentemente utilizzato o adibito ad altre attività;
§ art. 229 volto a disciplinare, nel dettaglio, i combustibili da rifiuti (CDR). Tale abrogazione si giustifica da un lato per il fatto che l’art. 229 reca una disciplina che riguarda sia il CDR che il CDR-Q (la cui definizione è stata soppressa dall’art. 10 dello schema in esame) e dall’altro perché forse con le nuove norme recate dall’art. 12 (sottoprodotti e cessazione della qualifica di rifiuto) il CDR può essere utilizzato anche al di fuori dalla disciplina dei rifiuti.
10.Allegati (art. 34, commi 4-6)
L’elenco seguente mostra gli effetti delle sostituzioni e delle abrogazioni disposte dai commi 4, 5 e 6 dell’art. 34 sugli allegati al Codice:
Allegato a) abrogato
Tale allegato elenca categorie di rifiuti che risultano inutili alla luce della nuova nozione “aperta” di rifiuto recata dal nuovo testo dell’art. 183 (cfr. commento alla nuova definizione di rifiuto). L’omologo allegato è stato abrogato dalla direttiva.
Allegato b) riscritto
Allegato c) riscritto
Il nuovo testo degli allegati B e C, che elencano le operazioni di recupero e smaltimento, recepisce fedelmente quello degli allegati I e II alla direttiva. Rispetto al testo vigente le uniche variazioni sono nell’inserimento di una serie di note.
All’interno di tali note si segnala l’introduzione, nell’allegato C relativo alle operazioni di recupero, in linea con la direttiva, di una soglia di efficienza energetica (calcolata sulla base di apposita formula indicata in nota al medesimo allegato) al fine di valutare l’inclusione degli impianti di incenerimento di rifiuti solidi urbani nell’ambito dell’operazione R1 “Utilizzazione principalmente come combustibile o come altro mezzo per produrre energia”;
Allegato d) riscritto
Tale elenco contiene l’elenco dei rifiuti istituito dalla Decisione della Commissione 2000/532/CE del 3 maggio 2000.
Allegato e) invariato
Tale allegato contiene gli obiettivi di recupero e di riciclaggio dei materiali contenuti nei rifiuti di imballaggio, nonché criteri interpretativi per la definizione di imballaggio ai sensi della Direttiva 2004/12/CE.
Allegato f) invariato
Tale allegato reca criteri da applicarsi in materia di imballaggi.
Allegato g) abrogato
Tale allegato, che contiene categorie di rifiuti pericolosi, viene abrogato - specularmente a quanto avviene per la categorie di rifiuti di cui all’allegato A – in quanto la definizione di rifiuto pericoloso rinvia unicamente alle caratteristiche di pericolo recate dall’allegato I.
Allegato h) abrogato
Tale allegato, che contiene un elenco di costituenti che rendono pericolosi i rifiuti dell'allegato G, viene abrogato per la sua connessione con l’allegato G.
Allegato i) riscritto
Tale allegato, che contiene un elenco di caratteristiche di pericolo per i rifiuti, recepisce integralmente il dettato dell’allegato III alla direttiva e si discosta dal vigente allegato I al Codice soprattutto per l’introduzione della voce «sensibilizzanti» (voce inserita come H13, la vigente voce H13 compare nel nuovo allegato come voce H15), intesi come “sostanze o preparati che, per inalazione o penetrazione cutanea, possono dar luogo ad una reazione di ipersensibilizzazione per cui una successiva esposizione alla sostanza o al preparato produce effetti nefasti caratteristici”.
Si ricorda che ai sensi della nuova definizione introdotta dall’art. 10 dello schema in esame, un rifiuto è pericoloso se presenta almeno una delle caratteristiche previste da tale allegato I.
Allegato l) introdotto dallo schema in esame
Tale allegato, che contiene un elenco di esempi di misure di prevenzione dei rifiuti recepisce fedelmente l’allegato IV alla direttiva e rappresenta uno strumento di base per l’elaborazione e la valutazione delle politiche di prevenzione dei rifiuti previste dal nuovo testo dell’art. 180 previsto dall’art. 5 dello schema in esame.