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13 giugno 2012			n. 427/0
	Riordino degli enti vigilati dal Ministero della salute Schema di D.Lgs. n. 484 (art. 2, L. 183/2010 e art. 1, co. 2, L. 14/2012) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

Contenuto

Lo schema di decreto in esame è stato predisposto in attuazione della delega di cui all’articolo 2, della legge 183/2010[1], la cui scadenza è stata differita al 30 giugno 2012 dall’articolo 1, comma 2, della legge 14/2012[2]. La norma di delega prevede che vengano adottati uno o più decreti legislativi volti alla riorganizzazione degli enti, degli istituti e delle società vigilati dai Ministeri del lavoro e delle politiche sociali e della salute, nonché alla ridefinizione del rapporto di vigilanza dei predetti Ministeri sugli stessi enti, ferme restando l’autonomia di ricerca e le funzioni attribuite a questi ultimi.

Lo schema di decreto si compone di V Capi e di 24 articoli. In questa sede si procederà ad un’illustrazione sintetica del contenuto delle disposizioni facendo rinvio alle schede di lettura per un esame più approfondito.

Il capo I (artt.1-8) disciplina il riordino dell’Istituto superiore di sanità. L’articolo 1 prevede che l’Istituto adotti un piano triennale di attività, aggiornato annualmente, e coerente con le linee di indirizzo – definite dal Ministro della salute di intesa con la Conferenza Stato-regioni - relative al Centro nazionale per i trapianti e al Centro nazionale sangue. Il Piano, deliberato dal Consiglio di amministrazione previo parere del Comitato scientifico e approvato dal Ministro della salute, stabilisce gli obbiettivi le priorità e le risorse per l’intero periodo, e comprende la programmazione triennale del fabbisogno delle risorse umane. Ogni tre anni il Ministro della salute presenta al Parlamento una relazione sull’attività svolta dall’Istituto e sul programma per il triennio successivo. L’articolo 2 prevede l’emanazione di uno statuto per l’Istituto che, come evidenziato dalla relazione illustrativa, ne dovrebbe costituire il documento fondamentale, rafforzandone l’autonomia e la posizione ordinamentale. Viene specificato il contenuto necessario dello statuto, che, tra l’altro, disciplina l’articolazione delle  funzioni, le attribuzioni degli organi e le modalità organizzative dell’Istituto. Il documento è deliberato dal Consiglio di amministrazione, sentito il comitato scientifico, ed emanato con decreto ministeriale. Sono previsti poteri sostitutivi nel caso di mancata costituzione degli organi o di impossibilità di funzionamento degli stessi. L’articolo 3 disciplina i regolamenti dell’Istituto, deliberati dal Consiglio di amministrazione e adottati dal Presidente. I regolamenti relativi alla costituzione delle strutture organizzative tecnico-scientifiche sono adottati su parere del Comitato scientifico. Viene poi disciplinato il contenuto necessario dei regolamenti relativi al personale – approvati dal Ministro della salute di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e innovazione – e dei regolamenti di amministrazione, finanza e contabilità – approvati dal Ministro della salute di concerto con il ministro dell’economia e delle finanze -.

L’articolo 4 disciplina gli organi dell’istituto, vale a dire, il Presidente, il Consiglio di amministrazione, il Comitato scientifico e il Collegio dei revisori dei conti, prevedendone le modalità di nomina, la composizione e le funzioni fondamentali. L’articolo 5 disciplinala nomina,il rapporto di lavoro ed i compiti del direttore generale che non viene più annoverato tra gli organi dell’Istituto. Ad esso spetta, tra l’altro, la responsabilità della gestione dell’Istituto. Gli articoli 6 e 7 disciplinano, rispettivamente, le incompatibilità degli organi dell’Istituto e del direttore generale e la prorogatio degli organi in carica sino all’insediamento dei nuovi. E’ previsto che la nomina degli organi avvenga entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo. L’articolo 8 dispone che, dalla data di entrata in vigore dello statuto e dei regolamenti siano abrogati la legge n. 519/73[3], il D.P.R. 754/1994[4] e il D.P.R. n. 70/2001[5]. Fino alla data indicata tuttavia rimangono in vigore le norme sull’organizzazione  funzionamento dell’Istituto nei limiti della loro compatibilità con quelle del decreto legislativo.

 

Il Capo II (artt.9-16) è dedicato al riordino degli Istituti zooprofilattici sperimentali (IZS). La relazione illustrativa al provvedimento sottolinea che il riordino proposto tiene conto delle osservazioni formulate a suo tempo in sede tecnica dalla Conferenza Stato-Regioni del 25 ottobre 2011, in occasione dell'esame del precedente schema di decreto legislativo di riordino (Atto del Governo n, 410).

L’articolo 9 attiene alle modalità per l’esercizio delle funzioni degli IZS, consentendo agli stessi - di intesa con le regioni e le province autonome - di associarsi per lo svolgimento di attività di produzione e di distribuzione di medicinali e di  stipulare convenzioni o contratti di consulenza in relazione allo svolgimento delle loro competenze. L’articolo 10 definisce le competenze delle regioni e dello Stato in relazione alla disciplina degli IZS stabilendo contestualmente alcuni principi fondamentali in tale ambito. L’articolo 11 qualifica come organi degli Istituti il consiglio di amministrazione, il direttore generale, il collegio dei revisori dei conti, stabilendone i compiti e le modalità di nomina. Vengono anche stabiliti i casi e le modalità di scioglimento del consiglio di amministrazione da parte del Presidente della regione o delle regioni interessate, d’intesa con il Ministro della salute e con il Ministro dell’economia e delle finanze. L’articolo 12 prevede che entro novanta giorni dall’entrata in vigore delle disposizioni regionali di cui all’articolo 10 il consiglio di amministrazione di ciascun istituto provveda alla revisione del proprio statuto ed approvi il regolamento per l’ordinamento interno dei servizi e le relative dotazioni organiche. Nel caso di mancato rispetto dei termini è prevista la nomina di un apposito commissario per gli atti e provvedimenti necessari. Un’importante innovazione è stabilita all’articolo 13 che rimette ad un decreto del Ministro della salute la costituzione di presso il Ministero medesimo di un Comitato di supporto strategico che svolge attività di supporto strategico e organizzativo all’azione degli Istituti anche attraverso il sostegno di strategie nazionali di sanità pubblica veterinaria e sicurezza alimentare  e lo sviluppo del ruolo degli istituti nell’ambito della cooperazione scientifica con l’autorità europea per la sicurezza alimentare e con altri organismi internazionali. Gli articoli 14 e 15 disciplinano, rispettivamente, i controlli e le disposizioni transitorie applicabili in caso di mancata costituzione degli organi o di impossibilità di funzionamento degli stessi. L’articolo 16 dispone, a decorrere dall’entrata in vigore dello statuto e dei regolamenti, l’abrogazione delle disposizioni del decreto legislativo n. 270/1993[6], incompatibili con il provvedimento in esame. Fino alla medesima data restano in vigore le norme sul funzionamento e l’organizzazione degli istituti compatibili con il provvedimento.

 

Il Capo III (artt. 17-19) concerne il riordino dell’Agenzia per i servizi sanitari regionali. In proposito la relazione illustrativa sottolinea che il riordino è limitato solo ad alcuni puntuali interventi, tenuto conto della recente riorganizzazione intervenuta con decreto ministeriale del 28 dicembre 2011[7]. L’articolo 17 demanda allo Statuto dell’ente – finora non previsto – deliberato dal Consiglio di amministrazione e approvato con decreto ministeriale sentita la Conferenza Stato-Regioni la disciplina delle modalità di organizzazione dell’Agenzia e dell’articolazione e delle modalità di funzionamento degli organi. L’articolo 18, modificando alcune disposizioni del decreto legislativo n. 115/1998[8],definisce organi dell’Agenzia il Presidente, il Consiglio di amministrazione e il collegio dei revisori dei conti e ne stabilisce le funzioni e modalità di nomina. Non è considerato organo dell’Agenzia il direttore generale, nominato con decreto ministeriale d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Infine l’articolo 19 disciplina il regolamento di amministrazione e del personale, deliberato dal consiglio di amministrazione ed emanato con decreto ministeriale deputato ad apportare le modifiche necessarie per l’adeguamento del citato regolamento del 28 dicembre 2011 alle norme del provvedimento in esame e a quelle statutarie, e alla rimodulazione della pianta organica.

Il Capo IV (artt. 20-23)è dedicato al riordino della Lega italiana per la lotta contro i tumori (LILT).  

L’articolo 20 demanda alla LILT di provvedere al proprio riordino secondo le disposizioni in esame e di adeguare il proprio statuto entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del provvedimento con deliberazione del Consiglio direttivo nazionale approvata con decreto ministeriale. L’articolo 21 qualifica quali organi centrali della LILT il Consiglio direttivo nazionale, del quale stabilisce la composizione, il presidente nazionale, il Collegio dei revisori dei conti. L’articolo 22 prevede poi l’articolazione dell’ente in una sede centrale, ente pubblico su base associativa, e in sezioni provinciali, organismi associativi autonomi privati. Alla LILT viene consentita l’istituzione di una Fondazione senza scopo di lucro per il supporto alle proprie attività istituzionali. L’articolo 23 detta disposizioni transitorie, prevedendo il rinnovo degli organi della LILT entro trenta giorni dall’approvazione del nuovo statuto e, in mancanza, la nomina di un commissario straordinario da parte del Ministro della salute per un periodo massimo di dodici mesi, entro il quale dovranno essere nominati gli organi di amministrazione.

L’articolo 24 (Capo V), infine, prevede la clausola di invarianza degli oneri finanziari.

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di decreto è corredato della relazione illustrativa, della relazione tecnica, dell’analisi tecnico-normativa, dell’analisi di impatto della regolamentazione.

Conformità con la norma di delega

Come sopra già ricordato lo schema di decreto in esame è stato predisposto in attuazione della delega di cui all’articolo 2, della legge 183/2010, la cui scadenza è stata differita al 30 giugno 2012 dall’articolo 1, comma 2, della legge 14/2012.

In proposito va ricordato che, in attuazione della medesima norma di delega, nell’ottobre 2011 il Governo ha trasmesso alle Camere, due schemi di decreti legislativi (Atti del Governo n. 410 e n. 424) relativi, rispettivamente, al riordino degli enti vigilati dal Ministero della salute (Atto del Governo n. 410) e alla riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce rossa (Atto del Governo n. 424).

In particolare, lo schema di decreto legislativo n. 410 reca le disposizioni relative alla riorganizzazione e al riordino di: Lega italiana per la lotta contro i tumori (LILT); Istituto superiore di sanità (ISS); Agenzia azionale per i servizi sanitari regionali (AGENAS); Istituti zooprofilattici sperimentali (IZZSS). Alla luce del dibattito intervenuto in sede consultiva, le Commissioni parlamentari competenti hanno espresso parere favorevole con osservazioni e condizioni. Analiticamente, la Commissione Affari sociali della Camera, nella seduta del 9 novembre 2011, ha espresso parere favorevole con condizioni, esprimendo anche rilievi sulle conseguenze di carattere finanziario, già rilevati dalla V Commissione (Bilancio). Al Senato, la Commissione Igiene e sanità, nella seduta del 10 gennaio 2012, ha espresso parere favorevole con osservazioni e rilievi.

Il decreto legislativo non è stato poi emanato dal Governo.

La norma di delega prevede che vengano adottati uno o più decreti legislativi volti alla riorganizzazione degli enti, degli istituti e delle società vigilati dai Ministeri del lavoro e delle politiche sociali e della salute, nonché alla ridefinizione del rapporto di vigilanza dei predetti Ministeri sugli stessi enti, ferme restando l’autonomia di ricerca e le funzioni attribuite a questi ultimi.

La norma indica, al comma 1, i criteri e i principi direttivi da seguire nell’esercizio della delega (comma 1):

§      la semplificazione e snellimento dell’organizzazione e della struttura amministrativa degli enti, istituti e società vigilati, adeguando le stesse ai principi di efficacia, efficienza ed economicità dell'attività amministrativa e all'organizzazione (lettera a));

§      la razionalizzazione e ottimizzazione dei costi di funzionamento, attraverso la riorganizzazione dei centri di spesa e l’adeguamento dell’organizzazione e della struttura amministrativa degli enti vigilati ai principi di razionalizzazione di cui al comma 404 dell’articolo 1 della L. 296/2006 (legge finanziaria 2007) (lettera b));

§      la ridefinizione del rapporto di vigilanza tra i Ministeri indicati nella disposizione e gli enti e istituti vigilati, prevedendo, in particolare, per i Ministeri stessi, la possibilità di emanare indirizzi e direttive nei confronti degli enti o istituti sottoposti alla loro vigilanza. (lettera c));

§      la previsione dell’obbligo di adeguamento, per gli enti e istituti vigilati, dei propri statuti alle disposizioni dei decreti legislativi emanati in attuazione del presente articolo, entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore degli stessi (lettera e)).

 

L’articolo 1, comma 2, della L. 14/2012, oltre al differimento della delega al 30 giugno 2012 ha compreso tra i principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega quelli di sussidiarietà e di valorizzazione dell'originaria volontà istitutiva, ove rinvenibile.

Il comma 2 dell’articolo 2 della legge n.183/2010 dispone che i menzionati decreti legislativi debbano essere emanati su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali ovvero del Ministro della salute, ciascuno in relazione alla propria competenza, di concerto rispettivamente dell’altro dicastero, nonché con il Ministro dell’economia, con il Ministro per la pubblica amministrazione e con il Ministro dello sviluppo economico (nonché con il Ministro della difesa limitatamente al decreto legislativo relativo alla riorganizzazione della Croce rossa italiana), previo parere della Conferenza Stato-regioni, da esprimersi rispettivamente entro 30 giorni dalla data di trasmissione; decorso tale termine, il Governo può comunque procedere. Successivamente, gli schemi vengono trasmessi alle Camere per l’acquisizione del parere delle competenti Commissioni parlamentari, che si esprimono entro 40 giorni dall’assegnazione; decorso tale termine i decreti legislativi possono essere comunque emanati.

Nel caso in cui il termine per l’espressione del parere parlamentare scada nei 30 giorni che precedono la scadenza del termine per l’adozione dei decreti legislativi di cui al precedente comma 1, quest’ultimo è prorogato di 2 mesi. Poiché nel caso in esame il termine per l’espressione del parere parlamentare scade il 17 luglio, quindi non nei trenta giorni che precedono il termine per l’esercizio della delega ma successivamente, il termine per l’esercizio della delega non dovrebbe subire proroghe, e dovrebbe scadere il prossimo 30 giugno.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento è diretto alla riorganizzazione ed al riordino degli enti, istituti e società vigilati oltre che dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, anche dal Ministero della salute. La materia disciplinata sembra pertanto qualificabile come ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, ai sensi dell’articolo 117, comma 2 lettera g) della Costituzione, oggetto di competenza legislativa esclusiva dello Stato.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

L’articolo 13 prevede la costituzione con decreto ministeriale di un comitato di supporto strategico presso il Dipartimento per la sanità veterinaria, della sicurezza alimentare e degli organi collegiali per la tutela della salute del Ministero della salute, per lo svolgimento di attività di supporto strategico ed organizzativo all’azione degli Istituti zooprofilattici sperimentali.

Coordinamento con la normativa vigente

Il provvedimento dispone in alcuni casi che gli enti in esso contemplati provvedano al proprio riordino con modifiche ai propri regolamenti di organizzazione o con l’adozione di uno statuto di cui viene disciplinato il contenuto necessario. In altri casi invece vengono modificate direttamente disposizioni legislative in vigore: in tal caso il metodo utilizzato è quello della novellazione.

In tema di abrogazioni va rilevato cha l’articolo 16, relativo agli IZS, prevede che dalla data di entrata in vigore dello statuto e dei regolamenti siano abrogate le disposizioni del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 270, incompatibili con il provvedimento in esame.

Viene quindi utilizzata la c.d. abrogazione tacita o implicita ricavata in via interpretativa e derivante dall’incompatibilità di singole disposizioni . La dottrina ha spesso rilevato che il risultato dell’abrogazione implicita/tacita non è sempre netto, lasciando troppo spazio valutativo all’interprete.

Formulazione del testo

Per le osservazioni alla formulazione del testo si fa rinvio al contenuto delle schede di lettura.

 

 

Servizio Studi – Dipartimento Affari sociali

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