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Lo schema di regolamento in esame è composto da
diciotto articoli e da una Tabella A allegata, prevista dall’art.
2, comma 5.
Funzioni
del Ministero
Si ricorda che
ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 300
del 1999 il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti svolge in
particolare le funzioni e i compiti di spettanza statale nelle seguenti aree
funzionali:
a)
programmazione, finanziamento, realizzazione e gestione delle reti
infrastrutturali di interesse nazionale, ivi comprese le reti elettriche,
idrauliche e acquedottistiche, e delle altre opere pubbliche di competenza
dello Stato, ad eccezione di quelle in materia di difesa; qualificazione degli
esecutori di lavori pubblici; costruzioni nelle zone sismiche;
b) edilizia
residenziale: aree urbane;
c) navigazione
e trasporto marittimo; vigilanza sui porti; demanio marittimo; sicurezza della
navigazione e trasporto nelle acque interne; programmazione, previa intesa con
le regioni interessate, del sistema idroviario padano-veneto; aviazione civile
e trasporto aereo;
d) trasporto
terrestre, circolazione dei veicoli e sicurezza dei trasporti terrestri;
d-bis) sicurezza e regolazione tecnica,
salvo quanto disposto da leggi e regolamenti, concernenti le competenze
disciplinate dall'articolo 41 e dal presente comma, ivi comprese le
espropriazioni;
d-ter) pianificazione delle reti, della
logistica e dei nodi infrastrutturali di interesse nazionale, realizzazione
delle opere corrispondenti e valutazione dei relativi interventi;
d-quater) politiche dell'edilizia
concernenti anche il sistema delle città e delle aree metropolitane.
Il ministero
svolge, altresì, funzioni e compiti di monitoraggio, controllo e vigilanza
nelle aree citate, nonché funzioni di vigilanza sui gestori del trasporto
derivanti dalla legge, dalla concessione e dai contratti di programma o di
servizio. Il ministero esercita anche le funzioni di Organismo Investigativo in
materia di incidenti ferroviari, di cui all’art. 18 del D.Lgs. n.162/2007.
Organizzazione centrale
L’articolo
2 dello schema di regolamento struttura l’organizzazione ministeriale in due dipartimenti, ognuno dei quali è
articolato in nove direzioni generali.
Nel primo dipartimento – denominato
“Dipartimento per le infrastrutture, gli
affari generali ed il personale” – sono confluite, in buona sostanza, le
undici direzioni generali del preesistente Ministero delle infrastrutture (DPR
19 novembre 2007, n. 254), mentre nel secondo
dipartimento, denominato “Dipartimento
per i trasporti,la navigazione ed i sistemi informativi e statistici”,
sono confluite le direzioni generali
facenti capo al preesistente Ministero dei trasporti (DPR 8 dicembre 2007, n.
271). Le competenze dei dipartimenti
vengono indicate dall’articolo 3. Al
comma 2 del medesimo articolo viene altresì disposto che i Dipartimenti e il
Comando generale del corpo delle Capitanerie di porto (che dipende
funzionalmente dal Ministro, ai sensi del comma 4 dell’art. 2 del presente
schema) costituiscono centri di
responsabilità amministrativa, ai sensi dell’art. 3, del d.lgs. n. 279 del
1997.
Gli articoli
5 e 6, relativi ai due
dipartimenti del Ministero, ne disciplinano l’articolazione in direzioni generali e le relative funzioni. In base all’articolo 5, il Dipartimento per le infrastrutture si
articola in nove direzioni generali.
Rispetto al precedente assetto, risultano accorpate la direzione generale per
lo sviluppo del territorio con quella per la programmazione, nonché la
direzione generale per le infrastrutture ferroviarie con quella per
l’interoperabilità ferroviaria.
In merito all’articolazione delle direzioni generali
del Dipartimento delle infrastrutture si segnala che le organizzazioni
sindacali hanno espresso forti perplessità sull’incardinamento della direzione
del personale all’interno di tale dipartimento, ritenendo più opportuna la
creazione di un ufficio trasversale.
Al riguardo,
si ricorda che analoghe considerazioni erano state espresse dalla Corte dei
conti sul precedente riaccorpamento. Secondo la Corte un “aspetto
organizzativo che ha destato perplessità e determinato difficoltà operative, è
stato l’incardinamento delle direzioni aventi carattere strumentale (personale
e informatica) nell’ambito di un dipartimento. La collocazione di tali
direzioni in una struttura dipartimentale ha appesantito il processo
decisionale per effetto della necessaria acquisizione degli assensi degli altri
capi dipartimento e dell’approvazione del capo del dipartimento nel quale erano
inserite”.
In base all’articolo 6, il Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i
sistemi informativi e statistici è suddiviso in nove Direzioni generali.
Rispetto al precedente assetto, risultano accorpati il Dipartimento per i trasporti aereo e marittimo, per gli
affari generali, il personale e i servizi informativi (all’interno del quale
operava, tra le altre, laDirezione generale del trasporto marittimo, lacuale e
fluviale) ed il Dipartimento per i trasporti terrestri e il trasporto
intermodale.
Organizzazione periferica
Si fa osservare tale organizzazione periferica
riproduce quella introdotta, rispettivamente per il Ministero delle
infrastrutture e per il Ministero dei trasporti, con i precedenti regolamenti
n. 254 e n. 271 del 2007. Si ricorda, invece, che nel precedente riaccorpamento
dei due ministeri, operato con DPR n. 184 del 2004, erano stati istituti dieci
SIIT (Servizi Integrati Infrastrutture e Trasporti), ognuno dei quali suddiviso in due Settori: infrastrutture e
trasporti. Tale esperienza, tuttavia, ha palesato talune fondamentali criticità
sottolineate dalla Corte dei Conti (vedi relazione citata).
L’organizzazione dei Provveditorati interregionali per le opere pubbliche viene
disciplinata dagli articoli 8, 9 e 10
che riproducono, nella sostanza, i corrispondenti articoli (3, 4 e 5) del
precedente regolamento di organizzazione. Rispetto al precedente regolamento,
le disposizioni recate dall’art. 8, comma 3, introducono la possibilità, per i
Provveditori, di attribuire, nell’ambito dei titolari degli uffici dirigenziali
non generali presso la sede interregionale coordinata, le funzioni vicarie relative a tale sede.
In proposito il Consiglio di Stato osserva che
occorrerebbe meglio definire le attribuzioni assegnate ai vicari eventualmente
nominati dai Provveditori interregionali, e chiarire le motivazioni per cui
tale possibilità è attualmente limitata alla funzione della sola sede
interregionale coordinata.
Si ricorda, al riguardo, che tale norma sembra
avere finalità analoghe a quella recata dall’art. 5, comma 2, del regolamento
del preesistente Ministero delle infrastrutture (DPR n. 254/2007), ai sensi del
quale occorre prevedere “per la sede coordinata, l'istituzione della funzione
di Provveditore interregionale aggiunto da affidare a dirigenti di seconda
fascia”.
L’articolo
11 definisce l’organizzazione delle cinque Direzioni generali territoriali, quali articolazioni periferiche
del Ministero, dipendenti funzionalmente dal Dipartimento per i trasporti; l’art. 12 ne indica le funzioni in modo
descrittivo; l’art. 13, infine,
individua i criteri di razionalizzazione delle strutture, qualità e quantità
dei servizi svolti come principi cardini sulla base dei quali strutturare
l’organizzazione delle Direzioni.
Relativamente all’organizzazione periferica,
nella relazione illustrativa viene evidenziato che non è stata posta in essere
la procedura prevista ai sensi dell’articolo 1, comma 404, lett. c), della
legge 296/2006 in quanto il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
risulta essere strutturato, con esplicito riguardo alle strutture periferiche,
su basi pluriregionali, che già assicurano la piena funzionalità, in termini di
efficacia e di efficienza, dell’esercizio delle competenze loro affidate.
Si
ricorda che l’articolo 1, comma 404,
lett. c), della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007), aveva stabilito
che i Ministeri provvedessero alla rideterminazione delle strutture
periferiche, prevedendo la loro riduzione e, ove possibile, la costituzione di
uffici regionali o la riorganizzazione presso le prefetture-uffici territoriali
del Governo.
Il Consiglio di Stato, relativamente agli articoli 10,
comma 7, e 13, comma 2, concernenti l’organizzazione degli uffici dirigenziali
di seconda fascia ricompresi nei Provveditorati interregionali alle opere
pubbliche e nelle Direzioni generali territoriali, rileva che nel rinviare a
successivi decreti ministeriali di natura non regolamentare per disciplinarne i
compiti occorre indicare la dotazione numerica di detti uffici, come peraltro
già operato per gli uffici di livello dirigenziale generale
dell’Amministrazione centrale.
Altri
organismi ed istituzioni
Ai sensi dell’articolo 4 operano nell’ambito del Ministero:
§
la struttura tecnica di missione di cui all’art.
163 del d.lgs. n. 163 del 2006 (cd. Codice appalti) per la progettazione e
approvazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi;
§
il Nucleo di valutazione e verifica degli
investimenti pubblici;
§
l’Ufficio per la regolazione dei servizi
ferroviari;
§
la
Direzione generale per le investigazioni ferroviarie;
§
la
Consulta generale per l’autotrasporto e la logistica.
Il medesimo articolo conferma, per gran parte,
quanto previsto dal precedente regolamento (art. 1, commi 4 e 6) relativamente
agli organismi collegiali (già individuati con DPCM 11 maggio 2007) e
all’incardinamento del Consiglio superiore dei lavori pubblici (che esercita le
funzioni di competenza secondo le modalità previste dal DPR 27 aprile 2006, n.
204) nell'assetto organizzativo in cui è articolato il Ministero. Relativamente
al Consiglio superiore dei lavori pubblici viene prevista una riduzione di una posizione
dirigenziale generale.
In proposito,
il Consiglio di Stato osserva che a seguito dell’intervenuta soppressione di
una sezione ai fini di riduzione della spesa occorrerebbe specificare il numero
delle sezioni in relazione al contingente di dirigenti generali assegnati.
Si ricorda, altresì,
che l’articolo 1 assoggetta alla
vigilanza del Ministero l’Agenzia
nazionale per la sicurezza delle ferrovie,tecnicamente indipendente rispetto a tutti gli operatori nel campo
del trasporto ferroviario, che riunisce in un unico soggetto una serie di
competenze in materia di sicurezza precedentemente esercitate dal Ministero.
Oltre a ciò l’articolo 2, comma 4, dispone la
dipendenza funzionale dal Ministro del Comando
generale del corpo delle Capitanerie di Porto il quale, ai sensi dell’articolo
7, svolge in sede decentrata funzioni nell’ambito di quelle già assegnate allo
stesso dal Codice della Navigazioni e dalle altre leggi speciali.
In
proposito, il Consiglio di Stato rileva un problema di coordinamento tra le
attribuzioni del Comando generale e della Direzione generale per il trasporto
marittimo in ambito internazionale, auspicando l’attribuzione al primo di
competenze, in materia di sicurezza, limitate ai soli aspetti tecnici.
Dotazioni organiche
L’articolo
14 rinvia alla tabella A
allegata l’individuazione della dotazione
organica complessiva del personale del Ministero, mediante l’istituzione
del ruolo unico del personale non dirigenziale e, ai sensi del DPR n. 108 del
2004, del ruolo del personale dirigenziale del Ministero.
Come sottolineato nella relazione tecnica, il
numero di dirigenti di prima fascia
subisce una riduzione di 6 unità (da
53 a 47
unità, 5 delle quali con funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca da
utilizzarsi per funzioni istituzionali ovvero nell’ambito degli uffici di
diretta collaborazione, come disposto dall’articolo 2, comma 5 dello schema in
esame).
Relativamente al contingente dirigenziale di seconda fascia si ha una riduzione di 31 unità (da 310 a 279 unità).
Norme
finali
Relazioni e pareri allegati
L’atto del Governo in esame è accompagnato:
§ dalle
relazioni illustrativa e tecnica;
§ dal
parere favorevole con osservazioni del Consiglio di Stato del 18 settembre
2008;
§ dal
verbale della riunione tra le organizzazioni
sindacali ed il capo di gabinetto del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, svoltasi il 28 luglio 2008.
Presupposti legislativi per
l’emanazione del regolamento
Legge
di autorizzazione
Lo schema di
regolamento in esame provvede ad adeguare – mediante l’abrogazione dei
regolamenti di organizzazione recati dal D.P.R. 19 novembre 2007, n. 254 e dal D.P.R. 8 dicembre 2007, n. 271 - la
struttura organizzativa del Ministero delle infrastrutture alle modifiche
introdotte dai seguenti provvedimenti:
-
art. 1, comma 3, del decreto legge n. 85 del 2008 che ha
trasferito, in capo al Ministero delle infrastrutture, le funzioni e le
connesse risorse finanziarie, strumentali e di personale già attribuite al
Ministero dei trasporti;
-
art. 1, comma 16 del medesimo decreto legge n. 85 del
2008 che ha introdotto, per le nuove strutture risultanti
dal processo di riorganizzazione, una riduzione del 20 per cento della somma
dei limiti delle spese strumentali e di funzionamento;
-
art. 74, comma 1, del decreto legge n. 112 del 2008 che ha previsto:
la riorganizzazione degli uffici di livello dirigenziale generale e non
generale, con una riduzione in misura non inferiore rispettivamente al 10 e al
5 per cento (lett. a)); la riduzione
del personale adibito allo svolgimento di compiti logistico strumentali e di
supporto in misura non inferiore al 10 per cento (lett. b)); la riduzione del personale non dirigenziale in misura non
inferiore al 10 per cento della spesa complessiva (lett. c)).
Con riguardo alle norme di razionalizzazione e
contenimento della spesa, si segnala peraltro che gli adempimenti prescritti
sono stati realizzati, come emerge dalla tabella A allegata allo schema di
regolamento, con riferimento alla dotazione organica teorica e non al personale
in servizio. Le riduzioni di spesa - ad esclusione di quelle relative al ruolo
dirigenziale - sono quindi di carattere teorico e non effettivo.
Secondo quanto
emerge dalla relazione illustrativa, non è stata invece data attuazione alle
previsioni dell’articolo 1, commi 18 e 20, del citato DL 85 del 2008, concernenti
rispettivamente la determinazione dei criteri e delle modalità di
individuazione del personale dei ministeri neo costituiti a seguito di
accorpamento e l’adozione di uno schema provvisorio di organizzazione degli
uffici in attesa dell’approvazione del regolamento. Si è preferito, al
contrario, procedere alla tempestiva adozione del regolamento definitivo.
Su tale questione, il Consiglio di Stato, pur
riscontrando una irregolarità procedurale, ha ritenuto – in considerazione del
rispetto sostanziale delle descritte previsioni normative - che non esistessero
le condizioni per esprimere un parere preclusivo.
Procedura
di emanazione
Il regolamento in
esame è emanato ai sensi dell’art. 17,
comma 4-bis, della legge n. 400 del
1988, introdotto dall’art. 13 della legge n. 59 del 1997.
Tale norma
prevede che l’organizzazione e la disciplina degli uffici dei Ministeri siano
determinate con regolamento emanato ai sensi del comma 2 del medesimo articolo
17, cioè con regolamento di
delegificazione, su proposta del Ministro competente d'intesa con il
Presidente del Consiglio dei ministri e con il Ministro dell’economia e delle
finanze.
Lo schema di
regolamento è trasmesso al Consiglio di Stato e quindi alle Camere perché su di
esso sia espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti per
materia entro trenta giorni dalla data della loro trasmissione. Acquisiti i
pareri previsti, o trascorso il termine entro il quale dovevano essere
espressi, il Consiglio dei Ministri adotta in via definitiva con propria
deliberazione il regolamento, che viene emanato con decreto del Presidente
della Repubblica.
Sullo schema di regolamento in esame la Sezione consultiva per gli
atti normativi del Consiglio di Stato ha espresso il parere favorevole nell’adunanza
del 28 agosto 2008.
Incidenza sull’ordinamento giuridico
Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative
Ai
sensi dell’articolo 117, sesto comma, della Costituzione, la potestà
regolamentare spetta allo Stato (salva delega alle regioni) nelle sole materie
di legislazione esclusiva, ed alle regioni in riferimento ad ogni altra
materia. Nel caso in esame, la potestà regolamentare dello Stato appare fondata
sull’appartenenza della materia trattata (“ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato”) alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai
sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. g), della Costituzione.
Adempimenti normativi
Si segnala il
rinvio ad un successivo decreto ministeriale per:
-
l’individuazione e la definizione dei compiti degli uffici dirigenziali
di livello non generale, ivi inclusi quelli in cui si articolano i
provveditorati interregionali e le direzioni generali territoriali (articolo 3,
comma 3; articolo 10, comma 7; articolo 13, comma 2);
In proposito, il Consiglio di Stato rileva la necessità di indicare già
nel regolamento la dotazione numerica degli uffici dirigenziali di seconda
fascia ricompresi nei provveditorati interregionali e nelle direzioni generali
territoriali.
-
l’organizzazione, i compiti e i compensi dei componenti del Nucleo di
valutazione e verifica degli investimenti pubblici (articolo 4, comma 1, lett. b));
-
la costituzione e le modalità organizzative di un Comitato tecnico
amministrativo presso ciascun provveditorato interregionale per le opere
pubbliche (articolo 10, commi 3 e 5).
