18 febbraio 2011			n. 292/0
	Codice del turismo e Contratti di multiproprietà Schema di D.Lgs. n. 327 (art. 14, L. n. 246/2005 e art. 1, co. 3, L. n. 96/2010) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

 

Contenuto

Lo schema di decreto legislativo è composto da 4 articoli e da 2 Allegati. L'Allegato 1 (la cui approvazione è prevista dall’art. 1) reca il Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, mentre l'Allegato 2 (la cui approvazione è prevista dall’art. 2) reca l'attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio.

Inoltre, l'art. 3 elenca le disposizioni abrogate dallo schema di decreto legislativo e l'art. 4 reca la clausola di invarianza finanziaria.

Ci soffermiamo, in primo luogo, sul Codice della normativa statale sul turismo (Allegato 1).

Tale parte dello schema è stata predisposta in attuazione dei principi di delega previsti dall'articolo 14, commi 14, 15, 18, della legge n. 246/2005 ed in applicazionedei criteri di codificazione di cui all'art. 20, commi 3 e 4, della legge n. 59/1997.

Il Codice si compone di 70 articoli.

Il Titolo I (artt. 1-5) dichiara la finalità di operare il riordino, il coordinamento e l’integrazione delle disposizioni statali vigenti sul turismo. Tale esigenza nasce dalla necessità di promuovere e tutelare il settore del turismo, strategico per lo sviluppo economico e occupazionale dell'intero territorio nazionale. Inoltre, sono dettati principi in materia di turismo accessibile, viene ripresa e aggiornata la definizione di impresa turistica, vengono disciplinate le imprese turistiche senza scopo di lucro.

Il Titolo II (artt. 6-10) disciplina le professioni e la formazione nel settore turistico. Per quanto riguarda le professioni turistiche, il testo si sofferma in particolare sulle guide turistiche, sui maestri di sci e sulle guide alpine. Con riferimento alla formazione, si prevede la realizzazione di percorsi formativi finalizzati all'inserimento lavorativo nel settore del mercato turistico dei giovani laureati o diplomati.

Il Titolo III (artt. 11-20) riguarda le strutture turistico-ricettive, suddivise in alberghiere-paralberghiere, extralberghiere, all'aperto e di mero supporto. La classificazione delle imprese ricettive serve ad uniformare e coordinare l'offerta turistica nel territorio nazionale, garantire livelli adeguati per la tutela dei turista e della concorrenza tra gli operatori del mercato ovvero semplificare i procedimenti amministrativi per l'esercizio delle attività relative alle imprese turistiche ricettive.

Il Titolo IV (artt. 21-24) reca la disciplina delle agenzie di viaggio e turismo. Oltre a prevedere la definizione delle agenzie di viaggio e turismo, si ribadisce l’obbligo per tali agenzie di stipulare congrue polizze di assicurazione per garantire al turista l'esatto adempimento degli obblighi assunti, si prevede la possibilità di uniformare sul territorio nazionale i requisiti professionali dei direttori tecnici delle agenzia, si provvede alla semplificazione degli adempimenti amministrativi per l’apertura di agenzie di viaggi e turismo.

Il Titolo V (artt. 25-33) consente di promuovere dei circuiti nazionali di eccellenza a sostegno dell'offerta e dell'immagine dell'Italia e rielabora la disciplina dei sistemi turistici locali (Capo I), incentiva iniziative di promozione turistica finalizzate alla valorizzazione del patrimonio artistico, archeologico e architettonico italiano (Capo II), disciplina il turismo sociale dei buoni-vacanza (Capo III), rinvia alle norme vigenti in materia di turismo termale e di agriturismo e agevola ed incentiva il turismo con animali al seguito (Capo IV).

Il Titolo VI (artt. 34-54) introduce nell’ambito del Codice del turismo la disciplina dei pacchetti turistici attualmente contenuta nel Codice del consumo (Capo I). Le novità più significative apportate dal nuovo Codice attengono:

§       all’introduzione della nozione di “danno da vacanza rovinata”, definito come il danno correlato al tempo di vacanza inutilmente trascorso e all’irripetibilità dell’occasione perduta. Tale danno è risarcito come conseguenza dell’inadempimento o dell’inesatta esecuzione delle prestazioni oggetto del pacchetto turistico e nei limiti in cui esso non sia di scarsa importanza. La nozione di inesatto adempimento, contenuta nell’articolo 45, comprende l’inottemperanza, anche lieve, degli standard qualitativi del servizio promessi o pubblicizzati;

§       a fronte della riscontrata inidoneità del meccanismo del Fondo di garanzia, previsto dal Codice del consumo, la definizione di ulteriori obblighi di copertura assicurativa a carico di organizzatori ed intermediari.

Il Titolo VI inoltre reca modifiche alla disciplina delle locazioni di interesse turistico e alberghiere e delle locazioni di alloggi con finalità turistica (Capo II).

Il Titolo VII (artt. 55-70) chiarisce le funzioni dello Stato in materia di turismo, disciplinando il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo, la Conferenza nazionale del turismo, l’ENIT-Agenzia nazionale del turismo, il Comitato permanente di promozione italiana del turismo (Capo I). Inoltre, viene introdotta una nuova normativa finalizzata ad implementare e premiare le eccellenze turistiche nei settori enogastronomici ed alberghiero (Capo II) e viene rielaborata, rendendola attuale, la disciplina della Carta dei Servizi, il documento nel quale ogni ente erogatore di servizi assume una serie di impegni nei confronti della propria utenza (Capo III).

Passiamo adesso alle disposizioni dell’Allegato 2, con il quale viene modificato il Codice del consumo (D.Lgs. 206/2005) nella parte relativa alla multiproprietà, in attuazione della direttiva 2008/122/CE.

Tale parte dello schema dà attuazione alla delega di cui all’art. 1, co. 3, della legge n. 96/2010 (comunitaria 2009).

Le novità più significative apportate alla disciplina della multiproprietà attengono: all’ampliamento delle tipologie contrattuali cui essa si applica (non solo contratti di multiproprietà, ma anche contratti relativi ad un prodotto per le vacanze di lungo termine e contratti di rivendita e di scambio); all’applicazione della disciplina della multiproprietà ai contratti di durata superiore ad un anno, anziché a tre anni, come previsto attualmente; alla disciplina degli obblighi di informazione e delle iniziative di vendita; alle modifiche volte a rendere effettivo il diritto di recesso.

Relazioni e pareri allegati

Allo schema sono allegate la relazione illustrativa, la relazione tecnico-finanziaria, i pareri della Conferenza Unificata e del Consiglio di Stato. Non risultano invece allegate la relazione tecnico-normativa e la relazione AIR (Analisi di impatto della regolamentazione).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Per quanto riguarda la parte dello schema relativa al Codice della normativa statale sul turismo (Allegato 1), si evidenzia che la materia turismo, non essendo indicata né nel secondo né nel terzo comma dell’art. 117 Cost., appartiene alla competenza “residuale” delle Regioni ai sensi del quanto comma dello stesso articolo (sul punto è pacifica la giurisprudenza costituzionale: cfr., ex plurimis, sentenze n. 76/2009, n. 13/2009, n. 94/2008, n. 214/2006 e n. 90/2006).

Ciò non ha impedito alla Corte costituzionale di affermare la legittimità di norme statali (ovvero l’illegittimità di norme regionali) che disciplinavano alcuni profili in qualche maniera coinvolti nella materia in oggetto.

Le fattispecie in questione possono essere ricondotte a due "filoni":

§       casi nei quali la Corte ha affermato che in realtà la disposizione impugnata era riconducibile a materie diverse da quella del turismo;

§       casi nei quali, pur riconoscendo che si verteva in materia di turismo, la Corte ha ritenuto legittimo l'intervento legislativo statale ravvisando la sussistenza di valide ragioni per l'attrazione in sussidiarietà in capo allo Stato della disciplina in questione.

Si può dire, quindi, che nella materia del turismo l'intervento legislativo statale è consentito, in primo luogo, se assistito da un autonomo titolo competenziale (in via esclusiva o concorrente) prevalente, con riferimento allo specifico oggetto di volta in volta in questione, rispetto a quello del turismo: ordinamento civile, tutela della concorrenza, coordinamento informativo statistico ed informatico, diritto alla salute, professioni.

Si ricorda, infatti, che ad avviso della giurisprudenza costituzionale, non rientrano nella materia “turismo”: la disciplina delle professioni turistiche, riconducibile alla materia “professioni”; la disciplina dei rapporti civilistici coinvolti, rientrante nella materia “ordinamento civile”; la disciplina dei canoni d’uso per le concessioni dei beni demaniali marittimi riconducibile alle materie “ordinamento civile” e “tutela della concorrenza”; la disciplina del meccanismo di regolazione tariffaria dei diritti aeroportuali riconducibile alle materie “ordinamento civile” e “tutela della concorrenza”; la disciplina dei principi generali in materia di bevande ed alimenti trattati e somministrati nelle aziende di agriturismo, rientrante nella materia “tutela della salute”; l’imposizione alle Regioni di obblighi di fornire informazioni ad organismi nazionali, riconducibile alla materia “"coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale e regionale”.

Nella materia del turismo l'intervento legislativo statale è consentito, inoltre, se sussistono esigenze di accentramento, in capo allo Stato, di funzioni amministrative in materia turistica (attrazione in sussidarietà). Al riguardo la giurisprudenza della Corte sembra abbastanza permissiva con riferimento all'individuazione di tali esigenze e, invece, piuttosto restrittiva quanto alla forma di leale collaborazione con le Regioni richiesta (tendendo a richiedere l'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni).

Per quanto riguarda invece la parte dello schema in materia di multiproprietà (Allegato 2), si evidenzia che la disciplina da esso recata è riconducibile inequivocabilmente alla materia ordinamento civile, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.).

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

L’articolo 3 dello schema di decreto legislativo procede all’abrogazione di tutta la disciplina dei pacchetti turistici contenuta nel Codice del consumo, con esclusione dell’articolo 100 (relativo al fondo di garanzia presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri); alla luce del riferimento a tale disposizione nella rubrica dell’articolo 52 dell’All. I e di quanto enunciato nella relazione illustrativa (riscontrata inidoneità del meccanismo del Fondo di garanzia), occorrerebbe chiarire se si intende abrogare o meno anche tale disposizione.

L’articolo 34 dell’All. I dispone l’abrogazione della legge di ratifica della Convenzione internazionale sul contratto di viaggio (legge n. 1084/1977), a decorrere dal momento in cui diviene efficace la denuncia ai sensi dell’articolo 37 della Convenzione. In proposito, occorre valutare gli effetti di tale abrogazione, posto che l’ambito di applicazione della Convenzione non sembra coincidere con l’ambito di applicazione della disciplina dei pacchetti turistici. Al di là del riferimento alla vendita di singoli servizi disaggregati contenuto nell’articolo 35, il nuovo Capo I del Titolo VI del Codice del turismo detta disposizioni a tutela del “turista”, ovvero dell’acquirente di un pacchetto turistico; la Convenzione, invece, si applica al contratto di viaggio definito sia come contratto di organizzazione di viaggio (che comprende un insieme di prestazioni) sia al contratto di intermediario di viaggio (che può avere ad oggetto uno o dei servizi separati che permettono di effettuare un viaggio o un soggiorno qualsiasi). Essa inoltre trova applicazione anche nella disciplina dei rapporti tra l’organizzatore e l’intermediario.

Con riferimento all’articolo 19 dell’All. I, recante semplificazione degli adempimenti amministrativi delle strutture ricettive, il Consiglio di Stato rileva che la disposizione in oggetto crea un modello ulteriore e specifico di SCIA per le strutture ricettive che, sovrapponendosi alla disciplina “generale” della SCIA di cui all’art. 19 della legge n. 241/1990, contrasta con la finalità di semplificazione della normativa.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Per quanto riguarda il collegamento con i lavori legislativi in corso, si ricorda che il disegno di legge comunitaria 2010 (A.C. 4059), approvato dal Senato, all’articolo 10 reca una delega legislativa per il riordino della professione di guida turistica – di cui si occupa anche l’articolo 8 dell’All. 1 dello schema -, con particolare riferimento ai titoli e requisiti per il suo esercizio.

Impatto sui destinatari delle norme

Il Codice della normativa statale sul turismo, operando il riassetto e la semplificazione della disciplina di tale settore, potrebbe rafforzare la tutela dei diritti e degli interessi dei consumatori e utenti dei servizi turistici e degli operatori del settore. Sul versante dei consumatori, particolarmente rilevante è il riconoscimento della risarcibilità del “danno da vacanza rovinata”. Inoltre, la semplificazione degli adempimenti amministrativi per l’avvio e l’esercizio delle imprese turistiche permetterà di agevolare e sostenere le relative attività imprenditoriali e al contempo favorirà lo sviluppo di un settore strategico per l’economia nazionale.

Formulazione del testo

Ci occupiamo in primo luogo del Codice della normativa statale sul turismo (Allegato 1).

All’articolo 3, che reca principi in materia di turismo accessibile, si segnala che la dicitura “servizi commisurati ad un giusto rapporto qualità/prezzo” potrebbe ingenerare ambiguità nei casi in cui (come spesso accade in musei, parchi di divertimento, luoghi di cultura) la clientela con disabilità fruisca di una consistente riduzione oppure della gratuità del biglietto d’ingresso, in quanto potrebbe essere soggetta all’erronea interpretazione secondo cui ad un prezzo ridotto possa abbinarsi un livello inferiore di qualità del servizio, palesemente in contrasto con l’articolo 30 della citata Convenzione che afferma il diritto a partecipare su base di uguaglianza con gli altri. Onde evitare ciò, l’ultima parte del comma 2 potrebbe essere sostituita con “ricevendo servizi al medesimo livello di qualità degli altri fruitori senza aggravi di prezzo”.

Si segnala che l’articolo 21, comma 8, fa riferimento “alla presente legge” anziché “al presente decreto”.

Sembrerebbe necessario coordinare l’articolo 34, comma 2, che contiene il riferimento al “professionista”, con la previsione (art. 35, lett. b)) secondo la quale l’intermediario può essere un soggetto che opera non professionalmente e senza scopo di lucro.

Inoltre, sul piano formale, si segnala che agli articoli 34 e 35 la numerazione dei commi non è corretta: all’articolo 34 dopo il comma 2 si passa ai commi 8 e 9, mentre i due commi dell’articolo 35 sono numerati come commi 10 e 11.

All’articolo 53, occorrerebbe chiarire la portata della nuova definizione “immobile urbano” introdotta nel testo, affinché non vi sia disparità di trattamento tra strutture analoghe locate in contesti non urbani (quali ad esempio, gli stabilimenti balneari).

All’articolo 61, comma 2, la parola “imprese” va sostituita con la parola “persone”.

L’articolo 60 istituisce due tipologie di attestazioni, e non è dunque chiaro se il contingente annuale stabilito dall’articolo 62 sia da considerarsi per ciascuna delle tipologie. Ad ogni modo, sussiste un’incongruenza numerica, in quanto il medesimo articolo 60 dispone che il numero massimo di imprese da premiare ogni anno sia stabilito dal decreto attuativo, e non superi comunque le venti unità per ciascuna onorificenza.

L’articolo 63 non precisa a quali attestazioni fa riferimento, e quindi non appare chiaro se riguardi solo quelle di cui all’articolo 60, oppure se ricomprenda anche l’attestazione di cui all’articolo 61.

Dei rilievi formulati dal Consiglio di Stato si segnalano, in particolare, quelli relativi agli articoli 3, 4, 7 e 8.

Con riferimento all’art. 3, in materia di turismo accessibile, il Consiglio di Stato osserva che esso appare vago e generico e che, per non assumere una valenza meramente declamatoria, la disposizione dovrebbe predisporre strumenti di effettiva tutela dei diritti delle persone disabili.

Il Consiglio di Stato, in relazione all’art. 4, comma 1, osserva che resta piuttosto indeterminata la nozione di “offerta turistica”, che andrebbe specificata come “offerta di beni e servizi volti a soddisfare i bisogni del turista” e, in relazione al comma 4, consiglia di riformulare il rinvio “all’articolo 4, comma 2” in “al precedente comma 2”.

Con riferimento alla disciplina delle professioni turistiche, il Consiglio di Stato suggerisce la soppressione dell’art. 7, ritenendo tale norma superflua e suscettibile di dubbi interpretativi laddove contrappone i principi di liberalizzazione all’esigenza di garantire idonei requisiti di professionalità.

Relativamente all’articolo 8, il Consiglio di Stato osserva, nel proprio parere, che al comma 2 deve essere eliminato il riferimento contenuto tra parentesi, per l’indirizzo in storia dell’arte alla classe 95/S o LM-89 e per l’indirizzo in archeologia alla classe 2/S o LM-2. Si tratta infatti di specificazioni che non devono essere collocate in norme primarie di stampo codicistico ma, eventualmente, in atti attuativi. Occorre poi rimandare ad un atto normativo secondario per l’individuazione delle lauree equipollenti a quelle menzionate.

Passiamo ora alla parte che dà attuazione alla direttiva 2008/122/CE in materia di multiproprietà (Allegato 2).

All’articolo 81, recante la disciplina sanzionatoria, occorre comprendere in che termini la violazione della norma di cui all’art. 77 è sanzionabile, posto che la risoluzione dei contratti accessori sembra operare di diritto.

 

 

 

 

 

 

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