Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento ambiente
Titolo: L'attuazione della 'legge obiettivo' 5° Rapporto per la VIII Commissione ambiente, territorio e lavori pubblici
Serie: Documentazione e ricerche    Numero: 152
Data: 02/07/2010
Descrittori:
OPERE PUBBLICHE     
Organi della Camera: VIII-Ambiente, territorio e lavori pubblici

 

Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

Documentazione e ricerche

L’attuazione della “legge obiettivo”

 

 

5° Rapporto per la VIII Commissione
ambiente, territorio e lavori pubblici

 

 

 

 

 

 

n. 152

 

 

 

2 luglio 2010

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Servizio responsabile:

SERVIZIO STUDI – Dipartimento Ambiente

( 066760-9712 / 066760-9253 – * st_ambiente@camera.it

 

 

Il presente Rapporto è stato predisposto dal Servizio Studi a seguito della deliberazione dell’Ufficio di Presidenza della VIII Commissione Ambiente, territorio e lavori pubblici del 22 luglio 2009.

I testi e le tabelle sono stati redatti dall’Istituto di ricerca CRESME, in collaborazione con l’Istituto NOVA.

 

Hanno partecipato al gruppo di lavoro:

per il CRESME: Alfredo Martini, Mercedes Tascedda, Marco Paolacci, Gianni Stifani, Antonella Stemperini;

per NOVA: Piero Fazio, Anna Nota.

 

 

Documentazione e ricerche:

-    L’attuazione della “legge obiettivo” – 5° Rapporto  per la VIII Commissione Ambiente, territorio e lavori pubblici, n. 152 , 2 luglio 2010

-    L’attuazione della “legge obiettivo” – 5° Rapporto  per la VIII Commissione Ambiente, territorio e lavori pubblici - Tabelle sullo stato degli interventi, n. 152/1 , 2 luglio 2010

-    L’attuazione della “legge obiettivo” – 5° Rapporto  per la VIII Commissione Ambiente, territorio e lavori pubblici – Opere strategiche e contesto regionale, n. 152/2 , 2 luglio 2010

-    L’attuazione della “legge obiettivo” – 5° Rapporto  per la VIII Commissione Ambiente, territorio e lavori pubblici - Schede relative agli interventi deliberati dal CIPE, n. 152/3, 2 luglio 2010 (tomo I, II, III e IV)

 

 

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

File: Am00146.doc

 

 

 

 

In copertina: Walter Valentini, “Costellazione I”, collezione della Camera dei deputati

 


INDICE

 

 

CAPITOLO PRIMO Un sistema organico di monitoraggio del programma 3

§      1.2 Le previsioni della Legge obiettivo                                                             3

§      1.2 L’attività parlamentare                                                                               6

§      1.3 Le opere in fase di progettazione (a cura dell’Autorità)                             8

§      1.4 Il contenzioso negli appalti pubblici (a cura dell’Autorità)                        21

§      1.5 Conclusioni                                                                                              35

CAPITOLO SECONDO Evoluzione del programma e scenari di riferimento       37

§      2.1 Il Programma delle infrastrutture strategiche al 30 Aprile 2010              37

§      2.2 Lo stato di attuazione dell’intero Programma                                          45

§      2.3 La Legge Obiettivo e l’evoluzione del mercato generale dei lavori pubblici         94

§      2.4 Le opere aggiudicate                                                                             111

CAPITOLO TERZO Le opere strategiche deliberate dal CIPE                123

§      3.1 L’attività del CIPE                                                                                   123

§      3.2 Lo stato di attuazione                                                                            126

§      3.3 Costi, finanziamenti e fabbisogni residui                                               140

Allegati

Tavola di raffronto per opera                                                                       161

Costo per opera  e variazioni rispetto al Rapporto 2009                         189

Nota metodologica                                                                                         219

 

 


Il primo Rapporto del Servizio Studi della Camera è stato presentato alla VIII Commissione nel maggio 2004 insieme con un elenco ragionato di tutti gli interventi giuridicamente rientranti nel campo di applicazione della legislazione speciale nata con la legge 21 dicembre 2001, n. 443 (cd. legge obiettivo) che ha consentito di ricondurre ad un quadro omogeneo le diverse denominazioni rinvenibili nei documenti ufficiali: la denominazione degli interventi ha subito infatti numerose e spesso non chiare variazioni nel passaggio da un documento di fonte governativa ad un altro.

Dopo il secondo e il terzo Rapporto, discussi rispettivamente nel settembre 2005 e nel luglio 2007, il quarto Rapporto, presentato alla VIII Commissione il 14 luglio 2009, ha analizzato l’andamento del Programma e la sua rispondenza rispetto agli obiettivi e agli impegni finanziari, verificandone lo sviluppo nel tempo, sia nel complesso che in modo particolare per le opere oggetto di delibera CIPE. A partire da tale edizione è stata avviata una stretta collaborazione con il Ministero delle Infrastrutture per confrontare i dati raccolti nel corso della ricerca: ciò ha consentito di chiarire gli ambiti di riferimento del rapporto e di elaborare una nuova tabella di raffronto fra le delibere CIPE e le opere monitorate dalla ricerca.

Il presente Rapporto, la cui realizzazione è stata deliberata dall’Ufficio di presidenza della VIII Commissione seduta del 22 luglio 2009, è stato integrato -sulla base delle richieste della Commissione - con ulteriori approfondimenti specifici riguardanti: a) il rapporto tra investimenti infrastrutturali del Programma  e indicatori infrastrutturali di fabbisogno e di erogazione di servizi a livello regionale; b) l’impatto delle opere sui nodi urbani; c) il programma di edilizia scolastica; d) la struttura e la composizione dei finanziamenti privati.

       E’ stata altresì predisposta un’analisi economica relativamente ad alcune opere per misurarne gli effetti economico-sociali sul territorio.

In tale ambito, in considerazione dell’avanzato stato di realizzazione di numerose opere del Programma, la Commissione ha chiesto che il monitoraggio venisse esteso anche alla fase contrattuale e ai relativi stati di avanzamento dei lavori per ciascun contratto.

E’ stata quindi avviata una collaborazione con l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici con l’obiettivo di svolgere, per il tramite dell’Osservatorio dei contratti pubblici, una ricostruzione puntuale sul deliberato CIPE al 30 aprile 2009 - aggiornata al 30 aprile 2010 - dello stato di attuazione di tutti i contratti in corso riguardanti le opere rientranti nel Programma e di monitorare nel tempo lo stato di avanzamento dei lavori.

Si segnala peraltro che con riferimento ai dati generali sui bandi di gara relativi agli appalti di lavori e alle aggiudicazioni non specificatamente riferiti alla Legge obiettivo, in questo primo anno di collaborazione la Camera dei deputati ha ritenuto – anche al fine di garantire l’omogenità dei dati e consentire il raffronto con quelli utilizzati nei Rapporti precedenti - di utilizzare i dati elaborati dal CRESME.

Riguardo, invece alla totalità degli appalti relativi alla Legge obiettivo, il dato utilizzato è stato fornito dall’Autorità.

A partire dalla prossima edizione i dati saranno interamente riferiti alla banca dati ufficiale dell’Autorità.


CAPITOLO PRIMO
Un sistema organico di monitoraggio del programma

1.2 Le previsioni della Legge obiettivo

La legge n. 443 del 2001 - come modificata dalla legge n. 166 del 2002 - prevede che il Programma delle Infrastrutture Strategiche (PIS) da inserire nel Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) contenga le seguenti indicazioni:

a)       l’elenco delle infrastrutture e degli insediamenti strategici da realizzare;

b)       i costi stimati per ciascuno degli interventi;

c)       le risorse disponibili e relative fonti di finanziamento;

d)       lo stato di realizzazione degli interventi previsti nei programmi precedentemente approvati;

e)       il quadro delle risorse finanziarie già destinate e degli ulteriori finanziamenti necessari per il completamento degli interventi.

A partire dal 2003, il DPEF reca quindi un allegato specifico interamente dedicato allo stato di attuazione sul Programma delle infrastrutture strategiche (cd. allegato Infrastrutture).

Da ultimo, la legge di contabilità e di finanza pubblica n. 196 del 31 dicembre 2009 semplifica e razionalizza il complesso delle procedure che presiedono le decisioni di finanza pubblica, tenendo conto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e del nuovo assetto dei rapporti economici e finanziari tra lo Stato e le autonomie territoriali. In tale ambito, il DPEF è stato sostituito dalla Decisione di finanza pubblica che prevede, ai sensi dell’art. 10, comma 9, l’allegato Infrastrutture.

Le funzioni di monitoraggio del PIS sono affidate, ai sensi del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190 (che è stato integralmente trasfuso nel decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163,  cd. codice dei contratti pubblici) ad una Struttura tecnica di missione, da istituire ai sensi dell’articolo 2, comma 3, lettera a), presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) e “composta da dirigenti delle pubbliche amministrazioni, da tecnici individuati dalle regioni o province autonome territorialmente coinvolte, nonché, sulla base di specifici incarichi professionali o rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, da progettisti ed esperti nella gestione di lavori pubblici e privati e di procedure amministrative”.

La Struttura tecnica di missione è stata, quindi, istituita con DM del 10 febbraio 2003. Essa ha, fra le sue funzioni, anche quella di provvedere alla “costituzione e gestione della banca dati dei progetti inseriti nel Programma di cui alla legge n. 443 del 2001”, nonché “al monitoraggio delle attività di realizzazione delle opere” (art. 2).

Per consentire al Cipe di conoscere in tempo reale l'avanzamento del Programma, sia nel suo complesso sia per ogni singola opera approvata, la delibera Cipe 25 luglio 2003, n. 63, ha stabilito che esso acceda alla banca dati creata dal MIT, che il soggetto aggiudicatore deve tenere costantemente aggiornata.

L’articolo 15, comma 5, del citato d.lgs. n. 190 del 2002 ha poi previsto, con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro della giustizia e con il MIT, l’individuazione di procedure per il monitoraggio delle infrastrutture ed insediamenti industriali per la prevenzione e repressione di tentativi di infiltrazione mafiosa.

Il decreto interministeriale 14 marzo 2003 ha quindi istituito il Comitato di coordinamento per l'Alta sorveglianza delle grandi opere, con l’obiettivo, esplicitato nelle premesse del decreto, di individuare procedure di monitoraggio idonee ad assicurare il governo dei dati e delle informazioni in possesso dei diversi soggetti, pubblici e privati, interessati alla realizzazione delle opere della Legge obiettivo, in modo da garantirne una visione unitaria e strategica.

Successivamente l’articolo 71, comma 5, della legge n. 289 del 2002 ha introdotto l’obbligo, per il governo, a seguito di una verifica annuale, di riferire alle competenti Commissioni parlamentari sullo stato di attuazione degli interventi della Legge obiettivo, per consentire al Parlamento di valutare l'efficacia degli interventi di infrastrutturazione strategica di preminente interesse nazionale[1].

Il sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici (MIP)

Il monitoraggio del Programma delle Infrastrutture Strategiche si è inserito in un più ampio Sistema di  monitoraggio degli investimenti pubblici (e quindi non solo dei progetti rientranti nella Legge obiettivo) istituito dall’art. 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144, con il compito di fornire tempestivamente informazioni sull'attuazione delle politiche di sviluppo, con particolare riferimento ai programmi cofinanziati con i fondi strutturali europei, sulla base dell'attività di monitoraggio svolta dai nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici. Tale attività concerne le modalità attuative dei programmi di investimento e l'avanzamento tecnico-procedurale, finanziario e fisico dei singoli interventi.

Il Sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici è funzionale all'alimentazione di una banca dati tenuta nell'àmbito dello stesso Cipe, anche con l'utilizzazione del Sistema informativo integrato del Ministero dell’economia.

Ai sensi dell’art. 11 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, ai fini di una migliore funzionalità della rete di monitoraggio degli investimenti pubblici (e per il raggiungimento delle finalità indicate dal citato art. 1 della legge n. 144 del 1999), ogni nuovo progetto di investimento pubblico (e, per quanto qui interessa, ogni progetto di Legge obiettivo) deve essere dotato di un Codice unico di progetto (CUP), che le competenti amministrazioni o i soggetti aggiudicatori richiedono in via telematica secondo la procedura definita dal Cipe. Successive delibere Cipe hanno articolato la disciplina del CUP (in particolare, la n. 144 del 2000 e la n. 143 del 2002) e dettato le regole per lo sviluppo del CUP ed il funzionamento del MIP (delibera n. 25/2004).

I dati relativi a questi progetti sono contenuti in una banca dati, chiamata “anagrafe progetti” o “sistema indice”, accessibile a tutti gli utenti accreditati, che possono interrogare il sistema sia per conoscere i dati relativi ad uno specifico progetto, inserendo il suo CUP, sia per conoscere tutti i progetti che presentino certe caratteristiche (in termini di tipologia, e/o di localizzazione, ecc). I soggetti accreditati al sistema sono oltre 14.400; gli utenti sono quasi 21.000.

Nel 2007 è stata avviata una fase sperimentale del MIP, a partire dal settore dei lavori pubblici. A tal fine, sono stati firmati dal Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE) alcuni protocolli con amministrazioni centrali e locali.

Da ultimo, il regolamento attuativo del Codice appalti (d.lgs. 163 del 2006), approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri e in attesa di pubblicazione in G.U., prevede che il Responsabile unico del procedimento (RUP) si assicuri che sia richiesto il CUP e che lo stesso sia riportato su tutti i documenti amministrativi e contabili concernenti il progetto nonché che l’elenco annuale del programma triennale riporti per ciascun lavoro l’indicazione del CUP.

Sul complesso di tali attività, il Cipe è tenuto ad inviare un rapporto semestrale al Parlamento. L’ultimo Rapporto trasmesso (in data 17 luglio 2009) si riferisce al secondo semestre 2008 (DOC IX bis, n. 3) e reca utili informazioni sullo stato di attuazione, tanto del sistema CUP, codice unico di progetto, quanto del MIP, monitoraggio degli investimenti pubblici.

Secondo i dati forniti dal Rapporto, il sistema CUP ha continuato la sua diffusione, con circa 460.000 progetti d’investimento registrati nel sistema, di cui 252.827 (pari al 55% del totale) riguardano la realizzazione di lavori pubblici e 160.329  (pari al 35% del totale) gli incentivi ad attività produttive.

Nel progetto del MIP particolare rilievo assume il rapporto del sistema CUP con SIOPE, in quanto dall’implementazione di tale rapporto si possono ottenere “automaticamente” i dati finanziari per progetto: registrando infatti anche il CUP sui mandati informatici relativi ai pagamenti si otiiene l’avanzamento della spesa per progetto.

Si ricorda che l’art. 28 della citata legge 289 del 2002, al fine di garantire la rispondenza dei conti pubblici alle condizioni del Trattato istitutivo della Comunità europea, prevede che tutti gli incassi e i pagamenti, nonché i dati di competenza economica rilevati dalle amministrazioni pubbliche, siano codificati con criteri uniformi su tutto il territorio nazionale. Da tale disposizione trae origine il progetto SIOPE (Sistema Informativo sulle Operazioni degli Enti pubblici): tramite i codici – tra i quali il CUP – presenti sul mandato informatico, è possibile disporre tempestivamente delle informazioni su incassi e pagamenti delle Amministrazioni pubbliche, mediante un archivio informatico gestito da Banca d’Italia.

A fine dicembre 2008, il flusso informativo del SIOPE comprendeva circa 18.000 mandati, di cui 11.300 con il campo CUP compilato correttamente, 2.100 con campo sbagliato ma in modo correggibile e 4.200 con campo CUP compilato in modo incorreggibile.

1.2 L’attività parlamentare

La definizione delle priorità

Con la risoluzione 6-00004 approvata nella seduta dell’8 luglio 2008 e la risoluzione 6-00028 approvata nella seduta del 29 luglio 2009, il Parlamento ha evidenziato l’esigenza di proseguire nella realizzazione del Programma Infrastrutture Strategiche (PIS) allegato al DPEF, al fine di recuperare il gap infrastrutturale che penalizza il nostro Paese nei confronti degli altri Paesi dell'Unione europea.

Le risoluzioni individuano quali priorità la realizzazione dei corridoi multimodali paneuropei, dei collegamenti trasversali e dei valichi, l'infrastrutturazione del Mezzogiorno, il rilancio economico e sociale della Sardegna nonché le infrastrutture necessarie per Expo 2015 e impegnano il governo a:

    * individuare i provvedimenti di reintegro delle risorse FAS destinate ad infrastrutture;

    * sostenere il potenziamento della dotazione infrastrutturale del Paese e favorire lo sviluppo delle reti di comunicazione di nuova generazione, con riferimento alla comunicazione elettronica a banda larga;

    * assicurare che gli interventi si conformino agli indirizzi di carattere generale, quali la sostenibilità ambientale, l'intermodalità, la riduzione del trasporto su gomma e l'incentivazione di quello su rotaia.

Nella seduta del 17 marzo 2010 la Camera ha approvato le mozioni Lo Monte ed altri n. 1-00342  e Cicchitto, Cota ed altri n. 1-00346  concernenti misure urgenti per contrastare la crisi economica in atto, impegnando il governo, tra l'altro, a valutare le opere infrastrutturali da realizzare dal punto di vista della loro sostenibilità economica ed ambientale e della loro funzionalità, concentrando le risorse verso interventi infrastrutturali realmente utili al Paese, definendo uno specifico piano infrastrutturale per il Mezzogiorno, in particolare assumendo come fondamentale la definizione del corridoio 1 Palermo-Berlino, attraverso la costruzione del Ponte sullo Stretto, il completamento dell'autostrada Reggio Calabria-Salerno, la realizzazione e l'ammodernamento delle opere di viabilità primaria e secondaria, nonché l'alta velocità Napoli-Bari; a dare operatività ad un programma di opere pubbliche, in particolare nel Mezzogiorno,  concentrando l'azione sugli interventi di edilizia sociale e scolastica, edilizia pubblica e abitativa, sicurezza sismica e difesa del suolo, per migliorare la qualità del territorio e dell'ambiente.

Le risorse finanziarie

Con riguardo alle risorse finanziare, si ricorda che l’art. 6-quinquies del decreto-legge 112/2008, ha istituito un Fondo per il finanziamento di interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale (cd. Fondo Infrastrutture), comprese le reti di telecomunicazione e energetiche, alimentato con gli stanziamenti del Quadro strategico nazionale 2007-2013. In tale ambito, viene definito principio fondamentale, ai sensi dell’ articolo 117, terzo comma, della Costituzione, la concentrazione, da parte delle regioni, su infrastrutture di interesse strategico regionale delle risorse del predetto Quadro in sede di predisposizione dei programmi finanziati dal Fondo per le aree sottoutilizzate (fondi FAS) e di ridefinizione dei programmi finanziati dai Fondi strutturali comunitari. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 16 del 2010 ha definito tale disposizione "norma di principio in materia di coordinamento della finanza pubblica".

Successivamente, l’art. 21 del decreto-legge 185/2008 ha autorizzato la concessione di due contributi quindicennali di 60 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2009 e 150 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2010 per la realizzazione delle opere strategiche della legge obiettivo.

Le delibere CIPE 6 marzo 2009, n. 10, 26 giugno 2009 e 31 luglio 2009 hanno quindi ripartito le predette risorse. Tra gli interventi si ricorda il Piano per la messa in sicurezza degli edifici scolastici. La delibera CIPE del 6 novembre 2009 ha quindi stanziato risorse per l'avvio e la prosecuzione di numerose opere incluse nel Piano, tra le quali si ricordano i 413 milioni di euro per il Programma opere minori ed interventi finalizzati al supporto dei servizi di trasporto nel Mezzogiorno. Da ultimo, nella seduta del 13 maggio 2010, il Comitato ha approvato la rimodulazione del quadro di dettaglio del Fondo infrastrutture, destinando i residui, pari a 1.424 milioni di euro, alle opere manutentive della rete stradale e ferroviaria (560 milioni di euro), al superamento di emergenze idriche, alla funzionalità del trasporto metropolitano, alla organizzazione delle piastre logistiche, alle opere infrastrutturali supportate da capitali privati per una quota superiore al 50%.

In tale seduta, il Comitato ha altresì approvato il primo stralcio del programma straordinario di interventi urgenti sul patrimonio scolastico con assegnazione di 358 milioni di euro a valere sulla quota di 1.000 milioni di euro destinati all’edilizia scolastica nell’ambito del Fondo Infrastrutture.

Le misure acceleratorie

Quanto all’accelerazione delle procedure, l'articolo 20 del decreto-legge 185/2008 ha introdotto norme volte a velocizzare le procedure esecutive dei progetti del quadro strategico nazionale e le disposizioni processuali amministrative: da una parte, l’individuazione con DPCM degli investimenti pubblici prioritari, nell'ambito del Quadro strategico, da assoggettare a procedure derogatorie; dall’altra, la nomina di commissari straordinari con poteri di monitoraggio e di impulso. Con decreto 5 agosto 2009 si è provveduto alla nomina dei commissari.

La legge finanziaria 2010, all'articolo 2, commi 232-234, anche al fine di superare alcuni rilievi mossi dalla Corte dei conti e di facilitare l'avvio di progetti strategici, ha introdotto la nozione di “lotto costruttivo” nella realizzazione dei progetti prioritari, nell’ambito dei corridoi europei TEN -T, i quali prevedano costi superiori a 2 miliardi di euro e tempi di realizzazione superiore a quattro anni, da individuarsi con DPCM.

In attuazione della cd. “direttiva ricorsi” (dir. 2007/66/CE) è stato adottato il d.lgs. n. 53 del 2010, che riforma la disciplina del contenzioso in materia di appalti pubblici. Il provvedimento, in primo luogo, mira ad un rafforzamento degli strumenti di definizione delle liti alternativi al processo, in particolare attraverso misure volte ad agevolare il ricorso all’accordo bonario e la conferma dell’arbitrato quale sistema preferenziale di risoluzione delle controversie negli appalti pubblici.

1.3 Le opere in fase di progettazione (a cura dell’Autorità)

Per meglio comprendere le criticità che caratterizzano la fase progettuale degli appalti relativi alla realizzazione delle opere rientranti nella Legge Obiettivo, è opportuno analizzare preventivamente le problematiche solitamente connesse alla realizzazione delle opere pubbliche in generale.

I tempi tecnico-amministrativi della progettazione

Al riguardo, la realizzazione delle opere pubbliche è una conseguenza diretta di attività di progettazione espletata in maniera dettagliata e coerente nel rispetto degli obiettivi prefissati dalle Stazioni Appaltanti in fase di programmazione. Sebbene con la Legge Quadro n. 109/94 il legislatore abbia delineato le modalità specifiche per ottenere progetti di qualità nel rispetto delle esigenze delle Pubbliche Amministrazioni rappresentate nei relativi progetti, le criticità presenti prima dell’entrata in vigore della citata norma non sono del tutto scomparse nel corso del tempo. Queste sono dovute in particolar modo alle caratteristiche della maggior parte delle Stazioni Appaltanti che in molti casi sono di piccole dimensioni e pertanto molto spesso prive di uffici tecnici in grado di espletare attività complesse come quella della progettazione che richiede l’apporto di competenze specialistiche differenti (geologi, geotecnici, strutturisti, impiantisti, informatici, ecc.).

Si deve peraltro riflettere su come al progressivo aumento del grado di complessità che l’evoluzione tecnologica induce, in generale, nella realizzazione delle opere, non sembra corrispondere un adeguato potenziamento delle strutture tecniche istituite a tale scopo presso le Stazioni Appaltanti. Questa circostanza produce inevitabilmente sia un crescente ricorso a fonti esterne alla Stazione Appaltante per la realizzazione della progettazione, sia una dilatazione dei tempi relativi all’approvazione dei progetti stessi.

Sulla base di una indagine relativa agli incarichi di progettazione ed ai tempi tecnico-amministrativi svolta dall’Autorità, sono state analizzate la frequenza e la distribuzione degli incarichi di progettazione conferiti all’interno ed all’esterno delle stazioni appaltanti, nonché la quantificazione e la distribuzione dei tempi tecnico-amministrativi delle varie fasi intercorrenti tra l’incarico di progettazione e l’aggiudicazione definitiva dell’appalto.

La tabella 1 mostra la ripartizione degli incarichi di progettazione rispetto al tipo di progettazione (Interna/Esterna/Mista). Il primo dato che emerge dall’analisi è la prevalenza (42,9%) degli interventi con progettazione affidata all’esterno delle strutture pubbliche; altrettanto significativa è la percentuale di interventi con incarico di progettazione interno (38,2%).

 

Tabella 1 – Distribuzione degli interventi per tipo di affidamento della  progettazione

 

Tipo di affidamento della  progettazione

Numero

%

Mista

2.351

18,9

Interna

4.763

38,2

Esterna

5.341

42,9

Totale interventi

12.455

100

Per quanto riguarda la durata della progettazione, la mancanza di una data certa circa l’avvio dell’incarico di progettazione interna, fa sì che possa essere presa in esame esclusivamente la progettazione esterna.

 

Tabella 2– Durata della  progettazione esterna.                          

Distribuzione degli interventi per classe di durata

 

Classi di durata (giorni)

Tempi medi (giorni)

Percentuale degli interventi sul totale

oltre i 10 anni

5.703

1,7

da 5 a 10 anni

2.506

5,3

da 1 a 5 anni

775

38,4

241 – 365

298

11,5

121 – 240

178

15,3

0 – 120

53

27,9

Tutte le classi

601

100

 

Dalla tabella 2 si evince che vi è una netta preponderanza di interventi di durata compresa tra 1 e 5 anni (il 38,4% degli interventi con una durata media di 775 giorni tra l’affidamento e la consegna del progetto) ed una presenza altrettanto significativa di interventi di durata inferiore ai 4 mesi (il 27,9% degli interventi con un tempo medio di 53 giorni).

La presenza, residuale ma pur sempre significativa (1,7%), di interventi che si collocano nella fascia superiore ai dieci anni di tempo, può spiegarsi in virtù degli incarichi di progettazione dichiarati aggiudicati in anni precedenti all’applicazione della legge n. 109/1994.

Una lettura delle durate medie di redazione del progetto, per  classe di importo degli interventi, conferma le aspettative circa l’ipotesi secondo cui all’aumentare dell’importo, e quindi presumibilmente all’aumentare  della complessità dell’intervento, crescano anche i tempi medi necessari alla definizione  del  progetto,  con  una  progressione  quasi lineare (tabella 3).

Si passa, infatti dai 495 giorni medi per la progettazione di un intervento di costo complessivo fino a € 500.000, per giungere ad un tempo medio di 1.363 giorni per gli interventi di importo superiore a € 15.000.000.

 

 

 

 

 

Tabella 3 – Durata media della progettazione esterna

Distribuzione percentuale degli interventi per  classi di importo

Classe di importo

Tempi medi

(giorni)

Percentuale degli interventi sul totale

>= 150.000 € < 500.000 €

495

62,5

>= 500.000 € < 1.000.000 €

707

19,0

>= 1.000.000 € < 5.000.000 €

806

15,9

>= 5.000.000 € < 15.000.000 €

1.015

1,7

>= 15.000.000 €

1.363

0,9

Tutte le classi

601

100

 

Considerando l’intervallo tra la consegna del progetto e la sua approvazione  esaminando (tabella 4) ed esaminando congiuntamente l’insieme della progettazione esterna e quello della progettazione interna, si evidenzia un risultato medio di 75 giorni, con un’incidenza maggiore del numero degli interventi che si collocano nella classe più bassa, quella cioè compresa tra 0 e 120 giorni (84,8%).

 

Tabella 4 - Intervalli medi tra la consegna del progetto  e la sua approvazione

Distribuzione degli interventi per classe di durata

Classe di durata

(giorni)

Tempi medi

(giorni)

Percentuale degli interventi sul totale

> 365

768

4,2

241 – 365

301

3,4

121 – 240

165

7,6

0 – 120

23

84,8

Tutte le classi

75

100,0

 

 

 

 

I tempi medi di approvazione dei progetti risultano nettamente superiori in quelli caratterizzati  da lunghi tempi di progettazione. Ciò in relazione anche al fatto che tali progetti richiedono spesso l’assenso di diverse amministrazioni e quindi l’attivazione del procedimento autorizzatorio.

 

Per quanto riguarda il tempo intercorrente tra l’approvazione del progetto e la pubblicazione del bando di gara[2] è risultato mediamente di 143 giorni, con una grossa preponderanza di interventi (68,7%) che si collocano nella fascia compresa tra 0 e 4 mesi (tabella 6).

 

Tabella 5– Tempi medi tra l’approvazione del progetto (esterno ed interno) e la pubblicazione del bando. Distribuzione degli interventi per classe di durata

 

Classe di durata

(giorni)

Tempi medi

(giorni)

Percentuale degli interventi sul totale

> 365

685

10,5

241 – 365

296

6,4

121 – 240

170

14,5

0 – 120

41

68,7

Tutte le classi

143

100,0

 

Nell’analisi per classe di importo (tabella 6), la gran parte degli interventi (61,4%) che presentano tempi inferiori alla media, si colloca nella fascia inferiore a € 500.000 e i tempi variano al crescere dell’importo,  evidenziando uno sviluppo lineare.

 

 

Tabella 6- Tempi medi tra l’approvazione del progetto (esterno ed interno) e la pubblicazione del bando. Distribuzione degli interventi per classe di importo.

Classe d’importo

Tempi medi

(giorni))

Percentuale degli interventi sul totale

>= 150.000 € < 500.000 €

125

61,4

>= 500.000 € < 1.000.000 €

165

19,4

>= 1.000.000 € < 5.000.000 €

177

16,6

>= 5.000.000 € < 15.000.000 €

186

1,8

>= 15.000.000 €

245

0,8

Tutte le classi

143

100,0

 

Passando all’esame dell’intervallo temporale tra pubblicazione e presentazione delle offerte, la lettura dei dati (tabella 7) evidenzia che la durata media di tale periodo è pari a circa 45 giorni. Anche in questo caso la stragrande maggioranza degli interventi esaminati (96,2%), collocata nella fascia inferiore ai 4 mesi, presenta un tempo inferiore alla media (37 giorni). Pochi interventi (0,7%) evidenziano un tempio medio largamente superiore all’anno (535 giorni in media).

 

Tabella 7– Tempi medi tra la pubblicazione del bando e la consegna delle offerte

Distribuzione degli interventi per classe di durata

Classe di durata

(giorni)

Tempi medi

(giorni)

Percentuale degli interventi sul totale

> 365

535

0,7

241 – 365

297

0,6

121 – 240

165

2,5

0 – 120

37

96,2

Tutte le classi

45

100,0

 

 

Nella distribuzione per fasce di importo (tabella 8) si evidenzia come il tempo, con il crescere degli importi, aumenti in maniera lineare.

 

Tabella 8 - Tempi medi tra la pubblicazione del bando e la consegna delle offerte

Distribuzione degli interventi per classe d’importo

Classe d’importo

Tempi medi

(giorni))

Percentuale degli interventi sul totale

>= 150.000 € < 500.000 €

43

61,0

>= 500.000 € < 1.000.000 €

44

19,3

>= 1.000.000 € < 5.000.000 €

48

16,9

>= 5.000.000 € < 15.000.000 €

71

2,0

>= 15.000.000 €

82

0,9

Tutte le classi

45

100,0

 

Nelle tabelle e nei grafici che seguono si analizzano i tempi medi tra la consegna delle offerte e l’aggiudicazione definitiva, monitorando, quindi, la capacità delle strutture amministrative delle stazioni appaltanti di espletare le procedure di gara. La tabella 9 evidenzia che, nella quasi totalità dei casi (94,5%), il tempo utilizzato (22 giorni) rientra nella fisiologia dell’iter amministrativo, collocandosi sotto la media generale (36 giorni). Sono sostanzialmente residuali i casi (1%) che si collocano sopra l’anno di tempo, denotando uno sviluppo patologico della procedura.

È opportuno segnalare come dai dati appena analizzati risulti un’evidente tendenza delle Stazioni Appaltanti ad allinearsi rispetto ai limiti temporali inferiori previsti nella norma.

 

 

Tabella 9- Tempi medi tra la consegna delle offerte e l’aggiudicazione definitiva

Distribuzione degli interventi per classe di durata

Intervallo di riferimento

(giorni)

Tempi medi

(giorni)

Percentuale degli interventi sul totale

> 365

621

1,0

241 - 365

295

0,9

121 - 240

166

3,6

0 – 120

22

94,5

Tutte le classi

36

100,0

 

 

Per quel che riguarda, poi, la distribuzione degli interventi per classe di importo (tabella 10) si nota una crescita elevata dei tempi medi all’aumentare dell’importo (soprattutto al di sopra dei 5.000.000 di euro).

 

 

Tabella 10 – Tempi medi tra la consegna delle offerte e l’aggiudicazione definitiva

Distribuzione degli interventi per classe d’importo

Classe d’importo

Tempi medi

(giorni)

Percentuale degli interventi sul totale

>= 150.000 € < 500.000 €

28

65,8

>= 500.000 € < 1.000.000 €

40

17,4

>= 1.000.000 € < 5.000.000 €

49

14,5

>= 5.000.000 € < 15.000.000 €

138

1,6

>= 15.000.000 €

156

0,7

Tutte le classi

36

100,0

 

I dati complessivi riportati nella tabella 11  e nella Figura F  mostrano un tempo medio di 900 giorni intercorrente tra la data di incarico per la progettazione esterna[3] e la data dell’aggiudicazione definitiva.

 

Tabella 11 – Riepilogo dei  tempi medi dall’incarico di progettazione

all’aggiudicazione definitiva per durata media di fase

Fasi Amministrative

Tempi medi (giorni)

Dall’incarico di progettazione esterna alla consegna del progetto

601

Dalla consegna del progetto alla sua approvazione

75

Dalla approvazione del progetto alla pubblicazione del bando di gara

143

Dalla pubblicazione del bando di gara alla presentazione delle offerte

45

Dalla presentazione delle offerte all’aggiudicazione definitiva

36

Durata totale delle fasi amministrative

900

 

 

Di questi 900 giorni una gran parte sono dedicati alla fase di progettazione (601 giorni) ed alla fase decisionale propriamente detta (143 giorni), quella cioè intercorrente tra l’approvazione del progetto e la pubblicazione del bando di gara.

Inoltre, la durata media del sub procedimento relativo alla progettazione ed alla relativa approvazione è molto lunga e questo è attribuibile, oltre che alle indiscutibili difficoltà tecniche proprie della progettazione di un’opera, anche alla scarsa capacità della pubblica amministrazione di incidere sulla tempestiva conclusione del procedimento.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Figura F  - Distribuzione percentuale dei tempi amministrativi dell’appalto

(dall’affidamento dell’incarico di progettazione all’aggiudicazione)

La tempistica registrata mal si concilia con la necessità di una realizzazione tempestiva delle opere pubbliche. Pertanto, risulta  necessario adottare  forme di semplificazione e snellimento della fase iniziale relativa alla predisposizione ed approvazione del progetto, coerentemente con quanto previsto dalla Legge 443/2001 in merito alla semplificazione delle procedure delle due principali fasi dell’iter realizzativo delle opere pubbliche, vale a dire la progettazione-autorizzazione e la realizzazione.

Ciò in considerazione del fatto che le lungaggini delle procedure ordinarie non consentono in generale di realizzare le opere di notevole interesse in tempi ragionevoli. In particolare, la fase del procedimento autorizzatorio (Valutazione di Impatto Ambientale) richiede tempi molto lunghi  a causa delle resistenze delle autorità e delle popolazioni locali che perseguono finalità diverse dagli interessi strategici a livello nazionale.

 

La progettazione nelle opere rientranti nella Legge Obiettivo

Se nel paragrafo precedente si è fatto riferimento all’intero mercato degli appalti, nel prosieguo si focalizzerà l’attenzione sulle opere riferibili alla legge obiettivo.

Per quanto concerne le 85 opere  in fase di progettazione finanziate con la legge n. 443 del 2001, ciascuna della quali composta da uno o più lotti – 104 lotti complessivamente – dalla tabella 12 si osserva come oltre la metà dei lotti  è nella fase di progettazione preliminare mentre solo il 6,7% è in fase esecutiva.

 

Tabella 12 – Numero opere, lotti e fasi della progettazione.

Numero complessivo opere

85

Numero lotti

104

Livello progettazione raggiunto

Numero lotti

%

Studio di Fattibilità

0

0,0%

Progetto Preliminare

57

54,8%

Progetto Definitivo

40

38,5%

Progetto Esecutivo

7

6,7%

Totale

104

100,0

 

Inoltre, a conferma di quanto già affermato nella parte introduttiva del capitolo circa gli effetti dell’incremento di complessità di realizzazione sulla fase progettuale delle opere, si osserva (tabella 13) come  2 progetti su 3 vengono realizzati ricorrendo a strutture esterne alla Stazione Appaltante – percentuale che sale a oltre il 70% se si aggiungono anche i lotti per cui il servizio di progettazione è in parte interno ed in parte  esterno (“misto”). 

 

Tabella 13 – Tipologia di progettazione.

Servizio di progettazione

Numero lotti

%

Interno

23

22,1%

Esterno

68

65,4%

Misto

5

4,8%

n.d.

8

7,7%

Totale

104

100,0

 

Dai dati in tabella 14 si può osservare come a fronte di una media complessiva 552,9 milioni di euro dell’importo dei lavori da realizzare, poco meno di un terzo dei lotti presenta un valore medio di 38,5 milioni di euro mentre oltre un sesto mostri un valore medio superiore a quasi un miliardo e mezzo di euro.

 

 

 

 

 

Tabella 14 – Importo lotti e ricorso a progettazione esterna.

Classe d'importo lotto

(milioni di €)

Numero lotti

Importo medio

(milioni di €)

 

%

0 - 100

33

31,7%

38,5

100 - 500

30

28,8%

239,4

500 - 1.000

12

11,5%

741,7

1.000 - 2.000

11

10,6%

1.461,6

> di 2.000

6

5,8%

2.906,6

n.d.

12

11,5%

 

Totale

104

100,0

552,9

 

Se si osserva altresì l’incidenza in termini percentuali del costo del servizio di progettazione esterna (tabella 15) che complessivamente si attesta sul 2,5%, si nota che tale valore può raggiungere livelli piuttosto consistenti. Ovviamente per lavori di importo inferiore l’incidenza del costo della progettazione risulta maggiore. Di seguito sono riportate le opere il cui costo di progettazione in termini assoluti è maggiore:

·         Asse  ferroviario Brennero-Verona-Parma-La Spezia. Quadruplicamento della linea ferroviaria Verona-Fortezza di accesso Sud alla galleria del brennero – lotti 1 e 2. pari Costo del servizio di progettazione a € 121 milioni. Importo lavori 1.760 milioni.

·         Gronda ferroviaria merci nord Torino. Nuovo collegamento ferroviario nodo urbano di torino: potenziamento linea ferroviaria torino bussoleno e cintura merci.

Costo del servizio di progettazione pari a € 63.400.000. Importo lavori 1.950 milioni.

·         Sistemi Stradali e Autostradali Pontina – A12 – Appia: Sistema intermodale integrato pontino Roma-Latina e Cisterna-Valmontone.

Costo del servizio di progettazione pari a € 59.600.000. Importo lavori 2.149 milioni.

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella 15 – Incidenza relativa costi di progettazione (costo di progettazione/importo lavori) per classe d'importo lavori

Classe d'importo lotto

Media

Min

Max

0 - 100

3,4%

1,0%

9.4%

100 - 500

2,1%

0,3%

5,0%

500 - 1.000

1,2%

0,7%

2,8%

1.000 - 2.000

3,3%

1,4%

6,9%

> di 2.000

1,7%

1,2%

1,8%

Totale

2.5%

 

 

n.d.

28

 

 

 

In relazione all’espletamento della conferenza dei servizi finalizzata all’ottenimento di assensi e nulla-osta dalle Amministrazioni coinvolte, si osserva – in tabella 16  che in circa il 60% dei casi essa risulta già espletata, mentre nei rimanenti casi le stazioni appaltanti  hanno previsto di concluderla entro l’anno 2011 (tabella 17).

 

Tabella 16 – Conferenza dei Servizi

Stato

Numero lotti

%

Effettuata

62

59,6%

Non effettuata

35

33,7%

n.d.

7

6,7%

Totale

104

100,0%

 

Tabella 17 – Conferenza dei Servizi – anno di espletamento (previsione)

Anno

Numero lotti

%

entro 2010

10

38,5%

2011

4

15,4%

2012

6

23,1%

2013

6

23,1%

Totale

26

100,0%

n.d

9

 

 

Per quanto riguarda la data di pubblicazione del bando di gara per l’affidamento dell’opera – tabella 18 – si osserva una forte concentrazione nell’anno 2010 con oltre il 60% dei bandi che saranno (o sono stati) pubblicati in questo anno.

 

Tabella 18 – Anno pubblicazione bando e inizio lavori.

Anno

Data presunta pubblicazione bando

Data presunta inizio lavori

Numero lotti

%

Numero lotti

%

entro 2010

49

61.3%

25,0%

25,0%

2011

11

13,8%

35,2%

35,2%

2012

9

11,3%

10,2%

10,2%

2013

8

10,0%

14,8%

14,8%

2014

3

3,8%

8,0%

8,0%

>2015

0

0,0%

6,8%

6,8%

Totale

80

100,0%

88

100,0%

n.d

24

 

16

 

 

Infine, per quanto riguarda la durata dei lavori (tabella 19) si evince un legame diretto tra dimensione economica dell’opera e tempi previsti per la relativa realizzazione, tempi che assumono una durata media di poco più di 2 anni per i lavori di importo più contenuto e raggiungono invece i 5 anni per i lavori più rilevanti dal punto di vista dei costi di realizzazione.

 

Tabella 19– Durata presunta lavori in giorni.

Classe d'importo lotto

Media

Min

Max

0 - 100

785

180

2.840

100 - 500

1.507

700

3.097

500 - 1.000

1.702

1.002

2.484

1.000 - 2.000

1.800

1.000

2.600

> di 2.000

1.896

1.124

3.453

Totale

1.381

 

 

n.d.

17

 

 

 

 


1.4 Il contenzioso negli appalti pubblici (a cura dell’Autorità)

Il contenzioso nelle opere pubbliche

Prima di analizzare le forme e le modalità di contenzioso attivate nell’ambito di appalti riguardanti la realizzazione di infrastrutture strategiche rientranti nella Legge Obiettivo, è opportuno illustrare le problematiche del contenzioso relative a tutte le opere pubbliche.

Le procedure di contenzioso attivate nel settore degli appalti pubblici riguardano  sia la fase di affidamento del contratto sia quella di esecuzione dello stesso, caratterizzate da differenti finalità. Infatti, il contenzioso che sorge nel corso dell’affidamento mira al ripristino della corretta procedura di gara ed alla tutela della posizione giuridica dell’interesse legittimo vantata dai soggetti coinvolti, mentre il contenzioso che nasce nel corso dell’esecuzione dell’appalto ha per oggetto, nella maggioranza dei casi, il riconoscimento di oneri conseguenti ad una gestione non ottimale del contratto da parte della stazione appaltante ed è quello maggiormente significativo ai fini dell’analisi del mercato degli appalti pubblici.

Durante la fase di esecuzione dei contratti si verificano, tra gli altri, alcuni fenomeni rilevanti che spesso innescano il contenzioso tra imprese e stazioni appaltanti, vale a dire la sospensione dei lavori e la redazione di perizie di varianti. Queste fattispecie in taluni casi possono degenerare sino a causare, qualora i lavori non proseguano regolarmente, l’abbandono del cantiere con conseguente rescissione del contratto di appalto.

Il contenzioso in corso di esecuzione dell’appalto comporta di solito un maggior costo degli appalti ed una maggiore durata degli stessi. Per la soluzione delle controversie vengono usualmente utilizzati l’accordo bonario e l’arbitrato.

In particolare, per evitare che all’appaltatore venga arrecato grave pregiudizio economico durante l’esecuzione dell’appalto a causa di una maggiore onerosità della prestazione, qualora l’ammontare delle richieste attivate con il contenzioso superi il 10% dell’importo contrattuale, la normativa prevede una soluzione accelerata della definizione delle controversie mediante l’accordo bonario. Qualora non si raggiungano i limiti per l’accordo bonario, la soluzione della controversia è demandata al giudice ordinario  o ad una commissione arbitrale nel caso in cui nel contratto d’appalto sia stata inserita apposita clausola compromissoria.

       Si evidenzia, tuttavia, che il contenzioso, sebbene non possa essere un pretesto dell’appaltatore per il blocco del cantiere, senza dubbio comporta un rallentamento dei lavori. Il blocco del cantiere si verifica certamente nei casi in cui si proceda alla rescissione del contratto per inadempimento dell’appaltatore.

Dalle elaborazioni effettuate dall’Autorità relativamente al periodo 2000 – 2007, si rileva una evidente correlazione tra l’importo dell’appalto e le procedure di contenzioso, infatti al crescere dell’ammontare degli appalti si registra un aumento del contenzioso che, per gli appalti di importo superiore a € 15.000.000, universo cui appartengono le infrastrutture strategiche riferibili alla Legge Obiettivo, si riscontra quasi nel 50% dei contratti.

Poiché estendendo il periodo di osservazione sino all’anno 2009 non sono state rilevate apprezzabili variazioni nei dati, si è preferito fermarsi all’analisi dei dati relativi al periodo compreso tra l’anno 2000 e l’anno 2007 per il quale, peraltro, le informazioni disponibili sono ormai consolidate.

La tabella 1 riporta il numero di appalti conclusi nel periodo 2000-2007, distinti per fascia d’importo, per i quali vi è stato contenzioso in fase di esecuzione. La tabella mostra, come anticipato, che da una incidenza del contenzioso di circa il 2% negli appalti di importo compreso tra  € 150.000 e € 500.000 si arriva ad una percentuale di oltre il 46% negli appalti di importo superiore a € 15.000.000.

Nella tabella sono riportati gli appalti le cui riserve sono state definite, per via amministrativa o mediante accordo bonario, prima della conclusione dei lavori. La soluzione delle controversie non definite, come innanzi detto, è demandata, successivamente alle operazioni di collaudo, al giudice ordinario oppure agli arbitri. I dati mostrano che più del 40% delle controversie trovano la definizione prima della conclusione dei lavori e ciò ovviamente a vantaggio dell’esecuzione delle opere. 

 

Tabella 1 - Contenzioso nei lavori conclusi nel periodo 2000- 2007.

Classe di importo

(migliaia di €)

Lavori Conclusi

Lavori conclusi con contenzioso

N.

Importo Totale (Mln €)

Valori assoluti

Percentuali

Definito

Non Definito

Totale

Definito

Non Definito

Totale

 N.

Importo (Mln €)

N.

Importo

≥150 < 500

47.807

12.601

371

648

1.019

292

0,78%

1,36%

2,13%

2,30%

≥ 500< 1.000

10.041

6.966

249

294

543

398

2,48%

2,93%

5,41%

5,71%

≥1.000 < 5.000

6.035

11.289

304

426

730

1.532

5,04%

7,06%

12,10%

13,57%

≥ 5.000 < 15.000

396

3.164

62

59

121

1.058

15,66%

14,90%

30,56%

33,44%

≥ 15.000

106

3.201

23

26

49

1.518

21,70%

24,53%

46,23%

47,42%

Totale

64.385

37.222

1.009

1.453

2.462

4.798

1,57%

2,26%

3,83%

12,89%

Effetti del contenzioso sulla durata dei lavori

La maggiore durata dei lavori  rispetto a quella stabilita nel Capitolato Speciale d’Appalto nei casi in cui si è registrato il contenzioso è riportata in termini percentuali nella tabella 2 ed è raffrontata con la maggiore durata di tutti gli appalti in cui sono stati rilevati ritardi, indipendentemente dalla causa. Il confronto tra questi dati mostra che, in generale, la durata dei lavori negli appalti con la presenza di contenzioso è mediamente superiore dell’11% rispetto alla totalità degli appalti ultimati in ritardo (con contenzioso e senza).

 

Tabella 2 -  Scostamento della durata dei lavori in presenza di contenzioso

Classi di importo
(migliaia di €)

Scostamento della durata (%) negli appalti con contenzioso

Scostamento della durata (%) negli  appalti con ritardo di esecuzione

>= 150 < 500

 

106,8%

 

89,7%

>= 500 < 1.000

 

103,0%

 

76,3%

>= 1.000 < 5.000

 

87,7%

 

69,6%

>= 5.000

 

57,4%

 

54,4%

Totale

 

96,8%

 

85,4%

 

Limitatamente allo specifico aspetto dello scostamento della durata negli appalti con ritardo di esecuzione, l’analisi condotta relativamente all’ultimo anno ha evidenziato che nel 2009 la maggiore durata di tutti gli appalti con ritardo di esecuzione si è ridotta dall’85,4% al 78% circa, con una lieve riduzione quindi  dei maggiori tempi impiegati nella realizzazione dei lavori.

Va precisato che i maggiori scostamenti della durata dei lavori si sono registrati negli appalti di importo minore poiché, avendo tali appalti anche una durata piuttosto breve (pochi mesi), l’incidenza della dilatazione dei relativi tempi di realizzazione risulta maggiore rispetto a quella che si rileva in appalti di elevato importo, la cui durata spesso è prevista in qualche anno. 

Le rescissioni contrattuali

Le rescissioni contrattuali che intervengono durante l’esecuzione del contratto e che comportano un blocco dei cantieri fino al riappalto delle opere, sono state rilevate dall’Autorità e riportate nella Tabella 3, dalla quale si evince che quelle scaturite da procedure di contenzioso sono circa quattro volte superiori al numero totale delle  rescissioni, cioè alle rescissioni intervenute indipendentemente dalla presenza o meno di contenzioso nell’appalto. I  casi riportati nella sottostante tabella 3 (n. 144) possono considerarsi sicuramente fattispecie di appalti in cui si è verificato un blocco dei lavori conseguente al contenzioso e rappresentano il 5,16% degli appalti, conclusi e non, in cui è insorto contenzioso. Nettamente inferiore, precisamente pari all’1,38%, è invece la percentuale di tutte le rescissioni contrattuali rilevate negli appalti, con o senza contenzioso.

 

Tabella 3 - Rescissioni contrattuali

 

Numero Rescissioni

% Rescissioni

Rescissioni contrattuali

scaturite da contenzioso

144

5,16%

Rescissioni intervenute indipendentemente dalla presenza di contenzioso

937

1,38%

La distribuzione del contenzioso per tipologia di stazione appaltante e per categoria d’opera

Dalla lettura della tabella 4 emerge chiaramente che tra le stazioni appaltanti con la maggiore percentuale di contenzioso sugli appalti di lavori conclusi vi sono l’ANAS SpA, per la quale per oltre il 13% del numero di appalti sono state attivate procedure di contenzioso e le Ferrovie dello Stato, in cui il contenzioso ha riguardato il 5% degli appalti. Va sottolineato, peraltro, che sia l’ANAS che le Ferrovie dello Stato, in considerazione della tipologia di lavori che svolgono (strade, autostrade, tratte ferroviarie, TAV, ecc.), sottoscrivono contratti di importi molto elevati, spesso relativi ad opere rientranti nella Legge Obiettivo e per i quali, come già innanzi riportato, si riscontra la presenza di contenzioso nel 50% dei casi, vale a dire in un appalto su due.

 

Tabella 4  - Contenzioso suddiviso per tipologia di stazione appaltante.

Stazione Appaltante

lavori conclusi

Contenzioso definito

Contenzioso non definito

Totale

Incidenza del contenzioso definito %

Incidenza del contenzioso non definito %

Incidenza totale %

Amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo

3291

27

61

88

0,82%

1,85%

2,67%

Enti pubblici ed altri organismi di diritto pubblico; aziende speciali

4126

97

96

193

2,35%

2,33%

4,68%

Istituti autonomi case popolari

1830

40

71

111

2,19%

3,88%

6,07%

Regioni e comunità montane

 

2618

27

40

67

1,03%

1,53%

2,56%

Province

8747

97

112

209

1,11%

1,28%

2,39%

Comuni

32612

510

465

975

1,56%

1,43%

2,99%

Aziende del servizio sanitario nazionale

2016

43

49

92

2,13%

2,43%

4,56%

Anas

3467

40

421

461

1,15%

12,14%

13,30%

Concessionari ed imprese di gestione reti ed infrastrutture, di servizi pubblici; settori esclusi; soggetti privati

3809

108

104

212

2,84%

2,73%

5,57%

Ferrovie dello Stato

596

8

22

30

1,34%

3,69%

5,03%

Poste s.p.a.

857

4

6

10

0,47%

0,70%

1,17%

n.c.

416

8

6

14

1,92%

1,44%

3,37%

Totale

64.385

1.009

1.453

2.462

1,57%

2,26%

3,83%

Altrettanto interessanti sono le considerazioni che scaturiscono dalla lettura della Tabella 5, in cui è riportato il numero di procedimenti di contenzioso per categoria d’opera. Infatti, l’incidenza maggiore si rileva nelle infrastrutture di trasporti (6,68%), nelle opere ferroviarie (5,86%) ed in quelle stradali (4,21%).

 

Tabella 5- Contenzioso suddiviso per categoria d’opera

Categoria d'opera

Lavori conclusi

Contenzioso definito

Contenzioso non definito

Totale

Incidenza Contenzioso definito %

Incidenza Contenzioso non  definite %

Incidenza totale %

Strade

20.914

246

635

881

1,18%

3,04%

4,21%

Ferrovie

648

12

26

38

1,85%

4,01%

5,86%

Altre infrastrutture di trasporto

1.168

31

47

78

2,65%

4,02%

6,68%

Opere di protezione dell'ambiente, di difesa del suolo, risorse idriche

7.952

100

109

209

1,26%

1,37%

2,63%

Opere di urbanizzazione ed altro

4.334

60

47

107

1,38%

1,08%

2,47%

Infrastrutture del settore energetico

486

9

8

17

1,85%

1,65%

3,50%

Telecomunicazioni e tecnologie informatiche

 

142

2

0

2

1,41%

0,00%

1,41%

Infrastrutture per l'agricoltura e la pesca

504

8

17

25

1,59%

3,37%

4,96%

Infrastrutture per attività industriali, artigianato, commercio, annona

908

21

21

42

2,31%

2,31%

4,63%

Edilizia sociale e scolastica

8.392

181

168

349

2,16%

2,00%

4,16%

Edilizia abitativa

2.263

47

76

123

2,08%

3,36%

5,44%

Beni culturali

2.848

42

33

75

1,47%

1,16%

2,63%

Sport, spettacolo, turismo

3.383

80

70

150

2,36%

2,07%

4,43%

Edilizia sanitaria

2.205

48

56

104

2,18%

2,54%

4,72%

Altra edilizia pubblica

7.221

104

121

225

1,44%

1,68%

3,12%

Altre infrastrutture pubbliche

787

14

16

30

1,78%

2,03%

3,81%

n.c.

230

4

3

7

1,74%

1,30%

3,04%

Totale

64.385

1.009

1.453

2.462

1,57%

2,26%

3,83%

 

Correlando poi i dati relativi a ciascuna tipologia di stazione appaltante (tabella 5) con quelli riguardanti le differenti categorie di opere (tabella 6), si rileva che la  percentuale  di contenzioso sugli appalti aggiudicati dall’ente Ferrovie dello Stato (5,03%) è molto  simile a quella rilevata per la categorie delle opere ferroviarie (5,86%) e questo perché quasi tutti i lavori relativi ai collegamenti ferroviari sono realizzati dalle Ferrovie dello Stato, mentre, poiché i lavori relativi alla costruzione di opere viarie sono appaltati spesso anche dalle Province oltre che dall’ANAS SpA, la percentuale di contenzioso sugli appalti aggiudicati dall’ANAS, pari al 13,30%, è superiore a quella rilevata per la categoria delle opere stradali, pari al 4,21%.  Tale dato è confermato anche dalla differente tipologia di contratti di lavori sottoscritti dalle province e dall’ANAS SpA per la realizzazione di strade. Infatti mentre gli enti provinciali eseguono lavori di costruzione di strade di importo piuttosto contenuto nei quali si rileva  una limitata presenza di contenzioso, così come si evince dai dati relativi al contenzioso distribuiti per classe di importo riportati nella tabella 1, l’ANAS SpA effettua lavori stradali di importo elevato nei quali  l’incidenza del contenzioso è nettamente superiore.

Il contenzioso definito per via arbitrale

Per quanto riguarda il contenzioso definito per via arbitrale, le analisi svolte dall’Autorità in numerose occasioni consentono di rilevarne i dati maggiormente significativi. In particolare, dall’esame delle informazioni si evince che circa nell’83% dei casi gli arbitrati si sono conclusi, nel corso degli anni, con la condanna delle stazioni appaltanti. Nell’anno 2009 tale percentuale, con riferimento al complesso degli arbitrati liberi e amministrati, è risultata all’incirca del 94%.

Relativamente ai costi generati dal contenzioso, si è rilevato che la presenza di arbitrati nei contratti pubblici ha comportato per le amministrazioni costi aggiuntivi rispetto agli importi iniziali degli appalti con contenzioso, quantificati per il periodo 2002 – 2005 mediamente nel 28% e per il periodo 2007 – 2009 nel 18% dell’importo complessivo degli appalti oggetto di contenzioso, con una sensibile riduzione della relativa incidenza.

       Anche l’elemento “durata” merita un’attenta riflessione per poter valutare la capacità della giustizia arbitrale sia di garantire con la dovuta celerità la tutela degli interessi pubblici connaturati nel settore, sia di rispettare le legittime aspettative delle parti direttamente coinvolte.

Il dato relativo alla durata degli arbitrati (Tabella 6) evidenzia che solo una minoranza dei procedimenti si conclude entro il termine ordinario previsto per la pronuncia del lodo. Tale termine, in base all’art. 9, comma 1, del d.m. n. 398 del 2000, era di 180 giorni dalla data di costituzione del collegio, ed ora, in virtù dell’estensione agli arbitrati amministrati delle norme del codice di procedura civile contenute nell’art. 820 c.p.c., è, ordinariamente, di 240 giorni. 

 

Tabella 6 - Durata arbitrati amministrati e liberi – anno 2009

 

Arbitrati Amministrati

Arbitrati Liberi

Arbitrati conclusi entro 180 giorni

3

11

10

28

Arbitrati conclusi entro 240 giorni

8

18

Arbitrati che hanno usufruito di proroga:

Arbitrati conclusi entro 360 giorni

6

28

29

108

Arbitrati conclusi oltre i 360 giorni

22

79

 

Dall’esame dei dati relativi agli arbitrati definiti (con lodo definitivo) nel corso del 2009, si  desume che i procedimenti arbitrali sono generalmente attivati su iniziativa delle imprese avverso le stazioni appaltanti e si possono inoltre trarre alcune considerazioni su alcuni aspetti di rilievo per l’esame del fenomeno, quali la ripartizione territoriale degli arbitrati, la tipologia delle parti resistenti, l’oggetto degli arbitrati.

 Relativamente alla ripartizione territoriale, si osserva una concentrazione di arbitrati nelle regioni meridionali del paese, nelle quali si registra quasi il 47% degli arbitrati; nelle regioni  centrali la percentuale si riduce al 32% e nel settentrione al 21% circa, come si evince dalla lettura della tabella 7.

 

         Tabella 7 – Ripartizione territoriale degli arbitrati 2009

 

Numero arbitrati conclusi

(con lodi definitivi)

Percentuale

Sud Italia

82

46,86%

Nord Italia

37

21,14%

Centro Italia

56

32%

Totale

175

100%

 

Per quanto riguarda invece le parti resistenti, i dati riportati nella tabella 8, suddivisi tra arbitrati amministrati (nei quali il terzo arbitro-giudice, in assenza di accordo tra le parti, è nominato dalla Camera Arbitrale) ed arbitrati liberi (nei quali i tre giudici sono nominati dalle parti), mostrano che la tipologia di stazioni appaltanti convenute negli arbitrati amministrati è rappresentata maggiormente dai Comuni e, solo per una parte esigua, da ASL, Ministeri, Consorzi, ANAS e altri soggetti. Mentre negli arbitrati liberi, oltre alla presenza di numerosi Comuni, di qualche ASL, di Ministeri, Consorzi ed altri soggetti, figurano tra le amministrazioni convenute anche Regioni e Province e la presenza dell’ANAS è decisamente superiore a quella registrata negli arbitrati amministrati.

 

Tabella 8 – Parti resistenti negli arbitrati 2009

Tipologia di stazione appaltante

N. arbitrati amministrati

Percentuale arbitrati amministrati

N. arbitrati liberi

Percentuale arbitrati liberi

Totale N.  arbitrati amministrati e liberi

Percentuale arbitrati amministrati e liberi

Comuni

24

61,54%

51

37,50%

75

42,86%

ASL

5

12,82%

5

3,68%

10

5,71%

Ministeri

2

5,13%

13

9,56%

15

8,57%

Consorzi

2

5,13%

2

1,47%

4

2,29%

ANAS  SpA

1

2,56%

34

25%

35

20%

Regioni e Province

 

 

13

9,56%

13

7,43%

Altri soggetti

5

12,82%

18

13,23%

23

13,14%

Totale

39

100%

136

100%

175

100%

 

Relativamente alla tipologia di oggetto degli arbitrati, ossia ai motivi dell’insorgere della controversia, dalla lettura della tabella 9 emerge che le tre principali richieste avanzate dalle imprese in sede di contenzioso riguardano l’andamento anomalo dei lavori per colpa dell’Amministrazione nel 18% dei casi, la risoluzione e la rescissione del contratto per inadempimento e in danno della stazione appaltante nel 14% dei casi ed il risarcimento per maggiori oneri e spese generali nel 10% dei casi. Tali dati confermano le informazioni già rilevate relativamente agli oggetti degli arbitrati registrati nel periodo 2002 – 2005.

 

Tabella 9 - Oggetti degli arbitrati , suddivisi per argomenti omogenei*

Oggetto

Numero

Percentuale

Andamento Anomalo dei lavori

143

18%

Risoluzione o rescissione contrattuale per inadempimento e in danno della stazione appaltante

108

14%

Risarcimento per maggiori oneri e spese gen.

77

10%

Incremento e revisione dei prezzi

63

8%

Carenza progettuale

53

7%

Pagamento riserve regolarmente iscritte

43

6%

Ritardato o mancato pagamento dei SAL

37

5%

Rescissione, risoluzione e recesso in danno dell’appaltatore

34

4%

Irregolarità nella predisposizione del contratto e impossibilità di eseguire il contratto

31

4%

Pagamento delle opere realizzate in più

27

3,8%

Inadempimento degli obblighi contrattuali dell’appaltatore

24

3,5%

Sospensione illegittima dei lavori

21

3%

Collaudo non intervenuto nei tempi previsti

18

2,6%

Spese passive per mancato svincolo di polizze assicurative e/o fidejussorie

17

2,5%

Violazione degli obblighi da parte del committente

15

2%

Mantenimento passivo di attrezzature e macchine per fermo cantiere

15

2%

Mancanza o non tempestivo ottenimento di autorizzazioni e permessi per eseguire i lavori

15

2%

Interessi legali e rivalutazione

11

1,1%

Mancate indagini preliminari

10

1%

Contestazione della penale

6

0,5%

 * occorre tenere presente che ciascun  arbitrato contiene più richieste

 

Con riferimento alla tipologia di contratto oggetto di controversie, i dati riportati nella tabella 10 evidenziano che il maggior numero di controversie, circa il 77%, ha riguardato l’esecuzione di contratti di lavori, mentre il restante 23% del contenzioso ha riguardato appalti di servizi, di forniture e contratti misti.

 

Tabella 10 – Tipologia di contratto oggetto di controversie negli arbitrati 2009

Tipologia di contratto

Numero lodi

(amministrati e liberi)

Percentuale

Contratto pubblico di lavori

134

76,57%

Contratto pubblico di servizi

26

14,86%

Contratto pubblico di forniture

2

1,14%

Contratto pubblico misto

13

7,43%

Totale

175

100%

 

Per quanto attiene invece il valore delle controversie, quale è dato desumere dalle domande di arbitrato e dalle (eventuali) riconvenzionali, esso è oscillato da un minimo di € 26.542,85 ad un massimo di € 10.184.732,16 per gli arbitrati amministrati, con un valore medio delle controversie pari a € 2.833.635,51; mentre negli arbitrati “liberi”, il valore delle controversie, desunto dalla dichiarazione resa in sede di deposito del lodo ai fini del versamento della relativa quota, è compreso tra € 25.422,46 e € 293.000.000,00, con un valore medio pari a € 14.531.648,00.

È opportuno evidenziare che recenti interventi normativi hanno introdotto misure volte allo snellimento delle controversie. infatti, il D.lgs. 53/2010, nel recepire la c.d. Direttiva ricorsi, ha novellato il Codice dei Contratti Pubblici con provvedimenti (artt. 4 e 5) tendenti ad un rafforzamento degli strumenti di definizione delle liti alternativi al processo, in particolare attraverso misure volte ad agevolare il ricorso all’accordo bonario e la conferma dell’arbitrato quale sistema preferenziale di risoluzione delle controversie negli appalti pubblici. E, al riguardo, l’Autorità ha avuto modo di rilevare la “rinascita” di un istituto che, com’è noto, negli ultimi anni aveva vissuto alterne vicende.

L’accordo bonario ed il relativo impatto sugli appalti

L’analisi delle procedure in cui il contenzioso si è concluso con un accordo bonario ha evidenziato, come emerge dalla lettura dei dati riportati nella tabella 11 sul confronto tra gli importi degli accordi bonari sottoscritti e le cifre inizialmente richieste dalle imprese, che nella quasi totalità dei casi l’accordo è stato raggiunto per un importo variabile tra un decimo ed un terzo della cifra inizialmente richiesta.

 

Tabella 11 – Percentuale di accordo rispetto all’importo richiesto dall’impresa

Percentuale di accordi

Numero accordi bonari sottoscritti

<20%

241

>=20% e <40%

241

>=40% e <60%

92

>=60% e <80%

31

>80%

16

 

Un altro aspetto interessante ai fini dello studio degli effetti dell’accordo bonario riguarda la variazione dell’importo contrattuale scaturita dal raggiungimento dell’accordo bonario. A tal riguardo, le informazioni rappresentate nella tabella 12 mostrano che nella maggior parte dei casi (oltre l’85%) l’aumento dell’importo dell’appalto è inferiore al 20% e che l’aumento medio dell’importo contrattuale è risultato pari al 12,8%.

 

Tabella 12 – Incremento % importi contrattuali a seguito di accordi bonari

Variazione % importo contrattuale

Numero accordi bonari sottoscritti

<5%

187

>=5% e < 10%

160

>=10% e <20%

146

>=20% e <40%

66

>=40% e <60%

12

>=60% e <80%

6

>80%

0

 

In altri termini, l’accordo bonario risulta essere molto meno oneroso per l’Amministrazione rispetto all’arbitrato e, in più, consentendo lo svilupparsi di rapporti meno rigidi tra le parti, migliora la performance del contratto.

Ed anche buona parte delle controversie sorte nell’ambito dell’esecuzione di lavori finalizzati alla realizzazione di infrastrutture strategiche rientranti nella Legge Obiettivo si conclude con la sottoscrizione di un accordo bonario, in cui, a fronte della somma richiesta dall’impresa,  le parti decidono di accordarsi per una cifra nettamente inferiore.

Il contenzioso dell’ANAS SpA

Poiché gran parte delle infrastrutture strategiche previste dalla Legge 443/2001  riguarda la costruzione di tratte stradali ed autostradali appaltate dall’ANAS SpA, si ritiene utile in questa sede riportare i principali aspetti della gestione del contenzioso ANAS ed alcune informazioni emerse dal monitoraggio dello stesso svolto dall’Autorità.

Dal 30 luglio 2007 la Società ha stabilito di eliminare il ricorso agli arbitrati e di investire il giudice ordinario per tutte le controversie riguardanti i contratti stipulati dalla stessa ANAS. In particolare, il Contratto di programma per il 2008 obbliga ANAS, salvo casi preventivamente autorizzati dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, a non prevedere la clausola arbitrale nei nuovi contratti ed a non attivare la suddetta clausola ove la medesima fosse già prevista nei contratti stipulati prima del contratto di programma.

Per prevenire il contenzioso relativo ai lavori, è stata istituita una struttura centrale denominata “Unità Riserve” con il compito di fornire consulenza alle strutture tecniche dell’ANAS, finalizzata a contrastare le richieste delle imprese in fase di esecuzione ed a dirimire il contenzioso. A tal fine, l’ANAS ha definito le procedure per la conclusione degli accordi bonari e per la definizione delle transazioni ai sensi degli artt. 239 e 240 del Codice degli Appalti.

Dall’attività di monitoraggio del contenzioso dell’ANAS è emerso che le principali controversie riguardano principalmente i lavori (in fase di gara e durante l’esecuzione), il  sistema delle concessioni, gli incidenti stradali causati dalla cattiva manutenzione dell’assetto stradale e la richiesta di risarcimento di danni in generale.

L’Unità di Missione dell’ANAS, per addivenire in modo celere alla proposizione di un piano di deflazione del contenzioso, mediante un’analisi di un campione pari al 10% dell’intero contenzioso corrispondente a 803 procedimenti, ha proceduto all’esclusione di 3.345 procedimenti garantiti da polizza assicurativa. I procedimenti inclusi nel campione preso a riferimento per l’analisi svolta sono stati selezionati tra 3.805 procedimenti attinenti responsabilità civili, 1.431 su procedimenti patrimoniali e societari e 2.767 riguardanti lavori e contratti. In termini di onere potenziale il campione rappresenta l’80% del totale del petitum. Per ogni fattispecie il campione risulta composto da 237 procedimenti relativi a Responsabilità Civile, 183 procedimenti Patrimoniali e Societari e 383 procedimenti relativi a lavori e contratti.

Con riferimento ai lavori ed ai contratti, l’Unità di Missione ha elaborato con riferimento al campione di indagine, la seguente tabella 13:

 

Tabella 13 – Appalti ANAS con presenza di contenzioso

Rischio

N. Appalti e Percentuale sul campione

Petitum ed oneri accessori

Probabile (rischio di soccombenza oltre l’80%)

n. 162 (42,30%)

€ 664.401.763

Possibile (rischio di soccombenza tra 21% e 79%)

n. 122 (31,85%)

€ 236.273.461

Remoto (rischio di soccombenza inferiore al 20%)

n. 99 (25,85%)

Non riportato

Totale

n. 383

€ 900.675.224

 

Per quanto riguarda il contenzioso con rischio probabile esso è principalmente ascrivibile, per un importo pari a a € 468.794.299,  a carenza ed inadeguatezza del progetto posto a base di gara, per un importo pari a € 61.410.248 ad inadempimento delle convenzioni di concessione e contestazione dell’esercizio dei poteri di vigilanza e di controllo dell’ANAS e per un importo pari a € 24.947.677, a mancata emanazione del decreto di esproprio.

Per quanto riguarda invece il contenzioso con rischio possibile esso è principalmente ascrivibile, per un importo di circa 62 milioni di euro a contestazioni sulle gare con particolare riferimento alle valutazioni delle offerte anomale, al mancato rispetto delle previsioni del bando ed alla presunta discrezionalità nell’attribuzione del punteggio da parte della commissione di gara. Le contestazioni riguardanti la fase esecutiva dell’appalto riguardano principalmente, per un importo pari a € 53.613.167, la carenza ed inadeguatezza del progetto, per un importo pari a € 48.231.568,  l’inadempimento delle convenzioni di concessione e contestazione dell’esercizio dei poteri di vigilanza e di controllo dell’ANAS e per un importo pari a € 19.843.601, la mancata emanazione del decreto di esproprio.

Il Contenzioso sugli appalti  e sui contratti nei settori “Responsabilità Civile”, “Patrimoniale” e “Lavori e Contratti”dell’ANAS evidenzia, per un campione significativo, una elevata percentuale di soccombenza dell’ANAS nelle vertenze attivate dopo il 20 luglio 2006. Infatti su 857 contenziosi l’ANAS è risultata soccombente in 532 casi  per un importo pari a circa € 739 milioni.

Alcuni casi di contenzioso in appalti relativi ad opere rientranti nella Legge Obiettivo

Delle procedure di contenzioso sorte durante l’esecuzione di alcune infrastrutture strategiche rientranti nella Legge Obiettivo si riportano i dati di sintesi di due casi ritenuti di particolare rilievo. 

Il primo caso si riferisce alla realizzazione del  “Nuovo tronco autostradale Catania - Siracusa” nel tratto compreso tra la località Passo Martino ed il km. 130+400 della Strada Statale 114 Orientale Sicula”. Si tratta di lavori di completamento dell'itinerario Catania - Siracusa che hanno previsto la costruzione di un nuovo asse autostradale per consentire il collegamento veloce tra Catania e Siracusa, alternativo alla Strada Statale 114 costiera. L’arteria viaria, ultimata a dicembre 2009, ha uno sviluppo di circa 25 Km con caratteristiche di autostrada extraurbana a due corsie per senso di marcia (sezione categoria A1 del D.M.05/11/2001). Le opere principali sono costituite da: 12 viadotti per una lunghezza totale di 4.163 metri, con campate di luci variabili da 40 a 120 metri; 5 gallerie naturali a doppio fornice per una lunghezza complessiva di 5.888 metri;  3 gallerie artificiali a doppia canna per una lunghezza globale pari a 2.763 metri ed 1 galleria artificiale a canna singola lunga 158 metri.

Durante l’esecuzione dei lavori, il cui importo contrattuale era pari a € 631.895.675,15 e per i quali alla data del 13 febbraio 2009 erano stati presentati n. 20 Stati di Avanzamento Lavori, il Contraente Generale ha iscritto negli atti contabili sino alla data del 13 febbraio 2009 n. 111 riserve, di cui 13 non quantificate, per un ammontare complessivo di € 169.775.677,62 ed ha chiesto l’assegnazione di un termine suppletivo di esecuzione o di una proroga del termine di ultimazione di pari durata ed il riconoscimento di interessi legali, moratori e rivalutazione.

La Commissione appositamente costituita per la definizione di tali riserve ha presentato una proposta di accordo bonario nella quale ha ritenuto che si potesse riconoscere, a tacitazione delle riserve iscritte ed a parziale riconoscimento delle stesse, la somma di € 36.203.671,03 comprensiva di spese generali ed interessi e che, relativamente alle riserve non quantificate, se ne potesse differire la soluzione al momento della loro quantificazione. Successivamente l’Unità Riserve dell’ANAS ha rilasciato il proprio nulla-osta tecnico legale sulla risoluzione delle riserve in questione, rinviando alle valutazioni del Responsabile del Procedimento l’eventuale concessione dei tempi suppletivi.

L’ANAS, valutati tutti gli atti istruttori, con delibera del 1° giugno 2010, ha ritenuto di definire in via transattiva la vertenza relativa a tutte le riserve citate mediante la corresponsione della somma omnicomprensiva di € 30.100.000,00,  di cui € 27.726.020,05 per sorte (€ 14.499.274,64 a titolo di corrispettivo ed € 13.226.745,41 a titolo di risarcimento), € 513.013,41 per rivalutazione e € 1.860.966,54 per interessi ed oneri fiscali, a tacitazione di qualunque pretesa relativa alle riserve iscritte, con differimento dell’esame di 9 riserve non quantificate e rinviando alle valutazioni del Responsabile del Procedimento l’eventuale concessione dei tempi suppletivi.

In data 8 giugno 2010 è stato sottoscritto l’accordo bonario per la risoluzione delle riserve in argomento, conformemente a quanto proposto dall’ANAS, vale a dire con il riconoscimento di una somma pari circa al 18% di quella richiesta dal Contraente Generale. Ciò ha comportato un incremento dell’importo contrattuale relativo alla realizzazione dell’opera pari al 4,76%.

Il secondo caso si riferisce ai lavori di costruzione della E90 Tratto SS 106 Jonica, dallo svincolo di Squillace (km 178+350) allo svincolo di Simeri Crichi (Km 191+500) ed al prolungamento della SS 280, detta “dei due mari”, dallo svincolo di Sansinato allo svincolo di Germaneto. L’intervento interessa la SS 106 per una tratta di circa km 17,2 e include una bretella di collegamento di circa 1,7 km tra lo svincolo di Squillace e l’attuale arteria, mentre il prolungamento della SS 280 si sviluppa per circa 5,22 km e, secondo il relativo progetto, è realizzato anche mediante la costruzione di un tratto ex novo di viabilità complanare di circa 2 Km, che ha inizio dallo svincolo di Germaneto e termina allo svincolo per l’Università. L’intero intervento prevede 7 svincoli a livelli sfalsati (di cui 6 sulla SS 106), 15 viadotti e 11 gallerie.

Durante l’esecuzione dei lavori, il cui importo contrattuale era pari a € 513.121.499,72 e per i quali alla data del 31 dicembre 2008 erano stati presentati n. 9 Stati di Avanzamento Lavori per € 126.506.717,90, il Contraente Generale ha iscritto sino alla data del 31 dicembre 2008 n. 46 riserve, di cui 8 non quantificate, per un ammontare complessivo di € 339.104.396,34.

La Commissione appositamente costituita per la definizione di tali riserve ha presentato una proposta di accordo bonario nella quale ha ritenuto  che si potesse riconoscere, a tacitazione delle riserve iscritte, la somma di € 88.032.341,48, pari circa al 26% dell’importo richiesto, oltre interessi e rivalutazione. Attualmente, per la definizione dell’accordo bonario si è in attesa di conoscere gli esiti della valutazione degli atti da parte della stazione appaltante. Qualora venisse sottoscritto l’accordo bonario per la risoluzione delle riserve in argomento, conformemente a quanto proposto dalla Commissione, esso comporterebbe un incremento dell’importo contrattuale relativo alla realizzazione dell’opera pari al 17,16%.

In entrambi i casi presi in esame, sia i dati relativi alla variazione dell’importo contrattuale sia quelli riguardanti il rapporto tra l’importo inizialmente richiesto dall’impresa e quello stabilito dall’accordo bonario confermano i risultati dell’indagine effettuata dall’Autorità innanzi riportati.

1.5 Conclusioni

Come si evince dall’illustrazione sulle attività di monitoraggio previste dalla Legge obiettivo e, più in generale, dalla normativa sugli appalti pubblici, il sistema informativo, seppur ancora in uno stato evolutivo, ha raggiunto un livello di implementazione e di integrazione con gli altri sistemi presenti nella pubblica amministrazione tale da consentire un quadro informativo sostanzialmente completo ed aggiornato. L’attribuzione ai RUP delle attività di immissione dati direttamente sulla banca dati informatica consente di disporre in tempo reale di tutta la documentazione necessaria ad un monitoraggio tempestivo.

In tale quadro si inserisce il presente Rapporto che, sulla base delle delibere CIPE e delle altri fonti pubbliche, ricostruisce lo stato di attuazione del PIS da diversi punti di vista, analizzandone l’andamento e la rispondenza rispetto agli obiettivi e agli impegni finanziari e verificandone lo sviluppo nel tempo, sia nel complesso che, in modo particolare, per le opere oggetto di delibera Cipe.

In particolare, la collaborazione intrapresa con l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, oltre a garantire l’ufficialità dei dati acquisiti dal Rapporto, consente di delineare in tempi rapidi una rappresentazione puntuale sia delle opere in fase di progettazione  sia di quelle in fase di esecuzione.

Nei prossimi Rapporti le informazioni relative alle opere della Legge obiettivo verranno confrontate con l’universo degli appalti di lavori comunicati dalle stazioni appaltanti all’Autorità al fine di consentire un’analisi comparativa tra dati omogenei.

A partire dalla presente edizione, inoltre, alle informazioni quantitative si affiancano, in via sperimentale, valutazioni di impatto economico, soprattutto a livello regionale, con particolare riferimento all’incremento del livello di accessibilità urbana, portuale e aeroportuale.

Al riguardo, si ricorda che l'art. 22 della legge 42/2009 in materia di federalismo fiscale ha disposto una ricognizione delle dotazioni infrastrutturali nonché la predisposizione di interventi nelle aree sottoutilizzate ai fini del recupero del deficit infrastrutturale, da inserire nel DPEF ai sensi della legge obiettivo.

In tale ambito, è stato elaborato un primo contributo ad una riflessione sulla possibilità di ridefinire i criteri di valutazione dei fabbisogni infrastrutturali collegandoli a modelli di sviluppo economico e sociale che tengano conto delle diverse specificità territoriali e ambientali in un determinato contesto politico-istituzionale.

Si intende così mettere in campo un modello che integri indicatori consolidati sullo sviluppo con nuovi indicatori in grado di valutare la capacità delle infrastrutture di produrre effettivamente un miglioramento per il territorio, in termini di performance e di efficienza, nonché di valutare gli effetti indotti dalla realizzazione di una nuova infrastruttura.

Il modello di analisi – una volta validato – può rappresentare un utile strumento per ridefinire il fabbisogno infrastrutturale e finanziario, e generare una conseguente riscrittura, sulla base di dati oggettivi, dei criteri di distribuzione delle risorse disponibili.

Un secondo obiettivo potrebbe riguardare, a dieci anni dall’emanazione della legge obiettivo, la possibilità di riconsiderare l’impegno su alcune opere. Si ricorda, infatti, che al momento non esiste una procedura di revoca del finanziamento, eventualmente collegata a meccanismi di controllo, ad esempio, per inattività dopo l’accensione del mutuo ovvero per cause oggettive che portano alla opportunità di modificare la programmazione. In tal senso, la revoca del finanziamento statale previsto per l'opera «Sistema di trasporto rapido di massa a guida vincolata per la città di Parma» per la quale il Comune di Parma aveva espresso la volontà di rinunciare all’investimento, ha richiesto una disposizione legislativa ad hoc (art. 4, commi 6-8, decreto legge n. 40 del 2010).


CAPITOLO SECONDO
Evoluzione del programma e scenari di riferimento

2.1 Il Programma delle infrastrutture strategiche al 30 Aprile 2010

2.1.1. Un quadro d’insieme

Con il quinto monitoraggio del Programma delle Infrastrutture Strategiche, il numero delle opere risulta essere pari a 348, con un costo complessivo di 358 miliardi di euro. Tali opere sono attualmente riconducibili a 24 famiglie di infrastrutture denominate “macro opere”.

 

Il costo è riferito all'intero Programma delle Infrastrutture Strategiche (PIS)  monitorato ad Aprile 2009[4]  integrato con i nuovi inserimenti di cui alla tabella 14 del DPEF 2010-2013 e con quelli compresi nello stesso documento nella “Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti” relativi a richieste aggiuntive delle Regioni e a opere programmate negli Allegati Infrastrutture ai DPEF della XIV e XVI Legislatura, non monitorati in precedenza.

In particolare, il valore aggiornato dei progetti monitorati al 30 Aprile 2009 è pari a 339 miliardi di euro; il valore dei nuovi inserimenti di cui alla tabella 14 del DPEF 2010-2013, riferiti ad alcune opere programmate con le delibere CIPE del 6 marzo e del 26 giugno 2009 previste negli aggiornamenti delle Intese Generali Quadro siglate durante la XVI Legislatura, è di poco più di 7 miliardi; il valore dei nuovi inserimenti compresi nella Scheda Regioni è di 11,853 miliardi.

 

Rispetto all’universo delle opere comprese nel PIS, alla fine di Aprile 2010, il valore delle opere/lotti deliberati dal CIPE, ovvero con progetto preliminare o progetto definitivo e quadro finanziario approvati, è di 131 miliardi, pari al 37% del costo dell’intero programma. La restante parte, pari a 227 miliardi, fa riferimento al costo di opere inserite nel programma ai soli fini procedurali, non pervenute in forma progettuale alla Struttura Tecnica di Missione (STM), istruite o in attesa di esserlo presso la STM, ovvero in pre istruttoria al CIPE.

 

Per quanto riguarda il numero delle opere, come si evince dalla Tavola di raffronto nonché dalla corrispondente tabella con il costo per opera allegate al presente dossier, esso comprende tutte le opere monitorate nel 2009, che in alcuni casi sono state divise o riunite, nonché i nuovi inserimenti sopra presentati.

 

Si ricorda che è un insieme diverso da quello richiamato nei DPEF 2009 – 2013 e 2010-2013, che fissa il valore del PIS in 174,2 miliardi di euro, in quanto in esso non vengono computate tutte le opere, ma soltanto quelle per le quali è stata avviata la fase istruttoria o pre-istruttoria.

Già nei precedenti Rapporti si è avuto modo di chiarire che il dato dei costi delle opere viene assunto – in questa parte del Rapporto - come mero dato indicativo, utile ai fini di una valutazione di massima delle dimensioni del PIS e di una comparazione fra le sue varie componenti.

 

Come indicano i dati contenuti nella tabella di seguito riportata, rispetto ad Aprile 2009, il numero delle opere, al netto delle divisioni e degli accorpamenti che hanno comportato un aumento del numero delle opere monitorate nel 2009 da 274 a 299 unità, è aumentato di 49 unità pari a una crescita del 16%.

 

Tabella 2.1.1. - Lo scenario di riferimento - Numero e costi (1) delle opere strategiche - Variazioni assolute e percentuali rispetto al monitoraggio precedente - (Importi in Meuro)

 

 

 

 

 

 

 

 

Numero

Costi (1)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Valori assoluti

Variaz.

assolute

Variaz. %

Valori assoluti

Variaz.

assolute

Variaz. %

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Monitoraggio 30 Aprile 2004

228

0

 -

233.385

0

 -

Monitoraggio 30 Aprile 2005

238

10

4,4%

263.108

29.723

12,7%

Monitoraggio 30 Aprile 2007

244

6

2,5%

304.909

41.801

15,9%

Monitoraggio 30 Aprile 2009

274

30

12,3%

314.232

9.323

3,1%

Monitoraggio 30 Aprile 2009

aggiornamento 2010  (2)

299

-

-

314.232

9.323

3,1%

Monitoraggio 30 Aprile 2010

348

49

16%

358.092

43.861

14,0%

Opere presenti nel rapporto 2009 (3)

299

 

 

339.235

 

 

Nuovi inserimenti di cui alla Tabella 14 DPEF 2010-2013 (4)

28

 

 

7.005

 

 

Nuovi inserimenti di cui alla Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti

21

 

 

11.853

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: elaborazione CRESME Europa Servizi su dati CIPE, Ministero Infrastrutture, ANAS Spa, Ferrovie dello Stato Spa, altri soggetti attuatori

(1) Valori non confrontabili con quelli indicati nelle delibere CIPE 121/2001 e 130/2006, in quanto i costi indicati in tali delibere non tengono conto del costo di tutti i progetti compresi nel Programma delle infrastrutture strategiche come ricostruito nei cinque monitoraggi.

(2) Numero opere aggiornato ad Aprile 2010 a seguito di divisioni o  accorpamenti di alcune opere monitorate ad Aprile 2009. Per conoscere i dettagli si rimanda alla Tavola di raffronto e alla corrispondente tabella dei costi allegate al presente dossier.

(3) Inclusi i nuovi interventi compresi nell'opera  "Asse stradale pedemontano (Piemontese-Lombardo-Veneto), collegamento progetti prioritari 1 e 6 (A31) e collegamento Lecco-Bergamo tratta Vercurago-Calolziocorte, variante di Calolziocorte, Calolziocorte-Cisano B."

(4) Esclusi i nuovi interventi compresi nell'opera  "Asse stradale pedemontano (Piemontese-Lombardo-Veneto), collegamento progetti prioritari 1 e 6 (A31) e collegamento Lecco-Bergamo tratta Vercurago-Calolziocorte, variante di Calolziocorte, Calolziocorte-Cisano B."

 

Il costo del Programma risulta incrementato complessivamente di 43,861 miliardi (+14%), di cui 25 miliardi relativi all’avanzamento progettuale delle opere, all’aggiornamento dei prezzi nonché al reperimento di costi non disponibili in precedenza, e circa 19 miliardi riguardanti nuovi inserimenti.

Rispetto al primo monitoraggio (Aprile 2004), l’incremento è stato di circa 125 miliardi di euro (+53%).

 

L’incremento del numero delle opere rispetto al monitoraggio 2009 è dovuto da un lato ai nuovi inserimenti, quantificati in 49 opere complessive delle quali 28 indicate dalla tabella 14 del DPEF 2010-2013 e 21 dalla Scheda Regioni, dall’altro a divisioni e accorpamenti di opere monitorate nel 2009 che hanno incrementato di 25 unità le 274 opere censite ad Aprile 2009. In questo caso le principali variazioni hanno riguardato la divisione, sulla base delle indicazioni della tabella 14 del DPEF 2010-2013, delle opere “Assi autostradali Salerno-Reggio Calabria, Palermo-Messina, Messina-Siracusa-Gela" (tre opere) e  "Pontina-A12-Appia  e Cisterna-Valmontone" (due opere) e l’allargamento  del monitoraggio ai singoli interventi del Programma di mantenimento in efficienza di edifici sedi di organismi istituzionali (22 opere).

Per l’aggiornamento dei progetti coinvolti nel Programma delle infrastrutture strategiche, si è proceduto, dal punto di vista metodologico[5], prendendo quale riferimento quelli indicati nell’elenco contenuto nel Volume Tabelle sullo stato degli interventi del quarto Rapporto del 2009.

Tale elenco è stato, quindi, modificato, integrato e aggiornato con le informazioni contenute nell’Allegato infrastrutture al DPEF 2010-2013, nelle delibere CIPE di attuazione dei singoli interventi[6], negli atti integrativi alle Intese generali quadro sottoscritti nel 2009 e 2010 e nelle audizioni presso la Commissione VIII Ambiente, territorio e lavori pubblici della Camera dei deputati e presso la VIII Commissione permanente lavori pubblici e comunicazioni del Senato.

Si è altresì provveduto ad un confronto con il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti (MIT) nonché all’acquisizione di informazioni presso le principali stazioni appaltanti: ANAS, RFI, regioni, comuni, aziende speciali. Inoltre, a partire dal questo Rapporto, è stata avviata una collaborazione con l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici con l’obiettivo di svolgere, per il tramite dell’Osservatorio dei contratti pubblici, una ricostruzione puntuale sul deliberato CIPE al 30 aprile 2009 - aggiornata al 30 aprile 2010 - dello stato di attuazione di tutti i contratti in corso riguardanti le opere rientranti nel Programma e di monitorare nel tempo lo stato di avanzamento dei lavori.

Le tabelle di seguito riportate permettono di conoscere le principali variazioni che hanno portato al nuovo scenario di riferimento.


Per ogni macro opera è stata definita l’evoluzione dei costi, evidenziando anche le variazioni avvenute rispetto al Rapporto precedente.

 

Tabella 2.1.2. - Lo scenario di riferimento: numero delle opere per macro opera – Confronto tra monitoraggi (Meuro)

MACRO OPERA

30 Aprile

Variazioni 2010/2009

2001

2010

Descrizione

2004

2005

2007

2009

2010

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

1

Sistema valichi

4

4

5

5

5

Nessuna variazione

2

2

Corridoio plurimodale padano

22

25

21

19

22

3 nuove opere di cui alla Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti

3

3

Corridoio plurimodale tirreno-brennero

2

3

2

2

3

1 nuova opera di cui alla Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti

4

4

Corridoio plurimodale tirrenico-nord europa

19

18

19

19

27

3 nuove opere di cui alla Tabella 14 DPEF 2010-2013; 2 nuove opere dalla Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti; 3 nuove opere nate dalla divisione di due opere

5

5

Corridoio plurimodale adriatico

11

12

11

13

13

1 nuova opera di cui alla Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti; trasferimento dell'opera Nuova Romea nel corridoio plurimodale dorsale centrale e accorpamento con l’itinerario Mestre Civitavecchia e Riqualificazione E45

6

6

Corridoio plurimodale dorsale centrale

8

9

9

9

11

2 nuove opera di cui alla Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti

7

7

Mo.SE.

2

2

2

2

2

Nessuna variazione

8

8

Ponte sullo stretto di Messina

2

2

2

2

3

1 nuova opera nata dalla divisione dell'opera "Opere Ferroviarie connesse al Ponte"

9

9

Corridoi trasversale e dorsale appenninica

20

23

25

21

25

1 nuova opera di cui alla Tabella 14 DPEF 2010-2013; 3 nuove opere dalla Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti; 3 nuove opere nate dalla divisione di due opere

10

10

Sistemi urbani

35

29

30

31

41

7 nuove opere di cui alla Tabella 14 DPEF 2010-2013; 2 nuove opere dalla Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti; acquisizione dell'opera "tratta Rho-Gallarate e Raccordo Y per la connessione diretta tra Rho-Fiera/Expo e Malpensa" sulla base di quanto indicato nella Tabella 14 del DPEF 2010-2013

11

11

Piastra logistica euro mediter della Sardegna

8

2

2

2

3

1 nuova opera dalla Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti

12

12

Hub portuali

12

12

12

12

13

1 nuova opera dalla Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti

13

13

Hub interportuali

14

14

14

14

15

1 nuova opera dalla Scheda Regioni Intese Generali quadro e gli aggiornamenti

Fonte: elaborazione CRESME Europa Servizi su dati CIPE, MIT, ANAS Spa, Ferrovie dello Stato Spa, altri soggetti attuatori 

                                                                                                                                             segue


 

Segue Tabella 2.1.2. - Lo scenario di riferimento: numero delle opere per macro opera – Confronto tra monitoraggi (Meuro)

MACRO OPERA

30 Aprile

Variazioni 2010/2009

2001

2010

Descrizione

2004