Camera dei deputati

                    XV LEGISLATURA

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO

SERVIZIO COMMISSIONI

 

Verifica delle quantificazioni

A.C. 1762

Delega per il riordino della normativa sulla tassazione di redditi da capitale, sulla riscossione e accertamento dei tributi erariali, sul sistema estimativo del catasto e per la redazione di testi unici delle disposizioni sui tributi statali   (Nuovo testo)

N. 68 – 27 giugno 2007

 

 

 

La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato. La verifica delle disposizioni di copertura, evidenziata da apposita cornice, è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione). L’analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi.

 

 

 

 

 

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO

Tel. 2174 – 9455

 

SERVIZIO COMMISSIONI – Segreteria della V Commissione

Tel 3545 – 3685

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A.C.	1762
Titolo breve:	Delega per il riordino della normativa sulla tassazione di redditi di capitale, sulla riscossione e accertamento, sul sistema estimativo del catasto e per la redazione di testi unici delle disposizioni sui tributi statali
Iniziativa:	governativa
	in prima lettura alla Camera
Commissione di merito:	VI Commissione
Relatore per la Commissione di merito:	Mungo
Gruppo:	RC-SE
Relazione tecnica:	presente
	verificata dalla Ragioneria generale
	riferita al testo presentato alla Camera
	utilizzabile integralmente

Destinatario:	alla VI Commissione	in sede referente
Oggetto:	nuovo testo

Data:	Oggetto:	testo del provvedimento presentato alla camera per la verifica del contenuto proprio (17 novembre 2006)
	Esito:	Parere favorevole

 

INDICE

ARTICOLO 1. 3

Delega in materia di redditi di capitale e di redditi diversi di natura finanziaria   3

ARTICOLO 2, comma 1. 8

Delega in materia di riscossione. 8

ARTICOLO 2, comma 2. 12

Modalità di esercizio dell’attività di riscossione. 12

ARTICOLO 2-bis. 13

Gestione delle attività di giustizia.. 13

ARTICOLO 3. 17

Delega in materia di accertamento.. 17

ARTICOLO 4. 19

Delega per la riforma del sistema estimativo del catasto dei fabbricati19

ARTICOLO 4-bis. 21

Delega per la revisione dell’ICI, dell’IRPEF e dell’imposta di registro.. 21

ARTICOLO 5. 23

Delega per il riassetto delle disposizioni tributarie statali23

ARTICOLI 4-bis, commi 2 e 3, 6, commi 1, 2 e 4.24

 

PREMESSA

 

Il disegno di legge in esame reca “Delega al Governo per il riordino della normativa sulla tassazione dei redditi di capitale, sulla riscossione e accertamento dei tributi erariali, sul sistema estimativo del catasto fabbricati, nonché per la redazione di testi unici delle disposizioni sui tributi statali”.

Il testo iniziale (A.C. 1762) è corredato di relazione tecnica. Quest’ultima quantifica un effetto di maggior gettito pari a 1,1 mld di euro nel 2007 ed a 2 mld di euro annui dal 2008  con riferimento all’unificazione delle aliquote impositive recata dalla delega di cui all’articolo 1, in materia di riordino del trattamento fiscale dei redditi di capitale  e dei redditi diversi di natura finanziaria, mentre non considera le altre norme di delega contenute nel provvedimento. L’articolo 6 prevede che da tali norme non derivino nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, senza tuttavia specificare se tale clausola di invarianza finanziaria debba intendersi in termini complessivi, ovvero riferita a ciascuna delle singole deleghe, che peraltro, anche nel testo originario, presentano una diversa tempistica di attuazione.   

Si ricorda che nella relazione previsionale e programmatica per il 2007, il provvedimento è elencato tra quelli che concorrono a determinare l’ammontare della manovra, con riferimento agli effetti di maggior entrata riconducibili specificamente all’esercizio della delega di cui all’articolo 1.

In particolare, nel testo originario del disegno di legge finanziaria per il 2007[1] tali maggiori entrate erano utilizzate a copertura degli oneri di natura corrente recati dal disegno di legge stesso per il triennio 2007-2009. Nel corso dell’iter parlamentare del disegno di legge finanziaria tale copertura è stata, in seguito, espunta.

Il Governo ha, in un primo momento, confermato[2] che le norme di delega per la riforma della tassazione dei redditi di capitale costituivano parte integrante della manovra di finanza pubblica per il 2007 e che la loro approvazione era essenziale ai fini della realizzazione dell’obiettivo di indebitamento netto programmato.

Successivamente, in sede di aggiornamento del quadro tendenziale di finanza pubblica per il 2007[3],  le entrate tributarie stimate sono state ridotte dell’importo del maggior gettito atteso dalla delega per il riordino della tassazione sulle rendite da capitale.

Nel corso dell’esame del provvedimento in sede referente, il rappresentante del Governo ha, quindi, precisato che il disegno di legge in esame non è più tecnicamente collegato alla manovra finanziaria per il 2007[4].

 

La Commissione VI ha notevolmente modificato il testo originario del provvedimento. Tali interventi di modifica, che hanno riguardato tutti gli articoli, con particolare riguardo all’articolo 1 ed all’articolo 4, hanno reso inutilizzabile la relazione tecnica al testo iniziale. Delle numerose modifiche introdotte, solo una, riferita all’articolo 3 in materia di accertamento, risulta corredata di relazione tecnica[5].

 

VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI

 

ARTICOLO 1

Delega in materia di redditi di capitale e di redditi diversi di natura finanziaria

Normativa vigente. La normativa vigente in materia di tassazione di rendite finanziaria prevede, essenzialmente, due aliquote d’imposta pari, rispettivamente, al 12,5% e al 27%. Relativamente a quest’ultima aliquota, si segnalano i seguenti proventi:

-          interessi maturati sui depositi bancari, postali e da certificati di depositi;

-          accettazioni bancarie;

-          titoli di emittenti privati con durata inferiore ai 18 mesi;

-          obbligazioni con rendimenti non allineati ai parametri di legge;

-          titoli atipici.

Sono invece assoggettati ad aliquota del 12,5 per cento i proventi dei seguenti strumenti finanziari:

-          titoli pubblici;

-          titoli obbligazionari o similari emessi da banche ed imprese private  con durata superiore a diciotto mesi;

-          cambiali, partecipazioni a fondi comuni e gestioni patrimoniali;

-          plusvalenze derivanti da partecipazioni azionarie non qualificate.

Le persone fisiche non titolari di reddito d’impresa sono assoggettate a ritenute alla fonte a titolo definitivo, con aliquota diversificata in base alla tipologia di reddito. Per i soggetti imprenditori i redditi in questione concorrono alla formazione del reddito complessivo.

 

Le norme dell’articolo in esame sono state interamente sostituite nel corso dell’esame in Commissione.

Nel testo iniziale,  esse delegano il Governo ad adottare, entro sei mesi dall’entrata in vigore del provvedimento, disposizioni di riordino del regime tributario dei redditi di capitale, dei redditi diversi di natura finanziaria, delle gestioni individuali di patrimoni e degli organismi di investimento collettivo mobiliare e modifiche al regime delle ritenute alla fonte e delle imposte sostitutive afferenti i medesimi redditi.

I principi e criteri direttivi della delega sono, in sintesi, i seguenti:

·          applicazione di una aliquota unica d’imposta non superiore al 20%;

·          conferma delle vigenti disposizioni che prevedono esenzioni o non imponibilità di alcuni redditi di capitale e dei redditi diversi di natura finanziaria;

·          applicazione dell’aliquota unificata nel rispetto dei principi costituzionali di incoraggiamento e tutela del risparmio, anche al fine di evitare segmentazioni del mercato;

·          eventuale introduzione di misure compensative, anche attraverso detrazioni o deduzioni, a favore di soggetti più deboli;

·          semplificazione delle procedure al fine di ridurre i costi degli intermediari;

·          coordinamento della nuova disciplina con le disposizioni vigenti, nel rispetto del principio di equivalenza di trattamento tra i diversi redditi e strumenti di natura finanziaria nonché tra gli intermediari finanziari;

·          introduzione di una adeguata disciplina transitoria ispirata all’esigenza di evitare che possano emergere, con particolare riferimento alle posizioni esistenti alla data di entrata in vigore, ingiustificati guadagni o perdite, nel rispetto del principio di semplificazione delle procedure;

·          possibilità di differire l’entrata in vigore dei decreti legislativi di attuazione fino a dodici mesi dalla loro pubblicazione.

La delega dispone, inoltre, che dall’introduzione del nuovo regime fiscale devono conseguire maggiori entrate pari a 1.100 milioni per il 2007 e 2.000 di euro annui a decorrere dal 2008.

 

La relazione tecnica al testo iniziale stima gli effetti finanziari sulla base di dati rilevati dal gettito dell’ultimo bilancio dello Stato disponibile (ripartizione capitoli/articoli[6]). Come base di riferimento per il calcolo, la RT utilizza un periodo omogeneo dal punto di vista delle normative di riferimento, al fine di contenere la variabilità che, soprattutto per alcuni strumenti, risulta  elevata e dovuta a circostanze contingenti.

In corrispondenza di ciascun capitolo di entrata interessato, è stato effettuata la stima di variazione di gettito che si ottiene uniformando le aliquote al 20%.

In merito ai possibili effetti di sostituzione sono state adottate le seguenti ipotesi:

·          nell’ambito dei diversi strumenti finanziari si è ritenuto che l’effetto di sostituzione non determini ricadute in termini di gettito data l’unificazione delle aliquote;

·          rispetto alla possibile sostituzione tra attività finanziarie ed attività reali (immobili), si è ritenuto che l’effetto non sia rilevante in considerazione dell’andamento crescente dei tassi di interesse che rende più costoso il ricorso al finanziamento. Il fenomeno potrebbe interessare soggetti ad alti livelli di reddito e di ricchezza e dovrebbe essersi realizzato in periodi precedenti, caratterizzati da un minore livello dei tassi passivi;

·          non sono stati considerati effetti di sostituzione con strumenti esteri né possibili effetti di fuoriuscita di capitali, né possibili effetti di spesa derivanti dalla necessità di incrementare i tassi di interesse sui titoli pubblici.

La quantificazione degli effetti di gettito contenuta nella relazione tecnica sconta l’entrata in vigore del provvedimento il 1° luglio 2007 e che, con riferimento ai redditi che maturano nell’anno, operi il meccanismo del pro-rata.

 

Il testo interamente sostitutivo dell’articolo in esame, approvato dalla Commissione di merito, fissa il termine di esercizio della delega in materia di redditi di capitale e di redditi diversi di natura finanziaria in dodici mesi  dalla data di entrata in vigore del provvedimento. I relativi provvedimenti attuativi devono conformarsi ai principi dello Statuto del contribuente ed ai seguenti principi e criteri direttivi:

·        conservazione degli attuali regimi opzionali di tassazione del risparmio amministrato e del risparmio gestito individuale, nell’ottica di una maggiore semplificazione degli adempimenti dei contribuenti e delle procedure degli intermediari, ai fini della riduzione dei costi amministrativi;

·        inapplicabilità delle imposte sui redditi, anche in forma sostitutiva, a carico degli organismi di investimento collettivo. La non soggettività fiscale di tali organismi è derogata nel caso di ritenute alla fonte che si applichino in modo indifferenziato in capo ai percipienti. Pertanto i proventi derivanti dalla partecipazione in tali organismi saranno imponibili esclusivamente in capo ai soggetti percipienti, in base ai regimi propri per i redditi di natura finanziaria.

La norma, in base a quanto affermato nella relazione illustrativa all’emendamento governativo da cui trae origine, ha la finalità di equiparare, sul piano impositivo, i fondi comuni di diritto italiano da quelli di diritto estero;

·        omogeneizzazione della base imponibile dei redditi di capitale e dei redditi diversi di natura finanziaria, con possibilità di dedurre i relativi costi e di compensare le eventuali minusvalenze e perdite,  utilizzando le eccedenze in un arco di tempo prestabilito. Previsione della possibilità che, nel caso in cui la base imponibile sia determinata senza tenere conto di costi, minusvalenze e perdite, sia riconosciuto al contribuente un risparmio d’imposta scomputabile, a determinate condizioni e con particolari limiti, dalle imposte dovute sui redditi di capitale o sui redditi diversi di natura finanziaria;

·        applicazione, per i redditi di natura finanziaria soggetti ad imposizione al momento della percezione, di formule di correzione temporale semplificate, volte  ad equiparare sotto il profilo temporale la tassazione per maturazione a quella per realizzo. Tali correttivi non devono comportare per il contribuente una tassazione positiva se il reddito realizzato è negativo o nullo;

·        conservazione del diritto di utilizzo sia dei risparmi d’imposta iscritti nel patrimonio dei fondi comuni sia delle componenti negative realizzate o maturate dai contribuenti nell’ambito dei diversi regimi impositivi, con riferimento ai periodi d’imposta antecedenti al primo periodo d’imposta per il quale opererà l’omogeneizzazione delle basi imponibili;

·        coordinamento della nuova disciplina con le disposizioni vigenti che prevedono regimi di esenzione o di non imponibilità dei redditi di natura finanziaria;

·        possibilità di attuare la riforma in modo graduale. Possibilità che l’entrata in vigore dei singoli decreti possa essere differita  da quattro a dodici mesi dalla data della relativa pubblicazione;

·        previsione che gli operatori del settore predispongano accorgimenti informatici volti a consentire un’ordinata gestione delle modifiche normative introdotte in attuazione della delega, al fine di evitare, con riferimento alle posizioni esistenti alla data della loro entrata in vigore, ingiustificati guadagni o perdite.

Le norme introdotte dalla Commissione non sono corredate di relazione tecnica. Nel corso del dibattito in sede referente, il rappresentante del Governo ha sottolineato “come l’attuazione della delega dipenderà strettamente dal reperimento delle risorse finanziarie necessarie per coprire i relativi oneri, che dovranno essere più precisamente quantificati in quella sede”. Ha, inoltre, precisato che è intenzione del Governo realizzare il processo di armonizzazione delle aliquote applicabili ai redditi di capitale con un ulteriore intervento legislativo[7].

 

Al riguardo si osserva che i principi ed i criteri direttivi della delega contenuti nel testo introdotto dalla Commissione sembrano suscettibili di determinare effetti negativi in termini di gettito: tuttavia, le norme non risultano corredate di elementi di quantificazione. Appare, quindi, preliminarmente necessario acquisire dati ed elementi in merito al prevedibile impatto finanziario connesso all’attuazione della delega in esame.

La suddetta onerosità appare, peraltro, confermata dalle indicazioni del Governo, emerse nel corso del dibattito in Commissione, che condizionano l’attuazione della delega stessa al successivo reperimento delle risorse finanziarie necessarie.

In proposito si segnala che, nel corso della precedente legislatura, si è più volte fatto ricorso ad una particolare disciplina legislativa per la copertura degli oneri recati dalle leggi di delega, prevedendone una articolazione temporale nella quale, in ragione dell’ammontare delle risorse che il legislatore stanzia nell’ambito della manovra finanziaria annuale, si procede ad attuazioni parziali della delega.

Nelle leggi di delega in questione – tutte di particolare rilevanza, quali ad esempio la legge n.53 del 2003 sull’istruzione, la legge n.80/2003 sulla riforma del sistema fiscale e la legge n.243/2004 sul sistema previdenziale - il relativo finanziamento, anziché  essere previsto, come di norma, nella legge di delega medesima, viene espressamente rinviato, compatibilmente con i vincoli di finanza pubblica, al reperimento di risorse da iscrivere annualmente nella legge finanziaria, sulla base degli andamenti e dei vincoli previsti dal DPEF: in conseguenza, viene espressamente previsto che i decreti legislativi di attuazione siano emanati solo successivamente all’entrata in vigore di provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie, ovvero che le stesse siano direttamente indicate nella legge finanziaria.

Tale articolazione della copertura si riflette sulla metodologia della quantificazione degli effetti finanziari dei diversi interventi di riforma, che presenta carattere di genericità in riferimento ai disegni di legge di delega, in quanto la specifica quantificazione delle singole misure è rinviata alle relazioni tecniche dei decreti legislativi, finalizzate a dimostrare che gli effetti degli interventi adottati siano congrui in relazione alle risorse effettivamente stanziate.

Le norme in esame non appaiono, tuttavia, inquadrabili nella disciplina sopra delineata, in quanto non contengono alcuna indicazione  sulle successive fasi attuative che dovrebbero consentire l’individuazione delle risorse disponibili, né condizionano l’emanazione dei decreti al vincolo della precedente entrata in vigore di provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie. Inoltre, le norme non prevedono l’obbligo per il Governo di corredare di relazione tecnica gli schemi dei decreti attuativi della delega.

Si sottolinea, altresì, che le disposizioni in esame, pur prevedendo la possibilità di differire l’entrata in vigore dei decreti attuativi rispetto alla data di pubblicazione, non sembrano di fatto consentire fasi di attuazione parziale della delega, in ragione dell’ammontare delle risorse disponibili.  

 

ARTICOLO 2, comma 1

Delega in materia di riscossione

Le norme, nel testo originario, delegano il Governo ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame, norme finalizzate al riordino della disciplina della riscossione volontaria e coattiva, al fine di potenziare l’attività di recupero delle somme non versate spontaneamente.

Sono previsti, tra l’altro, i seguenti  principi e criteri direttivi:

·        razionalizzazione e rafforzamento delle procedure di riscossione coattiva, in base a modalità atte anche a consentire  l’attribuzione agli agenti di riscossione del potere di concedere direttamente, o su incarico dell’ente creditore, la dilazione del pagamento delle entrate iscritte a ruolo;

·        estensione delle agevolazioni fiscali previste per le azioni esecutive e cautelari- attualmente disposte in favore degli agenti della riscossione – in favore dei terzi soggetti cui gli agenti si rivolgono per l’esercizio dell’attività di riscossione;

·         parziale revisione della disciplina vigente in materia di rimborso spese agli agenti di riscossione, al fine di assicurare agli stessi il ristoro di tutte le tipologie di oneri derivanti dall’esercizio dei compiti istituzionali;

·        introduzione di criteri di controllo dell’inesigibilità delle somme iscritte a ruolo;

·        semplificazione e razionalizzazione delle procedure di anticipazione da parte degli agenti della riscossione delle somme iscritte a ruolo riconosciute indebite;

·        parziale o totale attribuzione a Equitalia S.p.a.[8] delle funzioni attualmente svolte dall’Agenzia delle entrate in merito alla gestione del sistema dei versamenti unitari con compensazione, del monitoraggio dei versamenti delle imposte, dei contributi e dei premi, degli interventi volti al recupero delle somme non versate.

La Commissione ha introdotto, in particolare, i seguenti ulteriori principi di delega:

·        previsione che Equitalia S.p.a. possa esercitare le altre attività, strumentali a quelle dell’Agenzia delle entrate, di cui all’articolo 3, comma 4, lett. b), n. 2) del decreto legge n. 203  del 2005[9], sulla base di appositi contratti di servizio, anche in favore di altre amministrazioni pubbliche e che possa procedere al pagamento del corrispettivo dell’acquisto delle quote del capitale sociale delle società concessionarie del servizio nazionale della riscossione, di cui al comma 7 dell’articolo 3 del citato decreto legge n. 203 del 2005, mediante emissione di obbligazioni o di altri strumenti finanziari.

Il comma 7 dell’articolo 3 del decreto legge n. 203 del 2005 prevede che Riscossione S.p.a., ora denominata Equitalia S.p.a., società costituita con un capitale iniziale di 150 milioni di euro, di cui il 51 per cento versato dall’Agenzia delle entrate e il 49 per cento versato dall’INPS, possa acquistare una quota non inferiore al 51 per cento del capitale sociale delle società concessionarie del servizio nazionale della riscossione, ovvero il ramo d’azienda delle banche che hanno operato la gestione diretta del servizio di riscossione, a condizione che il cedente, a sua volta, acquisti una partecipazione al capitale sociale della stessa Equitalia; il rapporto proporzionale tra i prezzi determina le quote di capitale da assegnare ai soggetti cedenti. Resta ferma la partecipazione dell’Agenzia delle entrate e dell’INPS, nelle proporzioni previste nell’atto costitutivo (ossia 51 e 49 per cento), in misura complessivamente non inferiore al 51 per cento. Dopo 24 mesi dall’acquisto le partecipazioni di Equitalia S.p.a. così trasferite ai soci privati, possono essere alienate a terzi, con diritto di prelazione in favore dei soci pubblici. Entro il 31 dicembre 2010, i soci pubblici di Equitalia S.p.a. riacquistano le azioni cedute a privati; entro lo stesso termine la società acquista le azioni eventualmente ancora detenute da privati nelle società da essa non interamente partecipate. Dopo tale termine, i soci pubblici possono cedere le loro azioni anche a soci privati, scelti in conformità alle regole di evidenza pubblica, entro il limite del 49 per cento del capitale di Equitalia S.p.a.;

Nella relazione illustrativa dell’emendamento governativo da cui origina la modifica si afferma che la disposizione relativa alla possibilità per Equitalia di finanziarsi sul mercato è diretta, fermi restando i diritti patrimoniali dei soggetti che hanno negoziato con la società, ad assicurare a quest’ultima una maggiore flessibilità nella gestione dei rapporti con tali soggetti ed a garantire un pieno adeguamento dell’articolo 3 del decreto legge n. 203 alle innovazioni introdotte con la riforma del diritto societario.   

·        razionalizzazione delle modalità di riscossione mediante ruolo delle entrate delle società per azioni interamente partecipate dallo Stato.

Nella relazione illustrativa all’emendamento governativo da cui origina la modifica in esame si precisa che l’intervento è diretto ad ottimizzare i meccanismi di riscossione delle entrate delle società per azioni interamente partecipate dallo Stato.

 

La relazione tecnica iniziale non considera le norme in esame. L’articolo 6, come modificato dalla Commissione, dispone in via generale che dall’attuazione delle deleghe non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica[10].

 

Al riguardo si osserva che talune delle misure prefigurate nei principi di delega, appaiono suscettibili di determinare effetti finanziari di segno negativo. Si pensi, ad esempio, all’estensione dei benefici fiscali ai soggetti terzi incaricati della riscossione, alla revisione della disciplina del rimborso delle spese sostenute dagli agenti della riscossione, alla possibilità per questi ultimi di disporre direttamente la dilazione del pagamento delle entrate iscritte a ruolo. Appare, pertanto, necessario che siano forniti elementi informativi  circa i dati e le ipotesi che giustifichino la neutralità finanziaria del complesso delle misure previste.

Con particolare riguardo alle modifiche introdotte dalla Commissione, sono necessari chiarimenti in merito alle conseguenze connesse alla possibilità da parte di Equitalia S.p.a. di procedere all’emissione di obbligazioni o di altri strumenti finanziari per procedere all’acquisto di una quota maggioritaria del capitale delle società concessionarie dell’attività di riscossione. In particolare, andrebbe chiarito se tale società, il cui capitale sociale è previsto mantenersi a maggioranza pubblica e la cui attività prevalente è la riscossione mediante ruolo per conto dell’erario, possa configurarsi come soggetto esterno alle amministrazioni pubbliche, in base ai criteri contabili adottati in sede europea. In caso contrario, infatti, l’ammontare del debito contratto da Equitalia andrebbe ad incrementare lo stock di debito delle amministrazioni pubbliche.

Per l’attività di riscossione mediante ruolo la società, ai sensi del comma 22 dell’articolo 3 del decreto legge n. 203 del 2005 è remunerata, per gli anni 2007 e 2008, a valere su uno stanziamento di importo prefissato iscritto nel bilancio dello Stato e, negli anni successivi, sulla base di un aggio. La misura di tale aggio, previsto in misura percentuale delle somme iscritte a ruolo riscosse, è fissata in base a parametri normativamente definiti ed è a carico dell’ente creditore per una quota non inferiore al 95 per cento nel caso di pagamento  entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella[11].

 

Andrebbero, infine, meglio chiarite le fattispecie rientranti nell’ambito applicativo della norma che introduce il criterio di razionalizzazione delle modalità di riscossione mediante ruolo delle entrate delle società interamente partecipate dallo Stato, al fine di valutarne gli eventuali effetti finanziari.

 

ARTICOLO 2, comma 2

Modalità di esercizio dell’attività di riscossione

Le norme modificano il DPR n. 602 del 1973, in materia di riscossione delle imposte sul reddito e il D. Lgs. n. 112 del1999, in materia di riordino del servizio nazionale della riscossione in attuazione della delega prevista dalla legge n. 337 del 1998. In particolare:

·        nel caso di attività di riscossione mediante ruolo svolta fuori dall’ambito territoriale, il concessionario ha la facoltà, e non più l’obbligo, di delegare in via telematica il concessionario nel cui ambito territoriale si deve procedere (articolo 46 DPR n. 602 del 1973), fornendo ogni informazione utile in suo possesso circa i beni sui quali procedere;

·        l’atto di pignoramento dei crediti del debitore verso terzi può essere redatto anche dai dipendenti a ciò delegati dall’agente di riscossione procedente (articolo 72-bis DPR n. 602 del 1973) ;

·        l’ufficiale della riscossione esercita le sue funzioni su tutto il territorio nazionale, in rapporto di lavoro subordinato con l’agente della riscossione che lo ha nominato.

L’articolo 43, comma 1, del D. Lgs. n. 112 del 1999 prevede che l’ufficiale della riscossione eserciti le sue funzioni nei comuni compresi nell’ambito del concessionario che lo ha nominato, in rapporto di lavoro subordinato con il concessionario stesso.

Nella relazione illustrativa  all’emendamento governativo da cui trae origine il comma in esame si precisa che la limitazione all’ambito territoriale provinciale dell’attività di recupero dell’agente di riscossione e la limitazione della funzione dell’ufficiale della riscossione al territorio dei comuni compresi nell’ambito del concessionario, coerenti con il precedente assetto basato sull’affidamento del servizio di riscossione a concessionari diversi per ciascuna provincia, appaiono ormai completamente superati per effetto del decreto legge n. 203 del 2005, che ha ricondotto ad un unico gruppo societario pubblico la titolarità del servizio.

 

Al riguardo appare opportuno che il Governo chiarisca se dalle norme possa derivare un incremento dei costi connessi all’attività di riscossione, in relazione alla maggiore mobilità territoriale dei soggetti addetti a tale funzione.

Si segnala in proposito che l’articolo 3, comma 21, del decreto legge n. 203 del 2005 prevede che la società che effettua attività di riscossione mediante ruolo, ora Equitalia S.p.a., assuma iniziative idonee ad assicurare il contenimento dei costi dell’attività di riscossione coattiva tali da assicurare, rispetto agli oneri iscritti nel bilancio dello Stato per i compensi di detta attività, risparmi pari ad almeno 65 milioni di euro per il 2007, 160 milioni di euro per il 2008 e 170 milioni di euro annui da 2009.

 

ARTICOLO 2-bis

Gestione delle attività di giustizia

Le norme dispongono che, entro centoventi giorni dall’entrata in vigore del provvedimento in esame, il Ministero della giustizia stipuli con una società interamente posseduta da Equitalia S.p.a. una o più convenzioni in base alle quali la società stipulante si impegna a provvedere alla gestione dei crediti con riferimento alle spese ed alle pene pecuniarie di cui al Testo unico delle disposizioni in materia di spese di giustizia[12],  risultanti dai provvedimenti passati in giudicato o divenuti definitivi a decorrere dal 1° gennaio 2008.

La società, ove nominata amministratore giudiziario, gestisce fino alla confisca, garantendo un’adeguata redditività, le somme di denaro, i titoli ed i beni mobili sequestrati, provvedendo anche all’eventuale vendita, previa autorizzazione dell’autorità giudiziaria, nonché le somme giacenti presso la Cassa delle ammende, fino al relativo impiego.

La società stipulante può compiere operazioni finanziarie tra le quali assumere finanziamenti, rilasciare garanzie, costituire società con la partecipazione di privati.

Le convenzioni stipulate con il Ministero della giustizia individuano le linee guida delle predette operazioni finanziarie, secondo modalità tali da garantire comunque la restituzione del capitale e degli interessi.

Il Ministero di giustizia, con apposite convenzioni, può incaricare la società di svolgere altre attività strumentali, compresa la gestione di eventuali operazioni di cartolarizzazione dei crediti relativi alle spese ed alle pene pecuniarie di cui sopra.

La remunerazione per lo svolgimento delle attività di riscossione dei crediti e gestione dei beni sequestrati è determinata, nell’ambito delle apposite convenzioni, senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica.

Le maggiori entrate derivanti dall’attuazione dell’articolo in esame, calcolate rispetto alla media annua del quinquennio 2001-2006, affluiscono, al netto degli importi occorrenti per la gestione del servizio da parte della società, ad apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero della giustizia a copertura di spese correnti. In particolare:

·        parte delle maggiori entrate derivanti dalla riscossione dei crediti può essere destinata alla remunerazione di lavoro straordinario del personale del Ministero della giustizia, effettuato per l’attività di quantificazione dei crediti stessi;

·        parte delle maggiori entrate derivanti dalla gestione dei beni sequestrati, stabilita annualmente con decreto del MEF, può essere destinata, previa assegnazione alle competenti unità previsionali di base dello stato di previsione del MEF, per l’erogazione di rimborsi d’imposta.

Gli oneri derivanti dall’attuazione dell’articolo in esame sono stabiliti nella misura massima di 1 milione di euro annui.

 

Le norme, introdotte dalla Commissione, non sono corredate di relazione tecnica.

 

Al riguardo si osserva che le disposizioni in esame presentano alcuni profili di problematicità, che di seguito si elencano, sui quali è necessario acquisire chiarimenti. In particolare:

·         le norme autorizzano la società interamente posseduta da Equitalia a compiere operazioni finanziarie, tra le quali l’assunzione di finanziamenti ed il rilascio di garanzie, rinviando alle convenzioni stipulate con il Ministero di giustizia l’individuazione di modalità tali da garantire comunque la restituzione di capitale ed interessi. Andrebbe chiarito se tali modalità configurino il rilascio da parte dello Stato di una garanzia sui prestiti e le garanzie assunti dalla società. Ciò potrebbe comportare, in base ai criteri contabili utilizzati in sede europea, la contabilizzazione dei debiti assunti dalla società nel debito delle amministrazioni pubbliche. Chiarimenti circa i possibili riflessi sul debito andrebbero acquisiti anche con riferimento alle operazioni di cartolarizzazione dei crediti del Ministero della giustizia, autorizzate dalle norme medesime;

·         la stipula della convenzione con la società per l’assunzione dell’attività di riscossione dei crediti e di gestione delle somme e dei beni confiscati comporta per il Ministero della giustizia un costo annuo per la remunerazione e le spese di gestione di tale servizio. Le norme affermano che la remunerazione per lo svolgimento di tali attività è determinata dalla convenzione stessa, che non comporta oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica. Le medesime norme prevedono che le spese occorrenti per la gestione del servizio trovino copertura nelle maggiori entrate derivanti dall’attuazione dell’articolo. La quota delle stesse entrate eccedente tali spese è destinata, come precisato al punto successivo, a copertura di spese correnti del Ministero della giustizia. Inoltre, le norme quantificano un onere annuo nel limite di 1 milione di euro per l’attuazione dell’articolo in esame.

Non risulta, pertanto, chiaro a quali spese si riferisca l’onere normativamente fissato ed in base a quali elementi ne sia stato quantificato l’ammontare;

·         le maggiori entrate derivanti dall’attuazione dell’articolo, calcolate rispetto alla media del quinquennio 2001-2006 ed al netto delle spese di gestione del servizio, sono destinate a copertura di maggiori spese correnti. In proposito, si rileva che le maggiori entrate in questione devono essere quantificate non in relazione alla media del quinquennio precedente ma con riferimento alle previsioni di entrata già scontate in bilancio per il triennio 2007-2009.

Inoltre, le norme non definiscono procedure e modalità ai fini dell’accertamento di tali maggiori entrate e del conseguente utilizzo, che può, di fatto, effettuarsi solo a consuntivo. Sotto questo profilo andrebbero forniti chiarimenti circa la compatibilità sul piano temporale tra la disponibilità delle maggiori entrate e l’utilizzo delle medesime a copertura degli oneri di lavoro straordinario del personale giudiziario per lo svolgimento di attività propedeutiche all’attività di riscossione.

 

 

ARTICOLO 3

Delega in materia di accertamento

Le norme delegano il Governo ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento, norme in materia di accertamento dei tributi erariali finalizzate ad armonizzare, razionalizzare e semplificare le relative disposizioni.

In particolare, si prevede:

·        l’armonizzazione delle regole generali e dei poteri di accertamento per tutti i tributi erariali, comprese le attribuzioni e le competenze territoriali degli uffici;

·        la previsione di specifici poteri di indagine e di accertamento in presenza di frodi e l’estensione, in tali casi, della solidarietà nel pagamento del tributo fra i soggetti che hanno concorso alla frode;

·        l’armonizzazione dei metodi di accertamento e la revisione dei criteri di accertamento presuntivi basati su indicatori di capacità contributiva;

·        la revisione del principio di unicità dell’atto di accertamento, della sua integrabilità ed il coordinamento con la disciplina dell’accertamento parziale e dell’adesione del contribuente;

·        il potenziamento dei sistemi informativi, l’acquisizione  con modalità telematiche e l’armonizzazione delle informazioni utili all’attività di prevenzione e contrasto all’evasione ai fini della corretta individuazione, anche a seguito dell’attività di controllo, dell’indicatore della situazione economica del contribuente;   

·        il riordino e la razionalizzazione dell’attività di cooperazione con gli enti territoriali e previdenziali, nonché con le amministrazioni fiscali degli Stati esteri.

 

La Commissione ha modificato il criterio di delega riguardante il potenziamento del sistema informativo e l’utilizzo delle informazioni acquisite in via telematica ai fini della corretta individuazione dell’indicatore della situazione economica del contribuente. In particolare, la Commissione ha espunto il riferimento all’indicatore, prevedendo che le informazioni siano finalizzate ad accertare la situazione economica del contribuente nel suo complesso ed alla conseguente verifica del corretto adempimento dell’obbligazione tributaria.

 

La relazione tecnica iniziale non considera le norme in esame. L’articolo 6, come modificato dalla Commissione, dispone in via generale che dall’attuazione delle deleghe non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

In merito alla modifica introdotta in Commissione, la relazione tecnica a corredo dell’emendamento governativo afferma che dalla medesima non derivano effetti per il bilancio dello Stato.

 

Al riguardo si evidenzia l’esigenza che le misure in esame, in quanto agiscono su strumenti atti a produrre variazioni di gettito, siano corredate di tutti gli elementi informativi necessari a giustificare l’effettiva realizzabilità dell’obiettivo di neutralità finanziaria previsto dall’articolo 6.

 

ARTICOLO 4

Delega per la riforma del sistema estimativo del catasto dei fabbricati

Le norme, nel testo iniziale, delegano  il Governo ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento, misure  per la riforma generale del sistema estimativo del catasto dei fabbricati, anche al fine di favorire il recupero dell’evasione e dell’elusione nel settore immobiliare.

In particolare si prevedono i seguenti principi e criteri direttivi:

·        determinazione degli estimi catastali su base patrimoniale attraverso la segmentazione territoriale e funzionale del mercato immobiliare, metodi di valutazione matematico-statistico, utilizzo del parametro “metro quadrato di superficie” quale unità di consistenza cui riferire gli estimi per le unità immobiliari a destinazione ordinaria, definizione delle modalità di aggiornamento del sistema di valutazione;

·        derivazione dalla base patrimoniale di una base reddituale attraverso l’applicazione di saggi di redditività;

·        rideterminazione della composizione e delle funzioni delle commissioni censuarie con particolare riguardo alla deflazione del contenzioso;

·        definizione del ruolo dei comuni e dell’Agenzia delle entrate assicurando, a livello nazionale l’uniformità e la qualità dei processi, nonché il loro coordinamento e monitoraggio;

·        introduzione di meccanismi volti ad assicurare una sostanziale invarianza del gettito complessivo delle imposte erariali e comunali aventi per base imponibile i valori o i redditi immobiliari derivati.

 

La Commissione ha introdotto al testo iniziale le seguenti modifiche ed integrazioni:

·        il termine di attuazione della delega è fissato in tre anni, anziché in uno, e le norme attuative devono uniformarsi ai principi dello Statuto del contribuente;

·        la riforma deve assicurare, a livello nazionale, l’omogeneità dei valori e dei redditi tra comuni ed all’interno dei comuni;

·        successivamente alla completa realizzazione della revisione del sistema estimativo del catasto, è prevista l’introduzione di una franchigia per l’unità immobiliare adibita ad abitazione principale, sostitutiva delle agevolazioni vigenti al fine di esentare, anche gradualmente, i primi 150 mq di superficie;

·        è previsto il riordino della normativa vigente sul sistema catastale al fine di renderla coerente con il nuovo sistema estimativo dei fabbricati.

 

La relazione tecnica al testo iniziale non considera le norme, ricomprese tra quelle dalla cui attuazione, in base al disposto dell’articolo 6 come modificato dalla Commissione, non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

 

Al riguardo si osserva che le norme in esame presentano profili di criticità in merito alla valutazione degli effetti finanziari, sui quali è necessario acquisire elementi di chiarimento.

La riforma del sistema estimativo del catasto dei fabbricati, infatti, dovrebbe realizzarsi, come previsto nel testo iniziale e confermato nel testo approvato dalla Commissione, con una sostanziale invarianza di gettito complessivo delle imposte erariali e comunali, assicurata mediante l’attivazione di appositi meccanismi.

Tuttavia, le norme contengono, anche per effetto delle modifiche introdotte dalla Commissione, misure ulteriori rispetto alla riforma del sistema estimativo, che appaiono suscettibili di determinare profili di onerosità.

Si tratta in particolare:

·         della  previsione di una franchigia per l’unità immobiliare adibita ad abitazione principale, da applicarsi gradualmente successivamente alla riforma degli estimi, volta ad esentare, anche gradualmente, i primi 150 mq di superficie. Non è specificato dalle norme rispetto a quali tributi, di natura erariale o comunale, operi tale franchigia, né quali attuali agevolazioni sostituisca. Non è, inoltre, chiaro se l’applicazione di tale franchigia sia ricompresa nella clausola di invarianza di gettito prevista dalle norme, ovvero sia compensata dall’eliminazione delle agevolazioni esistenti, ovvero, ancora, se si renderà necessario, in un momento successivo, il reperimento di ulteriori risorse destinate alla sua attuazione;

·         della ridefinizione della composizione e delle funzioni delle commissioni censuarie provinciali e centrale, con l’assunzione da parte delle medesime dell’attività di contenzioso in materia di catasto, ora assolta dalle commissioni tributarie. Andrebbe chiarito se il trasferimento di tali competenze possa o meno determinare un aumento dei costi amministrativi in capo alle commissioni censuarie, cui potrebbe non corrispondere un risparmio di spesa in capo agli organi attualmente competenti, data la finalizzazione della norma alla deflazione del contenzioso stesso.

Si rileva, infine, che l’attuazione nell’arco di tre anni del nuovo sistema estimativo del catasto, basata sulla completa revisione dei parametri di valutazione delle unità immobiliari e l’introduzione di meccanismi che garantiscano l’omogeneità dei valori tra diversi comuni, potrebbe determinare per gli enti locali coinvolti aggravi di natura funzionale ed organizzativa con conseguente possibile incremento dei relativi costi.

 

ARTICOLO 4-bis

Delega per la revisione dell’ICI, dell’IRPEF e dell’imposta di registro

Le norme delegano il Governo ad adottare, nel termine di sei mesi dall’entrata in vigore del provvedimento, disposizioni di modifica, con effetti a decorrere dall’anno 2008, dell’ICI e dell’IRPEF, nel rispetto dei seguenti criteri e principi:

·        introduzione, fino alla completa realizzazione della riforma del sistema estimativo del catasto dei fabbricati, di una detrazione complessiva, ai fini ICI per l’unità immobiliare adibita ad abitazione principale, non inferiore a 290 euro;

·        previsione dell’esenzione dall’ICI per i fabbricati di proprietà pubblica che risultino non locati perché privi dei requisiti di agibilità. A tal fine gli enti gestori devono presentare la dichiarazione di inizio dei lavori finalizzati al recupero dell’immobile ed al suo reinserimento sul mercato dell’offerta pubblica di alloggi. Previsione di un termine massimo per il riconoscimento dell’esenzione in relazione alla tipologia degli interventi necessari;

·        previsione di un meccanismo di compensazione in favore dei comuni delle minori entrate derivanti dalle misure di cui ai punti precedenti, da attuarsi, previo accordo con gli enti locali, anche mediante incremento della compartecipazione ai tributi erariali;

·        previsione, ai fini IRPEF, di detrazioni, commisurate alla condizione reddituale, in favore dei conduttori di immobili adibiti ad abitazione principale, in possesso di regolare contratto registrato. Previsione di particolari misure per i conduttori incapienti;

Le norme delegano, inoltre, il Governo ad adottare, entro un anno dall’entrata in vigore del provvedimento, un decreto di modifica del testo unico delle disposizioni in materia di imposta di registro[13] destinato a:

·        inserire le ordinanze di esecutorietà degli sfratti e di rilascio degli immobili (articoli 663 e 665 del c.p.c.) tra gli atti per i quali gli organi giurisdizionali sono obbligati a richiedere la registrazione ai sensi dell’articolo 10 comma 1, lett. c) del DPR n. 131 del 1986;

·        prevedere l’obbligo di trasmissione all’Agenzia delle entrate dei contratti, delle scritture e delle quietanze per le quali risultasse omessa la registrazione.

Le norme dispongono che i decreti legislativi emanati ai sensi delle deleghe di cui sopra siano corredati di relazione tecnica. I decreti la cui attuazione determina nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica sono emanati solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti che stanziano le occorrenti risorse finanziarie.

 

Al riguardo, richiamando quanto ricordato con riferimento all’articolo 1 del provvedimento in esame, in merito al ricorso esercitato nella precedente legislatura ad una particolare disciplina legislativa per la copertura degli oneri recati dalle leggi di delega, che prevede un’articolazione temporale nella quale, in ragione dell’ammontare delle risorse che il legislatore stanzia nell’ambito della manovra finanziaria annuale, si procede ad attuazioni parziali della delega, occorre osservare che le norme di delega in esame appaiono discostarsi, per alcuni aspetti fondamentali, dal percorso delineato da tale particolare disciplina legislativa.

Le norme in esame, infatti, non si limitano ad indicare principi e criteri di carattere generale e programmatico, bensì individuano, in alcuni casi, specifici interventi quantificando la misura capitaria dell’agevolazione. Inoltre, è specificato un termine, abbastanza ravvicinato nel tempo, a decorrere dal quale è prevista l’efficacia delle disposizioni.

Tali circostanze, pertanto, presuppongono un effetto finanziario stimabile sia nella sua scansione temporale che nel suo ammontare.

In tale contesto, il ricorso ad un successivo provvedimento finalizzato al reperimento delle risorse non appare ispirato alla necessità di adattare le successive fasi applicative della delega, sia nei tempi che negli effetti finanziari, alle risorse che gradualmente si libereranno per tale finalità, ma sembra tradursi esclusivamente in un rinvio dell’individuazione delle risorse necessarie, peraltro già quantificabili nel loro ammontare e nella loro scansione temporale.

 

ARTICOLO 5

Delega per il riassetto delle disposizioni tributarie statali

Le norme, nel testo iniziale, recano disposizioni per il riordino e la revisione, entro due anni  dalla data di entrata in vigore del provvedimento, delle disposizioni tributarie statali, ispirate ai criteri di uniformità, semplificazione e chiarezza.

Tra l’altro è previsto l’adeguamento della normativa vigente alle disposizioni recate dallo statuto del contribuente e al diritto comunitario primario e derivato, nonché alle sentenze della Corte di giustizia CE.

 

La Commissione ha previsto in tre anni, anziché in due, il termine di attuazione della delega.

 

Anche le disposizioni in esame non sono corredate di relazione tecnica. Le medesime, ai sensi dell’articolo 6 del provvedimento, non devono determinare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

 

Al riguardo andrebbero forniti elementi atti a verificare la neutralità finanziaria delle norme in esame con particolare riguardo all’adeguamento della disciplina vigente alle disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente nonché al diritto ed alla giurisprudenza comunitaria.

In proposito si segnala che le disposizioni vigenti adottate in deroga allo statuto del contribuente risultavano numerose alla luce di un’analisi svolta nel luglio del 2006[14]. Si tratta, in alcuni casi, di deroghe espresse all’intero statuto o, nei casi più frequenti, di deroghe al divieto di proroga dei termini per l’accertamento e di disposizioni di interpretazione autentica dirette ad innovare in via retroattiva il contenuto di norme vigenti.