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Lo schema di
decreto legislativo reca modifiche ed integrazioni alla disciplina introdotta
dal D.Lgs. 30/2007, che ha recepito la direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei
loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.
In particolare le
modifiche prevedono che il cittadino dell’Unione europea:
§
deve
poter dimostrare la liceità della
provenienza delle risorse economiche necessarie per il soggiorno oltre tre
mesi;
§
può di
sua iniziativa iscriversi al Servizio
sanitario nazionale;
§
deve
richiedere l’iscrizione anagrafica
entro 10 giorni dal decorso dei 3 mesi dall’ingresso; la mancata richiesta di
iscrizione costituisce motivo per l’adozione del provvedimento di allontanamento
per motivi imperativi di pubblica sicurezza; lo stesso termine (e sanzione) è
previsto per la richiesta della carta di
soggiorno da parte dei familiari non
comunitari del cittadino dell’Unione;
§
è sottoposto
alla rilevazione dei dati dattiloscopici
nei medesimi casi previsti per i cittadini italiani (ad es. per il rilascio
della carta di identità elettronica).
Inoltre:
§
viene ampliato il numero di ipotesiper le quali può essere disposto l’allontanamento per motivi imperativi di
pubblica sicurezza, inserendo tra queste, oltre alla mancata richiesta di
iscrizione anagrafica o della carta di soggiorno (per i familiari non
comunitari), i reati contro la moralità pubblica ed il buon costume e i reati
per i quali è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza;
§
in caso
di condanne per reati gravi si sospende
il decorso dei cinque anni necessari per l’acquisizione del diritto al soggiorno permanente;
§
sono aumentate le sanzioni penali previste
in caso di violazione del divieto di
reingresso;
§
se
insorgono ostacoli tecnici all’esecuzione dell’allontanamento, il comunitario o
il suo familiare può essere trattenuto, per un massimo di 15 giorni, in un centro di identificazione ed espulsione
(si tratta dei centri di permanenza temporanea e assistenza, così ridenominati
dal D.L. 92/2008);
§
l’istanza
di sospensione del provvedimento di allontanamento, deve essere decisa dal giudice competente entro 60 giorni dalla sua presentazione.
Decorso tale termine, viene meno l’efficacia sospensiva dell’istanza e il
provvedimento viene comunque eseguito.
Relazioni e pareri allegati
Lo schema è accompagnato dalla relazione illustrativa, dalla
relazione tecnica e dalle relazioni sull’analisi tecnico-normativa (ATN) e
sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).
Conformità con la norma di delega
Il decreto è adottato in virtù della norma di delega
conferita al Governo nell’art. 1, co. 3 e 5, della L. 62/2005 (legge
comunitaria 2004), ai sensi dei quali entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti
legislativi di cui agli allegati A e B della medesima legge comunitaria, il
Governo può emanare disposizioni integrative
e correttive dei decreti legislativi stessi.
Per effetto di tali disposizioni lo schema di decreto è
anche sottoposto al parere delle competenti Commissioni parlamentari.
Si segnala che l’art.
2, co. 1, dello schema, nel prevedere che la copertura finanziaria del
provvedimento sia operata attingendo all’accantonamento relativo al Ministero
dell’interno nell’ambito del programma “Fondi di riserva e speciali” della
missione “Fondi da ripartire” dello stato di previsione del Ministero
dell’economia e delle finanze, individua una modalità di copertura difforme da
quella prevista nella legge di delega.
L’art. 2, co. 1, lett. d),
della L. 62/2005 prevede infatti che “eventuali spese non contemplate da leggi
vigenti e che non riguardano l’attività ordinaria delle amministrazioni statali
o regionali possono essere previste nei decreti legislativi recanti le norme
occorrenti per dare attuazione alle direttive nei soli limiti occorrenti per
l’adempimento degli obblighi di attuazione delle direttive stesse; alla
relativa copertura, nonché alla copertura delle minori entrate eventualmente
derivanti dall’attuazione delle direttive, in quanto non sia possibile fare
fronte con i fondi già assegnati alle competenti amministrazioni, si provvede a
carico del fondo di rotazione di cui all’articolo
5 della legge 16 aprile 1987, n. 183, per un ammontare complessivo non
superiore a 50 milioni di euro”.
In proposito si ricorda che nel parere reso sul precedente
schema di decreto legislativo recante modifiche al D.Lgs 30/2007 (Atto n. 210 –
XV legislatura), la Commissione Affari costituzionali della Camera ha formulato
un’osservazione invitando il Governo a valutare l’opportunità di adeguare la
copertura finanziaria a quanto disposto dall'articolo 2, comma 1, lettera d), della legge 18 aprile 2005, n. 62.
Rispetto delle competenze legislative
costituzionalmente definite
Il contenuto del provvedimento appare riferibile a diverse
materie rientranti nell’ambito della competenza legislativa esclusiva dello
Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, della Costituzione.
In particolare, con riferimento ai diversi aspetti del
provvedimento, sembrano assumere rilievo le seguenti materie:
§
“rapporti dello Stato con l’Unione europea” (art.
117, co. 2°, lett. a), Cost.);
§
“immigrazione” (art. 117, co. 2°, lett. b), Cost.);
§
“ordine pubblico e sicurezza” (art. 117, co. 2°,
lett. h), Cost.);
§
“anagrafi”
(art. 117, co. 2°, lett. i),
Cost.);
§
“giurisdizione e norme processuali; ordinamento […]
penale; giustizia amministrativa” (art. 117, co. 2°, lett. i), Cost.).
Compatibilità comunitaria
Esame del provvedimento in relazione alla
normativa comunitaria
Come si è ricordato, lo schema in esame modifica ed integra
la disciplina recata dal D.Lgs. 30/2007, che ha recepito la direttiva 2004/38/CE, relativa al
diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.
Al riguardo, con riferimento a talune disposizioni
dello schema in esame, appare opportuno un approfondimento dei profili di
compatibilità con le previsioni dalla direttiva oggetto del recepimento. Ci si
riferisce in particolare alle lettere f),g) ed m) del comma 1 dell’articolo 1.
Per quanto riguarda l’art. 1, co. 1, lett. f),in base al quale il decorso dei 5
anni necessari per l’acquisizione del diritto al soggiorno permanente è
sospeso nel caso in cui l’interessato abbia subito una condanna per delitti per
i quali la legge prevede l’arresto obbligatorio in flagranza, si segnala che
l’art. 16 della direttiva 2004/38/CE attribuisce e disciplina il diritto al
soggiorno permanente senza prevedere espressamente ipotesi di sospensione o di
interruzione del termine di cinque anni diverse dai casi di assenze dallo Stato
membro ospitante che superino i limiti di durata indicati dal par. 3 del
medesimo art. 16.
Con riferimento all’art. 1, co. 1, lett. g),
ove si individua una nuova fattispecie di motivi imperativi di pubblica
sicurezza, che giustifica l’allontanamento immediato del cittadino dell’Unione,
nella mancata richiesta dell’iscrizione anagrafica o della carta di soggiorno,
si ricorda che la direttiva 2004/38/CE, oggetto di recepimento:
§
all’art. 8, par. 1 e 2, dà facoltà agli Stati
membri ospitanti di richiedere ai cittadini dell’Unione, per soggiorni di
durata superiore a tre mesi, l’iscrizione presso le autorità competenti, e dispone
che “l’inadempimento dell’obbligo di iscrizione rende l’interessato passibile
di sanzioni proporzionate e non discriminatorie”;
§
all’art. 9, par. 3, dispone analogamente che
l’inadempimento (per i familiari non aventi la cittadinanza dell’Unione) dell’obbligo
di richiedere la carta di soggiorno rende l’interessato passibile di sanzioni
proporzionate e non discriminatorie;
§
all’art. 27, premesso che “gli Stati membri
possono limitare la libertà di circolazione di un cittadino dell’Unione o di un
suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine
pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica” (par. 1), precisa (par.
2) che i provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica
sicurezza “rispettano il principio di proporzionalità e sono adottati
esclusivamente in relazione al comportamento personale” del destinatario;
comportamento che deve rappresentare una “minaccia reale, attuale e
sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società.
Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di
prevenzione generale non sono prese in considerazione”. Tali criteri sono quasi
testualmente ripresi, nel D.Lgs. 30/2007, dall’art. 20, co. 4, che lo schema in
esame non modifica.
In relazione a quanto previsto dall’art. 1, co. 1, lett. m), ai sensi del quale l’istanza di sospensione del
provvedimento di allontanamento deve essere decisa entro 60 giorni dalla sua
presentazione, decorsi i quali, viene meno l’efficacia sospensiva dell’istanza e
il provvedimento viene comunque eseguito, si segnala che l’articolo 31,
paragrafo 2, della direttiva n. 2004/38/CE prevede che l’effettivo
allontanamento dal territorio del cittadino europeo non possa avere luogo fino
all’adozione di una decisione sulla sua richiesta di sospensione
dell’esecuzione del provvedimento di allontanamento, salvo che:
§
il provvedimento di allontanamento si basi su
una precedente decisione giudiziale;
§
le persone interessate abbiano precedentemente
fruito di una revisione;
§
il provvedimento sia fondato su motivi
imperativi di pubblica sicurezza.
Al riguardo, si ricorda peraltro che il co. 4
dell’art. 22 del D.Lgs. 30/2007 già prevede che l’efficacia dell’allontanamento
non sia sospesa quando il provvedimento si basi su una precedente decisione
giudiziale ovvero sia fondato su motivi di sicurezza dello Stato o su motivi
imperativi di pubblica sicurezza.
Documenti
all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)
Il 15 novembre 2007,
il Parlamento europeo ha approvato
una risoluzione sull’applicazione
della direttiva 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.
Il Parlamento europeo, tra le altre cose, ribadisce il
valore della libertà di circolazione delle persone quale principio fondamentale
dell'Unione, ricordando che le espulsioni collettive sono proibite dalla Carta
dei diritti fondamentali e dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. La risoluzione precisa,
inoltre, che la direttiva 2004/38/CE circoscrive la possibilità di espellere un
cittadino dell’Unione entro limiti molto ben definiti:
§
in base all’articolo
27, gli Stati membri possono limitare la libertà di circolazione e di
residenza solo per motivi di ordine pubblico, di sicurezza pubblica o di sanità
pubblica, rispettando il principio di proporzionalità;
§
in base all’articolo
28, ogni espulsione deve essere preceduta da una valutazione della situazione
personale dell’interessato;
§
in base all’articolo
30, il provvedimento di espulsione deve essere notificato per iscritto alla
persona interessata secondo modalità che gli consentano di comprenderne il
contenuto e le conseguenze;
§
in base all’articolo
31, la persona interessata deve avere accesso ai mezzi di impugnazione
giurisdizionali e amministrativi nello Stato membro ospitante;
§
in base al punto
16 del preambolo e all’articolo 14,
i cittadini possono essere allontanati qualora diventino un onere eccessivo per
il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante, elemento che
comunque non è di per sé condizione sufficiente a giustificare un’espulsione
automatica.
Il tema dell’applicazione della direttiva 2004/38/CE è stato
inoltre affrontato nel dibattito
svoltosi al Parlamento europeo il 20 maggio 2008 sulla situazione dei rom
in Italia e nell’Unione europea.
Il Commissario per l’occupazione, gli affari sociali e le pari
opportunità, Vladimir Spidla,
nell’ambito del suo intervento nel dibattito a nome della Commissione europea,
si è espresso in difesa del principio di
libera circolazione alla base dalla direttiva 2004/38/CE, sottolineando che
la valutazione delle risorse economiche del cittadino di uno Stato UE da parte
dello Stato membro ospitante non può essere automatica, ma va effettuata in
considerazione del comportamento complessivo del singolo individuo.
Analogamente il Commissario ha osservato che, ai sensi della direttiva, non si
può in alcun modo procedere ad espulsioni collettive, ma è imperativo ricorrere
a valutazioni caso per caso e intervenire solo qualora esista una minaccia
reale, attuale e grave agli interessi della società e con tutte le garanzie
procedurali previste nella direttiva stessa. Ha osservato infine che
l’espulsione immediata deve essere considerata una misura estrema, giustificata
da motivazioni di urgenza documentate.
Incidenza sull’ordinamento giuridico
Coordinamento con la normativa vigente
Il provvedimento è redatto in forma di novella al D.Lgs.
30/2007.
Impatto sui destinatari delle norme
Come evidenziato anche dall’analisi di impatto della
regolamentazione, destinatari del provvedimento sono i cittadini di Paesi
facenti parte dell’Unione europea ed i loro familiari, anche se cittadini
extracomunitari, e le Amministrazioni che intervengono nel procedimento per
l’adozione dei provvedimenti di allontanamento degli stessi dal territorio
nazionale.
Formulazione del testo
Il provvedimento fa ricorso alla tecnica della novellazione,
modificando puntualmente il decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30.
Con riferimento all’art. 1, co. 1, lett. g), si segnala l’opportunità di chiarire
la portata dell’espressione “in ogni caso” inserita nell’articolo 20, co. 3,
del D.Lgs 30/2007.
In particolare, appare necessario precisare se essa debba
intendersi riferita a tutte le fattispecie comprese nel primo periodo del comma
3 (in tal caso, l’elenco di fattispecie che integrano i motivi imperativi di
pubblica sicurezza non avrebbe più
carattere tassativo), ovvero alla sola ipotesi di mancata richiesta
dell’iscrizione anagrafica o della carta di soggiorno.
Con riferimento all’art.
1, co. 1, lett. h), che prevede
il trattenimento in un “centro di permanenza temporanea e assistenza”, si
segnala che l’articolo 9 del D.L. 92/2008 (c.d. “decreto sicurezza”),
attualmente in corso di esame presso l’altro ramo del Parlamento, ha previsto
in via generale la sostituzione delle espressioni «centro di permanenza
temporanea» e «centro di permanenza temporanea ed assistenza» con la nuova
definizione di «centro di identificazione ed espulsione».
17
giugno 2008 n.
5/0