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Il Dossier è stato redatto con la collaborazione del Dipartimento Giustizia

 

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: AS0064.doc

 

INDICE

Schede di lettura

Il contenuto delle proposte di legge  3

§      Istituzione e composizione dell’organo  3

§      Funzioni e poteri8

§      Rapporti con le altre istituzioni14

§      Organizzazione degli uffici18

§      Forme di intervento nei procedimenti giudiziari22

§      Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE (a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)26

Il garante per l’infanzia: la normativa regionale  30

 

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Schede di lettura

 

Il contenuto delle proposte di legge

Istituzione e composizione dell’organo

Le proposte di legge in esame prospettano soluzioni diversificate in ordine alla configurazione del Garante dell’infanzia e dell’adolescenza.

Istituzione e articolazione dell’organo

Il disegno di legge del Governo (A.C. 2008), all’articolo 1, istituisce un apposito organismo statale, il Garante nazionale per l’infanzia e l’adolescenza, con l’intento di tutelare i diritti e gli interessi dei minori e di dare attuazione ad una serie di convenzioni internazionali in materia (con espresso richiamo alla Convenzione sui diritti del fanciullo, approvata a New York nel 1989, e alla Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei fanciulli, fatta a Strasburgo nel 1996, oltre che alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali – CEDU, firmata a Roma nel 1950).

 

La Convenzione internazionale dei diritti del fanciullo, adottata dall’Assemblea Generale dell’ONU il 20 novembre 1989 ed entrata in vigore il 2 settembre 1990, rappresenta lo strumento normativo internazionale più importante in materia di tutela dei diritti dell’infanzia. L’Italia ha ratificato la Convenzione con la legge 27 maggio 1991, n. 176.

La Convenzione tutela gli interessi dei fanciulli (individui di età inferiore ai 18 anni), il loro diritto alla vita, ad avere un nome e una nazionalità, il diritto di godere del miglior stato di salute possibile e di beneficiare di servizi medici e di riabilitazione, ad esprimere la propria opinione, e ad essere informati. La Convenzione riconosce il diritto dei bambini ad avere un’istruzione, ad avere tempo libero e a giocare e il diritto di essere tutelati da tutte le forme di sfruttamento e di abuso.

La Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996 e ratificata dall’Italia con legge 27 maggio 1991, n. 176, si applica ai minori di diciotto anni e mira a promuovere i diritti degli stessi e ad agevolare l’esercizio di diritti procedurali ad essi concessi nei procedimenti innanzi all’autorità giudiziaria.

Tali procedure sono considerate “procedure di diritto familiare”, con particolare riguardo a quelle relative all’esercizio della responsabilità di genitore, soprattutto in relazione alla residenza e al diritto di visita ai figli.

 

La sede del Garante, che si configura come un organo monocratico, è fissata in Roma.

Ai sensi dell’articolo 3, comma 4, il Garante collabora con i garanti regionali, ove istituiti, nel rispetto delle competenze e dell’autonomia organizzativa attribuite dalla Costituzione alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano (numerose Regioni hanno infatti già provveduto ad istituire organismi volti a tutelare, con poteri e modalità differenziate, i minori).

La proposta di legge A.C. 1591 (Veltroni ed altri) dispone invece che, oltre al Garante nazionale, ciascuna regione istituisca, entro un anno dall’entrata in vigore del provvedimento, un garante a livello regionale, dotato di poteri specifici.Prevede inoltre che l’attività del Garante nazionale si coordini e si integri con quella dei garanti regionali mediante uno specifico organismo, la Conferenza nazionale dei Garanti.

Con l’intento di creare un sistema di garanzia dei diritti dei minori che si sviluppi a livello operativo su scala regionale, la proposta di legge A.C. 349 (De Poli), secondo un modello analogo a quello delineato dall’A.C. 1591, prevede che il Garante nazionale promuova l’istituzione di un “sistema integrato” di garanti regionali, coordinati dal Garante nazionale attraverso la Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza.

Lo schema “organismo nazionale/garanti regionali” caratterizza anche le proposte di legge A.C. 127 (Bocciardo) A.C. 1197 (Palomba) e A.C. 1913 (Iannaccone ed altri); quest’ultima p.d.l., che non prevede peraltro una sede di raccordo tra i diversi soggetti, quale la conferenza nazionale, precisa che la ripartizione delle competenze tra il Garante nazionale e i garanti regionali è stabilita dal provvedimento stesso e da un successivo regolamento di attuazione da emanarsi ai sensi dell’art. 17, comma 1, della L. 400/1988[1].

L’A.C. 858 (Pisicchio), discostandosi nettamente da tutte le altre, istituisce in ogni provincia la figura del tutore pubblico dell’infanzia, eletto da parte dei rispettivi consigli provinciali.

Quanto alla denominazione, tutte le proposte, come già accennato, definiscono l’organismo come Garante, ad eccezione dell’A.C. 858 (Tutore pubblico dell’infanzia) e dell’A.C. 1197 (Autorità garante).

La p.d.l. C. 1591 prevede che il Garante può nominare fino ad un massimo di quattro delegati, che lo coadiuvano nell’esercizio dei suoi compiti istituzionali; analoga previsione è recata dall’A.C. 1913, che non ne precisa il numero massimo, ma stabilisce che, in attesa dell’istituzione del garante regionale, in ciascuna regione le attività di sua competenza siano svolte da uno o più delegati del Garante nazionale.

Natura dell’organo

Secondo l’A.C. 2008 (articolo 3, comma 3), al Garante è garantita la piena autonomia e indipendenza, non essendo soggetto ad alcuna forma di controllo gerarchico o funzionale. Tali elementi distintivi sono previsti anche dall’A.C. 1591 (articoloquattro comma 2) e si rinvengono, conuna formulazione analoga, nell’A.C. 127 e nell’A.C. 1197 (in entrambi i casi all’articolo 1, comma 3).

Le disposizioni citate adottano una formula utilizzata dalle leggi istitutive di alcune autorità indipendenti per definirne l’autonomia. Limitandosi a quelle preposte alla tutela di diritti fondamentali, si ricordano l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni[2]; il Garante per la protezione dei dati personali[3]; l’Autorità garante della concorrenza e del mercato[4].

 

La figura del Garante dell’infanzia così come viene configurato in alcune delle proposte in esame presenta anche altre caratteristiche tipiche delle Autorità indipendenti, quali l’attribuzione della loro nomina ai Presidenti delle Camere; la potestà di autorganizzazione; la disciplina delle incompatibilità, ecc.

 

L’A.C. 127, l’A.C. 1591 e l’A.C. 1913 pongono inoltre l’accento sulla natura di organo monocratico del Garante e sulla sua autonomia organizzativa; la potestà regolamentare del Garante nelle materie di propria competenza è sancita anche dall’A.C. 127 (articolo 13) e dall’A.C. 349 (articolo 4).

Limiti alle competenze dell’organo

Le p.d.l. A.C. 127 e A.C. 1197 (all’articolo 1, commi 5 e 6) precisano che sono fatte salve le competenze del Governo, delle regioni e degli enti locali per quanto riguarda le politiche di tutela e di sostegno dei minori; al Governo è inoltre conservata la competenza in merito alla predisposizione del rapporto, previsto dall’articolo 44 dalla Convenzione di New York sui diritti del fanciullo, sull’azione svolta dal Governo in favore dell’infanzia e dell’adolescenza; sul rapporto, il Garante esprime il proprio parere, che, secondo l’A.C. 1197, è vincolante. L’A.C. 127 ribadisce inoltre che restano ferme le competenze dell’autorità giudiziaria previste dalla legge. L’A.C. 1591 prevede invece che il Garante agisca secondo il principio di sussidiarietà, di cui all’articolo 118, primo e quarto comma, della Costituzione, nei confronti dei diversi settori della pubblica amministrazione e delle articolazioni territoriali dello Stato, nel rispetto dei relativi ambiti di intervento.

Modalità e requisiti per la nomina

L’articolo 2 del disegno di legge del Governo (A.C. 2008) individua i requisiti soggettivi per la nomina alla carica di Garante, che consistono nella:

§         riconosciuta indipendenza;

§         documentata esperienza nei settori del disagio minorile e delle problematiche familiari ed educative.

I medesimi requisiti sono fissati, con qualche differenza, dalle altre proposte di legge; per l’A.C. 858, invece il tutore pubblico dell’infanzia deve essere scelto, di regola, tra i magistrati, anche a riposo, i professori universitari in materie giuridiche e psicopedagogiche, gli avvocati e gli psicoterapeuti con cinque anni di esercizio dell’attività professionale; può anche essere eletto tra i cittadini che dimostrano di possedere particolari competenze in materia di tutela dell’infanzia.

La sua nomina, analogamente a quanto già previsto per alcune autorità indipendenti[5], è attribuita ai Presidenti delle Camere, d’intesa tra di loro (anche secondo la p.d.l. A.C. 127); secondo gli A.C. 1197, 1591 e 1913 il Garante è nominato con D.P.R., su designazione o proposta dei Presidenti delle Camere[6]. Il tutore pubblico dell’infanzia (A.C. 858) è eletto dal consiglio provinciale che può anche disporne la revoca per gravi motivi di ordine morale o connessi alle sue funzioni; la facoltà di revoca è prevista anche dall’A.C. 1591, che la attribuisce al Presidente della Repubblica.

La durata del mandato del Garante, che può essere riconfermato una volta soltanto, è stabilita in quattro anni (come per le altre p.d.l., con l’eccezione dell’A.C. 127, che la fissa in sette anni).

L’A.C. 349 non detta disposizioni riguardo alle modalità e requisiti di nomina del Garante né riguardo alla sua durata in carica.

Incompatibilità

Il medesimo articolo 2 dell’A.C. 2008 enuncia le incompatibilità che l’assunzione dell’incarico di Garante comporta: esso è incompatibile, per l’intera durata, con l’esercizio di qualsiasi attività professionale o di consulenza in uffici pubblici o privati; inoltre, il Garante non può ricoprire cariche elettive (così anche A.C. 127, 1197, 1591, 1913); o, più generalmente, svolgere ogni tipo di attività politica (soltanto negli A.C. 127, 1197, 1913). La violazione delle disposizioni in materia di incompatibilità ha come conseguenza la decadenza dal mandato.

Le regioni determinano ulteriori requisiti e incompatibilità applicabili al garante regionale (A.C. 1913).

Per i dipendenti pubblici, si prevede il collocamento fuori ruolo o in aspettativa senza assegni per l’intera durata del mandato.

Indennità

L’A.C. 2008 rinvia ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, la determinazione del compenso del Garante. Delle altre p.d.l., alcune si limitano a prevedere il riconoscimento dell’indennità, altre ne fissano anche l’ammontare: A.C. 127 (90 per cento di quella spettante ai giudici della Corte costituzionale); A.C. 1197 (l’indennità è genericamente pari a quella prevista per le altre Autorità garanti, senza peraltro fare riferimento a quale di esse); A.C. 1591 (deve essere comunque inferiore a quella spettante al primo presidente della Corte di cassazione).

Si differenzia da tutte le altre proposte l’A.C. 858, per la quale il tutore pubblico dell’infanzia esercita il suo ufficio gratuitamente, essendogli attribuita soltanto un’indennità speciale per rimborso delle spese, da fissarsi con decreto del ministro dell’interno.

 

Funzioni e poteri

 

L’A.C. 2008 (articoli 3,4 e 6) prevede l’esercizio di poteri e funzioni di diversa natura da parte del Garante nazionale dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, inerenti alla tutela dei diritti dei minori: si tratta, sostanzialmente, di poteri di promozione ed indirizzo, nonché di funzioni consultive e di controllo.

Specificamente, l’articolo 3 consente al Garante di tutelare e attuare i diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, attraverso l’esercizio di compiti per la promozione di specifici interventi in materia di minori, la collaborazione con altre istituzioni, associazioni e soggetti diversi e l’esercizio di funzioni previste da disposizioni internazionali, europee e nazionali.

In particolare, al Garante è garantita la piena autonomia e indipendenza, non essendo soggetto ad alcuna forma di controllo gerarchico o funzionale (comma 3).

Il Garante, oltre a promuovere l’attuazione della citata Convenzione di New York e delle disposizioni europee e nazionali in materia di tutela dell’infanzia e dell’adolescenza, ad esercitare le funzioni di promozione dei diritti dei fanciulli[7], a collaborare con la rete dei Garanti europei – European network of ombudspersons for children (ENOC) – e ad avviare forme di intervento con i diversi soggetti interessati alla salvaguardia dei diritti dei minori (comma 1, lettere a-d), ha facoltà di esercitare i seguenti compiti:

·         proporre l’adozione di iniziative, anche legislative, con particolare riferimento al diritto alla famiglia, all’educazione e all’istruzione (lettera e );

·         esprimere il proprio parere sul piano nazionale di azione[8] (lettera f );

·         esprimere pareri sui disegni di legge e sugli atti normativi del Governo in materia di infanzia e di adolescenza (lettera g );

·         esprimere il proprio parere sul rapporto che il Governo presenta periodicamente al Comitato dei diritti del fanciullo[9]( lettera h);

·         partecipare all’individuazione e alla vigilanza in merito al rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali relativi all’infanzia e all’adolescenza[10] (lettera i);

·         promuovere iniziative nazionali di sensibilizzazione e di diffusione della conoscenza e della cultura dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza (lettera l);

·         predisporre una relazione annuale sull’attività svolta, da presentare alle Camere entro il 30 aprile di ogni anno (lettera m).

 

Il Garante altresì:

·         promuove studi e ricerche nazionali sull’attuazione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza in collaborazione con l’Osservatorio nazionale sulla famiglia[11], con l’Osservatorio nazionale per l’infanzia e l’adolescenza[12]; con il Centro nazionale di documentazione e di analisi per l’infanzia e l’adolescenza[13], nonché con l’Osservatorio per il contrasto della pedofilia e della pornografia minorile[14] (comma 2);

·         collabora con i garanti regionali (comma 4);

·         segnala agli organi giudiziari competenti i minorenni in situazioni di disagio e gli abusi con rilevanza penale o per i quali possano essere adottate le iniziative di competenza (comma 5).

 

L’articolo 4 conferisce al Garante, nello svolgimento della propria attività, la facoltà di accedere ad informazioni e di effettuare accertamenti e controlli, ai fini della tutela dei minori, nel rispetto dei principi stabiliti in materia di accesso, partecipazione e trasparenza[15].

In particolare, il Garante può:

·         richiedere informazioni alle pubbliche amministrazioni, nonché a qualsiasi soggetto pubblico ed ente privato, nel rispetto delle disposizioni previste[16] (comma 1);

·         accedere a strutture pubbliche ed enti privati ove siano presenti minori, nelle forme e con le modalità concordate con le amministrazioni competenti (comma 2);

·         visitare gli istituti penali per minorenni[17], previa autorizzazione degli organi competenti (comma 3);

·         accedere a banche di dati o ad archivi, sentito il Garante per la protezione dei dati personali (comma 4).

 

L’articolo 6 consente a tutte le persone di segnalare al Garante i casi di violazioni ovvero di situazioni di rischio di violazione dei diritti dei minori. Il Garante, con propria determinazione, stabilisce, fatte salve le competenze dei servizi territoriali, le procedure e le modalità di presentazione delle segnalazioni e dei reclami.

Di seguito sono descritte le principali differenze riguardanti le disposizioni che attribuiscono compiti e funzioni al Garante nazionale dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza riscontrate nel confronto tra l’A.C. 2008 e le altre proposte di legge.

In particolare, l’A.C. 127 dà facoltà al Garante:

·         di ordinare indagini o ispezioni. E’ previsto inoltre che i suoi funzionari siano pubblici ufficiali nell’esercizio delle loro funzioni (articolo 8);

·         di autorizzare preventivamente, nei casi previsti dalla legge, l’impiego di minori nei mass-media e nello sport professionistico[18] (articolo 10);

·         di compiere mediazione familiare e di formare gli operatori familiari;

·         di istituire e gestire una linea telefonica gratuita per la difesa dei diritti dei minori;

·         di ricorrere alla Corte europea per i diritti dell’uomo e al Comitato per i diritti del fanciullo dell’ONU;

·         di tenere un elenco dei soggetti condannati con sentenza passata in giudicato, per i reati previsti dalla legge contro lo sfruttamento della prostituzione, della pornografia, del turismo sessuale in danno di minori[19], e dei soggetti allontanati dalle famiglie, anche provvisoriamente, per i medesimi reati (articolo 12);

·         di regolamentare le materie di propria competenza, nonché la disciplina della propria organizzazione interna ed esterna, i procedimenti di autorizzazione di propria competenza, l’accesso all’elenco dei soggetti condannati di cui all’articolo 12, la promozione della funzione di mediazione familiare e le modalità di intervento in giudizio (articolo 13);

·         di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie in caso di inottemperanza alle proprie richieste di informazioni o di controllo e di inosservanza dei propri provvedimenti, o nel caso in cui i documenti e le informazioni acquisiti non siano veritieri (articolo 14).

 

L’A.C. 349 prevede che il Garante:

·         sovrintenda all’attività dei rappresentanti dei minori[20], al fine di evitare procedimenti che coinvolgano questi ultimi dinanzi all’autorità giudiziaria;

·         attui la mediazione nei conflitti in violazione dei diritti dei minori (articolo 3);

·         abbia la potestà regolamentare nella materie di propria competenza, nonché, tra l’altro, in ordine al funzionamento della Conferenza nazionale ed ai rapporti di collaborazione con i garanti regionali, nonché in ordine ai procedimenti autorizzatori e all’accesso ai documenti amministrativi (articolo 4).

 

L’A.C. 858 affida al Tutore pubblico dell’infanzia il compito:

·         di promuovere e sviluppare programmi di prevenzione dei danni all’integrità psicofisica dei cittadini in età infantile e dell’infanzia;

·         di intervenire in caso di danni o abusi a minore di anni quattordici;

·         di disporre la divulgazione a mezzo stampa degli interventi effettuati;

·         di inviare una relazione al presidente della provincia in caso di negligenze od omissioni da parte di pubblici uffici (articolo 1).

E’ obbligatorio altresì per gli operatori scolastici la segnalazione tempestiva al tutore pubblico dell’infanzia o al competente centro per la tutela dell’infanzia dei casi conosciuti di abuso o di stato di abbandono nei confronti degli allievi. In tali casi, il centro per la tutela dell’infanzia provvede ad effettuare un’indagine, con la facoltà di convocare e di interrogare i familiari o i responsabili della comunità ospitante o chiunque possa fornire utili elementi all’indagine (articolo 3).

 

L’A.C. 1197 attribuisce la facoltà al Garante:

·         di irrogare sanzioni amministrative, pecuniarie e interdittive, a carico dei responsabili delle violazioni dei diritti dei minori, compresi editori e giornalisti;

·         di richiedere informazioni circa il trattamento dei minori stranieri non accompagnati presenti in Italia;

·         di favorire lo sviluppo e l’attuazione della mediazione familiare e la formazione dei relativi operatori di settore;

·         di esprimere obbligatoriamente parere motivato sul citato Piano nazionale di azione di interventi per la tutela dei diritti e lo sviluppo dei soggetti in età evolutiva;

·         di organizzare e presiedere la Conferenza nazionale dei garanti dei diritti dei minori (articolo 4);

E’ previsto altresì che il Garante ordini, con riferimento a determinate situazioni di minori al di fuori dell’ambito familiare, indagini o ispezioni (articolo 5).

 

L’A.C. 1591 prevede che il Garante nazionale abbia facoltà:

·         di promuovere, in particolare, nell’ambito della sua attività le opportune sinergie con la Commissione parlamentare per l’infanzia[21] (articolo 1);

·         di trasmettere alle Camere la relazione annuale sulla sua attività, esaminata altresì dalla Commissione parlamentare per l’infanzia;

·         di vigilare sulla formazione, sulla qualificazione e sul riconoscimento di tutte le professioni legate all’infanzia e all’adolescenza (articolo 2).

 

Il Garante esprime altresì obbligatoriamente il parere motivato:

·         sul  citato piano nazionale di azione per la tutela dei diritti dei minori;

·         sul citato rapporto che il Governo presenta periodicamente al Comitato dei diritti del fanciullo (articolo 2).

Il Garante è obbligatoriamente consultato nella fase di predisposizione dei disegni di legge del Governo, delle norme regolamentari e di ogni altro provvedimento relativo all’infanzia e all’adolescenza (articolo 2).

Infine, per i garanti regionali dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza risultano individuati alcuni poteri e funzioni, tuttavia, sino all’istituzione del garante regionale, le funzioni ad esso attribuite sono esercitate dal Garante nazionale o da uno o più delegati dello stesso (articolo 7).

 

L’A.C. 1913 assegna tra l’altro i seguenti compiti al Garante nazionale:

·         la vigilanza  sui mass-media, allo scopo di segnalare all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e agli organi competenti le eventuali violazioni riscontrate;

·         la verifica in tema di accoglienza e inserimento del minore straniero anche non accompagnato;

·         la cura del rapporto generale annuale sulle politiche di protezione dei minori, presentato alle Camere e all'Osservatorio per il contrasto della pedofilia e della pornografia minorile[22];

·         la formazione dei tutori, dei protutori e dei curatori speciali per la tutela dei minori;

·         la segnalazione di fattori di rischio o di danno derivanti da carenze dei servizi scolastici, sanitari e sociali posti a tutela degli stessi minori ovvero da attività, provvedimenti o condotte omissive posti in essere dalle amministrazioni o dai privati;

·         la raccomandazione per l’adozione di specifici provvedimenti in caso di condotte omissive delle amministrazioni competenti (articolo 1);

 

L’A.C. 1913 includealtresì, tra i poteri d’indagine assegnati al Garante nazionale, la facoltà di:

·         ordinare indagini o ispezioni con riferimento a determinate situazioni riguardanti minori che vivono al di fuori del loro ambito familiare;

·         comunicare all’autorità giudiziaria la notizia di reati perseguibili d’ufficio, commessi da minori o in danno di minori (articolo 3).

 

Da ultimo, l’A.C. 1913 prevede un regolamento di attuazione del provvedimento per la ripartizione delle competenze tra il Garante nazionale e i garanti regionali (articolo 1).

 

 

Rapporti con le altre istituzioni

L’articolo 3, comma 1 lett. c) dell’ A.C. 2008 precisa che il Garante collabora con la rete dei Garanti europei – European network of ombudspersons for children (ENOC) – ed avvia forme di intervento con i diversi soggetti interessati alla salvaguardia dei diritti dei minori.

Sempre ai sensi del medesimo articolo 3 il Garante promuove studi e ricerche nazionali sull’attuazione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza in collaborazione con l’Osservatorio nazionale sulla famiglia[23] con l’Osservatorio nazionale per l’infanzia e l’adolescenza[24] con il Centro nazionale di documentazione e di analisi per l’infanzia e l’adolescenza[25], nonché con l’Osservatorio per il contrasto della pedofilia e della pornografia minorile[26] (comma 2). Collabora inoltre con i garanti regionali (comma 4) e segnala agli organi giudiziari i minorenni in situazioni di disagio e gli abusi con rilevanza penale (comma 5).

 

In base all’articolo 4 dell’A.C. 127 e all’articolo 2 dell’A.C. 349 il Garante coopera con gli organismi regionali competenti in materia di tutela dell’infanzia e a tal fine è disposta l’istituzione della Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell'infanzia, presieduta dal Garante e composta dai garanti regionali dell'infanzia o da analoghi organismi ove istituiti.

Il predetto organo si riunisce periodicamente e svolge funzioni consultive e di indirizzo. Il Garante riferisce alla Conferenza sulle principali azioni svolte e su quelle che intende intraprendere con l'obiettivo di coordinarle con quelle svolte in sede regionale.

La Conferenza definisce le azioni di reciproco interesse delle diverse regioni in materia di tutela dell'infanzia.

Il medesimo organo è altresì istituito e disciplinato dagli articoli 9 e 10 dell’A.C. 1197 e dagli articoli 8 e 9 dell’AC 1591. In particolare l’articolo 10 dell’ A.C. 1197 e l’articolo 9 dell’A.C. 1591 affidano alla Conferenza un maggior numero di compiti, quali la verifica degli strumenti formativi e di aggiornamento del personale, la predisposizione di elenchi di persone idonee ad assumere la funzione di tutore e di curatore speciale dei minori, l’elaborazione di proposte di legge-quadro per uniformare la disciplina dei singoli organismi regionali in materia di infanzia e adolescenza.

Ulteriori disposizioni previste dall’ articolo 4 dell’A.C. 127 edall’articolo 2 dell’A.C. 349 disciplinano i rapporti del Garante con gli organi dell'Unione europea e con organismi internazionali.

Tali norme sono volte a garantire il coordinamento delle azioni di tutela dei diritti dei minori, lo scambio di informazioni ed ogni necessario supporto tra i Paesi membri dell'Unione medesima.

Il Garante mantiene altresì rapporti di consultazione e di collaborazione con l'UNICEF nonché con le associazioni e con le organizzazioni non governative (ONG) operanti nell'ambito della tutela e della promozione dei diritti dei minori. (commi 3 e 4 dell’articolo 4 dell’A.C. 127 e commi 2e 3 dell’A.C. 349).

 

L’articolo 5 dell’A.C. 127 disciplina i rapporti del Garante con la Commissione per le adozioni internazionali[27] e con il Comitato per i minori stranieri[28] presso i quali possono essere richiesti documenti e informazioni. Disposizioni analoghe sono previste dall’articolo 5 dell’A.C. 1913.

L'articolo 6 dell’A.C. 127 prevede che il Garante si possa avvalere del Centro nazionale di documentazione previsto dall'articolo 3 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 103 del 2007, nonché di tutti gli organismi pubblici di ricerca e di documentazione del settore statistico, economico e sociale, al fine della migliore conoscenza del proprio settore di competenza.

 

Ai sensi dell’articolo 6 dell’A.C. 1197 l’Autorità garante esprime (entro un mese dalla richiesta) il proprio parere in ordine ai progetti di legge ed agli schemi di atti normativi del Governo.

Inoltre L‘Autorità si esprime in audizione, su iniziativa parlamentare o su sua richiesta.

Con l’articolo 7 della medesima proposta si precisa che con l’Autorità collaborano tutti gli uffici e i servizi pubblici costituenti l'organizzazione centrale e periferica dello Stato.

Ulteriori forme di collaborazione sono previste (articolo 8) con università, ed istituiti di statistica e di ricerca.

 

Ai sensi del comma 6 dell’articolo 1 dell’A.C. 1591 il Garante formula proposte e fornisce pareri al Governo sulle iniziative concernenti l’infanzia e l’adolescenza.

Per la predisposizione della relazione annuale al Parlamento sull’attività svolta il Garante collabora con la Commissione parlamentare per l’infanzia[29] e con l’Osservatorio nazionale per l’infanzia e l’adolescenza al quale partecipa come invitato permanente, nonché con altri pubblici organismi nazionali costituiti a protezione dell'infanzia e dell'adolescenza (comma 7).

Sono altresì garantite forme di consultazione e di concertazione con le forze sociali e del volontariato, le associazioni, i media e le professioni coinvolte nella promozione e nella tutela dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza, anche attraverso la partecipazione di loro rappresentanti alla commissione consultiva di cui all'articolo 6 (comma 8).

 

Organizzazione degli uffici

Il testo del Governo

Per quanto riguarda l’organizzazione degli uffici medianti i quali il Garante svolge la sua attività, l’articolo 5 del disegno di legge del Governo (A.C. 2008) si limita ad individuare esclusivamente le fonti di reperimento delle dotazioni materiali e di personale degli uffici: si stabilisce, infatti, che le risorse umane, finanziarie e strumentali necessarie per lo svolgimento dei propri compiti sono quelle disponibili, al momento della data di entrata in vigore della legge, presso il Dipartimento per le politiche della famiglia e presso il Dipartimento delle pari opportunità. Non viene fatto alcun riferimento all’organizzazione e al funzionamento della struttura di supporto del garante.

Si osserva, in proposito, che non sembra chiaro se la norma vada interpretata nel senso che il Garante possa disporre di tutto il personale delle due strutture, oppure, invece, che sia necessario individuare in seno ai due dipartimenti un nucleo di personale dedicato in modo permanente all’attività del Garante. In ogni caso, sembrerebbe opportuno rinviare l’individuazione puntuale delle risorse e del personale e la loro organizzazione ad un atto di natura amministrativa, da adottarsi con un decreto del Presidente del Consiglio, come si è provveduto in occasioni analoghe.

 

A titolo esemplificativo, si ricorda l’Ufficio per il contrasto delle discriminazioni, istituito presso il Dipartimento per le pari opportunità; l’atto di istituzione (D.Lgs. 215/2003, art. 7, co. 4 e 6) ne demanda l’organizzazione ad un apposito decreto del Presidente del Consiglio.

 

Entrambe le strutture sopra citate, il Dipartimento per le politiche della famiglia e il Dipartimento delle pari opportunità operano presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. Il Dipartimento per le pari opportunità è una struttura generale della Presidenza e fornisce il supporto all’area funzionale inerente alla promozione ed al coordinamento delle politiche di pari opportunità e delle azioni di Governo volte a prevenire e rimuovere le discriminazioni (art. 2 e 19 del DPCM 23 luglio 2002). Il Dipartimento costituisce la struttura di riferimento di cui si avvale il Ministro per le pari opportunità. Presso il Dipartimento operano diversi organi, quali la segreteria della Commissione per le pari opportunità, la segreteria tecnica della Commissione per le adozioni internazionali e l’Ufficio per il contrasto delle discriminazioni. L’organizzazione del Dipartimento è definita con il decreto del Ministro per le pari opportunità del 30 settembre 2004.

Il Dipartimento per le politiche della famiglia è una struttura di missione della Presidenza del Consiglio[30], istituita con il decreto del Presidente del Consiglio 20 giugno 2008[31]. Essa fornisce il necessario supporto organizzativo per l’esercizio delle funzioni in materia di politiche per la famiglia al Presidente del Consiglio o al sottosegretario delegato. Il decreto prevede che la struttura di missione svolga la propria attività nelle more dell’istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei ministri di una struttura generale fino al 31 dicembre 2008.

Le proposte di legge di iniziativa parlamentare

Ad eccezione della proposta di legge A.C. 858, che prevede centri per la tutela dell’infanzia a supporto dei tutori per l’infanzia istituiti a livello provinciale, e dell’A.C. 349, che non prevede norme sull’organizzazione degli uffici, le altre proposte di legge di iniziativa parlamentare (A.C. 127, 1197, 1591 e 1913) disciplinano l’organizzazione degli uffici del garante secondo orientamenti simili e possono essere esaminate insieme. In particolare, le proposte A.C. 127 e 1913 presentano contenuti analoghi e in più parti coincidenti.

Il personale

Le quattro proposte sopra citate, ad esclusione della A.C. 127, dispongono l’istituzione di un apposito ufficio centrale, variamente denominato, con sede a Roma. L’A.C. 127, pur facendo riferimento ad una struttura di supporto al Garante, non lo definisce quale ufficio, né ne individua la sede.

Tutte le quattro proposte prevedono l’assegnazione al garante di dipendenti dello Stato e di altre amministrazioni pubbliche, collocati fuori ruolo nelle amministrazioni di provenienza.

La determinazione del contingente di personale è demandata a un decreto del Presidente del Consiglio, da emanarsi su proposta del garante (così AA.CC. 127, 1197 e 1913), tuttavia due proposte (AA.CC. 127 e 1913) istituiscono un apposito ruolo del personale dipendente dal garante prevedendone una pianta organica di 50 (A.C. 127) e 30 unità (A.C. 1913) al massimo, oltre ad un certo numero di personale con contratto a tempo determinato (non superiore rispettivamente a 10 e 20 unità) e di consulenti esterni, quando necessario.

Il trattamento giuridico ed economico del personale, secondo le due ultime proposte citate, dovrà essere fissato sulla base dei criteri del contratto collettivo in vigore per la Banca d’Italia.

Le proposte di legge AA.CC. 1197 e 1591 prescrivono il vincolo del segreto d’ufficio per i funzionari del garante, ai quali è attribuita – nell’esercizio delle loro funzioni – la qualifica di pubblico ufficiale.

L’organizzazione e il funzionamento

Le proposte AA.CC. 127 e 1913 prevedono ampie forme di autonomia, anche finanziaria, del garante, in parte simili a quelle proprie delle autorità amministrative indipendenti: infatti, si stabilisce che il garante stesso definisca  con propri provvedimenti la disciplina relativa a:

§      organizzazione e funzionamento interni;

§      gestione delle spese;

§      trattamento giuridico ed economico del personale e ordinamento delle carriere sulla base, come si è detto, dei criteri del contratto dei dipendenti della Banca d’Italia.

La proposta di legge A.C. 1591, invece, demanda al Governo la determinazione delle norme relative all’organizzazione e al funzionamento degli uffici del garante, attraverso l’emanazione di un regolamento, ai sensi dell’art. 17, comma 1, della L. 400/1988[32].

Tutte le proposte pongono le spese di finanziamento del garante a carico del bilancio dello Stato; gli AA.CC. 127 e 1913, specificano anche che la Corte dei conti controlla il rendiconto della gestione finanziaria.

Le proposte AA.CC. 1591 e 1913 stabiliscono, infine, l’istituzione di una commissione consultiva presso il garante, nella quale è prevista anche la partecipazione di una rappresentanza di minori.

Articolazione territoriale

Le proposte AA.CC. 127 e 1913 prevedono, accanto ad una struttura centrale, una forma di articolazione nel territorio del garante, a livello provinciale o regionale.

La prima proposta (A.C. 127) istituisce in ciascuna provincia un ufficio provinciale del garante; tali uffici possono avvalersi del supporto delle strutture periferiche dello Stato. La seconda (A.C. 1913) prevede l’istituzione, da parte di ogni regione, di uffici del garante regionale. L’ufficio centrale mantiene compiti di coordinamento nei confronti di tali uffici regionali.

La proposta di legge A.C. 858

La proposta di legge A.C. 858, come accennato, prevede una disciplina dell’organizzazione degli uffici del garante, o meglio del tutore pubblico dell’infanzia, che si discosta notevolmente dalla altre proposte di iniziativa parlamentare sopra descritte e, pertanto, viene qui esaminata singolarmente.

Come si è visto innanzi, la proposta A.C. 858 non prevede una autorità unica su tutto il territorio nazionale, bensì istituisce la figura del tutore pubblico dell’infanzia in ogni provincia. Il tutore provinciale può contare su due strutture di supporto.

La prima, a livello provinciale, è costituita dal personale e dai locali assegnati dall’amministrazione provinciale necessari per l’espletamento dei suoi compiti istituzionali (art. 6).

La seconda è costituita dai centri per la tutela dell’infanzia, aventi il compito da un lato di accertare la presenza di casi di maltrattamenti e abbandono e dall’altro di intervenire positivamente su impulso del tutore (art. 3). Anche i centri hanno una struttura decentrata, che non rispecchia però quella del tutore provinciale: infatti, essi sono istituiti presso i distretti scolastici, la cui circoscrizione territoriale è inferiore a quella della provincia.

Ciascun centro è composto da almeno 15 membri che rappresentato le istituzioni e gli operatori coinvolti a diverso titolo con le tematiche dell’infanzia: docenti, medici (compreso uno psicologo), assistenti sociali, rappresentanti delle organizzazioni di volontariato, un legale esperto di minori.

Tutti i centri riferiscono al tutore dell’infanzia della provincia almeno mensilmente sulle attività svolte e su quelle da intraprendere.

 

Forme di intervento nei procedimenti giudiziari

Alcune delle proposte di legge all’esame delle commissioni (cfr. AA.CC. 127, 349 e 1913) prevedono che il Garante possa esercitare una serie di funzioni in ambito giudiziario, e in particolare la possibilità di agire in giudizio a tutela dei minori e compiti di impulso degli organi giudiziari.

 

In particolare, la proposta di legge n. 127 (art. 9) – sul punto identica alla proposta n. 1913 (art. 7) e sostanzialmente analoga alla proposta n. 349 (art. 7) – dispone che il Garante:

 

·       possa promuovere azioni giudiziarie in sede civile, penale o amministrativa, a tutela dei minori.

La disposizione riconosce quindi la possibilità per il Garante di agire in giudizio in sede civile o amministrativa a tutela dell’interesse dei minori.

 

Per quanto riguarda la sede penale, posto che la titolarità dell’azione compete esclusivamente al PM, occorre chiarire il contenuto normativo della disposizione.

 

·       possa intervenire in giudizio a tutela dei minori;

 

La disposizione sembra far riferimento all’intervento volontario nel processo civile, nell’ambito del quale ciascuno può intervenire per sostenere le ragioni di alcuna delle parti, quando vi ha un proprio interesse (art. 105 c.p.p.), e all’intervento adesivo nel processo amministrativo, da parte di coloro che sono interessati di riflesso dal lato attivo o passivo alle sorti del giudizio ed ai quali non è comunque dato di modificare l’oggetto del giudizio stesso; essi possono unicamente intervenire a puro e semplice sostegno delle regioni del ricorrente o di chi si oppone all’annullamento dell’atto.

 

·       possa chiedere al giudice la nomina di un curatore speciale del minore, che ne abbia la rappresentanza in sede processuale, qualora i genitori non siano in grado di tutelare gli interessi del figlio o nel caso di grave conflitto tra il minore e gli esercenti la potestà. La p.d.l. n. 349 fa riferimento invece alla designazione di un rappresentante ai sensi dell’articolo 5 e, a differenza delle altre proposte, non  prevede un termine per la decisione del giudice.

 

Il curatore speciale è il soggetto che compie uno o più atti specifici in sostituzione e nell’interesse del minore nel caso in cui non possano essere compiuti dai genitori, o dagli esercenti la potestà, per un conflitto di interessi sorto tra questi soggetti ed il minore stesso; in altri termini, è colui che rappresenta e si sostituisce al minore nel processo in contraddittorio con i genitori.

Attualmente la nominadi un curatore speciale per il minore è implicitamente prevista per ogni procedimento minorile disciplinato dalla legge sulle adozioni (l. 184 del 1983) o dal codice civile. La legge n. 149 del 2001 ha previsto che in tali procedimenti il minore sia assistito da un difensore, presupponendo implicitamente la nomina di un curatore speciale ogni qualvolta sussista un conflitto di interessi tra minore ed il soggetto tenuto alla sua rappresentanza. Poiché il minore non ha la capacità di agire, egli non può infatti conferire personalmente mandato ad un difensore, ma ha bisogno di un soggetto che svolga questa attività per lui, soggetto che deve essere diverso dai genitori quando vi sia una situazione di conflitto con essi. L’intervento del curatore speciale è inoltre esplicitamente richiesto nel giudizio sul disconoscimento di paternità (art. 247 c.c.); nella presentazione della querela (v. infra); e nei casi di conflitto di interessi fra minore e genitori di natura patrimoniale.

Il curatore speciale viene nominato d’ufficio dal tribunale oppure su richiesta del pubblico ministero, qualora sia ravvisabile un conflitto d’interessi tra il minore ed i genitori o chi, in luogo di questi ultimi, eserciti la potestà.

 

Si osserva che la p.d.l. n. 349, artt. 5 e 6, sul punto diverge dalle altre proposte, prevedendo un rappresentante del minore designato dall’autorità giudiziaria nei procedimenti che lo riguardino e attribuendo a tale figura compiti di informazione nei confronti del medesimo minore e di portare a conoscenza dell’autorità giudiziaria la sua opinione.

 

·       possa sollecitare al pubblico ministero la nomina di un curatore speciale che rappresenti il minore al fine della presentazione della querela;

 

Il codice penale (art. 121) prevede che se la persona offesa da un reato è minore degli anni quattordici (o inferma di mente), e:

-         è sprovvista di legale rappresentante, ovvero

-         ha un legale rappresentante con il quale si trova in conflitto di interessi,

il diritto di querela può essere esercitato da un curatore speciale. L’atto di nomina del curatore speciale spetta, ai sensi dell’art. 338 c.p.p., al giudice per le indagini preliminari, su richiesta del pubblico ministero. Il curatore speciale potrà anche, successivamente, costituirsi parte civile nel procedimento penale, nell'interesse della persona offesa[33].

Si sottolinea che già attualmente l’articolo 338, comma 3, c.p.p. dispone che la nomina del curatore speciale possa essere promossa anche «dagli enti che hanno per scopo la cura, l’educazione, la custodia l l’assistenza dei minorenni».

 

Con riferimento alla pdl 349, occorre chiarire il rapporto tra la figura del rappresentante (richiamata dagli articoli 5, 6 e 7, lett. b) e quella del curatore speciale (richiamata dall’articolo 7, lett. c), con particolare riferimento ai poteri di rappresentanza in giudizio del minore.

 

·       debba essere obbligatoriamente sentito, salva l’ipotesi di urgenza, nell’ambito del procedimento di allontanamento del minore dalla famiglia.

 

La disposizione fa riferimento alle ipotesi disciplinate dal codice civile agli articoli 330 e 333. In particolare, ai sensi dell’art. 330, nel dichiarare la decadenza dalla potestà del genitore che abbia violato o trascurato i propri doveri ovvero abbia abusato dei relativi poteri, con grave pregiudizio del figlio, il giudice può ordinare l'allontanamento del figlio dalla residenza familiare. L’art. 333 dispone, invece, che il medesimo allontanamento possa essere ordinato dal giudice quando la condotta di uno o di entrambi i genitori – pur non essendo così grave da giustificare la decadenza dalla potestà genitoriale - appare comunque pregiudizievole al figlio.

 

Tutte le proposte di legge, infine prevedono che i minori possano rivolgersi direttamente al Garante per segnalare situazioni di disagio e chiederne l’intervento e contengono la garanzia della riservatezza di tali segnalazioni.

 

Si evidenzia, infine, che, mentre le proposte di legge 349 e 1913 affidano i compiti indicati al Garante nazionale dell’infanzia, la proposta di legge n. 127 prevede espressamente che tali funzioni possano essere assolte dal Garante anche attraverso i propri uffici provinciali (previsti dall’art. 7).

 

Solo cinque tra i progetti di legge in esame dispongono in ordine alla copertura degli oneri finanziari recati dalle rispettive disposizioni.

L’A.C. 2008, di iniziativa governativa, dispone (articolo 7) che dall’attuazione della legge non debbano derivare oneri finanziari, se non per quanto attiene al compenso del Garante. La quantificazione di quest’ultima spesa è effettuata nel limite massimo di 200.000 euro annui, e la copertura è operata attingendo per metà della somma al Fondo per le politiche della famiglia istituito dall’art. 19, co. 1, del D.L. 223/2006[34], e per l’altra metà al Fondo per le politiche relative ai diritti e alle pari opportunità, istituito dall’art. 19, co. 3, del medesimo decreto-legge.

L’A.C. 127 (articolo 15) e l’A.C. 1197 (articolo 11) prevede che l’onere derivante dall’attuazione del provvedimento sia coperto attingendo all’accantonamento relativo al Ministero dell’economia e delle finanze nel fondo speciale di parte corrente. Per gli anni successivi lo stanziamento è rimesso alla legge finanziaria.

Al fondo speciale ricorrono anche l’A.C. 1591 (articolo 10) e l’A.C. 858 (articolo 5, comma 1): quest’ultimo peraltro attinge non all’accantonamento relativo al Ministero dell’economia e delle finanze ma, in parti uguali, a quelli relativi ai Ministeri della pubblica istruzione e del lavoro e della previdenza sociale (oggi, rispettivamente, Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali).

 

 

 

 

 

 

 

 

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

 

Riferimenti all’istituzione di garanti nazionali per l’infanzia sono contenute nella  risoluzione “Verso una strategia dell’Unione europea sui diritti dei minori”, adottata dal Parlamento europeo il 16 gennaio 2008.

La risoluzione intende fornire indicazioni circa le azioni prioritarie che le istituzioni dell’Unione europea e gli Stati membri dovrebbero intraprendere per un risultato più incisivo in materia di: lotta alla violenza sui minori; contrasto alla povertà infantile e alla discriminazione; lavoro minorile; diritti dei minori con genitori immigrati, richiedenti asilo e rifugiati; diritto alla salute; registrazione delle nascite; tutela dei minori nei conflitti armati; minori e democrazia.

Tra le altre cose, il Parlamento europeo:

·         si rammarica del fatto che non tutti gli Stati membri abbiano istituito garanti per l'infanzia, come auspicato dalla commissione delle Nazioni Unite per i diritti del fanciullo, per promuovere il rispetto dei diritti dell'infanzia e l'ulteriore applicazione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell'infanzia ed esorta gli Stati membri che non l'abbiano ancora fatto a provvedervi quanto prima;

·         ritiene che l'UE debba fornire sostegno finanziario alla rete europea dei garanti per l'infanzia (ENOC), affinché essa possa affrontare più in profondità le questioni riguardanti i diritti dei minori nell'intera Unione europea;

·         invita tutti gli Stati membri a far sì che i minori siano rappresentati in modo efficace e indipendente in qualsiasi procedimento giurisdizionale o quasi giurisdizionale che li riguardi e abbiano un tutore legalmente designato qualora nessun membro della famiglia responsabile, competente e idoneo sia in grado di assumersi tali responsabilità;

·       si compiace della creazione, da parte della Commissione, di un gruppo interservizi e della nomina di un coordinatore per i diritti dei minori e auspica la creazione di una unità di coordinamento anche in seno al Parlamento europeo, conformemente alle disposizioni del trattato di Lisbona, che operi in modo coordinato con il gruppo interservizi della Commissione e colleghi e razionalizzi tutte le iniziative e le attività parlamentari relative ai diritti dei minori; ritiene che tali strutture debbano inoltre garantire una rete di scambio di informazioni e di buone prassi dei piani strategici nazionali destinati all'infanzia, posti in essere da taluni Stati membri; chiede che tali organismi stabiliscano un contatto diretto con le organizzazioni gestite da bambini e adolescenti al fine di sviluppare, attuare, monitorare e assicurare la partecipazione costruttiva ed efficace dei minori in tutti i processi decisionali che li riguardano.

Oltre che sulle convenzioni internazionali in materia, la risoluzione del Parlamento europeo si basa sulla comunicazione “Verso una strategia dell’Unione europea sui diritti dei minori” (COM(2006) 367), presentata dalla Commissione europea il 4 luglio 2006. La comunicazione ha inteso illustrare in particolare le iniziative della Commissione europea a breve termine, al fine di promuovere e salvaguardare i diritti dei minori nelle politiche interne ed esterne dell’Unione europea, e di sostenere gli sforzi degli Stati membri in questo settore. Tra le misure adottate in attuazione della comunicazione si segnala:

-   l’istituzione, nel giugno 2007, di un Forum europeo per i diritti dei minori a cui partecipano rappresentanti degli Stati membri, del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale europeo, del Comitato delle Regioni, del Consiglio d’Europa, dell’UNICEF e di organizzazioni non governative nonché i mediatori per i diritti dei minori. Il Forum si è riunito il 4 giugno 2007 a Berlino, il 4 marzo e  il 9 dicembre 2008 a Bruxelles. I temi trattati hanno riguardato: la lotta alla violenza sui minori; la protezione contro lo sfruttamento sessuale; la lotta alla povertà infantile con particolare riguardo per la situazione dei bambini rom; l’istituzione di un sistema di allerta precoce in tutti gli Stati membri; la partecipazione dei bambini all’elaborazione delle politiche che li riguardano;

-   la creazione, già menzionata, in seno alla Commissione europea, di un gruppo interservizi e la nomina di un coordinatore per i diritti dei minori;

-   l’adozione della decisione (2007)24912 della Commissione europea relativa all’istituzione del numero 116000 come singolo numero per chiamate urgenti in caso di scomparsa di bambini e il lancio di una campagna per l’introduzione di un meccanismo di allarme in tutti gli Stati membri da utilizzare anche a livello transfrontaliero,

-   l’avvio dei lavori per la creazione di un meccanismo pubblico-privato per il rintracciamento di pagamenti elettronici o con carta di credito volti all’acquisto di materiale pedo-pornografico in Internet;

-   la presentazione di una relazione congiunta sulla protezione sociale e l’inclusione sociale (COM(2008)42) e di una comunicazione sulla tutela dei minori nell’azione esterna dell’Unione europea (COM(2008)55).

L’importanza della tutela giuridica dei minori è sottolineata anche nella raccomandazione del Parlamento europeo al Consiglio sulla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile, approvata in plenaria il 3 febbraio 2009.

La risoluzione intende richiamare gli Stati membri ad un’applicazione più efficace della decisione quadro del 2004/68/GAI relativa alla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile. Particolare enfasi viene posta sulla necessità di proteggere le vittime e sulla competenza extraterritoriale per lottare contro il turismo sessuale: in particolare si auspica che ogni fattispecie di reato sessuale contro bambini, commesso entro i confini UE ma anche al di fuori, possa essere sottoposto ad una legislazione penale extraterritoriale unica applicabile in tutta l’UE.

Il Parlamento europeo chiede inoltre una revisione della decisione quadro in questione per aumentare il livello di protezione, rendendolo il più possibile simile a quello contenuto nella Convenzione del Consiglio d’Europa del 2007, di cui peraltro sollecita una rapida ratifica e applicazione in tutti gli Stati membri.

In particolare, nel quadro della prossima revisione della decisione quadro 2004/68/GAI, il Parlamento europeo raccomanda, tra le altre cose:

·         la garanzia della maggiore tutela possibile dei bambini nel corso dei procedimenti giudiziari e delle indagini al fine di evitare traumi, prevedendo un regime specifico per la raccolta, attraverso colloqui, di elementi di prova da bambini vittime;

·         il miglioramento dell'identificazione dei bambini maltrattati attraverso la formazione del personale che ha contatti regolari con loro, nonché del personale delle forze dell'ordine che potrebbe avere contatti con i bambini maltrattati.

Si segnala peraltro che la presentazione di una proposta di modifica della decisione quadro 2004/68/GAI è considerata una iniziativa prioritaria nel Programma legislativo e di lavoro della Commissione europea per il 2009 (COM(2008)712).

Mediatore del Parlamento europeo per i casi di sottrazione internazionale di minori

Nel 1987, su iniziativa dell’allora presidente del Parlamento europeo, Lord Henry Plumb, è stata istituita la carica di Mediatore del Parlamento europeo per i casi di sottrazione internazionale di minori, nell'intento di contribuire alla soluzione delle situazioni di conflitto che sorgono quando, in seguito alla separazione di una coppia mista di genitori, un figlio viene sottratto da uno di essi. Dal 2004 è stata nominata Mediatrice del PE l’eurodeputata Evelyne Gebhardt (PSE-DE), che è succeduta a Marie-Claude Vayssade (1987-1994) e Mary Banotti (1995-2004). Il ruolo del Mediatore consiste nel favorire il raggiungimento, attraverso una procedura di mediazione, di un accordo volontario tra il genitore che ha sottratto il figlio e l'altro genitore, tenendo presente principalmente l'interesse del minore. Una volta raggiunto, accettato e firmato dalle parti, l'accordo può essere comunicato al tribunale, che ne ufficializza i termini con un'ordinanza riconosciuta e applicabile in altri paesi. Per garantire l'efficacia e la professionalità dell'intervento di mediazione, il Mediatore del PE sovrintende alla designazione, per ciascun caso, di un appropriato comitato di mediatori, composto, per quanto possibile, secondo il seguente criterio: una donna e un uomo, un giurista e un non giurista, che parlino entrambi le due lingue delle parti in causa.

Ulteriori iniziative delle istituzioni dell’UE

Il 21 ottobre 2008 il Parlamento europeo ha adottato una dichiarazione sulla lotta alla tratta dei bambini nella quale, tra le altre cose chiede agli Stati membri di riconoscere la lotta alla tratta dei bambini come una priorità obiettiva delle politiche nazionali di protezione dell’infanzia.

Il Consiglio giustizia e affari interni del 27-28 novembre 2008 ha raccomandato l’istituzione da parte degli Stati membri di un sistema di allerta precoce in caso di rapimento criminale di bambini.

Si segnala infine che il programma presentato dalla Presidenza Ceca per il primo semestre 2009 prevede un impegno particolare nella promozione della protezione internazionale dei minori, tramite il miglioramento dello scambio di informazioni tra le autorità competenti riguardo ad atti contro i minori, il potenziamento della lotta contro l’uso illecito di Internet e il rafforzamento della ricerca di minori scomparsi.

Risorse finanziarie

Per quanto riguarda le risorse finanziarie per progetti a favore della tutela dei minori, si segnala che con decisione n. 779 del 20 giugno 2007 è stato istituito il programma specifico per prevenire e combattere la violenza contro i bambini, i giovani e le donne e per proteggere le vittime e i gruppi a rischio (Daphne III)” nell’ambito del programma generale “Diritti fondamentali e giustizia”.

Il programma, istituito per il periodo dal 1º gennaio 2007 al 31 dicembre 2013 con una dotazione di 116,85 milioni di euro, persegue l’obiettivo specifico di contribuire, anche attraverso la promozione di azioni transnazionali, alla prevenzione e alla lotta contro tutte le forme di violenza che si verificano nella sfera pubblica o privata contro i bambini, i giovani e le donne, compresi lo sfruttamento sessuale e la tratta degli esseri umani, adottando misure di prevenzione e fornendo sostegno e protezione alle vittime e ai gruppi a rischio.

Con decisione n.1351/2008/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, è stato istituito un programma comunitario pluriennale (cd. programma “Safer Internet Programme 2009-2013”) per la protezione dei bambini che usano Internet e altre tecnologie di comunicazione.

Il programma, istituito per il periodo 1°gennaio 2009 – 31 dicembre 2013 con una dotazione finanziaria di 55 milioni di euro persegue le seguenti linee di azione: ridurre i contenuti illeciti e lottare contro i comportamenti dannosi in linea, promuovere un ambiente in linea più sicuro, sensibilizzare il pubblico e creare una base di conoscenze.

 

 

 

 

Il garante per l’infanzia: la normativa regionale

Attualmente risulta istituito un organismo di tutela dell’infanzia denominato “Garante” in sette regioni (Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Lazio, Liguria, Marche, Puglia) e nella provincia autonoma di Trento.

 

§         REGIONE MARCHE

Legge regionale 15 ottobre 2002, n. 18, Istituzione del garante per l’infanzia e l’adolescenza

§         REGIONE LAZIO

Legge regionale 28 ottobre 2002, n. 38, Istituzione del garante dell’infanzia e dell’adolescenza

§         REGIONE CALABRIA

Legge regionale 12 novembre 2004, n. 28, Garante per l'infanzia e l'adolescenza

§         REGIONE EMILIA-ROMAGNA

Legge regionale 17 febbraio 2005, n. 9, Istituzione del garante regionale per l'infanzia e l'adolescenza.

§         REGIONE PUGLIA

L.R. 10 luglio 2006 n. 19, Disciplina del sistema integrato dei servizi sociali per la dignità e il benessere delle donne e degli uomini in Puglia.(Art. 30: Garante regionale dei diritti del minore)

§         REGIONE CAMPANIA

Legge regionale 24 luglio 2006, n. 17, Istituzione del Garante dell'infanzia e dell'adolescenza

§         REGIONE LIGURIA

Legge regionale 16 marzo 2007, n. 9, Disciplina dell'ufficio del garante regionale dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza

§         PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO

Legge provinciale, 3 aprile 2007, n. 10, Istituzione del garante dell’infanzia e dell’adolescenza

 

In altre tre regioni (Friuli-Venezia Giulia, Molise, Veneto) sono stati istituiti organismi che non hanno la denominazione di “Garante” ma che tuttavia sono caratterizzati da una certa autonomia e indipendenza dall’amministrazione regionale.

 

§         REGIONE VENETO

L. R. 9 agosto 1988 n. 42, Istituzione dell'Ufficio di protezione e pubblica tutela dei minori[35]

§         REGIONE FRIULI-VENEZIA GIULIA

L. R. 24 giugno 1993, n. 49, Norme per il sostegno delle famiglie e per la tutela dei minori (artt. 19-22: Ufficio del tutore pubblico dei minori)

§         REGIONE MOLISE

L.R. 2 ottobre 2006, n. 32, Istituzione dell'ufficio del tutore pubblico dei minori.

 

Altre sette regioni (Abruzzo, Basilicata, Lombardia, Piemonte, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta) hanno istituito organismi in materia di tutela dei minori collocati presso l’amministrazione regionale, con compiti prevalentemente di tipo consultivo o conoscitivo.

 

§         REGIONE ABRUZZO

L.R. 2 giugno 1988, n. 46, Convenzione con l'U.N.I.C.E.F. per l'istituzione del "difensore dell'infanzia".

L.R. 14 febbraio 1989, n. 15. Norme per l’organizzazione e la gestione di interventi e servizi socio-assistenziali in favore di minori (art. 20: Consulta regionale di tutela e difesa dei minori)

§         REGIONE PIEMONTE

L.R. 31 agosto 1989, n. 55, Istituzione del Consiglio regionale sui problemi dei minori e sostegno di iniziative per la tutela dei minori

§         REGIONE BASILICATA

L.R. 17 aprile 1990, n. 15, Convenzione con l'UNICEF per la istituzione del Difensore dell'Infanzia.

L.R. 2 gennaio 2003, n. 1, Costituzione consulta regionale di protezione e pubblica tutela dei minori

§         REGIONE UMBRIA

L.R. 23 gennaio 1997, n. 3, Riorganizzazione della rete di protezione sociale regionale e riordino delle funzioni socio-assistenziali (art. 11: Centro regionale per l'infanzia e l'età evolutiva)

§         REGIONE VALLE D’AOSTA

DeliberazioneGiunta regionale n. 1074/1999 (Osservatorio regionale per l’Infanzia e l’Adolescenza)

§         REGIONE TOSCANA

L.R. 20 marzo 2000, n. 31, Partecipazione dell’Istituto degli Innocenti di Firenze all’attuazione delle politiche regionali di promozione e di sostegno rivolte all’infanzia e all’adolescenza

§         REGIONE LOMBARDIA

L.R. 14 dicembre 2004 n. 34, Politiche regionali per i minori (Art. 9: Osservatorio regionale sui minori)

 

Dal sito del Dipartimento per le politiche della famiglia della Presidenza del Consiglio (www.politichefamiglia.it) si apprende che le regioni Lombardia, Piemonte e Sardegna e la provincia autonoma di Bolzano hanno allo studio proposte di legge in merito all'istituzione della figura del Garante.