Camera dei deputati - XV Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore:	Servizio Studi - Osservatorio legislativo e parlamentare
Titolo:	Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione
Serie:	Documentazione e ricerche Numero: 92
Data:	11/07/2007
Organi della Camera:	Comitato per la legislazione

1.Natura giuridica del Piano d'azione per la semplificazione e la qualità della regolazione

La qualità della regolazione è divenuta in diversi Paesi europei (per impulso dell'OCSE e quindi dell'Unione europea) oggetto di specifiche politiche pubbliche.

I principali strumenti sono:

· la semplificazione normativa;

· l'analisi di impatto della regolamentazione;

· la riduzione degli adempimenti amministrativi per i cittadini e le imprese (e più in generale la semplificazione amministrativa).

Essi trovano in Italia, secondo i più recenti sviluppi, un momento unitario - quanto a determinazione di obiettivi e programmazione - nel "Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione", predisposto dal Governo.

Tale momento programmatorio è stato previsto dal decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, recante "Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione" (convertito, con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2006, n. 80), che all'articolo 1, comma 2, statuisce che il Piano di azione ogni anno sia, sentito il Consiglio di Stato, approvato dal Consiglio dei ministri e trasmesso al Parlamento.

Il Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2008-2011, presentato dal Governo alle Camere il 29 giugno 2007, al paragrafo V. 5, dedicato al tema della semplificazione normativa e amministrativa, fa riferimento al piano come lo strumento “che definisce il collegamento tra obiettivi strategici, azioni necessarie al loro conseguimento e verifica dei risultati”.

A predisporre il Piano è un "Comitato interministeriale per l'indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione" (istituito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data 12 settembre 2006).

Il Piano può considerarsi come un memorandum delle priorità del Governo in materia di semplificazione e qualità della regolazione: una tavola riassuntiva dei compiti attuativi che, in tempi ravvicinati, incombono sull’esecutivo.

Quanto alla natura giuridica del Piano di azione, esso si configura - nel parere espresso dal Consiglio di Stato - quale "vero e proprio atto programmatorio che traduce in indirizzi generali per i singoli ministeri la strategia del Governo in materia di qualità della regolazione".

Si tratta, dunque, di atto di indirizzo politico-amministrativo, "fonte di impegni e di responsabilità sia per il Governo sia per le amministrazioni statali", come rimarca il Consiglio di Stato.

Qui di seguito si presentano alcune brevi note di lettura sul primo Piano di azione sinora predisposto, approvato dal Consiglio dei ministri il 15 giugno 2007.

Suo orizzonte temporale è il 2007-2008.

Esso annovera più previsioni, riconducibili a due preminenti temi: la riduzione degli oneri amministrativi; altre modalità di miglioramento qualitativo della regolamentazione.

Si esordirà da quest'ultimo, nell'ordine dell'esposizione.

2. Il miglioramento della qualità della regolazione

Una specifica sezione del Piano concerne il miglioramento della regolamentazione, trattato in una poliedrica prospettiva:

· la riduzione dello stock di norme vigenti;

· la riduzione del flusso di nuove norme;

· il perfezionamento dell'analisi di impatto della regolamentazione;

· l’unificazione delle regole per la stesura dei testi normativi.

Non manca un cenno alla macchinosità procedurale (già nella fase endogovernativa di sua progettazione) propria della legge annuale di semplificazione. Per questa, è formulato l'intendimento di una revisione del procedimento di approvazione (dunque con modifica della legge n. 59 del 1997 - in particolare l'articolo 20 - che ha 'istituzionalizzato' quello strumento ai fini della semplificazione di procedimenti amministrativi). L’elaborazione del disegno di legge di modifica dell’articolo 20 della legge n. 59/1997 è prevista entro il 31 marzo 2008.

L'obiettivo di rendere più spedito l'iter di approvazione della legge annuale di semplificazione - si legge nel Piano – involge, altresì, una riflessione sull'organizzazione dell'attività parlamentare, con lo studio di apposite misure, quali, "ad esempio, l’istituzione di una sessione parlamentare per l'esame dei provvedimenti di semplificazione e rafforzamento dei poteri della Commissione parlamentare per la semplificazione della legislazione".

Tale proponimento, può dirsi in sede di commento, dovrebbe tramutarsi in proposte di modifica dei Regolamenti parlamentari, entro un disegno complessivo, che peraltro non potrebbe spingersi (se non con legge costituzionale) sino all'attribuzione di poteri referenti ad una Commissione bicamerale.

Riduzione dello stock e del flusso di norme sono profili concettualmente distinti ma tra loro intrecciati, nell'approccio cui si ispira il Piano.

A rendere conto di questa connessione, può valere una 'duplicità' di previsione propria del dispositivo dell'articolo 14 della legge n. 246 del 2005, il quale: da un lato, prevede un meccanismo cosiddetto 'taglia-leggi' (di abrogazione generalizzata delle norme ricavabili dalle disposizioni legislative statali entrate in vigore prima del 1° gennaio 1970, "anche se modificate con provvedimenti successivi", le quali non siano ricomprese dal Governo, con appositi decreti legislativi, tra le norme da mantenere in vigore); dall'altro, investe la semplificazione e il riassetto (cui il Governo è del pari delegato) della materia di volta in volta oggetto di sfoltimento normativo.

Per quanto riguarda il flusso di nuove norme, il Piano sottolinea che "la 'pesantezza' dello strumento legislativo impone di considerarlo quale extrema ratio cui ricorrere solo quando tutti gli altri mezzi giuridici disponibili si siano rivelati insufficienti".

E' dunque affermato un criterio di residualità del ricorso all'ordinario processo normativo legislativo.

Medesimo criterio è palesato nella circolare del Presidente del Consiglio dei ministri dell'11 aprile 2007, che nell'indicare l'inflazione normativa quale disvalore, da contenere pertanto, evidenzia che a tal fine "è però necessario, ancor prima di eliminare la normativa superflua esistente, evitare il ricorso eccessivo e immediato alla produzione di nuove disposizioni, soprattutto di rango legislativo".

"Un'azione di governo efficace deve essere infatti capace di sciogliere i nodi applicativi e di far fronte ai problemi in via amministrativa, senza necessariamente ricorrere allo strumento normativo", prosegue la circolare del Presidente del Consiglio dell'11 aprile 2007.

In essa si sollecita il ricorso, da parte dei diversi dicasteri, agli strumenti propri dell'analisi di impatto della regolamentazione (AIR nell'acronimo) circa la valutazione preventiva delle diverse opzioni percorribili - muovendo dalla 'opzione zero', ossia di non intervento normativo, privilegiando a seguire quelle volontarie (come campagne di sensibilizzazione o di informazione) o di autoregolamentazione dei settori interessati o di regolamentazione tramite obbligo di informazione.

Soltanto "nel momento in cui nessuna delle predette alternative regolatorie dovesse risultare percorribile, si potranno allora prendere in considerazione interventi di regolazione diretta", prosegue la circolare dell'11 aprile 2007.

"In questa scelta, gli interventi di livello secondario avranno la precedenza rispetto al ricorso alla legislazione primaria", scandisce la circolare. "Infatti, l'Amministrazione, ai suoi diversi livelli, dispone di strumenti di normazione secondaria e tecnica che ben possono, se correttamente utilizzati, sopperire al bisogno di normazione senza dover impegnare il Parlamento nella produzione normativa primaria".

Solo "ove la ricognizione delle esigenze di normazione e degli strumenti disponibili dovesse condurre alla motivata conclusione della indispensabilità del ricorso alla norma primaria, si dovrà allora osservare, sul piano della decretazione delegata, il seguente percorso:

· procedere prioritariamente all’esercizio delle deleghe non ancora scadute e all’emanazione di decreti correttivi di deleghe già esercitate. In tal senso, soprattutto lo strumento della codificazione appare strategico per procedure alla razionalizzazione ed alla semplificazione dei diversi settori dell’amministrazione; processo, questo, che si attua anche attraverso la riduzione del numero complessivo delle relative norme: il raggruppamento delle disposizioni normative in un unico corpus è infatti l’occasione per l’abrogazione di quelle superflue e ridondanti, nell’ottica di una formulazione dei precetti più essenziale e limpida, più agile e leggibile per il cittadino;

· sfruttare l’ampiezza della delega cd. “taglia-leggi” di cui alla legge n. 246 del 2005 (art. 14, comma 12 e ss.), tenuto soprattutto conto che i principi ed i criteri contenuti nell’art. 20 della legge n. 59 del 1997, richiamati dalla stessa legge di semplificazione per il 2005, sono ampi e possono consentire, in certi casi, una vera e propria riforma di settore, nonché rilevanti modifiche dell’assetto delle competenze e di tutti i connessi aspetti organizzativi e procedimentali;

· ricorrere altresì alla delega per il riordino degli adempimenti burocratici per le imprese, prevista dall’art. 5 della stessa legge n. 246 del 2005".

2.1. Il meccanismo ‘taglia-leggi’

Il meccanismo 'taglia-leggi' richiamato dalla circolare è presente anche nel Piano. Com'è noto, l'articolo 14, commi 12-24, della legge n. 246 del 2005, disciplina quel procedimento di riordino e semplificazione normativi, articolandolo in tre fasi:

· la individuazione (entro il 16 dicembre 2007) delle disposizioni statali vigenti per settori legislativi e delle loro incongruenze o antinomie, da parte del Governo, che ne trasmette relazione al Parlamento;

· la individuazione con decreti legislativi (entro il 16 dicembre 2009) delle disposizioni legislative statali (anteriori al 1° gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi) ritenute indispensabili, da sottrarre pertanto all'effetto di abrogazione generalizzata statuito dal comma 16 del medesimo articolo 14 (effetto al quale sono sottratte, inoltre, alcune disposizioni direttamente indicate dalla medesima legge n. 246, al successivo comma 17). Con i predetti decreti legislativi (emanati previo parere della Commissione parlamentare per la semplificazione della legislazione) si provvede altresì "alla semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto" ("anche al fine di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1° gennaio 2007");

· l'adozione di disposizioni integrative o correttive dei decreti legislativi sopra rammentati, entro due anni dalla data di loro entrata in vigore.

Il Piano manifesta l'intendimento del Governo di procedere nella direzione indicata dalla legge n. 246/2005, rispettando il termine del 16 dicembre 2009 per l’adozione dei decreti legislativi e considerando invece meramente ordinatorio il termine del 16 dicembre 2007 relativo alla trasmissione al Parlamento della relazione contenente l’individuazione delle disposizioni legislative vigenti. Nella relazione medesima potranno essere evidenziati "i problemi applicativi del meccanismo 'taglia-leggi', apportando se del caso le necessarie modifiche alla legislazione di riferimento".

Esso prosegue: "L'opera di semplificazione e riassetto normativo dovrà inoltre riguardare anche i settori di particolare delicatezza sottratti dalla legge all'ambito della operatività della norma taglia-leggi".

L'effetto di abrogazione generalizzata per le disposizioni non 'salvate' dai decreti legislativi non opera infatti per alcune disposizioni individuate direttamente dalla legge n. 246 (articolo 14, comma 17), tra le quali figurano (oltre che disposizioni codicistiche o di testi unici; di disciplina degli organi costituzionali o aventi rilevanza costituzionale o dell'ordinamento delle magistrature; di esplicitazione dei principi fondamentali della legislazione dello Stato nelle materie di legislazione concorrente; di adempimento di accordi internazionali o di obblighi comunitari) le disposizioni in materia previdenziale e assistenziale, nonché quelle tributarie e di bilancio.

Il Governo si impegna a riferire periodicamente sullo stato di avanzamento dei lavori alla Commissione parlamentare per la semplificazione della legislazione.

In base all’articolo 14, comma 12, della legge n. 246/2005, il Governo dovrebbe effettuare la ricognizione delle disposizioni legislative statali vigenti avvalendosi dei risultati dell’attività di cui all’articolo 107 della legge 23 dicembre 2000, n. 388.

La disposizione da ultimo citata ha istituito presso la Presidenza del Consiglio un fondo (pari a 25 miliardi di lire) destinato al finanziamento di iniziative volte a promuovere l’informatizzazione e la classificazione della normativa vigente con un duplice obiettivo:

a) facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini;

b) fornire strumenti per l’attività di riordino normativo.

La definizione del programma, delle forme organizzative e delle modalità di funzionamento del fondo sono state demandate ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa intesa con i Presidenti delle due Camere. Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ha dato attuazione a tale previsione, in data 24 gennaio 2003, ha individuato i contenuti del programma ed istituito un comitato guida, formato dai Segretari generali delle tre istituzioni (Presidenza del Consiglio, Senato della Repubblica e Camera). Il Comitato guida si è raccordato con altre istituzioni sia a livello centrale (Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione/CNIPA, Ministero della giustizia, Corte di cassazione, Dipartimento per gli affari regionali), sia a livello regionale (Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali), perseguendo l’obiettivo di creare un unico portale di accesso alle leggi statali e regionali e, in prospettiva, al diritto comunitario[1].

Diversamente da quanto stabilito dal citato articolo 14, comma 12, della legge n. 246/2005, il Piano afferma che l’individuazione delle disposizioni legislative statali vigenti in ciascun settore viene effettuata “parallelamente alla completa attuazione dell’articolo 107 della legge finanziaria per il 2001 (legge n. 388 del 2000)”, in quanto il sistema ivi previsto “risulta di particolare complessità tecnica e pertanto dovrà essere realizzato autonomamente e non potrà – per evidenti ragioni – assumere valore condizionante rispetto all’attuazione dell’azione di sfoltimento e di riordino della legislazione vigente di cui all’articolo 14 della legge n. 246 del 2005”.

A poca distanza dall’approvazione del Piano, il 28 giugno, è stato siglato, dai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati e dal coordinatore della Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali, un protocollo di intesa volto alla istituzione di un Comitato paritetico, aperto anche alla partecipazione del Parlamento europeo, che ha, tra i propri obiettivi, la informatizzazione degli strumenti per la consultazione, la ricerca e il riordino della legislazione vigente.

Vale infine rammentare come altra parte del Piano (dedicata alla regolamentazione a livello regionale) si prefigga l'istituzione di una banca dati della normativa primaria e secondaria, da costituirsi presso il Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie locali. Tale previsione – che non risulta coordinata con la precedente, relativa all’attuazione dell’articolo 107 della legge finanziaria 2001 – fa seguito all'Accordo in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione, siglato il 29 marzo 2007 - in sede di Conferenza unificata - tra Governo, Regioni ed Autonomie locali[2].

L’articolo 8 dell’Accordo reca due distinte previsioni, contenute rispettivamente ai commi 3 e 5:

· il comma 3 sancisce l’impegno dello Stato, delle Regioni e delle Province autonome “ad istituire una banca dati della normativa primaria e secondaria da costituirsi presso la Conferenza Stato-Regioni, individuando all’uopo gli strumenti legislativi ed amministrativi necessari”, e “coordinando le loro azioni con le iniziative già in corso per l’istituzione di banche dati gestite d’intesa fra Parlamento e Consigli regionali”;

· il comma 5 sancisce l’impegno, in parte convergente con il precedente, in parte all’apparenza dissonante, “ad implementare le iniziative volte alla informatizzazione della legislazione vigente, tenendo conto del ruolo del Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie locali ed in coordinamento con quanto previsto dall’art. 107 della legge 23 dicembre 2000, n. 388”.

2.2. L’analisi di impatto della regolamentazione

Come già accennato, tra gli strumenti volti a migliorare la qualità della regolamentazione figura l'analisi di impatto della regolamentazione (AIR nell’acronimo).

L'AIR consiste nella valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo, ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni.

Introdotta nell'ordinamento italiano dalla legge n. 50 del 1999, attuata in via sperimentale sulla scorta di due direttive del Presidente del Consiglio (del 27 marzo 2000 e del 21 settembre 2001) e di una "Guida alla sperimentazione dell'analisi di impatto della regolamentazione", l'AIR ha avuto la sua prima attuazione nell'arco della XIV legislatura.

L’articolo 14, commi 1-11, della legge n. 246 del 2005 ha quindi dettato una nuova disciplina dell’AIR, che per entrare a regime necessita di decreti attuativi del Presidente del Consiglio dei ministri, che non risultano ancora emanati[3]. La disposizione citata introduce, a fianco dell’AIR (analisi ex ante) la verifica dell’impatto della regolamentazione (VIR), da esercitare ex post.

L'intento del Piano è quello di "rendere tale strumento più agile e di facile utilizzo, ampliandone progressivamente l'applicazione che, nel medio termine, diventerà costante".

A tale fine, si prospetta una semplificazione dell'analisi di impatto, limitata all'illustrazione dei seguenti elementi: rispetto del principio "precauzionale" (ossia, pare di intendere, di ineludibilità e proporzionalità dell'intervento normativo); quadro regolatorio vigente; analisi dei problemi e delle esigenze; descrizione del settore di intervento e dei soggetti portatori di interessi nonché delle amministrazioni pubbliche coinvolte; indicazione dei principali "vantaggi e svantaggi" attesi dall'intervento normativo.

L'analisi di impatto della regolamentazione verrebbe in tal modo semplificata, con la soppressione di alcuni suoi (invero connotanti) profili, quali la comparazione delle opzioni ed il vaglio in termini di costi e benefici.

Posta l'inerenza ad altri momenti illustrativi (come la relazione del disegno di legge o l'analisi tecnico-normativa) di molti degli elementi sopra ricordati, l'analisi di impatto nella sua versione semplificata verrebbe ad avere, come contenuto specifico proprio, la 'catalogazione' dei soggetti portatori di interessi e la determinazione di una maggiore evidenza empirica (tratta da banche dati, indagini statistiche, rapporti ecc.) su cui si fondi la decisione.

Il Piano indica nel 1° settembre 2007 la data di avvio dell'applicazione della nuova analisi di impatto semplificata da parte delle amministrazioni.

Non si fa cenno ad una eventuale direttiva del Presidente del Consiglio, che modifichi le precedenti del 2000 e 2001.

Una direttiva del Presidente del Consiglio è invece dal Piano prospettata (entro il 31 dicembre 2007) in ordine all'avvio di una sperimentazione circa la consultazione in via telematica sugli schemi di atti normativi.

In tal modo è perseguito l'obiettivo di un più agevole e serrato coinvolgimento dei soggetti portatori di interessi già nella fase di progettazione della misura normativa.

Infine, ancora in tema di qualità della regolamentazione, il Piano dà impulso ad una ricognizione (da ultimare entro il 31 dicembre 2007) volta a consolidare indicatori oggettivi (ad esempio dell'impatto sulla competitività) nonché metodi di raccolta e controllo delle informazioni e dei dati, onde giungere ad un coordinamento nazionale (ed internazionale) nel trattamento per quanto possibile scientifico di questa materia.

2.3. La qualità della regolazione

Il Piano prevede la realizzazione di una “Carta della qualità della regolazione”, di raccolta e catalogazione del corpus delle disposizioni che regolano la materia della produzione normativa e della qualità della regolazione, da attuarsi entro il 31 marzo 2008.

L’obiettivo volto ad ottenere una elevata qualità della regolazione è supportato anche dalla ricerca di omogeneità nella tecnica di produzione normativa, ovvero dall’applicazione di regole uniformi di drafting.

A tale obiettivo, nell’ottica di una "unificazione dei manuali statali e regionali" in materia di drafting, si fa cenno nella parte del Piano riguardante l’analisi d’impatto e la redazione dei testi.

Esso si iscrive evidentemente nella cornice tracciata dal citato Accordo in sede di Conferenza unificata, il quale, all’articolo 14, sancisce al comma 1 l’impegno dello Stato, delle Regioni e delle Province autonome “ad unificare i manuali statali e regionali in materia di drafting di testi normativi, prevedendo, altresì, idonei sistemi di monitoraggio degli stessi mediante la creazione di un indice di qualità nonché l’utilizzo di formule standard riferite a fattispecie normative tipiche”.

Il comma 2 del medesimo articolo 14 indica gli elementi di drafting e linguaggio normativo che devono essere considerati nell’opera di unificazione dei manuali.

L’articolo 15 sancisce l’impegno “ad adottare i piani di azione e le leggi in materia di qualità della regolamentazione nel rispetto dei principi dettati” dall’accordo.

L’impegno all’unificazione dei manuali di drafting sancito nell’Accordo e ripreso dal Piano fa seguito a quello analogo assunto dalle Assemblee legislative statali e regionali in occasione della riunione interistituzionale tenutasi l’8 novembre 2004 e rilanciato dal Protocollo di intesa siglato il 28 giugno 2007, in un ambito – quello della tecnica legislativa – tipicamente proprio degli organi parlamentari.

Il citato Protocollo di intesa fra il Senato della Repubblica, la Camera dei Deputati e la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative fa sintetico riferimento, tra le varie iniziative che saranno promosse dal Comitato paritetico, anche a quelle riguardanti “lo sviluppo e il coordinamento delle tecniche di buona legislazione”.

Si segnala che i due manuali in materia di drafting attualmente in uso a livello statale ed a livello regionale hanno avuto distinte modalità di approvazione e sono frutto di diversi approcci.

A livello statale, le “Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi” costituiscono oggetto di tre identiche circolari emanate contestualmente dalla Presidenza del Consiglio dei ministri e dalle Presidenze delle due Camere il 20 aprile 2001, in sostituzione di analoghe circolari adottate nel 1986. Il manuale nasce da una collaborazione ed un’intesa tra le istituzioni che esercitano il potere esecutivo e le istituzioni che esercitano il potere legislativo ed individua criteri comuni e condivisi.

A livello regionale, il manuale elaborato dall’Osservatorio legislativo interregionale recante “Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi” è il frutto di una approfondita attività svolta da un gruppo di lavoro istituito dall’Osservatorio stesso nel 1999, che ha concluso i propri lavori nell’autunno 2001, tenendo anche conto della circolare congiunta della Presidenza del Consiglio e delle Presidenze della Camera e del Senato dell’aprile dello stesso anno. L’Osservatorio ha discusso ed approvato il manuale nelle sedute del 6 dicembre 2001 e del 7 febbraio 2002, raccomandandone l’adozione ai Consigli ed alle Giunte regionali.

3. La riduzione degli oneri amministrativi

Ampia parte delle linee d'azione del Piano concerne la riduzione degli oneri amministrativi.

Anche per tale riguardo, scopo del Piano è la ricognizione degli obiettivi generali e settoriali che il Governo intende realizzare, indicandone i soggetti responsabili, le azioni necessarie, i tempi di conseguimento.

Quale atto programmatico il Piano non reca, salvo alcune eccezioni, "una indicazione dettagliata degli strumenti per conseguire i risultati. La scelta di tali strumenti è pertanto in gran parte lasciata ai singoli Ministeri in fase di direttiva ai propri uffici di gabinetto, legislativi e amministrativi, per l'attuazione del piano" (evidenzia il Consiglio di Stato nel suo parere).

La strategia del Governo annette rilevanza alla semplificazione (nell'intento di passare dalla semplificazione “annunciata” alla semplificazione “percepita”, mediante una lettura delle norme in una logica di risultato), ritenuta necessaria per alimentare la competitività del Paese. Ad essa concorrono lo Stato, le amministrazioni territoriali e i cittadini, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale cooperazione.

La politica di semplificazione si intreccia, nel disegno del Piano, con quelle di liberalizzazione delle attività economiche e di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni.

In quella politica si iscrive la riduzione degli oneri amministrativi: definibili quali i costi sostenuti dalle imprese, dal terzo settore, dalle pubbliche amministrazioni e dai cittadini per soddisfare l’obbligo giuridico di fornire informazioni sulle proprie attività, alle autorità pubbliche o ai privati.

Secondo tale accezione, la riduzione degli oneri amministrativi riguarda la semplificazione delle procedure di fornitura delle informazioni da parte dei soggetti obbligati.

Dunque per oneri amministrativi si intendono non già oneri finanziari (tasse, premi, contributi, multe, costi amministrativi) discendenti da una regolazione, bensì quella quota parte degli oneri di adempimento, scaturente dagli “obblighi di informazione” gravanti sulle imprese ed altri soggetti.

Un obbligo di informazione è l’obbligo di ottenere o predisporre informazioni e successivamente renderle disponibili alle autorità pubbliche o a terzi. Si tratta di un obbligo cui non è possibile sottrarsi senza violazione della normativa.

Ciascun obbligo di informazione consiste in una serie di dati o comunicazioni, che le imprese e gli altri soggetti interessati devono trasmettere ovvero tenere a disposizione in modo da poterle inviare su richiesta. E' su questi, pertanto, che incide la riduzione degli oneri amministrativi in senso stretto.

Peraltro, si legge nel Piano, "il Governo è consapevole che non si può limitare una politica di semplificazione ai soli obblighi d informazione". Di qui l'inclusione anche di altre misure, volte alla "riduzione di adempimenti di altro tipo (ad esempio tramite la effettiva sostituzione di provvedimenti espressi con meccanismi di dichiarazione di inizio attività e di silenzio assenso, o mediante la semplificazione del sistema dei controlli), nonché al contenimento dei costi dell'Amministrazione".

Il tema della riduzione degli oneri amministrativi ha riscosso attenzione nel Consiglio europeo riunitosi a Bruxelles l'8-9 marzo 2007.

Le conclusioni della Presidenza, rese al suo termine, così recitano:

“Il Consiglio europeo sottolinea che la riduzione degli oneri amministrativi costituisce una misura importante per stimolare l'economia europea, specialmente attraverso il suo impatto sulle piccole e medie imprese. È necessario un forte sforzo congiunto per ridurre in maniera significativa gli oneri amministrativi all'interno dell'Unione europea. Il Consiglio europeo concorda pertanto sulla necessità di ridurre del 25 per cento entro il 2012 gli oneri amministrativi derivanti dalla legislazione dell'Unione europea.

Tenendo conto delle diverse posizioni iniziali e tradizioni, il Consiglio europeo invita gli Stati membri a fissare i loro obiettivi nazionali con livello di ambizione comparabile nei rispettivi ambiti di competenza entro il 2008”.

Hanno così ricevuto approvazione, da parte del Consiglio europeo, orientamenti già prospettati dalla Commissione europea. Questa aveva, tra l'altro, elaborato un documento di lavoro (intitolato Misurazione dei costi amministrativi e riduzione degli oneri amministrativi nell’Unione europea) volto a porre una strategia comunitaria finalizzata a misurare i costi amministrativi e a ridurre gli oneri amministrativi. Vi si ritiene che con la riduzione degli oneri amministrativi ridondanti, le imprese possano migliorare la produttività e la concorrenzialità globale: secondo stime recepite dalla Commissione, la riduzione degli oneri amministrativi determinerebbe benefici significativi fino a 150 miliardi di euro, pari all’ 1,5 per cento del PIL dell’Unione europea.

Per quanto concerne l’Italia, è stimato che gli oneri amministrativi incidano per una percentuale del 4,6 per cento. Una loro riduzione del 25 per cento (secondo l’obiettivo confermato in ultimo dal Consiglio europeo sopra ricordato) comporterebbe una crescita del PIL pari all’1,7 per cento.

Circa la qualificazione e quantificazione degli oneri amministrativi, di cui si avvale la Commissione, esso ha nome di Standard Cost Model, mutuato dall’esperienza dei Paesi Bassi - pur con alcune varianti ed adattamenti, suggeriti dalla Commissione, sì da configurare un EU Standard Cost Model[4].

3.1. La misurazione degli oneri amministrativi

Il Piano recepisce le indicazioni del Consiglio europeo, individuando l'obiettivo nazionale di riduzione degli oneri amministrativi.

Insieme, vi si individua una specifica azione volta alla misurazione degli oneri amministrativi (secondo la metodologia dello EU Standard Cost Model predisposto dagli organi comunitari).

Attraverso un programma pluriennale di misurazione degli oneri amministrativi, saranno individuate le aree prioritarie d’intervento e le conseguenti misure di riduzione.

Il Piano individua le aree prioritarie di misurazione per il 2007 (privacy; ambiente; paesaggio e beni culturali; fisco e dogane; sicurezza civile; codice della navigazione; previdenza e contributi) e pone l’obiettivo di riduzione degli oneri amministrativi entro il 2008.

Per alcune di queste materie, sono indicate le puntuali disposizioni per le quali si intenda procedere alla misurazione degli oneri amministrativi.

A titolo esemplificativo, per i beni culturali e paesaggistici, si mira ad una ricognizione degli obblighi informativi discendenti dalle seguenti disposizioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio: articoli 12, 13, 14 e 15 (relativi alla verifica dell’interesse culturale, alla dichiarazione di esso, al procedimento ed alla notifica conseguente), 21 (interventi soggetti ad autorizzazione del Ministero), 22 e 23 (sul procedimento di autorizzazione per interventi in edilizia e le procedure edilizie semplificate), 25 (conferenza di servizi), 26 (valutazione d’impatto ambientale), 30 (obblighi conservativi), 31 e 32 (interventi conservativi volontari ed imposti), 33 e 34 (procedura di esecuzione degli interventi conservativi imposti ed oneri relativi ad essi), 48 (autorizzazione per mostre ed esposizioni), 49 (manifesti e cartelli pubblicitari), 57 e 59 (regime dell’autorizzazione ad alienare e denuncia di trasferimento), 63 e 64 (obbligo di denuncia dell’attività commerciale e di tenuta del registro, della vendita o dell’acquisto di documenti ed attestati di autenticità e provenienza), 68 e 71 (attestato di libera circolazione e di circolazione temporanea), 72 (ingresso nel territorio nazionale), 74 (esportazione di beni culturali dal territorio dell’Unione europea) e 90 (scoperte fortuite), 139 (in merito alla partecipazione al procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico), 146 e 159 (autorizzazioni per le opere che si intende eseguire e procedimento di autorizzazione in via transitoria).

Le sette materie indicate nel Piano, innanzi rammentate, sono parzialmente diverse rispetto a quelle individuate dalla Commissione europea nell’ambito del suo piano di riduzione degli oneri amministrativi (diritto societario; legislazione farmaceutica; ambiente di lavoro e rapporti di lavoro; legislazione fiscale; statistiche; agricoltura e sovvenzioni agricole; sicurezza alimentare; trasporti; pesca; servizi finanziari; ambiente; politica di coesione; appalti pubblici).

Il programma di misurazione degli oneri secondo il Piano avrà ad oggetto la regolazione di origine statale e regionale (quest’ultima in attuazione dell’Accordo tra lo Stato e gli enti territoriali del 29 marzo 2007, in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione).

Il Piano fissa l’obiettivo di riduzione media degli oneri nelle aree prioritarie “in linea e con l’obiettivo non inferiore al 25% entro il 2012 di riduzione degli oneri amministrativi derivanti dalla regolazione di origine comunitaria”.

3.2. Semplificazione di adempimenti amministrativi per le imprese

Il Piano d’azione prosegue con l’indicazione delle azioni e degli obiettivi di riduzione degli oneri amministrativi per le imprese e per i cittadini.

Esso mira a riannodare in un quadro unitario un insieme di linee di azione, connesse all’attuazione di leggi approvate, a disegni di legge d'iniziativa governativa di recente presentazione, a delegificazione di norme vigenti.

Per il settore delle imprese sono previsti interventi in materia di:

· comunicazione unica per la nascita dell’impresa;

· semplificazione degli adempimenti per il rilascio del certificato di prevenzione incendi;

· abolizione e semplificazione degli adempimenti amministrativi per i nuovi impianti produttivi;

· semplificazione dei controlli sulle imprese con certificazione ambientale;

· semplificazione dei procedimenti in favore dell’imprenditoria femminile;

· semplificazione e razionalizzazione di adempimenti connessi alle registrazioni previste dalla normativa antiriciclaggio;

· semplificazione della procedura per il riconoscimento di agevolazioni fiscali in ordine alle spese per gli interventi a favore del patrimonio culturale.

La parte del Piano dedicata alle imprese si apre con l’azione relativa ai profili attuativi dell’articolo 9 del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, recante misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40.

3.2.1. La comunicazione unica per la nascita dell’impresa

La disposizione da ultimo citata ha introdotto la “comunicazione unica per la nascita dell’impresa”. L’intento è la semplificazione dell'avvio, modifica o cessazione dell’attività d’impresa, mediante una procedura unica e l’uso dei sistemi telematici.

L’iscrizione al registro delle imprese è previsto avvenga mediante una comunicazione per via telematica o su supporto informatico, tale da assolvere a tutti gli adempimenti amministrativi previsti in materia.

La ricevuta rilasciata dal competente ufficio, il quale controlla la sussistenza dei presupposti di legge, vale come titolo per l’avvio dell’attività d’impresa.

L’attuazione della disposizione necessita però di alcuni adempimenti.

Il Piano d’azione ribadisce l’obiettivo di dare attuazione alla disciplina sopra indicata, mediante l’introduzione della comunicazione unica su tutto il territorio nazionale, entro il 30 agosto 2007.

L’articolo 9 sopra citato prevede, al comma 7, un termine di quarantacinque giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione, per la predisposizione dei decreti attuativi per l’adozione del modello unico di comunicazione e la disciplina delle modalità del trattamento informatico e della trasmissione telematica dei dati (rispettivamente di competenza del Ministro dello sviluppo economico; del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione).

Della dichiarazione unica per l’immediata realizzazione degli impianti produttivi si occupa, unitamente alla disciplina dell’avvio dell’attività di impresa, la proposta di legge S. 1532, già approvata dalla Camera (v. infra).

Il Piano indica, inoltre, due ulteriori adempimenti relativi ad una campagna di comunicazione ed all’introduzione di un sistema di monitoraggio sul grado di applicazione.

Il Piano prosegue con l’individuazione di interventi in materia di rilascio del certificato di prevenzione incendi, da realizzare in via amministrativa entro il 31 dicembre 2007.

Si vuole creare un sistema informatizzato per la trasmissione telematica delle istanze, anche in previsione dell’entrata in vigore delle misure di semplificazione previste dall’articolo 21 del disegno di legge governativo S. 1644 (“Misure per il cittadino consumatore e per agevolare le attività produttive e commerciali, nonché interventi in settori di rilevanza nazionale”), già approvato dalla Camera ed ora all’esame del Senato.

Il disegno di legge prevede infatti una delega al Governo per l’adozione di uno o più decreti legislativi di semplificazione delle procedure di rilascio del certificato di prevenzione incendi, da adottare entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge.

Nel frattempo, la riduzione degli adempimenti amministrativi è affidata dal Piano al Ministero dell’interno, in collaborazione con il Ministero dello sviluppo economico, il Dipartimento della funzione pubblica, la Conferenza unificata, le Regioni e province autonome, gli enti locali.

3.2.2. La disciplina dello sportello unico per le attività produttive

Ancora in tema di riduzione degli oneri amministrativi per le imprese, il Piano persegue la riduzione dei tempi di start up per esse, stabilendo tempi certi per l’attuazione delle disposizioni contenute nel citato disegno di legge S. 1644in materia di abolizione e semplificazione degli adempimenti amministrativi per la realizzazione di impianti produttivi.

Le novità principali (nell'originario disegno di legge governativo) riguardano la disciplina dello sportello unico per le attività produttive, introdotto con il decreto legislativo n. 112/1998 (e disciplinato nel dettaglio dal D.P.R. n. 447/1998 e successive modificazioni).

Lo sportello unico è stato concepito come struttura e strumento di semplificazione e concentrazione di adempimenti amministrativi.

Il disegno di legge di iniziativa governativa citato – nella originaria stesura (quale A. C. 2272-bis, di cui tiene conto il Piano) – recava una serie di disposizioni soppresse durante l’iter alla Camera, volte alla ulteriore semplificazione della disciplina, mediante l’accorpamento delle funzioni in capo al Comune (con soppressione delle competenze di coordinamento affidate alla Regione) e la responsabilizzazione degli imprenditori e dei professionisti ed enti certificatori di loro fiducia (chiamati a dichiarare la conformità del progetto alla normativa di riferimento). Inoltre, in esso rimaneva la distinzione tra procedura mediante autocertificazione e procedura mediante conferenza dei servizi; si superavano le questioni relative alla qualificazione dell’autocertificazione come strumento a metà strada tra silenzio assenso e dichiarazione d’inizio attività, ponendola nell’alveo di quest’ultima; si creava una figura speciale di dichiarazione di inizio attività, la quale avrebbe consentito l’immediato avvio dei lavori senza dover attendere il trascorrere dei trenta giorni, così come previsto dalla disciplina generale.

Come già segnalato, il testo trasmesso al Senato (A.S. 1644) non contiene disposizioni in materia di sportello unico, ma reca, all’articolo 18, una delega al Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per il riassetto delle prescrizioni normative e degli adempimenti procedurali applicabili alle imprese, prevedendo l'abrogazione (con effetto dall'entrata in vigore dei decreti legislativi) di tutte le disposizioni di legge statale, in essi non individuate. E' dunque perseguito (nel citato articolo 18 dell'A.S. 1644) un effetto 'taglia-leggi'.

Come già accennato, infine, è all’esame del Senato la proposta di legge S. 1532, a firma del deputato Capezzone ed altri, approvata dalla Camera il 24 aprile 2007 (A. C. 1428), riguardante lo sportello unico per le imprese, la dichiarazione unica per l’immediata realizzazione degli impianti produttivi e la disciplina dell’avvio dell’attività di impresa.

3.2.3. Il sistema dei controlli

La riduzione degli oneri amministrativi gravanti sulle imprese attiene anche al profilo dei controlli.

Tra questi, rilevanza è attribuita ai controlli in materia ambientale disciplinati, oggi, dal codice dell’ambiente (decreto legislativo n. 152 del 2006).

Si registrano, in materia, diverse proposte governative di intervento normativo.

Tra queste rileva l’articolo 11, comma 2, del disegno di legge C. 2161, il quale, ai fini della riorganizzazione e razionalizzazione del sistema dei controlli amministrativi in materia ambientale, demanda ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri l’individuazione dei casi in cui detti controlli si sovrappongano alle attività di certificazione ambientale svolte da enti qualificati in base alla normativa europea ed internazionale.

Si tratta della sostituzione dei controlli espletati dagli organi amministrativi competenti ai fini della verifica del possesso dei requisiti stabiliti dalla normativa ambientale per l'esercizio dell'attività d'impresa e per il rinnovo delle autorizzazioni amministrative, con certificazioni eseguite dagli enti certificatori o dalle imprese medesime, sulla base delle analisi svolte da laboratori accreditati.

Il disegno di legge C. 2161 si riferisce prioritariamente agli strumenti facenti parte del sistema di gestione ambientale (SGA).

Con tale acronimo si fa riferimento all’insieme delle norme tecniche che disciplinano la certificazione ambientale o di qualità.

E' questo il cd. 'audit ambientale', consistente in un sistema di verifica periodica e volontaria cui si sottopongono le imprese, per valutare il rispetto degli standard ambientali previsti da norme cogenti ovvero da obiettivi di politica interna da esse prefissate.

La certificazione può riguardare il sistema ovvero il prodotto.

Tra gli strumenti di certificazione di prodotto si fa principalmente riferimento al Regolamento europeo dell’Ecolabel, anche se ultimamente si sta diffondendo la Dichiarazione Ambientale di Prodotto (DAP), regolata da norme internazionali della serie ISO 14020.

Una attenzione particolare meritano, però, le certificazioni di sistema, posto che la semplificazione prospettata dal Piano si rivolge prioritariamente a questo tipo di controlli.

A livello comunitario si fa riferimento per questo riguardo all’EMAS, disciplinato dal regolamento CE 761/01; tra gli standard internazionali è preminente l’ISO 14001 (Inernational Standard of Organization) predisposto dall’International Organization for Standardization ed inserito nel documento UNI EN ISO 14001, 1996.

Si tratta di due sistemi simili sotto il profilo applicativo, tuttavia la certificazione EMAS è più impegnativa e vincolante.

Il Governo si impegna, attraverso il Piano, ad iniziare la sperimentazione di snellimento con riferimento ai controlli ambientali sulle imprese certificate in base alla normativa ISO 14001.

L’attività sperimentale sarà volta alla razionalizzazione e alla semplificazione dei controlli e dovrà concludersi entro il 31 dicembre 2007.

Sull’argomento delle certificazioni ambientali si sofferma altresì il già citato disegno di legge S. 1644, che all’articolo 35 ("Trasparenza ecologica dei mercati"), prevede una delega al Governo al fine di favorire, tra l’altro, la diffusione della dichiarazione ambientale di prodotto istituita dalle norme ISO 14020.

3.2.4. L’imprenditoria femminile

La parte dedicata alle imprese annovera altresì la previsione di interventi a favore dell’imprenditoria femminile. Si intende, in particolare, favorirne lo sviluppo, promuovendone la formazione e prevedendo facilitazioni per le agevolazioni esistenti e la riduzione dei tempi per la concessione dei contributi statali (obiettivi, questi, da realizzare in via regolamentare o amministrativa entro il 31 dicembre 2007, da parte del Dipartimento per i diritti e le pari opportunità in collaborazione con il Ministero dell’economia e delle finanze, il Dipartimento affari regionali e le regioni ed enti locali).

3.2.5. La normativa antiriciclaggio

Ancora in tema di imprese, si riscontra nel Piano la semplificazione degli adempimenti connessi alle registrazioni previste dalla normativa antiriciclaggio, a carico di alcune categorie di soggetti.

La legge comunitaria 2005 (legge 25 gennaio 2006, n. 29) delega il Governo ad adottare, entro il 23 agosto 2007, decreti legislativi di recepimento della III direttiva comunitaria in materia (2005/60/CE), “relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo”.

Per dare attuazione alla citata direttiva, probabilmente, verranno adottati due distinti decreti legislativi: il primo, riguardante specificamente le questioni connesse con il terrorismo, è stato approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri il 5 giugno 2007, a seguito del parere espresso dalle competenti Commissioni parlamentari; il secondo, più complesso (56 articoli), dovrebbe riguardare le varie categorie professionali che saranno chiamate ad adempiere i relativi obblighi. Terminata la fase di consultazione con la categorie interessate, lo schema di decreto dovrà essere delibato – prossimamente – dal Consiglio dei ministri per essere quindi inviato alle Camere per il parere.

L’obiettivo di semplificazione indicato dal Piano è affidato al Ministero dell’economia e delle finanze, entro il termine del 31 dicembre 2007.

3.2.6. Semplificazione della procedura per il riconoscimento di agevolazioni fiscali in ordine alle spese per gli interventi a favore del patrimonio culturale

Un ulteriore obiettivo di semplificazione per le imprese concerne la procedura per il riconoscimento di agevolazioni fiscali relativamente alle spese per gli interventi a favore del patrimonio culturale.

Entro il dicembre 2007 è prevista la adozione di misure che semplifichino tali procedure e incentivino il reperimento di risorse aggiuntive in favore dei beni culturali.

Si individua l’opportunità di attribuire ad un solo soggetto la funzione di accertare la necessità e la congruità delle spese effettuate dai proprietari privati di beni culturali per lo svolgimento di attività di conservazione degli stessi e di unificare il procedimento di valutazione ed approvazione della spesa in capo ad un’unica autorità amministrativa, ossia la Sovrintendenza del settore competente.

Quanto agli interventi conservativi ammessi agli incentivi fiscali, si dovrà provvedere a coordinarli con quelli che il decreto legislativo n. 42 del 2004 (codice dei beni culturali e del paesaggio) contempla all’interno della sezione che disciplina le misure di conservazione dei beni culturali (articoli 29 e seguenti).

La competenza in materia è affidata al Ministero per i beni e le attività culturali, che dovrà esercitarla entro il termine suddetto.

3.3. Semplificazione di adempimenti amministrativi per i cittadini

La riduzione degli oneri amministrativi per i cittadini riguarda:

· comunicazione unica per il cittadino e semplificazione degli adempimenti anagrafici;

· semplificazione dei processi per gli immigrati e semplificazione delle procedure di concessione della cittadinanza italiana;

· semplificazione degli adempimenti connessi alla tutela della salute;

· continuità assistenziale e diffusione del protocollo di dimissione protetta;

· riduzione dei tempi per la risoluzione delle controversie in materia di danni causati da interventi clinici;

· semplificazione del regime di circolazione giuridica degli autoveicoli;

· riduzione degli oneri per i consumatori.

3.3.1. Comunicazione unica per il cittadino e semplificazione degli adempimenti anagrafici

Il regime della comunicazione unica dei dati alla pubblica amministrazione da parte del cittadino dovrebbe prendere avvio entro il 30 giugno 2008.

Afferiscono alla medesima materia gli interventi previsti all’articolo 14 del disegno di legge C. 2161 ("Modernizzazione, efficienza delle pubbliche amministrazioni e riduzione degli oneri burocratici per i cittadini e le imprese"). La disposizione contiene una delega al Governo per il riordino e la semplificazione delle disposizioni in materia anagrafica, compresa l’anagrafe degli italiani residenti all’estero.

Tra i principi e i criteri direttivi si fa riferimento all’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione ed alla delegificazione delle norme primarie di disciplina puntuale, entro un più ampio obiettivo di semplificazione e riduzione degli adempimenti richiesti al cittadino.

3.3.2. Semplificazione e reingegnerizzazione dei processi per gli immigrati

Altro ambito di semplificazione del Piano investe la materia della immigrazione. L'obiettivo prioritario del Governo consiste nel migliorare la qualità dei servizi esistenti e procedere alla semplificazione mediante alcuni interventi, da realizzare per via amministrativa entro il 31 dicembre 2007.

Gli interventi riguardano principalmente l’incremento del livello di efficienza dello sportello unico per l’immigrazione (uno strumento di semplificazione introdotto con il decreto legislativo n. 286 del 1998, modificato dalla legge n. 189 del 2002 e regolato in dettaglio dal d.P.R. n. 334 del 2004).

Tramite lo sportello si intende agevolare il rilascio del nulla-osta al lavoro e al ricongiungimento familiare e facilitare le procedure di rinnovo dei permessi di soggiorno.

Tali finalità dovranno realizzarsi mediante le risorse finanziarie già previste dalla legislazione di settore e si pongono nel più ampio obiettivo di informatizzazione e riorganizzazione dell’amministrazione pubblica.

Il Documento programmatico triennale in materia di immigrazione 2004/2006 prevedeva infatti l’obiettivo di una gestione complementare informatizzata delle procedure di ingresso e del monitoraggio dell’andamento dei flussi d’ingresso dei lavoratori extracomunitari.

A tal fine è sottolineata l’importanza del coinvolgimento degli enti locali e l’estensione del programma triennale di sperimentazione a tutto il territorio nazionale.

Si tratta del programma sperimentale triennale finalizzato alla semplificazione delle procedure per il rilascio ed il rinnovo dei permessi e delle carte di soggiorno dei cittadini stranieri ed alla definizione dei necessari processi organizzativi attraverso i quali consentire la piena devoluzione della funzione amministrativa al sistema dei comuni relativamente a tali procedimenti. Il programma, che coinvolge per ora un numero limitato di enti locali, è stato formalizzato nel protocollo d’intesa tra il Ministero dell’interno e l’Associazione nazionale dei comuni italiani sottoscritto il 13 febbraio 2006.

A questo proposito si ricorda la convenzione stipulata nel gennaio 2006 tra il Ministero dell'interno e le Poste italiane per lo svolgimento dell'attività di sportello precedentemente svolta dagli uffici immigrazione delle Questure in materia di richiesta e rinnovo di numerose tipologie di permessi di soggiorno.

Si vuole, inoltre, migliorare la qualità dell’accoglienza e dell’assistenza degli extracomunitari.

Su questo aspetto incide il disegno di legge governativo di modifica del Testo unico sugli immigrati, approvato dal Consiglio dei Ministri il 30 aprile 2007.

Il cosiddetto disegno di legge Amato – Ferrero contiene una delega legislativa che annovera, tra i principi e i criteri direttivi: la semplificazione delle procedure di rilascio e rinnovo dei permessi di soggiorno anche mediante la flessibilità dei tempi e dei modi; la razionalizzazione della disciplina dello sportello unico per l’immigrazione; la modifica delle procedure di accoglienza e assistenza degli extracomunitari; la previsione di meccanismi di revisione periodica della quota massima di stranieri da ammettere.

Recentemente sono stati adottati alcuni interventi, di natura sia legislativa, sia amministrativa, volti alla semplificazione delle procedure burocratiche inerenti l’immigrazione, quali:

· abolizione dell’obbligo di permesso di soggiorno per i lavoratori extracomunitari dipendenti da datori di lavoro residenti nell’Unione europea, sostituito da una semplice dichiarazione (decreto- legge n. 10/2007, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 46/2007, articolo 5);

· abolizione dell’obbligo di richiedere il permesso di soggiorno per viaggi di breve durata (tre mesi) compiuti per motivi di visita, affari, turismo e studio (legge n. 68/2007);

· abolizione del permesso di soggiorno del minore straniero adottato o affidato a scopo di adozione (Direttiva del Ministro dell’interno e del Ministro delle politiche per la famiglia del 21 febbraio 2007);

· rilascio del permesso di soggiorno agli sportivi extracomunitari dilettanti con le modalità semplificate valide per gli sportivi professionisti (circolare del Ministero dell’interno del 2 marzo 2007).

La realizzazione degli obiettivi del Piano in materia di immigrazione è affidata, in via principale, al Ministero dell’interno con la previsione di un’ampia collaborazione tra istituzioni e enti statali e locali e della partecipazione di associazioni di volontariato e cooperative di solidarietà sociale.

3.3.3. Semplificazione, snellimento e razionalizzazione delle procedure di concessione della cittadinanza italiana

Ulteriori interventi sono previsti nel Piano in materia di cittadinanza.

La priorità è data agli interventi di natura amministrativa e principalmente volti al miglioramento, in termini di efficienza, del call center.

Si tratta di uno servizio operativo dall'aprile 2005, incardinato presso il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno, che fornisce informazioni sulle procedure per ottenere la cittadinanza italiana e notizie agli interessati sullo stato delle domande presentate.

Mediante report periodici si intendono eliminare le eventuali disfunzioni del servizio, anche in prospettiva dell’entrata in vigore della nuova disciplina in materia di acquisto della cittadinanza.

È infatti in corso di discussione alla Camerail disegno di legge C. 1607, di modifica della legge n. 91 del 1992 (la legge che costituisce il testo di riferimento in materia di acquisto e perdita della cittadinanza).

Le principali novità riguarderebbero l’ampliamento delle ipotesi di acquisto della cittadinanza iure soli, l’introduzione di un nuovo criterio definito dello iure domicilii, l’attenzione rivolta all’effettivo controllo del grado di integrazione ed il rilievo attribuito al momento del giuramento.

Secondo tale prospettiva muterebbe il principio di base su cui si fonda tradizionalmente il diritto alla cittadinanza: il criterio del legame di sangue sarebbe affiancato dalla permanenza stabile nel territorio italiano (almeno cinque anni).

3.3.4. Semplificazione degli adempimenti connessi alla tutela della salute

Un’attenzione particolare è rivolta, dal Piano d’azione, alla effettiva tutela del diritto alla salute.

Gli interventi riguardano innanzitutto la concreta attuazione del disegno di legge S. 1249, “Disposizioni per la semplificazione degli adempimenti amministrativi connessi alla tutela della salute”, attualmente all’esame della 12^a Commissione Igiene e sanità del Senato.

Il disegno di legge prevede molteplici interventi di semplificazione, da realizzare mediante l’eliminazione di certificazioni ed adempimenti considerati gravosi ed obsoleti allo stato attuale delle conoscenze scientifiche.

In particolare, è prevista la soppressione di varie certificazioni, la semplificazione dei meccanismi di attestazione delle qualità, il ricorso all’autocertificazione.

L’articolo 1 del disegno di legge S. 1249 dispone la soppressione dei seguenti certificati:

· di sana e robusta costituzione, richiesto per l’iscrizione agli istituti magistrali e ai corsi per infermiere, per la presentazione della domanda di partecipazione a concorsi indetti dalla Corte dei Conti, per il conseguimento dell’abilitazione alle funzioni di ufficiale della riscossione;

· certificato medico comprovante la sana costituzione per i farmacisti;

· certificato di idoneità fisica all’impiego;

· certificato di idoneità psico-fisica all’attività di maestro di sci.

Per le attività di riferimento resta comunque ferma la normativa in materia di sorveglianza sanitaria contenuta nel decreto legislativo n. 626 del 1994.

Si intende inoltre sopprimere gli obblighi di produzione delle certificazioni relative agli addetti del settore farmaceutico e gli obblighi di certificazione, solo per i lavoratori dipendenti; l’idoneità fisica al mestiere di fochino; l'idoneità psico-fisica alla conduzione di generatori a vapore; l’idoneità all’esecuzione di operazioni relative all’impiego di gas tossici.

Ancora, è prevista l’abrogazione delle norme relative alle certificazioni di: sana costituzione fisica, ai fini del conseguimento, da parte di alcune categorie di dipendenti pubblici, di sovvenzioni contro cessione del quinto della retribuzione; immunità da malattie infettive e contagiose, certificazione richiesta per la vendita dei generi di monopolio; idoneità fisica ai fini dell’ammissione al servizio civile nazionale; idoneità psico-fisica per la nomina di giudice onorario aggregato; idoneità fisica per il responsabile tecnico delle attività di riparazione dei veicoli e dei complessi a vapore.

Si vorrebbero infine abrogare le norme relative alla tessera sanitaria per le persone addette ai lavori domestici e le visite mediche preventive per il lavoratore apprendista.

L’ultimo comma dell’articolo 1 prevede, invece, l’autocertificazione in luogo dell’obbligo di certificazione delle vaccinazioni posto per l’ammissione alla scuola dell’obbligo.

L’articolo 2 semplifica i meccanismi di esonero per le lezioni di educazione fisica e vieta la presentazione del certificato sanitario per la partecipazione ai viaggi d’istruzione.

L’articolo 3 sopprime gli obblighi relativi a: il libretto di idoneità sanitaria per il personale addetto alle attività di produzione, preparazione, somministrazione, deposito, vendita o distribuzione di alimenti; il certificato medico che escluda pericolo di contagio, ai fini della riammissione al lavoro degli addetti al settore alimentare.

Il disegno di legge reca una norma di chiusura che demanda ad intese in sede di Conferenza unificata l’individuazione di ulteriori cetrificazioni o pratiche sanitarie ritenute obsolete.

L’effettiva cessazione degli obblighi di certificazione individuati dal disegno di legge avverrà dall’entrata in vigore della legge.

Tuttavia è previsto un tempo pari a 60 giorni per l’accordo, in sede di Conferenza unificata, relativo alla modifica della disciplina della Polizia mortuaria.

L’appartenenza della “tutela della salute” alle materie di competenza legislativa concorrente comporta infatti la partecipazione delle Regioni ai meccanismi decisionali. La realizzazione degli obiettivi indicati necessita di un intervento attivo da parte della Conferenza unificata, sia per quanto concerne la Polizia mortuaria che per gli ulteriori interventi di semplificazione da realizzarsi in futuro.

Nel quadro degli interventi finalizzati alla semplificazione delle procedure e degli adempimenti amministrativi in campo sanitario, appare utile segnalare anche la proposta di legge C. 1968, d’iniziativa parlamentare, recante norme per il riconoscimento della sordocecità quale disabilità unica. La citata proposta di legge, all’esame della XII Commissione affari sociali della Camera, contiene specifiche norme finalizzate alla semplificazione delle procedure di accertamento sanitario della disabilità multipla.

Si ricorda altresì che il citato disegno di legge S. 1644 prevede, tra l’altro, norme per la semplificazione delle procedure volte al conseguimento dell’indennità mensile di frequenza a favore degli invalidi minorenni di cui alla legge 11 ottobre 1990, n. 289.

3.3.5. Continuità assistenziale: diffusione del protocollo per la dimissione protetta

Sempre in materia di tutela alla salute, il Piano si sofferma sulla continuità assistenziale e sulle pratiche diffuse tra gli enti locali relative ai protocolli per la dimissione protetta.

Si intende valorizzare e diffondere su tutto il territorio nazionale, entro il 31 ottobre 2007, le esperienze nate a livello locale e volte a garantire l’effettività della tutela successivamente alla dimissione dalle strutture sanitarie.

La dimissione “protetta” si realizza mediante protocolli d’intesa contenenti l’analisi preventiva dei bisogni che il malato potrebbe avere e che dovrebbero essere soddisfatti, da personale qualificato, nella sua abitazione.

L’esigenza di assicurare la continuità assistenziale è stata evidenziata anche dal Patto per la salute, di valenza triennale, oggetto di una intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni (il 5 ottobre 2006), ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131[5].

Il Patto si compone di un aspetto finanziario e di un aspetto normativo e programmatico. Esso punta alla riduzione degli sprechi, alla stabilizzazione della spesa e al miglioramento della qualità dei servizi e delle prestazioni, anche attraverso il superamento del divario tra Nord e Sud con particolare riferimento all'assistenza oncologica e alle malattie rare. Gli elementi essenziali dell'accordo finanziario possono essere così sintetizzati: a) le risorse messe a disposizione dallo Stato centrale sono incrementate da 91,2 miliardi nel 2006 a 97 miliardi nel 2007, comprensivi di un fondo di accompagnamento di 1 miliardo per sostenere il risanamento delle Regioni non in linea con i livelli di spesa concordati; b) la spesa sanitaria complessiva si attesterà nel 2007 a 101,3 miliardi, facendo registrare una diminuzione di 2,4 miliardi rispetto al tendenziale del 2007 (pari a 103,7 miliardi) nonché una leggera flessione rispetto al livello previsto nel 2006 (pari a 102 miliardi); c) per le Regioni che non raggiungeranno gli obiettivi di spesa concordati verranno confermati i meccanismi di piena responsabilizzazione finanziaria, come le misure di affiancamento e gli "automatismi fiscali" (aumento delle aliquote regionali dell'addizionale Irpef e dell'Irap); d) il Governo svolgerà azioni di contenimento della spesa - tra cui quella farmaceutica -, di riorganizzazione dei dispositivi medici e di omogeneizzazione di forme di partecipazione alla spesa; e) Il Governo, dopo il 2007, continuerà a dare certezza riguardo alle risorse finanziarie messe a disposizione delle Regioni per il SSN, garantendo per conto dello Stato centrale un livello di finanziamento adeguato. L'accordo normativo e programmatico è finalizzato a migliorare la qualità dei servizi, a promuovere l'appropriatezza delle prestazioni, a garantire l'unitarietà del sistema, attraverso: 1) adeguamento dello stanziamento pluriennale ex art. 20 della legge 67/88 per il cofinanziamento degli investimenti nel SSN in modo da consentire la definizione di nuovi accordi di programma per la qualificazione delle strutture sanitarie, l'innovazione tecnologica e il superamento del divario Nord-Sud; 2) inserimento della tematica "sanità-sviluppo economico" tra le finalità per l'utilizzo dei fondi strutturali dell'Unione Europea 2007-2013; 3) aggiornamento dei LEA (Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria) ai nuovi bisogni di assistenza; revisione e ampliamento dei 43 DRG ad alto rischio di inappropriatezza, analisi dei costi delle prestazioni ricomprese nei LEA, assumendo come riferimento i costi delle pratiche più efficienti; 4) attivazione di un sistema di monitoraggio basato su un "pacchetto" adeguato di indicatori, concordato tra il Ministero della salute, il Ministero dell'economia e delle finanze e Regioni; 5) promozione e valorizzazione delle risorse umane del SSN e partecipazione del personale medico e delle altre professioni sanitarie al governo del sistema; 6) riorganizzazione e potenziamento della rete delle cure primarie, mediante la promozione di forme evolute di associazionismo tra i medici di medicina generale e di integrazione con l'attività dei distretti sanitari; 7) sviluppo dell'integrazione socio-sanitaria a partire dall'assistenza alle persone non autosufficienti; 8) messa in rete e monitoraggio dell'attività prescrittiva dei medici di medicina generale; 9) riorganizzazione e umanizzazione della rete ospedaliera, finalizzata anche al recupero di maggiore efficienza nell'utilizzo delle risorse nelle Regioni; 10) razionalizzazione dei sistemi di acquisto di beni e servizi attraverso modalità di esercizio sovraziendale e di centralizzazione degli acquisti.

Nel Patto in questione (paragrafo 4.2) le parti convengono che, per realizzare la continuità assistenziale dall’ospedale al domicilio del cittadino/paziente, oltre a generalizzare le già consolidate forme aggregative presenti sul territorio con le Unità territoriali di assistenza primaria, è necessario promuovere ulteriori forme e modalità erogative dell’insieme delle cure primarie, attraverso l’integrazione dei medici di famiglia tra di loro e con la realtà distrettuale, con i medici della continuità assistenziale e con i medici del 118, anche allo scopo di migliorare le varie forme di assistenza domiciliare.

Con particolare riferimento alla tutela della salute della partoriente e del neonato, si segnala, poi, che sono all’esame della XII Commissione affari sociali della Camera sei proposte di legge di iniziativa parlamentare, un disegno di legge del Governo ed un progetto di legge di iniziativa regionale (A.C. 589 e abb.), che recano, tra l’altro, norme finalizzate alle dimissioni precoci, appropriate e condivise della madre e del bambino.

3.3.6. Riduzione dei tempi per la risoluzione delle controversie in materia di danni causati da interventi clinici

Il Piano si occupa inoltre dell’effettiva tutela del diritto alla salute, non solo mediante la prevenzione e la riduzione del rischio, ma anche sul fronte della gestione dei rapporti col cittadino danneggiato da interventi clinici.

Con riferimento al tema del rischio clinico e degli errori sanitari, va segnalato che la XII Commissione Affari sociali della Camera ha avviato, nella seduta del 16 maggio 2007, l’esame della proposta (Doc. XXII, n. 8) di istituzione di una Commissione monocamerale di inchiesta sugli errori in campo sanitario.

Il provvedimento prevede che la Commissione indaghi sulle cause e le responsabilità degli errori sanitari nelle strutture pubbliche e private, analizzando, in particolare, i seguenti aspetti: quantità e gravità degli errori e relative cause; individuazione di correttivi ai percorsi formativi; verifica delle responsabilità dei direttori sanitari e dell'efficienza delle strutture sanitarie e amministrative; miglioramento dei controlli di qualità del Sistema sanitario nazionale.

L’obiettivo fissato dal Piano è la presentazione in Parlamento del disegno di legge governativo, approvato l’11 maggio 2007 dal Consiglio dei Ministri, in materia di sicurezza delle cure, entro il 30 giugno 2007. Il citato disegno di legge prevede meccanismi di accelerazione procedimentale per l’accesso alla tutela risarcitoria, anche mediante il ricorso alla conciliazione.

Il suddetto disegno di legge è stato già presentato (A.S. 1598, Disposizioni in materia di sicurezza delle strutture sanitarie e gestione del rischio clinico, nonché di attività libero-professionale intramuraria e di esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale) ed è attualmente all’esame della 12^a Commissione Igiene e sanità del Senato. Il provvedimento investe, in particolare, i seguenti profili:

· l'esigenza della sicurezza delle cure, la responsabilità civile delle strutture e del personale sanitario, la definizione stragiudiziale delle controversie aventi ad oggetto danni derivanti da operatori del Servizio sanitario nazionale;

· l'attività libero-professionale intramuraria;

· la disciplina del carattere esclusivo del rapporto di lavoro dei dirigenti sanitari.

Per quanto concerne la sicurezza delle cure, il disegno di legge stabilisce che le Regioni garantiscano l'adozione, presso le strutture del Servizio sanitario nazionale, di un sistema per la gestione del rischio clinico, incluso il rischio di infezioni nosocomiali. In particolare, è prevista l’istituzione di una funzione aziendale permanente con compiti di prevenzione e monitoraggio degli errori e degli eventi avversi, unitamente all'organizzazione di un servizio di ingegneria clinica finalizzato a garantire l'uso sicuro, efficiente ed economico dei dispositivi medici.

Si enuncia, tra l’altro, il principio in base al quale per i danni causati dal personale sanitario (anche nell’esercizio di attività intramoenia) è responsabile civilmente la struttura sanitaria. In alternativa alla copertura assicurativa, le strutture sanitarie sono autorizzate ad utilizzare forme di garanzia equivalenti, purché non comportino maggiori costi.

Specifiche disposizioni sono destinate, poi, a promuovere la definizione stragiudiziale del contenzioso relativo ai danni derivanti da prestazioni sanitarie, nel rispetto dell’imparzialità, della professionalità e della celerità delle procedure e della rappresentatività delle categorie interessate.

3.3.7. Semplificazione del regime di circolazione giuridica degli autoveicoli

La semplificazione concerne tra l’altro la nuova disciplina del regime di circolazione giuridica degli autoveicoli, contenuta nel disegno di legge S. 1644.

L’obiettivo è l’aumento delle garanzie sia per gli acquirenti sia per i venditori, eliminando la duplicazione burocratica prevista dalla disciplina attuale e consentendo un risparmio di risorse pubbliche e dei cittadini.

Ad occuparsi della questione era il titolo V del disegno di legge C. 2272 (intitolato: “Semplificazione del regime della circolazione giuridica dei veicoli”), prima delle modifiche subite nel corso dell’esame alla Camera, che ha stralciato i profili qui esaminati. In esso si introduceva il regime personale della targa e l’abolizione della qualificazione degli autoveicoli come beni mobili registrati.

La circolazione giuridica dei veicoli come beni mobili avrebbe comportato il venir meno dell’attribuzione al PRA dei suoi compiti principali. Per queste motivazioni, l'A.C. 2272 prevedeva l’abolizione del PRA e la messa in mobilità, in base alla disciplina contenuta nel decreto legislativo n. 165 del 2001, dei suoi dipendenti.

Gli ulteriori compiti del PRA, relativi soprattutto al rilascio del Certificato di proprietà introdotto con la legge n. 187 del 1990, sarebbero stati svolti dall’Archivio nazionale dei veicoli, disciplinato all’articolo 225 e seguenti del Codice della strada, ed operante presso il Dipartimento dei Trasporti terrestri.

3.3.8. Riduzione degli oneri per i consumatori

Ancora, il Piano d’azione riporta iniziative del Governo a tutela del consumatore.

L’effettività della normativa predisposta in materia necessita di un intervento da parte della pubblica amministrazione non solo attuativo, ma di monitoraggio e di controllo sui comportamenti dei destinatari delle norme e di informazione degli utenti finali.

Nel Piano si richiamano altri interventi normativi già entrati in vigore o in corso di esame, recanti misure di “liberalizzazione” e di “semplificazione” con l’obiettivo prioritario di procedere alla progressiva apertura del mercato.

Si tratta delle molteplici disposizioni contenute nella legge n. 40 del 2007 (di conversione del decreto-legge n. 7 del 2007, “Misure urgenti a tutela dei consumatori”) nonché nel più volte citato disegno di legge S. 1644.

Le misure riguardano diversi settori relativi alle telecomunicazioni, al traffico aereo, ai mutui, alla distribuzione del carburante, alla liberalizzazione delle professioni e mestieri.

3.3.9. Adozione di un sistema informatico per la gestione dei conti correnti in valuta del tesoro attivi presso sedi diplomatiche e consolari

La sezione del Piano dedicata alla riduzione degli oneri gravanti sui cittadini si conclude con annotazioni circa l’adozione di un sistema informatico avanzato per la gestione dei conti correnti in valuta del tesoro, attivi presso sedi diplomatiche e consolari. Si tratta di un sistema utilizzato nell’erogazione di molteplici servizi resi alla collettività italiana, in Italia e all’estero, del quale si vuole garantire una rapida gestione, delineando un sistema informatico che, fra l’altro, sia idoneo ad acquisire in tempo reale i cambi di valuta ed effettuare le relative operazioni di cambio; sia perfettamente integrabile con tutti i sistemi operativi Office, Word ed Excel; verifichi la esatta disponibilità del conto corrente in valuta del tesoro. La realizzazione dell’obiettivo in questione è affidata al Ministero dell’economia e delle finanze, che dovrà provvedere entro il 31 dicembre 2008.

3.3.10. Semplificazione delle procedure amministrative per l’indennizzo degli italiani che abbiano perduto beni all’estero

Questa parte del Piano prevede la semplificazione delle procedure amministrative finalizzate ad indennizzare i cittadini italiani che abbiano perduto beni all’estero.

Entro il 31 dicembre 2008, il Ministero dell’economia e delle finanze dovrà individuare un sistema di assistenza e di indennizzo rapido ed efficace, che garantisca parità di trattamento e comporti una minima implicazione di costi burocratici, in sostituzione delle procedure attualmente in vigore, connotate dalla lunghezza dei tempi e dalle difficoltà di ottenere la documentazione.

I soggetti interessati sono coloro i quali hanno diritto ad ottenere un indennizzo per aver subito l’esproprio di beni, diritti ed interessi in territorio straniero oppure delle attività industriali o commerciali colà esercitate.

L’indennizzo deve essere individuato sulla base del tenore di vita e del reddito del soggetto coinvolto, nel Paese in cui abbia subito l’esproprio, e, in particolare, sulla base di dichiarazioni rese dallo stesso sotto la propria responsabilità. Queste dovrebbero essere inserite in un apposito sistema informatico che le elabori e, sulla scorta di questo, individui la classe di reddito di appartenenza del soggetto.

4. Riduzione e certezza dei tempi

La parte IV del Piano d’azione, intitolata “Riduzione e certezza dei tempi”, è dedicata all’attività di snellimento dei procedimenti amministrativi e alla certezza dei tempi di conclusione.

L'intento è creare le condizioni per l’applicazione del citato disegno di legge C. 2161, “Modernizzazione, efficienza delle amministrazioni pubbliche e riduzione degli oneri burocratici per i cittadini e per le imprese”, che apporta modifiche a vari articoli della legge n. 241 del 1990 (recante le norme generali che regolano l’attività amministrativa).

4.1. Adeguamento dei regolamenti di attuazione della legge n. 241/1990 e pubblicazione delle informazioni sui procedimenti e sull’organizzazione nei siti web delle singole amministrazioni

Il Piano si occupa, in via diretta, delle questioni relative alla riduzione dei tempi procedimentali, e indirettamente, della certezza del rispetto di tali tempi.

Entro il 31 dicembre 2007, ciascuna amministrazione statale interessata - con il coordinamento del Dipartimento per la funzione pubblica e dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione - deve procedere, secondo il Piano, alla ricognizione dei procedimenti amministrativi, al fine di effettuare la revisione dei regolamenti attuativi previsti all’articolo 2 della legge n. 241 del 1990.

Le informazioni relative ai procedimenti amministrativi dovranno essere pubblicizzate nei siti istituzionali di ogni amministrazione e dovranno confluire in una banca dati aggiornata periodicamente.

4.2. Misurazione dei tempi procedimentali

È prevista una attività di ricognizione dei tempi procedimentali al fine di consentire l’attività di verifica sul rispetto dei termini procedimentali, che il disegno di legge C. 2161 (articolo 1, comma 2) assegna ai servizi di controllo interno.

A tale riguardo il Piano fissa tre obiettivi: entro il 30 giugno 2007 si doveva procedere all’individuazione e alla diffusione, tra le amministrazioni, delle “best practices” relative ad esperienze di misurazione già in corso; entro il 30 settembre 2007 dovrà avviarsi l’attività sperimentale di misurazione; entro il 31 dicembre 2007 dovranno predisporsi le linee guida sulla misurazione dei tempi procedimentali.

Il Consiglio di Stato ha peraltro rilevato la mancata coordinazione logica e temporale degli obiettivi sopra elencati, posto la difficoltà che conclusione, controllo e convalida si esauriscano dopo soli tre mesi dall’avvio della sperimentazione, e del pari la predisposizione delle linee guida.

4.3. Programmi di riduzione dei termini procedimentali

Sempre entro il 31 dicembre 2007, il Piano d’azione prevede la predisposizione di programmi di riduzione dei tempi procedimentali del 10 per cento.

Tali programmi dovranno essere predisposti da ciascuna amministrazione statale e riguarderanno attività di semplificazione realizzabile per via amministrativa.

Ogni amministrazione dovrà, inoltre, individuare le semplificazioni che richiedono un intervento normativo, suscettibili di confluire nel disegno di legge di semplificazione per il 2008, nonché le semplificazioni che richiedono un intervento amministrativo, non di competenza della stessa amministrazione, suscettibili di confluire nel Piano d’azione per il 2008.

Tali programmi saranno quindi sottoposti al vaglio dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione.

Il Piano d’azione sembra rispondere all’esigenza di riduzione dei tempi procedimentali, anche se, ha osservato il Consiglio di Stato, l’ampiezza degli obiettivi, relativi alla misurazione dei tempi di tutti i procedimenti amministrativi, non è scontato sia compatibile con la ristrettezza dei termini di realizzazione.

4.4. La sanzione per inosservanza dei termini procedimentali

Affrontata dal Piano d’azione è altresì la sanzione, prevista dall’articolo 1, comma 1, lettera c), del disegno di legge C. 2161, in caso di inosservanza dei termini procedimentali.

Il Piano d’azione indica un termine di 90 giorni dall’entrata in vigore della legge per l’adozione del regolamento attuativo (previsto dalla disposizione da ultimo citata del disegno di legge C. 2161) che stabilisca l’entità, le modalità ed il termine di corresponsione della somma dovuta a titolo sanzionatorio. Si rileva peraltro che l’articolo 1, comma 4, dell’A.C. 2161 stabilisce un termine di 180 giorni dall’entrata in vigore della legge per l’emanazione del medesimo provvedimento di attuazione.

In collaborazione con la Scuola superiore per la pubbica amministrazione e con il FORMEZ, si procederà ad attività di formazione delle amministrazioni pubbliche, di comunicazione per i privati, di sostegno per le amministrazioni non statali, di monitoraggio dello stato di attuazione della norma, da realizzarsi entro sei mesi dall’entrata in vigore del disegno di legge C. 2161.

5. Reingegnerizzazione dei processi

La quinta sezione del Piano, relativa alla “Reingegnerizzazione dei processi” individua alcuni ambiti, la cui rilevanza rende urgente un intervento di potenziamento nell’utilizzo delle tecnologie informatiche, seguito, ove necessario, anche da proposte di modifica della normativa vigente.

5.1. Utilizzo esclusivo della posta elettronica nelle comunicazioni tra amministrazioni centrali

Il primo obiettivo individuato concerne l’eliminazione totale dello scambio di informazioni in cartaceo fra le amministrazioni centrali, ai fini di una completa attuazione del Codice dell’amministrazione digitale (decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82), emanato allo scopo di assicurare e disciplinare la gestione, l’accesso e la trasmissione delle informazioni in modalità digitale, e garantire che i rapporti fra pubbliche amministrazioni nonché fra queste ed i privati si svolgano attraverso l’utilizzo delle tecnologie informatiche.

Entro il 31 dicembre 2008, ciascuna amministrazione centrale dovrà agire in tal senso, allo scopo di ridurre i tempi ed i costi di trasmissione.

5.2. Accesso alle banche dati delle amministrazioni centrali ed eliminazione dei certificati

Si individua, in secondo luogo, la necessità di rendere interoperabili i sistemi informatici delle pubbliche amministrazioni, per promuovere lo scambio di informazioni, dati e documenti fra esse. Sarà necessario stipulare convenzioni quadro, che individuino le modalità più idonee per l’accesso e l’acquisizione diretta dei dati da parte delle amministrazioni, nel rispetto della riservatezza dei dati personali.

Entro il 30 giugno 2008 sarà necessario, in particolare, predisporre il 50 per cento delle convenzioni, ed entro il 31 dicembre 2008 la totalità.

Allo stesso scopo è prospettata la istituzione di un ufficio che si occupi di gestire, garantire e verificare la trasmissione di dati fra le pubbliche amministrazioni nonché di consentirne l’accesso.

Le amministrazioni coinvolte nel perseguimento dell’obiettivo agiranno sotto il coordinamento del Dipartimento per le innovazioni e le tecnologie.

L’articolo 4 del disegno di legge C. 2161 reca disposizioni per l’attuazione dei sistemi di gestione del protocollo informatico da parte delle pubbliche amministrazioni e per favorire l’adozione da parte di Regioni e autonomie locali dei sistemi di protocollo informatico e di gestione elettronica dei documenti. L’incremento dell’utilizzo della posta elettronica certificata da parte delle imprese costituite in forma societaria, dei professionisti iscritti in albi ed elenchi istituiti con legge e delle amministrazioni pubbliche è promosso dall’articolo 31 del disegno di legge S. 1644. Con riferimento alla riorganizzazione dei processi di servizio, si segnala che l’articolo 5 del disegno di legge C. 2161 dà facoltà alle pubbliche amministrazioni centrali, regionali e locali di avviare programmi, della durata di due anni, per sperimentare soluzioni innovative per l’erogazione dei propri servizi, al fine di ridurre gli oneri amministrativi ricadenti sui cittadini e sulle imprese e di raggiungere gli obiettivi di maggior utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nell'azione amministrativa previsti dal Codice dell’amministrazione digitale.

5.2.1. Accesso alla banca dati Anagrafe degli Italiani all’Estero (AIRE)

Si ribadisce l’utilità delle tecnologie informatiche nell’accesso alla banca dati dell’AIRE (Anagrafe degli Italiani Residenti all’Estero), la cui informatizzazione è stata avviata da tempo dal Ministero degli affari esteri. Entro il 31 dicembre 2007 il Ministero degli affari esteri, il Ministero dell’interno e il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie dovranno intervenire per semplificare e riorganizzare i procedimenti amministrativi in materia.

5.3. Processo telematico

Entro il 31 dicembre 2008 il Ministero della Giustizia dovrà attivare un’azione di riforma della gestione dei processi civili e penali, al fine di razionalizzarne lo svolgimento e ridurne la frammentazione, migliorando l’efficienza del sistema giudiziario.

Al riguardo è stato già sottoscritto, il 17 gennaio 2007, un Protocollo d’intesa fra il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubbliche amministrazioni e il Ministro della giustizia, per implementare la loro collaborazione nell’attività di individuazione di soluzioni alle disfunzioni dell’apparato giurisdizionale.

In ambito civile si dovrà agire per consentire agli utenti interessati l’accesso ai documenti; in ambito penale l’obiettivo sarà il trasferimento corretto e sicuro di informazioni fra i diversi uffici giudiziari, attraverso la creazione di un sistema informativo integrato.

5.3.1 Processo tributario telematico

Stesso obiettivo è posto per il processo tributario, relativamente al quale, entro il 31 dicembre 2008, il Ministero dell’economia e delle finanze ed il Dipartimento per le politiche fiscali dovranno intervenire per ridurne i tempi e migliorarne l’efficienza attraverso il massimo utilizzo delle tecnologie informatiche di comunicazione.

5.4. Pagamenti elettronici

Le tecnologie informatiche dovranno inoltre essere utilizzate per consentire l’effettuazione on line dei pagamenti di servizi erogati in modalità telematica, conformemente alle prescrizioni dell’articolo 43 del disegno di legge S. 1644, il quale prevede una delega al Governo per la modernizzazione dei sistemi di pagamento, ai quali si dovrà estendere l’utilizzo degli strumenti elettronici.

5.5. Conferenza di servizi telematica

L’importanza della conferenza dei servizi telematica, prevista come modello primario per alcuni procedimenti, rende necessaria l’informatizzazione delle procedure relative al suo svolgimento, in fase sia istruttoria sia decisoria. Entro il 31 dicembre 2007, il Ministero per lo sviluppo economico e il Dipartimento per le innovazioni e tecnologie dovranno attivare una piattaforma informatica da utilizzarsi nello svolgimento della Conferenza dei servizi on line.

5.6. Riorganizzazione dell’assistenza primaria attraverso la casa della salute

Altro ambito d’intervento individuato dal Piano d’azione concerne la salute.

Tale obiettivo concerne la presentazione di un disegno di legge governativo in materia di assistenza primaria entro il 30 giugno 2007, con il coinvolgimento della Conferenza unificata, delle Regioni e delle Province autonome. Il Piano d’azione, nel richiamare il Patto per la salute, segnala l’esigenza di potenziare l’assistenza primaria come piattaforma polivalente e funzionale in grado di garantire la prevenzione primaria, secondaria e terziaria, l’educazione sanitaria e le pratiche di autogestione delle malattie croniche. La finalità dell’iniziativa è quella di strutturare punti di accesso unificati per la presa in carico della totalità degli interventi socio-sanitari, con particolare riferimento all’assistenza domiciliare multidisciplinare, agli accertamenti diagnostici 7 giorni su 7 per 12 ore giornaliere, alla procedure di teleconsulto e telemedicina.

Con riferimento alla riorganizzazione dell’assistenza primaria, si ricorda che la legge finanziaria per il 2007 (articolo 1, comma 806) ha stanziato, nell’ambito del Fondo per il cofinanziamento dei progetti attuativi del Piano sanitario nazionale, 10 milioni di euro per finanziare la sperimentazione del modello assistenziale Casa della salute, esplicitamente richiamato anche dal Piano di azione.

Tale struttura nasce al fine di concentrare in un unico centro le prestazioni attualmente fornite dai medici di famiglia, dai pediatri, dagli specialisti ambulatoriali, dalla guardia medica e dall’insieme dei servizi socio sanitari per le tossicodipendenze, la salute mentale, l’assistenza domiciliare, la prevenzione, i consultori, le invalidità civili. Si tratta di una nuova realtà sanitaria polifunzionale ideata per offrire ai cittadini una alternativa al ricorso all’ospedale per tutte le prestazioni sanitarie e sociali che possono trovare soluzione in una dimensione assistenziale che non necessita di ricovero ospedaliero o di prestazioni di alta specialità.

Alla Casa della salute sono demandate le seguenti competenze[6]:

· garantire la continuità assistenziale e terapeutica nell’arco delle 24 ore e sette giorni su sette;

· assicurare un punto unico di accesso dei cittadini alla rete dei servizi e la presa in carico della domanda;

· operare per programmi condivisi, sulla base del Programma delle attività territoriali del distretto (PAT), del Piano sociale di zona (PSZ) e del Piano integrato di salute (PIS);

· promuovere la partecipazione dei cittadini e assicurare forme di programmazione dei servizi e di valutazione dei risultati nei vari presidi e servizi;

· realizzare l’attività interdisciplinare tra medici, specialisti, infermieri, terapisti e integrare operativamente le prestazioni sanitarie con quelle sociali;

· coordinare le risposte al cittadino nelle sedi più idonee, privilegiando il domicilio e il contesto sociale delle persone;

· sviluppare programmi di prevenzione per tutto l’arco della vita;

· mantenere, tramite il distretto, rapporti regolari di collaborazione con l’ospedale di riferimento, anche in relazione alla definizione di protocolli per accessi e dimissioni programmate e protette;

· favorire il controllo collegiale delle attività e la valutazione degli outcomes interno ed esterno ai servizi;

· offrire occasioni di formazione permanente degli operatori.

5.7. Fascicolo sanitario personale elettronico e servizi sanitari: prenotazione, prescrizione, referto on-line

Si prevede un’azione che miri ad introdurre nel sistema sanitario nazionale meccanismi di E-Health ed, in particolare, realizzare un’anagrafe sanitaria che faciliti l’accesso ai servizi e riduca i tempi d’attesa dei cittadini, garantendo la continuità delle cure attraverso un aumento del livello di informatizzazione.

In linea con il piano d’azione europeo per l’ehealth[7], gli interventi programmati tendono all’unificazione e al consolidamento delle iniziative sinora attuate, anche a livello locale, al fine di passare da una logica di progetto ad una di sistema, utilizzando gli strumenti di monitoraggio della spesa sanitaria e dell’appropriatezza delle prescrizioni farmaceutiche, diagnostiche, specialistiche e ospedaliere di cui alla legge 23 dicembre 2000, n. 388 (articolo 87) e al decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (articolo 50).

Entro il 2008 è prevista la realizzazione degli obiettivi relativi all’aumento del livello di informatizzazione, al miglioramento della raccolta dei dati a fini valutativi e alla crescita delle competenze nel settore dell’informatica sanitaria. Si stima, invece, che entro il 2010 possano essere conseguiti il potenziamento della continuità delle cure (mediante un più agevole accesso alle informazioni sanitarie dei cittadini), nonché il miglioramento dell’accesso ai servizi e la riduzione dei tempi di attesa.

Le amministrazioni responsabili sono il Ministero della salute, il Ministero dell’economia e delle finanze ed il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie.

Per quanto concerne il livello di informatizzazione del sistema sanitario, appare utile ricordare che la legge finanziaria per il 2007 (articolo 1, comma 810) reca alcune modifiche alla disciplina della tessera sanitaria introdotta dall'articolo 50 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269. In particolare, sono previste le seguenti innovazioni:

· l’estensione dell'ambito di applicazione del sistema di rilevazione dei dati relativi alla Tessera sanitaria anche ai dispositivi di assistenza protesica e di assistenza integrativa e alle strutture che erogano le prestazioni summenzionate;

· a partire dal 1° luglio 2007, il Ministero dell’economia e delle finanze rende disponibile il collegamento in rete dei medici del Servizio sanitario nazionale abilitati dalla regione ad effettuare prescrizioni, per la trasmissione telematica dei dati delle ricette allo stesso Ministero e delle certificazioni di malattia all’INPS, al fine di potenziare il monitoraggio della spesa pubblica nel settore sanitario e garantire l’adeguatezza delle prescrizioni.

5.8. Reingegnerizzazione dei processi gestionali delle pubbliche amministrazioni

Da ultimo, il Piano d’azione si occupa della riorganizzazione dei processi gestionali delle amministrazioni statali mediante l’emanazione dei regolamenti previsti dalla legge finanziaria 2007 (articolo 1, comma 404, della legge n. 296 del 2006) entro il 30 aprile 2007, nonché la completa attuazione degli stessi entro 18 mesi dall’emanazione.

La realizzazione dell’azione concerne la riduzione dimensionale degli apparati di back office dei Ministeri, ossia l’insieme delle risorse umane, strumentali ed uffici di supporto.

6. Semplificazione normativa e amministrativa delle attività delle Regioni e degli enti locali

Rilevante è la parte del Piano concernente la semplificazione entro le Regioni e gli enti locali. A tal riguardo, si mira a dare impulso alle pratiche di better regulation a livello regionale e degli enti locali, in termini di semplificazione normativa così come amministrativa (anche con individuazione di "livelli minimi di semplificazione" e di "livelli massimi di oneri burocratici" e correlativa individuazione di moduli procedimentali tipo), nonché di analisi di impatto e di migliore redazione dei testi (per la quale si fa cenno ad una "unificazione dei manuali statali e regionali" in materia di drafting).

6.1. Riduzione dei tempi e semplificazione delle procedure di competenza regionale o locale

Entro tale linea di azione si pone il perseguimento della riduzione degli oneri amministrativi derivanti dalla normativa regionale, con il termine del 30 giugno 2008, ai fini della determinazione da parte della Conferenza unificata degli adempimenti regionali (ad esempio in materia di: accesso ai servizi sanitari; procedimenti connessi ad impianti produttivi; procedimenti gestiti dagli enti locali, riguardo: l'approvazione dei piani urbanistici, autorizzazioni e controlli ambientali, comunicazioni in materia di lavoro).

Per questa come per altre linee di azione, è infatti lo strumento negoziale quello prescelto per la trasposizione delle indicazioni del Piano entro il policentrico ordine territoriale di competenze regolatorie non statali.

7. Interventi di supporto all’attuazione del piano

Sono previsti interventi di supporto all’attuazione del Piano d’azione nel suo complesso, tramite interventi di comunicazione, volti a comunicare i risultati raggiunti; interventi di consultazione, per raccogliere indicazioni sull’attuazione del Piano e definire le modalità di consultazione per il Piano 2008; interventi per mettere a punto modelli di formazione ed azioni di accompagnamento all’implementazione del Piano, in collaborazione con il FORMEZ, la SSPA e l’Agenzia della formazione.

8. Il parere del Consiglio di Stato

Il Piano è corredato - in ottemperanza alla previsione legislativa - dal parere reso dal Consiglio di Stato. Tale parere figura allegato di seguito. Senza qui soffermarsi sul suo contenuto, può valere rimarcare come vi sia auspicata l'approvazione di una legge sulla produzione normativa, nel convincimento che un nuovo "diritto delle tecniche di elaborazione del diritto" risponda ad una domanda dei cittadini e degli operatori economici.

In tale prospettiva, esso ha auspicato una riflessione su un possibile diritto scritto sulla elaborazione del diritto, onde evitare che "l'intemperanza normativa sfoci nella insignificanza delle norme".

Scadenzario degli adempimenti previsti dal piano per la
semplificazione

1. Riduzione degli oneri amministrativi

1.1 Misurazione degli oneri derivanti da obblighi informativi

Data Scadenza	31/12/2007	31/12/2007	31/03/2008	conclusione del programma d’azione comunitario
Obiettivo	misurazione dei costi amministrativi all’interno delle aree prioritarie di regolazione	individuazione delle misure di riduzione conseguenti – privacy	individuazione delle misure di riduzione conseguenti – tutte le altre aree prioritarie	raccordo con la Commissione europea per l’attuazione del programma di misurazione
Amministrazione responsabile	Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per le politiche comunitarie	(come a fianco)	(come a fianco)	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte	amministrazioni competenti per le aree di regolazione selezionate	(come a fianco)	(come a fianco)	(come a fianco)

1.2 Riduzione degli oneri per le imprese

1.2.1 Comunicazione unica per la nascita dell’impresa

Data Scadenza	30/08/2007
Obiettivo	introduzione della comunicazione unica su tutto il territorio nazionale
Amministrazione responsabile	Ministero dello sviluppo economico
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Ministero dell’economia e delle finanze (e Agenzia delle entrate), Ministero del lavoro, INPS e INAIL, Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura

1.2.2 Semplificazione degli adempimenti per il rilascio del certificato di prevenzione incendi

Data Scadenza	31/12/2007 per gli interventi in via amministrativa
Obiettivo	miglioramento della qualità dei servizi, semplificazione degli adempimenti e delle procedure
Amministrazione responsabile	Ministero dell’interno
Amministrazioni coinvolte	Ministero dello sviluppo economico, Dipartimento per la funzione pubblica, CNIPA, Conferenza unificata, Regioni e province autonome, enti locali

1.2.3 Abolizione e semplificazione degli adempimenti amministrativi per i nuovi impianti produttivi

Data Scadenza	entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge di cui all’A.S. 1532
Obiettivo	riduzione dei tempi di start up per le imprese
Amministrazione responsabile	Ministero dello sviluppo economico
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per l’Innovazione e le tecnologie, Dipartimento per gli affari regionali, Ministero del lavoro, Regioni ed enti locali; camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura

1.2.4 Semplificazione dei controlli sulle imprese con certificazione ambientale

Data Scadenza	entro 24 mesi dall’entrata in vigore della legge di cui all’A.C. 2161
Obiettivo	effettuazione e conclusione della sperimentazione
Amministrazione responsabile	Dipartimento della funzione pubblica, Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione
Amministrazioni coinvolte	Ministero dell’ambiente; APAT; Ministero dello sviluppo economico

1.2.5 Semplificazione dei procedimenti a favore dell’imprenditoria femminile

Data Scadenza	31/12/2007
Obiettivo	Qualificare la regolazione delle azioni a sostegno della promozione dell’imprenditoria femminile negli strumenti nazionali a favore delle imprese, anche in relazione alla legge 215/92
Amministrazione responsabile	Dipartimento per i diritti e le pari opportunità
Amministrazioni coinvolte	Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento per gli affari regionali, Regioni e province autonome, enti locali

1.2.6 Semplificazione e razionalizzazione degli adempimenti connessi alle registrazioni previste dalla normativa antiriciclaggio a carico di una serie di categorie di soggetti

Data Scadenza	31/12/2007	31/12/2012
Obiettivo	semplificazione degli adempimenti e delle procedure; riduzione degli oneri amministrativi; obblighi di identificazione e di registrazione a carico di una pluralità di soggetti	per gli interventi da adottare con strumenti amministrativi
Amministrazione responsabile	Ministero dell’economia e delle finanze	Ministero dell’economia e delle finanze
Amministrazioni coinvolte	Ministero della giustizia, Ministero dell’interno, Banca d’Italia, Ufficio italiano cambi, amministrazioni competenti per le aree di regolazione selezionate (ivi comprese le Autorità indipendenti, quali CONSOB e ISVAP), ordini professionali	Ministero della giustizia, Ministero dell’interno, Banca d’Italia, Ufficio italiano cambi, amministrazioni competenti per le aree di regolazione selezionate (ivi comprese le Autorità indipendenti, quali CONSOB e ISVAP), ordini professionali

1.2.7 Semplificazione della procedura per il riconoscimento di agevolazioni fiscali in ordine alle spese per gli interventi a favore del patrimonio culturale

Data Scadenza	31/12/2007
Obiettivo	semplificare procedure ed incentivare il reperimento di risorse aggiuntive in favore dei beni culturali
Amministrazione responsabile	Ministero per i beni e le attività culturali
Amministrazioni coinvolte	Ministero dell’economia e delle finanze

1.3 Riduzione degli oneri per i cittadini

1.3.1 Comunicazione unica per il cittadino e semplificazione degli adempimenti anagrafici

Data Scadenza	30/06/2008
Obiettivo	Avvioimplementazione della comunicazione unica per il cittadino
Amministrazione responsabile	Ministero dell’interno, Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie
Amministrazioni coinvolte	Ministero dell’economia e delle finanze Dipartimento per gli affari regionali, Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero degli affari esteri, Ministero della pubblica istruzione, Regioni, comuni, INPS, ANCI

1.3.2 Semplificazione e reingegnerizzazione dei processi per gli immigrati

Data Scadenza	31/12/2007 per gli interventi in via amministrativa
Obiettivo	migliorare la qualità dei servizi e ridurre gli oneri amministrativi
Amministrazione responsabile	Ministero dell’interno
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Dipartimento per gli affari regionali, Ministero degli affari esteri, Ministero del lavoro e della previdenza sociale, Ministero della solidarietà sociale, Ministero dell’economia e finanze, enti locali, INAIL, INPS, ISTAT, UPI, ANCI, Poste italiane, patronati, associazioni di volontariato e cooperative di solidarietà sociale

1.3.3 Semplificazione, snellimento e razionalizzazione delle procedure di concessione della cittadinanza italiana

Data Scadenza	31/12/2007 per gli interventi in via amministrativa
Obiettivo	migliorare la qualità dei servizi e semplificazione dei processi
Amministrazione responsabile	Ministero dell’interno
Amministrazioni coinvolte	Ministero degli affari esteri, Ministero della giustizia

1.3.4 Semplificazione degli adempimenti connessi alla tutela della salute

Data Scadenza	entrata in vigore della legge di cui all’A.S. 1249	60 giorni dopo l’entrata in vigore della legge di cui all’A. S. 1249
Obiettivo	eliminazione effettiva delle certificazioni individuate nell’A.S. 1249	predisposizione delle intese da realizzare in Conferenza unificata per la semplificazione in materia di polizia mortuaria	individuazione delle pratiche sanitarie inutili ed elaborazione di proposte per una maggiore semplificazione delle certificazioni sanitarie
Amministrazione responsabile	Ministero della salute	(come a fianco)	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli affari regionali, Conferenza unificata, Regioni e province autonome, istituzioni scolastiche	(come a fianco)	(come a fianco)

1.3.5 Continuità assistenziale: diffondere il protocollo per la dimissione protetta

Data Scadenza	30/4/2008
Obiettivo	raccogliere le esperienze maturate sul territorio attraverso un tavolo di confronto tra Stato, regioni e rappresentanti delle organizzazioni di tutela degli utenti per standardizzare modelli di protocollo e definire linee guida nazionali
Amministrazione responsabile	Ministero della salute
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli affari regionali, Dipartimento per la Solidarietà Sociale, Conferenza unificata, Regioni e province autonome, istituzioni scolastiche

1.3.6 Riduzione dei tempi per la risoluzione delle controversie in materia di danni causati da interventi clinici

Data Scadenza	30/06/2007
Obiettivo	presentazione di un disegno di legge in materia di sicurezza delle cure
Amministrazione responsabile	Ministero della salute
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli affari regionali, Ministero della giustizia, Conferenza unificata, Regioni e province autonome

1.3.7 Semplificazione del regime di circolazione giuridica degli autoveicoli

Data Scadenza	entro novanta giorni dall’entrata in vigore delle nuove disposizioni di cui all’A.C. 2272-bis-ter
Obiettivo	aumentare le garanzie dei cittadini acquirenti e venditori di autoveicoli rispetto alle distorsioni e alle possibili truffe oggi garantite dal doppio regime; ridurre un’inutile duplicazione burocratica, che oggi incombe sui cittadini; consentire un ingente risparmio di risorse pubbliche e un sensibile risparmio dei cittadini sui costi di compravendita degli autoveicoli
Amministrazione responsabile	Ministero dei trasporti (Dipartimento della motorizzazione civile) e Ministero dello sviluppo economico
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli affari regionali,Province

1.3.8 Riduzione degli oneri per i consumatori

Data Scadenza	entrata in vigore delle nuove disposizioni di cui all’A.S. 1644
Obiettivo	progressiva apertura del mercato eliminando ogni condizione di indebito privilegio ed ogni non necessaria intermediazione, pubblica o privata; valorizzare le capacità e potenzialità imprenditoriali e lavorative, in particolare delle nuove generazioni; favorire la massima facoltà di scelta, sulla base di una consapevole informazione, dei consumatori
Amministrazione responsabile	Ministero dello sviluppo economico
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli affari regionali, Regioni ed enti locali, Camere di commercio, industria e artigianato

1.3.9 Adozione di un sistema informatico per la gestione dei conti correnti in valuta del Tesoro attivi presso sedi diplomatiche e consolari

Data Scadenza	31/12/2008
Obiettivo	rapida gestione del sistema dei conti correnti in valuta del Tesoro.
Amministrazione responsabile	Ministero dell’economia e delle finanze
Amministrazioni coinvolte	Ministero degli affari esteri

1.3.10 Semplificazione delle procedure amministrative per l’indennizzo degli italiani che abbiano perduto beni all’estero

Data Scadenza	31/12/2008
Obiettivo	disporre di un sistema di intervento assistenziale e di indennizzo tempestivo ed efficace, con minimi costi burocratici.
Amministrazione responsabile	Ministero dell’economia e delle finanze
Amministrazioni coinvolte	Ministero degli affari esteri

2. Meccanismi strutturali di miglioramento della qualità della regolazione

2.1 Interventi relativi alla legge di semplificazione

Data Scadenza	31/3/2008
Obiettivo	elaborazione del disegno di legge di modifica dell’articolo 20 della legge n. 59/1997 al fine di facilitare l’adozione di misure di semplificazione
Amministrazione responsabile	Dipartimento per l’attuazione del programma di Governo, Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento per i rapporti col Parlamento, Dipartimento per la funzione pubblica
Amministrazioni coinvolte

2.2 Semplificazione normativa e riduzione del numero delle leggi

Data Scadenza	16/12/2007 (termine considerato dal Governo ordinatorio)	16/12/2009
Obiettivo	individuazionedelle disposizioni legislative statali vigenti con perimetrazione dei settori dell’ordinamento statale di competenza di ciascun Ministero in apposita relazione da trasmettere al Parlamento; costituzione di una banca dati a supporto	individuazione, in appositi decreti legislativi, delle disposizioni legislative delle quali il Governo ritiene indispensabile la permanenza in vigore e loro riassetto per materia
Amministrazione responsabile	Comitato tecnico di coordinamento	Tutti i ministeri e Comitato tecnico di coordinamento
Amministrazioni coinvolte	Tutti i ministeri	Tutti i ministeri

2.3 Carta della qualità della regolazione

Data Scadenza	31/3/2008
Obiettivo	Realizzazione di una “Carta della qualità della regolazione” di raccolta e catalogazione del corpus delle disposizioni che regolano la materia della produzione normativa e della qualità della regolazione
Amministrazione responsabile	Presidenza del Consiglio dei Ministri - Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione e Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi
Amministrazioni coinvolte

2.4 Analisi di impatto della regolazione (AIR) semplificata

Data Scadenza	adozione 30/9/2007; pieno utilizzo dall’1/11/2007
Obiettivo	adozione di una nuova scheda AIR semplificata, vincolante per tutte le amministrazioni statali
Amministrazione responsabile	Presidenza del Consiglio dei Ministri - Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione e Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi
Amministrazioni coinvolte	amministrazioni statali ed autorità indipendenti

2.5 Consultazione telematica

Data Scadenza	31/10/2007	31/3/2008	31/5/2008
Obiettivo	Individuazione delle modalità da seguire per la realizzazione della sperimentazione	Sperimentazione della consultazione telematica	Emanazione della direttiva
Amministrazione responsabile	Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per le innovazioni e le tecnologie	(come a fianco)	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte

3. Controllo, verifica e aggiornamento degli indicatori della qualità della regolazione

3.1 Ricognizione metodologica e settoriale delle indagini esistenti

Data Scadenza	31/12/2007
Obiettivo	redazione di una schedacontenente gli indicatori settoriali di qualità della regolazione
Amministrazione responsabile	Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per l’attuazione del programma di Governo
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli affari regionali, Ministero degli affari esteri, Ministero dell’economia e delle finanze, Banca d’Italia,amministrazioni competenti per le aree di regolazione selezionate (ivi comprese le Autorità indipendenti), associazioni ed enti di ricerca (ivi compresi ISTAT, ISAE e FORMEZ), enti locali

3.2 Miglioramento della raccolta dei dati, dei flussi informativi e della loro trasmissione

Data Scadenza	31/12/2007
Obiettivo	miglioramento del flusso informativo dei dati relativi agli indicatori della qualità della regolazione costruiti da enti e organizzazioni nazionali e internazionali
Amministrazione responsabile	Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per l’attuazione del programma di governo
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli affari regionali, Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero degli affari esteri, Banca d’Italia, amministrazioni competenti per le aree di regolazione selezionate (ivi comprese le Autorità indipendenti), associazioni ed enti di ricerca (ivi compresi ISTAT, ISAE e Formez), enti locali e parti sociali

3.3 Creazione di un sistema nazionale di coordinamento e di confronto sugli indicatori della qualità della regolazione

Data Scadenza	31/12/2007
Obiettivo	validazione degli indicatori della qualità della regolazione; concertazione indagini applicate e condivisione dei risultati
Amministrazione responsabile	Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per l’attuazione del programma di governo
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli affari regionali, Ministero dell’economia e delle finanze, amministrazioni competenti per le aree di regolazione selezionate (comprese le Autorità indipendenti), associazioni ed enti di ricerca (ivi compresi ISTAT, ISAE e Formez), Regioni e Enti locali

4. Riduzione e certezza dei tempi

4.1 Adeguamento dei regolamenti di attuazione della legge n. 241 del 1990 e pubblicazione delle informazioni sui procedimenti e sull’organizzazione nei siti web delle singole amministrazioni

Data Scadenza	31/12/2007	31/12/2007
Obiettivo	adeguamento dei regolamenti	pubblicazione delle informazioni sui siti web delle amministrazioni
Amministrazione responsabile	ciascuna amministrazione statale con il coordinamento del Dipartimento della funzione pubblica e dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli affari regionali, Regioni ed Enti locali	(come a fianco)

4.2 Misurazione dei tempi procedimentali

Data Scadenza	entro il 30/6/2007	entro il 30/9/2007	entro il 15/2/2008
Obiettivo	individuazione delle “best practices” relative ad esperienze già in corso di misurazione dei tempi procedimentali e loro diffusione presso le altre amministrazioni	avvio di attività sperimentali delle modalità di misurazione dei tempi procedimentali, con l’ausilio dei relativi servizi di controllo interno, in almeno tre amministrazioni	predisposizione delle linee guida sulla misurazione dei tempi procedimentali
Amministrazione responsabile	Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione	(come a fianco)	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte	il CNIPA per gli aspetti concernenti l’utilizzo delle tecnologie informatiche, le amministrazioni che già realizzano la misurazione dei tempi procedimentali con l’ausilio di tecnologie informatiche e quelle in cui si realizzerà la sperimentazione	(come a fianco)	(come a fianco)

4.3 Programmi di riduzione dei termini procedimentali

Data Scadenza	31/12/2007
Obiettivo	predisposizione dei programmi di riduzione dei termini
Amministrazione responsabile	ciascuna amministrazione statale con il coordinamento del Dipartimento della funzione pubblica e dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli Affari Regionali, Regioni ed Enti locali

4.4 La sanzione per inosservanza dei termini procedimentali

Data scadenza		entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge, di cui all’A.C. 2161, sarà emanato il regolamento e predisposto il piano di monitoraggio per gli effetti conseguiti	entro 6 mesi dall’entrata in vigore del regolamento	entro 6 mesi dall’entrata in vigore del regolamento	entro 6 mesi dall’entrata in vigore del regolamento
Obiettivo	introduzione della sanzione in tutte le amministrazioni pubbliche	a) emanazione di un regolamento governativo che stabilisca l’entità della sanzione, nonché le modalità e il termine di corresponsione della somma dovuta	b) pianificazione e realizzazione di interventi di formazione rivolti alle amministrazioni pubbliche, al fine di illustrare le modalità di applicazione della norma	c) progettazione e realizzazione di un piano di comunicazione rivolto ai cittadini e alle imprese	d) realizzazione di interventi di sostegno alle amministrazioni locali e regionali che dovranno definire autonomamente le modalità di pagamento per i procedimenti di propria competenza	e) monitoraggio dello stato di attuazione della norma sull’intero territorio nazionale
Amministrazione responsabile		Presidenza del Consiglio dei Ministri; Dipartimento della funzione pubblica; Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione	(come a fianco)	(come a fianco)	(come a fianco)	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte		Conferenza unificata per il parere sul regolamento, Scuola superiore della pubblica amministrazione e FORMEZ per la realizzazione delle attività di comunicazione e di formazione, le amministrazioni pubbliche per il profilo attuativo	(come a fianco)	(come a fianco)	(come a fianco)	(come a fianco)

5. Reingegnerizzazione dei processi

5.1 Realizzare l’utilizzo esclusivo della posta elettronica nelle comunicazioni tra amministrazioni centrali

Data Scadenza	31/12/2008
Obiettivo	eliminazione dei flussi cartacei tra amministrazioni centrali
Amministrazione responsabile	ciascunaamministrazione centrale con il coordinamento del Dipartimento per le innovazione e le tecnologie anche attraverso la Conferenza permanente per l’innovazione tecnologica
Amministrazioni coinvolte	CNIPA

5.2 Accesso alle banche dati delle amministrazioni centrali ed eliminazione dei certificati

Data Scadenza	30/6/2008	31/12/2008
Obiettivo	predisposizione del 50% delle convenzioni quadro e fruibilità del 25% delle banche dati	predisposizione del 100% delle convenzioni quadro e fruibilità del 50% delle banche dati
Amministrazione responsabile	ciascuna amministrazione centrale titolare di banche dati accessibili per via telematica con il coordinamento del Dipartimento per le innovazioni e le tecnologie, anche attraverso la Conferenza permanente per l’innovazione tecnologica	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte	Garante per la protezione dei dati personali, CNIPA	(come a fianco)

5.2.1 Accesso alla banca dati Anagrafe degli Italiani Residenti all’Estero (AIRE)

Data Scadenza	31/12/2007
Obiettivo	reingegnerizzazione dei procedimenti amministrativi sottesi alla tenuta ed aggiornamento dell’AIRE
Amministrazione responsabile	Ministero degli affari esteri, Ministero dell’interno e Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli affari regionali, Comuni, Ministero dell’economia e delle finanze

5.3 Processo telematico

Data Scadenza	31/12/2008
Obiettivo	Riduzione dei tempi e miglioramento dell’efficienza
Amministrazione responsabile	Ministero della giustizia
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per l’innovazioni e le tecnologie

5.3.1 Processo tributario telematico

Data Scadenza	31/12/2008
Obiettivo	riduzione dei tempi e miglioramento dell’efficienza
Amministrazione responsabile	Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento per le politiche fiscali
Amministrazioni coinvolte

5.4 Pagamenti elettronici

Data Scadenza	31/12/2007	31/3/2008	31/12/2008
Obiettivo	Redazione delle regole tecniche previste dal Codice dell’amministrazione digitale	predisposizione degli strumenti tecnologici necessari e definizione del piano di attivazione con il coinvolgimento delle amministrazioni erogatrici di servizi a titolo oneroso	attuazione del piano
Amministrazione responsabile	Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Dipartimento della funzione pubblica	(come a fianco)	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte	Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero della Giustizia, Garante per la protezione dei dati personali, Banca d’Italia, CNIPA e, successivamente, altre amministrazioni centrali erogatrici di servizi on line	(come a fianco)	(come a fianco)

5.5 Conferenza di servizi telematica

Data Scadenza	30/6/2008
Obiettivo	Attivare una piattaforma informatica e telematica per realizzare la conferenza dei servizi on line
Amministrazione responsabile	Ministero per lo sviluppo economico e Dipartimento per le innovazione e le tecnologie
Amministrazioni coinvolte	CNIPA

5.6 Riorganizzazione della assistenza primaria attraverso la casa della salute

Data Scadenza	giugno 2007
Obiettivo	definizione di un disegno di legge in materia di assistenza primaria
Amministrazione responsabile	Ministero della salute
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli affari regionali, Conferenza unificata, Regioni e province autonome

5.7 Fascicolo sanitario personale elettronico e servizi sanitari: prenotazione, prescrizione, referto on-line

Data Scadenza	2010	2008
Obiettivo	garantire la continuità della cura permettendo ai professionisti sanitari di accedere alle informazioni sanitarie di ciascun cittadino; facilitare l’accesso ai servizi e ridurre i tempi d’attesa per il cittadino	aumentare il livello di informatizzazione e di alfabetizzazione sulle nuove tecnologie del sistema sanitario; migliorare e rendere più tempestiva la raccolta dei dati ai fini valutativi per gli organi di governo regionali e nazionali; promuovere la crescita delle competenze del settore dell’informatica sanitaria italiana
Amministrazione responsabile	Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Ministero della salute; Ministero dell’economia e delle finanze	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per gli affari regionali, Regioni e province autonome	(come a fianco)

5.8 Reingegnerizzazione dei processi gestionali delle pubbliche amministrazioni

Data Scadenza	30/4/2007	entro 18 mesi dall’emanazione dei regolamenti
Obiettivo	emanazione dei regolamenti	completa attuazione dei processi di riorganizzazione
Amministrazione responsabile	Amministrazioni dello Stato con il coordinamento del Ministero dell’economia e delle finanze e del Dipartimento per la funzione pubblica	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie	(come a fianco)

6. Semplificazione normativa e amministrativa delle attività delle Regioni e degli enti locali

6.1 Miglioramento della qualità della regolazione a livello regionale

Data Scadenza	31/12/2007
Obiettivo	garantire anche a livello regionale il miglioramento della qualità della regolazione attraverso la riduzione del numero delle leggi, il loro riordino, misure di AIR e check preventivo nonché istituzione di una banca dati della normativa primaria e secondaria
Amministrazione responsabile	Dipartimento per gli affari regionali
Amministrazioni coinvolte	Regioni, province autonome ed enti locali; Conferenza unificata; Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione

6.2 Riduzione dei tempi e semplificazione delle procedure, di competenza regionale o locale

Data Scadenza	30/6/2008 per la consultazione, per la ricognizione e per l’individuazione delle misure da parte della Conferenza unificata, che fisserà specifici termini per gli adempimenti regionali
Obiettivo	misurare e ridurre del 25%, entro il 2012, gli oneri amministrativi e, in particolare, gli obblighi d’informazione imposti alle imprese, in conformità alle conclusioni del Consiglio Europeo dell'8-9 marzo 2007 in materia di Better Regulation
Amministrazione responsabile	Dipartimento per gli affari regionali, Ministero della Salute, Ministero dell’economia e delle finanze
Amministrazioni coinvolte	Regioni e province autonome; Conferenza unificata; Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica

6.3 Individuazione di “livelli minimi essenziali di semplificazione” sul territorio nazionale e di “livelli massimi di oneri burocratici”

Data Scadenza	30/6/2008
Obiettivo	uniformità della semplificazione sull’intero territorio nazionaleattraverso l’individuazione di livelli minimi e livelli essenziali
Amministrazione responsabile	Dipartimento per gli affari regionali
Amministrazioni coinvolte	Regioni e province autonome; Conferenza unificata

7. Interventi di supporto all’attuazione del piano

7.1 Comunicazione

Data Scadenza		30/6/2007	31/3/2008
Obiettivo	divulgazione del Piano	a) predisposizione delle pagine web del Piano con le informazioni aggiornate sullo stato di attuazione	b) comunicazione dei risultati del Piano
Amministrazione responsabile	Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione e Dipartimento per la funzione pubblica	(come a fianco)	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte

7.2 Consultazione

Data Scadenza	entro un mese dalla pubblicazione on line del questionario di consultazione	30/9/2007
Obiettivo	Raccogliere indicazioni sull’attuazione del Piano d’azione	Definire le modalità di consultazione da seguire per il Piano d’azione per il 2008
Amministrazione responsabile	Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte

7.3 Accompagnamento e formazione

Data Scadenza	30/6/2008
Obiettivo	messa a punto di modelli di formazione e di azioni di accompagnamento all’implementazione del Piano
Amministrazione responsabile	Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione; Dipartimento della funzione pubblica
Amministrazioni coinvolte	FORMEZ; SSPA; Agenzia della formazione

7.3.1 Realizzazione di interventi a carattere formativo in materia di semplificazione, di misurazione e di riduzione degli oneri

Data Scadenza	31/6/2007	31/3/2008	31/3/2008	31/12/2007
Obiettivo	predisposizione di metodologie per l’adozione di piani per la semplificazione	implementazione dei programmi di semplificazione e reingegnerizzazione dei processi di servizio in alcune realtà pilota	diffusione delle esperienze di successo	seminari e attività di formazione a distanza con la Comunità dei responsabili di sportello unico	seminari rivolti alle associazioni degli utenti e degli imprenditori
Amministrazione responsabile	ANCI, UPI, FORMEZ (in convenzione con il Dipartimento della funzione pubblica)	(come a fianco)	(come a fianco)	(come a fianco)	(come a fianco)
Amministrazioni coinvolte	amministrazioni statali, Regioni,comuni, province, prefetture - UTG	(come a fianco)	(come a fianco)	(come a fianco)	(come a fianco)

7.3.2 Accompagnamento dell’AIR in alcune Regioni del Mezzogiorno

Data Scadenza	31/7/2007
Obiettivo	sperimentazione di casi pilota
Amministrazione responsabile	FORMEZ (in convenzione con il Dipartimento della funzione pubblica)
Amministrazioni coinvolte	Regione Campania e Regione Calabria

7.3.3 Laboratori sulla semplificazione normativa e l’AIR

Data Scadenza	31/3/2008
Obiettivo	Conclusione della sperimentazione e benchmarking tra le amministrazioni
Amministrazione responsabile	FORMEZ (in convenzione con il Dipartimento della funzione pubblica), Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione
Amministrazioni coinvolte	amministrazioni regionali

7.4 Pianificazione operativa delle azioni e della loro valutazione

7.4.1 Pianificazione operativa delle azioni

Data Scadenza	entro 20giorni dall’approvazione del Piano d’azione da parte del Consiglio dei ministri
Obiettivo	predisposizione dei primi piani operativi
Amministrazione responsabile	amministrazioni responsabili di ciascuna azione del Piano d’azione
Amministrazioni coinvolte	Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica

7.4.2 Monitoraggio dell’attuazione del Piano

Data Scadenza	presentazione e pubblicazione dei rapporti sullo stato di attuazione al 15/11/2007 e al 31/3/2008
Obiettivo	messa a punto degli strumenti di monitoraggio in itinere e di valutazione dei risultati raggiunti con l’attuazione del Piano
Amministrazione responsabile	Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica
Amministrazioni coinvolte	Dipartimento per l’attuazione del programma di governo

I. Il contesto

Il miglioramento della qualità della regolazione e la connessa semplificazione sono fattori decisivi per la competitività del Paese, per l’effettività dei diritti fondamentali dei cittadini, per l’effettiva fruibilità dei servizi e delle prestazione delle pubbliche amministrazioni nei confronti dei cittadini italiani, dei cittadini comunitari ed extracomunitari.

Per ottenere risultati concreti, grazie ad un impegno condiviso, sono stati istituiti il Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione , la “cabina di regia” del governo e l’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, nonché il Tavolo permanente per la semplificazione, quale sede stabile di consultazione con le categorie produttive, le associazioni di consumatori, le Regioni e le autonomie locali.

Il Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione è uno degli strumenti di pianificazione strategica del Governo ed è strettamente connesso con gli indirizzi programmatici fissati dal Governo. Il Piano di azione è lo strumento che predefinisce il collegamento tra obiettivi strategici, azioni necessarie al loro conseguimento e verifica dei risultati, in coerenza con la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 marzo 2007 per l'attuazione, il monitoraggio e la valutazione del programma di Governo .

Il Piano d’azione individua i principali obiettivi di semplificazione e qualità della regolazione, i soggetti responsabili, le azioni da compiere ed i tempi necessari al loro conseguimento; fornisce, inoltre, un quadro unitario del complesso delle iniziative normative e amministrative adottate dal Governo, che hanno un forte impatto sulla semplificazione. Queste sono i provvedimenti normativi in itinere o di prossima approvazione (il decreto-legge sulle liberalizzazioni del 31 gennaio 2007, n. 7, e il disegno di legge “Bersani”, recante misure per il cittadino consumatore e per agevolare le attività produttive e commerciali, i disegni di legge “Nicolais” sulla modernizzazione ed efficienza della P.A., il disegno di legge “Amato” che introduce nuove norme sulla cittadinanza, il disegno di legge “Lanzillotta” di riordino dei servizi pubblici locali ed il disegno di legge “Turco” sulla semplificazione degli adempimenti amministrativi connessi alla tutela della salute).

Per passare da una semplificazione annunciata ad una semplificazione effettivamente percepita e rilevata, una delle principali novità del Piano è rappresentata dall’adozione di una logica di risultato: la riuscita degli interventi proposti non è commisurata solamente al numero di norme adottate o soppresse, ma alla effettiva riduzione degli oneri e dei tempi burocratici per i cittadini e per le imprese. In questa logica, il Piano coniuga innovazione organizzativa e innovazione tecnologica in modo da semplificare l’attività amministrativa e reingegnerizzare i processi di servizio, utilizzando le opportunità messe a disposizione dalle nuove tecnologie.

Ridurre il peso degli oneri di origine normativa ed amministrativa a carico di cittadini e imprese è una necessità ed un obiettivo comune a tutti i paesi dell’Unione europea, alle Istituzioni comunitarie e agli Stati membri dell’OCSE. È, del resto, una delle priorità poste della strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione, che ha fra i suoi obiettivi qualificanti la creazione di un contesto normativo favorevole all’investimento, all’innovazione e all’imprenditorialità.

Negli ultimi anni, anche in ambito europeo è accresciuta la consapevolezza dell’importanza di questi temi, come dimostra il programma della Commissione europea di riduzione del 25% degli oneri amministrativi derivanti da normative comunitarie, da realizzarsi entro il 2012.

Fino a qualche anno fa, il nostro Paese presentava soluzioni avanzate riguardo ad alcuni profili e un quadro complessivo confortante, come emergeva dalla review dell’OCSE sulla riforma della regolazione in Italia, pubblicata nell’aprile del 2001.

Negli ultimi anni, tuttavia, l’Italia ha visto regredire la propria posizione nelle classifiche per la regolamentazione e il funzionamento della pubblica amministrazione – e, più in generale, per la competitività.

Per recuperare il terreno perduto, è necessario stabilire un quadro certo di obiettivi ed azioni ed una strategia condivisa ai vari livelli di governo. Occorre, infatti, tener presente che, a seguito dei profondi cambiamenti introdotti dalla riforma del titolo V della Costituzione sul riparto di competenze, qualsiasi strategia finalizzata alla semplificazione per i cittadini e le imprese non può essere condotta a livello esclusivamente statale. È inoltre necessario che, alla luce del principio di sussidiarietà orizzontale, di cui all’articolo 118 della Costituzione, tale strategia si fondi su una solida alleanza con gli attori sociali.

In una logica di strategia unitaria della politica di qualità delle regole e nel rispetto del principio di leale collaborazione con gli altri soggetti istituzionali, tali temi infine vanno affrontati nell’ambito di una visione unitaria e il più possibile omogenea per tutti i normatori dell’ordinamento giuridico, Stato, Autonomie territoriali, Autorità indipendenti.

Tra questi, in primo luogo, le Regioni e le Autonomie locali: è infatti ben noto che le politiche di qualità della regolazione non possono prescindere dalla dimensione squisitamente “multilivello” del sistema normativo del Paese. Tale tema si configura come pregiudiziale a molti interventi ed é in qualche modo immanente a quasi tutti i capitoli del Piano (ove è spesso previsto il coinvolgimento diretto delle Regioni e delle Autonomie locali).

Inoltre, si prevede un apposito capitolo del Piano che contiene, da un lato, interventi volti a migliorare il raccordo delle politiche generali di better regulation tra Stato e Autonomie, nel rispetto reciproco ma anche nella consapevolezza della necessità di un metodo coordinato e, dall’altro, misure specifiche di semplificazione di procedure di competenza regionale in considerazione del fatto che, oggi, alle Regioni sono affidati importanti compiti sia in materia di attuazione delle normative comunitarie sia di produzione normativa in settori di straordinaria importanza per gli imprenditori e per i cittadini. Il tutto, ovviamente, andrà attuato in stretta connessione con le Conferenze Stato-Regioni e Unificata, e con le singole Regioni interessate.

Oltre al livello sovra- e sub-nazionale, va dedicata attenzione anche al ruolo dei regolatori cd. “indipendenti”. Il Piano dà atto, ad esempio, della previsione, nell’ambito del d.d.l. di riordino delle Autorità indipendenti, della necessità anche per tali soggetti di adottare tecniche di Analisi di impatto della regolazione e di regolazione, a rafforzamento di quanto già oggi previsto dall’art. 12 della legge n. 229 del 2003.

Si sottolinea, infine, che la rinnovata attenzione del Governo alla semplificazione è strettamente connessa agli interventi di liberalizzazione delle attività economiche ed a quelle di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni. La semplificazione normativa ed amministrativa, la liberalizzazione delle attività economiche e la modernizzazione delle pubbliche amministrazioni rappresentano, infatti, politiche convergenti. È intendimento del Governo, dunque, proseguirne la realizzazione all’interno di una strategia unitaria, complessivamente volta a migliorare il livello di competitività del sistema produttivo nazionale e ad accrescere la fiducia di consumatori, lavoratori e imprese.

II. Gli obiettivi generali

Il Piano delinea un percorso di azioni misurabili (anche in termini di differenza tra condizioni di partenza e risultati conseguiti) che, raggruppate in programmi – con precise cadenze temporali – convergano verso un obiettivo strategico, il cui grado di raggiungimento sia a sua volta valutabile.

L’obiettivo strategico consiste, per quanto riguarda le imprese, nel rafforzamento della capacità competitiva del Paese; l’indice di valutazione sarà rappresentato da un sensibile miglioramento nelle classifiche internazionali (ad esempio, il rapporto “Doing Business” della Banca Mondiale). A tal fine si prevede una continua attività di facilitazione di processo per attuare la ricognizione, il controllo e l’aggiornamento degli indicatori di qualità della regolazione e, più in generale, della competitività e della compatibilità con le metodologie impiegate da organizzazioni e centri di analisi internazionali.

Per quanto riguarda la normativa europea, si condivide il target proposto dalla Commissione, che consiste nel raggiungere, entro il 2012, la riduzione del 25% degli oneri amministrativi (sulla base della misurazione dei c.d. costi informativi, valutati con l’applicazione dello “European Standard Cost Model”) nei settori scelti dalla Commissione stessa. È una sfida molto impegnativa, che richiede la partecipazione di tutte le amministrazioni centrali, periferiche e delle autonomie territoriali, con il coinvolgimento delle parti sociali, alla stregua della sopra descritta “dimensione multilivello” della policy di better regulation. In base alle stime della Commissione europea, l’obiettivo congiunto di ridurre gli oneri amministrativi – discendenti dalla legislazione comunitaria e dalle normative nazionali – del 25% entro il 2012 potrebbe portare ad un aumento del 1,4% del prodotto interno lordo europeo, e cioè a 150 miliardi di euro nel medio periodo.

Una migliore regolazione, in un contesto di rafforzata legalità e fiducia, costituisce una condizione essenziale per migliorare la competitività del Paese e, allo stesso tempo, per garantire effettività ai diritti fondamentali di cittadinanza, tutelando coloro che sono in una condizione di maggiore “debolezza”.

III. Le caratteristiche del Piano

Il Piano d’azione presenta, quindi, novità consistenti rispetto agli approcci del passato.

Esso ha cadenza annuale, come previsto dalla legge, ma contiene anche azioni ed obiettivi a carattere pluriennale, che dovranno essere aggiornati nei Piani successivi.

Il Piano presuppone una stretta integrazione tra le diverse linee di azione, gli obiettivi da conseguire e i soggetti chiamati ad intervenire, con particolare attenzione ai diversi livelli di governo coinvolti. Per la realizzazione delle azioni si terrà conto, per l’anno in corso, delle risorse disponibili e si opererà per gli anni successivi in raccordo con gli strumenti di programmazione economico-finanziaria.

Inoltre, per l’attuazione delle singole linee di azione, si valutano, in coerenza con la nota del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 aprile 2007 n. 2869, i più congrui strumenti giuridici, quali il disegno di legge, il regolamento, la direttiva, il piano, l’accordo, nel rispetto della copertura finanziaria.

Gli elementi salienti del Piano sono:

• Predisposizione del Piano sulla base di un’ampia consultazione, in modo da condividere gli obiettivi di risultato e le linee d’azione, così da definire un patto (o programma condiviso) con le Regioni, le Autonomie locali e le parti sociali.

• Attribuzione, prevista nel Piano, di specifiche responsabilità per lo svolgimento di ciascuna attività (responsabilizzazione delle amministrazioni di settore e ruolo di impulso e di coordinamento).

• Misurazione degli oneri e logica di risultato: la riuscita degli interventi è misurata sulla base della effettiva riduzione degli oneri e dei tempi procedimentali.

• Adozione di un approccio selettivo attraverso l’individuazione dei settori prioritari di intervento, concentrando l’attenzione sulla semplificazione nelle materie di competenza statale e, allo stesso tempo, indicando le aree di una cooperazione multilivello.

• Individuazione di un sistema di consultazione/concertazione dei vari soggetti nazionali interessati, al fine di promuovere il miglioramento del flusso informativo dei dati attinenti alla qualità della regolazione – ovvero dei dati che concorrono alla creazione di indicatori internazionali dai quali si evincono i risultati delle azioni compiute ed il grado di competitività del Paese – nonché della loro trasmissione, in forma unitaria e compatibile con le metodologie impiegate, agli interlocutori nazionali ed internazionali di riferimento.

• Il piano ricongiunge innovazione tecnologica e innovazione amministrativa e utilizza in modo integrato anche l’innovazione normativa e organizzativa, la reingegnerizzazione dei processi di servizio e le azioni di accompagnamento.

• Particolare attenzione viene dedicata alle azioni di formazione, alla comunicazione ai destinatari ed all’opinione pubblica degli obiettivi, dei metodi e dei risultati ed a forme permanenti di interazione con imprese e cittadini anche per raccogliere segnalazioni e suggerimenti. Nell’ambito di queste azioni un ruolo essenziale può essere svolto dalle associazioni dei cittadini, utenti e consumatori e dalle associazioni del mondo imprenditoriale, che sono attori fondamentali del processo di implementazione delle politiche di semplificazione.

Ai fini della predisposizione e dell’attuazione del Piano, le Prefetture-UTG possono svolgere un ruolo essenziale. Esse infatti possono costituire la struttura statale tramite la quale, da un lato, monitorare il livello delle performance degli uffici pubblici, contribuire a misurare gli oneri amministrativi sopportati dai cittadini e dalle imprese e, dall’altro, diffondere e attuare le politiche di innovazione e semplificazione amministrativa.

La consultazione ed il coinvolgimento delle Regioni e delle autonomie locali, dei rappresentanti delle categorie produttive e delle associazioni dei cittadini e dei consumatori attraverso il Tavolo permanente per la semplificazione proseguirà nelle fasi di attuazione e valutazione del Piano. A questo fine, saranno costituiti appositi gruppi di lavoro per le fondamentali aree del Piano.

IV. Le linee d’azione per il miglioramento della qualità della regolazione

Le linee d’azione individuano le macro aree del piano, ciascuna delle quali suddivisa in azioni. Per ciascuna azione sono specificati l’obiettivo, il termine di conseguimento, l’amministrazione responsabile e le altre amministrazioni coinvolte nella realizzazione degli scopi prefissi.

1. Riduzione degli oneri amministrativi

In quest’area si collocano le azioni per ridurre gli oneri amministrativi che gravano sui cittadini e sulle imprese. In linea con le migliori pratiche emerse in ambito internazionale e con gli indirizzi più recenti definiti in sede europea (conclusioni del Consiglio Europeo dell’8 e 9 marzo 2007 in materia di Migliore Regolazione ed il “Programma d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell’Unione europea”, predisposto dalla Commissione), il Governo italiano imprime alla politica di semplificazione un cambio di orientamento.

Gli interventi mirano, sotto un primo profilo, all’avvio di un’attività di misurazione e riduzione degli oneri derivanti dagli “obblighi informativi” a carico dei privati (ad es., la compilazione di moduli, la tenuta di registri, etc.), secondo le guidelines adottate in sede europea, che sono tutte incentrate sulle sole Information obligations. Secondo le conclusioni del citato Consiglio Europeo, è infatti soltanto su questo tipo di oneri che andrà computata la percentuale del 25% da ridurre entro l’anno 2012 (cfr., amplius, il paragrafo 1.1).

Sotto un secondo profilo, il governo è consapevole che non si può limitare una politica di semplificazione ai soli obblighi di informazione, per cui si prevedono anche interventi volti alla riduzione di adempimenti amministrativi di altro tipo (ad es., tramite la effettiva sostituzione di provvedimenti espressi con meccanismi di d.i.a. e di silenzio assenso, o mediante la semplificazione del sistema dei controlli), nonché al contenimento dei costi dell’Amministrazione, anche attraverso un più efficiente impiego delle risorse umane e strumentali disponibili.

1.1 Misurazione degli oneri derivanti da obblighi informativi

Il piano di misurazione degli oneri amministrativi sopportati dalle imprese rappresenta un’azione specifica, legata alla necessità di rendere operativo uno strumento a carattere fortemente innovativo. Tali oneri saranno individuati a partire dalla misurazione dei costi amministrativi, generati da obblighi di informazione sostenuti dalle imprese stesse.

La metodologia di misurazione è lo EU Standard Cost Model – il metodo adottato dalla Commissione europea sulla base delle esperienze dei paesi europei di applicazione dello Standard Cost Model, che prevede la misurazione di un sottoinsieme di costi, i c.d. “oneri amministrativi”, stimando il costo di singoli obblighi informativi (“Information Obligations”), anche attraverso interviste a imprese rappresentative della loro categoria/settore di riferimento.

Azione: redazione e attuazione di un programma pluriennale di misurazione degli oneri amministrativi che gravano sulle imprese, finalizzato alla loro riduzione. In ciascun anno, a partire dal 2007, il Piano d’Azione indicherà gli ambiti di regolazione nazionale nei quali sarà svolta la misurazione (c.d. aree prioritarie). Quest’ultima consentirà di identificare i singoli oneri amministrativi (derivanti da obblighi informativi) che possono essere considerati non necessari o comunque eccessivi in relazione alla tutela degli interessi pubblici che la regolazione si prefigge. A partire dal 2008, tenendo conto dei risultati conseguenti l’attività di misurazione, il Piano d’azione indicherà in modo sistematico anche le misure di riduzione degli oneri amministrativi.

Le aree prioritarie dovranno essere selezionate tenendo anche conto delle aree prioritarie di regolazione comunitaria individuate dal Programma di Azione della Commissione europea (diritto societario; legislazione farmaceutica; ambiente di lavoro e rapporti di lavoro; normativa fiscale; statistiche; agricoltura e sussidi all’agricoltura; sicurezza alimentare; trasporti; pesca; servizi finanziari; ambiente; politiche di coesione; appalti pubblici), nonché delle indicazioni provenienti dagli stakeholders. Il programma comunitario di misurazione degli oneri amministrativi nell’Unione Europea sarà attuato dalla Commissione europea. In Italia, è stato individuato un responsabile, nell’ambito dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, per il coordinamento tra l’amministrazione nazionale e la Commissione.

Le aree di regolazione (disciplinate da norme di origine statale in vigore al maggio 2007) prioritarie ai fini della misurazione nel corso del 2007, selezionate anche in base al criterio della loro significatività per le attività di impresa, sono:

• Privacy (con un progetto pilota di misurazione della normativa per le PMI fino a 250 addetti). In particolare, saranno considerati per la misurazione gli obblighi informativi derivanti dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, “Codice in materia di protezione dei dati personali”;

• Ambiente. In particolare, saranno considerati per la misurazione gli obblighi informativi derivanti dalle norme che seguono: i) Risorse idriche R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775 (T.U. delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici); ii) Industrie insalubri - R.D. 27 luglio 1934 n. 1265 (T.U. delle leggi sanitarie); iii) Rumore - l. 26 ottobre 1995, n. 447 (legge quadro sull’inquinamento acustico); iv) Elettrosmog - l. 22 febbraio 2001, n. 36 (legge quadro sull’inquinamento elettromagnetico); v) Autorizzazione integrata ambientale - d.lgs. 18 febbraio 2005 N. 59; vi) Suolo, acque, rifiuti, atmosfera - d.lgs. 3 aprile 2006 N. 152 (Testo unico in materia ambientale);

• Paesaggio. Saranno considerati per la misurazione, gli obblighi informativi derivanti dal d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (codice dei beni culturali e del paesaggio), con particolare riferimento al settore dei Beni Culturali: artt. 12, 13, 14, 15, 21, 22, 23, 25, 26, 30, 31, 32, 33, 34, 48, 49, 57, 59, 63, 64, 68, 71, 72, 74, 90; Beni Paesaggistici: artt. 139, 146, 159;

• Sicurezza civile (Vigili del Fuoco); In particolare saranno presi in esame gli obblighi informativi derivanti dalle norme che seguono: i) d.m. interno 16 febbraio 1982, Modificazioni del D.M. 27 settembre 1965, concernente la determinazione delle attività soggette alle visite di prevenzione incendi, e modifiche successive; ii) d.P.R. n. 12 gennaio 1998, n. 37, Regolamento recante disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione incendi, a norma dell'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59; iii) d.lgs. 8 marzo 2006, n. 139, Riassetto delle disposizioni relative alle funzioni ed ai compiti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, a norma dell'articolo 11 della legge 29 luglio 2003, n. 229; iv) d.m. interno 4 maggio 1998, Disposizioni relative alle modalità di presentazione ed al contenuto delle domande per l'avvio di procedimenti di prevenzione incendi, nonché all'uniformità dei connessi servizi resi dai Comandi provinciali dei vigili del fuoco; v) d.m. 9 maggio 2007, Direttive per l’attuazione dell’approccio ingegneristico alla sicurezza antincendio;

• Previdenza e contributi;

• Codice della navigazione (Libro I - relativamente alla localizzazione di impianti industriali);

• Fisco e dogane.

Considerato che la regolazione di fonte comunitaria è oggetto dell’attività di misurazione della Commissione, il Piano d’azione focalizzerà il programma di misurazione degli oneri amministrativi sulla regolazione di origine statale e sulla regolazione di origine regionale, in attuazione dell’“Accordo tra lo Stato e le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, le Province, i Comuni e le Comunità montane in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione”, sancito in sede di Conferenza unificata in data 29 marzo 2007.

Il Piano d’Azione - anche nella prospettiva della quantificazione dei vantaggi per le imprese e della loro comunicazione - fissa l’obiettivo di riduzione media degli oneri nelle aree prioritarie relative alla regolazione statale in linea e in modo complementare con l’obiettivo di riduzione non inferiore al 25% entro il 2012 degli oneri amministrativi derivanti dalla regolazione di origine comunitaria.

Obiettivo: a) misurazione dei costi amministrativi all’interno delle aree prioritarie di regolazione; b) individuazione delle misure di riduzione conseguenti; c) raccordo con la Commissione europea per l’attuazione del programma di misurazione.

Termine di conseguimento: a) entro il 31 dicembre 2007; b) entro il 31 dicembre 2007 per la privacy; entro il 31 marzo 2008 per le altre aree prioritarie; c) conclusione del programma d’azione comunitario.

Amministrazione responsabile: Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per le politiche comunitarie.

Amministrazioni coinvolte: amministrazioni competenti per le aree di regolazione selezionate.

1.2 La riduzione degli oneri per le imprese

1.2.1 Comunicazione unica per la nascita dell’impresa

Azione: il decreto legge sulle liberalizzazioni n. 7 del 2007 (convertito con modificazioni dalla legge n. 40 del 2007) ha introdotto la comunicazione unica telematica presso il registro delle imprese che sostituisce tutti gli adempimenti per l’inizio dell’attività di impresa a fini previdenziali, assistenziali e fiscali (codice fiscale e partita IVA). Per far sì che questa disposizione sia concretamente attuata è necessario: a) predisporre i decreti attuativi per l’adozione del modello unico di comunicazione e per la disciplina delle modalità del trattamento informatico e della trasmissione telematica dei dati; b) progettare e realizzare una campagna di comunicazione; c) introdurre un sistema di monitoraggio sul suo livello di applicazione. Nelle attività previste saranno coinvolte le associazioni di categoria.

Obiettivo: introduzione della comunicazione unica su tutto il territorio nazionale.

Termine di conseguimento: 30 agosto 2007.

Amministrazione responsabile: Ministero dello sviluppo economico

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Ministero dell’economia e delle finanze (e Agenzia delle entrate), Ministero del lavoro, INPS e INAIL, Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura.

1.2.2 Semplificazione degli adempimenti per il rilascio del certificato di prevenzione incendi

Azione: creazione di un sistema di gestione informatizzata che consenta, tramite Internet, di presentare le istanze, nonché di ricevere e inviare comunicazioni e di consultare lo stato dell’iter procedimentale, riducendo i tempi e agevolando lo scambio dei dati e i rapporti con l’utenza. Gli interventi vengono realizzati anche in previsione delle misure di ulteriore semplificazione degli adempimenti a carico delle imprese, contenute nelle norme di delega del disegno di legge “Bersani” (A.C. 2272- bis), volte a semplificare le procedure per il rilascio del certificato di prevenzione incendi. L’obiettivo è quello di assicurare un’effettiva riduzione degli adempimenti amministrativi e dei costi delle imprese, nel rispetto del mantenimento dei livelli di sicurezza per la collettività. Una volta adottati i provvedimenti attuativi previsti dalla norma di delega, sarà necessario, d’intesa con le regioni, realizzare una campagna di comunicazione e predisporre un adeguato sistema di monitoraggio degli effetti delle disposizioni varate.

Obiettivo: miglioramento della qualità dei servizi, semplificazione degli adempimenti e delle procedure.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2007 per gli interventi in via amministrativa.

Amministrazioni responsabili: Ministero dell’interno

Amministrazioni coinvolte: Ministero dello sviluppo economico, Dipartimento per la funzione pubblica, CNIPA, Conferenza unificata, Regioni e province autonome, enti locali.

1.2.3 Abolizione e semplificazione degli adempimenti amministrativi per i nuovi impianti produttivi

Azione: il disegno di legge “Capezzone” (A.S.1532) contiene numerose disposizioni (originariamente previste dal d.d.l. Bersani A.C. 2272-bis) per la semplificazione di adempimenti amministrativi per la costruzione di impianti produttivi, le quali, nella consapevolezza della “fragilità” del territorio italiano e nel rispetto dei vincoli idrogeologici, storico-artistici e paesaggistici, prevedono la concentrazione delle attività di coordinamento amministrativo in capo allo sportello unico comunale per le attività produttive e la valorizzazione della responsabilità dell’imprenditore, che si avvale di professionisti di fiducia per certificare la conformità dell’impianto alle vigenti prescrizioni. In vista dell’approvazione del provvedimento saranno pianificate le attività tese a creare – anche tenendo conto dell’esperienza sul campo degli sportelli unici – le condizioni di un’efficace implementazione di tali misure con il coinvolgimento di tutti i soggetti interessati, con particolare riferimento alle amministrazioni comunali. Una particolare cura sarà posta nell’applicazione della telematica alle attività dello sportello, per il doppio profilo del rapporto con gli utenti (come già previsto dall’art. 10, d.lgs. n. 82/2005 e dall’art. 1, comma 5, del citato disegno di legge Capezzone) e delle relazioni con gli uffici e amministrazioni competenti nell’ambito dell’unitario procedimento che lo sportello gestisce, al fine del reciproco trasferimento dei dati.

Obiettivo: drastica riduzione dei tempi di start up per le imprese.

Termini di conseguimento: entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge.

Amministrazione responsabile: Ministero dello sviluppo economico.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per l’Innovazione e le tecnologie, Dipartimento per gli affari regionali, Ministero del lavoro, Regioni ed enti locali; camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura.

1.2.4 Semplificazione dei controlli sulle imprese con certificazione ambientale

Azione: è necessario creare le condizioni per l’applicazione della disposizione (art. 10, comma 2) del disegno di legge “Nicolais” (A.C. 2161) in materia di semplificazione dei controlli ambientali sulle imprese certificate in base a normazione internazionale (ISO 14001) e dei controlli relativi ai rinnovi delle autorizzazioni che le imprese devono periodicamente sostenere. A tal fine, in linea con l’orientamento emerso in Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati nello scorso mese di maggio, è prevista la realizzazione di una sperimentazione in base alla quale, per un periodo di due anni, per le piccole e medie imprese certificate in base a normazione internazionale ISO14001, i controlli periodici finalizzati all’ottenimento o al mantenimento della certificazione, eseguiti dagli enti certificatori o dalle imprese medesime, anche attraverso l’ausilio di analisi effettuate servendosi esclusivamente di laboratori accreditati in base alla norma internazionale UNI CEI EN ISO/IEC 17025, sostituiscono i corrispondenti controlli espletati dagli organi amministrativi competenti ai fini della verifica del possesso dei requisiti stabiliti dalla normativa ambientale per l’esercizio dell’attività d’impresa, nonché per il rinnovo delle autorizzazioni amministrative. Nelle more dell’approvazione definitiva del provvedimento, verranno pianificate attività tese ad un’efficace implementazione di tali misure.

Obiettivo: effettuazione e conclusione della sperimentazione.

Termine di conseguimento: entro 24 mesi dall’entrata in vigore della legge.

Amministrazione responsabile: Dipartimento della funzione pubblica, Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione.

Amministrazioni coinvolte: Ministero dell’ambiente; APAT; Ministero dello sviluppo economico.

1.2.5 Semplificazione dei procedimenti a favore dell’imprenditoria femminile

Azione: gli interventi a favore dell’imprenditoria femminile, nati come azioni positive per il riequilibrio delle politiche di genere, devono poter evolvere nella direzione di un sistema equilibrato ed organico di azioni orientate a sostenere le imprese delle donne, contrastando le barriere all’accesso al mercato, avviando percorsi di accompagnamento per il consolidamento aziendale ed investendo in cultura d’impresa, all’interno delle politiche nazionali a sostegno dell’impresa, in particolare di quella piccola e media.

In questo senso, si intende operare, sulla base dell’esperienza maturata, per una rivisitazione complessiva dei criteri che hanno orientato l’applicazione della legge 215/92, con iniziative ed eventuali atti regolamentari che si renderanno necessari, in coerenza con gli obiettivi generali del Piano di azione per la semplificazione volti ad agevolare le attività produttive e commerciali, anche con una azione organica di mainstreaming, per promuovere la presenza delle imprese delle donne nell’uso dei fondi nazionali di Industria 2015 e dei fondi strutturali dell’Unione Europea 2007-2013.

In particolare, si intende agire, per le imprese a conduzione o a prevalente partecipazione femminile, sul versante del credito, dell’innovazione e della competitività, del lavoro di cura domiciliare, della formazione e cultura d’impresa.

Obiettivo: Qualificare la regolazione delle azioni a sostegno della promozione dell’imprenditoria femminile negli strumenti nazionali a favore delle imprese, anche in relazione alla legge 215/92.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2007.

Amministrazione responsabile: Dipartimento per i diritti e le pari opportunità.

Amministrazioni coinvolte: Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento per gli affari regionali, Regioni e province autonome, enti locali.

1.2.6 Semplificazione e razionalizzazione degli adempimenti connessi alle registrazioni previste dalla normativa antiriciclaggio a carico di una serie di categorie di soggetti

Azione: l’attività di prevenzione e di contrasto del fenomeno del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo è regolata da un articolato sistema normativo, i cui principi generali sono stabiliti a livello comunitario e la cui disciplina specifica trova attuazione nei provvedimenti legislativi nazionali. Attualmente, per il recepimento della III Direttiva comunitaria in materia, è in fase di predisposizione un decreto legislativo in cui è prevista una serie di obblighi di identificazione e di registrazione a carico di una pluralità di soggetti, quali:

a) professionisti (ad es. ragionieri e periti commerciali, commercialisti e consulenti del lavoro iscritti nei rispettivi albi, avvocati, notai) ed altre figure professionali e imprenditoriali dettagliatamente individuate;

b) intermediari finanziari (ad es. banche, Poste italiane S.p.A., società d’intermediazione mobiliare).

Considerata la complessità di tali registrazioni, si è ravvisata l’opportunità di prevedere, già nel citato D.Lgs., che alcune categorie di destinatari, in funzione delle loro limitate strutture organizzative e delle contenute dimensioni economiche, possano adempiere gli obblighi di registrazione avvalendosi di propri sistemi informatici, senza dover affrontare i costi dell’adozione dell’archivio unico informatico attualmente previsto.

Nella medesima prospettiva di riduzione degli adempimenti e di contenimento degli oneri, si prevede di estendere il ricorso a modalità semplificate di registrazione anche alle strutture più complesse che caratterizzano gli intermediari abilitati, mediante l’emanazione di atti non normativi. Contestualmente, le misure da adottare saranno anche finalizzate ad evitare superflue duplicazioni di registrazione e a consentire l’utilizzo diretto di dati già acquisiti in altri contesti.

Obiettivo: semplificazione degli adempimenti e delle procedure; riduzione degli oneri amministrativi.

Termine di conseguimento: a) entro il 31 dicembre 2007; b) 31 dicembre 2012 per gli interventi da adottare con strumenti amministrativi.

Amministrazione responsabile: Ministero dell’economia e delle finanze.

Amministrazioni coinvolte: Ministero della giustizia, Ministero dell’interno, Banca d’Italia, Ufficio italiano cambi, amministrazioni competenti per le aree di regolazione selezionate (ivi comprese le Autorità indipendenti, quali CONSOB e ISVAP), ordini professionali.

1.2.7 Semplificazione della procedura per il riconoscimento di agevolazioni fiscali in ordine alle spese per gli interventi a favore del patrimonio culturale

Azione: a) attribuzione ad un unico soggetto della funzione di accertamento della necessità e congruità della spesa effettuata dai privati proprietari di beni culturali per interventi di conservazione; b) coordinamento dei tipi di interventi conservativi ammissibili all’incentivo fiscale con quelli contemplati dall’art. 29 del codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo n. 42/2004); c) unificazione del procedimento di valutazione e conseguente approvazione della spesa in capo ad una sola autorità amministrativa (la Sovrintendenza di settore competente).

Obiettivo: semplificare procedure ed incentivare il reperimento di risorse aggiuntive in favore dei beni culturali.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2007.

Amministrazione responsabile: Ministero per i beni e le attività culturali.

Amministrazione coinvolta: Ministero dell’economia e delle finanze.

1.3 Riduzione degli oneri per i cittadini

1.3.1 Comunicazione unica per il cittadino e semplificazione degli adempimenti anagrafici

Azione: adozione degli atti regolamentari e delle ulteriori iniziative necessarie all’implementazione della “comunicazione unica” che consenta al cittadino di comunicare una volta sola alla pubblica amministrazione i dati relativi alla residenza (al momento del cambio di residenza, spetterà poi alla PA trasmettere tali dati per via telematica). Il più generale riordino della materia anagrafica (ivi compresa l’AIRE), la semplificazione degli adempimenti per i cittadini e il ridisegno delle procedure anagrafiche sulla base dell’uso delle tecnologie sono previsti dal disegno di legge “Nicolais” (A.C. 2161).

Obiettivo: Avvio implementazione della comunicazione unica per il cittadino.

Termine di conseguimento: 30 giugno 2008.

Amministrazione responsabile: Ministero dell’interno, Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero degli affari esteri, Ministero della pubblica istruzione, Regioni, comuni, INPS, ANCI.

1.3.2 Semplificazione e reingegnerizzazione dei processi per gli immigrati

Azione: incremento del livello di efficienza degli Sportelli unici per l’immigrazione ai fini di agevolare il rilascio del nulla-osta al lavoro e al ricongiungimento familiare e monitoraggio del nuovo modello organizzativo per il rilascio/rinnovo dei titoli di soggiorno, potenziando l’uso delle tecnologie informatiche e telematiche, utilizzando a tal fine le risorse finanziarie previste dalla legislazione di settore, e realizzando efficaci campagne informative in un’ottica di semplificazione, razionalizzazione e reingegnerizzazione dei processi per i cittadini stranieri. Al fine di perseguire l’obiettivo di coinvolgere gli enti locali nelle procedure per il rinnovo dei permessi di soggiorno, è in corso una fase triennale di definizione e sperimentazione di nuovi modelli organizzativi e procedurali da estendere, successivamente, a tutto il territorio nazionale. Saranno promossi interventi diretti a migliorare la qualità dell’accoglienza e dell’assistenza degli immigrati e per lo snellimento delle connesse procedure, anche ai fini di una maggiore trasparenza dell’attività svolta. Il Governo sta, inoltre, predisponendo un disegno di legge di modifica del testo unico sugli immigrati, prevedendo, tra l’altro, la revisione delle disposizioni relative all’ingresso e al soggiorno degli immigrati per agevolare i percorsi legali di inserimento lavorativo e sociale, anche attraverso l’introduzione di significative misure di semplificazione dei connessi adempimenti amministrativi.

Obiettivo: migliorare la qualità dei servizi e ridurre gli oneri amministrativi.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2007 per gli interventi in via amministrativa.

Amministrazione responsabile: Ministero dell’interno.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Dipartimento per gli affari regionali, Ministero degli affari esteri, Ministero del lavoro e della previdenza sociale, Ministero della solidarietà sociale, Ministero dell’economia e finanze, enti locali, INAIL, INPS, ISTAT, UPI, ANCI, Poste italiane, patronati, associazioni di volontariato e cooperative di solidarietà sociale.

1.3.3 Semplificazione, snellimento e razionalizzazione delle procedure di concessione della cittadinanza italiana

Azione: adozione delle iniziative necessarie per la razionalizzazione delle procedure di concessione della cittadinanza italiana, attraverso il potenziamento degli strumenti informatici e telematici, utilizzando le risorse finanziarie previste dalla normativa di settore, e la semplificazione delle procedure per la trasmissione e l’acquisizione dei dati. Ottimizzazione dell’efficienza del servizio Call center mediante il monitoraggio, l’analisi e la valutazione di report periodici che consentano di intervenire tempestivamente su eventuali criticità. Gli interventi in questione vengono realizzati anche in previsione della riforma della disciplina normativa sulla cittadinanza, contenuta nel disegno di legge governativo (AC 1607), che contiene modifiche riconducibili alla necessità di attuare effettive politiche di integrazione, favorendo l’acquisizione, in termini più aperti, del diritto di cittadinanza non solo per i nati in Italia, ma anche per coloro che soggiornano stabilmente nel nostro paese.

Obiettivo: migliorare la qualità dei servizi e semplificazione dei processi.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2007 per gli interventi in via amministrativa.

Amministrazione responsabile: Ministero dell’interno.

Amministrazioni coinvolte: Ministero degli affari esteri, Ministero della giustizia.

1.3.4 Semplificazione degli adempimenti connessi alla tutela della salute

Azione: il disegno di legge “Turco” (A.S. 1249) si propone di eliminare numerose certificazioni e adempimenti di carattere sanitario che, in base al principio dell’efficacia basata sulle prove empiriche, non offrono una tutela effettiva per la salute dei cittadini, generando invece un onere burocratico. Per la piena attuazione di queste misure di semplificazione presso le amministrazioni pubbliche è necessario adottare delle intese tra lo Stato e le regioni, nonché realizzare una campagna di comunicazione e predisporre un sistema di monitoraggio. Al fine di ridurre ulteriormente gli adempimenti burocratici è necessario anche individuare altre pratiche sanitarie inutili da semplificare.

Obiettivo: a) eliminazione effettiva delle certificazioni individuate nel disegno di legge; b) predisposizioni delle intese da realizzare in Conferenza unificata per la semplificazione in materia di polizia mortuaria; c) individuazione delle pratiche sanitarie inutili ed elaborazione di proposte per una maggiore semplificazione delle certificazioni sanitarie.

Termine di conseguimento: a) entrata in vigore della legge; b) 60 giorni dopo l’entrata in vigore della legge.

Amministrazione responsabile: Ministero della salute.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Conferenza unificata, Regioni e province autonome, istituzioni scolastiche.

1.3.5 Continuità assistenziale: diffondere il protocollo per la dimissione protetta

Azione: la continuità assistenziale dall’ospedale al domicilio del cittadino/paziente rende effettivo il diritto alla salute e passa per la semplificazione degli impegni anche amministrativi che la persona dimessa deve sopportare per accedere alle successive fasi di cura, assistenza e riabilitazione domiciliare. A tal fine è necessario attivare già nella fase precedente la dimissione ospedaliera tutte quelle procedure amministrative che necessitano per l’accesso a supporti professionali, tecnici e di formazione dei familiari e delle persone impegnate nella rete di assistenza. È necessario quindi definire protocolli di intesa che stabiliscano processi stabili di integrazione tra assistenza ospedaliera e assistenza domiciliare: prima che la persona venga dimessa dall’ospedale il protocollo deve prevedere la definizione di un progetto personalizzato che stabilisca obiettivi, frequenza delle prestazioni, operatori coinvolti, compiti della persona dimessa e di coloro che in famiglia lo assistono e la necessaria formazione.

Obiettivo: raccogliere le esperienze maturate sul territorio attraverso un tavolo di confronto tra Stato, regioni e rappresentanti delle organizzazione di tutela degli utenti per standardizzare modelli di protocollo e definire linee guida nazionali.

Termine di conseguimento: 30 aprile 2008.

Amministrazione responsabile: Ministero della salute.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Ministero Solidarietà Sociale, Conferenza unificata, Regioni e province autonome, istituzioni scolastiche.

1.3.6 Riduzione dei tempi per la risoluzione delle controversie in materia di danni causati da interventi clinici

Azione: il tema della sicurezza dei pazienti investe il sistema sanitario non solo sul fronte della riduzione del rischio ma anche su quello della gestione del rapporto con il cittadino (eventualmente) danneggiato. A tal fine sono allo studio presso il Ministero della salute progetti, anche normativi, finalizzati a semplificare la gestione degli eventi che hanno determinato danni al paziente, sia per monitorare le fattispecie e definire migliori protocolli di prevenzione del rischio, sia per agevolare l’accesso del paziente danneggiato alla rifusione che gli è dovuta in caso di riconoscimento del danno. Tali progetti sono finanziati con le risorse previste dalla vigente legislazione di settore.

Sulla base delle esperienze in corso presso molte strutture sanitarie sono in corso di valutazione schemi per la riduzione dei tempi di riconoscimento del danno, anche ipotizzando l’estensione di forme di conciliazione che garantiscano il cittadino sul piano della celerità del procedimento e su quello della terzietà delle valutazioni di merito.

Obiettivo: presentazione di un disegno di legge in materia di sicurezza delle cure.

Termine di conseguimento: 30 giugno 2007.

Amministrazione responsabile: Ministero della salute.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Ministero della giustizia, Conferenza unificata, Regioni e province autonome.

1.3.7 Semplificazione del regime di circolazione giuridica degli autoveicoli

Azione: nell’ambito delle misure a favore del cittadino consumatore contenute nel disegno di legge “Bersani” (A.C. 2272-bis) rientravano quelle per la semplificazione del regime di circolazione giuridica degli autoveicoli. Esse sono state successivamente stralciate nel corso della discussione del provvedimento alle Camere e sono confluite all’interno di un distinto disegno di legge.

In particolare, viene eliminata l’anacronistica qualificazione di beni mobili registrati, ormai non più sorretta da alcuna ragione di interesse pubblico, ed è conseguentemente eliminata la trascrizione presso il Pubblico Registro Automobilistico, che viene soppresso.

A seguito dell’approvazione della norma, occorrerà adottare i previsti regolamenti attuativi, anche per disciplinare il necessario periodo transitorio, ed intraprendere la riorganizzazione degli uffici della motorizzazione, garantendone la connessione con gli sportelli unici dell’automobilista.

Obiettivo: aumentare le garanzie dei cittadini acquirenti e venditori di autoveicoli rispetto alle distorsioni e alle possibili truffe oggi garantite dal doppio regime; ridurre un’inutile duplicazione burocratica, che oggi incombe sui cittadini; consentire un ingente risparmio di risorse pubbliche e un sensibile risparmio dei cittadini sui costi di compravendita degli autoveicoli.

Termine di conseguimento: entro novanta giorni dall’entrata in vigore delle nuove disposizioni.

Amministrazioni responsabili: Ministero dei trasporti (Dipartimento della motorizzazione civile) e Ministero dello sviluppo economico.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Province.

1.3.8 Riduzione degli oneri per i consumatori

Le misure a favore del cittadino consumatore contenute nel disegno di legge “Bersani” (A.C. 2272-bis), eliminano una serie di intermediazioni e adempimenti burocratici, che appesantiscono gli oneri per i cittadini, allungano inutilmente i tempi e per converso non garantisco interessi pubblici. Si tratta di disposizioni non solo di semplificazione, ma, in primo luogo, di abbattimento di oneri ingiustificati, destinate ad essere immediatamente operative a seguito dell’approvazione da parte del Parlamento, con la riduzione al minimo necessario dei provvedimenti attuativi da parte dell’Amministrazione.

Molte delle misure in esame, in particolare, liberalizzano settori di attività economiche e commerciali, in attuazione del principio comunitario di libertà di concorrenza e per tale via consentono di garantire anche il diritto del cittadino consumatore alla scelta e all’accesso alle migliori condizioni dei prodotti e servizi più confacenti alle proprie esigenze.

Ciò vale, in primo luogo, per l’eliminazione dei limiti all’abbinamento di più attività commerciali sul medesimo sito, ivi incluse quelle di distribuzione di carburanti, per la liberalizzazione dell’attività di intermediazione di affari, per la disciplina della distribuzione del GPL, per l’utilizzo del servizio a terra degli aeroporti. Altre misure sono già presenti nel decreto-legge n. 7/2007 (convertito con modificazioni dalla legge n. 40/2007), quanto ai servizi telefonici, ai servizi bancari ed a quelli assicurativi.

Azione: vigilanza sulla corretta attuazione delle nuove disposizioni da parte degli operatori economici e dei professionisti interessati; realizzazione di una campagna di informazione volta ad informare i consumatori circa le nuove opportunità; monitoraggio dei conseguenti andamenti di mercato al fine di garantire la consapevole scelta dei consumatori secondo criteri di trasparenza e di comparabilità delle diverse offerte, in sinergia con le autorità di regolazione di settore.

Obiettivo: procedere alla progressiva apertura del mercato eliminando ogni condizione di indebito privilegio ed ogni non necessaria intermediazione, pubblica o privata; valorizzare le capacità e potenzialità imprenditoriali e lavorative, in particolare delle nuove generazioni; favorire la massima facoltà di scelta, sulla base di una consapevole informazione, dei consumatori.

Termini di conseguimento: entrata in vigore delle nuove disposizioni, con progressiva implementazione.

Amministrazione responsabile: Ministero dello sviluppo economico.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Regioni ed enti locali, Camere di commercio, industria e artigianato.

1.3.9 Adozione di un sistema informatico per la gestione dei Conti Correnti in Valuta del Tesoro attivi presso sedi diplomatiche e consolari

Azione: adozione di un sistema informatico di tipo avanzato in quanto:

a) usa una base dati completamente relazionata al contesto in cui opera nel senso che il sistema non permette che siano inseriti dati incongruenti;

b) verifica la esatta disponibilità del Conto Corrente in Valuta del Tesoro;

c) é idoneo ad acquisire in tempo reale i cambi di valuta ed effettuare le relative operazioni di cambio;

d) è predisposto per compilare automaticamente la nota con la quale una sede diplomatica richiedente al termine della verifica dei presupposti, viene autorizzata o meno ad effettuare il prelievo o il trasferimento di somme da un conto corrente;

e) consente l’implementazione automatica nel sistema stesso dei dati comunicati dalle sedi consolari e dal Ministero degli affari esteri tramite il sistema informatico di messaggistica già attivato;

f) è perfettamente integrabile con tutti i sistemi Office,Word ed Excel.

Obiettivo: rapida gestione del sistema dei Conti Correnti in Valuta del Tesoro che è alla base di una infinità di servizi che vengono resi alla collettività italiana in patria e all’estero.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2008.

Amministrazione responsabile: Ministero dell’economia e delle finanze.

Amministrazione coinvolta: Ministero degli affari esteri.

1.3.10 Semplificazione delle procedure amministrative per l’indennizzo degli italiani che abbiano perduto beni all’estero

La concessione di indennizzi di beni italiani perduti all’estero avviene secondo una prassi consolidata, a favore di persone fisiche che abbiano subito,in condizioni drammatiche, l’esproprio dei propri beni, diritti, e interessi, in terra straniera oppure a favore di una persona giuridica che eserciti un’attività industriale o un’attività commerciale espropriata. Comunque si tratta di un esproprio globale compiuto dall’autorità costituita esercente, spesso di fatto, la sovranità su di un territorio a danno di una persona fisica o giuridica.

La procedura di indennizzo sino ad ora adottata dalla normativa vigente si basa sulla valutazione dei beni, diritti ed interessi ed è notoriamente lunga e complessa attesa la difficoltà di avere documentazione formale ed attendibile. Inevitabile è inoltre il contenzioso.

Azione: Si tratta di determinare il danno e quindi l’indennizzo da riconoscere alle persone fisiche in base al tenore di vita e al reddito del profugo o rimpatriato nel paese ove è avvenuto l’esproprio.

Tale tenore di vita e tale reddito verrebbe accertato in base ad una serie di dichiarazioni rilasciate dall’interessato sotto la propria responsabilità ma peraltro facilmente controllabili.

Tali dichiarazioni verrebbero raccolte su di un apposito modulo e riversate in un sistema informatico programmato in modo da classificare per scaglioni il reddito e il danno presumibilmente patito dal profugo, o rimpatriato danneggiato.

Gli elementi di valutazione da accertare sulla base delle dichiarazioni rilasciate dall’interessato potrebbero essere a titolo esemplificativo il reddito, la contribuzione fiscale effettuata, le caratteristiche dell’abitazione, il numero dei familiari, l’attività svolta, l’anzianità lavorativa o contributiva, le proprietà, le rendite finanziarie.

Allo stesso modo, si potrebbe procedere per la valutazione di una attività produttiva industriale o commerciale di cui occorrerebbe per esempio dichiarare utili, fatturato, elementi di bilancio, contribuzione fiscale, produzione, quote di mercato.

Obiettivo: disporre di un sistema di intervento assistenziale e di indennizzo tempestivo ed efficace, con minimi costi burocratici. Il metodo consente una sostanziale equità e parità di trattamento e non presta il fianco al contenzioso.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2008.

Amministrazione responsabile: Ministero dell’economia e delle finanze.

Amministrazione coinvolta: Ministero degli affari esteri.

2. Meccanismi strutturali di miglioramento della qualità della regolazione

Si collocano in questo ambito tutte le azioni specifiche volte ad assicurare la qualità della regolazione dei provvedimenti. In particolare, si intende perfezionare e portare a regime una serie di strumenti esistenti al fine di: a) perfezionare la qualità dei provvedimenti in vigore, anche attraverso una riduzione mirata dello stock delle norme esistenti; b) ispirare l’elaborazione delle politiche di settore al canone della priorità del ricorso a soluzioni di tipo amministrativo e di conseguenza al criterio della residualità del ricorso alla nuova produzione normativa, secondo un principio di stretta necessità (cd. alternative alla legislazione), in coerenza con quanto indicato nella nota del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 aprile 2007 n. 2869; c) migliorare l’attività di verifica preventiva di coerenza dei provvedimenti sottoposti al Consiglio dei Ministri; d) rendere più efficace la valutazione dell’impatto regolatorio complessivo di una serie definita di nuovi provvedimenti di particolare importanza per l’attuazione del programma di legislatura.

2.1 Interventi relativi alla legge di semplificazione

Il disegno di legge annuale di semplificazione – che risale alla originaria previsione dell’art. 20 della l. n. 59 del 1997 – non gode di un iter privilegiato, con tempi finali predeterminati di approvazione, come avviene per la legge finanziaria, ed anzi, già nella fase della sua elaborazione endogovernativa, è articolato dal citato art. 20 secondo un iter molto complesso. Si aggiungano, poi, quali ulteriori elementi di complessità, il ruolo crescente della potestà normativa regionale e quello della Conferenza unificata nell’approvazione dei provvedimenti governativi in materia.

Peraltro, l’esperienza ha dimostrato la difficoltà di mantenere – nel contesto attuale – la cadenza annuale del d.d.l. di semplificazione indicata dall’art. 20 della legge n. 59 del 1997. Inoltre, molti interventi che certamente si ascrivono a finalità di semplificazione del quadro normativo sono, oggi, contenuti in altri disegni di legge (ad es., il d.d.l. Nicolais A.C. 2161 o il d.d.l. Bersani A.C. 2272-bis) che sono espressione di interventi mirati su settori organici o su singole aree.

Infine, lo strumento va raccordato con l’introduzione del Piano d’azione annuale di semplificazione che, rispetto alla legge di semplificazione, ricomprende, oltre ad una ricognizione di tutte le iniziative legislative, anche le iniziative di natura non legislativa.

Si pone, quindi, l’esigenza di un ripensamento dello strumento a dieci anni dalla sua introduzione, al fine di prevedere, da un lato, un più stretto raccordo con altre iniziative normative con finalità di semplificazione, dall’altro di immaginare un iter di approvazione più veloce, nel rispetto delle procedure parlamentari vigenti.

Tale ripensamento dovrà essere condotto insieme con il Parlamento, potendo eventualmente interessare anche l’organizzazione dei suoi lavori (ad esempio, tramite la previsione di apposite sessioni “dedicate”).

Azione: al fine di accelerare l’iter di approvazione della legge di semplificazione, di coordinarlo con le iniziative aventi finalità di semplificazione settoriale, di modulare opportunamente la relativa tempistica, si procederà ad una compiuta analisi del procedimento normativo, con l’obiettivo di elaborare una proposta di modifica di tale procedimento, anche attraverso misure relative, ad esempio, all’organizzazione dell’attività endogovernativa (con finalità di coordinamento dell’azione di governo e di razionalizzazione dei tempi) e parlamentare (ad esempio, l’istituzione di una sessione parlamentare per l’esame dei provvedimenti di semplificazione e rafforzamento dei poteri della Commissione parlamentare per la semplificazione della legislazione).

Obiettivo: accelerazione dell’introduzione nell’ordinamento delle misure di semplificazione.

Termine di conseguimento: elaborazione del disegno di legge di modifica dell’articolo 20 della legge n. 59/1997 entro il 31 marzo 2008.

Amministrazione responsabile: Dipartimento per l’attuazione del programma di Governo, Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento per i rapporti col Parlamento, Dipartimento per la funzione pubblica.

2.2 Semplificazione normativa e riduzione del numero delle leggi

Sia in ambito europeo che nazionale, la semplificazione normativa, componente fondamentale della qualità della regolazione (Better regulation), rappresenta una priorità. Perciò tutti i Paesi dell’Unione europea e le Istituzioni comunitarie condividono l’obiettivo di semplificare il quadro normativo per rilanciare la competitività, aumentare la crescita economica e migliorare i rapporti tra i cittadini e le istituzioni nazionali ed europee. Naturalmente non si tratta della semplice questione del numero complessivo delle leggi, ma anche, e soprattutto, dell’assetto generale dell’apparato legislativo, spesso caratterizzato dalla mancanza di coordinamento fra le diverse fonti e dalla loro scarsa conoscibilità, anche dovuta al frequente mantenimento in vigore di norme ormai desuete e comunque non necessarie.

Azione: la “pesantezza” dello strumento legislativo impone di considerarlo quale extrema ratio cui ricorrere solo quando tutti gli altri mezzi giuridici disponibili si siano rivelati insufficienti al conseguimento dell’obiettivo. Questa diffusa e condivisa impostazione rinviene una sua ragione ulteriore nell’esigenza di evitare “ingorghi” parlamentari nella gestione della proposte legislative. A tal fine il Presidente del Consiglio diramerà un apposito atto di indirizzo volto a sollecitare la massima attivazione delle cd. alternative alla legislazione, quale condizione preventiva per il varo di nuovi interventi normativi di rango primario.

La legge di semplificazione per l’anno 2005 (legge n. 246 del 2005, articolo 14), ha introdotto nel nostro ordinamento il meccanismo del cosiddetto “taglia – leggi”, una sorta di ghigliottina legislativa, finalizzata ad eliminare dall’ordinamento le leggi ormai desuete o comunque non più utili, in funzione della più complessiva opera di riassetto normativo.

Il piano di intervento si articola in due distinte fasi:

a) si prevede, in prima battuta, l’individuazione, entro il 16 dicembre 2007, di tutte le disposizioni legislative statali vigenti, con evidenziazione delle incongruenze e delle antinomie normative relative ai diversi settori legislativi.

b) nei due anni successivi al completamento della prima fase, con decreti legislativi adottati dal Governo, previo parere della Commissione parlamentare bicamerale per la semplificazione della legislazione, si procederà all’individuazione delle disposizioni legislative statali pubblicate anteriormente al 1 gennaio 1970, anche se successivamente modificate, delle quali si ritenga indispensabile la permanenza. Tutte le altre disposizioni saranno automaticamente abrogate (con l’eccezione di quelle afferenti i settori sensibili dell’ordinamento nominativamente indicati, quali, ad esempio, la normativa tributaria e di bilancio, e le disposizioni in materia previdenziale ed assistenziale). Contestualmente, si procederà anche al riassetto ed alla semplificazione dei diversi settori dell’ordinamento.

Tali attività andranno svolte secondo criteri di efficienza, anche attraverso un migliore utilizzo delle risorse disponibili.

Il complesso delle attività verrà condotto in stretto raccordo con il Parlamento, anche per il tramite del Sottosegretario appositamente incaricato. Il Governo, inoltre, riferirà periodicamente sullo stato di avanzamento dei lavori alla Commissione parlamentare bicamerale di cui all’art. 14, comma 19, della legge n. 246/2005. Entro il 16 dicembre 2007 dovrà essere trasmessa, ai sensi del comma 12 del suddetto articolo 14, una relazione al Parlamento contenente l’individuazione delle disposizioni legislative vigenti.

Nella relazione potranno, inoltre, essere evidenziati, anche alla luce della prima attività del gruppo di lavoro, i problemi applicativi del meccanismo “taglia-leggi”, apportando se del caso le necessarie modifiche alla legislazione di riferimento.

Obiettivo (a): individuazione delle disposizioni legislative statali vigenti con perimetrazione dei settori dell’ordinamento statale di competenza di ciascun Ministero; costituzione di una banca dati a supporto.

Tale attività dovrà essere svolta parallelamente alla completa attuazione dell’articolo 107 della legge finanziaria per il 2001 (legge n. 388 del 2000), il quale prevede la costituzione di un sistema informativo sulla normativa statale, di carattere primario e secondario, vigente.

Il sistema di cui all’articolo 107, in fase di realizzazione da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, risulta di particolare complessità tecnica e pertanto dovrà essere realizzato autonomamente e non potrà - per evidenti ragioni - assumere valore condizionante rispetto all’attuazione dell’azione di sfoltimento e di riordino della legislazione vigente di cui all’articolo 14 della legge n. 246 del 2005.

Le modalità di ricognizione andranno svolte in stretto raccordo con le singole amministrazioni competenti e con ampio ricorso agli strumenti informatici. A tal fine, è in corso di realizzazione una apposita banca dati interna, che consenta di raccogliere e trattare informaticamente, in modo omogeneo, tutti i riferimenti legislativi via via censiti e di individuare con maggiore facilità, grazie anche ai riscontri incrociati, le antinomie, le incongruenze normative e (tramite il collegamento alle banche dati di giurisprudenza) le norme obsolete che non costituiscono più oggetto di pronunce giurisprudenziali.

Termine di realizzazione: individuazione d’intesa con il Parlamento (fermo restando il termine finale del 16 dicembre 2009 e considerato che il termine del 16 dicembre 2007 è ordinatorio).

Amministrazione responsabile: Comitato tecnico che svolgerà compiti di impulso e di raccordo nei confronti delle amministrazioni di settore e sarà composto da tre rappresentanti, uno dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, uno per i Dipartimenti per le riforme istituzionali e per i rapporti con il Parlamento e uno del Dipartimento della funzione pubblica, che riferisce ad un Sottosegretario appositamente incaricato con delibera del Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione. Il Comitato tecnico sarà assistito da un apposito gruppo di lavoro che si avvarrà delle risorse e strutture dell’Unità, del Dipartimento per le riforme istituzionali e del Dipartimento per i rapporti con il Parlamento e del Dipartimento della funzione pubblica.

Coinvolgimento di tutti i Ministeri, con individuazione, presso ciascuno di essi, di un responsabile e delle competenti strutture amministrative.

Obiettivo (b): individuazione, in appositi decreti legislativi, delle disposizioni legislative delle quali il Governo ritiene indispensabile la permanenza in vigore.

Semplificazione e riassetto complessivo dei diversi settori normativi.

Al fine di evitare che permangano rilevanti margini di incertezza negli operatori, in questa fase è anche necessario procedere all’abrogazione espressa delle norme abrogate implicitamente, individuate grazie alla ricognizione della legislazione in vigore.

In tale fase, particolare attenzione dovrà essere posta nei confronti della legislazione statale vigente nelle materie di legislazione concorrente di cui all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione. In tale ambito, dovrà essere espressamente previsto il carattere cedevole delle disposizioni di dettaglio che si intendano mantenere in vigore.

Termine di realizzazione: 16 dicembre 2009.

Amministrazione responsabile: tutti i Ministeri, con individuazione, presso ciascuno di essi, di un responsabile di raccordo con gli uffici legislativi. Comitato tecnico, che svolgerà compiti di stimolo, raccordo e coordinamento, composto da tre rappresentanti, uno dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, uno per i Dipartimenti per le riforme istituzionali e per i Rapporti con il Parlamento e uno del Dipartimento della funzione pubblica, che riferirà ad un Sottosegretario appositamente incaricato con delibera del Comitato interministeriale.

Obiettivo (c): adozione di decreti legislativi di semplificazione e riassetto complessivo dei diversi settori normativi. L’opera di semplificazione e riassetto normativo dovrà riguardare anche le disposizioni legislative entrate in vigore dopo il 1° gennaio 1970, nonché i settori di particolare delicatezza sottratti dalla legge all’ambito di operatività della norma taglia-leggi .

I decreti di semplificazione e di riassetto dovranno essere predisposti per settori omogenei, secondo l’elenco delle materie legislative di cui all’articolo 117 della Costituzione. Nel caso di decreti di riassetto relativi a settori di legislazione concorrente, dovranno essere specificamente indicate le norme di principio e quelle di dettaglio aventi natura cedevole.

Termine di realizzazione: 16 dicembre 2009.

Amministrazione responsabile: tutti i Ministeri – con individuazione, presso ciascuno di essi, di un responsabile di raccordo con gli uffici legislativi; Comitato tecnico presso la Presidenza del Consiglio, che svolgerà compiti di stimolo, raccordo e coordinamento, composto da tre rappresentanti, uno dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, uno per i Dipartimenti per le riforme istituzionali e per i Rapporti con il Parlamento e uno del Dipartimento della funzione pubblica, che riferirà ad un Sottosegretario appositamente incaricato con delibera del Comitato interministeriale.

2.3 Carta della qualità della regolazione

Azione: al fine di consentire agli operatori del diritto di disporre di uno strumento completo ed aggiornato sulla normativa e sulla prassi vigente in materia di produzione normativa, si prevede un’attività volta a realizzare una “Carta della qualità della regolazione”. Si opererà una compilazione, a fini conoscitivi e ricognitivi, del corpus normativo sulla produzione normativa. Tale azione si sostanzierà nella raccolta, secondo un ordine sistematico, di tutte le disposizioni normative vigenti, comprese direttive, circolari, intervenute in materia. Tale raccolta potrà essere resa accessibile per via telematica.

Occorrerà altresì prevedere l’aggiornamento della “Carta della qualità della regolazione”, attraverso il costante monitoraggio degli interventi realizzati in materia.

Sulla base della raccolta realizzata, si verificherà anche l’opportunità di realizzare un intervento di coordinamento e di riordino nella normativa vigente in materia.

Obiettivo: Realizzazione di una “Carta della qualità della regolazione” di raccolta e catalogazione del corpus delle disposizioni che regolano la materia della produzione normativa e della qualità della regolazione.

Termine di conseguimento: 31 marzo 2008.

Amministrazione responsabile: Presidenza del Consiglio dei Ministri - Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione e Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi.

2.4 Analisi di impatto della regolazione (AIR) semplificata

Azione: tutte le azioni previste dal Piano sono parte integrante di una strategia complessiva di semplificazione normativa, improntata al miglioramento della qualità della regolazione. In tale quadro, assume particolare rilievo il perfezionamento delle tecniche di informazione, comprensione e valutazione preventiva degli effetti dei provvedimenti normativi o generali, sottoposti al Consiglio dei Ministri, di particolare importanza nell’azione di Governo.

Per realizzare tale obiettivo è necessario rendere più efficace lo strumento dell’analisi di impatto della regolazione (AIR), che consiste appunto nella valutazione preventiva degli effetti sulle attività dei cittadini, delle imprese e delle pubbliche amministrazioni che possono derivare dai provvedimenti normativi in corso di approvazione da parte del Governo. In coerenza con gli indirizzi espressi dalla direttiva annuale del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 marzo 2007 per l’attuazione, il monitoraggio e la valutazione del programma di governo, l’AIR dovrà essere svolta compiutamente e la relativa scheda dovrà essere allegata a tutti i provvedimenti. Si tratta di rendere tale strumento più agile e di più facile utilizzo, ampliandone progressivamente l’applicazione.

Gli aspetti problematici della vigente normativa in materia di AIR e l’opportunità di introdurre alcuni significativi correttivi emergono con chiarezza nella relazione annuale al Parlamento sullo stato di attuazione dell’AIR, prevista dalla art. 14, comma 10, della legge 28 novembre 2005, n. 246, in corso di elaborazione.

Pertanto, è necessario definire con maggiore chiarezza il procedimento di AIR, adottando il regolamento previsto dall’articolo 14 della legge n. 246/2005 e definendo, coerentemente, i metodi di analisi. La disciplina conterrà anche il nucleo delle regole minime ed omogenee riguardanti le attività di consultazione della categorie interessate.

In questa prospettiva, è indispensabile introdurre una procedura semplificata, rapida, credibile, completa e adeguata ai tempi e alle finalità dell’azione di Governo. Tale fatto peraltro è in linea con le buone pratiche internazionali: nel Regno Unito è in corso di revisione il formato e la procedure di AIR al fine di semplificarne e rafforzarne l’uso da parte delle amministrazioni. L’AIR semplificata sarà quindi caratterizzata da una ragionevole semplificazione della “scheda AIR” attualmente in uso.

Le amministrazioni proponenti dovranno fornire quel minimo di informazioni rilevanti per l’istruttoria del provvedimento.

La nuova AIR semplificata dovrà indicare, con chiarezza, almeno i seguenti punti:

a) la coerenza con la complessiva azione di semplificazione del Governo, con particolare riguardo al “principio precauzionale”;

b) la compatibilità con le priorità del programma di Governo.

In ogni caso, la scheda AIR dovrà fornire informazioni, sintetiche e mirate, sui seguenti argomenti:

• quadro regolatorio vigente nel settore sul quale si interviene;

• sintesi dei problemi emersi e delle esigenze rappresentate che sono alla base del provvedimento, meglio se rilevate da diverse fonti (oltre ai dati in possesso delle amministrazioni, anche elementi tratti da banche dati, indagini statistiche ufficiali, rapporti, atti parlamentari, stampa, convegni di studio, indicazioni provenienti dalla giurisprudenza, nonché dagli organi consultivi e di controllo);

• descrizione del settore di intervento e dei soggetti portatori di interessi diretti e indiretti (stakeholders) analiticamente indicati per tipologia, quantità e rilevanza, delle forme di consultazione effettuate nonché, nel caso di amministrazioni pubbliche, per modalità strutturali, organizzative e funzionali (compresi i processi);

• delineazione degli obiettivi dell’intervento, a copertura delle esigenze, e sintesi finale con l’indicazione dei principali vantaggi e svantaggi del provvedimento, rispetto agli stakeholders e all’ambito applicativo, tenendo conto delle opzioni alternative alla proposta regolatoria formulata, e valutandone le ragioni e la necessità, in modo non tautologico, rispetto all’ “opzione zero” e comunque all’assenza di nuova regolazione.

L’AIR, resa in questo modo più agile ed efficace, costituirà un utile strumento per approfondire l’istruttoria degli atti normativi, già nel corso della riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri. Una volta che l’AIR semplificata sia stata portata a regime e che i relativi provvedimenti siano dotati del set informativo per il relativo monitoraggio e valutazione, si potrà dare corso, in modo efficace, alla Valutazione di impatto della regolazione (VIR).

La qualità della regolazione, e segnatamente gli strumenti di AIR e consultazione preventiva, sono necessari anche per gli atti delle Autorità indipendenti. A tal fine, appare opportuno rinvenire, d’intesa con tali soggetti, un nucleo minimo essenziale di principi di metodo coordinato, se non comune. Infatti – analogamente a quanto si è affermato per le Regioni e le Autonomie locali – in una logica di strategia unitaria della politica di qualità delle regole, tali temi vanno affrontati nell’ambito di una visione il più possibile omogenea per tutti i titolari di poteri normativi, diretta a stabilire i livelli essenziali minimi della semplificazione che interessino anche le materie regolate dalle Autorità indipendenti.

È quindi necessario avviare un confronto delle amministrazioni statali con le Autorità indipendenti, diretto a individuare le linee di fondo delle metodologie AIR. Inoltre, andrà verificata l’opportunità di fissare, eventualmente, alcuni di tali principi anche con legge.

Obiettivo: adozione di una nuova scheda AIR semplificata, vincolante per tutte le amministrazioni statali.

Termine di conseguimento: adozione 30 settembre 2007; pieno utilizzo dal 1 novembre 2007.

Amministrazione responsabile: Presidenza del Consiglio dei Ministri - Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione e Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi.

Amministrazioni coinvolte: amministrazioni statali ed autorità indipendenti.

2.5 Consultazione telematica

Azione: in attuazione dell’articolo 55 del Codice dell’Amministrazione Digitale si dovrà sperimentare la consultazione telematica su almeno cinque provvedimenti normativi. L’individuazione delle modalità da seguire, in fase di sperimentazione, per garantire la partecipazione dei cittadini alla consultazione gratuita in via telematica sarà preceduta da una ricognizione delle buone pratiche sviluppate a livello nazionale ed internazionale.

Anche sulla base di questa esperienza, sarà emanata una direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri che fisserà le linee guida per lo svolgimento, a regime, dell’attività di consultazione nelle sue diverse espressioni, stabilendo modalità allineate agli standards internazionali. In parallelo, sarà realizzato un apposito sito dedicato alla consultazione telematica sugli schemi di atti normativi.

Obiettivo: a) Individuazione delle modalità da seguire per la realizzazione della sperimentazione; b) Sperimentazione della consultazione telematica; c) Emanazione della direttiva.

Termine di conseguimento: a) entro il 31 ottobre 2007; b) entro il 31 marzo 2008, c) entro il 31 maggio 2008.

Amministrazione responsabile: Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per le innovazioni e le tecnologie.

3. Controllo, verifica e aggiornamento degli indicatori della qualità della regolazione

Si collocano in questo ambito azioni di ricognizione, controllo, verifica e aggiornamento degli indicatori settoriali di qualità della regolazione oggetto di studi e rapporti, teorici e applicati, da parte di enti e istituzioni nazionali ed internazionali, volti a misurare il posizionamento dell’Italia rispetto ad altri paesi nei diversi settori oggetto di indagine (ad esempio i rapporti “Doing Business” della Banca Mondiale, i rapporti OCSE sulla qualità della regolazione; i diversi rapporti di indagine settoriale sulla qualità della regolazione realizzati a livello comunitario e le metodologie di riferimento, tra le quali si possono citare, oltre all’EU Standard Cost Model, anche le metodologie individuate nell’“Esame strategico del programma di better regulation” della Commissione europea, il Comitato di politica economica in sede ECOFIN e iniziative di analoga natura).

3.1 Ricognizione metodologica e settoriale delle indagini esistenti

L’azione mira a realizzare una verifica ragionata delle metodologie in uso da parte delle varie organizzazioni nazionali ed internazionali, anche per meglio comprenderne le logiche interne e per rendere i metodi in uso compatibili e confrontabili. A tal fine si predisporranno schede aggiornate di sintesi dei rapporti esistenti a livello nazionale ed internazionale in merito all’impatto della qualità della regolazione sulla competitività. La ricognizione mostrerà, da un lato, gli ambiti settoriali coperti dalle indagini in corso e, dall’altro, le metodologie e la tipologia di informazioni trattate, evidenziando gli interlocutori nazionali di riferimento. Tale azione consentirà una valutazione critica delle diverse metodologie impiegate e la conseguente individuazione dei processi di selezione e di raccolta delle informazioni utili a migliorare il grado di attendibilità degli indicatori impiegati. L’obiettivo ultimo dell’intero Piano è, infatti, migliorare il posizionamento dell’Italia nelle classifiche internazionali.

Obiettivo: redazione di una scheda-indicatori regolazione analitica per tipologie di approccio, settori interessati ed enti promotori, sua validazione e diffusione; validazione indicatori della qualità della regolazione.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2007.

Amministrazione responsabile: Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per l’attuazione del programma di Governo.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Ministero degli affari esteri, Ministero dell’economia e delle finanze, Banca d’Italia, amministrazioni competenti per le aree di regolazione selezionate (ivi comprese le Autorità indipendenti), associazioni ed enti di ricerca (ivi compresi ISTAT, ISAE e FORMEZ), enti locali.

3.2 Miglioramento della raccolta dei dati, dei flussi informativi e della loro trasmissione

L’azione consiste nella creazione di un presidio nazionale di raccolta e di controllo delle informazioni e dei dati rilevanti ai fini della verifica della loro corretta trasposizione negli indicatori utilizzati, anche attraverso la centralizzazione della loro trasmissione agli interlocutori nazionali ed internazionali, in forma unitaria e compatibile con le diverse metodologie impiegate e prevedendo che i flussi informativi siano portati anche a conoscenza dei soggetti destinatari degli interventi di semplificazione, onde fornire elementi utili per la valutazione degli stessi. Il tempestivo aggiornamento degli indicatori consentirà di comunicare in via efficace i risultati ottenuti anche alla luce delle iniziative di semplificazione e di miglioramento della regolazione avviate nel frattempo, in raccordo con le attività di monitoraggio e di valutazione dell’attuazione del Piano di cui al paragrafo 7.4.

Obiettivo: miglioramento del flusso informativo dei dati relativi agli indicatori della qualità della regolazione costruiti da enti e organizzazioni nazionali e internazionali.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2007.

Amministrazione responsabile: Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per l’attuazione del programma di governo.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero degli affari esteri, Banca d’Italia, amministrazioni competenti per le aree di regolazione selezionate (ivi comprese le Autorità indipendenti), associazioni ed enti di ricerca (ivi compresi ISTAT, ISAE e Formez), enti locali e parti sociali.

3.3 Creazione di un sistema nazionale di coordinamento e di confronto sugli indicatori della qualità della regolazione

L’attività mira a individuare un focal point nazionale, ovvero un sistema di consultazione/concertazione dei vari soggetti nazionali coinvolti nello studio e nella valutazione degli indicatori al fine di procedere alla validazione di approcci metodologici condivisi e confrontabili sia per la misurazione e il controllo degli indicatori che per la concertazione e la condivisione dei metodi e dei risultati delle indagini applicate (in essere e in corso di progettazione). Si prevede anche la rilevazione, valutazione e successiva segnalazione di “best practices” regionali, di natura normativa o settoriale.

Obiettivo: validazione degli indicatori della qualità della regolazione; concertazione indagini applicate e condivisione dei risultati.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2007.

Amministrazione responsabile: Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per l’attuazione del programma di governo.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Ministero dell’economia e delle finanze, amministrazioni competenti per le aree di regolazione selezionate (comprese le Autorità indipendenti), associazioni ed enti di ricerca (ivi compresi ISTAT, ISAE e Formez), Regioni e Enti locali.

4. Riduzione e certezza dei tempi

In questo ambito si prevede di pianificare e realizzare le attività per lo snellimento dei procedimenti amministrativi e la certezza dei relativi tempi di conclusione, al fine di creare, in prospettiva, le condizioni per l’attuazione delle numerose misure previste dal disegno di legge “Nicolais” (A.C. 2161).

Azione: sulla base dell’attività prevista dalla direttiva annuale del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 marzo 2007, di ricognizione dei procedimenti amministrativi (unità organizzative responsabili, termini di conclusione, norme regolatrici, uffici che intervengono nel procedimento, ecc.), le amministrazioni effettuano la revisione e adeguano i regolamenti di attuazione dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, organizzano e rendono disponibili sui siti istituzionali le informazioni sui procedimenti amministrativi, sui termini, sull’elenco della documentazione da presentare, sugli sportelli unici, sugli indirizzi degli uffici, sui numeri di telefono, sugli eventuali numeri verdi e sui formulari. Tutte le informazioni sui procedimenti, inoltre, confluiranno in una banca dati aggiornata periodicamente.

Obiettivo: a) adeguamento dei regolamenti; b) pubblicazione delle informazioni sui siti web delle amministrazioni.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2007.

Amministrazione responsabile: ciascuna amministrazione statale con il coordinamento del Dipartimento della funzione pubblica e dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Regioni ed Enti locali.

4.2 Misurazione dei tempi procedimentali

Azione: individuazione, anche in via sperimentale, delle tecnologie e delle modalità per effettuare la misurazione dei tempi procedimentali, in modo da porre le condizioni per l’attuazione delle disposizioni del disegno di legge “Nicolais” (A.C. 2161) e, in particolare, di quelle che attribuiscono ai Servizi di controllo interno le verifiche sul rispetto dei termini procedimentali e la misurazione, anche avvalendosi dei sistemi di protocollo informatico, dei tempi medi di conclusione dei procedimenti. L’introduzione dei sistemi di misurazione è funzionale, in prospettiva, all’avvio di interventi di riduzione dei termini procedimentali più approfonditi e mirati di quelli realizzati con la successiva azione 4.3.

Obiettivo: a) individuazione delle “best practices” relative ad esperienze già in corso di misurazione dei tempi procedimentali e loro diffusione presso le altre amministrazioni; b) avvio di attività sperimentali delle modalità di misurazione dei tempi procedimentali, con l’ausilio dei relativi servizi di controllo interno, in almeno tre amministrazioni; c) predisposizione delle linee guida sulla misurazione dei tempi procedimentali.

Termine di conseguimento: a) entro il 30 giugno 2007; b) entro il 30 settembre 2007; c) entro il 15 febbraio 2008.

Amministrazione responsabile: Dipartimento della funzione pubblica, Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione.

Amministrazioni coinvolte: il CNIPA per gli aspetti concernenti l’utilizzo delle tecnologie informatiche, le amministrazioni che già realizzano la misurazione dei tempi procedimentali con l’ausilio di tecnologie informatiche e quelle in cui si realizzerà la sperimentazione.

4.3 Programmi di riduzione dei termini procedimentali

Azione: predisposizione da parte di ciascuna amministrazione, previa consultazione delle organizzazioni di rappresentanza delle categorie produttive e degli utenti e consumatori, di primi programmi per la riduzione dei termini in misura pari ad almeno il 10% attraverso l’incremento di efficienza, l’uso delle tecnologie, l’innovazione organizzativa e l’accorpamento dei procedimenti. I programmi devono contenere essenzialmente interventi che possono essere realizzati in via amministrativa, anche attraverso il coordinamento con le altre amministrazioni interessate al procedimento. In una sezione apposita di questi programmi dovranno essere individuate: a) le semplificazioni che richiedono un intervento normativo e che possono confluire nel disegno di legge di semplificazione per il 2008; b) le semplificazioni che richiedono un intervento di tipo amministrativo, non nella disponibilità della singola amministrazione, e che possono confluire nel piano di azione per la semplificazione per il 2008. I programmi per la riduzione delle singole amministrazioni devono essere sottoposti alla valutazione dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, che ne può chiedere l’integrazione e la modifica.

Obiettivo: predisposizione dei programmi di riduzione dei termini.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2007.

Amministrazione responsabile: ciascuna amministrazione statale con il coordinamento del Dipartimento della funzione pubblica e dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli Affari Regionali, Regioni ed Enti locali.

4.4 La sanzione per inosservanza dei termini procedimentali

Azione: in caso di inosservanza del termine procedimentale, il disegno di legge “Nicolais” (A.C. 2161) impone alle amministrazioni pubbliche di corrispondere, a titolo di sanzione, una somma di denaro ai soggetti che hanno presentato l’istanza. Una volta che questa disposizione sarà stata adottata, dovranno essere svolti i seguenti compiti: a) emanazione di un regolamento governativo che stabilisca l’entità della sanzione, nonché le modalità e il termine di corresponsione della somma dovuta; b) pianificazione e realizzazione di interventi di formazione rivolti alle amministrazioni pubbliche, al fine di illustrare le modalità di applicazione della norma; c) progettazione e realizzazione di un piano di comunicazione rivolto ai cittadini e alle imprese; d) realizzazione di interventi di sostegno alle amministrazioni locali e regionali che dovranno definire autonomamente le modalità di pagamento per i procedimenti di propria competenza; e) monitoraggio dello stato di attuazione della norma sull’intero territorio nazionale.

Obiettivo: introduzione della sanzione in tutte le amministrazioni pubbliche.

Termine di conseguimento: a) entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge sarà emanato il regolamento e predisposto il piano di monitoraggio per gli effetti conseguiti; b), c), d) entro 6 mesi dall’entrata in vigore del regolamento.

Amministrazione responsabile: Presidenza del Consiglio dei Ministri; Dipartimento della funzione pubblica; Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione.

Amministrazioni coinvolte: Conferenza unificata per il parere sul regolamento, Scuola superiore della pubblica amministrazione e FORMEZ per la realizzazione delle attività di comunicazione e di formazione, tutte le amministrazioni pubbliche per il profilo attuativo.

5. Reingegnerizzazione dei processi

In questo ambito sono incluse le azioni per cui l'innovazione dei processi è vista essenzialmente in ragione delle opportunità messe a disposizione dalle ICT. Le reingegnerizzazioni, ove necessario, saranno accompagnate da proposte di modifica normativa e da misure di riorganizzazione. Sono stati individuati, data l'elevata complessità di questo tipo di interventi, alcuni ambiti di particolare rilevanza e criticità.

Per il potenziamento dell’utilizzo delle tecnologie informatiche da parte delle amministrazioni saranno utilizzate le risorse umane e strumentali già programmate.

5.1 Realizzare l’utilizzo esclusivo della posta elettronica nelle comunicazioni tra amministrazioni centrali

Azione: ridurre i tempi e i costi di trasmissione e dare piena attuazione al Codice dell’amministrazione digitale attraverso la protocollazione e la gestione informatica dei documenti, integrando, ove necessario, tale funzionalità con la firma digitale e la posta elettronica certificata. Le attività principali sono:

• monitorare lo stato di attuazione dei progetti al fine di porre in essere le iniziative necessarie al raggiungimento dell’obiettivo;

• promuovere il riuso di applicazioni standardizzate.

Obiettivo: eliminazione del 100% dei flussi cartacei tra amministrazioni centrali.

Termine di conseguimento: entro il 31 dicembre 2008.

Amministrazione responsabile: ciascuna amministrazione centrale con il coordinamento del Dipartimento per le innovazione e le tecnologie anche attraverso la Conferenza permanente per l’innovazione tecnologica.

Amministrazione coinvolte: CNIPA

5.2 Accesso alle banche dati delle amministrazioni centrali ed eliminazione dei certificati

Azione: promozione dello scambio di informazioni, di dati e di documenti tra le pubbliche amministrazioni attraverso l’interoperabilità dei sistemi informatici in accordo con i modelli definiti nel Sistema pubblico di connettività e cooperazione applicativa.

Le Amministrazioni certificanti, titolari di banche dati accessibili per via telematica, dovranno provvedere a tutti gli adempimenti necessari per facilitare l’accesso alle altre amministrazioni, in particolare attraverso l’individuazione:

• delle modalità tecniche più idonee per l’accesso e disciplinando l’acquisizione diretta dei dati da parte delle amministrazioni procedenti, ai sensi degli artt. 43 e 71 del DPR n. 445/2000, mediante convenzioni quadro in cui siano definiti i limiti e le condizioni di accesso per assicurare la riservatezza dei dati personali;

• di un ufficio, responsabile di gestire, garantire e verificare la trasmissione dei dati e consentire l’accesso diretto agli stessi da parte delle amministrazioni procedenti;

• delle misure organizzative da adottare per l'efficiente, efficace e tempestiva acquisizione d’ufficio dei dati e per l’effettuazione dei controlli stessi oltre che delle modalità per la loro esecuzione.

Una ulteriore azione prevista per il raggiungimento dell’obiettivo è la definizione degli standard e della semantica per la rappresentazione delle informazioni che le amministrazioni hanno necessità di scambiarsi anche attraverso l’utilizzo dell’ontologia.

Obiettivo: a) predisposizione del 50% delle convenzioni quadro e fruibilità del 25% delle banche dati; b) predisposizioni del 100% delle convenzioni quadro e fruibilità del 50% delle banche dati.

Termine di conseguimento: a) 30 giugno 2008; b) 31 dicembre 2008.

Amministrazione responsabile: ciascuna amministrazione centrale titolare di banche dati accessibili per via telematica con il coordinamento del Dipartimento per le innovazioni e le tecnologie, anche attraverso la Conferenza permanente per l’innovazione tecnologica.

Amministrazione coinvolte: Garante per la protezione dei dati personali, CNIPA.

5.2.1 Accesso alla banca dati Anagrafe degli Italiani Residenti all’Estero (AIRE)

Azione: il Ministero degli affari esteri ha da tempo avviato un progetto di informatizzazione dell’Anagrafe degli Italiani Residenti all’Estero che coinvolge il Ministero dell’interno e i Comuni italiani e richiede un intervento di semplificazione e reingegnerizzazione che, tramite l’attivazione di una piattaforma informatica e telematica di sostegno, consenta la circolazione dei dati e la realizzazione dei procedimenti connessi. Tenuto conto della valenza ormai generale assunta dal codice fiscale ai fini dell’interoperabilità, il progetto coinvolge anche il Ministero dell’economia e delle finanze, al fine di consentire, con le opportune modifiche normative, l’utilizzo di una codificazione unitaria, con evidente semplificazione delle procedure informatiche e possibilità di interconnessione.

Obiettivo: reingegnerizzazione dei procedimenti amministrativi sottesi alla tenuta ed aggiornamento dell’AIRE.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2007.

Amministrazioni responsabili: Ministero degli affari esteri, Ministero dell’interno e Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie.

Amministrazione coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Comuni, Ministero dell’economia e delle finanze.

5.3 Processo telematico

Azione: il progetto si pone l’obiettivo di attivare un’azione di riforma complessiva fondata su interventi di razionalizzazione in grado di arginare la frammentazione in cui è costretto il sistema giudiziario. È stato sottoscritto il 17 gennaio 2007 un protocollo d’intesa tra il Ministro per le riforme e le innovazioni nella P.A. ed il Ministro della giustizia finalizzato ad avviare un rapporto di collaborazione per l’individuazione delle soluzioni organizzative e tecnologiche idonee a migliorare l’efficienza del sistema giudiziario.

Nell’ambito del progetto è prevista la definizione, in modo coordinato e sinergico, degli ambiti di azione, delle priorità di intervento e di avviamento delle iniziative per concentrarvi risorse umane e finanziarie specifiche, al fine di migliorare l'efficienza del sistema giudiziario nelle varie fasi in cui si articola il processo. Per quanto riguarda il processo civile, l’informatizzazione consentirà in primo luogo l’accesso ai dati ed ai documenti da parte degli utenti (avvocati e cittadini) interessati e inoltre verrà sviluppata per aree di intervento specifiche nei settori caratterizzati da un’alta incidenza di procedure routinarie e di prova documentale,tipiche dei procedimenti di ingiunzione, in materia previdenziale ed esecutivi immobiliari. Relativamente al processo penale l’azione punterà al trasferimento corretto e sicuro delle informazioni tra i diversi uffici giudiziari e le articolazioni ministeriali interessate pervenendo alla creazione di un sistema informativo integrato. Nel processo minorile l’azione è diretta in particolare delle adozioni alla creazione delle banche dati delle adozioni nazionali e internazionali.

Obiettivo: Riduzione dei tempi e miglioramento dell’efficienza.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2008.

Amministrazioni responsabili: Ministero della giustizia.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per l’innovazioni e le tecnologie.

5.3.1 Processo tributario telematico

Azione: revisione ed ottimizzazione dei procedimenti amministrativi relativi alle attività delle commissioni tributarie, anche attraverso l’uso dell’ITC. Attualmente è in corso una fase di pre-esercizio, programmata sino a maggio 2007, per la valutazione delle funzioni relative agli utenti: giudici, professionisti, uffici impositori, personale delle commissioni. Il progetto è stato avviato in tre regioni (Toscana, Sardegna, Sicilia). Il passaggio successivo consiste nella sperimentazione della posta elettronica certificata. Entro la fine del 2008 è prevista l’inaugurazione di un periodo transitorio, teso a raggiungere il massimo utilizzo del canale informatico da parte degli utenti.

Obiettivo: riduzione dei tempi e miglioramento dell’efficienza.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2008.

Amministrazioni responsabili: Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento per le politiche fiscali.

5.4 Pagamenti elettronici

Azione: consentire l’effettuazione on line dei pagamenti di servizi erogati in modalità telematica con l’identificazione dell’utente, anche tenendo conto delle previsioni del disegno di legge “Bersani” (A.C. 2272) che delega il Governo alla modernizzazione dell’attuale sistema dei pagamenti, finalizzato alla progressiva estensione di un sistema di pagamenti caratterizzato dall’utilizzo di strumenti elettronici.

Obiettivo: a) Redazione delle regole tecniche previste dal Codice dell’amministrazione digitale; b) predisposizione degli strumenti tecnologici necessari e definizione del piano di attivazione con il coinvolgimento delle amministrazioni erogatrici di servizi a titolo oneroso; c) attuazione del piano.

Termine di conseguimento: a) 31 dicembre 2007; b) 31 marzo 2008; c) 31 dicembre 2008.

Amministrazioni responsabili: Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Dipartimento della funzione pubblica.

Amministrazioni coinvolte: Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero della Giustizia, Garante per la protezione dei dati personali, Banca d’Italia, CNIPA e, successivamente, altre amministrazioni centrali erogatrici di servizi on line.

5.5 Conferenza di servizi telematica

Azione: sono in corso attività di sperimentazione finalizzate all’utilizzo degli strumenti telematici, nella disponibilità delle amministrazioni, al fine di attuare gli adempimenti necessari allo svolgimento della conferenza di servizi sia istruttoria che decisoria compatibilmente con il sistema normativo vigente. In particolare l’azione riguarderà le fasi di convocazione e, verifica della presenza dei partecipanti, lo scambio di informazioni e documenti, nonché le forme e modalità per la redazione ed approvazione degli atti conclusivi della conferenza.

Obiettivo: Attivare una piattaforma informatica e telematica per realizzare la conferenza dei servizi on line.

Termine di conseguimento: 30 giugno 2008.

Amministrazioni responsabili: Ministero per lo sviluppo economico e Dipartimento per le innovazione e le tecnologie.

Amministrazioni coinvolte: CNIPA.

5.6 Riorganizzazione della assistenza primaria attraverso la casa della salute

Azione: il patto della salute prevede un nuovo investimento sull’assistenza primaria perché si trasformi nella piattaforma polivalente e funzionale in grado di perseguire la prevenzione primaria, secondaria e terziaria, l’educazione sanitaria e le corrette pratiche di autogestione delle malattie croniche. Consolidando le forme aggregative presenti sul territorio con le Unità Territoriali di Assistenza primaria si devono strutturare punti di accesso unificati per la presa in carico della totalità degli interventi socio-sanitari che possono interessare il cittadino: le sedi dove si attiva l’assistenza domiciliare delle cure a forte integrazione multidisciplinare; dove possono essere effettuati tutti gli accertamenti diagnostico-strumentali di base 7 giorni su 7 e per almeno 12 ore al giorno e dove vengono attivate le procedure di teleconsulto e di telemedicina che consentano una diagnosi specialistica di secondo livello.

Obiettivo: definizione di un disegno di legge in materia di assistenza primaria.

Termine di conseguimento: giugno 2007.

Amministrazione responsabile: Ministero della salute.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Conferenza unificata, Regioni e province autonome.

5.7 Fascicolo sanitario personale elettronico e servizi sanitari: prenotazione, prescrizione, referto on-line

Azione: Al fine avviare un percorso di innovazione digitale nei processi socio-sanitari sono state previste (attraverso iniziative dei Ministeri dell’innovazione e le riforme nella pubblica amministrazione, della salute e dell’economia e delle finanze) una serie di azioni propedeutiche che hanno portato:

• alla realizzazione di un’anagrafe sanitaria degli assistiti e dei prescrittori;

• alla diffusione della firma digitale per gli operatori sanitari;

• alla condivisone con le regioni di documenti strategici la costruzione dell’Infostruttura della sanità elettronica (Strategia Architetturale per l’Infrastruttura di base della Sanità Elettronica).

Sono stati inoltre sostenuti, attraverso i fondi centrali (e-governement, CIPE, Comitato dei Ministri per la società dell’Informazione), progetti regionali o interregionali finalizzati all’erogazione di servizi sanitari in modalità quali:

• il sistema informativo sanitario della Regione Lombardia (CRS-SIS) ed i progetti delle regioni Veneto ed Emilia Romagna, che prevedono l’automazione nei processi di prenotazione, prescrizione, condivisione e invio dei referti e della documentazione clinica degli assistiti;

• la Rete dei Medici di Medicina Generale per le regioni obiettivo 1;

• il progetto interregionale di prenotazione on line;

• l’interconnessione a banda larga dei centri di eccellenza;

• la telemedicina e la teleformazione.

Si tratta ora di consolidare ed estendere – attraverso le iniziative di cui all’art. 87 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 ed all’art. 50 della legge n. 326 del 2003 – le esperienze maturate attraverso un’azione coordinata e condivisa fra amministrazioni centrali e regionali, in modo da far convergere le diverse iniziative, che devono passare da una logica di progetto a una di sistema e di assicurare l’attuazione su tutto il territorio nazionale del programma di sanità elettronica, in linea con il piano di azione europeo per l’eHealth.

Obiettivi principali:

1. garantire la continuità della cura permettendo ai professionisti sanitari di accedere alle informazioni sanitarie di ciascun cittadino;

2. facilitare l’accesso ai servizi e ridurre i tempi d’attesa per il cittadino;

3. aumentare il livello di informatizzazione e di alfabetizzazione sulle nuove tecnologie del sistema sanitario;

4. migliorare e rendere più tempestiva la raccolta dei dati ai fini valutativi per gli organi di governo regionali e nazionali;

5. promuovere la crescita delle competenze del settore dell’informatica sanitaria italiana.

Termine di conseguimento: 2008 per gli obiettivi 3, 4 e 5; 2010 per gli obiettivi 1 e 2.

Amministrazioni responsabili: Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, Ministero della salute; Ministero dell’economia e delle finanze.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per gli affari regionali, Regioni e province autonome.

5.8 Reingegnerizzazione dei processi gestionali delle pubbliche amministrazioni

Azione: Ricognizione ed esame di tutti i processi gestionali attinenti al c.d. back office (risorse umane, strumentali, uffici di supporto, al fine di consentire un’efficace riorganizzazione nell’ottica di una loro riduzione dimensionale, così come previsto dall’articolo 1, comma 404, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 – legge finanziaria 2007).

Tempi di conseguimento: a) emanazione dei regolamenti entro il 30 aprile 2007; b) completa attuazione dei processi di riorganizzazione entro 18 mesi dall’emanazione dei regolamenti.

Amministrazioni responsabili: Amministrazioni dello Stato con il coordinamento del Ministero dell’economia e delle finanze e del Dipartimento per la funzione pubblica.

6. Semplificazione normativa e amministrativa delle attività delle Regioni e degli enti locali

In questo ambito sono incluse le azioni finalizzate al raccordo tra le misure di semplificazione normativa ed amministrativa previste a livello statale e quelle in ambito regionale e di enti locali.

Tale raccordo sarà realizzato - in conformità al principio di leale collaborazione - in attuazione dell’“Accordo tra lo Stato e le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, le Province, i Comuni e le Comunità montane in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione”. Nel realizzare le iniziative previste le amministrazioni coinvolte rispettano i vincoli di finanza pubblica, in particolare il Patto di stabilità interno.

Si porranno le basi affinché il processo normativo si conformi ai principi di qualità della regolazione condivisi in ambito europeo, quali quelli di necessità, proporzionalità, sussidiarietà, trasparenza, responsabilità, accessibilità e semplicità delle norme.

Oltre a garantire anche a livello regionale il miglioramento della qualità della regolazione, appare inoltre necessario:

a) valutare la configurabilità di modelli procedimentali semplificati sul territorio nazionale, che le singole Regioni introdurranno poi nel proprio ordinamento;

b) individuare le più efficaci misure di semplificazione introdotte nelle Regioni, da far valere come “casi-pilota” per le altre e per lo stesso Stato;

c) stabilire consensualmente “livelli minimi essenziali di semplificazione” sul territorio nazionale, cui far corrispondere un “livello massimo di oneri burocratici” per ciascuna attività d’impresa, concretamente misurabile in termini di requisiti, di tempi e di costi per le aziende.

6.1 Miglioramento della qualità della regolazione a livello regionale

Azione (a): individuazione, attraverso apposito accordo tra Stato, Regioni ed enti locali, di un quadro condiviso di principi fondamentali in materia di qualità della regolazione, in grado di migliorare e di uniformare l’attività normativa delle Regioni e degli enti locali; individuazione, in particolare, di strumenti per la qualità della regolazione quali l'analisi tecnico-normativa (ATN), l'analisi di impatto della regolamentazione ex ante (AIR) e la consultazione, l'analisi di fattibilità, la verifica di impatto della regolamentazione ex post (VIR), l’impiego di clausole valutative, la semplificazione normativa, la misurazione e riduzione degli oneri amministrativi, il drafting normativo.

Azione (b): riduzione del numero delle leggi regionali e successivo riordino, in applicazione dei principi elaborati in sede di “Accordo tra lo Stato e le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, le Province, i Comuni e le Comunità montane in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione” (siglato il 29 marzo 2007) ed in coerenza con gli obiettivi del Piano d’azione, attraverso l’adozione di testi unici e codici ovvero ricorrendo alla delegificazione dei casi in cui la materia può essere regolata da normativa regionale anche di dettaglio.

Azione (c): istituzione di una banca dati della normativa primaria e secondaria da costituirsi presso il Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie locali, individuando gli strumenti legislativi e amministrativi necessari.

Azione (d): Unificazione dei manuali statali e regionali in materia di drafting, con previsione di idonei sistemi di monitoraggio degli stessi mediante la creazione di un indice di qualità nonché l’utilizzo di formule standard riferite a fattispecie normative tipiche.

Obiettivo: garantire anche a livello regionale il miglioramento della qualità della regolazione attraverso la riduzione del numero delle leggi, il loro riordino, misure di AIR e check preventivo nonché l’istituzione di una banca dati della normativa primaria e secondaria.

Termine di conseguimento: 31 dicembre 2007 per la definizione dell’accordo Stato, Regioni ed enti locali e per l’individuazione delle misure da parte della Conferenza unificata, che fisserà specifici termini per gli adempimenti regionali.

Amministrazione responsabile: Dipartimento per gli affari regionali

Amministrazioni coinvolte:, Regioni, province autonome ed enti locali; Conferenza unificata; Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione.

6.2 Riduzione dei tempi e semplificazione delle procedure, di competenza regionale o locale

Azione (a): consultazione degli stakeholders per l’individuazione delle aree di intervento in attuazione dell’“Accordo tra lo Stato e le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, le Province, i Comuni e le Comunità montane in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione”, con priorità per le tredici aree di intervento selezionate dalla Commissione europea.

Azione (b): misurazione dei costi amministrativi e individuazione condivisa degli strumenti di riduzione degli oneri amministrativi.

Azione (c): individuazione in Conferenza Unificata di alcune tipologie di procedimenti, per i quali si rende necessario procedere immediatamente alla riduzione dei tempi e alla semplificazione (ad es. riduzione dei tempi di attesa delle prestazioni sanitarie; facilitazione dell’accesso ai servizi sanitari - “prenotazioni sanitarie”; semplificazione dei procedimenti connessi agli impianti produttivi; semplificazione di procedimenti disciplinati gestiti dai competenti enti locali, con particolare riguardo a quelli relativi all’approvazione dei piani urbanistici, alle autorizzazioni e ai controlli in materia ambientale, alle comunicazioni in materia di lavoro).

Azione (d): fissazione da parte della Conferenza Unificata di specifici obiettivi per Regioni ed enti locali.

Obiettivo: misurare e ridurre del 25%, entro il 2012, gli oneri amministrativi e, in particolare, gli obblighi d’informazione imposti alle imprese, in conformità alle conclusioni del Consiglio Europeo dell'8-9 marzo 2007 in materia di Better Regulation. Nel perseguimento di tale obiettivo si procederà all’individuazione e quantificazione degli oneri amministrativi derivanti dalla normativa statale e - in attuazione dell’“Accordo tra lo Stato e le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, le Province, i Comuni e le Comunità montane in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione” - di quelli derivanti dalla normativa regionale, elaborando specifiche proposte di riduzione. Utilizzare le esperienze regionali per sviluppare più avanzate forme di semplificazione con particolare attenzione alla riduzione dei tempi amministrativi e in coerenza con gli obiettivi generali del Piano d’azione.

Termine di conseguimento: 30 giugno 2008 per la consultazione, per la ricognizione e per l’individuazione delle misure da parte della Conferenza unificata, che fisserà specifici termini per gli adempimenti regionali.

Amministrazione responsabile: Dipartimento per gli affari regionali, Ministero della Salute, Ministero dell’economia e delle finanze.

Amministrazioni coinvolte: Regioni e province autonome; Conferenza unificata; Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica.

6.3 Individuazione di “livelli minimi essenziali di semplificazione” sul territorio nazionale e di “livelli massimi di oneri burocratici”

Azione (a): attività di interlocuzione con le Regioni e gli Enti locali e di consultazione degli stakeholders, intesa alla comune individuazione di livelli essenziali minimi di semplificazione da garantire sull’intero territorio nazionale.

Azione (b): individuazione, all’interno della legge sul procedimento amministrativo, dei livelli essenziali delle prestazioni la cui osservanza va garantita sull’intero territorio nazionale, e, quindi, enucleazione condivisa delle disposizioni della legge n. 241 del 1990 e degli ulteriori principi in tema di semplificazione che vincolino immediatamente Regioni Enti locali.

Azione (c): individuazione di moduli procedurali validati dalla Conferenza Unificata da offrire alle amministrazioni regionali e locali come schemi procedimentali tipo che assicurano le garanzie essenziali del cittadino e che non potranno essere, come tali, disattesi, se non mediante la previsione di meccanismi procedurali più favorevoli.

Obiettivo: uniformità della semplificazione sull’intero territorio nazionale attraverso l’individuazione di livelli minimi e livelli essenziali.

Termine di conseguimento: 30 giugno 2008.

Amministrazione responsabile: Dipartimento per gli affari regionali.

Amministrazioni coinvolte: Regioni e province autonome; Conferenza unificata.

7. Interventi di supporto all’attuazione del piano

In quest’ambito sono previsti interventi di supporto all’attuazione del Piano d’azione nel suo complesso, volti da un lato a rafforzare la capacità delle amministrazioni di utilizzare gli strumenti di semplificazione e dall’altro a pianificare e realizzare le attività di comunicazione, accompagnamento, formazione e valutazione. Per ciascuna delle azioni sono previsti, da parte dei soggetti responsabili, sia gli interventi di formazione, accompagnamento e comunicazione necessari all’implementazione, che gli strumenti di monitoraggio in itinere e successivo.

Un ruolo essenziale in tale ambito potrà essere svolto dalle associazioni dei cittadini utenti e consumatori e delle associazioni imprenditoriali, per quanto concerne: a) l’informazione ai soggetti destinatari delle misure di semplificazione; b) il monitoraggio delle criticità e dei processi; c) la raccolta di dati e informazioni, dal lato degli utenti, sull’attuazione delle azioni del piano; d) le attività di analisi e di proposta per superare le criticità eventualmente emerse.

7.1 Comunicazione

L’azione consiste nella messa a punto di interventi di comunicazione volti sia a sostenere l’attuazione del Piano, sia a comunicare in ambito nazionale ed internazionale i risultati raggiunti. Sarà inoltre monitorato il complesso delle attività di comunicazione svolte dalle amministrazioni responsabili delle azioni del Piano.

Azione: a) predisposizione delle pagine web del Piano con le informazioni aggiornate sullo stato di attuazione; b) comunicazione dei risultati del Piano.

Obiettivo: divulgazione del Piano.

Termine di conseguimento: a) 30 giugno 2007; b) 31 marzo 2008.

Amministrazione responsabile: Unità di semplificazione e la qualità della regolazione e Dipartimento per la funzione pubblica.

7.2 Consultazione

Azione: la predisposizione e l’attuazione del Piano d’azione è basata sulla consultazione delle categorie economiche e sociali e delle autonomie regionali e locali nell’ambito del Tavolo permanente. A seguito della sua approvazione da parte del Consiglio dei Ministri, lo schema di piano sarà esposto per 30 giorni sul sito della Presidenza del Consiglio dei Ministri. In questo periodo sarà possibile, per ogni soggetto interessato, far pervenire attraverso un apposito questionario osservazioni sul Piano, ai fini della sua attuazione tramite i piani operativi. Sulla base di una valutazione di questa prima esperienza saranno definite le modalità di consultazione da seguire per la predisposizione del Piano d’azione per il 2008.

Obiettivo: a) Raccogliere indicazioni sull’attuazione del Piano d’azione; b) Definire le modalità di consultazione da seguire per il Piano d’azione per il 2008.

Termine di conseguimento: Obiettivo a) entro un mese dalla pubblicazione on line del questionario di consultazione; obiettivo b) entro il 30 settembre 2007.

Amministrazione responsabile: Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica.

7.3 Accompagnamento e formazione

L’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione e il Dipartimento della funzione pubblica sono impegnati nella messa a punto di modelli di formazione e di azioni di accompagnamento all’implementazione del Piano anche in collaborazione con i soggetti quali il FORMEZ, la SSPA e, in prospettiva, l’agenzia della formazione. Si indicano di seguito alcune delle molteplici attività in corso di realizzazione.

7.3.1 Realizzazione di interventi a carattere formativo in materia di semplificazione, di misurazione e di riduzione degli oneri

Azione: realizzazione di laboratori presso le amministrazioni dello Stato, le Regioni e gli enti locali per sperimentare, in via di anticipazione, le misure previste dal disegno di legge “Nicolais” (A.C. 2161), la realizzazione di programmi di semplificazione, di misurazione, riduzione dei tempi e degli oneri e reingegnerizzazione dei processi di servizio, anche individuando meccanismi premiali.

Obiettivo: a) predisposizione di metodologie per l’adozione di piani per la semplificazione; b) implementazione dei programmi di semplificazione e reingegnerizzazione dei processi di servizio in alcune realtà pilota; c) diffusione delle esperienze di successo; d) seminari e attività di formazione a distanza con la Comunità dei responsabili di sportello unico; e) seminari rivolti alle associazioni degli utenti e degli imprenditori.

Termine di conseguimento: a) 31 giugno 2007; b) e c) 31 marzo 2008; d) 31 dicembre 2007.

Soggetti responsabili: ANCI, UPI, FORMEZ (in convenzione con il Dipartimento della funzione pubblica).

Amministrazioni coinvolte: amministrazioni statali, Regioni, comuni, province, prefetture-UTG.

7.3.2 Accompagnamento dell’AIR in alcune Regioni del Mezzogiorno

Azione: realizzazione di attività di accompagnamento rivolte alla Regione Campania e alla Regione Calabria per l’individuazione di metodologie di analisi di impatto della regolazione e il loro “incardinamento” nelle attività delle giunte e dei consigli.

Obiettivo: sperimentazione di casi pilota.

Termini di conseguimento: 31 luglio 2007.

Soggetti responsabili: FORMEZ (in convenzione con il Dipartimento della funzione pubblica).

Amministrazioni coinvolte: Regione Campania e Regione Calabria.

7.3.3 Laboratori sulla semplificazione normativa e l’AIR

Azione: realizzazione di laboratori sulla semplificazione normativa e l’Air in ambiti direttamente interessati alle politiche di sviluppo con funzionari e dirigenti delle Regioni che hanno già utilizzato tali strumenti anche attraverso un confronto tra le migliori esperienze.

Obiettivo: Conclusione della sperimentazione e benchmarking tra le amministrazioni.

Termini di conseguimento: 31 marzo 2008.

Soggetti responsabili: FORMEZ (in convenzione con il Dipartimento della funzione pubblica), Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione.

Amministrazioni coinvolte: amministrazioni regionali.

7.4 Pianificazione operativa delle azioni e della loro valutazione

7.4.1 Pianificazione operativa delle azioni

Azione: le amministrazioni pubbliche responsabili di ciascuna azione predispongono i piani operativi per la realizzazione degli obiettivi fissati nel Piano di azione, individuando: a) la persona designata quale responsabile del coordinamento delle attività descritte; b) le modalità operative, la suddivisione delle responsabilità operative tra le varie amministrazioni coinvolte nell’azione e le attività da porre in essere, con particolare riferimento a quelle di formazione, di comunicazione e di riorganizzazione; c) le scadenze da osservare e le modalità operative da seguire; d) le forme di consultazione e di coinvolgimento degli altri soggetti interessati all’attuazione dell’intervento, da realizzarsi con il supporto dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione. La pianificazione potrà essere aggiornata periodicamente. Per le attività che coinvolgono una pluralità di amministrazioni si possono costituire appositi gruppi di lavoro. I piani operativi e le loro eventuali modifiche sono inviati all’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione che, in collaborazione con il Dipartimento della funzione pubblica, svolge le funzioni di monitoraggio sull’attuazione del piano.

Termine di conseguimento: La predisposizione dei primi piani operativi sarà effettuata entro 20 giorni dall’approvazione del Piano d’azione da parte del Consiglio dei ministri.

Amministrazioni responsabili: amministrazioni responsabili di ciascuna azione del Piano d’azione.

Amministrazioni coinvolte: Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica.

7.4.2 Monitoraggio dell’attuazione del Piano

Azione: messa a punto degli strumenti di monitoraggio in itinere e di valutazione dei risultati raggiunti con l’attuazione del Piano, per fornire al Comitato interministeriale e del Tavolo permanente un quadro aggiornato della situazione, anche per adottare eventuali interventi correttivi. A questo fine le amministrazioni responsabili di ciascuna azione, con il coordinamento dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione e del Dipartimento della funzione pubblica, dovranno: a) individuare gli indicatori necessari a valutare le attività poste in essere e il livello di conseguimento degli obiettivi prefissati; b) predisporre gli opportuni strumenti di monitoraggio; c) definire eventuali modalità di collaborazione per lo svolgimento dell’attività di monitoraggio con gli organismi di rappresentanza degli interessi economici e sociali e le associazioni di tutela dei cittadini; d) prevedere l’acquisizione e l’elaborazione delle necessarie informazioni. Le amministrazioni responsabili redigono dei resoconti periodici sull’attuazione delle azioni del piano e li trasmettono all’Unità. L’Unità, coadiuvata dal Dipartimento della funzione pubblica e dal Dipartimento per l’attuazione del programma di Governo, predispone i rapporti periodici sullo stato di attuazione del Piano, segnalando le attività da intraprendere per assicurare il completamento degli obiettivi previsti, e li sottopone al Comitato interministeriale. I rapporti periodici sono quindi presentati al Tavolo permanente per la semplificazione e resi pubblici.

Termine di conseguimento: presentazione e pubblicazione dei rapporti sullo stato di attuazione al 15 novembre 2007 e al 31 marzo del 2008.

Amministrazioni responsabili: Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, Dipartimento della funzione pubblica.

Amministrazioni coinvolte: Dipartimento per l’attuazione del programma di governo.

Premesso

1. Il piano di azione: fonti, precedenti, contenuto

1.1. La fonte di disciplina del piano di azione. I precedenti.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, ha trasmesso il piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione, previsto dall’art. 1, co. 2, d.l. 10 gennaio 2006, n. 4, conv. nella l. 9 marzo 2006, n. 80.

Il piano è stato predisposto dal Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione in data 30 marzo 2007, con il supporto tecnico dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione.

La relazione di accompagnamento del piano, a firma del coordinatore di detta Unità, riferisce che con la previsione, da un lato, di un apposito Comitato interministeriale per le politiche di semplificazione e, dall’altro lato, di un piano di azione annuale, si è inteso superare la tradizionale cultura <<giuridico - amministrativa>> della semplificazione, per perseguire una più ampia politica di miglioramento della regolazione, mediante la creazione di un centro di responsabilità politico, quale appunto il Comitato interministeriale (presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri), e l’elaborazione di un indirizzo unitario delle politiche di semplificazione.

Il legislatore e il Governo si sono mossi nella logica indicata dall’OCSE e dalla Commissione europea, e condiviso dallo stesso Consiglio di Stato (ad. gen., parere n. 4/2004), in ordine all’esigenza di un approccio coordinato e di una visione unitaria delle politiche di semplificazione normativa e amministrativa.

Sicché il piano costituisce una strategia di semplificazione di sistema, che mira a superare la logica degli interventi episodici, e a coordinare le azioni di semplificazione dei singoli Ministeri.

Il piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione trova il suo referente normativo nell’art. 1, co. 2, d.l. 10 gennaio 2006, n. 4, conv. nella l. 9 marzo 2006, n. 80, a tenore del quale il Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione, previsto dal precedente comma 1, predispone, entro il 31 marzo di ogni anno, un piano di azione per il perseguimento degli obiettivi del Governo in tema di semplificazione, di riassetto e di qualità della regolazione per l'anno successivo. Il piano, sentito il Consiglio di Stato, è approvato dal Consiglio dei Ministri e trasmesso alle Camere.

Il Comitato interministeriale costituisce una vera e propria <<cabina di regia>> delle politiche di semplificazione, e si avvale del <<supporto tecnico di elevata qualificazione>> della Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione (a sua volta supportata da una segreteria tecnica), che costituisce struttura di missione prevista dall’art. 1, co. 22 bis, d.l. 18 maggio 2006, n. 181, conv. nella l. 17 luglio 2006, n. 233.

Tale Unità è stata costituita con d.P.C.M. 12 settembre 2006 (modificato con d.P.C.M. 5 dicembre 2006).

Attraverso il Comitato interministeriale e il piano di azione per la qualità della regolazione si passa da una visione atomistica delle politiche di semplificazione ad una strategia unitaria.

Il Comitato interministeriale costituisce infatti organo politico con funzioni di indirizzo politico e di programmazione, e di controllo in ordine al raggiungimento degli obiettivi indicati nel piano di azione.

La previsione normativa di un piano di azione annuale costituisce codificazione di una prassi già inaugurata dal Dipartimento della funzione pubblica nel corso della passata legislatura.

Il piano di azione elaborato da un gruppo di studio in seno al Dipartimento della funzione pubblica si muoveva secondo sette direttrici fondamentali: l’analisi di impatto della regolamentazione; la valutazione degli oneri da regolamentazione; la consultazione degli interessati nell’attività di regolazione; la codificazione; la semplificazione amministrativa; la digitalizzazione della pubblica amministrazione; il coordinamento tra i vari livelli di governo.

1.2. L’istruttoria prodromica al piano di azione.

Riferisce la relazione che per la predisposizione del piano il Comitato interministeriale si è avvalso di una serie di contributi:

- il supporto tecnico dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, e della relativa segreteria tecnica, che hanno elaborato il documento d’intesa con il Dipartimento della funzione pubblica e con il Dipartimento per la innovazione e le tecnologie, coadiuvato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano);

- l’apporto e il coordinamento della Conferenza permanente;

- le proposte provenienti dalle amministrazioni interessate al programma di semplificazione, arricchite dalle osservazioni della altre amministrazioni coinvolte nelle azioni proposte dalla prime;

- la consultazione con le categorie produttive, le associazioni degli utenti e dei consumatori, nonché con le Regioni e con le autonomie locali, svolta nell’ambito del Tavolo permanente per la semplificazione, costituito con d.P.C.M. 8 marzo 2007.

Il piano ha tenuto conto:

- delle proposte di Confindustria, contenute nel documento <<Semplificazione annunciata, percepita e rilevata – La strategia, il metodo e le proposte di Confindustria>> del marzo 2006;

- dell’accordo tra Governo, Regioni e Autonomie locali in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione, raggiunto in sede di Conferenza unificata il 29 marzo 2007.

Il piano si muove poi in linea con:

- il programma di azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell’Unione europea (v. comunicazione della Commissione europea del 24 gennaio 2007);

- la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 marzo 2007, recante gli indirizzi generali per garantire la coerenza dell’azione dell’Esecutivo con il programma del Governo.

Infine, va segnalata la pressoché coeva nota 11 aprile 2007, prot. 2869, con cui il Presidente del Consiglio dei Ministri invita i Ministri, per contenere <<l’inflazione normativa>>, a prevenirla considerando la normazione una extrema ratio, e privilegiando altre alternative a nuovi atti normativi, quali gli atti amministrativi e l’autoregolamentazione.

Ove l’intervento legislativo risulti indispensabile, occorrerà, secondo tale nota:

- in via prioritaria esercitare le deleghe non scadute ed emanare i decreti correttivi di deleghe già esercitate;

- sfruttare l’ampiezza della delega c.d. taglia leggi;

- esercitare la delega per il riordino degli adempimenti burocratici a carico delle imprese, contenuta nell’art. 5, l. n. 246/2005.

Come alternativa alla legislazione, e dunque come <<vera e propria opzione regolatoria>>, devono anche essere valorizzati gli accordi dell’art. 4, l. n. 281/1997 e le intese per l’armonizzazione delle legislazioni statali e regionali, di cui all’art. 8, l. n. 131/2003.

1.3. La struttura e il contenuto del piano di azione.

Il piano si articola in quattro parti. La quarta parte, a sua volta, si articola in sette sezioni.

1.3.a) Parte I – Il contesto.

La prima parte del piano reca <<il contesto>>.

Enuncia la decisività della semplificazione e della qualità della regolazione per la competitività del Paese e la effettiva fruibilità dei diritti da parte dei cittadini.

La rinnovata attenzione del Governo per la semplificazione è strettamente connessa agli interventi di liberalizzazione delle attività economiche e di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni.

Dunque, semplificazione (normativa e amministrativa), liberalizzazione delle attività economiche, modernizzazione delle pubbliche amministrazioni, sono politiche convergenti, che il Governo intende perseguire nell’ambito di una strategia unitaria.

La parte I descrive, in sintesi, come è strutturato il piano.

Esso individua due principali obiettivi, la semplificazione e la qualità della regolazione.

In relazione a tali due obiettivi, sono indicati:

- le azioni da compiere;

- i soggetti responsabili;

- i tempi per le azioni e per il conseguimento degli obiettivi;

- un quadro unitario del complesso delle iniziative normative e amministrative del Governo, destinate ad avere impatto sulla semplificazione.

Per passare da una semplificazione <<annunciata>> ad una semplificazione <<effettivamente percepita>>, il piano adotta una logica di <<risultato>>, perseguendo lo scopo di una effettiva riduzione degli oneri per i cittadini e delle imprese.

Tale scopo è un obiettivo comune a tutti i Paesi dell’Unione europea, alle Istituzioni comunitarie, agli Stati membri dell’OCSE, ed è una delle priorità dell’Agenda di Lisbona per la crescita e l’occupazione.

La stessa Commissione europea ha programmato la riduzione, entro il 2012, del 25% degli oneri amministrativi derivanti da normative comunitarie.

Anche l’Italia persegue tale obiettivo, per il cui conseguimento è necessaria la cooperazione con le Regioni.

1.3.b) Parte II – Gli obiettivi generali.

La seconda parte del piano reca gli <<obiettivi generali>>.

Prevede che il piano delinea un percorso di azioni misurabili che, raggruppate in programmi, con precise cadenze temporali, convergano verso un obiettivo strategico.

Si prevede che in relazione alle imprese, l’obiettivo strategico è il rafforzamento della capacità competitiva del Paese. L’indice di valutazione sarà rappresentato da un sensibile miglioramento nelle classifiche internazionali (ad esempio il rapporto Doing Business della Banca Mondiale).

In parallelo con l’obiettivo comunitario di ridurre, entro il 2012, gli oneri burocratici derivanti dalle norme comunitarie, il Governo fissa, con il piano d’azione in esame, l’obiettivo della riduzione del 25% degli oneri amministrativi per imprese e cittadini entro il 2012.

1.3.c) Parte III – Le caratteristiche del piano.

La terza parte reca <<le caratteristiche del piano>>.

In questa parte si osserva che il piano si inserisce in una logica pluriennale, il che non esclude che per determinate azioni sia previsto un termine annuale.

Il piano presuppone una stretta integrazione tra gli obiettivi da conseguire, le linee di azione, i soggetti coinvolti.

Sul piano finanziario, per la realizzazione delle azioni saranno utilizzate, per l’anno in corso, le risorse disponibili, mentre per gli anni successivi si opererà in raccordo con gli strumenti di programmazione economico – finanziaria.

Gli elementi salienti del piano vengono così sintetizzati nella parte III:

- predisposizione del piano sulla base di un’ampia consultazione, in modo da condividere gli obiettivi di risultato e le linee di azione, così da definire un <<programma condiviso>> con le Regioni, le autonomie locali, le parti sociali;

- attribuzione di specifiche responsabilità per lo svolgimento di ciascuna attività;

- misurazione degli oneri e logica di risultato;

- adozione di un approccio selettivo attraverso l’individuazione dei settori prioritari di intervento, concentrando l’attenzione sulla semplificazione nelle materie di competenza statale e indicando le aree di una cooperazione multilivello;

- individuazione di un sistema di consultazione /concertazione dei vari soggetti nazionali interessati;

- abbinamento di innovazione tecnologica e innovazione amministrativa, utilizzando in modo integrato l’innovazione normativa e organizzativa, la reingegnerizzazione dei processi di servizio e le azioni di accompagnamento;

- attenzione particolare per le azioni di formazione, per la comunicazione ai destinatari e all’opinione pubblica degli obiettivi, metodi e risultati, per forme permanenti di interazione con cittadini e imprese, anche al fine di raccogliere segnalazioni e suggerimenti.

Il piano immagina un ruolo essenziale delle Prefetture – Uffici territoriali del Governo, come struttura statale tramite la quale monitorare il livello delle prestazioni degli uffici pubblici, misurare gli oneri amministrativi, diffondere e attuare le politiche di innovazione e semplificazione.

La consultazione e il coinvolgimento delle Regioni e delle Autonomie locali, dei rappresentanti delle categorie produttive, delle associazioni di cittadini e consumatori, avverrà attraverso il tavolo permanente già citato, nelle fasi di attuazione e valutazione del piano, mediante la costituzione di appositi gruppi di lavoro per ciascuna area del piano medesimo.

1.3.d) Le linee d’azione.

La parte IV del piano reca <<le linee di azione>>.

Tali linee di azione individuano le <<macro aree del piano>>, ciascuna di essa suddivisa in azioni. Per ciascuna azione sono specificati l’obiettivo, il termine di conseguimento, l’amministrazione responsabile e le altre amministrazioni coinvolte nella realizzazione degli scopi prefissati.

Sono elencate sette linee di azione:

1) riduzione degli oneri amministrativi (per le imprese e per i cittadini);

2) miglioramento della qualità della regolazione;

3) controllo, verifica e aggiornamento degli indicatori della qualità della regolazione;

4) riduzione e certezza dei tempi;

5) reingenerizzazione dei processi;

6) semplificazione normativa e amministrativa delle attività delle Regioni e degli enti locali;

7) interventi di supporto all’azione del piano.

Considerato

Parte I – La parte generale del piano.

1. La natura del piano di azione e del parere del Consiglio di Stato.

1.1. La natura giuridica del piano di azione e i vincoli da esso derivanti.

Si è già ricordato che nella scorsa legislatura il Dipartimento per la funzione pubblica aveva elaborato un piano di azione in tema di qualità della regolazione.

Tuttavia mentre il piano di azione nato nella prassi aveva una portata ricognitiva delle iniziative programmate dal Governo in materia di semplificazione, a scopo propedeutico della futura programmazione, e come tale privo di portata vincolante, il piano di azione normativamente previsto costituisce vero e proprio atto programmatorio che traduce in indirizzi generali per i singoli ministeri le strategia del Governo in materia di qualità della regolazione.

Nella relazione di accompagnamento si afferma che il piano ha una triplica valenza:

- valore ricognitivo (delle iniziative normative e amministrative in corso);

- valore programmatico;

- valore operativo immediato in relazione a talune misure.

Il piano di azione va dunque ascritto al novero degli atti di indirizzo politico - amministrativo, riservati agli organi di Governo (art. 95, co. 1, Cost.; artt. 4 e 14, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165)

La portata di atto di indirizzo politico – amministrativo del piano di azione trova conferma nella previsione del parere obbligatorio del Consiglio di Stato, dell’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri, della trasmissione alle Camere.

L’approvazione del Consiglio dei Ministri comporta l’assunzione da parte del Governo della responsabilità politica dell’attuazione del piano.

La comunicazione alle Camere assolve ad una funzione informativa nei confronti del Parlamento, anche al fine del coordinamento delle azioni normative del Governo e del Parlamento.

Come atto di indirizzo politico – amministrativo del Governo nel suo complesso, il piano dovrà essere attuato da parte delle singole amministrazioni statali.

Esso è pertanto fonte di impegni e responsabilità sia per il Governo che per le amministrazioni statali.

Il piano non è direttamente vincolante nei confronti dei soggetti normatori diversi dallo Stato, e segnatamente nei confronti delle Autonomie territoriali.

E’ stato infatti raggiunto un accordo tra Stato e Autonomie territoriali, per la qualità delle regole e la semplificazione nell’ambito delle Regioni e degli Enti locali, recepito nel piano, ma che è fonte di impegni <<autonomi>> privi di sanzione in caso di inattuazione (v. oltre par. 4.2. del presente parere).

1.2. Il parere del Consiglio di Stato.

E’ nota la vocazione istituzionale del Consiglio di Stato ad esaminare gli atti normativi per verificarne la coerenza logico – giuridica con l’ordinamento nel suo complesso.

L’Istituto ha concorso al processo di qualità delle regole e semplificazione.

Quanto al previsto parere obbligatorio del Consiglio di Stato sul piano, esso è destinato a consentire una valutazione complessiva da parte dell’organo consultivo sul programma di Governo relativo a qualità della regolazione e semplificazione, in coerenza, del resto, con il ruolo tradizionalmente svolto al riguardo dall’Istituto.

Il parere del Consiglio di Stato deve quindi verificare la coerenza del piano di azione nel suo insieme:

- con le vigenti norme in materia di qualità della regolazione e di semplificazione;

- con l’ordinamento giuridico nel suo complesso e, segnatamente, con l’ordinamento costituzionale e comunitario, e con la pluralità di competenze normative oggi esistenti in Italia.

Il parere del Consiglio di Stato è teso anche a verificare se le singole parti del piano di azione e, in particolare, se le singole azioni, strumenti e tempistica, siano coerenti e funzionali rispetto all’obiettivo fissato della qualità della regolazione mediante riduzione degli oneri burocratici (semplificazione amministrativa) e mediante semplificazione normativa.

2. La semplificazione e la qualità della regolazione: il quadro comunitario e nazionale.

2.1. Il quadro comunitario.

Il quadro comunitario costituisce un naturale punto di riferimento del piano.

E’ noto infatti che il miglioramento della regolazione (c.d. better regulation), ha formato oggetto di attenzione da parte del Consiglio europeo di Lisbona del 2000, che ha demandato alle Istituzioni comunitarie e agli Stati membri la formulazione di una strategia coordinata per la semplificazione del quadro normativo, anche attraverso strumenti di soft law, quali l’open method of coordination.

Già in precedenza, la dichiarazione n. 39 della Conferenza intergovernativa per la revisione del Trattato dell’Unione, allegata al Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997, si era occupata della <<qualità redazionale della legislazione comunitaria>>, auspicando uno sforzo comune delle Istituzioni comunitarie verso tale obiettivo e per accelerare la codificazione dei testi normativi.

Il Consiglio europeo di Stoccolma del 23 - 24 marzo 2001 (punto 23) considera l’AIR come uno strumento fondamentale per una regolazione più chiara, semplice, efficace.

Sulla base delle indicazioni dell’Agenda di Lisbona è stato predisposto un Rapporto (c.d. Rapporto Mandelkern, dal nome del Presidente del Comitato di esperti che lo ha formulato), datato 13 novembre 2001, che contiene i principi comuni sulla qualità della regolazione, quali quelli di necessità, sussidiarietà, proporzionalità, trasparenza, responsabilità (c.d. accountability), accessibilità e semplicità delle norme, e altresì una serie di indicazioni metodologiche circa gli strumenti da adottare.

Le indicazioni del Rapporto sono state utilizzate dalla Commissione europea nel piano di azione <<semplificare e migliorare la regolamentazione>>, oggetto della Comunicazione della Commissione 5 giugno 2002.

La qualità della regolazione viene indicata tra le azioni prioritarie per le Istituzioni comunitarie e nazionali, perseguibile tramite procedure quali l’analisi di impatto, la consultazione, la semplificazione, un uso più appropriato degli strumenti regolativi disponibili e delle alternative alla regolazione, e un recepimento tempestivo e corretto delle norme comunitarie.

La tappa successiva in ambito comunitario è stata quella di valutare l’applicazione dei principi di qualità della regolazione nei singoli contesti nazionali. I risultati della prima verifica sono stati presentati nel maggio 2003 in un Rapporto ai Ministri della funzione pubblica europei.

Nel dicembre 2003 è stato concluso l’Accordo interistituzionale <<legiferare meglio>>, con cui il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione e la Commissione europea individuano le iniziative e le procedure per migliorare il processo legislativo comunitario e concordano di osservare nella formulazione delle norme principi di semplicità, chiarezza e coerenza, nel rispetto dei criteri di sussidiarietà, proporzionalità e certezza del diritto.

L’impegno delle Istituzioni europee è stato in prosieguo ribadito dalle conclusioni del Consiglio europeo del marzo 2004 e del marzo 2005, in cui si afferma la centralità delle tecniche di analisi di impatto in funzione di una better regulation.

Il Consiglio ha invitato la Commissione a definire un procedimento di analisi di impatto della normativa comunitaria.

Per iniziativa di alcuni Stati, tra cui l’Italia, è stato realizzato un Rapporto comparativo sull’applicazione dell’analisi di impatto in dieci Stati membri dell’Unione.

Per il raggiungimento dell’obiettivo della better regulation la Commissione ha adottato un programma d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell’Unione europea (comunicazione del 24 gennaio 2007), peraltro essenzialmente incentrato sulla riduzione degli oneri informativi, che fissa l’obiettivo della riduzione degli oneri nella misura del 25% entro il 2012.

Intensa è stata anche l’attività dell’OCSE sulla qualità della regolazione; si ricordano:

- la raccomandazione adottata dall’OCSE il 9 marzo 1995 sul miglioramento della qualità della normazione pubblica;

- il rapporto del maggio 1997 sulla riforma della regolazione;

- il rapporto OCSE sulla riforma della regolazione in Italia del 2001.

2.2. Il quadro italiano.

2.2.a) Premessa. Lo stato dell’arte: la qualità della regolazione come obiettivo unitario, perseguito attraverso la semplificazione amministrativa e normativa.

Si deve da subito osservare che il miglioramento della qualità della regolazione costituisce l’obiettivo finale rispetto al quale è strumentale la semplificazione, nelle sue tipologie di semplificazione amministrativa (e, segnatamente: organizzativa e procedimentale) e di semplificazione normativa, e nei suoi molteplici strumenti.

Si è fatta strada una nozione di <<qualità della regolazione>> riferita non solo e non tanto alla <<qualità formale>> dei testi normativi (che devono essere chiari, intelleggibili, accessibili), quanto e soprattutto alla <<qualità sostanziale delle regole>>, che devono essere delle <<buone regole>> nella sostanza (v. anche Cons. St., ad. gen., 25 ottobre 2004, n. 2/2004).

Le <<buone regole>> sono quelle che garantiscano un livello qualitativo elevato del rapporto Autorità – cittadini e Autorità – imprese, mediante scrittura formale e contenuti certi, chiari, razionali, coerenti

Ne sono principi basilari:

- la necessità della regola;

- la sussidiarietà;

- la condivisione, se del caso mediante fasi di consultazione in fase di formazione della regola;

- la proporzionalità degli adempimenti imposti alla collettività, attraverso la eliminazione di tutti quelli inutili o inutilmente gravosi;

- la chiarezza, semplicità, trasparenza e accessibilità della regola.

Una <<buona legge>> è:

- una legge <<necessaria>>, nel senso che non vi sono altre alternative (nelle leggi già vigenti o negli strumenti amministrativi, o nella deregolamentazione e autoregolamentazione);

- una legge chiara e comprensibile;

- una legge completa;

- una legge sistematica.

Pertanto la qualità della regolazione è l’obiettivo centrale e finale delle politiche di semplificazione, e la semplificazione amministrativa e quella normativa concorrono entrambe al raggiungimento di tale obiettivo.

2.2.b) La semplificazione amministrativa.

Sono note le pietre miliari della semplificazione amministrativa: la l. 7 agosto 1990, n 241 e poi, in via programmatica, l’art. 20, l. 15 marzo 1997, n. 59, e le sue successive modificazioni, che contiene il decalogo della semplificazione amministrativa e normativa, e sulla cui scia si collocano anche gli interventi normativi successivi. (Peraltro già in precedenza l’art. 2, l. 24 dicembre 1993, n. 537, aveva previsto una semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi, mediante delegificazione degli stessi).

Per quanto riguarda la semplificazione amministrativa, l’art. 20, l. n. 59/1997 prevede:

- la semplificazione di singoli procedimenti amministrativi mediante loro accorpamento, riduzione delle fasi procedimentali e dei centri di competenza, eliminazione degli adempimenti superflui (art. 20, co. 4, l. n. 59/1997);

- la deregolamentazione, mediante il ritrarsi dell’azione amministrativa per lasciare spazio all’autoregolamentazione (art. 20, co. 3, lett. d), g), h), ed i);

- la riduzione degli oneri burocratici a carico delle imprese e dei cittadini, attraverso l’aumento delle attività subordinate a semplice denuncia di inizio attività, o per le quali il silenzio dell’amministrazione equivale ad assenso (art. 20, co. 3, lett. e) ed f), l. n. 59/1997);

- il trasferimento di funzioni amministrative statali alle Regioni e agli enti locali, in omaggio al principio (anche comunitario) di sussidiarietà verticale (art. 20, co. 3, lett. l), l. n. 59/1997 e d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112); tale processo si è arricchito di contenuto dopo la riforma della Costituzione nel 2001, e necessita pertanto di ulteriori interventi, ad oggi inattuati (è rimasto inattuato il complesso meccanismo di conferimento delle funzioni amministrative agli enti locali, previsto dall’art. 7, l. 5 giugno 2003, n. 131, e destinato ad essere sostituito dal diverso meccanismo ipotizzato dal d.d.l. di iniziativa governativa (Amato – Lanzillotta) per l’attuazione degli artt. 117 e 118 Cost. in materia di funzioni e organizzazione degli enti locali – A.S. n. 1464).

Sono seguiti:

- gli interventi per la modernizzazione informatica della pubblica amministrazione, di cui costituisce punto di arrivo attuale il codice dell’amministrazione digitale (d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82, ma v. già d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445) e l’ivi previsto sistema pubblico di connettività (sostitutivo della RUPA – rete unificata della pubblica amministrazione), e la rete internazionale delle pubbliche amministrazioni;

- la valorizzazione dell’autocertificazione e delle dichiarazioni sostitutive (d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445);

- la creazione di sportelli unici, in svariati settori, come mezzo di interfaccia unico tra cittadini, imprese e pubblica amministrazione (solo per citarne alcuni: lo sportello unico delle attività produttive; lo sportello unico dell’edilizia; lo sportello unico dell’immigrazione; lo sportello dei contratti pubblici);

- l’accentuazione dell’amministrazione <<per accordi>> (mediante la generalizzazione dell’accordo sostitutivo di provvedimento) e della liberalizzazione delle attività private, mediante l’ampliamento delle ipotesi di denuncia inizio attività e di silenzio - assenso, e il potenziamento delle conferenze di servizi con snellimento dei procedimenti di formazione del consenso (con la riforma della l. n. 241/1990 ad opera della l. 11 febbraio 2005, n. 15 e del d.l. 14 marzo 2005, n. 35, conv. nella l. 14 maggio 2005, n. 80).

L’ultima legge di semplificazione in corso di attuazione (l. 28 novembre 2005, n. 246) ha delegato al Governo il riassetto delle disposizioni di legislazione statale esclusiva vigenti in materia di adempimenti amministrativi a carico delle imprese (a esclusione di quelli fiscali, previdenziali, ambientali e di quelli gravanti sulle stesse in qualità di datori di lavoro) (art. 5, co. 1), e ha previsto la possibilità di intese e accordi tra Stato e Regioni, al fine della semplificazione degli oneri burocratici a carico delle imprese nelle materie di competenza regionale, anche attraverso la fissazione di livelli minimi essenziali di semplificazione uniformi su tutto il territorio nazionale (art. 5, co. 2).

Tale legge ha anche previsto un monitoraggio sulla semplificazione burocratica, prevedendo un <<rapporto annuale sulla qualità dei servizi offerti dalla pubblica amministrazione>>. In particolare, la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica predispone annualmente un rapporto sulla qualità dei servizi offerti dalla pubblica amministrazione e sulla produttività degli uffici e del personale, verificando la coerenza dei risultati raggiunti con le disposizioni vigenti in materia. A tal fine la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica si avvale dell'Istituto nazionale di statistica (art. 15).

Un forte contributo alla riduzione degli oneri per i cittadini e le imprese è stato dato dalle leggi di liberalizzazione della presente legislatura (d.l. n. 223/2006, conv. nella l. n. 248/2006 e d.l. n. 7/2007, conv. nella l. n. 40/2007).

Un ulteriore contributo verrà quando diverranno legge i d.d.l. di iniziativa governativa in tema di servizi pubblici locali (d.d.l. Bersani – Lanzillotta - Prodi, A.S. 772), di azione amministrativa e certezza dei tempi procedimentali (d.d.l. Nicolais, A.C. 2161), di disciplina della cittadinanza italiana (d.d.l. Amato, A.C. 1607), di semplificazione del settore sanitario (d.d.l. Turco, A.S. 1249).

Infine, sul versante della semplificazione amministrativa – organizzativa, non va taciuto l’art. 29, d.l. 4 luglio 2006, n. 223, conv. nella l. 4 agosto 2006, n. 248, che, sebbene finalizzato al contenimento della spesa pubblica per gli organismi collegiali e monocratici operanti presso pubbliche amministrazioni (diversi da quelli di amministrazione, direzione e controllo), contribuisce, contestualmente, all’obiettivo della semplificazione, atteso che prevede:

- l’eliminazione delle duplicazioni organizzative e funzionali;

- la razionalizzazione delle competenze delle strutture che svolgono funzioni omogenee;

- la limitazione del numero delle strutture di supporto a quelle strettamente indispensabili al funzionamento degli organismi;

- la diminuzione del numero dei componenti degli organismi.

E’ evidente come l’art. 29 citato, e soprattutto i d.P.R. attuativi, che sono in corso di adozione alla data di estensione del presente parere, costituiscono una utile occasione per una razionalizzazione, riassetto e semplificazione dei centri di competenza amministrativa.

L’onere di ridimensionamento grava anche sulle amministrazioni non statali (art. 29, co. 3), in quanto la disciplina costituisce normativa di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica nei confronti delle Regioni, delle Province autonome, degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale.

2.2.c) Quadro di sintesi della via italiana alla semplificazione normativa.

In sintesi, gli strumenti della c.d. semplificazione normativa utilizzati in Italia sono:

1) la legge annuale di semplificazione;

2) la delegificazione;

3) la deregolamentazione;

4) i testi unici ricognitivi e innovativi, i testi unici misti di norme legislative e regolamentari, e i codici;

5) l’analisi prospettiva e retrospettiva dell’impatto della regolamentazione (c.d. AIR – analisi di impatto della regolamentazione e VIR – verifica di impatto della regolamentazione)

6) il taglia leggi.

Tali strumenti possono essere ricondotti o alla semplificazione ex ante, o alla semplificazione ex post.

Costituisce strumento ex ante l’AIR, e la fase - che può essere o meno distinta dall’AIR -, della individuazione di alternative alla regolamentazione, ivi compresa la c.d. alternativa zero.

Costituiscono strumenti ex post la legge periodica di semplificazione, la delegificazione, la deregolamentazione, la raccolta in testi unici e codici, il taglia leggi, la VIR.

Con l’art. 20, l. n. 59/1997 è stata introdotta la legge annuale di semplificazione, quale strumento di pianificazione della semplificazione normativa, e se ne sono indicati i contenuti essenziali.

Tali leggi, in realtà, non hanno avuto effettiva cadenza annuale, essendone state varate in totale quattro.

L’ultima (l. n. 246/2005) ha introdotto due nuovi strumenti di semplificazione normativa, il primo conoscitivo e prodromico al secondo, che è il c.d. taglialeggi.

Si prevede, infatti, al fine di procedere all'attività di riordino normativo prevista dalla legislazione vigente, che il Governo, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della l. n. 246/2005, individua le disposizioni legislative statali vigenti, evidenziando le incongruenze e le antinomie normative relative ai diversi settori legislativi, e trasmette al Parlamento una relazione finale (art. 14, co. 12, l. n. 246/2005). Tale individuazione riguarda tutte le leggi statali vigenti, senza eccezioni di ordine cronologico, materia, tipologia.

L’operazione potrà condurre ad una elencazione redatta con svariati criteri: cronologico, per materie di cui all’art. 117 Cost., per competenze dei Ministeri.

A tale operazione che è utile di per sé, per le sue finalità conoscitive, segue quella del taglia leggi.

Si tratta della morte automatica, ad una certa data, delle leggi <<vecchie>> di cui non sia stata confermata la perdurante utilità.

E’ utile interrogarsi sulla <<copertura costituzionale>> della semplificazione normativa.

In ordine alla buona tecnica normativa, la Corte costituzionale italiana si è occupata di leggi oscure e di norme intruse.

Ha sanzionato, anzitutto, l’oscurità della legge penale con la possibilità di disapplicazione della stessa, ove l’errore sulla legge sia inevitabile e dunque scusabile (Corte cost., 24 marzo 1988 n. 364).

In tal modo ha posto l’accento su una esigenza di lealtà nel rapporto tra legislatore e cittadino, che è minata da leggi oscure, che il soggetto incolpevolmente ignori.

Da tale pronuncia può argomentarsi l’esistenza di un principio costituzionale secondo cui le leggi devono essere chiare, accessibili, intelleggibili.

La Corte costituzionale si è occupata anche della legittimità costituzionale delle <<norme intruse>> o <<leges fugitivae>>, ossia norme del tutto extravaganti rispetto alla materia complessivamente disciplinata in un dato atto normativo. Essa ha escluso che tali norme siano costituzionalmente illegittime per il solo fatto che non vengono collocate sistematicamente nella sede propria, ma ha tuttavia affermato che l’inserimento di una norma avente ad oggetto una determinata disciplina in un testo relativo ad una diversa si configura <<come esercizio non corretto di tecnica legislativa>> (Corte cost., 14 dicembre 1994 n. 422).

A conclusioni più incisive è pervenuta Corte cost. 9 – 23 maggio 2007 n. 171, in ordine alle norme intruse contenute in un decreto legge e in ordine al rapporto tra legge di conversione e decreto legge: il decreto legge non può contenere norme prive del presupposto della necessità ed urgenza e connotate da <<evidente estraneità rispetto alla materia disciplinata dalle altre disposizioni del decreto-legge>>, e tale vizio non può essere neppure sanato dalla legge di conversione. E, ciò, in quanto il decreto legge presuppone una situazione straordinaria di necessità ed urgenza, e l’iter parlamentare di conversione assume connotati peculiari, che rendono la legge di conversione diversa dalla ordinaria legge parlamentare, sicché in sede di conversione non si possono sanare norme estranee alla necessità ed urgenza di provvede sulla materia oggetto del decreto legge.

La Corte costituzionale si è anche occupata del rapporto tra delega di riassetto normativo e decreto delegato, affermando che quando <<la delega abbia ad oggetto il riassetto di norme preesistenti, questa finalità giustifica l'introduzione di soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente soltanto se siano stabiliti principi e criteri direttivi volti a definire in tal senso l'oggetto della delega ed a circoscrivere la discrezionalità del legislatore delegato>> (Corte cost. 18 aprile – 1 maggio 2007 n. 170). Su tale pronuncia si tornerà nel par. 7.5., in tema di delega del taglia leggi.

Il Presidente della Repubblica, a sua volta, ha stigmatizzato gli atti normativi che, per l’affastellamento di molteplici materie in articoli unici con molteplici commi, senza il rispetto delle regole di drafting in ordine alla suddivisione in articoli rubricati, riescono di difficile lettura minando la certezza e la conoscibilità del diritto.

In particolare, in relazione al disegno di legge delega per la riforma dell’ordinamento giudiziario, nel rinviarlo al Governo per sospetti di incostituzionalità, rilevò anche, per incidens, che non era conforme alla qualità della regolazione la previsione di un articolo composto di oltre quaranta commi, e richiamò l’attenzione del Parlamento sulla necessità di una tecnica legislativa rispettosa, nella sostanza, dell’art. 72 Cost., che impone l’approvazione delle leggi articolo per articolo, in modo che la volontà del Parlamento si formi, consapevolmente, su singole disposizioni.

In tale prospettiva, presentano criticità sul piano della tecnica legislativa le ultime leggi finanziarie, e segnatamente quelle per il 2006 e per il 2007, che constano di un unico articolo e, rispettivamente, 612 e 1364 commi.

2.2.d) I centri di competenza per la qualità delle regole in seno al Governo e al Parlamento.

Le molteplici iniziative in tema di semplificazione e qualità delle regole sono state gestite da svariati organismi.

Oltre al D.A.G.L. che, in seno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, cura il coordinamento dell’attività normativa dei singoli Ministeri, in vista dell’iscrizione dei relativi provvedimenti all’ordine del giorno del Consiglio dei Ministri, anche in ordine al profilo formale e qualitativo, si sono succeduti, negli anni, il Nucleo per la semplificazione (presso il Ministero della funzione pubblica), la Commissione consultiva del Ministro della funzione pubblica e, attualmente, l’Unità per la semplificazione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Le competenze in materia di semplificazione spettano anche al Dipartimento della funzione pubblica, al Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, al Ministero per lo sviluppo economico, al Dipartimento per gli affari regionali e gli enti locali.

Più in generale, tutti i Ministeri, per i procedimenti e le materie di competenza, concorrono alla semplificazione procedimentale e normativa, sotto la guida tecnica dell’Unità per la semplificazione e del D.A.G.L. e sotto la guida strategica del neoistituito Comitato interministeriale per la qualità della regolazione.

Anche in seno al Parlamento la qualità della regolazione forma oggetto di esame da parte di organi a ciò preposti.

In particolare alla Camera, con le modifiche regolamentari del 1997 (art. 16-bis del Regolamento della Camera), fu istituito un apposito <<Comitato per la legislazione>>, che esprime pareri sulla qualità dei progetti di legge, valutandone l'omogeneità, la semplicità, la chiarezza e proprietà di formulazione, nonché l'efficacia per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente. Nell'esaminare i decreti-legge, valuta anche l'osservanza delle regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto.

Sono assegnati al Comitato, per il suo parere, tutti i decreti-legge presentati dal Governo. Le Commissioni sono altresì tenute a chiedere il parere sui progetti di legge contenenti norme di delegazione legislativa o di delegificazione. Su tutti gli altri progetti di legge, il parere è reso quando ne faccia richiesta la Commissione che li esamina, anche su iniziativa di una minoranza (almeno un quinto dei suoi componenti). La stessa facoltà può essere esercitata nel corso dell'esame di schemi di atti normativi del Governo assegnati alle Commissioni per l'espressione del parere parlamentare.

Ancora, l’art. 14, co. 19, l. n. 246/2005, ha istituito la <<Commissione parlamentare per la semplificazione della legislazione>>, che è chiamata ad esprimere il parere sugli schemi di decreti legislativi di individuazione delle norme anteriori al 1970 sopravviventi, nonché di riordino o riassetto legislativo, oltre a verificare periodicamente lo stato di attuazione del procedimento per l’abrogazione generalizzata delle norme previsto dalla l. n. 246/2005.

Per l'acquisizione del parere, gli schemi dei decreti legislativi di cui sopra sono trasmessi alla Commissione, che si pronuncia entro trenta giorni. Il Governo, ove ritenga di non accogliere, in tutto o in parte, le eventuali condizioni poste, ritrasmette il testo, con le proprie osservazioni e con le eventuali modificazioni, alla Commissione per il parere definitivo, da rendere nel termine di trenta giorni.

Il 20 febbraio 2007 la Commissione ha avviato un’indagine conoscitiva sulla semplificazione della legislazione, con particolare riferimento allo stato di attuazione del procedimento per l'abrogazione generalizzata di norme, di cui all'art. 14, l. n. 246/2005.

3. Le difficoltà della politica di semplificazione in Italia: le ragioni.

A parte l’AIR e la VIR, la cui elaborazione è in corso, ciascuno degli strumenti di semplificazione elencati, pur avendo prodotto risultati in taluni settori, è lungi dall’aver risolto il problema di fondo.

La politica di semplificazione in Italia ha incontrato difficoltà pratiche, che hanno impedito il pieno raggiungimento degli obiettivi che si era prefissati, tanto che è stata avvertita l’esigenza di istituire un centro di coordinamento politico, e di prevedere un piano di azione al fine di una strategia unitaria.

Si possono individuare due fondamentali ragioni di queste difficoltà.

1) Sinora, vi è stato un approccio generalizzante e unitario alla semplificazione procedimentale e normativa. Invece è bene che i due aspetti siano tenuti distinti.

E, invero, la semplificazione normativa, che mira alla riduzione dello stock delle leggi in vigore, e alla migliore chiarezza del linguaggio legislativo, attraverso la raccolta delle norme in codici e testi unici, e l’eliminazione delle fonti superflue, è un’operazione eminentemente tecnica, che può essere gestita dagli uffici legislativi dei Ministeri, con l’apporto tecnico – giuridico del Consiglio di Stato.

Al contrario, la semplificazione procedimentale, che tende, da un lato, alla deregolamentazione, cioè eliminazione dei procedimenti amministrativi superflui, e, dall’altro, alla riduzione e accorpamento delle fasi procedimentali, e dei relativi centri di competenza, presuppone scelte di carattere politico, in ordine alla necessità o meno dell’ingerenza pubblica in determinati settori delle attività private, e in ordine alla individuazione dei centri di competenza amministrativa che devono intervenire.

Pertanto, un approccio generalista, che prescriva la semplificazione procedimentale in generale, unificandola sostanzialmente con quella normativa, è destinato al fallimento, data la necessità di scelte politiche che devono essere operate caso per caso, per settori di procedimenti.

Per la semplificazione procedimentale appare dunque più produttivo procedere per settori, individuando le tipologie di procedimenti che si vogliono semplificare, e operando chiare scelte politiche su cosa si intende semplificare.

2) La seconda considerazione è che sinora la politica di semplificazione è stata affrontata a livello di Stato, senza considerare che l’ordinamento italiano è connotato da una pluralità di livelli di competenza legislativa e amministrativa: le Regioni e le Province Autonome hanno competenza legislativa e regolamentare; le Province e i Comuni hanno competenza regolamentare; le Autorità amministrative indipendenti hanno competenza regolamentare.

Vi è, pertanto, una moltiplicazione delle fonti normative, che esige una visione globale, non limitata alle sole fonti statali.

La semplificazione in un ordinamento multilivello non può, ovviamente, prescindere da una strategia unitaria che deve coordinare tutte le iniziative ai vari livelli.

Tale strategia unitaria può essere perseguita mediante meccanismi consensuali, cioè forme di collaborazione tra i vari livelli di Governo, tuttavia deve essere previsto un meccanismo di chiusura che garantisca la vincolatività eteronoma della politica di semplificazione.

Occorre allora interrogarsi sul se vi siano strade percorribili, compatibili con la Costituzione, per rendere vincolante una politica unitaria di semplificazione, tema che verrà affrontato nel par. 4.2.c).

4. Ambito soggettivo e oggettivo del piano.

4.1. La separazione tra semplificazione amministrativa e normativa, e l’estensione del piano alle Autonomie territoriali: valutazione positiva.

In tale contesto, merita particolare apprezzamento il piano di azione, attraverso cui svolgere una <<politica>> della semplificazione, che, finora perseguita mediante strategie individuali, di singole amministrazioni, statali e locali, al più con una direttiva nella legge di semplificazione annuale, diviene ora, con il Comitato interministeriale e il piano di azione, una politica generale e multilivello, mediante una pluralità di azioni, con ripartizioni di compiti, responsabili e tempi certi, il tutto finalizzato al duplice obiettivo della semplificazione normativa e amministrativa.

Il piano merita, in relazione al suo complesso formale e contenutistico, e all’iter istruttorio seguito, apprezzamento favorevole, per la puntuale ricognizione dello stato dell’arte in materia di qualità della regolamentazione e per la puntuale indicazione delle linee di azione e delle singole azioni per il perseguimento dell’obiettivo principale.

Si tratta del primo piano di azione, in cui per la prima volta si mette a punto una strategia unitaria e coordinata di semplificazione.

In particolare, il piano di azione merita apprezzamento:

- sotto il profilo oggettivo, per aver tenuto distinte la semplificazione procedimentale e la semplificazione normativa, e per aver utilizzato un approccio settoriale per quanto riguarda la semplificazione amministrativa;

- sotto il profilo soggettivo, per aver allargato l’area di intervento delle Autonomie territoriali.

Si tratta di soluzioni opportune che meritano piena condivisione e che, semmai, vanno perseguite con maggiore chiarezza e decisione.

4.2. Ambito soggettivo del piano: praticabilità di strumenti che rendano vincolante la politica di semplificazione multilivello.

4.2.a) Ambito soggettivo. Le Autonomie territoriali e le Autorità indipendenti.

Sul piano dell’ambito soggettivo, si è già osservato come una delle ragioni della parziale inattuazione della politica di semplificazione italiana è imputabile all’esistenza di una pluralità di livelli di competenza normativa e amministrativa, con conseguente necessità di una politica di semplificazione multilivello.

La rilevanza della questione, del resto ben presente agli autori del piano, consiglia che il tema della semplificazione multilivello sia affrontato all’inizio del piano, come azione pregiudiziale alle altre, anziché nella parte quarta, punto sei, dopo l’indicazione di tutte le altre azioni perseguite dal piano.

Sempre in ordine all’ambito soggettivo, la Sezione constata che resta inesplorato il tema della qualità delle regole e della semplificazione in relazione all’attività normativa e procedimentale delle Autorità indipendenti, e nell’ambito della contrattazione collettiva sul pubblico impiego.

Il tema della qualità delle regole per le Autorità indipendenti non è ignoto al legislatore: basti ricordare che l’art. 25, l. n. 62/2005 e l’art. 8, d.lgs. n. 163/2006, a proposito dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, prescrivono che la stessa si dota di <<forme e metodi … di analisi dell’impatto della normazione per l’emanazione di atti di competenza. Al fine di migliorare la qualità dei propri atti, l’Autorità utilizza metodi di consultazione preventiva …>>.

Anche il d.d.l. Prodi sulle Autorità indipendenti, A.S. 1366, prevede che le Autorità in relazione ai propri atti normativi e regolatori effettuano l’AIR e adottano metodi di consultazione preventiva (art. 18, commi 2 e 3: <<I regolamenti e gli atti a contenuto generale (…) sono accompagnati da una relazione che illustra le conseguenze dei medesimi atti sulla regolamentazione, sull’attività degli operatori e sugli interessi dei consumatori e degli utenti.

Le Autorità consultano i soggetti interessati e i loro organismi rappresentativi e si avvalgono di forme di consultazione pubblica, basate sulla diffusione di schemi e versioni preliminari dell’atto da adottare (…)>>).

Sicché, è un dato acquisito che la qualità della regolazione, e segnatamente gli strumenti di AIR e consultazione preventiva, sono doverosi anche per gli atti delle Autorità indipendenti.

Non sembra tuttavia sufficiente affidare interamente la semplificazione alle scelte delle Autorità indipendenti, senza che il legislatore detti un nucleo minimo essenziale di principi di semplificazione. In una logica di strategia unitaria della politica di qualità delle regole, tali temi vanno affrontati nell’ambito di una visione unitaria e il più possibile omogenea per tutti i normatori dell’ordinamento giuridico, Stato, Autonomie territoriali, Autorità indipendenti.

Su tale tema pertanto il piano di azione, in coerenza con la normativa vigente, deve avviare una riflessione, immaginando come azione, alternativamente:

- lo studio di un disegno di legge sui livelli essenziali minimi della semplificazione (come si vedrà oltre, da inserire in una più ampia legge sui procedimenti di produzione normativa del Governo), come tali vincolanti anche per i normatori diversi dallo Stato;

- le congrue misure nelle more che diventi legge la previsione contenuta nel d.d.l. Autorità indipendenti;

- un emendamento al d.d.l. Autorità indipendenti, volto a fissare criteri minimi di semplificazione, vincolanti per le Autorità.

4.2.b) Semplificazione e Autonomie territoriali: la previsione di vincoli autonomi.

La Costituzione assegna alle Regioni competenza legislativa concorrente ed esclusiva (art. 117 Cost.), e competenza regolamentare nelle materie di competenza legislativa concorrente ed esclusiva.

Attribuisce inoltre competenza regolamentare anche agli altri enti territoriali (art. 117, co. 6).

La Costituzione prevede poi l’allocazione delle funzioni amministrative secondo criteri di sussidiarietà verticale e orizzontale (art. 118 Cost.).

L’attribuzione di ampie competenze legislative, regolamentari e amministrative alle Regioni, sposta in capo a queste, per le materie di spettanza, le politiche di qualità della regolazione e semplificazione amministrativa e normativa.

Un problema di qualità delle regole si pone, poi, anche per i regolamenti provinciali e comunali (basti pensare ai regolamenti edilizi che impattano in modo incisivo su cittadini e imprese).

Si pone pertanto l’esigenza, da un lato, di garantire che le singole Regioni (nonché gli altri enti territoriali) perseguano politiche di qualità della regolazione e, dall’altro lato, che Stato e Autonomie territoriali operino in maniera coordinata nell’ambito di una strategia unitaria di qualità delle regole.

La complessità dell’ordinamento giuridico italiano, connotato non solo da fonti primarie e secondarie statali, ma anche da fonti primarie e secondarie regionali, nonché da fonti secondarie di altri enti locali, rende necessario che la semplificazione normativa e amministrativa e il fine ultimo della qualità della regolazione avvengano mediante un dialogo tra i diversi “livelli di governo” che oggi sono responsabili dell’attività di impresa e dei rapporti con i cittadini.

Si tratta di comprendere quali sono gli strumenti per perseguire una strategia unitaria per assicurare la qualità della regolazione in un ordinamento multilivello, e che valore cogente possano avere.

L’alternativa è tra strumenti eteronomi e strumenti negoziati.

Il piano ha optato per lo strumento negoziale, vale a dire l’elaborazione concordata tra Stato e Autonomie territoriali di una strategia unitaria di qualità della regolazione, attraverso il meccanismo degli accordi e delle intese.

Tanto, in coerenza con la scelta operata dal legislatore statale con la l. n. 131/2003 e la quarta legge di semplificazione, l. n. 246/2005.

Già la l. 5 giugno 2003, n. 131, volta a dare attuazione alla riforma costituzionale, prevedeva la facoltà per il Governo di promuovere intese <<forti>> (cioè all’unanimità), in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire l'armonizzazione delle rispettive legislazioni (art. 8, co. 6).

In relazione alla qualità della regolazione, comprensiva sia della semplificazione normativa che di quella amministrativa, l’art. 2, l. n. 246/2005, ha introdotto nella l. n. 59/1997 l’art. 20 ter, che prevede il raggiungimento di un accordo o di una intesa unanime tra Stato e Autonomie territoriali, per il perseguimento delle comuni finalità di miglioramento della qualità normativa nell'àmbito dei rispettivi ordinamenti.

In relazione alla specifica semplificazione amministrativa riferita alla riduzione degli oneri per le imprese, sempre la l. n. 246/2005, demanda allo strumento dell’intesa forte o dell’accordo tra Stato e Autonomie territoriali la definizione di una strategia unitaria (art. 5, co. 2).

Le intese e gli accordi non sono destinati ad essere trasfusi in una legge statale. E’ solo previsto che le Regioni adeguano, sulla base delle intese e degli accordi di cui al co. 2, la propria legislazione concernente la disciplina degli adempimenti amministrativi delle imprese alle finalità e agli obiettivi stabiliti dai commi da 1 a 3 e in coerenza con i decreti legislativi relativi alla semplificazione degli oneri burocratici per le imprese imposti da leggi statali (art. 5, co. 4).

In tal senso, anche la nota 11 aprile 2007, prot. 2869, con cui il Presidente del Consiglio dei Ministri invita i Ministri a contenere <<l’inflazione normativa>>, ritiene che gli accordi dell’art. 4, l. n. 281/1997 e le intese per l’armonizzazione delle legislazioni statali e regionali, di cui all’art. 8, l. n. 131/2003, devono essere considerati come alternativa alla legislazione, e dunque come <<vera e propria opzione regolatoria>>.

Sulla scorta delle indicazioni del legislatore, in data 29 marzo 2007 è stato raggiunto in seno alla Conferenza unificata un Accordo tra Stato e Autonomie territoriali, sulla semplificazione e la qualità della regolazione.

Tale Accordo si occupa sia di qualità della regolazione e semplificazione normativa e amministrativa in generale, sia di riduzione degli oneri amministrativi per le imprese, e costituisce dunque attuazione sia dell’art. 20 ter, l. n. 59/1997, sia dell’art. 5, co. 2, l. n. 246/2005. Esso coinvolge non solo le Regioni, ma anche tutti gli enti locali.

In coerenza con quanto disposto dalle norme primarie, l’Accordo non è destinato ad essere trasfuso in una legge statale da cui derivino obblighi eteronomi per le Autonomie territoriali.

Nel preambolo infatti si afferma espressamente che lo stesso <<non può in alcun modo incidere sull’autonomia dei Consigli regionali garantita dagli Statuti>>, e che pertanto esso <<si pone come espressione dell’indirizzo politico in materia di qualità della regolamentazione, concordato fra il Governo e le Giunte regionali>>.

Anche il piano di azione in commento, nell’occuparsi di qualità della regolazione in ambito regionale, ha optato per un modello consensuale puro. Infatti si propone di monitorare l’attuazione dell’Accordo intervenuto tra Stato, Regioni e altre autonomie territoriali, nell’ambito della Conferenza unificata, sulla qualità della regolazione.

Inoltre con d.P.C.M. 8 marzo 2007 (pubblicato in G.U. 25 maggio 2007) è stato istituito il <<Tavolo permanente per la semplificazione>>, presso la Conferenza unificata, quale <<sede stabile di consultazione con le categorie produttive, le associazioni di utenti e consumatori, le Regioni, le Province, i Comuni e le Comunità montane>>.

4.2.c) Possibilità di una portata vincolante eteronoma della politica di semplificazione multilivello.

Come già osservato, la politica di semplificazione multilivello viene affidata allo strumento consensuale dell’accordo, raggiunto tra lo Stato e le Autonomie territoriali in seno alla Conferenza unificata.

Si tratta di un accordo che è fonte di impegni autonomi, la cui attuazione è rimessa all’iniziativa libera delle parti, e ne consegue, coerentemente dal punto di vista delle autonomie territoriali, e delle Regioni in particolare, che non è vincolante per i consigli regionali (v. il preambolo dell’Accordo).

E’ ovviamente auspicabile che la via consensuale dia i frutti attesi, e che venga concordemente attuata la semplificazione normativa e amministrativa.

Tuttavia, ove l’accordo non dovesse trovare piena attuazione, non va dimenticata, in via residuale, la possibilità, per lo Stato, di fissare in via autonoma i livelli essenziali minimi di semplificazione, con effetto vincolante per le Autonomie territoriali.

Tale opzione è consentita dalla Costituzione.

Se è vero, infatti, che essa non contempla espressamente il principio della qualità della regolazione e della semplificazione normativa e amministrativa, ciò non è preclusivo della soluzione proposta.

Nell’ordinamento francese il Consiglio costituzionale, nel 1999 e nel 2003, pur nel silenzio della Costituzione, ha affermato i principi di intelleggibilità e accessibilità del diritto e di chiarezza delle legge, agganciando tali valori agli artt. 4, 5, 6, 16 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo del 1789, che sanciscono l’uguaglianza davanti alla legge e la garanzia dei diritti, principi la cui effettività è minata da una insufficiente conoscenza delle norme, imputabile ad una loro inutile complessità. Prevedibilità e qualità delle regole sono un mezzo per garantire lo scopo ultimo delle libertà costituzionalmente garantite.

Anche nell’ordinamento italiano, le sintetiche ed elastiche norme costituzionali contengono, secondo una lettura evolutiva e in chiave di effettività dei diritti e libertà fondamentali, il principio della qualità della regolazione.

Un aggravio di oneri procedimentali, inutili complicazioni burocratiche, leggi oscure, impediscono l’esplicarsi dei diritti fondamentali dei cittadini, e della libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.).

La Costituzione detta inoltre il principio di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.), che riassume in sé quello di semplificazione organizzativa e amministrativa.

Una normazione complessa e oscura, procedimenti amministrativi inutili o inutilmente complessi, creano incertezze e disorientamento nei singoli, impedendo, di fatto, l’esercizio dei diritti.

In tale prospettiva, ben può considerarsi la qualità delle regole una entità immateriale essenziale per rendere effettivi i diritti e le libertà costituzionalmente garantiti.

Se ne può dunque dedurre che se la Costituzione riserva al legislatore statale la definizione dei livelli essenziali minimi delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali, che devono essere garantiti in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale (art. 117, co. 2, lett. m), Cost.), tra di essi possono farsi rientrare i <<livelli essenziali minimi di semplificazione>>.

Tale impostazione è del resto seguita dalla l. 7 agosto 1990, n. 241, che considera la disciplina statale del diritto di accesso come fissazione di livelli essenziali minimi di prestazioni inerenti ai diritti civili e sociali, e dal d.d.l. Nicolais (A.C. 2161), che estende l’istituto, tra l’altro, alla semplificazione procedimentale mediante denuncia di inizio attività e silenzio – assenso (art. 6, co. 3, del citato d.d.l.).

Anche il d.d.l. Capezzone (A.S. 1532) recante disciplina dello sportello unico di impresa e dell’avvio dell’attività di impresa, dispone che le sue disposizioni <<costituiscono livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale>> (art. 1).

Giova aggiungere che, nelle materie di competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni, spetta allo Stato la fissazione di principi fondamentali.

Tra questi, possono annoverarsi, per ciascuna materia, i principi di semplificazione.

Conferme delle soluzioni esposte possono trarsi anche dalla giurisprudenza costituzionale.

In relazione ai principi di semplificazione come principi fondamentali, la Corte costituzionale, nella materia edilizia, ha ritenuto principio fondamentale di legislazione statale, vincolante per le Regioni, quello di semplificazione procedurale, affermando che rientra nella competenza statale stabilire i casi di d.i.a. edilizia, in alternativa al permesso di costruire, allo scopo di evitare appesantimenti procedurali (Corte cost., 1 ottobre 2003 n. 303).

La Corte ne ha tratto il corollario dell’illegittimità di una legge regionale che assoggetti a permesso di costruire gli impianti di telefonia cellulare, che invece il legislatore statale assoggetta a d.i.a. Viene infatti invasa la competenza statale a stabilire la d.i.a. in ossequio a principi fondamentali di tempestività delle procedure e riduzione dei termini (Corte cost., 28 marzo 2006 n. 129).

Tali affermazioni della Corte costituzionale sono estensibili, per la loro portata sistematica, alle altre materie di competenza concorrente, in cui si ponga una esigenza di semplificazione procedimentale.

4.3. Ambito oggettivo del piano: necessità di esplicitare i principi di semplificazione organizzativa e di deregolamentazione.

Quanto all’ambito oggettivo, la Sezione ritiene che, per valorizzare le soluzioni adottate, sia preferibile che, sin dalla parte I (il contesto) ovvero dalla introduzione alla parte IV, siano esplicitati alcuni aspetti fondamentali della strategia di qualità della regolazione, e, in particolare, la semplificazione <<organizzativa>> e la <<deregolamentazione>>.

E, invero, sia in ordine alla semplificazione amministrativa che a quella normativa, è indispensabile prevedere anche una strategia di semplificazione organizzativa, indicando come direttiva per tutte le iniziative di semplificazione, la individuazione con chiarezza dei centri di competenza e la concentrazione di una data funzione, per quanto possibile, presso il medesimo centro di competenza, evitando duplicazioni e incertezze.

La semplificazione organizzativa è prodromica ad una semplificazione e ridimensionamento dei procedimenti e, conseguentemente, degli oneri per cittadini e imprese.

La semplificazione organizzativa rientra nel programma di Governo atteso che:

- con l’art. 29, d.l. n. 223/2006, è stato imposto ai Ministeri uno sfoltimento della propria organizzazione burocratica, e il principio desumibile dall’art. 29 è vincolante anche per le Autonomie territoriali;

- l’art. 118 Cost. prevede la distribuzione delle funzioni amministrative secondo il criterio di sussidiarietà, e il d.d.l. Amato – Lanzillotta di riforma degli enti locali (c.d. Carta delle Autonomie territoriali), A.S. n. 1464, prevede che nella individuazione e allocazione delle funzioni fondamentali, proprie e conferite degli enti locali, si segua il criterio del <<riassetto organico ed unitario delle funzioni>> <<individuando con chiarezza il ruolo e le competenze dei diversi livelli di governo>> (art. 1, co. 2, lett. c), e che nella individuazione delle condizioni e modalità di esercizio delle funzioni fondamentali, siano valorizzati i princìpi di sussidiarietà, di adeguatezza, di semplificazione, di concentrazione e di differenziazione in modo da assicurarne l'esercizio unitario da parte del livello di ente locale che, per le caratteristiche dimensionali e strutturali, ne garantisca l'ottimale gestione (art. 2, co. 3, lett. h).

Quanto alla necessità di esplicitare l’obiettivo della deregolamentazione, giova osservare che lo stesso emerge, ma non con sufficiente esplicitazione, dalla parte IV.1, relativa alla riduzione degli oneri burocratici, sulla falsariga della posizione della Commissione europea, che pone l’accento principalmente sulla riduzione degli oneri informativi.

Se questa impostazione ha una sua logica in ambito comunitario, lo stesso non può dirsi per l’ordinamento italiano, dove si impone una riduzione degli oneri non solo informativi, ma anche sostanziali.

La deregolamentazione è infatti espressamente prevista dalla legislazione vigente in tema di semplificazione: in tal senso, l’art. 20, co. 3, lett. d), g), h), ed i), l. n. 59/1997. In una logica di deregolamentazione si muove il d.l. n. 7/2007 in tema di liberalizzazione delle attività economiche.

La nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri 11 aprile 2007 fa espresso richiamo alla necessità di dare ampio spazio alla deregolamentazione.

In argomento si rinvia, per maggiori approfondimenti, al par. 6.

5. Osservazioni di ordine generale.

5.1. Ambito temporale.

L’intestazione del piano di azione in esame non reca l’indicazione del suo ambito temporale.

Nel contenuto del piano, si parla di piano d’azione <<per il 2007>> (v. p. es. pag. 4), peraltro, le azioni e gli obiettivi pianificati riguardano talora l’anno 2007, talora l’anno 2008.

Nella relazione di accompagnamento, nonché nella parte III del piano medesimo, si afferma che il piano ha carattere <<pluriennale>> (rispettivamente a pag. 3 e a pag. 7).

Secondo l’art. 1, co. 2, d.l. n. 4/2006, il piano va predisposto entro il 31 marzo di ogni anno, e si riferisce all’anno successivo.

Nell’anno 2006, non è stato possibile predisporre il piano di azione per l’anno 2007, attesa la ristrettezza del margine temporale tra data di entrata in vigore della legge di conversione e termine del 31 marzo per la predisposizione del piano, e atteso che doveva ancora essere istituito il competente Comitato interministeriale (istituito con d.P.C.M. 12 settembre 2006).

Il termine del 31 marzo è peraltro ordinatorio, anche se il suo rispetto si impone per una corretta pianificazione annuale.

In sede di prima applicazione dell’art. 1, d.l. n. 4/2006, si può pertanto ammettere che entro il 31 marzo 2007 sia stato predisposto non solo il piano di azione per il 2008, ma anche quello per il residuo periodo temporale del 2007.

Nella intestazione del piano dovrà pertanto essere specificato che si tratta del piano <<per l’anno 2007 e per l’anno 2008>>.

In termini più generali la Sezione osserva che la complessità delle azioni ipotizzate rende difficile il rispetto annuale del piano. Sarebbe opportuno valutare la possibilità di una modifica della norma primaria che contempla il piano, nel senso di sostituire il piano annuale con un piano triennale soggetto a verifica e aggiornamento annuale.

5.2. Copertura finanziaria.

Nella parte III del piano si osserva (pag. 7) che <<per la realizzazione delle azioni si terrà conto, per l’anno in corso, delle risorse disponibili e si opererà per gli anni successivi in raccordo con gli strumenti di programmazione economico – finanziaria>>.

La disponibilità di risorse è elemento essenziale perché il piano possa trovare attuazione, e dunque esse sono indispensabili perché il piano non resti un libro dei sogni.

Trattandosi di un atto di pianificazione generale, è sufficiente il generico rinvio agli strumenti annuali di programmazione economico – finanziaria.

La più parte delle azioni previste dal piano, concretandosi in attività normative, possono essere realizzate attraverso i competenti uffici legislativi delle amministrazioni, senza aggravi di costi.

Talune azioni, quali adempimenti pubblicitari, creazione di banche dati, campagne informative e formative, possono comportare costi ulteriori, che dovranno per gli anni successivi al 2007 essere quantificati e trovare copertura.

Si deve intendere che l’approvazione del piano da parte del Consiglio dei Ministri, comporti l’assunzione dell’impegno del Governo nel suo complesso a reperire le risorse necessarie per il finanziamento del piano per l’anno 2008.

5.3. Obiettivo.

Il piano di azione persegue il duplice obiettivo della semplificazione <<normativa>> e <<amministrativa>>, che sono le prime due, e le principali, azioni, previste dal piano.

Le altre cinque azioni in esso contemplate, come si vedrà, possono essere ricondotte alle prime due, o come species dei due generi, o come azioni strumentali e di supporto.

Semplificazione normativa e amministrativa concorrono al fine ultimo che è quello della qualità della regolazione, da intendersi non solo e non tanto in senso formale (qualità formale, norme chiare), ma anche in senso sostanziale (qualità sostanziale), di regole necessarie, proporzionate, adeguate, accessibili, che assicurino un rapporto Stato – cittadini e Stato – imprese di elevato livello qualitativo. Se ne desume che la qualità delle regole è l’obiettivo unico e centrale, perseguito attraverso azioni di semplificazione normativa e amministrativa, al fine di garantire effettività ai diritti della collettività e alla fruibilità delle prestazioni delle pubbliche amministrazioni.

Pertanto, è opportuno strutturare il piano in modo che sia chiaro che la qualità delle regole non si identifica con la sola semplificazione normativa, in quanto sia quest’ultima che quella amministrativa concorrono alla qualità delle regole.

Occorre, pertanto:

- sostituire il primo periodo della Parte I, a pag. 4, (<<La semplificazione ed il miglioramento della regolazione sono fattori decisivi per la competitività del Paese e la reale fruibilità dei diritti da parte dei cittadini>>) come segue: <<Il miglioramento della qualità della regolazione e la connessa, indispensabile, semplificazione, sono fattori decisivi per la competitività del Paese, per l’effettività dei diritti fondamentali dei cittadini, per la effettiva fruibilità dei servizi e prestazioni delle pubbliche amministrazioni nei confronti dei cittadini italiani, dei cittadini comunitari ed extracomunitari>>;

- sostituire, nel terzo capoverso della Parte I, a pag. 4, le parole <<Il piano di azione per il 2007 individua i principali obiettivi di semplificazione e qualità della regolazione, i soggetti responsabili, le azioni da compiere ed i tempi necessari al loro conseguimento>> con le parole <<Il piano di azione per il 2007 - 2008, per il perseguimento dell’obiettivo della qualità della regolazione, individua le due principali linee di azione della semplificazione amministrativa e della semplificazione normativa, e altre linee di azione strumentali, nonché, per ciascuna linea di azione, i soggetti responsabili, le azioni da compiere, gli strumenti, i tempi necessari>>;

- modificare l’attuale titolo della Parte IV (<<Le linee d’azione>>) con il seguente: <<Le linee d’azione per il miglioramento della qualità della regolazione>>;

- modificare l’attuale titolo della sezione II della Parte IV (<<Miglioramento della qualità della regolazione>>) con il seguente: <Semplificazione normativa>>;

- modificare l’attuale titolo della sezione VI della Parte IV (<<Semplificazione normativa e amministrativa delle attività delle Regioni e degli enti locali>>) con il seguente: <<Miglioramento della qualità della regolazione in relazione all’attività normativa e amministrativa delle Regioni e degli enti locali>>;

5.4. Strumenti delle azioni.

Il piano di azione, in quanto atto programmatico, contiene, al pari di una direttiva di indirizzo, l’indicazione degli obiettivi da raggiungere, e, nelle grandi linee, delle azioni da porre in essere. Non reca invece una indicazione dettagliata degli strumenti per conseguire i risultati. La scelta di tali strumenti è pertanto in gran parte lasciata ai singoli Ministri in fase di direttiva ai propri uffici di gabinetto, legislativi e amministrativi, per l’attuazione del piano.

Tale impostazione del piano appare coerente con la sua natura di direttiva generale.

Peraltro, in relazione a talune azioni vengono specificamente indicati anche gli strumenti, indicandosi, ad es., il disegno di legge, i regolamenti attuativi di legge, campagne informative, monitoraggi.

Per la coerenza complessiva del piano, sarebbe auspicabile che nella introduzione alla parte IV si specificasse, in termini generali e in coerenza con la nota del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 aprile 2007 n. 2869, che per l’attuazione delle singole linee di azione, si valuteranno i più congrui strumenti giuridici, quali il disegno di legge, il regolamento, la direttiva, il piano, l’accordo, la gara di appalto, etc., nel rispetto della copertura finanziaria e comunque considerando l’opzione legislativa una extrema ratio, cui ricorrere ove non sia possibile operare con altri strumenti giuridici.

Occorre poi specificare che gli strumenti giuridici devono essere coerenti con quanto previsto dalle norme vigenti. Tale coerenza non sempre si rinviene nel piano di azione.

Esemplificando, nella parte IV, 2.3, in tema di AIR, si prevede la introduzione di una procedura di AIR semplificata, indicando come amministrazioni responsabili il DAGL e l’Unità per la semplificazione. Tuttavia, l’art. 14, l. n. 246/2005 in tema di AIR prevede che il procedimento sia disciplinato con d.P.C.M., di natura regolamentare, e che i metodi di analisi siano individuati con una direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Sicché, pur potendosi condividere l’obiettivo di prevedere una scheda AIR semplificata, tale obiettivo dovrà essere perseguito con gli strumenti consentiti dall’art. 14, l. n. 246/2005.

Inoltre, la semplificazione dell’AIR non può spingersi al punto di obliterare l’analisi delle diverse opzioni regolatorie, ivi compresa l’opzione zero.

Parte II – Le singole linee di azione.

6. Riduzione degli oneri amministrativi (IV.1).

6.1. L’impostazione adottata.

In questa parte del piano, come già richiamato, si indicano concretamente le azioni di semplificazione, programmate nel periodo nell’ambito di macro aree, unificate dall’obiettivo della “riduzione degli oneri amministrativi”, che viene perseguito attraverso due tipi di azioni: la “misurazione dei costi amministrativi” e la “riduzione degli oneri” per le imprese e i cittadini.

Le due azioni ora indicate si svolgono in modo diverso.

Con il programma di misurazione dei costi amministrativi non si individuano singoli procedimenti, bensì macroaree di regolazione.

Al riguardo si definisce un’azione in due fasi: la prima, di misurazione dei detti costi; la seconda, consequenziale, di intervento attraverso misure di riduzione dei costi così individuati, con lo scopo di ottenerne la riduzione media del 25 per cento entro il 2012.

Con il programma di riduzione degli oneri per le imprese e per i cittadini si individuano invece procedimenti specifici e si precisano i contenuti e gli obiettivi puntuali degli interventi di semplificazione della relativa regolazione assunti per ciascun procedimento.

Per entrambe le azioni, e per ogni specifico intervento, sono indicati: l’obiettivo; il termine di conseguimento; l’amministrazione responsabile; le altre amministrazioni coinvolte.

La Sezione giudica opportuno che nel paragrafo introduttivo alla parte in esame (il paragrafo IV.1.), venga presentata, a fini di più compiuto chiarimento della impostazione adottata, la ripartizione delle linee di azione nelle due modalità sopra riassunte con la precisazione dei rispettivi contenuti, esponendo anche la diversa accezione che è data alla nozione di “oneri amministrativi”. Questi infatti sono, da un lato, individuati (nel paragrafo sulla “Misurazione dei costi amministrativi”) negli obblighi di informazione sostenuti dalle imprese, e in quanto tali definiti “costi” amministrativi, mentre nei paragrafi dedicati alla “Riduzione degli oneri” per le imprese e per i cittadini, gli interventi programmati al riguardo concernono non soltanto tali “costi” ma anche la semplificazione della organizzazione e delle attività afferenti a fasi procedimentali proprie delle amministrazioni.

Nel merito, la scelta operata in ordine alla individuazione di due diverse modalità di azione, e alle specifiche aree e tipi di intervento, attiene alla discrezionalità di impostazione del piano. La Sezione giudica peraltro positivamente, in linea generale, il metodo della indicazione degli obiettivi, termini e soggetti degli interventi, in quanto idoneo ad una effettiva verifica degli adempimenti.

6.2. Misurazione dei costi amministrativi.

L’azione programmata prevede la misurazione dei costi, da svolgersi per lo più nel 2007, per poi procedere, a partire dal 2008, alla indicazione nel piano di azione delle misure idonee per giungere alla riduzione media di tali costi del 25 per cento nel 2012 (contemporaneamente al pari obiettivo perseguito in sede comunitaria).

Al riguardo si osserva, anzitutto, che non emerge con chiarezza se l’obiettivo assunto è quello della misurazione dei costi amministrativi, nel corso del 2007, per tutte le aree di regolazione indicate o soltanto per taluna di esse. Le aree sono infatti elencate “in prima approssimazione” nonché in via esemplificativa (la loro elencazione è fatta “ad esempio”).

La Sezione ritiene che la indicazione delle aree debba essere precisa, valendo quale parte costitutiva dell’impegno di misurazione dei costi amministrativi assunto con il piano, e che debba anche essere valutato se tale impegno sia effettivamente attuabile nel 2007, a fronte della complessità delle aree di regolazione che sono elencate, risultando eventualmente più congruo ridurre il numero delle aree, a garanzia della fattibilità dell’intervento, selezionandole con il criterio della loro significatività per le attività di impresa.

Si osserva anche, nello stesso ordine di considerazioni, che le date presentate nel quadro del “Termine di conseguimento” per il completamente delle diverse fasi dell’azione in esame, non risultano del tutto precise e coordinate, non essendo chiaro perché per l’adempimento relativo all’area privacy la data del 31 dicembre 2007 sia indicata, con lettera b), separatamente dalla pure identica data indicata in via generale alla lettera a) e, d’altro lato, a quali adempimenti sia riferita tale lettera a) dal momento che si indica il 31 marzo 2008 come termine per l’intervento riguardante le “altre” aree prioritarie.

Risulta dunque necessario meglio specificare gli impegni che si assumono, per la misurazione dei costi amministrativi e anche, se si ritiene, per la loro riduzione, in relazione alle aree di regolazione, e precisare puntualmente, in correlazione, il termine entro cui devono essere conseguiti.

6.3. Riduzione degli oneri per le imprese.

6.3.1. Abolizione e semplificazione degli adempimenti amministrativi per i nuovi impianti produttivi.

L’obiettivo della semplificazione degli adempimenti necessari per l’avvio dell’attività di impresa (nelle diverse fasi in cui tale avvio si articola e svolge) è stato da tempo giustamente individuato come cruciale, dovendosi bilanciare, nell’insieme di tali adempimenti, la cura di interessi complessi, privati e pubblici (situati alla confluenza di principi anche di rango costituzionale, quali la libertà dell’iniziativa economica privata e il buon andamento dell’amministrazione), nel quadro di una particolare, urgente esigenza di sostegno alla competitività del sistema economico.

Per tale motivo la Sezione ritiene che tra le azioni indicate nella parte del piano in esame ci si debba in particolare soffermare su quella relativa alla “abolizione e semplificazione degli adempimenti amministrativi per i nuovi impianti produttivi” che, nel relativo paragrafo, è basata sulle disposizioni contenute nel disegno di legge governativo A.C. 2272, confluite oggi nel disegno di legge all’esame del Senato (A.S. 1532) di iniziativa parlamentare, recante “Modifiche alla normativa sullo sportello unico per le imprese e disciplina dell’avvio dell’attività di impresa”.

In questo quadro non a caso la questione posta prioritariamente al centro dalla iniziativa governativa e parlamentare è quella della disciplina dello ‘sportello unico delle attività produttive’, per assicurarne la effettiva funzionalità; ciò che si ottiene se lo sportello si costituisce quale centro di responsabilità del procedimento per l’autorizzazione all’insediamento di impianti produttivi individuato come unico, cui ogni altro procedimento amministrativo afferisce in funzione istruttoria o comunque endoprocedimentale, con la conseguenza della unificazione presso lo sportello in una sola risposta amministrativa, cioè in un singolo provvedimento conclusivo del procedimento,del rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione dell’impianto.

Questo obiettivo, semplice nella descrizione, corretto per il profilo giuridico - amministrativo, assolutamente necessario per quanto detto, non è stato evidentemente raggiunto in modo compiuto e diffuso nei quasi dieci anni trascorsi dalla approvazione della prima normativa al riguardo, posta con gli artt. 23 e ss., d.lgs. n. 112/1998 (attuativo della legge delega n. 59/1997), cui è seguito il d.P.R. n. 447 dello stesso anno, modificato con il d.P.R. n. 440/2000, che ha disciplinato in dettaglio il procedimento, e poi integrata con ulteriori interventi, come nel “codice dell’amministrazione digitale” (art. 10) e da ultimo nella stessa l. n. 246/2005, il cui art. 5, co. 2, lett. f), prevede intese o accordi tra il Governo e le Regioni, precisando le azioni da favorire allo scopo, al fine di “assicurare la rimozione degli ostacoli, ove esistenti, alla piena operatività degli sportelli unici di cui agli articoli 23 e 24 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, nonché l’estensione e lo sviluppo dell’operatività degli sportelli unici”.

L’esperienza concreta svolta nei Comuni ha mostrato infatti una notevole complessità, sia per la presenza, in particolare nei grandi centri urbani, di sportelli “tematici” (quali, oltre lo sportello unico per l’edilizia previsto dall’art. 5, d.lgs. n. 380/2001: sportelli per le attività ricettive, per gli impianti di carburante, per il commercio su aree pubbliche, per le imprese artigiane, per l’apertura di edicole), sia per la inidoneità delle procedure adottate a raggiungere l’obiettivo, a ragione del perdurante intreccio di competenze e di procedimenti.

Tutto ciò considerato, la Sezione richiama la necessità che, ai fini del perseguimento dell’obiettivo fissato per l’azione in esame, definito nella “drastica riduzione dei tempi di start up delle imprese” con “termine di conseguimento: entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge”, si proceda alla verifica dell’esperienza intercorsa nei principali centri urbani, per trarne le indicazioni correttive, garantendo poi il coinvolgimento operativo degli enti chiamati alla regolazione e gestione dello sportello; attività tutte, come opportunamente precisato nel piano, che possono essere avviate sin da ora in vista dell’approvazione della normativa primaria.

In questo quadro una particolare cura dovrà anche essere posta nell’applicazione della telematica alle attività dello sportello, per il doppio profilo, del rapporto con gli utenti (come già previsto dall’art. 10, d.lgs. n. 82/2005 e dal co. 5 dell’art. 1 del citato A.S. n. 1532) e delle relazioni con gli uffici e amministrazioni competenti nell’ambito dell’unitario procedimento che lo sportello gestisce, al fine del reciproco trasferimento dei dati.

Peraltro, nell’affrontare questo tema veramente centrale nelle aspettative dei cittadini e delle imprese (si vedano in proposito le osservazioni contenute nel documento della Confindustria), dovrebbe essere altresì avviata la sperimentazione di una riorganizzazione strutturale al fine di pervenire all’amministrazione unica, ovverosia ad un solo centro di responsabilità esterna, competente ad emettere il provvedimento finale, che si assuma anche l’onere (che oggi grava sui cittadini e sulle imprese) di acquisire, in via istruttoria interna, le valutazioni eventualmente necessarie di altri soggetti (fermo restando che dovrebbe ridursi al massimo la frammentazione delle competenze nell’ambito del procedimento, attraverso l’unificazione degli atti di consenso allo svolgimento di una medesima attività).

6.3.2. Comunicazione unica per la nascita dell’impresa.

Nel piano la semplificazione dell’avvio dell’attività di impresa è programmata con altre azioni, la prima delle quali concerne la “comunicazione unica per la nascita dell’impresa” (IV.1.2.1.) in attuazione dell’art. 9, d.l. n. 7/2007 convertito con modificazioni dalla l. 2 aprile 2007, n. 40, che appunto prevede la comunicazione unica all’ufficio del registro delle imprese valida quale assolvimento di tutti gli adempimenti amministrativi previsti per la iscrizione in esso.

Al riguardo la Sezione non ha osservazioni, salvo ricordare che sono previsti un “termine di conseguimento” dell’obiettivo della introduzione della comunicazione (30 agosto 2007), e l’adozione di decreti attuativi entro quarantacinque giorni dalla entrata in vigore della legge di conversione, nonché l’applicazione della disciplina sulla comunicazione unica a decorrere dal sessantesimo giorno dall’adozione del primo di tali decreti (da parte del Ministro dello sviluppo economico).

Si rimette alla valutazione dell’amministrazione l’opportunità di precisare le fasi temporali di attuazione dell’obiettivo nell’ambito del termine finale di conseguimento che si assume.

6.3.3. Semplificazione in ordine al certificato di prevenzione incendi.

Segue la previsione dell’azione intitolata alla “semplificazione degli adempimenti per il rilascio del certificato di prevenzione incendi” impostata anche in relazione all’attuazione dell’art. 20 del disegno di legge A.C. n. 2272 (oggi 2272-bis), recante delega al Governo, da esercitare entro tre mesi dalla entrata in vigore della legge “per semplificare, nel rispetto del mantenimento dei livelli di sicurezza per la collettività, le procedure per il rilascio del certificato di prevenzione incendi…”.

In proposito si osserva che il rilascio del CPI è in particolare necessario nell’ambito del procedimento di avvio dell’attività di impresa. E’ perciò necessario che anche il relativo procedimento venga considerato nell’ambito della tematica dello sportello unico per le imprese, costruendo per esso formule di raccordo con l’attività dello sportello, anche in questo caso a partire dalle esperienze svolte sul territorio.

6.3.4. Le altre azioni.

Non ci si sofferma sulle altre azioni individuate nel piano per la semplificazione dell’avvio e della conduzione dell’attività di impresa, salva quella intitolata alla “semplificazione della procedura per il riconoscimento di agevolazioni fiscali in ordine alle spese per gli interventi a favore del patrimonio culturale” che non appare immediatamente riferibile al detto fine.

6.3.5. Necessità di estensione del silenzio – assenso e della d.i.a.

Si ritiene invece di ribadire, in questa sede con riguardo alla regolazione della iniziativa di impresa, come in generale per tutta la regolazione dell’attività amministrativa, l’esigenza di estendere e sempre meglio chiarire le fattispecie di applicazione degli istituti del silenzio-assenso e della denuncia di inizio attività, nonché, in via pregiudiziale, di ricercare, per quanto possibile, la via della riduzione degli adempimenti non soltanto attraverso la semplificazione della normativa di disciplina delle fasi procedimentali, ma anche attraverso la pratica della “deregolamentazione” sopprimendo le fasi stesse che alla verifica si dimostrino inutili.

Una ulteriore, rilevante esigenza, fortemente incidente sulle problematiche all’esame, è anche quella della più completa e semplice conoscibilità per i soggetti privati del quadro degli adempimenti, costituendo la ricerca e ricostruzione ordinata degli adempimenti da svolgere un vero e proprio onere amministrativo che pesa sul procedimento non di rado ancor più dello svolgimento delle fasi regolate. A questo fine si è prevista, con l’art. 11, codice dell’amministrazione digitale (d.lgs. n. 82/2005), l’istituzione del ‘registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese”, cui è seguito, per l’attuazione, il d.P.C.M. 3 aprile 2006, n. 200 (‘Regolamento recante modalità di coordinamento, attuazione ed accesso al registro informatico degli adempimenti amministrativi’). La Sezione auspica che, grazie a questo primo, essenziale adempimento governativo, la realizzazione del registro avvenga quanto prima.

Si ricorda infine che la semplificazione degli adempimenti amministrativi a carico delle imprese è oggetto della delega conferita al Governo con l’art. 5, l. n. 246/2005, in scadenza il 31 dicembre 2007 e, insieme, della delega per il riassetto normativo dei detti adempimenti, con l’abrogazione di ogni altra disposizione vigente, prevista dall’art. 17 del disegno di legge del Governo- A.C. 2272-bis-all’esame della Camera dei Deputati, nel quale la delega di cui all’art. 5, l. n. 246/2005 è a sua volta richiamata, stante l’evidente possibilità di intreccio tra le normative delegate e la conseguente esigenza di un intervento coordinato.

6.4. Riduzione degli oneri per i cittadini.

La Sezione non ha osservazioni da formulare su ciascuna delle azioni previste in questa parte del piano, in più casi correlate e conseguenti, peraltro, all’approvazione di normative di legge proposte dal Governo ed in corso di esame parlamentare, annotandosi che la mancata precisazione, in genere, della natura degli strumenti e dei tempi cui è affidata l’attuazione della normativa primaria è coerente, come detto al par. 5.4. del presente parere, con la natura di direttiva generale del piano. Ferma tale valutazione, la Sezione annota comunque che, ove possibile, una specificazione delle modalità attuative potrebbe risultare utile, anzitutto alle stesse amministrazioni, per la verificabilità in itinere dello svolgimento del piano.

7. Semplificazione normativa (IV.2).

7.1. Interventi per accelerare l’approvazione della legge di semplificazione.

Richiamate, al riguardo, le considerazioni generali di cui al par. 5.3., si rileva che il miglioramento della qualità della regolazione è perseguito, in via programmatica, innanzi tutto, attraverso la semplificazione delle fonti normative esistenti, intesa non solo come riduzione del numero di esse, ma come coordinamento di quelle esistenti e loro conoscibilità da parte dei destinatari.

Al fine di pervenire alla riduzione del numero delle leggi, il piano si prefigge di rendere più incisiva la legge di semplificazione annuale prevista dall’art. 20, l. 15 marzo 1997, n. 59, attraverso uno snellimento del procedimento di approvazione, che include anche misure relative all’organizzazione dell’attività parlamentare (istituzione di una sessione parlamentare per l’esame dei provvedimenti di semplificazione e rafforzamento dei poteri della Commissione parlamentare per la semplificazione della legislazione).

Trattasi, peraltro, di una via tutt’altro che agevole da percorrere, come è dimostrato, innanzi tutto, dalle incertezze palesate dallo stesso legislatore nel configurare i contenuti della legge di semplificazione (l’art. 20, l. n. 59/1997 ha subito reiterati interventi di modifica e sostituzione ad opera: della l. 15 maggio 1997, n. 127; della l. 16 giugno 1998, n. 191; della l. 8 marzo 1999, n. 50; della l. 24 novembre 2000, n. 340; della l. 29 luglio 2003, n. 229, nonché della l. 28 novembre 2005, n. 246) e come è, del resto, riconosciuto dallo stesso piano, il quale si prefigge il termine del 31 dicembre 2007 per la sola elaborazione del disegno di legge di modifica (ulteriore) del citato art. 20, l. n. 59/1997.

A ciò va aggiunto che la concreta approvazione di detta legge deve confrontarsi con gli elementi di complessità derivanti dalla potestà normativa regionale e dal ruolo assunto in materia dalla Conferenza unificata.

A seguire devono, poi, intervenire l’esercizio delle potestà legislative delegate, introduttive delle semplificazioni nei singoli settori (ove già non contenute nella legge annuale), e, quel che, in definitiva, rileva, l’attuazione concreta di dette semplificazioni, idonee a trasformare queste ultime da principi giuridici enunciati in realtà operante, percepita dai destinatari e, quindi, produttiva del risultato prefissato.

Del resto, l’esperienza concreta ha mostrato come l’obiettivo di una legge annuale di semplificazione non sia facilmente perseguibile, come è attestato dalla circostanza che, dall’entrata in vigore della l. n. 59/1997 ad oggi (e cioè nell’arco di circa dieci anni) sono intervenute solo quattro leggi di semplificazione: la l. 8 marzo 1999, n. 50, relativa al 1998; la l. 24 novembre 2000, n. 340, relativa al 1999; la l. 29 luglio 2003, n. 229, relativa al 2001 e la l. 28 novembre 2005 n. 246, relativa al 2005, nessuna, oltre tutto, promulgata tempestivamente rispetto all’anno di riferimento.

Sarebbe, allora, più opportuno che, in sede di riconsiderazione della legge di semplificazione, si prendesse atto di tale realtà e si configurasse quest’ultima con una cadenza almeno biennale o, in alternativa, la si prevedesse all’inizio e alla metà di ciascuna legislatura.

Una tale modifica, oltre a riflettere la realtà dei fatti, consentirebbe una migliore individuazione dei settori nei quali intervenire con le deleghe e permetterebbe una più compiuta attuazione di queste ultime anteriormente all’approvazione della legge successiva, sì da evitare, da un lato, il sovrapporsi di produzioni normative secondarie derivanti da leggi di semplificazione susseguentisi a cadenza ravvicinata (con “ingorgo” dell’esercizio delle potestà delegate e conseguente pericolo di scadenza dei termini fissati per queste ultime e necessità di prorogarli); dall’altro, una prima verifica dei risultati conseguiti e delle esperienze acquisite, ai fini degli opportuni interventi in sede di redazione della legge di semplificazione successiva.

7.2. Mancata previsione di una legge generale sulla produzione normativa.

L’intervento sull’art. 20, l. n. 59/1997 potrebbe, peraltro, essere anche l’occasione, posta in luce anche dalla dottrina, per estrapolare da tale legge e collocare in una legge generale, che disciplini il procedimento di produzione normativa (già prevista dalla l. n. 229/2003, ma la cui delega è ormai scaduta), quel nucleo di regole sulla semplificazione e sulla codificazione che in tale articolo si sono venute aggregando disorganicamente attraverso le varie modificazioni di esso, in modo da creare un testo di riferimento unico, che, da un lato, sia sistematicamente organizzato; dall’altro, eviti la riproduzione (che finora si è verificata) dei medesimi principi nelle leggi di semplificazione di periodica emanazione.

Attualmente esistono, in materia, solo norme primarie sparse (quelle che disciplinano, ad esempio, la legge di semplificazione annuale; le norme primarie che contemplano AIR e VIR; la l. n. 400/1988, relativamente ai decreti legge, ai decreti legislativi, ai regolamenti statali; la l. n. 127/1997, in ordine al parere del Consiglio di Stato sui regolamenti statali e sui testi unici; le c.d. preleggi al codice civile; le disposizioni in tema di pubblicazione degli atti normativi in Gazzetta Ufficiale).

A queste vanno, poi, aggiunte le direttive e circolari della Presidenza sulla redazione dei testi normativi e sull’AIR.

La legge sulla produzione normativa, riassettando questa magmatica materia o mediante una legge del Parlamento o mediante una legge delega e un successivo testo unico sui procedimenti di produzione normativa del Governo, potrebbe recare:

- il procedimento del decreto legge;

- il procedimento del decreto legislativo;

- il procedimento dei regolamenti, auspicabilmente con un ridimensionamento delle tipologie attuali;

- la disciplina di AIR e VIR, ivi compresa la fase della consultazione e la possibilità di leggi sperimentali a termine o ad ambito territoriale limitato;

- i procedimenti di produzione normativa di leggi peculiari di iniziativa governativa, quali sono la legge annuale di semplificazione, la legge comunitaria annuale, la legge finanziaria e di bilancio annuali;

- la disciplina di pubblicazione, entrata in vigore, efficacia, degli atti normativi;

- la disciplina della successione delle leggi nel tempo e dell’abrogazione espressa e tacita;

- le regole sulla interpretazione degli atti normativi;

- i livelli essenziali minimi di semplificazione normativa, quali principi generali dell’ordinamento giuridico, nonché i livelli essenziali minimi dei diritti civili e sociali, come tali riservati allo Stato e vincolanti per qualsiasi Autorità dotata di potere di normazione, ivi comprese le Autonomie territoriali, le Autorità indipendenti, i soggetti che intervengono nella contrattazione collettiva sul pubblico impiego;

- i principi basilari della buona tecnica normativa (tra cui quelli, già innanzi menzionati, del numero ragionevole di commi in ciascun articolo e della inopportunità delle norme intruse), demandando ad una direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri la disciplina in dettaglio dei criteri di redazione dei testi normativi.

Sarebbe, in definitiva, auspicabile che il piano di azione prevedesse, tra le azioni di semplificazione normativa, lo studio finalizzato all’elaborazione di un disegno di legge sul riassetto delle norme vigenti in tema di procedimento di produzione normativa del Governo.

Nelle more, o in alternativa, sarebbe opportuno che, a fini conoscitivi e ricognitivi, le norme primarie e le direttive e circolari della Presidenza, sopra citate, venissero raccolte, ordinate sistematicamente e rese accessibili on line, adottando, ad esempio, una <<Carta della qualità della regolazione>>. Tale Carta potrebbe essere supportata dalla compilazione, già prevista nell’ambito del taglia leggi, dell’elenco delle leggi in vigore.

Si potrebbe ipotizzare un aggiornamento annuale del <<libro delle leggi>>, che rechi le leggi vigenti, le leggi abrogate nell’anno, nonché l’elenco dei testi unici e dei codici già adottati e in corso di adozione.

7.3. Lo stato di attuazione della legge di semplificazione n. 246/2005.

Nella predisposizione di una rinnovata regolamentazione della legge di semplificazione, una riflessione andrebbe fatta sulla circostanza che quella relativa al 2005 reca numerose deleghe legislative di riassetto, non ancora attuate, o attuate parzialmente. In particolare, non sono ancora attuate le deleghe di cui agli artt. 3 e 5, mentre sono attuate solo in parte le deleghe degli artt. 6 e 7.

Riguardo al codice delle pari opportunità, previsto dall’art. 6, ad oggi risulta varato solo quello delle pari opportunità di genere; quanto al riassetto normativo in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili, previsto dall’art. 7, ad oggi risulta pubblicata in Gazzetta Ufficiale solo la disciplina del procedimento disciplinare a carico dei notai.

Il piano di azione si occupa in dettaglio, come si dirà oltre, solo della delega del taglia-leggi (art. 14, l. n. 246/2005), tacendo su tutte le altre deleghe non attuate o attuate in parte.

Poiché appare prioritaria l’attuazione di deleghe non scadute, il piano di azione dovrebbe indicare tali obiettivi e le relative azioni, tanto più che la nota del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’11 aprile 2007 invita ad utilizzare le deleghe in corso e, segnatamente, quella dell’art. 5, in tema di riordino degli adempimenti burocratici a carico delle imprese, per il cui esercizio è imminente il termine di scadenza (31 dicembre 2007).

Andrebbe, contestualmente, verificata quale parte di tale delega sia ancora attuale, alla luce del d.l. Bersani n. 7/2007 conv. nella l. n. 40/2007, nonché del d.d.l. Bersani A.C. 2272 bis recante misure per il cittadino consumatore e per agevolare le attività produttive e commerciali e del d.d.l. Nicolais A.C. 2161 sulla modernizzazione ed efficienza della pubblica amministrazione.

In particolare l’A.C. 2272 bis, come già accennato al par. 6.3.5. del presente parere, prevede il completamento della delega di cui all’art. 5, l. n. 246/2005, presupponendo, dunque, che la stessa debba trovare attuazione (art. 17, d.d.l. citato).

Del resto, proprio i numerosi interventi, che si sono succeduti in materia di liberalizzazione delle attività di impresa, evidenziano la necessità di procedere ad un riassetto complessivo della materia, tanto più che il d.l. n. 7/2007 liberalizza svariate attività senza tuttavia novellare le leggi di base che dette attività disciplinano.

In ogni caso, occorrerebbe chiarire, nel piano di azione, a quali strumenti si intende affidare la politica di snellimento degli oneri burocratici per le imprese, contemplando, in particolare, il coordinamento tra la delega dell’art. 5, l. n. 246/2005 e i citati d.d.l. Bersani e Nicolais.

7.4. L’attuazione di altre deleghe in corso.

La già citata nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri dell’11 aprile 2007 considera prioritario, rispetto alla introduzione di nuove leggi, l‘esercizio delle deleghe non ancora scadute e l’emanazione di decreti correttivi di deleghe già esercitate. Aggiunge che lo strumento della codificazione <<appare strategico per procedere alla razionalizzazione ed alla semplificazione dei diversi settori dell’amministrazione; processo, questo, che si attua anche attraverso la riduzione del numero complessivo delle relative norme: il raggruppamento delle disposizioni normative in un unico corpus è infatti l’occasione per l’abrogazione di quelle superflue e ridondanti>>.

Si tratta di una importante direttiva, che va ribadita espressamente nel piano di azione, in termini generali, e con specifico riferimento alle deleghe non ancora scadute, o ai codici e testi unici già varati, per i quali sono ancora aperti i termini per i decreti correttivi (tra i quali, particolare menzione meritano il testo unico delle norme in materia ambientale (d.lgs. n. 152/2006) e il codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 163/2006).

Al riguardo, va sottolineata l’importanza di una specifica direttiva per la corretta tecnica legislativa, volta a ribadire che in materia di codici o di testi unici si deve intervenire, ove siano necessari correttivi, novellando tali testi, e non con atti normativi esterni (il che è avvenuto, per il codice dei contratti pubblici, già ben tre volte dopo la sua entrata in vigore, con il d.l. Bersani, con la disciplina delle concessioni autostradali, con la legge finanziaria per il 2007), i quali contribuiscono ad accrescere il disordine normativo e contraddicono la logica di semplificazione e coordinamento che è a fondamento di tali testi.

In sede di piano di azione occorrerà, inoltre, individuare, dato il valore anche ricognitivo di tale strumento, quali sono le eventuali altre deleghe non scadute, o per le quali sono aperti i termini per i correttivi, e indicare, come azioni, il completamento dell’ordinamento giuridico con i decreti correttivi.

7.5. Il meccanismo “taglia-leggi”.

Proprio in considerazione dei non soddisfacenti risultati fin qui ottenuti con le leggi di semplificazione, lo snellimento delle leggi esistenti (intervento fondamentale per assicurare la qualità della regolazione) è stata affidata, dall’art. 14, l. n. 246/2005, ad un meccanismo (il cd. taglia-leggi o ghigliottina), il quale, in definitiva, prevede che i provvedimenti normativi anteriori al 1970, la cui permanenza non sia stata considerata necessaria entro il termine del 16 dicembre 2009, risultino automaticamente abrogati.

Il meccanismo del taglia leggi implica tre attività (logicamente) successive l’una all’altra:

- individuazione di tutte la disposizioni legislative statali vigenti;

- verifica della perdurante necessità delle disposizioni legislative anteriori al 1970;

- semplificazione e riassetto normativo delle disposizioni legislative mantenute in vita, anche al fine di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1° gennaio 1970.

E’ evidente che la prima e la terza operazione (ricognizione delle leggi statali vigenti e riassetto per materia) riguardano tutte le leggi statali, anche successive al 1° gennaio 1970; mentre la verifica della perdurante necessità delle norme (seconda operazione) riguarda solo le leggi anteriori al 1° gennaio 1970.

Le tre operazioni sono complesse e laboriose, e, dovendo essere gestite dai singoli Ministeri, è indispensabile un costante coordinamento e confronto, per prevenire il rischio dell’utilizzazione di criteri diversi, di sovrapposizioni o di inserimento delle medesime norme in più decreti legislativi.

A tal fine sarebbe opportuno che il piano di azione indicasse alcuni criteri di massima.

La Sezione ne suggerisce, esemplificativamente, alcuni, su questioni che sono particolarmente delicate.

Innanzi tutto, l’operazione di ricognizione non va limitata alle <<leggi>> vigenti, ma va estesa alle singole <<disposizioni legislative>>; sicché, si deve, in particolare, raccomandare una particolare attenzione nell’individuazione delle disposizioni contenute in leggi finanziarie annuali o decreti leggi omnibus, o decreti legge a termine (p. es. in tema di missioni internazionali).

In ordine alla seconda fase, di verifica della attualità delle norme anteriori al 1° gennaio 1970, potrebbero essere utilizzati quali criteri di massima, esemplificativamente: l’età della norma; la sua residualità a seguito di leggi di modifica; la sua specialità; l’anteriorità rispetto alla Costituzione.

Inoltre, la verifica di perdurante attualità delle disposizioni deve essere fatta, secondo quanto dispone espressamente l’art. 14, co. 14, nel rispetto dell’art. 1, co. 2, l. n. 131/2003 (<<Le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia, fermo quanto previsto al comma 3, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale>>). Ciò comporta che nelle materie di legislazione concorrente, le norme di dettaglio statali anteriori al 1970, se considerate ancora attuali, dovranno essere confermate sì, ma come norme cedevoli.

In ordine alla terza operazione, di riassetto legislativo, la stessa deve avvenire per materie, anche coordinando le leggi anteriori al 1970 con quelle successive.

Questo implica:

- che per ciascuna materia, in uno stesso decreto legislativo, va riassettata la disciplina sia anteriore sia successiva al 1° gennaio 1970;

- che, per quanto possibile, il riassetto deve avvenire inserendo le norme da riordinare nei testi unici e codici già vigenti, ivi compresi i quattro codici <<classici>>, ove si tratti di norme civili, penali, processuali civili o processuali penali;

- che sia chiarito, con criteri generali valevoli per tutte le amministrazioni, come deve intendersi, nell’art. 14, co. 14, lett. e) l. n. 246/2005, il concetto di <<materia>> e di <<settore omogeneo>>, atteso che le disposizioni vanno riorganizzate, appunto, per materie o settori omogenei. Si può, infatti, in astratto, optare per ambiti di competenze ministeriali, ovvero fare riferimento, in ciascun decreto legislativo, ad una o più materie secondo l’elenco contenuto nell’art. 117 Cost.

Il riassetto acquista, poi, profili di particolare delicatezza per le materie di legislazione concorrente, nelle quali il legislatore statale deve dettare solo i principi fondamentali, mentre le norme statali di dettaglio, ove esistenti, sono cedevoli.

Sicché nelle operazioni di riassetto si dovrà seguire il criterio di elencare separatamente le norme che costituiscono principi fondamentali e le norme di dettaglio cedevoli.

I decreti legislativi di riassetto, nelle materie di legislazione concorrente, dovranno adeguatamente essere strutturati, eventualmente in due parti distinte, ciascuna armonica e sistematica: la parte prima contenente i principi della materia, la parte seconda contenente le norme di dettaglio.

A Costituzione vigente, il riassetto delle norme statali nelle materie di legislazione concorrente è, pertanto, operazione di particolare delicatezza e complessità (non va dimenticato che la delega contenuta nell’art. 1, co. 4, l. n. 131/2003, volta al tentativo di codificare i principi fondamentali in tali materie, è scaduta, senza essere stata per la maggior parte attuata).

Inoltre in sede di riassetto occorrerà tener conto delle indicazioni di Corte cost. 18 aprile – 1 maggio 2007 n. 170, rese in relazione al codice della proprietà industriale, secondo cui quando <<la delega abbia ad oggetto il riassetto di norme preesistenti, questa finalità giustifica l'introduzione di soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente soltanto se siano stabiliti principi e criteri direttivi volti a definire in tal senso l'oggetto della delega ed a circoscrivere la discrezionalità del legislatore delegato>>. Peraltro la delega per il codice della proprietà industriale conteneva un limitato rinvio ai principi e criteri direttivi dell’art. 20, l. n. 59/1997 (solo quanto alla delegificazione), laddove la delega del taglia leggi contiene un rinvio pieno al citato art. 20, che contiene un ampio novero di principi e criteri direttivi, che consentono un riassetto anche sostanziale oltre che formale.

Alla luce di tutto quanto sopra, la Sezione, sulla base di una valutazione realistica, esprime la propria perplessità sulla possibilità di rispetto del termine indicato dalla delega contenuta nell’art. 14, d. lgs. n. 246/2005, per il conseguimento dell’obiettivo in esame.

Ferma, ovviamente, la possibilità che, in prossimità della scadenza, la delega sia prorogata, tuttavia, sin da ora, appare indispensabile che sia stabilita una scala di priorità, in modo da procedere al riassetto muovendo dai settori ritenuti più importanti, secondo valutazioni di opportunità da fissare nel piano di azione.

Tali settori potrebbero coincidere con le aree di regolazione prioritarie indicate al punto IV.1.1 (privacy; ambiente e paesaggio; fisco e dogane; sicurezza civile; localizzazione di impianti industriali; previdenza e contributi; igiene e sicurezza sul lavoro), ovvero riguardare quelle che presentano la più confusa stratificazione delle fonti, quali, a titolo di mero esempio: il pubblico impiego; l’ordinamento militare; il processo amministrativo; l’immigrazione; i trasporti pubblici; i servizi pubblici e segnatamente quelli locali.

7.6. La banca dati on-line.

Tra gli obiettivi da perseguire contestualmente all’applicazione del meccanismo taglia-leggi, il piano d’azione prevede la creazione di una banca dati on-line, ad accesso gratuito, contenente tutta la legislazione e la normativa di carattere secondario statale vigente.

Il termine di realizzazione, fissato nel 31 marzo 2008, presuppone, evidentemente, l’espletamento, a quella data, della fase di ricognizione di cui al precedente par. 7.5. e, pertanto, va incontro alle stesse perplessità sopra manifestate circa la sua fattibilità in un sì breve periodo.

Oltre tutto, tale banca dati, per assolvere il suo compito, non si deve risolvere in una mera elencazione di norme, bensì in una ragionata organizzazione di esse, sì da consentire a chi la consulti, soprattutto nelle more del perfezionamento del riassetto e della semplificazione dell’ordinamento, di accedere alla normazione concernente ogni singolo settore di interesse, senza complicati rinvii, in modo da garantire la certezza e la completezza della conoscenza di ciascun istituto.

In altri termini, la consultazione della banca dati dovrebbe essere organizzata in modo che, digitando singole voci, siano richiamate le norme, anche contenute in provvedimenti diversi, che ne esauriscono la disciplina, possibilmente precedute da una introduzione discorsiva ed esplicativa che ne agevoli la lettura e comprensione.

Il che postulerebbe anche un ampliamento dell’obiettivo, posto che quello fissato attualmente dal piano, riguardante la sola legislazione e normazione secondaria di livello statale, si manifesta palesemente insufficiente a coprire la realtà dell’ordinamento giuridico e, quindi, la completezza della conoscenza.

Tutto ciò, del resto, risponde ad una esigenza da tempo sottolineata anche dalla Corte costituzionale, la quale ha evidenziato la necessità di un corpus normativo preciso, chiaro e contenente riconoscibili direttive di comportamento, in modo che il cittadino abbia garantita la certezza delle proprie azioni e delle conseguenze che a tali azioni sono connesse, senza la preoccupazione di essere chiamato, ex post, a rispondere di comportamenti valutati come illegittimi, sulla base di norme o di difficile reperibilità o aventi margini di opinabilità applicativa da parte della pubblica amministrazione, essendo fondamentale per ogni civile convivenza l’obbligo di informazione della normativa vigente e il rispetto del principio di determinatezza, in base al quale devono sussistere requisiti minimi di riconoscibilità ed intelleggibilità dei precetti (cfr. Corte cost. 24 marzo 1988 n. 364; 27 marzo 1992 n. 133; 22 aprile 1992 n. 185, le quali, pur riferite alla legge penale, esprimono principi di valore assoluto).

7.7. L’analisi di impatto della regolazione (AIR).

Di più immediato riflesso sulla qualità della regolazione si rivela l’obiettivo della residualità del ricorso alla nuova produzione normativa, in ossequio al principio di stretta necessità, che impone di dare priorità a soluzioni di tipo amministrativo, tutte le volte in cui ciò sia possibile.

Elemento fondamentale per il perseguimento di tale obiettivo sono, indubbiamente, la valorizzazione e l’impulso dati dal piano all’analisi di impatto della regolazione (AIR), del quale è programmata, a tal fine, la semplificazione, a cura e sotto la responsabilità del DAGL e dell’Unità per la semplificazione.

Va, tuttavia, sottolineato che l’art. 14, l. n. 246/2005 in tema di AIR prevede che il relativo procedimento sia disciplinato con d.P.C.M., di natura regolamentare, e che i metodi di analisi siano individuati con una direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Ciò premesso, le indicazioni fornite dal piano e dalla relazione di accompagnamento non consentono di apprezzare né le ragioni che hanno, finora, impedito l’utilizzazione soddisfacente dell’AIR né, conseguentemente, l’idoneità delle informazioni semplificate proposte a superare gli inconvenienti riscontrati e a rendere più efficace tale strumento.

Non appare chiaro, inoltre, dalla enunciazione programmatica dei contenuti necessari della scheda semplificata, se sia inclusa anche la valutazione dell’opzione “zero”, ovverosia dei vantaggi comparati derivanti dalla non adozione del provvedimento oggetto di AIR, anche se è ragionevole attendersi che le amministrazioni coinvolte (che sono quelle proponenti il provvedimento legislativo) tenderanno ad apprezzare in maniera recessiva tale opzione, che verrebbe, in pratica, a contraddire le ragioni della proposta di normazione.

Per quel che riguarda, ancora, gli argomenti oggetto di informazione con la scheda AIR, va sottolineato che, tra le fonti di rilevazione dei problemi che sono stati alla base del provvedimento proposto, non sono indicate le pronunce giurisdizionali, che, viceversa, costituiscono, in quanto originate dalla concreta applicazione dell’ordinamento vigente, uno degli indicatori più significativi delle esigenze di intervento normativo.

Il piano prevede la piena utilizzazione della scheda AIR semplificata dal 1° ottobre 2007. Peraltro, non è chiarito se tale “piena utilizzazione” significa la sua allegazione a tutti i provvedimenti, a partire da tale data, giacché, come sembra doversi desumere sempre dal punto 2.3 del piano, la stessa è prevista come pratica costante solo nel “medio termine”.

Se tale è l’intento, non risulta, comunque, precisato cosa si intenda per “medio termine”, atteso che gli unici termini fissati sono: il 31 maggio 2007, per la predisposizione della scheda; il 31 luglio 2007, per la sua diffusione, validazione e approvazione; il 1 ottobre 2007, appunto, per il pieno utilizzo.

Neppure risulta indicato da chi la scheda debba essere validata e approvata.

Nulla, infine, è detto per programmare l’utilizzo dell’AIR da parte delle Autorità indipendenti, che, pure, vengono menzionate tra le amministrazioni coinvolte nella specifica azione.

7.8. La valutazione di impatto della regolamentazione (VIR).

Il piano non fa alcun cenno alla VIR, che, pure, è indicata dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’11 aprile 2007, tra gli strumenti necessari per effettuare le opzioni alternative alla regolazione.

Tale omissione è probabilmente correlata con l’efficacia temporalmente limitata del presente piano d’azione, atteso che la VIR, consistendo nella valutazione del raggiungimento delle finalità e nella stima dei costi e degli effetti prodotti da atti normativi sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, presuppone la previa effettuazione dell’AIR su tali atti normativi ed il decorso di almeno un biennio dalla data di entrata in vigore della legge oggetto di valutazione (art. 14, l. n. 246/2005).

7.9. La consultazione telematica.

In merito alla consultazione telematica, il piano prevede un’azione divisa in due fasi:

a) una sperimentazione di consultazione su almeno cinque provvedimenti normativi, da attuarsi entro il 30 ottobre 2007;

b) l’emanazione, entro il 31 dicembre 2007, di una direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri di indicazione delle modalità di consultazione a regime.

Il piano, con ciò, intende avviare l’attuazione dell’art. 55, d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (codice dell'amministrazione digitale).

Peraltro, non risulta menzionata, dal piano stesso, la fase relativa alla individuazione, in via provvisoria, delle modalità di partecipazione dei cittadini alla consultazione gratuita in via telematica, che è presupposto indispensabile per garantire un’utilità alla sperimentazione.

Nulla dice, poi, il piano di azione sulla necessità e sulle procedure di consultazione, diverse da quella telematica sperimentale, ancorché, al precedente punto IV.2.3., nell’indicare il contenuto della scheda AIR semplificata, si include l’indicazione delle forme di consultazione effettuate.

Giova osservare, in proposito, che sia la l. n. 229/2003 sia la l. n. 246/2005 demandano agli organi responsabili di direzione politica e di amministrazione attiva di individuare forme stabili di consultazione e di partecipazione delle organizzazioni di rappresentanza delle categorie economiche e produttive e di rilevanza sociale, interessate ai processi di regolazione e di semplificazione.

L’attuazione di tale previsione rientra, dunque, a pieno titolo in un piano di azione, che potrebbe indicare le linee generali di tali forme stabili di consultazione e partecipazione, o nell’ambito della procedura AIR, o anche autonomamente da essa.

7.10. Altri possibili strumenti di semplificazione ex ante.

Nella logica di una strategia unitaria delle politiche di semplificazione, potrebbero essere studiati altri strumenti di semplificazione ex ante, noti ad esperienze straniere, quali le leggi che contengono un termine di scadenza prefissato, salva possibilità di conferma espressa (c.d. sunset clauses).

L’apposizione di un termine sarebbe di estrema utilità, ad esempio, per le disposizioni contenute nelle leggi finanziarie annuali, per le quali, a distanza di anni dalla loro emanazione, per il cittadino non sempre è agevole comprendere se siano o meno da ritenere in vigore.

8. Controllo, verifica e aggiornamento degli indicatori della qualità della regolazione (IV.3).

Il punto IV.3 si occupa del controllo, della verifica e dell’aggiornamento degli indicatori di qualità della regolazione, delineando tre azioni parallele da effettuarsi tutte entro il 31 dicembre 2007:

- una prima azione è diretta alla ricognizione delle metodologie adottate dalle varie organizzazioni nazionali e internazionali per individuare, da un lato, gli ambiti settoriali coperti dalle indagini in corso e, dall’altro, le metodologie e la tipologia di informazioni trattate; ciò al fine di migliorare il grado di attendibilità degli indicatori impiegati;

- una seconda azione è rivolta a creare un centro nazionale di raccolta e di controllo delle informazioni rilevanti, ai fini di una loro trasmissione in forma unitaria e compatibile con le metodologie adoperate dai destinatari nonché del tempestivo aggiornamento dei dati;

- una terza azione mira a creare un sistema nazionale di coordinamento e di confronto sugli indicatori della qualità della regolazione.

La genericità di tali azioni, il cui contenuto si delineerà, evidentemente, a mano a mano che esse saranno portate avanti e saranno acquisite le informazioni rilevanti per ciascuna di esse, impedisce, allo stato, ogni valutazione di merito, fermo restando che la fase in parola appare essenziale per l’esito positivo del miglioramento della qualità della regolazione.

Ciò che va, invece, sottolineato, al riguardo, è che analoghe fasi di controllo e verifica non appaiono delineate, altrettanto esplicitamente, dal piano in relazione alle altre azioni in esso previste, ancorché lo stesso sia ispirato, ex professo, ad una “logica di risultato”, che correla la riuscita degli interventi alla effettiva riduzione degli oneri e dei tempi procedimentali.

9. Riduzione e certezza dei tempi (IV.4).

9.1. Lo snellimento dell’azione amministrativa.

Punto focale del piano, sia con riferimento alle attese dei cittadini e delle imprese sia con riguardo alla più ampia possibilità di intervento in tempi brevi, è lo snellimento dell’azione amministrativa, trattato nel punto IV. 4.

Al riguardo, va osservato che tale snellimento è affrontato sotto due profili: quello della riduzione dei tempi procedimentali e quello della certezza del rispetto concreto di tali tempi.

Peraltro, mentre il primo obiettivo viene perseguito in via diretta, attraverso interventi rivolti a ridurre i tempi edittali previsti per la conclusione dei procedimenti e interventi volti a contrarre i tempi effettivi dei procedimenti stessi, il secondo obiettivo è perseguito, al di fuori dei casi in cui il superamento del termine prefissato sia qualificato, dall’ordinamento, come provvedimento positivo (silenzio-assenso), solo in via indiretta, mediante la previsione del risarcimento dell’eventuale danno e di una sanzione a carico dell’amministrazione, permanendo, comunque, la mancanza di strumenti che garantiscano la certezza del rispetto del giusto tempo procedimentale.

9.2. I regolamenti di attuazione dell’art. 2, l. n. 241/1990 e la “deregolazione”.

Più in particolare, la prima delle azioni delineate è rivolta ad una ricognizione dei procedimenti amministrativi, allo scopo di “adeguare” i regolamenti di attuazione dell’art. 2, l. n. 241/1990. Contestualmente, è previsto che tutte le informazioni sui procedimenti amministrativi siano rese disponibili sul sito istituzionale di ciascuna amministrazione e confluiscano in una banca dati aggiornata periodicamente.

Le precedenti esperienze dimostrano che si tratta di una operazione complessa da effettuare sulla base di un’analisi approfondita di ciascun procedimento.

Nel procedere a tale delicata – anche sul piano politico – verifica è anzitutto opportuno non limitarsi al solo dato temporale, ma cogliere l’occasione per esplorare tutte le possibilità di deregolazione, nonché, sussistendone comunque la necessità, la corretta e competa attuazione degli artt. 19 e 20, l. n. 241/1990.

9.3. La verifica dei termini regolamentari.

Le relative verifiche, inoltre, dovrebbero essere comunque affidate ad un unico organo di regia, in modo non solo di garantire la necessaria uniformità tra procedimenti di analoga natura e finalità, ma anche di valutare, nelle singole ipotesi, la rispondenza dei termini ad esigenze obbiettive.

Sotto questo profilo, la previsione del citato art. 2, secondo la quale “i termini sono modulati tenendo conto della loro sostenibilità, sotto il profilo dell'organizzazione amministrativa, e della natura degli interessi pubblici tutelati” andrebbe collocata in un contesto di previa riorganizzazione dell’apparato degli uffici, dovendosi questi ultimi adeguare ai tempi delle attività economiche e non viceversa, come il più delle volte si è, finora, operato.

9.4. La ricognizione dei tempi effettivi.

Tutto ciò postula, a sua volta, una previa ricognizione dei tempi effettivamente impiegati, al di là della previsione edittale contenuta nei regolamenti, per la conclusione dei diversi procedimenti, ricognizione da effettuare con tecnologie e modalità di misurazione di detti tempi, che il piano, in effetti, prevede, anche se le cadenze fissate per il conseguimento di tali obiettivi non appaiono armoniche.

Ed infatti, non appare chiaro come si coordinino logicamente e temporalmente, fra di loro:

- l’individuazione e diffusione presso le amministrazioni dei metodi più efficaci relativi ad esperienze già in corso di misurazione dei tempi procedimentali (da effettuarsi entro il 30 giugno 2007);

- l’avvio della sperimentazione delle modalità di misurazione dei tempi procedimentali in almeno tre amministrazioni (da effettuarsi entro il 30 settembre 2007);

- la predisposizione delle linee guida sulla misurazione dei tempi procedimentali (prevista entro il 31 dicembre 2007).

Ciò, in quanto, a tacere del rilievo che l’individuazione dei metodi più efficaci presuppone già una esperienza di misurazione in atto e, quindi, una modalità già in corso di sperimentazione, non sembra realistico che l’avvio della sperimentazione entro il 30 settembre 2007 ne consenta la conclusione, il controllo e la convalida nel trimestre successivo, onde permettere, entro la stessa data, anche la predisposizione delle linee guida.

9.5. I programmi di riduzione del 10% dei tempi procedimentali.

Un paragrafo distinto del piano è dedicato alla predisposizione, entro il 31 dicembre 2007, da parte di ciascuna amministrazione, di programmi per la adozione, in via amministrativa (attraverso un incremento di efficienza, l’uso delle tecnologie, l’innovazione amministrativa e l’accorpamento dei procedimenti), di misure di riduzione dei termini procedimentali pari ad almeno il 10%.

L’obiettivo, in sé meritevole di condivisione, giacché, se realizzato, tradurrebbe in una prima semplificazione “percepita”, quella più generale “enunciata”, sembra, però, anch’esso, poco coordinato con le altre azioni.

Ed infatti una riduzione (non meramente nominale) del 10% dei tempi, perché possa essere concretamente effettuata, presuppone, innanzi tutto, l’individuazione dei tempi effettivamente oggi occorrenti per la conclusione dei singoli procedimenti, individuazione per la quale l’apprestamento degli strumenti necessari (linee guida di misurazione) è indicato, invece, entro la stessa data del 31 dicembre 2007.

Ciò, senza tener conto della necessità di previa consultazione delle organizzazioni di rappresentanza delle categorie produttive e degli utenti (cui andrebbero aggiunte, ove non comprese nella dizione “categorie produttive”, anche le organizzazioni di rappresentanza del personale interessato all’aumento di efficienza e all’innovazione organizzativa) nonché della valutazione dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione.

9.6. L’opportunità di procedere alla riduzione dei tempi per ambiti settoriali.

L’importanza dell’obiettivo dello snellimento dell’attività amministrativa e, nel contempo, la vastità dell’ambito degli interventi diretti a perseguire tale obiettivo, attesi il numero e la varietà dei procedimenti che dovrebbero formare oggetto degli interventi stessi, sconsigliano, ad avviso della Sezione, l’accorpamento, in un unico contesto, delle fasi di ricognizione dei procedimenti amministrativi, di adeguamento dei regolamenti di attuazione dell’art. 2, l. n. 241/1990 e di riduzione dei termini procedimentali, dovendosi ragionevolmente nutrire più di una perplessità sull’effettivo conseguimento di tale risultato entro il ristretto termine assegnato dal piano (31 dicembre 2007).

Poiché la concreta realizzabilità di quest’ultimo appare, alla luce delle aspettative dei cittadini e delle imprese, elemento qualificante dell’intero sforzo di programmazione, sarebbe, forse, più opportuno perseguire, in questa fase di avvio dei piani di azione, in via generale, l’obiettivo della ricognizione di tutti i procedimenti in atto presso le pubbliche amministrazioni (che è momento preliminare indispensabile di conoscenza perché l’organo unico di regia possa garantire una effettiva uniformità dei tempi, in presenza di esigenze organizzative omologhe), e concentrare, invece, la fase, più propriamente operativa, di riduzione dei termini solo in settori di attività predeterminati, che potrebbero essere individuati o nei medesimi settori presi in considerazione per la misurazione dei costi amministrativi al par. IV.1.1 del piano ovvero secondo altri criteri di priorità, da fissarsi in base a scelte rientranti nella discrezionalità politica.

In tal modo si potrebbe evitare l’impatto negativo derivante nell’opinione pubblica dall’eventuale mancato conseguimento, nel termine fissato, dell’obiettivo, enunciato in via generale, della predisposizione dei programmi di riduzione di tutti i tempi procedimentali, in favore della concreta realizzazione di azioni più circoscritte, ma esaustive, in singole aree di attività.

9.7. Le sanzioni per i ritardi nella conclusione del procedimento.

Strumento essenziale di accelerazione (ancorché con effetti, come si è detto in premessa, indiretti) dello svolgimento dei procedimenti è la previsione, nel piano, della corresponsione, da parte delle pubbliche amministrazioni inadempienti rispetto ai termini procedimentali, di una somma a titolo di indennizzo, ai soggetti che hanno presentato l’istanza non tempestivamente evasa, indipendentemente dalla accoglibilità o no di tale istanza.

Trattasi, peraltro, di una previsione del piano che costituisce trasposizione dell’istituto previsto dal d.d.l. Nicolais (A.C. 2161), in corso di discussione in Parlamento, la cui attuazione, comportando oneri per il bilancio dello Stato, non può che essere subordinata alla approvazione di detto provvedimento, come è dimostrato, del resto, dalla circostanza che il piano stesso correla i termini di realizzazione degli obiettivi ivi previsti all’entrata in vigore della legge.

In questo contesto, l’obiettivo, individuato dal piano, di “introduzione della sanzione in tutte le amministrazioni pubbliche” appare improprio, giacché tale introduzione conseguirà direttamente dalla legge e dal relativo regolamento attuativo ivi ipotizzato (art. 1, lett. b), d.d.l. citato):

I profili che, invece, formano ammissibile (e condivisibile) materia di programmazione appaiono il termine fissato per l’emanazione del regolamento, volto a stabilire misura, termini e modalità di corresponsione della sanzione (termine, allo stato, non previsto dal disegno di legge), nonché le azioni collaterali: di formazione dei soggetti pubblici deputati ad applicare la norma; di informazione agli utenti; di sostegno agli enti locali e regionali; di controllo dello stato di attuazione della norma sull’intero territorio nazionale.

Inoltre è opportuno che il piano coordini le misure riparatorie del ritardo provvedimentale con l’ampliamento dei casi di silenzio – assenso, e dunque di provvedimenti che si formano tacitamente ad una data scadenza, escludendo pertanto in radice la configurabilità del ritardo.

10. Reingegnerizzazione dei processi (IV.5).

10.1. Profili generali.

L’assunto da cui muovono le linee di azione incluse in questa parte del piano è che le opportunità messe a disposizione dalle ICT consentono di affrontare gli obiettivi di semplificazione già richiamati attraverso una radicale operazione di revisione degli attuali processi.

Non si tratta perciò di rivedere singole procedure, sotto il profilo amministrativo o normativo, ma di utilizzare le funzionalità informatiche per ridisegnare in modo organico processi amministrativi, conseguendo in tal modo riduzione e certezza degli adempimenti e dei tempi procedimentali e riduzione degli oneri per la stessa amministrazione, le imprese e i cittadini.

Ed infatti le azioni previste, pur con diversa intensità, hanno per oggetto aree di particolare ampiezza e che coinvolgono normalmente la responsabilità di diversi soggetti. Talora per ampliare e dare completa attuazione a percorsi di innovazione digitale già assentiti dalla normativa vigente o in corso di approntamento, e in relazione alla quale sono già in atto sperimentazioni, talaltra prevedendo a livello di fattibilità normativa e attuativa riorganizzazioni allo stato solamente prefigurate (anche, ad esempio, proponendo come obiettivo la definizione di un apposito disegno di legge, come nel caso degli interventi socio - sanitari).

Quanto alle singole azioni contenute in questa parte del piano, è di piena evidenza il loro rilievo e la loro consonanza rispetto al fine pianificatorio.

Nel prendere atto delle priorità stabilite, si formulano talune osservazioni di dettaglio.

10.2. Informatizzazione e revisione organizzativa.

Nel prendere atto dell’impostazione strategica adottata in questa sezione del piano, pienamente condivisibile quanto ai risultati prefigurati, la Sezione rileva come talune delle azioni considerate (in particolare processo telematico, casa della salute, fascicolo sanitario personale) postulino una revisione, anche organizzativa, con istituzione o identificazione di centri di competenza presso cui incentrare le singole funzioni, che possono necessitare di appositi interventi normativi, peraltro previsti nella progettazione pianificatoria, accanto a quelli indispensabili per il ridisegno delle procedure.

10.3. La tempistica.

Ciò induce ad una riflessione generale sulla tempificazione prevista per il conseguimento dell’obiettivo.

Talune scadenze, invero, non appaiono più congruenti con la data di emissione del piano, salvo quelle per le quali, nel frattempo, siano state svolte le attività prodromiche necessarie per la sua attuazione.

Si rimette quindi alla valutazione dell’amministrazione la verifica della tempistica prevista, che potrebbe indurre ad un funzionamento delle attività in modo da assicurare il raggiungimento, entro il 2008, delle fasi previste per tale data.

10.4. L’accesso alle banche dati delle amministrazioni centrali e l’eliminazione dei certificati.

In ordine all’”accesso alle banche dati delle amministrazioni centrali ed eliminazione dei certificati” va rilevato che la strutturazione di tale azione riflette la regolamentazione recata dagli artt. 43 e 71, d.P.R. n. 445/2000.

Va infatti considerato che, nell’ambito dell’accesso previsto, oltre all’acquisizione di dati sintetici che non pongono problemi peculiari, salvo le normali garanzie e controlli di sistema, è altresì prevedibile la possibilità di ottenere, a richiesta delle amministrazioni, dati analitici di dettaglio, in ordine ai quali possono proporsi aspetti di riservatezza.

Ciò comporta la predisposizione di convenzione quadro per la definizione dei limiti di accesso al fine di tutelare la riservatezza dei dati personali.

Al contrario, tra le amministrazioni responsabili non è fatto riferimento al Garante per la protezione dei dati personali, il cui intervento appare perciò necessario, quanto meno all’atto della stesura delle convenzioni in questione.

Valuterà l’amministrazione se comprendere l’Autorità tra i soggetti che concorrono all’obiettivo fin dalla fase della impostazione delle procedure di scambio o se riservare il suo intervento alla fase convenzionale attuativa, come è sostanzialmente derivabile dal disposto del co. 2 del citato art. 43, d.P.R. n. 445/2000.

È appena il caso di sottolineare come, in funzione delle finalità perseguite, sia chiaramente identificato, nell’atto dell’accesso, lo stato di aggiornamento dei dati con riferimento a date precise, attesa la diversa evoluzione temporale dei dati stessi in relazione alle diverse procedure che li originano.

10.5. L’accesso alla banca dati dell’anagrafe degli italiani residenti all’estero (AIRE).

Per quanto concerne l’“accesso alla banca dati della anagrafe degli italiani residenti all’estero” (AIRE), tra i soggetti coinvolti nel progetto non figura il Ministero dell’economia e delle finanze.

Tenuto conto della valenza ormai generale assunta dal codice fiscale ai fini della interoperabilità delle banche dati, si sottopone all’attenzione dell’amministrazione l’opportunità di coinvolgere il predetto dicastero, onde consentire, con le opportune modifiche normative, l’utilizzo di una codificazione unitaria, con evidente semplificazione delle procedure informatiche e possibilità di interconnessione.

10.6. Il processo telematico e il processo tributario telematico.

In ordine al “processo telematico” l’entità dell’innovazione da apportare rende accettabile la descrizione delle funzionalità previste e dei risultati attesi in forma discorsiva e prospettica. Tuttavia la designazione dell’obiettivo (riduzione dei tempi e miglioramento dell’efficienza) in relazione a tale descrizione appare eccessivamente generico.

Sembrerebbe più coerente con l’impostazione del piano fissare per la prevista data di scadenza, la conclusione della stesura del progetto relativo al processo telematico, salvo che, medio tempore e in relazione al protocollo d’intesa citato per tale azione (protocollo del 17 gennaio 2007 per la individuazione delle soluzioni organizzative e tecnologiche idonee a migliorare l’efficienza del sistema giudiziario), non si rendano possibili fasi intermedie, anche con avvio di progetti sperimentali.

Le medesime considerazioni si attagliano anche al “processo tributario telematico” per il quale tuttavia, dato lo stato dell’arte indicato (sperimentazione già avviata in tre Regioni), la data di piano potrebbe coincidere con l’avvio del procedimento automatizzato.

Va peraltro considerato come i processi suindicati richiedano il coinvolgimento di una serie di utenti, per così dire, qualificati (giudici, avvocati, professionisti di settore, etc.), il che potrebbe richiedere una fase di apprendimento e sperimentazione.

In definitiva, sembra opportuno che le azioni in discorso siano maggiormente precisate quanto ai contenuti e al risultato previsto nei termini indicati.

10.7. I pagamenti elettronici.

In ordine all’estensione ai “pagamenti elettronici” di modalità telematiche di pagamento da parte dell’utente dei servizi, l’esperienza ormai consolidata in altri settori (es. pagamento on-line dei tributi) rende condivisibile la tempistica prevista per il conseguimento dell’obiettivo, pur tenendo conto della necessità di predisporre, per tali pagamenti, l’utilizzo di specifici canali telematici e di adeguare l’organizzazione degli uffici dell’amministrazione.

10.8. La sanità e il fascicolo sanitario.

Di particolare rilievo, per le ricadute previste per l’amministrazione e i cittadini sono le azioni di piano concernenti la sanità.

Si tratta di veri e propri investimenti strutturali che, per il tramite della innovazione digitale, tendono a riorganizzare l’assistenza primaria e le modalità di erogazione e funzione del servizio e di connessi controlli.

In ordine al primo aspetto, come già si è notato, la strutturazione di punti di accesso verificati per gli interventi socio - sanitari ed il necessario coordinamento regionali, in ragione della complessità degli aspetti da normare e della qualità dei soggetti coinvolti, rende consistente l’obiettivo di piano di giungere, entro il 2008, alla definizione di un apposito disegno di legge in materia di assistenza primaria.

Quanto alla creazione del “fascicolo sanitario” la premessa del piano, che parte dalla considerazione di una serie di azioni propedeutiche finora realizzate e dei progetti finalizzati nell’erogazione dei servizi sanitari in esercizio in alcune Regioni e di iniziative specifiche già attuate, è l’unificazione e il consolidamento e l’estensione di tali realizzazioni, per farle convergere in una logica di sistema che realizzi, fra l’altro, le attività di monitoraggio di cui all’art. 87, l. n. 388/2000 e all’art. 50, l. n. 326/2003.

Al riguardo, la complessità dell’attività da svolgere ha portato, in sede di pianificazione, a frazionare il conseguimento dell’obiettivo in una serie di fasi aventi scadenze differenziate, anche eccedenti l’anno 2008.

L’esposizione pianificata è accettabile, ponendo immediatamente l’inizio di attività di lungo periodo, che potrebbe tuttavia trovare specificazione nell’obbligo di redigere, entro termini stabiliti, relazioni che facciano il punto sullo stato dell’arte, e che possono essere determinanti ai fini della tempestiva predisposizione degli interventi, anche normativi e di valutazione della certificazione, occorrenti per l’attuazione del sistema.

Come già si è avuto occasione di osservare, il vincolo di piano che, anche per le attività di reingegnerizzazione dei processi prevede l’utilizzo di risorse umane e strumentali già programmate, comporta pur sempre l’impegno del Governo ad assicurare le risorse necessarie per il finanziamento delle attività, anche nell’ipotesi, come nell’azione in discorso, in cui il completamento del progetto interessi più esercizi finanziari.

10.9. La ristrutturazione degli uffici di back office.

Infine, per quanto concerne la ristrutturazione, in chiave informatica ed organizzativa, degli uffici che curano il c.d. back office dei Ministeri – in attuazione della prescrizione recata dall’art. 1, co. 404, della legge finanziaria per il 2007 e salvo i tempi tecnici per l’emanazione dei connessi regolamenti, la tempistica discendente della relativa entrata in vigore appare congruente, particolarmente se vengono attuate, nei limiti del possibile, piattaforme informatiche comuni le attività gestionali similari.

11. Miglioramento della qualità della regolazione in relazione all’attività normativa e amministrativa delle Regioni e degli enti locali (IV.6).

11.1. Strumenti autonomi ed eteronomi della semplificazione multilivello: rinvio.

Del particolare apprezzamento che merita il piano per il coinvolgimento delle Autonomie territoriali, e della possibilità di strumenti residuali eteronomi per la semplificazione multilivello, si è già detto (v. par. 4 cui si rinvia).

11.2. Semplificazione amministrativa e sussidiarietà.

La semplificazione amministrativa a livello di Autonomie territoriali deve tener conto dei principi di sussidiarietà verticale (riparto di competenze tra i diversi livelli territoriali delle pubbliche amministrazioni) e di sussidiarietà orizzontale (esternalizzazione con affidamento a privati di compiti degli enti locali) (art. 118 Cost.).

Tali principi non sono ad oggi pienamente attuati, dovendo essere completato il processo di ottimale allocazione delle funzioni fondamentali (art. 117, co. 2, lett. p), Cost.) e proprie degli enti locali e il conferimento agli enti locali di funzioni amministrative statali e regionali (art. 118 Cost.).

Tale complessa manovra dovrebbe tendere al ridimensionamento dei centri di competenza amministrativa, concentrando, ove possibile, una data competenza presso un unico ente, quello più idoneo ad esercitarla.

Ove attuata, tale manovra dovrebbe comportare anzitutto una semplificazione organizzativa, che è indispensabile per una corretta semplificazione procedimentale.

Ad oggi il processo di attuazione dell’art. 117, co. 2, lett. p) e dell’art. 118 Cost., - già previsto dalla l. n. 131/2003 che è rimasta ineseguita - , è affidato ad un disegno di legge delega di iniziativa governativa destinato a contenere la nuova Carta degli enti locali (approvato in via definitiva dal Governo il 16 marzo 2007 e presentato al Senato il 17 aprile 2007, A.S. 1464).

Inoltre alla semplificazione organizzativa le Autonomie territoriali sono tenute anche in virtù dell’art. 29, co. 3, d.l. n. 223/2006, che impone un ridimensionamento organizzativo, sia pure al diverso fine del contenimento della spesa pubblica.

Nella parte VI del piano di azione non si fa cenno di tale problematica.

Il piano dovrebbe invece prevedere che la semplificazione amministrativa nell’ambito delle Regioni e degli enti locali avvenga nel rispetto del principio di sussidiarietà, anche individuando procedimenti statali o regionali che è opportuno allocare presso gli enti locali, e prevedendo come possibile strumento di azione, oltre che il d.d.l. Amato – Lanzillotta, anche eventuali iniziative legislative anticipatorie, che trasferiscano singole competenze statali e regionali agli enti locali, ove necessario per semplificare determinati procedimenti.

Inoltre la parte VI del piano potrebbe prevedere un monitoraggio sulla semplificazione organizzativa nell’ambito delle Autonomie territoriali, posta in essere da parte delle singole Autonomie in attuazione dell’art. 29, d.l. n. 223/2006.

11.3. Semplificazione negoziata e leggi sperimentali pilota.

In sede di <<semplificazione negoziata>> concordata tra Stato e Regioni, e nell’ambito dell’obiettivo comune della qualità della regolazione, Stato e Regioni, prima di introdurre una nuova disciplina di cui si vuole verificare il possibile impatto, potrebbero concordare che la stessa sia prevista con singola legge regionale, legge che opererebbe così in via sperimentale, come legge pilota.

Previo monitoraggio e verifica retrospettiva dell’impatto normativo, si potrebbe valutare l’estensione della disciplina all’intero territorio con legge statale.

Un modello similare è stato previsto nell’ordinamento francese nel quale, peraltro, in difetto di competenza legislativa istituzionale delle Autonomie territoriali, la possibilità di una legge sperimentale circoscritta ad un ambito territoriale limitato è stata prevista con legge costituzionale.

12. Interventi di supporto all’attuazione del piano (IV.7).

La parte IV.7 indica gli interventi di supporto all’attuazione del piano, volti da un lato a rafforzare la capacità delle amministrazioni di utilizzare gli strumenti di semplificazione e dall’altro a pianificare e realizzare le attività di comunicazione, accompagnamento, formazione e valutazione. Per ciascuna delle azioni sono previsti, da parte dei soggetti responsabili, sia gli interventi di formazione, accompagnamento e comunicazione necessari all’implementazione, che gli strumenti di monitoraggio in itinere e successivo.

Si prevedono quattro azioni, nel seguente ordine:

- accompagnamento e formazione;

- comunicazione;

- pianificazione operativa delle azioni e loro valutazione;

- consultazione.

L’articolazione delle azioni è ampia e puntuale.

La Sezione non ha osservazioni da formulare. Si rileva soltanto che l’azione 4 – consultazione, è in stretto legame logico con l’azione 2 – comunicazione, ed entrambe tali azioni sono prodromiche alle altre. Sicché è opportuno, nell’elencare le azioni, prevedere come prima la <<comunicazione>>, come seconda la <<consultazione>>, come terza l’<<accompagnamento e formazione>>, come quarta la <<pianificazione operativa delle azioni e loro valutazione>>.

P.Q.M.

Esprime parere favorevole con osservazioni.

Per estratto dal verbale

Il Segretario della Sezione

(Licia Grassucci)

Visto:

Il Presidente della Sezione

(Giancarlo Coraggio)

[1] L'attività del Comitato guida si è per ora concentrata sugli atti normativi - primari e subprimari - di fonte statale, per i quali (se pubblicati dal 30 maggio 2001, data d'inizio della XIV legislatura) un accordo con il CED della Corte di Cassazione prevede la loro conversione nel formato elettronico XML (secondo gli standard emanati con le circolari AIPA n. 35 del 6 novembre 2001 e n. 40 del 22 aprile 2002) e l'inserimento in un database, che permetterà la ricerca degli atti sia nella loro versione originaria sia nella versione derivante da eventuali novelle, annotati al fine di segnalare abrogazioni e modifiche implicite e pubblicati su un sito gestito dalle tre istituzioni responsabili del progetto. E’ stato poi avviato uno studio di fattibilità per il recupero degli anni precedenti (1861-2001) e per l’estensione all’intero stock pregresso delle procedure applicate sperimentalmente agli atti normativi pubblicati dal maggio 2001.

[2] L’accordo è stato illustrato nel dossier della collana “Documentazione e ricerche” n. 70, redatto in collaborazione con l’Ufficio per la fattibilità amministrativa e per l’analisi di impatto degli atti in itinere (Servizio per la qualità degli atti normativi del Senato della Repubblica).

[3] Il comma 10 dell’articolo 14, rimasto al momento inattuato, prevede che entro il 30 aprile di ogni anno il Governo presenti al Parlamento una relazione sullo stato di applicazione dell’AIR.

[4] All’argomento è dedicato il dossier Documentazione e ricerche n. 56, Le iniziative dell’Unione europea per la riduzione degli oneri amministrativi, redatto in collaborazione con l’Ufficio per la fattibilità amministrativa e per l’analisi di impatto degli atti in itinere (Servizio per la qualità degli atti normativi del Senato della Repubblica).

[5] La legge n. 131/2003 reca “Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”.

[6] Per ulteriori dettagli, cfr. l’intervento del Ministro della salute in occasione dell’incontro nazionale “La casa della salute” del 22 marzo 2007.

[7] Il Piano d'azione «sanità elettronica» prevede l'impiego delle tecnologie informatiche e telematiche (ICT), al fine di migliorare la qualità dell'assistenza sanitaria in Europa, riducendo i costi, abbreviando i tempi di attesa e diminuendo gli errori. Il piano d'azione è volto alla creazione di uno «spazio europeo della sanità elettronica» ed indica misure concrete per la sua realizzazione, puntando sull'applicazione delle tecnologie informatiche e telematiche per le ricette, le cartelle mediche, l'identificazione dei pazienti e le tessere sanitarie, attraverso una più rapida installazione di reti Internet a banda larga destinate ai sistemi sanitari. L'obiettivo ultimo è far sì che, entro la fine del decennio, la sanità in rete entri nella quotidianità degli operatori della sanità, dei pazienti e dei cittadini. Cfr., al riguardo, la Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, del 30 aprile 2004, «Sanità elettronica - migliorare l'assistenza sanitaria dei cittadini europei: piano d'azione per uno spazio europeo della sanità elettronica» [COM(2004) 356].

Osservatorio legislativo e parlamentare
Consigliere	Valerio Di Porto (2171)
Documentarista	Alessandro Orciuolo (2272)
Segreteria	Paola Micone (9265) Annamaria Moretto (9409) Luca Falsini (9265)

1.Natura giuridica del Piano d'azione per la semplificazione e la qualità della regolazione

2. Il miglioramento della qualità della regolazione

2.1. Il meccanismo ‘taglia-leggi’

2.2. L’analisi di impatto della regolamentazione

2.3. La qualità della regolazione

3. La riduzione degli oneri amministrativi

3.1. La misurazione degli oneri amministrativi

3.2. Semplificazione di adempimenti amministrativi per le imprese

3.3. Semplificazione di adempimenti amministrativi per i cittadini

4.1. Adeguamento dei regolamenti di attuazione della legge n. 241/1990 e pubblicazione delle informazioni sui procedimenti e sull’organizzazione nei siti web delle singole amministrazioni

4.2. Misurazione dei tempi procedimentali

4.3. Programmi di riduzione dei termini procedimentali

4.4. La sanzione per inosservanza dei termini procedimentali

5. Reingegnerizzazione dei processi

5.1. Utilizzo esclusivo della posta elettronica nelle comunicazioni tra amministrazioni centrali

5.2. Accesso alle banche dati delle amministrazioni centrali ed eliminazione dei certificati

5.3. Processo telematico

5.4. Pagamenti elettronici

5.5. Conferenza di servizi telematica

5.6. Riorganizzazione dell’assistenza primaria attraverso la casa della salute

5.7. Fascicolo sanitario personale elettronico e servizi sanitari: prenotazione, prescrizione, referto on-line

5.8. Reingegnerizzazione dei processi gestionali delle pubbliche amministrazioni

6. Semplificazione normativa e amministrativa delle attività delle Regioni e degli enti locali

6.1. Riduzione dei tempi e semplificazione delle procedure di competenza regionale o locale

7. Interventi di supporto all’attuazione del piano

Scadenzario degli adempimenti previsti dal piano per la semplificazione

IV. Le linee d’azione per il miglioramento della qualità della regolazione

2. Meccanismi strutturali di miglioramento della qualità della regolazione

3. Controllo, verifica e aggiornamento degli indicatori della qualità della regolazione

5. Reingegnerizzazione dei processi

6. Semplificazione normativa e amministrativa delle attività delle Regioni e degli enti locali

7. Interventi di supporto all’attuazione del piano

Consiglio di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi Adunanza del 21 maggio 2007

Parte I – La parte generale del piano.

Scadenzario degli adempimenti previsti dal piano per la
semplificazione

Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza del 21 maggio 2007