9 marzo 2010		n. 306/0
Semplificazione dell’ordinamento regionale e degli enti locali, trasferimento di funzioni amministrative e Carta delle autonomie locali A.C. 3118 e abb. Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

 

 

 

Contenuto

Il disegno di legge A.C. 3118, che si compone di 32 articoli, modifica ampiamente la disciplina degli enti locali e reca una delega al Governo per l’adozione di una “Carta delle autonomie locali” per raccogliere e coordinare le disposizioni in materia.

Al disegno di legge del Governo sono state abbinate 10 proposte di legge di iniziativa parlamentare. Due di queste (A.C. 736 e 2062), analogamente al d.d.l. del Governo, recano una riforma complessiva del sistema degli enti locali. Tre delle altre proposte parlamentari intervengono su alcuni aspetti specifici della materia (A.C. 2488, 2247 e 2892); mentre le restanti 5 incidono ciascuna su una singola questione: l’istituzione delle comunità territoriali (A.C. 67), le comunità montane (A.C. 711 e 846), gli organi di revisione economico-finanziaria dei piccoli comuni e delle comunità montane (A.C. 68) e le circoscrizioni di decentramento comunale (A.C. 2651).

L’articolo 1 del d.d.l. A.C. 3118 indica l’oggetto delle disposizioni contenute negli articoli successivi e i fini cui si ispirano, tra questi l’individuazione delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane e l’introduzione di alcune misure di razionalizzazione degli enti locali.

Gli articoli da 2 a 8 del d.d.l. 3118 individuano le funzioni fondamentali degli enti locali e le modalità del loro esercizio, attuando così quanto disposto con la riforma del titolo V dall’articolo 117, secondo comma lett. p) della Costituzione che individua, tra le materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato, le funzioni fondamentali di comuni, province, e città metropolitane, accanto alla legislazione elettorale e alla disciplina degli organi di governo degli enti locali.

L’articolo 9 del d.d.l. 3118 reca una delega al Governo per l’attuazione dell’articolo 118, primo e secondo comma, Cost. sul conferimento delle funzioni amministrative a regioni ed enti locali nelle materie di competenza legislativa esclusiva statale.

Due delle proposte di legge di iniziativa parlamentare prevedono l’adozione di decreti delegati, oltre che per l’individuazione e il trasferimento delle funzioni amministrative ex art. 118 Cost., anche per l’individuazione delle funzioni fondamentali (A.C. 736, art. 7 e 8 e 2062, art. 2, 3 e 6). La p.d.l. 2488 individua esclusivamente le funzioni delle province.

L’articolo 10 del d.d.l. 3118 disciplina il trasferimento di risorse agli enti locali quando una funzione fondamentale è attribuita ad un ente locale diverso dall’ente che la esercita alla data di entrata in vigore della legge.

L’articolo 11 del d.d.l. 3118 disciplina l’individuazione ed il trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative ancora esercitate dallo Stato, alla data di entrata in vigore della legge, nelle materie di competenza legislativa concorrente e residuale regionale.

L’articolo 12 del d.d.l. 3118 riguarda la disciplina da parte delle regioni, con propria legge, delle funzioni amministrative nelle materie di competenza legislativa concorrente e residuale e la razionalizzazione e semplificazione delle strutture, enti, agenzie o organismi operanti a livello regionale. Disposizioni analoghe sono recate dall’articolo 10 della p.d.l. 2062.

L’articolo 13 del d.d.l. 3118 e l’articolo 12 della p.d.l. 2062 recano un delega al Governo per l’adozione della “Carta delle autonomie locali”, al fine di riunire e coordinare sistematicamente in un codice le disposizioni statali che disciplinano gli enti locali.

Gli articoli 14 e 15 del d.d.l. 3118 recano due deleghe al Governo volte, rispettivamente, alla razionalizzazione (e riduzione) delle province e al riordino delle prefetture – uffici territoriali del Governo. In materia intervengono anche le p.d.l. A.C. 736 (artt. 9 e 10) e A.C. 2062 (artt. 8 e 11).

Gli articoli da 16 a 19 del d.d.l. 3118 dispongono la soppressione di diversi enti e organismi quali:

§       i difensori civici comunali;

§       le comunità montane (così anche le p.d.l. 711, 846, 2247, art. 1 e  2892, art. 4);

§       le circoscrizioni di decentramento comunale, ad eccezione dei comuni con più di 250 mila abitanti (300 mila per la p.d.l. 2247, art. 4, mentre la p.d.l. 2892 dispone la soppressione delle circoscrizioni in tutti i comuni. In direzione opposta, la p.d.l. 2651 che prevede, in favore dei comuni capoluogo di provincia, una deroga al limite minimo di 100 mila abitanti per la costituzione di circoscrizioni);

§       i consorzi tra enti locali (così la p.d.l. 2247, artt. 2 e 3, che sopprime anche la Autorità d’ambito territoriale ottimale – ATO, art. 6).

Le p.d.l. 736 (art. 6) e 2062 (art. 7) affidano a Stato, regioni ed enti locali il compito di individuare gli enti e gli organismi rientranti nelle proprie competenze da sopprimere.

La riduzione dei componenti delle giunte e dei consigli comunali e provinciali è prevista dagli articoli da 20 a 23 del d.d.l. 3118, dall’art. 1 della p.d.l. 2488 e dagli artt. 1 e 2 della p.d.l. 2892.

L’articolo 24 del d.d.l. 3118 interviene sulla disciplina delle attribuzioni dei consigli comunali e provinciali.

Gli articoli da 25 a 26 del d.d.l. 3118 introducono la definizione di piccoli comuni per i quali sono previste una serie di misure agevolative.

L’articolo 28 del d.d.l. 3118 sopprime la figura del direttore generale nei comuni con meno di 65.000 abitanti.

Gli articoli 29 e 30 del d.d.l. 3118 riformano la disciplina dei controlli  negli enti locali.

L’articolo 31 del d.d.l. 3118 reca numerose disposizioni di abrogazione riguardanti prevalentemente le comunità montane.

Infine, l’articolo 32 del d.d.l. 3118 reca una norma di coordinamento per le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, prevedendo che queste disciplinano le materie del provvedimento in esame secondo quanto stabilito dai rispettivi statuti di autonomia e dalle norme di attuazione.

Si segnalano infine alcune disposizioni peculiari delle proposte di legge di iniziativa parlamentare che non trovano riscontro nel d.d.l. 3118; queste riguardano:

§       l’istituzione di unioni di comuni obbligatori per l’esercizio associato di funzioni fondamentali (A.C. 736, art. 1, e A.C. 2247, art. 5);

§       norme in favore di comuni contermini, anche appartenenti a regioni diverse (A.C. 736, art. 2, e A.C. 2062, art. 4);

§       il procedimento di istituzione delle città metropolitane (A.C. 736, artt. 3 e 4, e A.C. 2062, art. 5);

§       una delega al Governo per la disciplina dell’ordinamento di Roma capitale (A.C. 736, art. 5, e A.C. 2062, art. 9);

§       l’ineleggibilità e incompatibilità dei consiglieri comunali e provinciali e introduzione di un sistema elettorale provinciale di secondo grado (A.C. 2488);

§       l’istituzione delle comunità territoriali, enti intermedi tra comune e provincia (A.C. 67);

§       la possibilità per i piccoli comuni e per le comunità montane di nominare fino a 3 revisori dei conti, in luogo di uno solo (A.C. 68).

Relazioni allegate

Il d.d.l. 3118 è corredato della relazione illustrativa, dell’analisi tecnico-normativa e dell’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR). Le abbinate p.d.l. di iniziativa parlamentare recano la sola relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

Tutti i progetti di legge in esame intervengono, in diversa misura, a modificare o integrare disposizioni di rango legislativo, principalmente contenute nel testo unico in materia di enti locali (D.Lgs. 267/2000). Inoltre, alcuni di essi contengono disposizioni di delega.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il contenuto dei progetti di legge in esame è riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato in materia di legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane (art. 117, 2° co., lett. p), Cost.)

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Il d.d.l. 3118 prevede l’adozione di numerosi provvedimenti di attuazione, evidenziati nell’analisi tecnico-normativa che precede il testo del disegno di legge. Tra i provvedimenti richiamati vi sono anche diverse leggi regionali.

Coordinamento con la normativa vigente

Il d.d.l. 3118 apporta numerose modifiche al testo unico degli enti locali, solo in alcuni casi in forma di novella. Alcune delle disposizioni introdotte si sovrappongono a quelle vigenti che non vengono contestualmente abrogate in modo esplicito. La clausola dell’abrogazione implicita (art. 31, co. 4) delle disposizioni incompatibili, da un punto di vista sostanziale, richiede all’interprete una valutazione in ordine alla perdurante compatibilità di disposizioni del TUEL con quelle introdotte dal testo. Ciò in particolare nei casi di parziale sovrapposizione della nuova normativa rispetto a quella vigente, non abrogata in modo esplicito. Tale clausola andrebbe poi valutataalla luce dell’art. 13-bis della legge n. 400 del 1988,introdotto dall’art. 3 della legge n. 69 del 2009. Esso prevede che il Governo, nell’ambito delle proprie competenze, provveda a che ogni norma che sia diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti ovvero a stabilire deroghe indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate. Del resto, tali previsioni in materia di chiarezza dei testi normativi costituiscono, ai sensi del, citato art. 13-bis, princìpi generali per la produzione normativa e non possono essere derogate, modificate o abrogate se non in modo esplicito.

Il coordinamento sistematico, anche sostanziale, delle norme in materia degli enti locali non è effettuato dal testo, ma è demandato, con delega biennale, alla emanazione di un decreto legislativo, denominato “Carta delle autonomie locali”, destinato a sostituire il testo unico vigente (art. 13 d.d.l. 3118).

Considerato il termine biennale della delega, andrebbero valutati i riflessi sull’ordinamento delle disposizioni in materia  in termini di impatto per l’interprete.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Il 25 gennaio 2010 il Governo ha emanato un decreto-legge (il n. 2/2010) recante interventi urgenti in materia di enti locali. Il disegno di legge di conversione è all’esame della Camera (A.C. 3146). Il provvedimento contiene alcune disposizioni relative alla riduzione di organi e alla soppressione di apparati degli enti locali che incidono sugli stessi ambiti su cui interviene il d.d.l. 3118 e alcune delle p.d.l. in esame, dettando peraltro una disciplina parzialmente differente. Ad esempio, mentre l’A.C. 3118, all’art. 18, comma 6, abroga il comma 5 dell’art. 17 TUEL, il D.L. 2/2010, nel testo varato dalla I Commissione per l’esame in Assemblea, nonché nel testo dell’emendamento Dis. 1.1 Governo interamente sostitutivo, ne dispone espressamente il mantenimento in vigore.

Perciò il testo dell’A.C. 3118 si pone in un quadro complesso, caratterizzato da una pluralità di interventi normativi realizzati in un ristretto contesto temporale da valutare in termini coerenza reciproca.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

File: ac0442_0.doc