Camera dei deputati Dossier AM0132A

9 aprile 2010

n. 176/0

Autorizzazione paesaggistica semplificata

Schema di D.P.R. n. 199
(art. 17, co. 2, L. 400/1988 e art. 146, co. 9 D.lgs 42/2004.)

Elementi per l’istruttoria normativa

*Numero dello schema di decreto*	199
*Titolo*	Procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità
*Ministro competente*	Il ministro per i rapporti con il Parlamento
*Norma di riferimento*	Art. 17, co. 2, L. 400/1988 e art. 146, co. 9 D.lgs 42/2004
*Numero di articoli*	7
*Date:*
presentazione	17 marzo 2010
assegnazione	8 aprile 2010
termine per l’espressione del parere	8 maggio 2010
*Commissione competente*	VIII Commissione (Ambiente)
*Rilievi di altre Commissioni*	V Commissione (Bilancio)

Presupposti normativi

Lo schema di regolamento in esame è adottato ai sensi dell’art. 146, comma 9, del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (cd. Codice Urbani o del paesaggio) al fine di individuare un’autorizzazione paesaggistica semplificata per: interventi di lieve entità, la relativa documentazione da presentare, l’iter procedurale ed i tempi di conclusione del procedimento stesso.

L’art. 146, comma 9 del D.Lgs. 42/2004 prevede, infatti, che un regolamento, da emanarsi ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 400/1988, entro il 31 dicembre 2008, su proposta del Ministro per i beni e le attività culturali e d'intesa con la Conferenza unificata, stabisca le procedure semplificate per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica per interventi di lieve entità in base a criteri di snellimento e concentrazione dei procedimenti.

Si ricorda, al riguardo che nel capo IV del Codice del paesaggio, sono state previsti 3 tipi di autorizzazione paesaggistica:

§ quella ordinaria, disciplinata dall’art. 146;

§ quella relativa ad opere da eseguirsi da parte di amministrazioni dello Stato, regolata dall’art. 147;

§ quella “in via transitoria” (prevista nell’ambito del capo V all’art. 159) concessa nelle more dell’adeguamento – previsto dall’art. 143 - dei piani paesistici. Il regime transitorio è stato prorogato più volte e, da ultimo, al 31 dicembre 2009[1], dall’art. 23, comma 6 del decreto legge 78/2009.

La procedura ordinaria di autorizzazione paesaggistica prevista dall’art. 146 è entrata in vigore in 1 gennaio 2010.Essa, rispetto alla precedente del T.U. del 1999, non si caratterizza più per il potere di annullamento del Ministero, quanto per la previsione di fasi istruttorie successive volte ad indirizzare le amministrazioni verso una corretta valutazione e a garantire il rilascio di autorizzazioni congruamente motivate. L’autorizzazione va richiesta qualora i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, intendano intraprendere interventi o apportarvi delle modifiche. Costituisce, pertanto, un provvedimento fondamentale ai fini dell’edificazione in quanto, a monte del permesso di costruire, consente la realizzazione di interventi edificatori in zona sottoposta a vincolo paesaggistico. Il suo rilascio spetta ora, ai sensi dell’art. 146, comma 6, alla regione che esercita tale funzione avvalendosi di propri uffici oppure può delegarne l'esercizio a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali. La disciplina dell’art. 146 riconduce, in buona sostanza, le competenze sull’autorizzazione paesaggistica nell’ambito della soprintendenza, che deve esprimere un parere obbligatorio, preventivo e vincolante su tutte le istruttorie (comma 5). Il procedimento prevede, infatti, l’incardinamento della soprintendenza all’interno dello stesso procedimento di rilascio dell’autorizzazione, in quanto la regione si può pronunciare solo dopo aver “acquisito il parere vincolante del soprintendente” (comma 8).

Contenuto

Lo schema di regolamento in esame, composto da 7 articoli ed un allegato, è volto, come sottolinea la relazione illustrativa a semplificare le “centinaia di migliaia di istanze di autorizzazione paesaggistica che, per la maggior parte, riguardano interventi di lieve entità”, con conseguente congestione degli uffici degli enti locali e delle soprintendenze.

Lo schema di regolamento è stato, pertanto, predisposto tenendo conto di due direttrici:

§ l'individuazione di un elenco di tipologie di interventi qualificabili come "di lieve entità";

§ la definizione di una procedura più breve, in relazione alla tempistica, e più semplice per il rilascio o il diniego dell'autorizzazione.

L’art. 1, comma 1, assoggetta al procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica gli interventi di lieve entità, da realizzarsi su aree o immobili dichiarati di interesse paesaggistico, qualora essi comportino un'alterazione dei luoghi o dell'aspetto esteriore degli edifici. I tipi di interventi di lieve entità sono elencati nell’allegato al provvedimento: sono quarantadue (vedi prospetto allegato)e, come riporta la relazione illustrativa, costituiscono circa il 75% del totale.

Viene, inoltre, previsto che tale elenco possa essere modificato od integrato con un decreto interministeriale, previa intesa con la Conferenza unificata (comma 2).

L’art. 2 reca le norme relative alla semplificazione documentale.

L’istanza ai fini del rilascio dell’autorizzazione semplificata deve essere accompagnata unicamente da una relazione paesaggistica semplificata redatta da un tecnico su una scheda tipo prevista dal successivo comma 2. Nella relazione il tecnico abilitato deve attestare la conformità dell'intervento alla disciplina del paesaggio ed alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia.

Viene pertanto esclusa l'applicazione del DPCM 12 dicembre 2005 che individua la documentazione necessaria al rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, fatta eccezione per la scheda da utilizzare per la presentazione dell'istanza per le opere il cui impatto paesaggistico è valutato mediante una documentazione semplificata (Allegato - Relazione paesaggistica - Parte III). Le regioni possono concordare ulteriori semplificazioni della documentazione con convenzioni con il Ministero per i beni e le attività culturali (comma 2)

Da ultimo viene prevista, ove possibile, la presentazione dell’istanza per via telematica e, nel caso riguardi attività industriali o artigianali, tramite lo sportello unico, se istituito (comma 3).

L’art. 3 dispone che il procedimento autorizzatorio semplificato debba concludersi nel termine di 60 giorni dal ricevimento dell'istanza (comma 1).L'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione, entro 30 giorni dal ricevimento della domanda, corredata della documentazione prescritta, effettua gli accertamenti e le valutazioni istruttorie e adotta, ove ne ricorrano i presupposti, il provvedimento negativo di conclusione anticipata del procedimento di cui al comma 2 del successivo art. 4 (comma 2).

Si ottiene, pertanto, una riduzione del 40% dei termini previsti dall'art. 146 per laconclusione del procedimento ordinario: da 105 giorni (40 presso l'ente locale + 45 per il parere vincolante del soprintendente + 20 per l’adozione del provvedimento definitivo) a 60 giorni complessivi (30 presso l’ente locale + 25 per il parere vincolante del soprintendente + 5 per l’adozione del provvedimento definitivo).

L'art. 4 reca le semplificazioni procedurali per l’autorizzazione paesaggistica semplificata (per le quali si rinvia allo schema allegato).

L'art. 5 reca le norme sulla semplificazione organizzativa volte ad assicurare il sollecito esame delle istanze e non comportanti oneri per la finanza pubblica. In particolare è previsto che presso ciascuna soprintendenza siano individuati uno o più funzionari responsabili dei procedimenti di autorizzazione paesaggistica semplificata e che le regioni possano promuovere le opportune iniziative organizzative presso le amministrazioni.

L'art. 6 dispone l’efficacia immediata del regolamento nelle regioni a statuto ordinario e, per quelle a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano, l’adozione, entro 180 giorni, dei necessari provvedimenti per disciplinare l’autorizzazione paesaggistica semplificata in conformità ai criteri contenuti nello schema di regolamento in esame.

L'art. 7 prevede, infine, che l'entrata in vigore del provvedimento sia contestuale a quella dell’art. 146 del Codice sull’autorizzazione paesaggistica ordinaria.

Al riguardo si rammenta che essa è entrata in vigore il 1° gennaio 2010, una volta scaduta l’ultima proroga del regime transitorio previsto dall’art. 159 del Codice.

Infine l’allegato individua i 42 interventi di lieve entità sottoposti alla procedura semplificata (si veda Tab. allegata).

Sullo schema di regolamento in esame sono stati acquisiti:

§ l’intesa della Conferenza unificata del 26 novembre 2009;

§ il parere favorevole del Consiglio di Stato dell’8 febbraio 2010, il quale ha espresso, per lo più, osservazioni di carattere formale che sono state recepite.

Da ultimo, si segnala la sentenza 101 della Corte costituzionale del 17/03/2010, con la quale la Corte dichiarata l’illegittimità di alcune norme della L.R. 5/2007, modificate dalla L.R. 12/2008, del Friuli Venezia Giulia, che consentiva ai comuni di continuare ad utilizzare il regime transitorio previsto dal citato art. 159 del Codice Urbani, in considerazione del fatto che la legge regionale non può rinviare il termine di entrata a regime della nuova autorizzazione paesaggistica. Secondo la Corte, le norme nazionali – in questa materia, di competenza legislativa statale esclusiva – fissano «standard minimi di tutela», che non possono essere modificai dalle Regioni, ordinarie o a statuto speciale, né dalle Province autonome.

Più in generale, si ricorda che, in materia di semplificazione edilizia, l’articolo 5 del decreto-legge n. 40 del 2010, in corso di conversione, ha ampliato le tipologie di interventi rientranti nell’attività edilizia libera, prevedendo che essi non siano più realizzabili con la denuncia di inizio attività (cd. DIA), bensì senza alcun titolo abilitativi. Dovrà comunque essere inoltrata, per la maggior parte di tali interventi tra i quali rientrano anche quelli di manutenzione straordinaria, una comunicazione all’amministrazione comunale, anche in via telematica, ed allegate, ove occorrano, le autorizzazioni obbligatorie ai sensi delle normative di settore. Viene, inoltre, semplificata anche la procedura relativa al rilascio del certificato di prevenzione incendi (CPI) per gli interventi rientranti nell’attività edilizia libera.

Fasi del procedimento	Procedura ordinaria (art. 146 del D.Lgs. 42/2004)		Procedura semplificata (artt. 2, 3 e 4 dello schema in esame)
Presentazione della domanda all’amministrazione competente[2]	La domanda deve contenere il progetto degli interventi che si intendono eseguire, corredato dalla prescritta documentazione (comma 2). La documentazione di corredo è stata individuata (ai sensi del comma 3) dal D.P.C.M. 12 dicembre 2005 (G.U. 31 gennaio 2006, n. 25)		La domanda è corredata da una relazione paesaggistica semplificata (i cui contenuti sono disciplinati dai commi 2-3 dell’art. 2) redatta da un tecnico abilitato e deve essere presentata, ove possibile, in via telematica.
Valutazione di conformità (incluse le verifiche preliminari)		L’amministrazione competente (c. 7): a) verifica i presupposti per l’applicazione della procedura ordinaria; (cioè che non ricorrano le cause di esclusione ex art. 149, c. 1, alla stregua dei criteri fissati ai sensi degli artt. 140, c. 2, 141, c. 1, 141-bis e 143, c. 3, lett. b)-d) b) in tal caso verifica che l’istanza sia corredata della prescritta documentazione e richiede eventuali integrazioni; c) effettua gli accertamenti circa la conformità dell'intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici e trasmette al soprintendente la documentazione presentata dall'interessato, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa.		L’amministrazione competente: a) verifica i presupposti per l’applicazione della procedura semplificata (art. 4, c. 1); b) in tal caso verifica la completezza della documentazione allegata e richiede eventuali integrazioni entro il termine di 15 gg., decorso inutilmente il quale l’amministrazione procede comunque (art. 4, c. 1) c) provvede alla valutazione della conformità dell’intervento alla disciplina urbanistico-edilizia che, se negativa, rende la domanda improcedibile (art. 4, c. 2). Diversamente l’amm.ne procede alla valutazione di conformità dell'intervento alle prescrizioni d'uso contenute nel piano paesaggistico o nella dichiarazione di pubblico interesse o nel provvedimento di integrazione del vincolo, ovvero la sua compatibilità con i valori paesaggistici presenti nel contesto di riferimento (art. 4, c. 3). In caso di valutazione positiva la domanda è trasmessa al soprintendente, unitamente alla documentazione e ad una motivata proposta di accoglimento della domanda (art. 4, c. 6). Se la valutazione è negativa l’amm.ne ne dà comunicazione all’interessato dandogli 10 gg. per presentare eventuali osservazioni, che dovranno essere esaminate e, se del caso, rigettate entro i successivi 10 gg. (art. 4, c. 4). In caso di rigetto della domanda l’interessato può rivolgersi direttamente al soprintendente (art. 4, c. 5).
Parere del soprintendente		In caso di mancata espressione del parere nel termine previsto, l’amm.ne competente può indire una conferenza di servizi, alla quale il soprintendente partecipa o fa pervenire il parere scritto, che si pronuncia entro il termine perentorio di 15 gg. In ogni caso, decorsi 60 gg. dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente, l'amm.ne competente provvede sulla domanda (c. 9).		In caso di mancata espressione del parere vincolante nel termine previsto, l'amm.ne - ai sensi dell’art. 4, c. 6 - ne prescinde e rilascia l'autorizzazione, senza indire la conferenza di servizi di cui all’art. 146, c. 9, del Codice. Se il parere è negativo allora il soprintendente adotta direttamente, sempre nel termine previsto, il provvedimento di rigetto dell’istanza. Se però il parere non è vincolante (ciò avviene nei casi previsti dall’art. 4, c. 10) allora il provvedimento di rigetto è adottato dall’amm.ne (art. 4, c. 8).
Provvedimento conclusivo dell’amministrazione competente		L'amm.ne rilascia l'autorizzazione conforme al parere del soprintendente o comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo (c. 8). Se l’amm.ne non si pronuncia nel termine previsto, l'interessato può richiedere l'autorizzazione in via sostitutiva alla regione, che vi provvede, anche mediante un commissario ad acta, entro 60 gg. Qualora la regione non abbia delegato la funzione autorizzatoria ad altri enti locali e sia essa stessa inadempiente, la richiesta del rilascio in via sostitutiva è presentata al soprintendente (c. 10).		L'amm.ne adotta il provvedimento conforme al parere vincolante favorevole e ne dà immediata comunicazione al richiedente e alla soprintendenza (art. 4, c. 7). Se - ai sensi dell’art. 4, c. 9 - l’amm.ne (o il soprintendente, nei casi in cui deve pronunciarsi in via definitiva) non si pronuncia nei termini globalmente previsti dall’art. 3 per l’intera procedura, allora si applicano gli artt. 2, c. 8 e 2-bis (ricorso al giudice amministrativo e risarcimento del danno) della L. 241/1990 per la conclusione del procedimento.

Durata complessiva del procedimento

105 giorni

60 giorni (art. 3, c. 1)

30 giorni, qualora il procedimento debba concludersi anticipatamente in seguito ad istruttoria negativa (art. 3, c. 2)

Caratteristiche dell’autorizzazione

§ efficace decorsi 30 giorni (c. 11);

§ vale 5 anni (c. 4).

§ immediatamente efficace (art. 4, c. 11);

§ vale 5 anni (art. 4, c. 11).

Allegato – Elenco dei 42 interventi soggetti a procedura semplificata.
*Interventi su edifici esistenti*	*Interventi in zone cimiteriali*
1. incremento di volume non superiore al 10% del volume della costruzione originaria (max 100 mc); 2. interventi di demolizione/ricostruzione con il rispetto di volumetria-sagoma preesistenti; 3. interventi di demolizione senza ricostruzione o demolizione di superfetazioni; 4. interventi sui prospetti degli edifici: aperture o modifiche di porte-finestre, rifacimento di intonaci, tinteggiature o rivestimenti, realizzazione/modifica di balconi o terrazze, cornicioni, ringhiere, parapetti, modifica/sostituzione di scale esterne; 5. interventi su coperture di edifici quali rifacimenti del tetto e lattoniere con materiale diverso, modifiche per installare impianti tecnologici, realizzazione/modifica di lucernari/abbaini, inserimento di canne fumarie/comignoli; 6. modifiche per l’adeguamento alla normativa antisismica o per i consumi energetici; 7. realizzazione/modifica di autorimesse pertinenziali (max 50 mc), compresi percorsi di accesso/rampe; 8. realizzazione di tettoie, porticati, gazebo (max 10 mq); 9. realizzazione di manufatti accessori o volumi tecnici di piccole dimensioni (max 10 mc); 10. interventi per il superamento delle barriere architettoniche; 11. realizzazione/modifica di cancelli, recinzioni o muri di contenimento; 12. modifica e manutenzione di muri di cinta esistenti senza incrementi di altezza; 13. interventi nelle aree di pertinenza di edifici quali pavimentazioni, aree a verde, accessi pedonali, rampe o arredi fissi	14. realizzazione di monumenti ed edicole funerarie
	*Impianti energetici, di telecomunicazione e altri interventi*
	15. posa in opera di cartelli e altri mezzi pubblicitari non temporanei di dimensioni inferiori a 12 mq; 16. collocazione di tende da sole per attività commerciali e pubblici esercizi; 17. interventi di adeguamento della viabilità esistente, quali rotatorie, incroci, banchine, marciapiedi e per la sicurezza stradale; 18. interventi di allaccio alla distribuzione locale con posa di condutture e infrastrutture a rete comportanti opere in soprasuolo; 19. linee elettriche-telefoniche su palo a servizio di utenze domestiche (altezza max 6 m); 20. adeguamento di cabine elettriche o del gas o loro sostituzione con altre di tipologia e dimensioni analoghe; 21. interventi di arredo urbano con l’installazione di manufatti compresi gli impianti di pubblica illuminazione; 22. impianti tecnologici esterni per uso domestico autonomo (condizionatori, caldaie, parabole, antenne, ecc); 23. parabole satellitari condominiali e condizionatori esterni centralizzali; 24. installazione in soprasuolo di serbatoi di GPL (max 13 mc); 25. impianti tecnici esterni al servizio di edifici produttivi; 26. posa in opera di serbatoi-cisterne che modificano la morfologia del terreno, comprese le opere di recinzione; 27. pannelli solari, termici e fotovoltaici (max 25 mq)
*Manutenzione idraulica, silvicoltura e difesa costiera*		*Strutture mobili temporanee*
28. pozzi, opere di presa e prelievo da falda per uso domestico assentiti dalle amm.ni; 29. tombinamento parziale di corsi d'acqua (max 4 m); 30. ripascimento localizzato di arenili in erosione e ripristino di opere di difesa costiera; 31. ripristino della sezione di deflusso/recupero della officiosità idraulica per sovralluvionamento; 32. ripristino/adeguamento funzionale di manufatti quali briglie e difese spondali; 33. taglio di vegetazione ripariale sulle sponde fluviali se pregiudizievole al deflusso delle acque; 34. riduzione di superfici boscate in aree di pertinenza di immobili esistenti (max 100 mq) assentita dall’amm.ne; 35. ripristino di prati stabili o a pascolo, coltivazioni agrarie tipiche (max 5000 mq); 36. taglio di alberi isolati o in gruppi assentito dall’amm.ne		37. manufatti in legno per attrezzi agricoli (max 6 mq); 38. strutture temporanee per manifestazioni, concerti, eventi sportivi, fiere con durata da 7 gg. a 4 mesi; 39. occupazione temporanea di suolo con strutture mobili quali chioschi (max 180 gg l’anno solare); 40. deposito di materiali a cielo libero per attività produttive (max 90 gg. all'anno) senza trasformazione del suolo né della destinazione d'uso; 41. strutture stagionali non permanenti collegate ad attività turistiche, sportive o del tempo libero da considerare attrezzature amovibili; 42. strutture temporanee di supporto a prospezioni geognostiche e al monitoraggio ambientale (max 3 mesi)

[1] La proroga opera anche nei confronti dei procedimenti di rilascio dell'autorizzazione in corso non conclusi con l’emanazione della relativa autorizzazione o approvazione alla data del 30 giugno 2009.

[2] Solitamente la regione, che però può delegare l’esercizio della funzione autorizzatorio a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull'ordinamento degli enti locali, ovvero a comuni (art. 146, c. 6).

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