N. 3 - 14 marzo 2007
La riforma del mercato del lavoro in Germania
La Germania ha adottato, nel 2003 e 2004, una profonda riforma della normativa sul mercato del lavoro, attraverso quattro successive leggi, note come Hartz I, II, III e IV, dal nome del presidente della commissione indipendente incaricata dal governo Schröder di studiare l’offerta di “Servizi moderni per il mercato del lavoro”.
In sintesi, la riforma ha come obiettivo la maggiore responsabilità e la maggiore iniziativa della persona in cerca di lavoro, sotto tutti gli aspetti. Tra i punti salienti si segnalano: le possibilità per il disoccupato di rifiutare i nuovi lavori che gli sono offerti sono fortemente disincentivate rispetto al passato, i comportamenti di inerzia sono circondati da un sistema di sanzioni consistenti nel ritiro graduale di singoli benefici sociali, l’onere della prova viene in linea generale spostato sul disoccupato e l’autoimprenditorialità individuale viene supportata da strumenti di agevolazione finanziaria e fiscale.
Le quattro leggi di riforma sono le seguenti:
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I contenuti principali di questo pacchetto di leggi, aggiornati alla data attuale, sono riassunti nel seguito.
Innanzitutto, il vecchio Ufficio federale del lavoro diventa la nuova Agenzia federale del lavoro (Bundesagentur für Arbeit), in sostanza una impresa di servizi basati sulla consulenza personale e permanente ad ogni disoccupato. Essa funziona in base ad una nuova gestione per obiettivi, e rispetto al passato i procedimenti sono più veloci. Ad esempio la riforma ha abbreviato tutti i termini di legge, come quello di notifica all’Agenzia di un licenziamento da parte dell’interessato (10 giorni, pena una riduzione forfettaria dell’indennità di disoccupazione) e quello entro cui la stessa Agenzia deve presentare al disoccupato una prima offerta di lavoro o di formazione. Gli uffici locali della citata Bundesagentur für Arbeit vengono notevolmente aumentati di numero e diventano degli sportelli unici per tutti i tipi di disoccupati, nei quali ogni consulente dell’ufficio segue circa 75 persone (erano 350 prima della riforma). Infine, la ricerca di un collocamento acquista la natura di contratto fra il disoccupato e l’Agenzia, con la sottoscrizione di diritti e doveri reciproci. L’obiettivo comune di tutte queste misure è il collocamento personalizzato, veloce, semplificato e responsabile del disoccupato.
Una seconda rilevante novità è la fusione del sussidio di disoccupazione (Arbeitslosenhilfe) e del sussidio di assistenza sociale (Sozialhilfe) in una nuova “indennità di disoccupazione” di lunga durata (Arbeitslosengeld II), dal carattere assistenziale e pertanto finanziata attraverso l’imposizione generale. Nel contempo resta in vigore la vecchia Arbeitslosengeld I, l’indennità di disoccupazione in senso stretto, avente carattere previdenziale e quindi finanziata mediante il versamento di contributi. Si aggiunga che la nuova Arbeitslosengeld II, dalle procedure molto semplificate, diventa l’unico strumento di aiuto economico per i disoccupati di lunga durata idonei al lavoro. Infine, la residua assistenza sociale (Sozialhilfe) viene riservata in via esclusiva a coloro che sono inabili al lavoro per motivi di età o di handicap.
Attualmente l’Arbeitslosengeld II di base ammonta, sotto i 25 anni di età, a 276
Euro mensili nei Länder occidentali ed a 265 Euro mensili in quelli orientali
mentre, sopra questa età, essa ammonta a 345 Euro mensili in tutta
Inoltre la riforma del mercato del lavoro ha istituito alcuni nuovi strumenti, fra i quali due in particolare meritano di essere segnalati.
I Mini-Jobs, checomprendono i piccoli lavori con retribuzione minima (distributori di giornali, cassieri, addetti alle pulizie, ecc.). Sono esenti dal versamento di imposte e contributi o soggetti ad essi in misura ridotta nonché accompagnati da procedure fortemente semplificate. Il loro obiettivo è di aumentare la domanda legale di mansioni a bassa qualifica e di far emergere il lavoro nero in questi settori dell’economia.
Le Agenzie di impiego temporaneo (Personal Service Agenturen - PSA), checostituiscono il risultato principale della liberalizzazione del lavoro a tempo determinato (Zeitarbeit) e di quello di tipo interinale (Leiharbeit). Tali agenzie sono state istituite presso ogni ufficio locale della Bundesagentur für Arbeit, che intrattiene con esse rapporti disciplinati da strumenti di tipo contrattuale. Possono fungere da agenzie soltanto i soggetti privati già operanti sul mercato del lavoro a tempo determinato o interinale, i quali vengano selezionati e nominati dall’autorità pubblica con bando di gara. Viene infatti escluso l’intervento diretto dell’Agenzia del lavoro in questo settore dell’occupazione, salvo in alcune aree particolarmente svantaggiate sotto il profilo lavorativo. In tutte le altre aree, le Agenzie di impiego temporaneo hanno il compito di fornire velocemente i lavoratori disoccupati alle imprese, in modo da evitarne il passaggio al sistema degli ammortizzatori sociali.
Dopo le elezioni politiche del 2005 il nuovo governo di “grande coalizione”, presieduto da Angela Merkel, non ha intaccato la struttura portante delle riforme Hartz, considerandole acquisite, anche perché il Ministero del lavoro è retto da uno dei leader del partito socialdemocratico, ed ha preferito concentrarsi sulla riforma della sanità e delle pensioni, entrambe adottate in via definitiva nella primavera del 2007[1]. Invece, a fronte di numerosi e ripetuti sforamenti della spesa pubblica constatati dagli organismi di controllo nell’attuazione delle riforme Hartz, il nuovo Governo ha deciso di far adottare dal Parlamento una serie di leggi di modifica di singoli strumenti, con il duplice scopo di frenare le dinamiche di spesa e di aumentare l’efficacia economica degli strumenti stessi.
La prima attuazione degli accordi di governoè avvenuta con la Fünftes Gesetz zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch (Quinta legge di modifica del Terzo libro del Codice sociale), che ha prorogato i termini di scadenza di una serie di strumenti di promozione dell’occupazione. La scadenza originaria dei medesimi, fissata al 31 dicembre 2005, è stata posticipata fino al 31 dicembre 2007, con alcune eccezioni.
Tra gli strumenti rinnovati si segnalano quelli sull’occupazione dei lavoratori anziani, come preconizzato negli accordi di governo. In questo ambito assume un ruolo centrale la cosiddetta “Assicurazione della retribuzione dei lavoratori anziani” (Entgeltsicherung für ältere Arbeitnehmer), applicabile ai lavoratori disoccupati di età uguale o superiore a 50 anni. In particolare, coloro che iniziano un nuovo lavoro, la cui retribuzione netta sia inferiore a quella del lavoro precedente, hanno diritto a un’integrazione salariale da parte dello Stato. L’Agenzia federale del lavoro copre infatti il 50% della differenza fra le due retribuzioni. Questa integrazione salariale, esente dalle tasse e senza limiti di tempo, è accompagnata da incentivi di rilevanza minore destinati ai datori di lavoro che assumono lavoratori anziani. La legge ha prorogato anche la possibilità, per i lavoratori disoccupati anziani aventi un’età uguale o superiore a 58 anni, di accedere a condizioni di favore all’indennità di disoccupazione di lunga durata (Arbeitslosengeld II) fino all’età massima di 65 anni, quando cessa ogni diritto a questa indennità, sostituita dall’assistenza sociale. Da ultimo, va segnalata la prossima approvazione con legge di un programma (Initiative 50plus) destinato a migliorare ulteriormente le possibilità occupazionali delle persone oltre i 50 anni.
E’ stata inoltre approvata la Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (Legge recante modifica del Secondo libro del Codice sociale), che è molto sintomatica del tipo di interventi legislativi approvati dal governo Merkel nel campo del mercato del lavoro. Tale legge ha infatti l’obiettivo essenziale di riordinare l’indennità di disoccupazione di lunga durata (Arbeitslosengeld II) quando corrisposta ai giovani di età inferiore a 25 anni, dato che la spesa per questa voce della riforma Hartz IV ha ampiamente sforato le previsioni di spesa stabilite dal Ministero del lavoro. Come si è già detto l’indennità prevede, oltre alla somma forfettaria sopra specificata, la presa in carico, entro determinati limiti, delle spese di affitto e di riscaldamento. Per questo motivo è stata spesso utilizzata dai giovani disoccupati fra i 18 e i 25 anni per lasciare la casa dei genitori. Sotto il profilo giuridico la riduzione dell’indennità è stata ottenuta modificando la nozione di Bedarfsgemeinschaft, ossia di “comunità beneficiaria”. Secondo la precedente normativa, ogni maggiorenne disoccupato di età inferiore a 25 anni costituiva da solo una “comunità”di tal genere e aveva pertanto diritto all’indennità, all’affitto e al riscaldamento se lasciava la casa familiare. Con la nuova legge il giovane e la famiglia costituiscono un’unica “comunità beneficiaria” ai sensi della riforma Hartz IV, con la conseguenza che il giovane riceverà la nuova indennità ridotta all’80% di quella precedente. In questo modo l’incidenza delle spese per l’affitto e per il riscaldamento viene ripartita su tutti i componenti della famiglia. Inoltre il giovane beneficiario dell’indennità, se vuole lasciare la casa dei genitori, deve chiedere un’autorizzazione all’Agenzia federale del lavoro, che potrà concedergliela solo per “gravi motivi sociali”. In tal caso egli percepirà la nuova indennità ridotta nonché l’affitto e il riscaldamento.
Successivamente, è stata approvata la Gesetz zur Förderung ganzjähriger Beschäftigung (Legge sulla promozione dell’occupazione durante l’intero anno), con lo scopo di evitare i licenziamenti stagionali nel settore dell’edilizia, il cui numero aumenta per motivi economici e climatici durante i mesi invernali dell’anno.
La misura più importante della nuova legge è l’introduzione di una indennità stagionale denominata Saison-Kurzarbeitergeld, finanziata sia attraverso il bilancio federale dello Stato sia con versamenti degli imprenditori e dei lavoratori, in ottemperanza al principio della corresponsabilità delle parti. Tale indennità potrà essere versata dall’Agenzia federale del lavoro dal 1° dicembre al 31 marzo. Ammonterà al 60% della retribuzione netta o, in presenza di almeno un figlio, al 67% della stessa; nei periodi di corresponsione i datori di lavoro dovranno versare solo gli oneri sociali ordinari.
Infine, ancora nell’ottica della responsabilizzazione delle persone disoccupate, è stata approvata la Gesetz zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchend(Legge sulla continuazione della sicurezza di base per le persone in cerca di lavoro). In essa è stato disposto, innanzitutto, che ogni beneficiario dell’indennità di disoccupazione di lunga durata il quale, nell’arco di un anno, senza un valido motivo, rifiuti per tre volte l’offerta di lavoro che gli viene proposta, può vedersi sospese le prestazioni di base per un periodo di tempo. In secondo luogo, la legge ha introdotto l’obbligo per l’Agenzia federale del lavoro di proporre immediatamente ad ogni nuovo beneficiario dell’indennità di disoccupazione di lunga durata un’offerta di lavoro o di formazione, anche per abbreviare i termini di un’eventuale decadenza dalle succitate prestazioni di base. In terzo e ultimo luogo, la legge ha soppresso le sovvenzioni triennali disposte dalla legge Hartz IV per le società unipersonali costituite da disoccupati (le Ich-AG, anch’esse abolite), sostituendole con strumenti analoghi ma di portata più limitata (le sovvenzioni all’autoimprenditorialità o Gründungszuschüsse). Solo chi riceve l’Arbeitslosengeld I, ossia l’indennità di disoccupazione in senso stretto, può richiedere in aggiunta ad essa le suddette sovvenzioni, per una durata massima tuttavia che non può superare i 15 mesi.
Ufficio Legislazione Straniera
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Politiche sociali: |
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