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File: AS0165.doc

 

INDICE

Schede di lettura

Quadro normativo di riferimento  3

§      I principali interventi normativi in tema di assistenza e integrazione sociale  3

§      La riforma costituzionale del 2001  4

§      Misure particolari per la disabilità grave e a favore dei disabili che rimangono soli: il c.d. dopo di noi4

Contenuto della proposta di legge  6

§      La proposta di legge A.C. 2024  6

Normativa di riferimento

§      Costituzione della Repubblica italiana. (Artt. 3, 38, 117 e 119)13

§      D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917. Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi. (Artt. 15 e 100)16

§      L. 5 febbraio 1992, n. 104. Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate. (Artt. 3 e 4)26

§      D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281. Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali. (Art. 8)27

§      L. 8 novembre 2000, n. 328. Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali.29

§      L. 23 dicembre 2000, n. 388. Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001). (Art. 81)53

 

 

SIWEB

Schede di lettura

 

Quadro normativo di riferimento

I principali interventi normativi in tema di assistenza e integrazione sociale

a)  La legge 104/1992 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate) ha dettato disposizioni in materia di diritti, integrazione sociale ed assistenza delle persone handicappate, allo scopo di agevolare, in coerenza con i principi di cui all'art. 3 della Costituzione, la loro partecipazione alla vita della collettività ed il loro inserimento nel mondo del lavoro, nonché la realizzazione dei diritti civili, politici e patrimoniali. Vengono pertanto perseguiti come obiettivi primari il recupero funzionale e sociale della persona affetta da minorazioni fisiche, psichiche e sensoriali assicurando i servizi e le prestazioni per la prevenzione, la cura e la riabilitazione delle minorazioni, nonché la tutela giuridica ed economica della persona handicappata predisponendo a tale scopo interventi volti a superare stati di emarginazione e di esclusione sociale della persona handicappata.

 

b)La legge 328/2000 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) intende assicurare un sistema integrato di servizi sociali, promuovendo le azioni e gli interventi in grado di ridurre le condizioni di disagio sociale derivanti dall’inadeguatezza del reddito, dalle difficoltà sociali e dalle condizioni di non autonomia.

Le linee guida della legge di riforma dell’assistenza si collocano in una prospettiva federalista, valorizzando il ruolo dei comuni e assicurando il coordinamento tra i diversi livelli istituzionali. In particolare:

-       spetta allo Stato l’individuazione dei livelli essenziali di assistenza, da definirsi in sede di piano nazionale, e la ripartizione annuale delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali;

-       alle regionisono attribuiti compiti di programmazione, anche al fine di integrare i servizi in esame con quelli garantiti in altri settori (sanitario, scolastico, avviamento o reinserimento in attività lavorative ecc.) e di definire gli ambiti territoriali ottimali;

-       alle province è affidata la raccolta delle informazioni sulle conoscenze e sui bisogni in ambito provinciale ai fini del funzionamento del sistema informativo dei servizi sociali;

-       ai comuni è demandata la gestione delle competenze oggi frammentate in distinti settori d’intervento e la partecipazione al procedimento di definizione degli ambiti territoriali.

 

La riforma costituzionale del 2001

La riforma del titolo V (parte II) della Costituzione ha ribadito tale impianto, non annoverando l’assistenza sociale fra le materie rientranti nella competenza esclusiva o concorrente dello Stato, e attribuendo pertanto al livello centrale la sola determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione). A tale proposito, si ricorda che finora, non si è ancora proceduto, a livello centrale, alla definizione dei Livelli essenziali delle prestazioni sociali (LIVEAS).

Dal punto di vista finanziario, l’art. 119 della Costituzione ha delineato un nuovo modello di federalismo fiscale[1] ridisegnando i rapporti finanziari nei diversi livelli di governo.

Come sottolineato dalla giurisprudenza costituzionale, nel sistema delineato dal nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione non è, di norma, consentito allo Stato di prevedere finanziamenti in materie di competenza residuale ovvero concorrente delle Regioni, né di prevedere finanziamenti di scopo di Fondi, quali il Fondo per le politiche sociali, per finalità non riconducibili a funzioni di spettanza dello Stato, in quanto ciò si risolverebbe in uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza, con violazione dell'art. 117 della Costituzione[2].

Misure particolari per la disabilità grave e a favore dei disabili che rimangono soli: il c.d. dopo di noi

Il Piano sanitario nazionale 2006-2008 sottolinea che il dopo di noi, finalizzato alla realizzazione di una vita indipendente del disabile, non deve necessariamente essere condizionato dall’assenza della famiglia, ma può prepararsi anche prima e attraverso la partecipazione propositiva della famiglia.

Per quanto riguarda le risorse economiche, la legge finanziaria per il 2007[3], al fine di garantire l'attuazione dei livelli essenziali delle prestazioni assistenziali su tutto il territorio nazionale per le persone non autosufficienti, ha istituito, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, un Fondo per le non autosufficienze, con una dotazione di 100 milioni di euro per il 2007 e di 200 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009.

Le risorse sono assegnate con un decreto ministeriale alle regioni e alle province autonome, che utilizzano i fondi per attuare sul territorio i servizi socio- sanitari previsti[4].  In particolare, le principali aree di intervento del suddetto Fondo per le non autosufficienze riguardano prestazioni di tipo socio-sanitario, con particolare riguardo ai piani individualizzati di assistenza, favorendo la prevenzione e il mantenimento di condizioni di autonomia, anche attraverso l'uso di nuove tecnologie, e i servizi per la domiciliarità, al fine di favorire l'autonomia e la permanenza a domicilio della persona non autosufficiente.

Da ultimo, la legge finanziaria per il 2010[5] ha dotato il suddetto Fondo di 400 milioni per l’anno 2010.

Si ricorda inoltre che diverse norme, relative a diversi settori, sono state emanate, nel tempo, al fine di favorire gli interventi sociali di sostegno al dopo di noi. In particolare, l’articolo 81 della legge finanziaria per il 2001 (legge n. 388/2000) finanzia con circa 50 milioni di euro le associazioni di volontariato e gli organismi senza scopo di lucro per l’assistenza di disabili gravi senza familiari[6]; mentre con l’articolo 10 della legge n. 104/1992 si stabiliva che gli enti locali possono organizzare servizi e prestazioni per la tutela e l'integrazione sociale dei soggetti disabili senza il sostegno familiare e che l’articolo 41-ter della stessa legge ha previsto per tali fini la promozione e il coordinamento del Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Come illustrato nell’ultima Relazione sullo stato di attuazione delle politiche per l’handicap in Italia (anni 2004-2005), nel 2004 è stata data attuazione alla direttiva ministeriale 23 settembre 2003 che disciplinava i criteri e le modalità di concessione di finanziamenti per la realizzazione dei suddetti progetti sperimentali.

 

Contenuto della proposta di legge

La proposta di legge A.C. 2024

La proposta di legge A.C. 2024 (Livia Turco ed altri), reca disposizioni in tema di assistenza alle persone affette da disabilità grave prive del sostegno familiare.

Essa si compone di 9 articoli. L’articolo 1 qualifica le finalità del provvedimento, diretto a prevedere misure di assistenza in favore delle persone affette da disabilità grave e prive del sostegno familiare, vale a dire prive del nucleo familiare  o con famiglie sprovviste di mezzi economici e sociali tali da renderne impossibile la cura ed assistenza.

 

Relativamente al disposto dell’articolo 1, ed in particolare, all’individuazione dei soggetti beneficiari delle misure recate dalla proposta di legge, appare opportuna una migliore definizione dell’espressione “mezzi sociali”, dei quali dovrebbero essere sprovviste le famiglie delle persone affette da disabilità grave.

 

L’articolo 2 dispone l’istituzione di un Fondo per l'assistenza alle persone affette da disabilità grave e prive del sostegno familiare (comma 1) fornendo al contempo la definizione di soggetto con disabilità grave (comma 2).

 

Il Fondo, istituito presso il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali (oggi Ministero del Lavoro e delle politiche sociali), risponde alle finalità generali di incrementare il sistema di protezione sociale e di cura per le persone affette da disabilità grave e prive del sostegno familiare, in attuazione dei principi delle leggi n. 328/2000[7] e n. 104/1992[8]. Il comma in esame rimanda altresì al rispetto degli articoli 3 (eguaglianza formale e sostanziale), 38 (diritto al mantenimento e all’assistenza sociale del cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere), 117, secondo comma, lettera m) (determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali), e 119 (principi relativi all’autonomia finanziaria) della Costituzione (comma 1).  

Il comma 2 dell’articolo in esame rimanda, per la definizione di disabile grave e per l’accertamento della disabilità rispettivamente all’articolo 3 (Soggetti aventi diritto), comma 3, e all’articolo 4 (Accertamento dell’handicap) della legge 104/1992.

 

Per definire la nozione generale di portatore di handicap, l’articolo 3 della legge n. 104/1992 fa riferimento alla posizione di svantaggio sociale e di emarginazione in cui un soggetto viene a trovarsi a causa della minorazione da cui è affetto. In particolare, qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l'autonomia personale, correlata all'età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume connotazione di gravità ed è definita come handicap grave. Le situazioni riconosciute di gravità determinano priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici (articolo 3, comma 3).

La tutela nei confronti delle persone, che si trovino in tale situazione, opera direttamente attraverso i benefici al disabile maggiorenne, di cui al successivo articolo 33, comma 6, della legge n. 104/1992, oppure indirettamente, tramite le agevolazioni previste ai commi 1, 2, 3, 4, 5 e 7 del medesimo articolo, a favore dei genitori, degli affidatari e dei familiari di tali soggetti

Ai sensi dell’articolo 4 della legge n. 104/1992, gli accertamenti relativi alla minorazione, alle difficoltà, alla necessità dell'intervento assistenziale permanente e alla capacità complessiva individuale residua sono effettuati dalle ASL mediante le commissioni mediche[9] di cui all'articolo 1 della legge 15 ottobre 1990, n. 295 [10]. L'accertamento produce effetti, ai fini della concessione dei benefici previsti dall'art. 33, sino all'emissione del verbale da parte della commissione medica.

E' necessario precisare che, per ottenere i benefici previsti dalla legge in esame, è indispensabile che il verbale di visita attesti esplicitamente la sussistenza di handicap gravi ai sensi dell'art. 3, comma 3, della L. n. 104/1992.

Rispetto alla platea dei beneficiari, la relazione illustrativa della proposta rinvia all’indagine Istat, Condizioni di salute e ricorso ai servizi sanitari[11]. All'interno dell’indagine vengono considerate persone con disabilità i soggetti con totale mancanza di autonomia per almeno una funzione essenziale della vita o con difficoltà nella sfera di comunicazione (incapacità di sentire, vedere, parlare). La stima ottenuta utilizzando questa definizione è pari al 12% della popolazione. Tale percentuale, in linea con le stime sulla disabilità disponibili nei diversi Paesi europei, non comprende tuttavia le persone che hanno manifestato una apprezzabile difficoltà nello svolgimento delle funzioni essenziali, i soggetti che soffrono di disabilità mentale e i bambini fino ai cinque anni, privi di sostegno familiare.

 

L’articolo 3 individua le finalità del Fondo, al fine di assicurare il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni assistenziali da garantire su tutto il territorio nazionale, e relative:

a)  al finanziamento di programmi di intervento per la cura e l'assistenza dei disabili gravi, svolti da associazioni di volontariato e da altri organismi senza scopo di lucro con comprovata esperienza nel settore dell'assistenza alle persone affette da disabilità grave;

b)  allo sviluppo di piani di apprendimento o di recupero di capacità di gestione della vita quotidiana, in grado di rendere il disabile autosufficiente in mancanza di sostegno familiare;

c)  al finanziamento di progetti volti alla creazione di famiglie-comunità e di case-famiglia in cui inserire progressivamente le persone affette da disabilità grave, in vista della graduale sollevazione della famiglia dall'impegno dell'assistenza, con particolare riferimento agli oneri di acquisto, locazione e ristrutturazione degli immobili necessari per l'apertura delle suddette strutture nonché agli oneri di acquisto e messa in opera degli impianti e delle attrezzature necessari per il funzionamento delle strutture stesse, arredamento compreso.

 

Il decreto 21 maggio 2001, n. 308[12] ha fissato i requisiti minimi per le strutture e i servizi, gestiti dai soggetti pubblici nonché da organismi non lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, organizzazioni di volontariato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni, enti di patronato e da altri soggetti privati che, indipendentemente dalla denominazione dichiarata, sono rivolti a:

a)  minori per interventi socio-assistenziali ed educativi integrativi o sostitutivi della famiglia;

b)  disabili per interventi socio-assistenziali o socio-sanitari finalizzati al mantenimento e al recupero dei livelli di autonomia della persona e al sostegno della famiglia;

c)  anziani per interventi socio-assistenziali o socio-sanitari, finalizzati al mantenimento e al recupero delle residue capacità di autonomia della persona e al sostegno della famiglia;

d)  persone affette da AIDS che necessitano di assistenza continua, e risultano prive del necessario supporto familiare, o per le quali la permanenza nel nucleo familiare sia temporaneamente o definitivamente impossibile o contrastante con il progetto individuale;

e)  persone con problematiche psico-sociali che necessitano di assistenza continua e risultano prive del necessario supporto familiare, o per le quali la permanenza nel nucleo familiare sia temporaneamente o definitivamente impossibile o contrastante con il progetto individuale.

 

L’articolo 4 disciplina il funzionamento del Fondo.

In particolare:

-       le risorse previste sono ripartite tra le regioni con un decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, emanato entro il 31 dicembre di ogni anno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza Stato-regioni, e sentite le Commissioni parlamentari competenti;

-       il medesimo decreto definisce i criteri e le modalità per la concessione e per l'erogazione dei finanziamenti, le modalità di verifica dell'attuazione delle attività svolte e la disciplina delle ipotesi di revoca dei finanziamenti concessi.

 

Va rilevato che la formulazione letterale del comma 2 dell’articolo 4, si riferisce  “ai decreti, di cui al comma 1”, mentre nel medesimo comma 1 è prevista l’emanazione di un unico decreto.

 

L’articolo 5 prevede che, entro un mese dalla data di entrata in vigore del provvedimento, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri siano definiti i livelli essenziali delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e servizi in favore delle persone affette da disabilità grave prive del sostegno familiare.

 

L’articolo 6 prevede che, entro tre mesi dalla data di entrata della legge, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, previa intesa in sede di Conferenza Stato-regioni, avvia una campagna informativa presso le aziende sanitarie locali, gli ospedali, i consultori, tra i medici di medicina generale e nelle farmacie al fine di divulgare la conoscenza delle norme in esame.

 

L’articolo 7 reca disposizioni dirette ad introdurre agevolazioni fiscali in favore dei soggetti che effettuano erogazioni liberali finalizzate al finanziamento di programmi di intervento per la tutela e l’assistenza dei soggetti di cui all’articolo 3, comma 3, della legge n. 104/1992 affetti da disabilità grave e privi di un’adeguata assistenza.

In particolare, il comma 1 introduce una detrazione dall’IRPEF (Imposta sul reddito delle persone fisiche), in favore delle persone fisiche che finanziano i sopra indicati programmi di tutela e assistenza delle persone disabili.

Il beneficio è fissato in misura pari al 19 per cento delle somme versate a titolo di erogazione liberale a condizione che il suddetto pagamento avvenga mediante assegno circolare, assegno bancario, bonifico o carta di credito.

Sul piano normativo si interviene introducendo un nuovo comma all’articolo 15 del D.P.R. n. 917/1986 (TUIR) che reca disposizioni in materia di detrazioni fiscali per oneri sostenuti dai contribuenti.

Il comma 2 introduce una deduzione dall’imponibile in favore dei soggetti che, nell’ambito dell’esercizio di attività di impresa, finanziano i programmi di tutela e assistenza delle persone affette da disabilità grave prive di un’adeguata assistenza.

Il beneficio spetta per un importo non superiore a 2.500 euro annui ovvero al 3 per cento del reddito d’impresa dichiarato.

Sul piano normativo si interviene sull’articolo 100 del D.P.R. n. 917/1986 (TUIR) recante disposizioni in materia di oneri di utilità sociali deducibili fiscalmente ai fini della determinazione del reddito d’impresa da parte dei soggetti IRES (imposta sul reddito delle società). Le medesime norme, in virtù del rinvio contenuto nell’articolo 56 del TUIR, si applicano anche ai fini della determinazione del reddito d’impresa da parte dei soggetti IRPEF.

 

La norma in esame introduce, con riferimento alle medesime erogazioni liberali, diverse tipologie di benefici fiscali. Infatti, si prevede una “detrazione dall’imposta” per i finanziamenti effettuati al di fuori dell’esercizio d’impresa, mentre per le erogazioni effettuate nell’esercizio di un’attività viene prevista una deduzione dall’imponibile fiscale. A tal fine si ricorda che l’ordinamento vigente disciplina entrambi gli strumenti (detrazione dall’imposta e deduzione dall’imponibile) sia con riferimento ai redditi percepiti da persone fisiche non esercenti attività d’impresa sia con riferimento ai redditi realizzati dall’attività d’impresa.Si valuti inoltre l’opportunità di individuare i soggetti ai quali devono essere effettuati i versamenti.

 

L’articolo 8 dispone che l’onere per l'attuazione del presente provvedimento sia pari a 150 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2009, alle quali si fa fronte, per gli anni 2009 e 2010, mediante corrispondente riduzione, ai fini del bilancio triennale 2008-2010, nell'ambito del fondo speciale di parte corrente dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2008, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Il Ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.

 

L’articolo 9 stabilisce che la legge entri in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione.