Camera dei deputati

XVI Legislatura

 

BIBLIOTECA – LEGISLAZIONE STRANIERA

 

                                              

Appunto 21/2009                                                          16 novembre 2009

 

 

IMMIGRAZIONE E ACQUISTO DELLA CITTADINANZA NEL REGNO UNITO: IL “SISTEMA A PUNTI”

 

 

Indirizzi di riforma della disciplina della cittadinanza.. 1

Immigrazione e Points-Based System... 2

Il Borders, Citizenship and Immigration Act 2009.. 4

 

 

Indirizzi di riforma della disciplina della cittadinanza

 

La cittadinanza e le modalità della sua acquisizione sono state oggetto di recenti riflessioni svolte dal Governo del Regno Unito, in prospettiva di una riforma dei relativi istituti.

Un’inchiesta sul tema della cittadinanza, affidata al coordinamento di Lord Goldsmith (in precedenza titolare dell’ufficio dell’Attorney General), è stata avviata, il 5 ottobre 2007, dal Ministero della Giustizia, nel quadro degli interventi annunciati nel più ampio programma di riforma istituzionale noto complessivamente come The Governance of Britain[1].

I principali termini di riferimento dell’indagine sono stati individuati nel sistema di diritti e doveri che, in una società democratica e aperta, qualificano la cittadinanza britannica assieme ai diritti riconosciuti all’individuo dallo Human Rights Act 1998; nelle differenze tra le diverse categorie di nazionalità; nella relazione esistente tra residenza, nazionalità e cittadinanza, anche in prospettiva della previsione di incentivi per l’acquisizione del relativo status; nella partecipazione civica dei cittadini e dei residenti sul territorio nazionale, anche con riguardo all’esercizio del diritto di voto e alla partecipazione alle giurie popolari. 

La relazione finale, presentata al Primo Ministro l’11 marzo 2008 ed intitolata Citizenship, Our Common Bond, si apre con una ricostruzione storica del concetto politico e giuridico di cittadinanza come evolutosi nel Regno Unito, e, dopo aver delineato la sfera dei diritti e dei doveri implicati dallo status di cittadino (tradizionalmente delimitata dalle coordinate del diritto di protezione e del dovere di fedeltà e di obbedienza alla legge), prosegue prendendo in esame la possibilità di estendere e garantire il godimento di alcuni dei diritti del cittadino a determinate categorie di residenti (diritto di elettorato attivo, accesso ai servizi sociali e all’istruzione).

Di tali innovazioni legislative il rapporto Goldsmith riconosce, tuttavia, il rilievo solo parziale, nella convinzione che il consolidamento del legame sociale sotteso al rapporto di cittadinanza passi anche attraverso il piano sociale e culturale. Per consentire il radicarsi di un senso di appartenenza nazionale (anche se non necessariamente esclusivo in rapporto a diverse provenienze culturali) è prospettata, tra l’altro, l’opportunità di non trascurare le forme esteriori e celebrative dell’identità nazionale: a tale scopo è raccomandata l’adozione di iniziative dirette ad istituire un “giorno nazionale”, ad introdurre un cerimoniale per l’acquisizione della cittadinanza e a favorire, in ogni caso, una divulgazione discorsivo-narrativa, oltre che un’esposizione di tipo giuridico-formale, dei diritti e doveri del cittadino. A questo riguardo, nella relazione finale dell’inchiesta è ampiamente sottolineato il ruolo dell’istruzione primaria.

Il tema della revisione delle regole sulla cittadinanza è stato affrontato in un successivo documento di consultazione, The path to citizenship: next steps in reforming the immigration system, pubblicato nel febbraio 2008 dalla UK Borders Agency, autorità indipendente investita di compiti regolamentari, ispettivi e consultivi in materia di disciplina dell’immigrazione. In tale documento, l’attribuzione della cittadinanza britannica è configurata quale risultato della graduale integrazione dello straniero, compiuta secondo determinate modalità procedimentali e sottoposta a puntuali verifiche (si parla, al riguardo, di earned citizenship). In questo quadro rileva, in particolare, la modulazione del percorso per acquisire la cittadinanza a partire da una considerazione delle qualità personali degli stranieri sotto l’aspetto dell’esperienza e della capacità professionale, sottoposte ad una valutazione espressa mediante un punteggio basato su criteri prestabiliti.

 

Immigrazione e Points-Based System

 

Lo schema del Points-Based System (sistema a punti), introdotto nel 2008 con la riforma delle Immigration Rules[2]e mutuato dall’esperienza australiana, consiste nella previa valutazione - espressa in punti - di determinati requisiti dell’aspirante cittadino e rispecchia un criterio selettivo già operante per ragioni economiche ai fini dell’ingresso dello straniero immigrato nel Regno Unito; con tale sistema prende avvio un percorso che, come delineato nei programmi di riforma, potrà concludersi con l’acquisto della cittadinanza.

E’ nella fase dell’immigrazione, infatti, che agli economic migrants viene attribuito un punteggio sulla base principale delle loro competenze ed esperienze professionali; tale sistema è preordinato a regolare i flussi migratori verso il Regno Unito in funzione delle necessità del sistema produttivo nazionale e ad attrarre le persone maggiormente qualificate.

Adottato in sostituzione del precedente criterio fondato sulle chiamate nominative dei lavoratori stranieri[3], il Points-Based System attualmente applicato si articola nella predisposizione di cinque differenti “canali”, ciascuno corrispondente ad una particolare categoria di immigrati (provenienti da Paesi estranei all’Area Economica Europea). Il primo è dedicato agli stranieri la cui elevata specializzazione professionale o culturale è considerata utile per la crescita economica e per la produttività nazionale (Tier 1); al secondo accedono i lavoratori stranieri specializzati (skilled workers) di cui i datori di lavoro hanno bisogno e che non è possibile reperire sul mercato del lavoro interno (Tier 2); il terzo – al momento sospeso nella sua operatività – è limitato a contingenti di lavoratori a bassa specializzazione dei quali vi sia bisogno per colmare temporanee carenze (Tier 3); il quarto è riservato agli studenti autorizzati a soggiornare nel Regno Unito per il periodo dei loro studi (Tier 4); il quinto riguarda la mobilità giovanile e i lavoratori temporanei, in relazione al rilascio di permessi di soggiorno temporanei per le attività di organizzazioni con finalità culturali, religiose o di aiuto allo sviluppo (Tier 5)[4] .

In corrispondenza di ciascun canale il punteggio è attribuito in base a parametri che si correlano al titolo di studio, all’età, al reddito precedente, alla conoscenza della lingua inglese e delle istituzioni del Regno Unito, alla buona condotta, alla partecipazione civica (active citizenship).

L’ingresso attraverso i primi due canali consente il soggiorno nel Regno Unito per un periodo iniziale di tre anni, rinnovabile per altri due (in presenza di determinati requisiti); dopo il quinquennio lo straniero può fare richiesta di stabilirsi (settlement) nel Paese.

Su questa esperienza si sono innestati gli indirizzi di riforma del Governo[5], il quale ha prospettato una modalità di acquisto della cittadinanza per naturalizzazione degli immigrati che, come lavoratori e contribuenti, siano entrati nel Regno Unito grazie al sistema a punti.

Facendo riferimento ai differenti “canali” sopra richiamati, la cittadinanza britannica potrà essere conseguita dagli economic migrants entrati nel Regno Unito attraverso i Tier 1 e 2 e che siano abilitati al soggiorno temporaneo (temporary residence). Ottenuto, successivamente, il riconoscimento dello status transitorio (e limitato nel tempo) costituito dalla probationary citizenship, essi potranno procedere - dimostrando di aver “guadagnato” il relativo diritto – verso l’acquisto della cittadinanza pleno jure dopo non meno di un anno (oppure della permanent residence - che può in seguito convertirsi nella piena cittadinanza - dopo non meno di un triennio).

Un’ulteriore semplificazione dei cinque attuali titoli di ingresso, sostituiti da un unitario “permesso di immigrazione” (immigration permission), articolato in due forme – temporaneo o permanente – e concesso sulla base del già collaudato “sistema a punti”, è prevista in un disegno di legge predisposto dal Governo, ma non ancora presentato al Parlamento[6]. Il testo normativo, peraltro, introduce e disciplina le garanzie procedimentali e la ricorribilità delle decisioni dell’autorità pubblica in materia di attribuzione della cittadinanza. Negli intenti del Governo restano ferme, nel loro impianto fondamentale, le altre norme generali sulla cittadinanza, nonché le regole vigenti sul suo acquisto da parte dei familiari di cittadini (a seguito di ricongiungimento) e dei rifugiati accolti nel Regno Unito per ragioni umanitarie; per queste due categorie si prevede l’abilitazione alla probationary citizenship, rispettivamente, dopo due e cinque anni.

 

Il Borders, Citizenship and Immigration Act 2009

Un primo tassello della riforma annunciata dal legislatore (che nel corso degli anni recenti è più volte intervenuto ad aggiornare la disciplina dettata dal British Nationality Act 1981 e dalle successive leggi di modifica) si è avuto nel luglio 2009.

Il Borders, Citizenship and Immigration Act 2009 ha introdotto modifiche puntuali (decorrenti dal 13 gennaio 2010) concernenti alcuni dei requisiti prescritti per l’acquisizione della cittadinanza per naturalizzazione (oltre ad innovare taluni profili relativi alle altre forme di acquisto della medesima)[7]. Tra le modifiche di maggior rilievo si segnalano le previsioni relative alla buona condotta (good character) e alla sufficiente conoscenza della lingua inglese (oppure scozzese o gaelica) e delle istituzioni e tradizioni del Regno Unito, di cui deve dimostrare il possesso colui che aspiri ad acquisire la cittadinanza per naturalizzazione (art. 39).

Il requisito del matrimonio o dell’essere membro di una civil partnership, d’altra parte, è sostituito dalla nuova legge con il più ampio riferimento alla necessaria esistenza di una “relazione familiare” (relevant family association) che abbia legato, per l’arco temporale previsto dalla disciplina dei termini (qualifyng period), l’aspirante cittadino alla persona che già detiene tale status (art. 40).

Si segnala, per completezza, che in una dichiarazione rilasciata il 12 novembre 2009 il Primo Ministro ha ribadito la validità delle recenti innovazioni legislative, confermando l’intenzione del Governo di perfezionare il sistema a punti e di non limitarne l’applicazione all’ingresso degli stranieri nel territorio nazionale, bensì di estenderlo all’acquisto della cittadinanza britannica da parte di questi ultimi [8].