Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

 

 

Documentazione per le Commissioni

attività dell'unione europea

 

 

 

La riforma della governance economica dell’UE

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n. 189

(Edizione aggiornata)

 

23 novembre 2011

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Il dossier è stato curato dall’Ufficio rapporti con l’Unione europea
(' 066760.2145 *cdrue@camera.it)

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I N D I C E

 

SCHEDA DI LETTURA                                                                      

Il pacchetto governance economica   5

Disciplina del semestre europeo  6

Modifiche ed integrazioni del Patto di stabilità e crescita  10

Quadri nazionali di bilancio  24

Sorveglianza sugli squilibri macroeconomici28

 

DOCUMENTI35

·   Regolamento (UE) n. 1173/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio della zona euro        37

·  Regolamento (UE) n. 1174/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro                                                                                                                             44

·   Regolamento (UE) n. 1175/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, che modifica il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche                                                                                                       48

·  Regolamento (UE) n. 1176/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici              61

·  Regolamento (UE) n. 1177/2011 del Consiglio, dell’8 novembre 2011, che modifica il regolamento (CE) n. 1467/97 per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi                                                                                         69

·  Direttiva 2011/85/UE del consiglio, dell’8 novembre 2011, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri                                                                                             77

 

 

Scheda di lettura

 

Il pacchetto governance economica

 

L’8 novembre 2011 il Consiglio dell’UE ha approvato in via definitiva le sei proposte legislative per la riforma della governance economica europea presentate dalla Commissione europea il 29 settembre 2010 .

Il Consiglio aveva infatti recepito integralmente, approvando un accordo politico il 4 ottobre 2011, gli emendamenti alle proposte adottati dal Parlamento europeo, in prima lettura, il 28 settembre 2011. Gli emendamenti erano stati concordati, in esito ad un negoziato complesso, nell’ambito di riunioni trilaterali informali (c.d. triloghi) tra Parlamento, Consiglio e Commissione.

 

Il pacchetto include:

·         tre regolamenti che riformano il Patto di stabilità e crescita:

-          il regolamento (UE) n. 1175/2011 che modifica il regolamento (CE) n.1466/97 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche;

-          il regolamento (UE) n. 1177/2011 che modifica il regolamento (CE) n.1467/97 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi;

-          il regolamento (UE) n. 1173/2011 sull'effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio nell'area dell'euro;

·         due regolamenti che disciplinano le nuove procedure per la sorveglianza sugli squilibri macroeconomici e una direttiva sui quadri nazionali di bilancio:

-          il regolamento (UE) n. 1176/2011 sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici;

-          il regolamento (UE) n. 1174/2011 sulle misure per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nell'area dell'euro;

·         la direttiva 2011/85/UE relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri.

 

I testi approvati recano numerose e significative modifiche rispetto sia alle proposte iniziali della Commissione sia all’orientamento generale che era stato definito dal Consiglio ECOFIN nel marzo 2011 recependo le raccomandazioni contenute nella relazione finale della Task force Van Rompuy[1].

Tra le principali innovazioni introdotte dal Parlamento europeo e poi accolte dal Consiglio si segnalano:

• l’introduzione di una base giuridica per il semestre europeo inteso al coordinamento ex ante delle politiche economiche, mediante la combinazione degli strumenti previsti dal Trattato sul funzionamento dell’Unione e dei nuovi meccanismi introdotti dal pacchetto in esame;

·         l’adozione delle decisioni relative alle misure preventive, correttive e sanzionatorie, nell’ambito sia del Patto di stabilità sia della sorveglianza macroeconomica, su raccomandazione (anziché su proposta della Commissione come previsto nei testi originari) che si considera approvata dal Consiglio a meno che esso non la respinga a maggioranza qualificata inversa (come previsto nelle proposte originarie). L’adozione delle decisioni in questione viene peraltro subordinata a presupposti procedurali più rigorosi rispetto a quelli stabiliti nelle proposte originarie;

·         la previsione per cui il Consiglio è di norma tenuto a seguire le raccomandazioni e le proposte della Commissione ovvero a esporre pubblicamente la sua posizione;

·         l’introduzione di una specifica sanzione (0,2% del PIL) per gli Stati membri che pubblicano le statistiche fraudolente dei dati su deficit e debito;

• il coinvolgimento del Parlamento europeo, tramite il “dialogo economico” con il Consiglio e la Commissione,nell’ambito di tutte le procedure preventive, correttive e sanzionatorie previste dal pacchetto di proposte in esame;
• la considerazione ai fini della valutazione degli squilibri macroeconomici di uno Stato membro, anche degli avanzi oltre che dei disavanzi elevati delle partite correnti.

Si illustrano di seguito gli elementi essenziali del nuovo pacchetto legislativo, ponendo in rilievo le principali modifiche apportate alle proposte originarie della Commissione.

In allegato al presente dossier si riporta il testo dei nuovi atti legislativi, pubblicati sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione del 23 novembre 2011..

Disciplina del semestre europeo

Il regolamento n 1175/2011 ha modificato il regolamento (CE) n. 1466/97 (che è conseguentemente rubricato “per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche”) introducendo, per effetto di emendamenti approvati dal Parlamento europeo, una apposita disciplina del semestre europeo (sezione 1-bis, articoli 2-bis e seguenti) per il coordinamento ex ante delle politiche economiche degli Stati membri.

 

L’introduzione del semestre europeo è stata concordata dal Consiglio ECOFIN del 7 settembre 2011, in coerenza con le conclusioni del Consiglio europeo di giugno 2010 ed accogliendo le indicazioni contenute nella comunicazione della Commissione europea “Rafforzare il coordinamento delle politiche economiche per la stabilità, la crescita ed i posti di lavoro - Strumenti per una governance economica più forte in ambito UE"[2]. Alcune delle scadenze e degli adempimenti connessi al semestre sono stati trasfusi in modifiche al Codice di condotta sull'attuazione del Patto di stabilità e crescita approvatedal Consiglio ECOFIN del 7 settembre 2010. Il “semestre europeo” ha già trovato prima applicazione nel 2011 in base alla procedura così articolata: In particolare, la nuova procedura di sorveglianza multilaterale dei bilanci nazionali si articola nelle seguenti fasi: ·         gennaio: presentazione da parte della Commissione dell’indagine annuale sulla crescita (il 12 gennaio 2011 la Commissione ha presentato la sua prima indagine annuale); ·         febbraio/marzo: il Consiglio europeo elabora le linee guida di politica economica e di bilancio a livello UE e a livello di Stati membri; ·         metà aprile: gli Stati membri sottopongono contestualmente i Piani nazionali di riforma (PNR, elaborati nell’ambito della nuova Strategia UE 2020) ed i Piani di stabilità e convergenza (PSC, elaborati nell’ambito del Patto di stabilità e crescita), tenendo conto delle linee guida dettate dal Consiglio europeo; ·         inizio giugno: sulla base dei PNR e dei PSC, la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati membri (per l’anno 2011, le raccomandazioni della Commissione sono state pubblicate il 20 giugno 2011); ·         giugno: il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, approvano le raccomandazioni della Commissione europea, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno (le raccomandazioni sono state adottate dal Consiglio dell’UE il 12 luglio 2011); ·         seconda metà dell’anno: gli Stati membri approvano le rispettive leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. Nell’indagine annuale sulla crescita dell’anno successivo, la Commissione dà conto dei progressi conseguiti dai Paesi membri nell’attuazione delle raccomandazioni stesse.

 

Il nuovo art 2-bis del regolamento 1466/97 riconduce al semestre europeo, pur non indicando la precisa cadenza temporale stabilita dal Consiglio (ad eccezione dei termini di presentazione dei programmi di stabilità), gli strumenti di coordinamento e sorveglianza multilaterale sulle politiche economiche previsti dal Trattato sul funzionamento dell’UE (peraltro già stati utilizzati a tale scopo nell’ambito del primo semestre europeo):

a)      l'elaborazione e il controllo di attuazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell'Unione in conformità dell'articolo 121, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’UE[3] (TFUE);

b)      la formulazione e l'esame dell'attuazione degli orientamenti per le politiche in materia di occupazione di cui gli Stati membri devono tenere conto in conformità dell'articolo 148, paragrafo 2, del TFUE[4];

c)      la presentazione (il cui termine viene fissato al 30 aprile) e la valutazione dei programmi di stabilità o di convergenza degli Stati membri;

d)      la presentazione e la valutazione dei programmi nazionali di riforma degli Stati membri a supporto della strategia dell'Unione per la crescita e l'occupazione, definiti in base alle linee guida di cui alle precedenti lettere a) e b) e alle indicazioni generali fornite agli Stati membri dalla Commissione e dal Consiglio europeo all'inizio del ciclo annuale di sorveglianza;

e)      la sorveglianza di bilancio volta a prevenire e correggere gli squilibri macroeconomici eccessivi.

Il paragrafo 3 dell’art. 2-bis del regolamento stabilisce che nel corso del semestre:

·         gli Stati membri tengono debitamente conto delle indicazioni loro rivolte dal Consiglio nello sviluppare le proprie politiche economiche, occupazionali e di bilancio e prima di adottare decisioni aventi una notevole incidenza sui propri bilanci per gli anni successivi (;

·         la mancata adozione da parte di uno Stato di interventi conformi alle indicazioni ricevute dal Consiglio, secondo gli strumenti sopra indicati, può dar luogo a:

a)      ulteriori raccomandazioni ad adottare misure specifiche;

b)      un avvertimento della Commissione ai sensi dell’ articolo 121, paragrafo 4, del TFUE[5];

c)      misure sulla prevenzione e la correzione dei disavanzi o degli squilibri macroeconomici (previste dagli appositi regolamenti inclusi nel pacchetto in esame), quando ne ricorrano le condizioni.

Anche negli altri regolamenti contenuti nel pacchetto in esame sono contenute disposizioni espressamente o implicitamente riconducibili all’attuazione del semestre europeo (cfr., tra le altre l’indicazione nel programma di stabilità, ai sensi del nuovo regolamento 1466/97, di dati sulla coerenza con il programma di riforma, e l’espressa riconduzione al semestre europeo del regolamento sulla prevenzione e correzione degli squilibri macroeconomici).

L'attuazione delle misure previste nell’ambito del semestre è soggetta ad un monitoraggio rafforzato da parte della Commissione, anche attraverso missioni di sorveglianza negli Stati membri (analoga previsione è introdotta per la prevenzione e correzione dei disavanzi eccessivi e degli squilibri eccessivi).

 

Il dialogo economico e il ruolo dei parlamenti nazionali

Il nuovo testo regolamento stabilisce (nella nuova sezione 1-bis bis), l’associazione del Parlamento europeo al semestre mediante il c.d. “dialogo economico” con il Consiglio e la Commissione (cfr. all’apposito paragrafo del presente dossier). In particolare:

·         la commissione competente del Parlamento europeo può invitare i presidenti di Consiglio e Commissione nonché, ove opportuno, il Presidente del Consiglio europeo o il Presidente dell'Eurogruppo, a comparire dinanzi alla commissione stessa per discutere in merito a tutti gli atti adottati nell’arco del Semestre europeo;

·         la commissione competente del Parlamento europeo può offrire inoltre allo Stato membro interessato dalle raccomandazioni del Consiglio la possibilità di partecipare a uno scambio di opinioni;

·         il Presidente del Consiglio e la Commissione e, se del caso, il Presidente dell'Eurogruppo, riferiscono annualmente al Parlamento europeo e al Consiglio europeo sui risultati della sorveglianza multilaterale.

Il preambolo del regolamento (capoverso 5 duodecies)sottolinea inoltre l’esigenza che, compatibilmente con gli ordinamenti giuridici e politici dei singoli Stati membri, i parlamenti nazionali siano “debitamente coinvolti nel Semestre europeo e nella preparazione dei programmi di stabilità, dei programmi di convergenza e dei programmi nazionali di riforma, onde rafforzare la trasparenza, la titolarità e la responsabilità delle decisioni prese”.

Modifiche ed integrazioni del Patto di stabilità e crescita

Il pacchetto approvato apporta rilevanti modificazioni sia al braccio preventivo sia a quello correttivo del Patto, inclusa la procedura per l’irrogazione di sanzioni.

Parte preventiva

Contenuto del programma di stabilità

Le modifiche apportate al regolamento 1466/97 richiedono che il programma di stabilità contenga, oltre agli elementi già previsti dalla normativa vigente, le seguenti ulteriori informazioni:

·          il percorso previsto per il rapporto debito/PIL, il percorso programmato di crescita della spesa pubblica, precisando gli stanziamenti corrispondenti agli investimenti fissi lordi, in particolare tenendo presenti le condizioni e i criteri per determinare la crescita della spesa, il percorso programmato di crescita delle entrate pubbliche a politiche invariate e la quantificazione delle misure discrezionali programmate in materia di entrate;

·         informazioni sulle passività implicite legate all'invecchiamento e sulle passività contingenti, come le garanzie pubbliche, il cui impatto può avere vaste ripercussioni sui conti pubblici;

·         dati sulla coerenza del programma di stabilità con gli indirizzi di massima di politica economica e il programma nazionale di riforma;

·         le principali ipotesi sul previsto andamento dell'economia, nonché sulle altre principali variabili economiche rilevanti per la realizzazione del programma di stabilità, quali le spese per investimenti pubblici, la crescita reale del PIL, l'occupazione e l'inflazione;

·         una stima quantitativa dei provvedimenti di bilancio e delle altre misure di politica economica adottati o proposti per conseguire gli obiettivi del programma e un'analisi del rapporto costi/benefici di importanti riforme strutturali atte a generare benefici finanziari a lungo termine, compreso il rafforzamento del potenziale di crescita sostenibile.

Di particolare rilievo è la previsione per cui il programma deve indicare lo stato del suo iter a livello nazionale, precisando se esso è statopresentato al parlamento nazionale, se quest’ultimo ha avuto l'opportunità di discutere il parere del Consiglio sul precedente programma oppure eventuali raccomandazioni o avvertimenti e se il programma stessoha ricevutol'approvazione parlamentare.

Il nuovo testo del regolamento 1466/97 precisa, inoltre, che il programma di stabilità deve basarsi sullo scenario macrofinanziario più probabile o su uno scenario più prudente. Le previsioni macroeconomiche e di bilancio sono comparate con le previsioni più aggiornate della Commissione e, laddove opportuno, di altri organismi indipendenti, descrivendo e motivando le differenze in particolare se il livello o la crescita delle ipotesi esterne si discostano notevolmente dai valori riportati nelle previsioni della Commissione.

 

Obiettivo di bilancio a medio termine

Il nuovo testo del Regolamento 1466/97 prevede che ciascuno Stato membro abbia un obiettivo a medio termine differenziato, che può divergere dal requisito di un saldo prossimo al pareggio o in attivo, offrendo al tempo stesso un margine di sicurezza rispetto al rapporto tra disavanzo/PIL del 3%.

Gli obiettivi di bilancio a medio termine assicurano, in ogni caso, la sostenibilità delle finanze pubbliche o rapidi progressi verso la sostenibilità consentendo margini di manovra finanziaria, specie in relazione alla necessità di investimenti pubblici.

Per gli Stati membri che hanno adottato l'euro (e per quelli che fanno parte dell'ERM II[6]) gli obiettivi di bilancio a medio termine sono specificati in una forcella stabilita tra il -1% del PIL e il pareggio o l'attivo, in termini corretti per il ciclo, al netto delle misure temporanee e una tantum.

L'obiettivo di bilancio a medio termine è riveduto ogni tre anni e in caso di attuazione di riforme strutturali aventi un notevole impatto sulla sostenibilità delle finanze pubbliche.

Il Consiglio e la Commissione esaminano gli obiettivi di bilancio a medio termine presentati dagli Stati membri, valutando se:

·         le ipotesi economiche sulle quali il programma è basato siano plausibili;

·         il percorso di avvicinamento verso l'obiettivo di bilancio a medio termine sia adeguato;

·         le misure adottate o proposte per rispettare tale percorso di avvicinamento siano sufficienti per conseguire l'obiettivo di bilancio a medio termine nel corso del ciclo.

In particolare, nel valutare il percorso di avvicinamento verso l'obiettivo a medio termine il Consiglio e la Commissione, facendo riferimento al saldo strutturale e analizzando la spesa al netto delle misure discrezionali in materia di entrate, esaminano se:

·         lo Stato interessato persegua un miglioramento annuo adeguato del suo saldo di bilancio corretto per il ciclo, al netto delle misure una tantum e di altre misure temporanee, richiesto per conseguire l'obiettivo di bilancio a medio termine, con lo 0,5% del PIL come parametro di riferimento;

·         il miglioramento annuo del saldo di bilancio corretto per il ciclo, al netto delle misure una tantum e di altre misure temporanee sia, per gli Stati membri con un livello di indebitamento superiore al 60% del PIL o che presentano rischi considerevoli in termini di sostenibilità del debito globale, superiore allo 0,5% del PIL;

·         un maggiore sforzo di aggiustamento sia stato compiuto in periodi di congiuntura favorevole, sforzo che può essere più limitato in periodi di congiuntura sfavorevole. Si tiene conto, in particolare, delle entrate straordinarie e delle minori entrate;

·         il percorso di crescita della spesa pubblica, considerato unitamente all'effetto di misure adottate o programmate sul lato delle entrate, sia conforme ai requisiti seguenti:

a)       per gli Stati che hanno conseguito l'obiettivo di bilancio a medio termine, la crescita annua della spesa non deve superare un tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL, a meno che il superamento non sia coperto da misure discrezionali sul lato delle entrate;

b)       per gli Stati che non hanno ancora conseguito l'obiettivo di bilancio a medio termine, la crescita annua della spesa non deve superare un tasso inferiore al tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL, a meno che il superamento non sia coperto da misure discrezionali sul lato delle entrate. Lo scarto tra i due tassi deve essere fissato in modo da assicurare un avvicinamento adeguato all'obiettivo di bilancio a medio termine. Per i medesimi Stati le riduzioni discrezionali delle voci delle entrate devono essere coperte o da riduzioni della spesa o da aumenti discrezionali di altre voci delle entrate o da entrambi.

• se il contenuto del programma di stabilità faciliti il conseguimento di una convergenza reale e duratura nell'area dell'euro, un più stretto coordinamento delle politiche economiche e se le politiche economiche dello Stato membro interessato siano coerenti con gli indirizzi di massima per le politiche economiche e gli orientamenti per le politiche occupazionali degli Stati membri e dell'Unione. Tale previsione, come precisato anche nel nuovo preambolo del regolamento 1466/97, mira ad assicurare che gli obiettivi di bilancio definiti nei programmi di stabilità considerino esplicitamente, in coerenza con il semestre europeo, le misure prospettate nei programmi nazionali di riforma.

 

Ai fini della valutazione, il nuovo testo del regolamento precisa che la spesa aggregata esclude la spesa per interessi, la spesa relativa a programmi UE interamente compensata da entrate di finanziamenti UE e modifiche non discrezionali nella spesa per le prestazioni di disoccupazione. La maggiore crescita della spesa rispetto al riferimento a medio termine non è considerata una violazione del termine di riferimento nella misura in cui è interamente compensata da aumenti delle entrate obbligatori per legge; il tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL è determinato in base a proiezioni future e a stime retrospettive. Le proiezioni sono aggiornate a intervalli regolari. La Commissione rende pubblica la metodologia di calcolo di tali proiezioni e il tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL che ne risulta.

 

Qualora si produca un evento inconsueto, al di fuori dal controllo dello Stato interessato, che abbia rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale di detto Stato o in caso di grave recessione economica della zona euro o dell'insieme dell'Unione, gli Stati membri possono essere autorizzati ad allontanarsi temporaneamente dal percorso di aggiustamento all'obiettivo a medio termine, a condizione che la sostenibilità di bilancio a medio termine non ne risulti compromessa.

 

Esame dei programmi di stabilità

Il Consiglio e la Commissione procedono all'esame del programma di stabilità entro al massimo tre mesi dalla sua presentazione (in base alla cadenza temporale prevista dal semestre europeo l’esame deve concludersi entro il mese di luglio). Il regolamento prevede le seguenti fasi:

1)      il Consiglio sulla base di una raccomandazione della Commissione (recante anche la valutazione del programma nazionale di riforma) e previa consultazione del comitato economico e finanziario, adotta, se necessario, un parere sul programma. Se ritiene che gli obiettivi e il contenuto del programma debbano essere rafforzati con particolare riferimento al percorso di aggiustamento verso l'obiettivo a medio termine, il Consiglio, nel suo parere, invita lo Stato interessato ad adeguare il suo programma;

2)      in caso di scostamento significativo dal percorso di avvicinamento, al fine di impedire il verificarsi di un disavanzo eccessivo, la Commissione rivolge un avvertimento allo Stato interessato; la valutazione tendente ad accertare se lo scostamento è significativo si basa, in particolare, sui seguenti criteri:

-         per uno Stato che non ha raggiunto l'obiettivo a medio termine, si accerta se lo scostamento corrisponde almeno allo 0,5% del PIL in un singolo anno o almeno allo 0,25% in media annua per due anni consecutivi. Nel valutare l'andamento della spesa (al netto di misure discrezionali sul lato delle entrate) si accerta se ha un impatto complessivo sul saldo pubblico pari ad almeno lo 0,5% del PIL in un singolo anno o cumulativamente in due anni consecutivi;

-         la deviazione dell'andamento della spesa non è considerata significativase lo Stato interessato ha superato l'obiettivo di bilancio a medio termine, tenuto conto della possibilità di importanti entrate straordinarie, e i piani di bilancio presentati nel programma di stabilità non compromettono detto obiettivo nel periodo di riferimento del programma;

-         la deviazione può non essere presa in considerazione anche qualora sia determinata da un evento inconsueto non soggetto al controllo dello Stato interessato e che avente rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale dello Stato stesso o in caso di grave recessione della zona euro o dell'insieme dell'UE, a condizione che la sostenibilità di bilancio a medio termine non ne risulti compromessa;

3)      entro un mese dall'avvertimento, il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, raccomanda allo Stato interessato gli interventi da adottare fissando un termine massimo di cinque mesi per le misure necessarie a correggere la deviazione. Il termine è ridotto a tre mesi se nell'avvertimento la Commissione ritiene che la situazione sia particolarmente seria e giustifichi un'azione urgente. Il Consiglio, su proposta della Commissione, rende pubblica la raccomandazione;

4)      se lo Stato interessato non adotta i provvedimenti opportuni entro il termine fissato, la Commissione raccomanda immediatamente al Consiglio di adottare a maggioranza qualificata una decisione in cui constata l'assenza di interventi efficaci. Al tempo stesso, la Commissione può raccomandare al Consiglio di adottare una raccomandazione riveduta relativa agli interventi da adottare;

5)      qualora il Consiglio non adotti tale decisione e persista l'inadempienza dello Stato membro, la Commissione, un mese dopo la precedente raccomandazione, raccomanda nuovamente al Consiglio di deliberare al riguardo. La decisione si considera adottata dal Consiglio a meno che quest'ultimo, a maggioranza semplice, non decida di respingerla entro dieci giorni dalla sua adozione da parte della Commissione (maggioranza semplice inversa). Anche in questo caso la Commissione può raccomandare al Consiglio di adottare una raccomandazione riveduta relativa agli interventi da adottare. Partecipano alla votazione in seno al Consiglio soltanto gli Stati dell'eurozona e senza tenere in conto il voto dello Stato interessato.

Indipendenza delle statistiche

Il nuovo articolo 10 bis del regolamento 1466/97 impone agli Stati membri di garantire l'indipendenza professionale degli uffici statistici nazionali, in linea con il codice delle statistiche europee di cui al regolamento (CE) n. 223/2009, fissando a tal fine tre requisiti minimi:

a)      procedure di assunzione e licenziamento trasparenti basate esclusivamente su criteri professionali;

b)      dotazioni di bilancio su base annuale o pluriennale;

c)      data di pubblicazione dei dati statistici da fissare con congruo anticipo.

 

Parte correttiva

Riduzione dell’eccedenza di debito pubblico

Il nuovo testo del Regolamento 1467/97, come modificato dal regolamento (UE) n. 1177/2011, stabilisce – accogliendo le proposte originarie della Commissione - che gli Stati il cui debito supera il 60% del PIL dovranno adottare misure per ridurlo verso in misura sufficiente e con un ritmo adeguato. A questo scopo, si richiede (nuovo comma 1-bis dell’art. 2), quale parametro di riferimento, una diminuzione dell’eccedenza di debito al ritmo di un ventesimo all'anno in media negli ultimi tre anni.

Nell'applicazione di tale parametro di riferimento si tiene conto dell'influenza della congiuntura sul ritmo di riduzione del debito.

Per effetto degli emendamenti approvati dal Parlamento europeo e dal Consiglio,il regolamento (ultimo periodo del nuovo comma 1-bis dell’art. 2) precisa che ove uno Stato sia interessato da una procedura per i disavanzi eccessivi alla data di entrata in vigore delle modifiche in esame, per un triennio a decorrere dalla correzione del disavanzo eccessivo il requisito del criterio del debito è considerato soddisfatto se, secondo la valutazione contenuta nel parere adottato dal Consiglio sul programma di stabilità o di convergenza dello Stato membro, quest'ultimo compie progressi sufficienti verso l'osservanza.

 

La valutazione dell’andamento del debito, inoltre, dovrà tener conto di alcuni fattori significativi nella misura (come precisato dagli emendamenti approvati dal Parlamento europeo e dal Consiglio), in cui essi influenzino in modo significativo la valutazione dell'osservanza dei criteri relativi al disavanzo e al debito da parte dello Stato membro interessato.

Il preambolo del Regolamento 1467/97 (come modificato dagli emendamenti approvati dal Parlamento europeo e dal Consiglio) precisa al riguardo che “la non osservanza del termine di riferimento numerico per la riduzione del debito non deve costituire motivo sufficiente per constatare l'esistenza di un disavanzo eccessivo, dal momento che la stessa presuppone la considerazione anche dell’ insieme dei fattori significativi”.

I fattori significativi indicati dal nuovo paragrafo 3 dell’articolo 3 del regolamento sono:

·         l'evoluzione della posizione economica a medio termine, in particolare la crescita potenziale, compresi (come precisato dagli emendamenti approvati dal Parlamento europeo e dal Consiglio)  i diversi contributi del lavoro, dell'accumulo dei capitali e della produttività totale dei fattori, l'evoluzione congiunturale e la posizione in termini di risparmi netti del settore privato;

·         l'evoluzione delle posizioni di bilancio a medio termine, in particolare(come precisato dagli emendamenti approvati dal Parlamento europeo e dal Consiglio)  lo stato di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine, il livello del saldo primario e l'evoluzione della spesa primaria corrente e in conto capitale, l'attuazione di politiche nel contesto della prevenzione e correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi, l'attuazione di politiche nel contesto di una strategia di crescita comune dell'Unione e la qualità complessiva delle finanze pubbliche, in particolar modo l’efficacia deiquadri di bilancio nazionali;

·         gli sviluppi nella posizione del debito pubblico a medio termine, la suadinamica e sostenibilità, in particolare i fattori di rischio, incluse la struttura delle scadenze del debito e le valute in cui è denominato, lo ”stock-flow adjustment'[7]e la sua composizione (come precisato dagli emendamenti approvati dal Parlamento europeo e dal Consiglio), le riserve accantonate e gli altri attivi finanziari, le garanzie, in particolare collegate al settore finanziario, e le eventualipassività implicite legate all'invecchiamento della popolazione e al debito privato, nella misura in cui possano rappresentare potenziali passività implicite per le amministrazioni pubbliche.

 Tali fattori devono essere tenuti in considerazione anche nelle successive fasi della procedura per disavanzi eccessivi, in particolare per quanto concerne la fissazione di una scadenza per la correzione del disavanzo eccessivo e per l'eventuale proroga.

Inoltre, nella loro valutazione Commissione e il Consiglio devono tenere in debita ed esplicita considerazione:

-          tutti gli altri fattori che, secondo lo Stato membro interessato, sono significativi per valutare complessivamente l'osservanza dei criteri relativi al disavanzo e al debito e che tale Stato membro ha sottoposto al Consiglio e alla Commissione, tra cui i contributi finanziari a sostegno della solidarietà internazionale e della realizzazione degli obiettivi delle politiche dell'Unione, nonché (come stabilito dagli emendamenti approvati dal Parlamento europeo e dal Consiglio) al debito assunto sotto forma di sostegno bilaterale e multilaterale tra gli Stati membri nell'ambito della salvaguardia della stabilità finanziaria e al debito relativo alle operazioni di stabilizzazione finanziaria in occasione di gravi perturbazioni finanziarie

-          l’attuazione (come stabilito dagli emendamenti approvati dal Parlamento europeo e dal Consiglio) di riforme delle pensioni che introducono un sistema multipilastro comprendente un pilastro obbligatorio, finanziato a capitalizzazione, ed il costo netto del pilastro a gestione pubblica. In particolare si prendono in considerazione i criteri dell'intero sistema pensionistico creato dalla riforma, ossia se promuove la sostenibilità a lungo termine senza d'altra parte aumentare i rischi per la posizione di bilancio a medio termine.

 

Accertamento e correzione dei disavanzi

Le modifiche apportate agli articoli 3 e 4 del regolamento 1467/97 incidono in misura significativa sulla procedura per la correzione dei disavanzi eccessivi, che viene articolata nelle seguenti fasi:

1)     la Commissione, se ritiene che esista un disavanzo eccessivo, trasmette un parere allo Stato interessato (informandone al Consiglio) e una proposta al Consiglio stesso volta a decidere in merito all’esistenza del disavanzo, informandone il Parlamento europeo;

2)     il Consiglio, se decide che esiste di un disavanzo eccessivo, adotta su raccomandazione della Commissione, una raccomandazione con cui fissa un termine non superiore a sei mesi entro il quale lo Stato interessato deve darvi seguito effettivo. Se la gravità delle circostanze lo giustifica, il termine può essere ridotto a tre mesi. La raccomandazione dispone inoltre un termine per la correzione del disavanzo eccessivo, che deve di norma essere completata nell'anno successivo alla sua constatazione, salvo circostanze particolari, tenendo conto dei fattori significativi sopra richiamati;

3)     lo Stato interessato presenta una relazione alla Commissione e al Consiglio circa il seguito dato alla raccomandazione, entro il termine da essa fissato, indicando gli obiettivi per la spesa e le entrate pubbliche e per le misure discrezionali sul lato delle spese e delle entrate coerenti con la raccomandazione stessa;

4)     nel caso di grave recessione economica dell'area dell'euro o dell'Unione europea nel suo complesso, il Consiglio può decidere, su raccomandazione della Commissione, di adottare una raccomandazione rivista (con cui prorogare di un anno, di norma, il termine per la correzione del disavanzo eccessivo) a condizione che la sostenibilità di bilancio a medio termine non ne risulti compromessa ;

5)     il Consiglio, qualora accerti che lo Stato interessato non ha dato seguito effettivo alle raccomandazioni, può decidere di renderle pubbliche e ne informa il Consiglio europeo;

6)     entro i due mesi successivi, il Consiglio può decidere di intimare allo Stato che persista nel disattendere le raccomandazioni, di adottare misure volte alla riduzione del disavanzo di bilancio, rispettando obiettivi di bilancio annuali coerenti con un miglioramento annuo minimo pari ad almeno lo 0,5% del PIL come parametro di riferimento, del suo saldo di bilancio corretto per il ciclo, al netto delle misure temporanee e una tantum, al fine di assicurare la correzione del disavanzo eccessivo entro il termine fissato nell'intimazione stessa. Il Consiglio indica inoltre le misure che consentono di raggiungere tali obiettivi;

7)      lo Stato interessato presenta una relazione alla Commissione e al Consiglio circa il seguito dato in risposta alla intimazione, che è resa pubblica ove lo Stato non ottemperi all’intimazione stessa;

8)     il Consiglio, entro quattro mesi dalla intimazione stessa, può decidere di irrogare sanzioni sotto forma, in linea di principio, di un'ammenda costituita da un elemento fisso, pari allo 0,2% del PIL e da un elemento variabile, pari a un decimo della differenza tra il disavanzo espresso in percentuale del PIL dell'anno precedente e il valore di riferimento (del 3%) oppure il saldo delle amministrazioni pubbliche in percentuale del PIL che avrebbe dovuto essere raggiunto lo stesso anno a fronte dell'intimazione del Consiglio, nel caso in cui la non conformità con la disciplina di bilancio comprende il criterio del debito. L’importo complessivo dell’ammenda non può superare il massimale dello 0,5 % del PIL. Per tutti gli anni successivi alla irrogazione della sanzione, sino a che la decisione sull'esistenza di un disavanzo eccessivo non sia abrogata, il Consiglio valuta se lo Stato interessato ha dato seguito effettivo all'intimazione e può decidere di intensificare le sanzioni (anche in questo caso vale il massimale dello 0,5 % del PIL).

9)     le ammende (come stabilito dagli emendamenti approvati dal Parlamento europeo) costituiscono risorse proprie dell’Unione europea e sono assegnate allo strumento europeo per la stabilità finanziaria dell'euro.

Sorveglianza della Commissione

Il nuovo articolo 11 del regolamento 1466/97 e il nuovo articolo 10-bis del regolamento 1467/97 (introdotto nel corso dell’esame presso il Parlamento europeo) stabiliscono che la Commissione mantenga un dialogo permanente con le autorità degli Stati membri, anche effettuando missioni di sorveglianza negli Stati membri finalizzate a valutare la situazione economica effettiva dello Stato membro e a identificare eventuali rischi o difficoltà in relazione all'osservanza degli obiettivi dei regolamenti in esame. Per gli Stati membri la cui moneta è l'euro la Commissione può, ove opportuno, invitare un gruppo di rappresentanti della Banca centrale europea a partecipare alle missioni di sorveglianza.

Procedura per l’applicazione delle sanzioni

Le procedure per l’adozione sanzioni relative sia alla parte preventiva sia a quella correttiva del Patto di stabilità nonché alla manipolazione delle statistiche sono disciplinate nel nuovo regolamento (UE) n. 1173/2011 sull'effettiva applicazione della sorveglianza di bilancio nell'area dell'euro.

Il regolamento si applica soltanto alle procedure relative alla parte correttiva e preventiva avviate dopo l'entrata in vigore del regolamento stesso.

Nel corso dell’esame presso il Parlamento ed il Consiglio sono state adottate importanti modificazioni rispetto alle proposte originarie, in particolare in merito alle maggioranze richieste in seno al Consiglio per la deliberazione di infliggere depositi o ammende.

Secondo le proposte originarie della Commissione, la decisione di comminare le sanzioni, sia in relazione alla parte preventiva sia a quella correttiva, era adottata su proposta della Commissione che si considerava approvata dal Consiglio a meno che esso non la respingesse, entro dieci giorni dalla sua presentazione, con voto a maggioranza qualificata ("maggioranza inversa") degli Stati dell'area euro (senza tenere conto del voto dello Stato interessato). La proposta era modificabile dal Consiglio all’unanimità.

Peraltro, nelle proposte originarie della Commissione la proposta per l’irrogazione di sanzioni era formulata non appena il Consiglio adottasse le raccomandazioni volte a richiedere allo Stato membro necessarie misure di aggiustamento di bilancio o una decisione che accertasse l’esistenza di una situazione di disavanzo eccessivo.

Il testo approvato in via definitiva dal Parlamento europeo e dal Consiglio stabilisce invece che:

·         le decisioni relative alle sanzioni si considerano adottate di norma dal Consiglio, su raccomandazione (anziché proposta) della Commissione, a meno che il Consiglio, con voto a maggioranza qualificata, non decida di respingerla entro 10 giorni dalla sua adozione da parte della Commissione. Il Consiglio può modificare la raccomandazione della Commissione deliberando a maggioranza qualificata (anziché all’unanimità come richiesto per modificare una proposta della Commissione). Solo gli Stati membri la cui moneta è l'euro prendono parte al voto sulle misure sanzionatorie in seno al Consiglio, senza tenere conto del voto dello Stato interessato;

·         la possibilità per la Commissione di raccomandare l’applicazione delle sanzioni non consegue alla mera constatazione dello scostamento dall’obiettivo a medio termine o dell’esistenza del disavanzo eccessivo ma viene subordinata a violazioni ulteriori degli obblighi del Patto di stabilità da parte degli Stati membri.

Sanzioni relative alla parte preventiva

Le sanzioni relative alla parte preventiva si applicano nel caso in cui il Consiglio adotti una decisione secondo cui uno Stato membro non ha dato seguito effettivo alla sua raccomandazione intese a correggere la deviazione. In questo caso:

1)   la Commissione, entro 20 giorni dalla decisione del Consiglio, raccomanda a quest'ultimo di imporre la costituzione di un deposito fruttifero pari allo 0,2% del prodotto interno lordo (PIL) realizzato nell'anno precedente dallo Stato membro interessato. Il tasso d'interesse applicato al deposito corrisponde al rischio di credito della Commissione e al relativo periodo di investimento;

2)   la decisione è considerata adottata dal Consiglio a meno che quest'ultimo, con voto a maggioranza qualificata, non decida di respingere la raccomandazione entro 10 giorni dalla sua adozione da parte della Commissione. Il Consiglio può modificare la raccomandazione a maggioranza qualificata;

3)   qualora la situazione che ha motivato la costituzione del deposito non sussista più, il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, decide che il deposito stesso e gli interessi maturati siano restituiti allo Stato interessato. Anche in questo caso Il Consiglio può modificare la raccomandazione della Commissione a maggioranza qualificata.

Sanzioni nel quadro della parte correttiva

Le sanzioni relative alla parte correttiva sono applicabili qualora il Consiglio decida che:

·         esiste un disavanzo eccessivo in un Stato che ha già costituito presso la Commissione un deposito fruttifero perché si è discostato dall’obiettivo di bilancio a medio termine;

·         accerti un'inosservanza particolarmente grave degli obblighi stabiliti dal Patto di stabilità e crescita.

 

     In questi casi, la Commissione, entro 20 giorni dall'adozione della raccomandazione del Consiglio, raccomanda a quest'ultimo di imporrela costituzione di un deposito infruttifero. La decisione è considerata adottata secondo le medesime regole di voto sopra richiamate.

     Il deposito infruttifero raccomandato dalla Commissione è pari allo 0,2% del PIL realizzato nell'anno precedente dallo Stato membro interessato.

Il deposito è costituito presso la Commissione. Se lo Stato interessato ha già costituito un deposito fruttifero, quest'ultimo è trasformato in deposito infruttifero. Qualora l'entità del deposito fruttifero, maggiorato degli interessi maturati, sia superiore all'entità del deposito infruttifero, la differenza viene restituita allo Stato membro. Qualora l'entità del deposito infruttifero imposto sia superiore all'entità del deposito fruttifero precedentemente costituito maggiorato degli interessi maturati, lo Stato versa la differenza.

Le sanzioni trovano inoltre applicazione nel caso in cui il Consiglio decida che uno Stato membro non abbia preso disposizioni efficaci per correggere il disavanzo eccessivo. In questo caso la Commissione raccomanda al Consiglio di infliggere un'ammenda pari allo 0,2% del PIL realizzato nell'anno precedente dallo Stato interessato. La decisione è considerata adottata dal Consiglio secondo gli stessi termini e regole di voto previsti per il deposito fruttifero o infruttifero (maggioranza qualificata inversa).

Se lo Stato ha già costituito un deposito infruttifero, quest'ultimo è tramutato in ammenda. Qualora l'entità del deposito sia superiore all'ammenda, la differenza è restituita allo Stato. Qualora l'entità dell'ammenda sia superiore a quella del deposito infruttifero, o qualora non sia stato precedentemente costituito alcun deposito infruttifero, lo Stato versa la differenza all'atto del pagamento dell'ammenda.

Qualora il Consiglio decida di abrogare una o tutte le decisioni da esso adottate, il deposito infruttifero costituito presso la Commissione è restituito allo Stato interessato.

Sanzioni per manipolazioni delle statistiche

Il regolamento (UE) n. 1173/2011 introduce una specifica procedura per l’irrogazione di ammende agli Stati membri che, “deliberatamente o per negligenza grave, travisano i dati relativi al disavanzo e al debito”.

Le ammende - irrogate con decisione del Consiglio, che delibera, a maggioranza qualificata, su raccomandazione della Commissione - sono efficaci, dissuasive e commisurate alla natura e alla gravità della violazione e alla durata della stessa e, in ogni caso non superiori allo 0,2% del PIL.

Al fine di accertare l'esistenza di violazioni relative alle statistiche, la Commissione può procedere a tutti gli accertamenti del caso. In particolare, la Commissione:

·         può decidere di avviare un'indagine ove riscontri la presenza di seri indizi sulla possibile esistenza delle violazioni in questione;

·         indaga sulle presunte violazioni tenendo conto delle eventuali osservazioni presentate dallo Stato oggetto dell'indagine;

·         può chiedere allo Stato oggetto dell'indagine di fornire informazioni, nonché effettuare ispezioni in loco e accedere ai conti di tutte le entità governative ai livelli centrale, statale, locale e di sicurezza sociale. Se previsto dalla legislazione nazionale dello Stato membro oggetto dell'indagine, sarà richiesta l'autorizzazione dell'autorità giudiziaria prima di effettuare qualsiasi ispezione in loco;al termine della sua indagine e prima di presentare eventuali proposte al Consiglio, la Commissione concede allo Stato membro oggetto dell'indagine la possibilità di essere ascoltato in merito alle questioni indagate.

Nel corso delle indagini sono pienamente garantiti i diritti della difesa dello Stato membro oggetto dell'indagine. La Commissione fonda la sua proposta al Consiglio unicamente sui fatti in merito ai quali lo Stato membro interessato ha avuto la possibilità di presentare osservazioni.

Il regolamento demanda alla Commissione la definizione, con atti delegati, dei criteri dettagliati per la determinazione dell'entità dell'ammenda e della procedura per la conduzione delle indagini, le misure associate e all'informativa sulle indagini, le norme procedurali volte a garantire i diritti della difesa, l'accesso al fascicolo, la rappresentanza legale, la riservatezza, le disposizioni transitorie e la riscossione delle ammende.

La delega è conferita alla Commissione per un periodo di tre anni a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento. Gli atti delegati entrano in vigore soltanto se non sono state sollevate obiezioni da parte del Parlamento europeo o del Consiglio entro due mesi dalla data di notifica dell'atto stesso alle medesime istituzioni o se, prima della scadenza di tale periodo, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno entrambi informato la Commissione che non intendono sollevare obiezioni. Il periodo è prorogato di due mesi su iniziativa del Parlamento europeo o del Consiglio.

La Corte di giustizia ha competenza giurisdizionale anche di merito per decidere sui ricorsi presentati avverso le decisioni con le quali il Consiglio irroga un'ammenda per manipolazione delle statistiche può annullare, ridurre o maggiorare l'ammenda.

 

Distribuzione degli interessi e delle ammende

Il regolamento (UE) n. 1173/2011 stabilisce che gli interessi maturati dalla Commissione sui depositi fruttiferi e le ammende riscosse in relazione alle ipotesi sopra richiamate sono assegnati al Fondo europeo di stabilità finanziaria[8] e al Meccanismo permanente di stabilizzazione[9] che sarà eventualmente costituito dagli Stati membri.

La proposta originaria prevedeva che le entrate derivanti dalle ammende (o dagli interessi maturati sul deposito fruttifero), in caso di mancata restituzione, fossero distribuite, sulla base dei rispettivi PIL, tra i Paesi membri dell’area euro non sottoposti ad alcuna procedura.

 

 

Dialogo economico

Anche in relazione alle decisioni con cui sono irrogate le sanzioni sopra richiamate il Parlamento europeo si avvale del dialogo economico con il Consiglio e la Commissione, secondo le modalità già richiamate in precedenza.

In particolare, si stabilisce che la commissione competente del Parlamento europeo possa invitare i Presidenti di Consiglio e Commissione nonché, ove opportuno, il Presidente del Consiglio europeo o il presidente dell'Eurogruppo, a discutere delle decisioni, raccomandazioni e intimazioni adottate nell’ambito dell’intera procedura per disavanzi eccessivi.

La commissione competente del Parlamento europeo può offrire allo Stato membro interessato dalle suddette raccomandazioni, intimazioni e decisioni la possibilità di partecipare a uno scambio di opinioni.

Il Consiglio è di norma tenuto a seguire le raccomandazioni e le proposte della Commissione ovvero a esporre pubblicamente la sua posizione.

 

Quadri nazionali di bilancio

La direttiva 2011/85/UE concernente i requisiti per i quadri di bilancio  nazionali fissa le seguenti regole minime perché sia garantita l'osservanza da parte degli Stati membri dell'obbligo, derivante dal trattato, di evitare disavanzi pubblici eccessivi.

La direttiva definisce quale “quadro di bilancio” le disposizioni, procedure, regole e istituzioni inerenti alla conduzione delle politiche di bilancio dell'amministrazione pubblica, in particolare:

a) sistemi di contabilità di bilancio e segnalazione statistica;

b) regole e procedure riguardanti la preparazione delle previsioni per la programmazione di bilancio;  

c) regole di bilancio numeriche specifiche per paese, che contribuiscono a far sì che la conduzione della politica di bilancio degli Stati membri sia coerente con i loro rispettivi obblighi, espresse sotto forma di un indicatore sintetico dei risultati di bilancio, come il disavanzo pubblico, il fabbisogno, il debito o uno dei relativi componenti principali; 

d) procedure di bilancio comprendenti le regole procedurali che sono alla base di tutte le fasi del processo di bilancio;   

e) i quadri di bilancio a medio termine vale a dire una serie specifica di procedure di bilancio nazionali che estendono l'orizzonte per la formazione della politica di bilancio oltre il calendario del bilancio annuale, compresa la fissazione delle priorità politiche e degli obiettivi di bilancio a medio termine;

f) dispositivi di monitoraggio e analisi indipendente intesi a rafforzare la trasparenza degli elementi del processo di bilancio;

g) meccanismi e regole che disciplinano le relazioni in materia di bilancio tra le autorità dei sottosettori dell'amministrazione pubblica.

 

Il termine di recepimento è fissato al 31 dicembre 2013.

Peraltro i Capi di Stato e di governo della zona euro, nella riunione del 21 luglio 2011, hanno dichiarato l’impegno a recepire la direttiva entro la fine del 2012.

 

Contabilità e statistiche

L’articolo 3 della direttiva impone agli Stati membri:

·    di dotarsi di sistemi di contabilità pubblica che coprono in modo completo e uniforme tutti i sottosettori dell'amministrazione pubblica e contengono le informazioni necessarie per generare dati fondati sul principio di competenza al fine di predisporre i dati basati sul SEC 95. I sistemi di contabilità pubblica devono inoltre essere soggetti a controllo interno e audit indipendente;

·    di assicurare che i dati di bilancio di tutti i sottosettori siano disponibili al pubblico tempestivamente e regolarmente come stabilito nel regolamento (CE) n. 2223/96 (SEC 95) e di pubblicare, in particolare:

a) i dati sulla contabilità di cassa (o dati equivalenti della contabilità pubblica se i dati sulla contabilità di cassa non sono disponibili) con le seguenti frequenze :

– mensile per i sottosettori amministrazione centrale, amministrazioni di Stati federati ed enti di previdenza e assistenza sociale, prima della fine del mese seguente;

– trimestrale per il sottosettore amministrazioni locali, prima della fine del trimestre seguente; 

b) una tabella di riconciliazione dettagliata in cui figurano la metodologia di transizione tra i dati sulla contabilità di cassa (o dati equivalenti della contabilità pubblica se i dati sulla contabilità di cassa non sono disponibili) e i dati basati sul SEC 95.

 

Previsioni

L’articolo 4 della direttiva impone agli Stati membri di assicurare che la programmazione di bilancio si basi sullo scenario macrofinanziario più probabile o su uno scenario più prudente nonché su previsioni macroeconomiche e di bilancio realistiche che utilizzano le informazioni più aggiornate, confrontate, in particolare con le previsioni più aggiornate della Commissione e, se del caso, con quelle di altri organismi indipendenti.

Le differenze significative tra lo scenario macrofinanziario scelto e le previsioni della Commissione devono essere descritte ed argomentate, in particolare se il livello o l'aumento delle variabili nelle ipotesi esterne si discostano in modo significativo dai valori indicati nelle previsioni della Commissione

La direttiva stabilisce che la Commissione renda pubbliche le metodologie, le ipotesi e i parametri pertinenti che supportano le sue previsioni macroeconomiche e di bilancio e, onde sostenere gli Stati membri nella preparazione delle loro previsioni di bilancio, fornisca previsioni per le spese dell'UE basate sul livello di spesa programmato nell'ambito del quadro finanziario pluriennale

 

Il medesimo articolo 4 impone agli Stati membri di:

·    specificare l’istituzione incaricata di elaborare le previsioni macroeconomiche e di bilancio e rendere pubbliche le previsioni ufficiali preparate per la programmazione di bilancio, comprese le metodologie, le ipotesi ed i parametri pertinenti alla base di tali previsioni;

·    sottoporre le previsioni per la programmazione di bilancio a una valutazione periodica, imparziale e completa basata su criteri obiettivi, compresa la valutazione ex post. I risultati di tale valutazione sono pubblicati e di essi si terrà opportunamente conto per le future previsioni macroeconomiche e di bilancio . Qualora la valutazione rilevi un errore significativo che si ripercuote sulle previsioni macroeconomiche su un periodo di almeno quattro anni consecutivi, lo Stato membro interessato intraprende le azioni necessarie e le rende pubbliche.

 

Regole di bilancio numeriche

L’articolo 5 della direttiva imponeagli Stati membri di dotarsi di regole di bilancio numeriche specifiche per paese (ad eccezione del Regno unito che ne è esentato)che promuovano effettivamente l'osservanza, nel corso di un quadro pluriennale per l'amministrazione pubblica nel suo insieme, dei rispettivi obblighi derivanti dal trattato nel settore della politica di bilancio. Tali regole promuovono in particolare:

a) il rispetto dei valori di riferimento relativi al disavanzo e al debito fissati conformemente al trattato;

b) l'adozione di un orizzonte di programmazione di bilancio pluriennale, che comprende il rispetto degli obiettivi di bilancio a medio termine dello Stato membro.

 

In baseall’articolo 6, le regole di bilancio numeriche specifiche per Paesespecificano i seguenti elementi:

·           la definizione degli obiettivi e l'ambito di applicazione delle regole;

·           il controllo effettivo e tempestivo dell'osservanza delle regole, basato (come stabilito nbegli emendamenti approvati dal Parlamento europeo) su un'analisi affidabile e indipendente, eseguita da organismi indipendenti od organismi dotati di autonomia funzionale rispetto alle autorità di bilancio dello Stato membro;

·         le conseguenze in caso di mancata osservanza.

 

Il medesimo articolo precisa che se le regole di bilancio numeriche contengono clausole di salvaguardia, queste ultime prevedono un numero limitato di circostanze specifiche coerente con gli obblighi dello Stato derivanti dal trattato nel settore della politica di bilancio e procedure rigorose in cui è consentito non rispettare temporaneamente la regola.

 

Quadri di bilancio a medio termine

L’articolo 8 prevede che gli Stati membri adottino un orizzonte di programmazione di bilancio di almeno tre anni stabilendo procedure per fissare:

a)      obiettivi di bilancio pluriennali, globali e trasparenti in termini di disavanzo e debito pubblico nonché qualsiasi altro indicatore di bilancio sintetico quale la spesa, assicurando che essi siano conformi alle regole di bilancio numeriche in vigore ai sensi della direttiva in esame;

b)      proiezioni di ogni voce di spesa e di entrata importante dell'amministrazione pubblica, con maggiori precisazioni relativamente al livello dell'amministrazione centrale e della previdenza e assistenza sociale, per l'esercizio in corso ed oltre, basate sull'ipotesi di politiche invariate;

c)      una descrizione delle politiche previste a medio termine che hanno un'incidenza sulle finanze pubbliche suddivise per voce di entrata e di spesa importante, con l'indicazione di come viene realizzato l'aggiustamento verso gli obiettivi di bilancio a medio termine rispetto alle proiezioni basate sull'ipotesi di politiche invariate;

d)      una valutazione dell'impatto che le politiche di cui sopra potrebbero avere sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche.

 

In base all’articolo 9 la legislazione di bilancio annuale deve essere conforme alle disposizioni derivanti dal quadro di bilancio a medio termine e basarsi sulle proiezioni delle entrate e delle spese e sulle priorità derivanti dal quadro di bilancio a medio termine. Qualsiasi scostamento da tali disposizioni deve essere debitamente chiarito.

L’articolo 9 bis, inserito nel corso dell’esame al Parlamento europeo, precisa che il governo neoeletto di uno Stato membro può aggiornare il proprio quadro di bilancio a medio termine per riflettere le sue nuove priorità programmatiche, purché evidenzi le differenze con il precedente quadro di bilancio a medio termine.

 

Trasparenza delle finanze pubbliche e portata globale dei quadri di bilancio

Gli articoli da 10 e 13 della direttivaprevedono l’applicazione delle regole sopra richiamatea tutti i sottosettori dell'amministrazione pubblica e richiedono, a tale scopo:

·                l'uniformità delle norme e procedure contabili nonché l'integrità dei sistemi di raccolta ed elaborazione dati sottostanti.

·                meccanismi appropriati per il coordinamento tra tutti i sottosettori dell'amministrazione;

·                la chiara definizione delle competenze di bilancio delle autorità pubbliche nei diversi sottosettori dell'amministrazione pubblica.

·                l’individuazione e la presentazione,nel quadro dei processi di bilancio annuali, ditutti gli organismi e i fondi dell'amministrazione pubblica che non rientrano nei bilanci ordinari a livello di sottosettori, e l’indicazione (anche nei piani di bilancio a medio termine) della loro incidenza combinata sui saldi e sul debito pubblico;

·                la pubblicazione per tutti i settori dell'amministrazione pubblica, delle informazioni pertinenti sulle passività potenziali che possono avere effetti consistenti sui bilanci pubblici, comprese le garanzie pubbliche, i crediti deteriorati e le passività derivanti dalla gestione delle imprese pubbliche, indicandone l'entità;

·                la pubblicazionedi informazioni sulle partecipazioni dell'amministrazione pubblica al capitale di imprese private e pubbliche per importi economicamente significativi;

·                la pubblicazione di informazioni dettagliate circa l'impatto sulle entrate del minor gettito dovuto alle detrazioni fiscali.

 

 

Sorveglianza sugli squilibri macroeconomici

La nuova disciplina della sorveglianza macroeconomica si articola, in parziale analogia con il Patto di stabilità e crescita, in una parte preventiva ed in una correttiva, disciplinate nei due regolamenti approvati in materia.

Il nuovo regolamento (UE) n. 1176/2011 sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici definisce, all’articolo 2, quale squilibrio ogni tendenza che possa determinare sviluppi macroeconomici che hanno, o potrebbero avere, effetti negativi sul corretto funzionamento dell'economia di uno Stato membro, dell'Unione economica e monetaria o dell'intera Unione.

Per squilibri eccessivi si intendono squilibri gravi, compresi quelli che mettono o (come precisato dal Parlamento europeo) potrebbero mettere a rischio il corretto funzionamento dell'Unione economica e monetaria.

 

Parte preventiva

Meccanismo di allerta

L’articolo 3 del regolamento (UE) n. 1176/2011 prevede unmeccanismo di allerta inteso a facilitare la rapida individuazione e il monitoraggio degli squilibri. In base al meccanismo:

·         la Commissione prepara una relazione annuale contenente una valutazione economica e finanziaria qualitativa basata su un quadro di controllo con una serie di indicatori. Nella relazione l'evoluzione degli indicatori è messa in prospettiva ricorrendo, se necessario, nel valutare l'andamento degli squilibri, ad altri pertinenti indicatori economici e finanziari. La valutazione tiene in conto l'evoluzione degli squilibri nell'Unione e nella zona euro. La relazione e i valori degli indicatori del quadro di controllo sono resi pubblici. La relazione indica se il superamento delle soglie in uno o più Stati indichi il possibile emergere di squilibri. La valutazione degli Stati con profondi disavanzi delle partite correnti può, come precisato per effetto degli emendamenti approvati dal Parlamento europeo, essere differente da quella di Stati che hanno accumulato ampi avanzi delle partite correnti.

·         nella relazione vengono segnalati gli Stati che, secondo la Commissione, possono presentare squilibri o correre il rischio di presentarli;

·         la relazione è trasmessa tempestivamente al Parlamento europeo, al Consiglio e al Comitato economico e sociale europeo;

·         il Consiglio (e per i profili relativi ai Paesi dell'eurozona anche l'Eurogruppo) esamina e sottopone a valutazione globale la relazione nell’ambito della sorveglianza multilaterale sulle politiche economiche.

 

 

Esame approfondito

La Commissione, tenuto conto delle discussioni in seno al Consiglio e all'Eurogruppo, in caso di sviluppi economici significativi e imprevisti che richiedano un'analisi urgente, prepara un esame approfondito per ogni Stato che, a suo avviso, può presentare squilibri o correre il rischio di presentarli . 

In base all’articolo 5 del regolamento, l’esame approfondito:

·                si fonda su indagini dettagliate delle circostanze specifiche dei singoli Stati compresa la diversità delle posizioni di partenza;

·                analizza un'ampia gamma di variabili economiche e si avvale di strumenti analitici e di dati qualitativi relativi alle specificità nazionali;

·                riconosce le specificità nazionali in materia di relazioni industriali e dialogo sociale;

·                tiene in debita considerazione altre informazioni che, secondo lo Stato interessato, sono significative e che lo stesso Stato ha comunicato;

·                è effettuato in collaborazione con le missioni di sorveglianza della Commissione (e della BCE) nello Stato interessato;

·                analizza la fonte degli squilibri individuati nel quadro delle circostanze economiche prevalenti, comprese le profonde interazioni commerciali e finanziarie tra gli Stati e le ricadute delle politiche economiche nazionali;

·                analizza gli sviluppi pertinenti connessi alla strategia 2020 e considera altresì la pertinenza degli sviluppi economici nell'Unione e nella zona euro nel suo complesso.

·                considera:

a)      se del caso, le raccomandazioni o gli inviti formulati dal Consiglio agli Stati interessati, adottati nell’ambito del Patto di stabilità o del regolamento in esame;

b)      le politiche previste dallo Stato interessato, specificate nel suo programma nazionale di riforma e nel programma di stabilità e di convergenza;

c)      qualsiasi raccomandazione o allerta indirizzata dal Comitato europeo per il rischio sistemico in merito allo Stato preso in esame o rilevante per esso.

L'esame approfondito è reso pubblico e la Commissione informa il Consiglio e il Parlamento europeo sulle relative risultanze.

 

Misure preventive

In base all’articolo 6 del regolamento (UE) n. 1176/2011, qualora la Commissione, sulla base dell'esame approfondito ritenga che uno Stato presenti squilibri, ne informa il Consiglio e l'Eurogruppo, nonché il Parlamento europeo, aprendo la procedura per l’adozione di misure preventive.

A tale scopo, il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, e sulla base delle conclusioni del Consiglio europeo, può rivolgere allo Stato in questione le necessarie raccomandazioni, informandone il Parlamento europeo;

Il Consiglio rivede la raccomandazione su base annua nel contesto del semestre europeo e, se del caso, può adattarla.

 

Procedura per gli squilibri eccessivi

La procedura si apre, in base all’articolo 7 del regolamento, qualora, in esito all'esame approfondito, la Commissione ritenga che uno Stato membro presenta squilibri eccessivi, informandone il Consiglio, l'Eurogruppo, il Parlamento europeo e le competenti autorità europee di sorveglianza e il comitato europeo per il rischio sistemico. La procedura si articola nella fasi seguenti:

1)      il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, può adottare una raccomandazione in cui constata l'esistenza di uno squilibrio eccessivo e raccomanda allo Stato in questione l'adozione di misure correttive. La raccomandazione precisa la natura e le implicazioni degli squilibri e indica una serie di raccomandazioni strategiche da seguire e il termine entro cui lo Stato interessato deve presentare un piano d'azione correttivo. Il Consiglio può decidere di rendere pubblica la raccomandazione;

2)      lo Stato interessato presenta alla Commissione e al Consiglio, entro il termine sopra indicato, il piano d'azione correttivo che dispone le misure specifiche attuate o che intende attuare, indicando un calendario per la loro esecuzione. Il piano d'azione deve essere coerente con gli indirizzi di massima per le politiche economiche e gli orientamenti per l'occupazione;

3)      il Consiglio valuta il piano d'azione correttivo entro due mesi dalla sua presentazione sulla base di una relazione della Commissione. Qualora il piano sia considerato soddisfacente, il Consiglio lo approva, su raccomandazione della Commissione, adottando una raccomandazione in cui elenca le misure specifiche necessarie e i termini per la loro adozione e stabilisce un calendario per la sorveglianza. Il calendario tiene debitamente conto dei canali di trasmissione e del lungo lasso di tempo che può trascorrere tra l'azione correttiva e l'effettiva soluzione degli squilibri;

4)      ove le misure adottate o previste nel piano d'azione correttivo o il calendario per la loro esecuzione siano invece ritenuti non sufficienti, il Consiglio adotta, su raccomandazione della Commissione, una raccomandazione in cui chiede allo Stato interessato di presentare, di norma entro due mesi, un nuovo piano correttivo. Il nuovo piano d'azione è esaminato secondo la stessa procedura sopra richiamata.

Il piano d'azione correttivo, la relazione della Commissione e le raccomandazioni del Consiglio sono resi pubblici.

Lo Stato interessato presenta al Consiglio e alla Commissione, a intervalli regolari, relazioni intermedie la cui periodicità è decisa dal Consiglio nella raccomandazione. La Commissione effettua missioni di sorveglianza rafforzate presso lo Stato interessato per controllare l'attuazione del piano d'azione correttivo, d'intesa con la BCE qualora si tratti di Stati dell'eurozona o ammessi all'ERM II. Le parti sociali e gli altri soggetti interessati a livello nazionale sono, se del caso, coinvolti nel dialogo con la Commissione (secondo quanto previsto da un emendamento approvato dal Parlamento europeo).

5)      in caso di cambiamenti sostanziali e pertinenti delle circostanze economiche, il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, può modificare le raccomandazioni adottate ed invitare lo Stato interessato a presentare un piano correttivo riveduto;

6)      sulla base di una relazione della Commissione, il Consiglio valuta, entro il termine stabilito nella raccomandazione, se lo Stato interessato ha adottato le misure raccomandate. Qualora ritenga che tali misure non siano state assunte, il Consiglio, su raccomandazione della Commissione:

-          adotta una decisione, secondo le regole della maggioranza inversa già richiamate, in cui dichiara l'inadempienza. Lo Stato interessato può chiedere la convocazione di una riunione del Consiglio per porre ai voti la decisione;

-          adotta una raccomandazione, sempre a maggioranza inversa già richiamate,  che fissa nuovi termini per l'adozione delle misure correttive;

-          informa il Consiglio europeo e rende pubbliche le conclusioni delle missioni di sorveglianza svolte dalla Commissione;

7)      se il Consiglio ritiene che siano state adottate le misure correttive raccomandate, la procedura è sospesa, e il monitoraggio prosegue secondo il calendario stabilito dalle raccomandazioni del Consiglio;

8)      il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, abroga le raccomandazioni assunte nell’ambito della procedura non appena ritiene che lo Stato interessato non presenti più gli squilibri eccessivi rilevati e fa una dichiarazione pubblica al riguardo.

 

Missioni di sorveglianza

Anche nell’ambito della sorveglianza sugli squilibri eccessivi la Commissione garantisce un dialogo permanente con le autorità degli Stati membri e, a tal fine effettua missioni allo scopo di valutare la situazione economica reale nello Stato.

Una sorveglianza rafforzata può essere attuata per gli Stati oggetto di raccomandazioni riguardanti la sussistenza di una posizione di squilibrio eccessivo ai fini di controllo in loco.

 

L’applicazione delle sanzioni

Il nuovo regolamento (UE) (UE) n. 1174/2011 sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi stabilisce un sistema di sanzioni applicabile agli Stati che non abbiano adottato le misure correttive previste e la cui inadempienza sia stata accertata con decisione del Consiglio secondo la procedura sopra descritta.

In tal caso, il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, può imporre, con apposita decisione, la costituzione di un deposito fruttifero.

Inoltre, il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, può adottare una decisione che impone allo Stato interessato il pagamento di un'ammenda annuale se:

·            il Consiglio adotta due raccomandazioni successive nell’ambito della medesima procedura per squilibri eccessivi nelle quali giudica insufficiente il piano d’azione correttivo presentato dallo Stato interessato, o

·            il Consiglio adotta due decisioni successive nell’ambito della medesima procedura nelle quali constata l’inosservanza delle proprie raccomandazioni relative a misure correttive. In tal caso, la sanzione è irrogata mediante conversione del deposito fruttifero in un’ammenda annuale.

Le decisioni relative alla costituzione del deposito o all’irrogazione delle ammende si considerano adottate dal Consiglio secondo le regole della maggioranza inversa più volte richiamate.

La Commissione presenta la raccomandazione di decisione del Consiglio entro venti giorni a decorrere dalla data in cui sono soddisfatte le condizioni sopra indicate.

L'ammontare del deposito fruttifero o dell'ammenda annuale è pari allo 0,1% del PIL realizzato nell'anno precedente dallo Stato interessato.

La Commissione, sulla base di circostanze economiche eccezionali o su richiesta motivata dello Stato interessato, può proporre di ridurre l'importo del deposito fruttifero o dell'ammenda oppure di annullare la sanzione.

Ove il Consiglio accerti, nello stesso anno in cui sono stati costituiti il deposito o irrogata l’ammenda, che lo Stato interessato ha adottato le misure correttive, i relativi importi sono restituiti allo Stato stesso pro rata temporis.

Le ammende, in base all'articolo 4 del regolamento in esame e in analogia a quanto previsto in relazione alla procedura per i disavanzi eccessivi, sono assegnate al Fondo europeo di stabilità finanziaria.

 

Dialogo economico

Analogamente a quanto previsto per l’applicazione del Patto di stabilità, i due regolamenti in materia di squilibri eccessivi prevedono nelle varie fasi delle procedure correttiva e sanzionatoria il dialogo economico tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. A tal fine la commissione competente del Parlamento europeo può invitare il Presidente del Consiglio, la Commissione nonché, ove opportuno, il Presidente del Consiglio europeo o il presidente dell'Eurogruppo, a discutere degli atti assunti in base ai regolamenti in questione nonché dei dati rilevanti ai fini dell’assunzione delle relative decisioni.

 

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