27 luglio 2011			n. 530/0
	Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e la Chiesa apostolica in Italia A.C. 4518 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

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Il disegno di legge in esame, approvato in sede deliberante dalla I Commissione del Senato,intende regolare i rapporti tra lo Stato Italiano e la Chiesa apostolica in Italia sulla base dell'allegata intesa stipulata il 4 aprile 2007.

L’art. 8, co. 3 della Costituzione stabilisce che i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica sono regolati per legge, sulla base di intese con le relative rappresentanze: si tratta quindi di una riserva di legge rinforzata, essendo caratterizzata da aggravamenti procedurali, che non consente la modifica, abrogazione o deroga di tali leggi se non mediante leggi ordinarie che abbiano seguito la stessa procedura bilaterale di formazione.

L’Intesa per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e la Chiesa apostolica in Italia è stata siglata il 4 aprile 2007

dal Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore ed il Presidente di tale confessione religiosa. La Chiesa apostolica è un movimento internazionale missionario che comincia ad essere conosciuto in Italia negli anni 1920, quando si formarono i primi nuclei di credenti a Civitavecchia e a Grosseto, attuale sede dell’organismo italiano, e si è costituito nella Chiesa apostolica in Italia il 15 dicembre 1973 con articolazioni su tutto il territorio nazionale. Attualmente il numero dei fedeli è di circa 5.500 unità. La Chiesa Apostolica ha ottenuto il riconoscimento di personalità giuridica con decreto del Presidente della Repubblica 21 febbraio 1989 (si veda il comunicato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 158 dell’8 luglio 1989).

Il testo dell’intesa è stato elaborato dalla Commissione interministeriale per le intese con le confessioni religiose, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri composta da rappresentanti di diversi Ministeri ed integrata, per l’occasione, dai rappresentanti della Chiesa apostolica in Italia. Le trattative per l’intesa sono iniziate il 30 gennaio 2001; la bozza predisposta dalla Commissione è stata siglata nel 2004 dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio e dal Presidente della Chiesa apostolica in Italia. L’iter di approvazione, sospeso nel corso della XIV Legislatura, è stato riavviato su impulso dell’allora Presidente del Consiglio dei ministri, on. Prodi. La bozza è stata quindi aggiornata alla luce delle leggi successivamente approvate, ed è stata nuovamente siglata dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio unitamente al rappresentante della Confessione religiosa, il 21 febbraio 2007, prima del suo esame da parte del Consiglio dei ministri in data 7 marzo 2007 e della firma da parte del Presidente del Consiglio. Il testo dell’intesa, come evidenziato dalla relazione allegata, è stato elaborato, per quanto possibile, secondo il modello delle intese già concluse acquisendo in merito anche il parere della Commissione consultiva per la libertà religiosa, istituita presso la Presidenza del Consiglio.

Con l’approvazione di questa intesa si allarga il numero delle confessioni religiose con le quali lo Stato italiano ha un rapporto pienamente conforme al dettato costituzionale: le Chiese rappresentate dalla Tavola valdese, le Assemblee di Dio in Italia, la Chiesa cristiana avventista del 7º giorno, l’Unione delle comunità ebraiche italiane, l’Unione cristiana evangelica battista d’Italia, la Chiesa evangelica luterana in Italia.

L’art. 2, riconoscendo l’autonomia della Chiesa apostolica in Italia liberamente organizzata e la non ingerenza dello Stato nelle nomine dei ministri di culto, nell’organizzazione ecclesiastica e negli atti disciplinari e spirituali, esclude l’applicazione della legislazione sui cd. culti ammessi (L. 24 giugno 1929, n.1159) che prevede approvazioni e controlli da parte dello Stato.

L’art. 3 specifica che i ministri di culto godono del libero esercizio del loro ministero, riconoscendo loro la facoltà di richiedere, qualora fosse ripristinato il servizio di leva obbligatorio, l’esonero dal servizio militare o l’assegnazione al servizio civile, agli stessisono corrisposti assegni equiparati, ai soli fini fiscali, al reddito da lavoro dipendente (cfr. art. 27).

L’art. 5 garantisce agli appartenenti alla Chiesa apostolica in Italia l’assegnazione, su loro richiesta, al servizio civile, in caso di ripristino del servizio di leva obbligatorio ex L. n.331/2000.

Ai sensi degli artt. 4, 6, 7, 8, il diritto all’assistenza spirituale da parte di propri ministri di culto è assicurato agli appartenenti alla Chiesa apostolica in Italia, come ai fedeli delle confessioni che hanno già concluso un’intesa con lo Stato, anche se sono militari in servizio, se sono ricoverati in ospedali, case di cura o di riposo, o se sono detenuti in istituti penitenziari con relativi oneri sono a carico della Chiesa apostolica.

L’art. 9 affronta il tema dell’istruzione riconoscendo agli alunni il diritto di non avvalersi di insegnamenti religiosi, provvedendo a che tale insegnamento non abbia luogo secondo orari e modalità discriminanti. L’art. 10 riconosce alla Chiesa apostolica in Italia il diritto di rispondere ad eventuali richieste relative al fenomeno religioso, che possano pervenire dagli studenti, dalle loro famiglie e dagli organi scolastici, senza aggiungere oneri a carico dello Stato.

L’art. 11 riconosce, in conformità al principio costituzionale della libertà della scuola e dell’insegnamento, il diritto di istituire scuole e istituti di educazione nonché l’equipollenza del trattamento scolastico con gli studenti delle scuole pubbliche alle scuole cui sia riconosciuta la parità.

L’art.12 riconosce le lauree in teologia e i diplomi in teologia e cultura biblica rilasciati dalla Scuola e dalla Facoltà del Centro studi teologici della Chiesa apostolica in Italia.

L’art. 13 riconosce effetti civili ai matrimoni celebrati davanti a ministri di culto della Chiesa apostolica in Italia.

Gli artt. 14 e 29 sono dedicati alla tutela degli edifici aperti al culto pubblico della Chiesa apostolica in Italia, ai quali si estendono le garanzie già previste dall’ordinamento giuridico, ed alla tutela e valorizzazione del patrimonio storico e culturale appartenente alla Chiesa.

Gli artt. da 15 a 20 disciplinano, sul modello delle precedenti intese approvate, il regime degli enti della confessione religiosa; il riconoscimento degli enti aventi fine di religione o di culto, solo o congiunto con i fini di istruzione, assistenza e beneficenza; il mutamento degli enti stessi; la revoca del riconoscimento; l’iscrizione nel registro delle persone giuridiche; il regime tributario degli enti.

L’art. 21 prevede che all’interno e all’ingresso dei luoghi di culto e delle loro pertinenze possono essere affisse e distribuite pubblicazioni e stampati di carattere religioso, senza autorizzazione o ingerenza da parte dello Stato, così come possono essere liberamente raccolte offerte, effettuate nei predetti luoghi, esenti da qualsiasi tributo.

L’art. 22 riconosce ai colportori della Chiesa apostolica in Italia la libertà di diffondere il Messaggio dell’Evangelo attraverso la vendita di pubblicazioni di ispirazione religiosa. Essi possono essere iscritti negli elenchi comunali dei venditori ambulanti, anche in soprannumero rispetto ai limiti fissati dal comune.

L’art. 23 contiene disposizioni in relazione alle emittenti radiotelevisive della confessione religiosa.

L’art. 24 dispone che la Chiesa apostolica in Italia si sostiene finanziariamente mediante decime, offerte e contributi volontari dei suoi fedeli e simpatizzanti, viene introdotta la detraibilità, a fini IRPEF, delle erogazioni liberali in denaro in favore della Chiesa apostolica, nonché degli enti ed opere da essa controllati, per i fini di culto, istruzione, assistenza e beneficenza. Tale detrazione è fruibile a decorrere dal periodo d'imposta in corso alla data di entrata in vigore del disegno di legge in commento e nel limite di 1.032,91 euro con modalità determinate da un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo con la Chiesa apostolica in Italia.

L’art. 25prevede che la Chiesa apostolica in Italia partecipi, con i soggetti e secondo le modalità previste dalla normativa vigente, alla ripartizione della quota pari all’otto per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, vincolando la destinazione delle somme devolute a tale titolo dallo Stato a interventi sociali culturali ed umanitari, anche a favore di altri Paesi esteri, a decorrere del periodo d’imposta in corso alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame.

Per quanto riguarda le quote relative alle scelte non espresse dai contribuenti, la Chiesa apostolica in Italia dichiara di rinunciare alla quota relativa a tali scelte. Gli importi relativi rimarranno, pertanto, di esclusiva pertinenza dello Stato.

Per quanto concerne le modalità applicative della norma, si  prevede che lo Stato corrisponda annualmente alla Chiesa apostolica, a decorrere dal terzo anno successivo, entro il mese di giugno, le somme di pertinenza, sulla base degli incassi in conto competenza relativi all’imposta sui redditi delle persone fisiche, risultanti dal rendiconto generale dello Stato.

 

Si ricorda che la legge 20 maggio 1985, n. 222, recante "Disposizioni sugli enti ecclesiastici in Italia e per il sostentamento del clero cattolico in servizio nelle diocesi", ha stabilito che a decorrere dal 1990 una quota pari all'otto per mille del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, liquidata dagli uffici sulla base delle dichiarazioni annuali, venga destinata, in parte, a scopi di interesse sociale o di carattere umanitario a diretta gestione statale e, in parte, a scopi di carattere religioso a diretta gestione della Chiesa cattolica(articolo 47, secondo comma). La scelta relativa all'effettiva destinazione viene effettuata dai contribuenti all'atto della presentazione della dichiarazione annuale dei redditi; in caso di scelte non espresse dai contribuenti, la destinazione viene stabilita in proporzione alle scelte espresse (articolo 47, terzo comma).

Successive disposizioni legislative hanno previsto che la scelta sulla destinazione dell’otto per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche possa essere effettuata anche a favore di altre confessioni religiose. Con le leggi 22 novembre 1988, nn. 516 e 517 e successive modificazioni, recanti norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e, rispettivamente, l'Unione italiana delle Chiese cristiane avventiste del 7° giorno e le Assemblee di Dio in Italia, è stata introdotta la possibilità che la scelta sulla destinazione dell'otto per mille possa essere effettuata anche a favore dell'Unione italiana delle Chiese cristiane avventiste del 7° giorno (cfr. la legge n. 637/1996) e delle Assemblee di Dio in Italia.

Successivamente, la legge 5 ottobre 1993, n. 409, modificata dalla legge 8 giugno 2009, n. 68, ha esteso la possibilità di scelta anche in favore della Chiesa evangelica valdese. Con la legge 29 dicembre 1995, n. 520 tale possibilità di scelta è stata estesa anche in favore della Chiesa Evangelica Luterana in Italia (CELI)”. Infine, la disciplina relativa alla destinazione dell’8 per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche è stata estesa anche all'Unione delle Comunità ebraiche italiane (legge 20 dicembre 1996, n. 638).

L’art. 26 stabilisce che eventuali modifiche al sistema suesposto possono essere valutate da un’apposita Commissione paritetica.

L’art. 28 prevede che i rendiconti sull’utilizzazione delle somme percepite devono essere trasmessi annualmente al Ministero dell’interno, il quale ne trasmette copia al Ministero dell’economia e delle finanze.

Gli artt. 30 e 32 prevedono che la Chiesa apostolica in Italia dovrà essere consultata dalle competenti amministrazioni nella fase attuativa della legge, nonché in occasione di future iniziative legislative concernenti i rapporti tra lo Stato e la Chiesa apostolica in Italia.

L’art. 31, come detto, stabilisce che con l’entrata in vigore della legge cesseranno di avere efficacia ed applicabilità nei riguardi della Chiesa apostolica in Italia la L. n.1159/1929, recante disposizioni sull’esercizio dei culti ammessi nello Stato, e le relative norme di attuazione di cui al RD 28 febbraio 1930, n. 289.

Ai sensi dell’art. 32, trascorsi dieci anni dall’entrata in vigore dalla legge, le parti sottoporranno a nuovo esame il contenuto dell’intesa.

L’art. 33 reca la norma di copertura finanziaria degli oneri derivanti dalla proposta di legge in esame valutati in 10.000 euro per l’anno 2011 e 5.000 euro a decorrere dall’anno 2012. Alla copertura dei suddetti oneri si provvede mediante corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa relativa al Fondo interventi strutturali di politica economica (articolo 10, comma 5, del decreto-legge n. 282 del 2004). L’Agenzia delle entrate provvede al monitoraggio degli oneri derivanti dal provvedimento in esame e riferisce in merito al Ministro dell’economia e delle finanze.

La norma, inoltre, secondo quanto previsto dalla legge di contabilità generale dello Stato (articolo 17, comma 12, legge n. 196/2009), dispone una specifica clausola di salvaguardia, nelle ipotesi in cui gli effetti finanziari derivanti dalla legge risultassero superiori rispetto alla previsione di spesa suindicata.

In particolare, la clausola dispone, nel caso di scostamenti rispetto alle previsioni, che il Ministro dell’economia e delle finanze provveda alla riduzione delle dotazioni finanziarie, iscritte a legislazione vigente, nell'ambito delle spese correnti rimodulabili (secondo la definizione fornita dall’art. 21, co. 5, lett. b), della L. n. 196/2009) del programma “Regolazione giurisdizione e coordinamento del sistema della fiscalità” nell’ambito della missione di spesa “Politiche economico-finanziarie e di bilancio”dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, nella misura necessaria alla copertura dello scostamento finanziario riscontrato.

 

Necessità dell’intervento con legge

L’articolo 8, terzo comma, della Costituzione espressamente richiede che i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica siano regolati per legge, sulla base di intese con le relative rappresentanze.

Con particolare riferimento agli aspetti procedurali si ricorda che tale materia non risulta essere disciplinata in via legislativa. Si è formata peraltro una prassi consolidata a partire dal 1984 (data della prima attuazione del dettato costituzionale in tale materia).

In primo luogo si ricorda che le trattative vengono avviate soltanto con le confessioni che abbiano ottenuto il riconoscimento della personalità giuridica ex lege 1159/1929. L’esame di compatibilità viene condotto sia dal Ministero dell’interno, sia dal Consiglio di Stato, il quale è chiamato ad esprimere il proprio parere (non obbligatorio) in merito.

La competenza ad avviare le trattative, in vista della stipulazione di tali intese, spetta al Governo: a tal fine, le confessioni interessate che hanno conseguito il riconoscimento della personalità giuridica si devono rivolgere, tramite istanza, al Presidente del Consiglio.

L’incarico di condurre le trattative con le rappresentanze delle confessioni religiose è affidato dal Presidente del Consiglio al Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, il quale si avvale di una apposita Commissione interministeriale per le intese con le confessioni religiose, istituita presso la stessa Presidenza, tale organo predispone le bozze di intesa unitamente alle delegazioni delle confessioni religiose che ne hanno fatto richiesta. Sulle bozze di intesa si esprime, poi, la Commissione consultiva per la libertà religiosa, operante presso la Presidenza del Consiglio.

Concluse le trattative, le intese sono sottoposte all’esame del Consiglio dei ministri e, una volta firmate dal Presidente del Consiglio e dal Presidente della confessione religiosa, vengono trasmesse al Parlamento per l’approvazione con legge.

Avuto riguardo, poi, alla procedura parlamentare si segnala che il testo in esame, d’iniziativa governativa, approvato e trasmesso dal Senato (A.S. 2234), ha assorbito una proposta d’iniziativa parlamentare (A.S. 2154); ciò rileva in quanto l’art. 8 della Costituzione non specifica se l’iniziativa legislativa relativa alle intese sia attribuita in via esclusiva al Governo, in quanto titolare del potere di condurre le trattative e stipularle.

La Giunta del Regolamento della Camera dei deputati, affrontando la questione della titolarità dell’iniziativa legislativa per la presentazione di progetti di legge volti ad autorizzare la ratifica di trattati internazionali, nella seduta del 5 maggio 1999 si è pronunciata per l’ammissibilità dell’iniziativa parlamentare in tale materia, ove ricorrano i necessari presupposti di fatto. Pertanto non sembrerebbero sussistere elementi ostativi all’ammissibilità di proposte di legge di iniziativa parlamentare per l’approvazione delle intese.

Infine, con riferimento alla questione della modificabilità o meno del testo si ricorda che si è affermata una prassi che, pur non escludendo in assoluto la emendabilità, restringe l’ambito di intervento del Parlamento a modifiche di carattere non sostanziale, quali quelle dirette ad integrare o chiarire il disegno di legge, o ad emendarne le parti che non rispecchiano fedelmente l’intesa.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La materia rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose è menzionata dall’art. 117, secondo comma, lett. c), della Costituzione tra quelle afferenti alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.