Camera dei deputati - XV Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento istituzioni
Titolo: Modifiche alla disciplina dell'immigrazione ed alle norme sulla condizione dello straniero A.C. 776 e abb. - Schede di lettura
Riferimenti:
AC n. 1102/XV   AC n. 1263/XV
AC n. 1779/XV   AC n. 1804/XV
AC n. 776/XV   AC n. 1850/XV
AC n. 1852/XV   AC n. 2122/XV
AC n. 2547/XV   AC n. 2976/XV
Serie: Progetti di legge    Numero: 248
Data: 21/09/2007
Organi della Camera: I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni


Camera dei deputati

XV LEGISLATURA

 

SERVIZIO STUDI

 

Progetti di legge

Modifiche alla disciplina dell'immigrazione
ed alle norme sulla condizione
dello straniero

A.C. 776 e abb.

Schede di lettura

 

 

 

 

n. 248

 

 

21 Settembre 2007

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Coordinamento: Dipartimento Istituzioni

 

Ha partecipato alla redazione del dossier l’Ufficio rapporti con l’Unione europea.

 

 

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

 

File: ID0012.doc

 

 


INDICE

Scheda di sintesi

Dati identificativi3

Struttura e oggetto  13

§      Contenuto  13

§      Relazioni allegate  19

Elementi per l’istruttoria legislativa  20

§      Necessità dell’intervento con legge  20

§      Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite  20

§      Compatibilità comunitaria  20

§      Incidenza sull’ordinamento giuridico  22

§      Formulazione del testo  23

Schede di lettura

Il quadro normativo  27

§      Premessa: le dimensioni del fenomeno migratorio  27

§      Il testo unico sull’immigrazione e sulla condizione dello straniero  32

§      La programmazione dei flussi e l’integrazione  33

§      Il contrasto all’immigrazione clandestina  34

§      Gli interventi a livello internazionale  36

§      L’integrazione degli stranieri regolari37

§      I minori stranieri40

§      Interventi recenti e prospettive future in materia di immigrazione  47

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea (a cura dell'Ufficio rapporti con l'Unione Europea)55

§      Orientamenti generali della politica dell’Unione europea in materia di immigrazione  55

§      La politica migratoria nei programmi delle Istituzioni europee  58

§      Strumenti finanziari 2007-2013  61

§      L’approccio globale in materia di migrazione: recenti iniziative della Commissione  62

§      Immigrazione legale e integrazione  64

§      Politica in materia di asilo e protezione internazionale  68

§      Recenti iniziative in materia di visti72

§      Lotta all’immigrazione clandestina e gestione delle frontiere  75

§      Le conferenze UE-Africa sull’immigrazione e lo sviluppo  79

Il disegno di legge del Governo  81

§      Premessa e quadro sinottico  81

§      Articolo 1, commi 1 (alinea e lettera r)) 2, 3, 4 e 5 (oggetto, termini e modalità di esercizio della delega)86

§      Articolo 1, comma 1, lettera a) (programmazione; incontro domanda/offerta di lavoro; sponsor)90

§      Articolo 1, comma 1, lettera b) (rimesse all’estero)105

§      Articolo 1, comma 1, lettere c) e d) (disciplina e procedure di ingresso e soggiorno)109

§      Articolo 1, comma 1, lettera e) (elettorato attivo e passivo)119

§      Articolo 1, comma 1, lettera f) (armonizzazione con la disciplina dell’Unione europea)127

§      Articolo 1, comma 1, lettera g) (espulsioni e rimpatri)129

§      Articolo 1, comma 1, lettera h) (centri di permanenza temporanea e assistenza)136

§      Articolo 1, comma 1, lettera i) (minori stranieri)146

§      Articolo 1, comma 1, lettere da l) a p) (integrazione sociale)153

§      Articolo 1, comma 1, lettera q) (vittime di violenza o sfruttamento)164

Le proposte di legge di iniziativa parlamentare  167

§      A.C. 776 (on. Zacchera)167

§      A.C. 1102 (on. Campa)168

§      A.C. 1263 (on. Mascia ed altri)168

§      A.C. 1779 (on. Boato)169

§      A.C. 1804 (on. Sgobio ed altri) ed A.C. 1850 (on. Bordo)169

§      A.C. 1852 (on. Bucchino ed altri)170

§      A.C. 2122 (on. Capotosti)170

§      A.C. 2547 (on. Migliore ed altri)172

Progetti di legge

§      A.C. 776, (on. Zacchera), Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di ingresso nel territorio dello Stato e di assunzione di lavoratori stranieri183

§      A.C. 1102, (on. Campa), Modifica all'articolo 27 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di attività degli sportivi extracomunitari191

§      A.C. 1263, (on. Mascia ed altri), Modifica all'articolo 2 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di riconoscimento allo straniero dell'elettorato attivo e passivo nelle consultazioni elettorali e referendarie a carattere locale  195

§      A.C. 1779, (on. Boato), Abrogazione della legge 30 luglio 2002, n. 189, recante modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo  199

§      A.C. 1804, (on. Sgobio ed altri ), Estensione dei benefìci previsti dall'articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, ai lavoratori stranieri impiegati in condizioni di particolare sfruttamento  203

§      A.C. 1850, (on. Bordo), Modifica all'articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di rilascio del permesso di soggiorno ai lavoratori stranieri per motivi di protezione sociale  207

§      A.C. 1852, (on. Bucchino ed altri), Modifica all'articolo 19 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di divieti di espulsione e di respingimento  211

§      A.C. 2122, (on. Capotosti), Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di integrazione degli immigrati215

§      A.C. 2547, (on. Migliore ed altri), Nuove norme in materia di ingresso e di soggiorno dei cittadini e delle cittadine stranieri in Italia e delega al Governo per l'emanazione di un testo unico delle disposizioni concernenti l'ingresso e il soggiorno dei cittadini e delle cittadine stranieri in Italia  221

§      A.C. 2976, (Governo), Delega al Governo per la modifica della disciplina dell'immigrazione e delle norme sulla condizione dello straniero  325

 

 


Scheda di sintesi

per l’istruttoria legislativa

 


 

Dati identificativi

Numero del progetto di legge

A.C. 776

Titolo

Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di ingresso nel territorio dello Stato e di assunzione di lavoratori stranieri

Iniziativa

On. Zacchera

Settore d’intervento

Immigrazione

Iter al Senato

No

Numero di articoli

4

Date

 

§       presentazione o trasmissione alla Camera

17 maggio 2006

§       annuncio

18 maggio 2006

§       assegnazione

10 luglio 2006

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni V (Bilancio), XI (Lavoro, ex art. 73, co. 1-bis, reg.), XII (Affari sociali), Commissione parlamentare per le questioni regionali

 


 

Numero del progetto di legge

A.C. 1102

Titolo

Modifica all'articolo 27 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di attività degli sportivi extracomunitari

Iniziativa

On. Campa

Settore d’intervento

Immigrazione

Iter al Senato

No

Numero di articoli

1

Date

 

§       presentazione alla Camera

13 giugno 2006

§       annuncio

14 giugno 2006

§       assegnazione

17 luglio 2006

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni VII (Cultura), XI (Lavoro)

 


 

Numero del progetto di legge

A.C. 1263

Titolo

Modifica all'articolo 2 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di riconoscimento allo straniero dell’elettorato attivo e passivo nelle consultazioni elettorali e referendarie a carattere locale

Iniziativa

On. Mascia ed altri

Settore d’intervento

Immigrazione; elezioni

Iter al Senato

No

Numero di articoli

2

Date

 

§       presentazione alla Camera

1 luglio 2006

§       annuncio

3 luglio 2006

§       assegnazione

26 luglio 2006

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

-

 


 

Numero del progetto di legge

A.C. 1779

Titolo

Abrogazione della legge 30 luglio 2002, n. 189, recante modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo

Iniziativa

On. Boato

Settore d’intervento

Immigrazione

Iter al Senato

No

Numero di articoli

1

Date

 

§       presentazione alla Camera

4 ottobre 2006

§       annuncio

5 ottobre 2006

§       assegnazione

13 novembre 2006

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni II (Giustizia, ex art. 73, co. 1-bis, reg.), III (Affari esteri), V (Bilancio), XI (Lavoro), XII (Affari sociali), XIV (Politiche dell’Unione europea), Commissione parlamentare per le questioni regionali

 


 

Numero del progetto di legge

A.C. 1804

Titolo

Estensione dei benefìci previsti dall'articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, ai lavoratori stranieri impiegati in condizioni di particolare sfruttamento

Iniziativa

On. Sgobio ed altri

Settore d’intervento

Immigrazione

Iter al Senato

No

Numero di articoli

1

Date

 

§       presentazione alla Camera

11 ottobre 2006

§       annuncio

12 ottobre 2006

§       assegnazione

30 gennaio 2007

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni II (Giustizia), V (Bilancio), XI (Lavoro), XII (Affari sociali)

 


 

Numero del progetto di legge

A.C. 1850

Titolo

Modifica all'articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di rilascio del permesso di soggiorno ai lavoratori stranieri per motivi di protezione sociale

Iniziativa

On. Bordo

Settore d’intervento

Immigrazione

Iter al Senato

No

Numero di articoli

1

Date

 

§       presentazione alla Camera

24 ottobre 2006

§       annuncio

25 ottobre 2006

§       assegnazione

27 novembre 2006

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni II (Giustizia), XI (Lavoro)

 


 

Numero del progetto di legge

A.C. 1852

Titolo

Modifica all'articolo 19 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di divieti di espulsione e di respingimento

Iniziativa

On. Bucchino ed altri

Settore d’intervento

Immigrazione

Iter al Senato

No

Numero di articoli

1

Date

 

§       presentazione alla Camera

24 ottobre 2006

§       annuncio

25 ottobre 2006

§       assegnazione

27 novembre 2006

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

II Commissione (Giustizia)

 


 

Numero del progetto di legge

A.C. 2122

Titolo

Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di integrazione degli immigrati

Iniziativa

On. Capotosti

Settore d’intervento

Immigrazione

Iter al Senato

No

Numero di articoli

4

Date

 

§       presentazione alla Camera

10 gennaio 2007

§       annuncio

16 gennaio 2007

§       assegnazione

12 febbraio 2007

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni V (Bilancio), VII (Cultura), XI (Lavoro), XII (Affari sociali), Commissione parlamentare per le questioni regionali

 


 

Numero del progetto di legge

A.C. 2547

Titolo

Nuove norme in materia di ingresso e di soggiorno dei cittadini e delle cittadine stranieri in Italia e delega al Governo per l'emanazione di un testo unico delle disposizioni concernenti l'ingresso e il soggiorno dei cittadini e delle cittadine stranieri in Italia

Iniziativa

On. Migliore ed altri

Settore d’intervento

Immigrazione

Iter al Senato

No

Numero di articoli

54

Date

 

§       presentazione o trasmissione alla Camera

24 aprile 2007

§       annuncio

24 aprile 2007

§       assegnazione

19 luglio 2007

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni II (Giustizia, ex art. 73, co. 1-bis, reg.), III (Affari esteri), V (Bilancio), VI (Finanze, ex art. 73, co. 1-bis, reg.), VII (Cultura), VIII (Ambiente), IX (Trasporti), X (Attività produttive), XI (Lavoro, ex art. 73, co. 1-bis, reg.), XII (Affari sociali), XIV (Politiche dell’Unione europea), Commissione parlamentare per le questioni regionali

 


 

Numero del progetto di legge

A.C. 2976

Titolo

Delega al Governo per la modifica della disciplina dell'immigrazione e delle norme sulla condizione dello straniero

Iniziativa

Governo

Settore d’intervento

Immigrazione

Iter al Senato

No

Numero di articoli

1

Date

 

§       presentazione o trasmissione alla Camera

30 luglio 2007

§       annuncio

31 luglio 2007

§       assegnazione

10 settembre 2007

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni II (Giustizia, ex art. 73, co. 1-bis, reg.), III (Affari esteri), V (Bilancio), VII (Cultura), X (Attività produttive), XI (Lavoro), XII (Affari sociali), XIV (Politiche dell’Unione europea), Commissione parlamentare per le questioni regionali

 


 

Struttura e oggetto

Contenuto

Il disegno di legge del Governo

Il disegno di legge presentato dal Governo (A.C. 2976), composto da un solo articolo, reca una delega per l’adozione di un decreto legislativo di modifica della disciplina legislativa in materia di immigrazione e di condizione dello straniero, di cui al testo unico approvato con D.Lgs. 286/1998. Il termine finale è fissato in dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge; l’esercizio della delega non potrà comunque aver luogo prima del gennaio 2008.

 

Le lettere da a) ad r) del comma 1 contengono i princìpi e criteri direttivi.

 

La lettera a) stabilisce i principi e criteri di delega per la revisione della disciplina dell’ingresso in Italia per motivi di lavoro degli stranieri non comunitari. In particolare:

§         il numero 1) prevede la revisione del meccanismo di determinazione dei flussi di ingresso, con una programmazione triennale delle quote e una procedura per l'adeguamento annuale;

§         il numero 2) prevede la partecipazione ai procedimenti di definizione dei flussi dei sindacati, delle associazioni dei datori di lavoro e delle organizzazioni ed enti che operano nel settore dell’immigrazione;

§         ai sensi del numero 3), con l’adeguamento annuale la quota fissata per il lavoro subordinato e autonomo può essere superata qualora ci sia un numero di richieste di nulla osta al lavoro eccedente la stessa quota;

§         il numero 4) prevede iniziative per favorire l'incontro tra la domanda e l’offerta di lavoro nel settore del lavoro domestico e di assistenza alla persona;

§         i criteri di delega di cui ai numeri da 5) a 8) delineano un modello di gestione dei flussi di lavoratori immigrati da realizzarsi mediante liste collegate informaticamente che formeranno una sorta di sistema di collocamento all´estero;

§         il numero 9) reintroduce l’ingresso per inserimento nel mercato del lavoro con il meccanismo della “sponsorizzazione”;

§         il numero 10) concerne la revisione della disciplina dei permessi riservati a categorie di lavoratori altamente qualificati;

§         il numero 11) prevede la possibilità per l’immigrato di fornire personalmente prove di garanzia patrimoniale per ottenere il permesso di soggiorno per ricerca di lavoro (“autosponsorizzazione”).

 

La lettera b), al numero 1), prevede che il decreto contenga disposizioni volte ad agevolare l’invio delle rimesse degli stranieri verso i Paesi di origine, incentivando il ricorso a strumenti legali.

Le misure relative all’invio delle rimesse degli stranieri, che il Governo è delegato ad emanare, non riguardano solamente i canali di invio delle rimesse e la riduzione dei costi di trasferimento. Infatti, allo scopo di favorire lo sviluppo dei Paesi da cui provengono i lavoratori migranti, il numero 2) prevede l’adozione di misure di cooperazione allo sviluppo utili a convogliare sia le competenze acquisite che le risorse da essi prodotte verso i Paesi d’origine, mentre il numero 3) prevede il coinvolgimento dei lavoratori migranti in attività di cooperazione allo sviluppo anche attraverso la partecipazione a progetti specifici che si svolgano nei Paesi di origine, consentendo quindi in tali casi un rientro temporaneo, senza pregiudizio per lo status di soggiornante regolare in Italia. Il numero 3) incoraggia inoltre il ritorno produttivo, sia temporaneo che definitivo.

 

La lettera c) interviene in materia di visti di ingresso, allo scopo di semplificare le procedure per il rilascio e la relativa documentazione da presentare, prevedendo di estendere a tutte le tipologie di visto l’obbligo di motivazione del diniego e di introdurre forme di tutela dei richiedenti contro il ritardo nel rilascio.

 

La lettera d) enuncia i princìpi e criteri direttivi per la semplificazione delle procedure e dei requisiti necessari per il rilascio del nulla osta, del permesso di soggiorno e del suo rinnovo. Si prevede l’eliminazione del contratto di soggiorno, il graduale passaggio ai comuni delle competenze amministrative per il rinnovo del permesso di soggiorno, l’adeguamento della loro durata e la riorganizzazione degli sportelli unici per l’immigrazione:

§         il numero 1) estende la validità iniziale dei permessi di soggiorno per lavoro non stagionale;

§         il numero 2) prevede misure per assicurare la continuità degli effetti del soggiorno regolare nelle more del rinnovo del permesso di soggiorno;

§         il numero 3) estende la validità del permesso di soggiorno per attesa occupazione, in caso di cessazione del rapporto di lavoro;

§         il numero 4) concerne la revisione dei permessi di soggiorno per motivi umanitari;

§         il numero 5) prevede la possibilità di svolgere attività lavorativa per lo straniero legalmente soggiornante in base a disposizioni che non richiedono di dimostrare il possesso di risorse economiche.

 

La lettera e) prevede l’attribuzione, ad opera dell’emanando decreto legislativo, del diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative per gli stranieri extracomunitari, alle condizioni e con le modalità previste per i cittadini dell'Unione europea.

 

La lettera f) individua la finalità dell’armonizzazione della disciplina dell'ingresso e del soggiorno degli stranieri con la normativa comunitaria, prevedendo in particolare che, in conformità con quest’ultima, la disciplina delle cause ostative all'ingresso o al soggiorno si fondi su una valutazione degli elementi soggettivi dell’interessato e non sia collegata in modo automatico alla sussistenza di determinati presupposti.

 

La lettera g) reca i princìpi e criteri direttivi in materia di espulsione e rimpatrio degli immigrati clandestini o irregolarmente soggiornanti. improntati al principio della graduazione delle misure di intervento.

In particolare, si prevede l’introduzione – accanto alle misure di contrasto all’immigrazione clandestina previsti a legislazione vigente – di programmi di rimpatrio volontario e assistito degli immigrati finanziati da un Fondo nazionale cui affluiscono contributi da parte dei datori di lavoro, degli sponsor e degli stranieri (numero 1)).

In base al principio di graduazione degli interventi, si prevede inoltre:

§      l’introduzione di durate differenziate dei divieti di rimpatrio tenendo conto della partecipazione degli stranieri a programmi di rimpatrio (numero 2));

§      una revisione del quadro sanzionatorio amministrativo e penale in materia di immigrazione (numeri 3) e 4));

§      la riforma della disciplina dell’allontanamento forzato dello straniero, con la previsione della sospensione dell'esecuzione per gravi motivi (numero 5)).

Si prevede, infine, (numero 6)) che la competenza giurisdizionale in materia dovrà essere riportata al giudice ordinario in composizione monocratica.

 

La lettera h) reca i principi e criteri di delega per la riforma del sistema dei centri di trattenimento e di assistenza degli immigrati, prevedendo il superamento dei Centri di permanenza temporanea e assistenza (CPTA) attraverso un potenziamento della loro funzione di accoglienza, di soccorso e di tutela dell’unità familiare.

Il numero 1) introduce una riforma del sistema delle strutture destinate all’accoglienza e al soccorso degli stranieri in condizione di irregolarità, che intende valorizzare – attraverso interventi strutturali e gestionali –il carattere assistenziale delle strutture esistenti.

Il numero 2) interviene sulla disciplina dell’identificazione degli stranieri da espellere, stabilendo che  - nei casi in cui tali  soggetti siano sottoposti a misure limitative della libertà personale – gli accertamenti sulla loro identità siano effettuati durante il periodo di carcerazione.

§         Il numero 3) prevede la conversione dei CPTA in strutture destinate alle espulsioni, nelle quali siano trattenuti esclusivamente:

§         gli stranieri da espellere che si siano sottratti all’identificazione,;

§         i cittadini stranieri identificati o che collaborino in modo fattivo alla propria identificazione, solo nei casi in cui non sia possibile procedere immediatamente all’espulsione.

Il numero 4) prevede infine una riforma della disciplina vigente in materia di accesso ai centri di permanenza e di assistenza nonché di visite agli stranieri che vi sono trattenuti.

 

La lettera i)è dedicata ai minori stranieri; i criteri previsti mirano a “favorirne l’inserimento civile e sociale adeguando le disposizioni sul loro soggiorno”.

Al compimento della maggiore età vengono pertanto previsti (numeri 1) e 2)) il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi familiari al minore straniero affidato o sottoposto a tutela; quanto al minore straniero non accompagnato, al compimento della maggiore età si prevede la conversione del permesso di soggiorno in altre tipologie, compresa quella per accesso al lavoro; il rilascio del nuovo titolo di soggiorno rimane in questo caso condizionato alla partecipazione ad un progetto di accoglienza e tutela gestito da un ente pubblico o privato in possesso di determinati requisiti.

È inoltre confermato (numero 3)) il rilascio del permesso per protezione sociale anche allo straniero che, avendo commesso reati durante la minore età, abbia concluso positivamente un percorso riabilitativo con la partecipazione ad un programma di assistenza ed integrazione sociale ovvero nei confronti del quale sia stata dichiarata l'estinzione del reato per esito positivo della messa alla prova.

L’azione degli enti locali nella presa in carico dei minori stranieri viene sostenuta con l'istituzione presso il ministero della Solidarietà sociale di un “Fondo nazionale di accoglienza e tutela a favore dei minori stranieri non accompagnati” (numero 4)).

È prevista la riorganizzazione e la ridefinizione delle procedure del Comitato per i minori stranieri istituito presso il Ministero della solidarietà sociale, anche con la previsione di una funzione consultiva dei Consigli territoriali per l'immigrazione presso le Prefetture-Uffici territoriali del Governo. (numero 5))

Il numero 6) introduce un criterio generale relativo alla “ridefinizione e l’estensione delle procedure di rimpatrio volontario assistito anche ai minori stranieri che al raggiungimento della maggiore età non possiedano i requisiti per la conversione del permesso di soggiorno per minore età”, stabilendo un più puntuale controllo giurisdizionale con la previsione della convalida da parte del Tribunale dei minori del rimpatrio del minore disposto senza il suo consenso. Al rientro nel paese d’origine, i minori stranieri rimpatriati, usufruiranno inoltre di un titolo di priorità relativamente all’iscrizione nelle liste di lavoratori stranieri di cui alla lettera a), numero 5), incentivando in tal modo la loro collaborazione.

Nei casi d'incertezza sulla minore età, il numero 7) prescrive che, ove gli accertamenti medico-sanitari non consentano l'esatta determinazione dell'età, si applicheranno comunque le disposizioni relative ai minori.

 

Le lettere da l) a p) riguardano l’integrazione sociale e l’assistenza sanitaria dei cittadini stranieri legalmente soggiornanti. Esse prevedono, in particolare, l’aggiornamento delle disposizioni in materia di assistenza sanitaria finalizzate ad una piena inclusione nel sistema sanitario nazionale (lettera l), numero 1)) e di quelle relative alle provvidenze economiche di natura assistenziale (lettera l), numero 2)), nonché la possibilità di interventi di accoglienza a carattere straordinario e temporaneo nei casi di emergenza (lettera m)).

La lettera o) richiede il potenziamento delle misure dirette all'integrazione dei migranti, concepita come inclusione, interazione e scambio e non come coabitazione tra comunità separate.

Sono previste altresì specifiche norme relativamente alla Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie (lettera n))ed al Fondo per l'inclusione sociale degli immigrati (lettera p)).

 

La lettera q)prevede misure volte a rafforzare la tutela delle vittime dei reati di tratta, riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù, violenza o grave sfruttamento.

 

La lettera r) prevede il coordinamento formale e sostanziale delle disposizioni introdotte con le restanti disposizioni del testo unico, nonché con la legislazione nazionale e comunitaria vigente in materia.

 

I commi da 2 a 4 dell’articolo 1 definiscono le modalità per l’adozione del decreto legislativo e contengono due ulteriori deleghe per l’adozione delle disposizioni di coordinamento, nonché delle disposizioni correttive e integrative che si rendessero successivamente necessarie.

Il comma 5 introduce una clausola di salvaguardia finanziaria.

Le proposte di legge abbinate

Oltre al disegno di legge governativo, risultano assegnate alla I Commissione della Camera nove proposte di legge di iniziativa parlamentare.

 

L’A.C. 2547 (on. Migliore ed altri), composta da 54 articoli, reca una disciplina organica della materia, alternativa a quella recata dal vigente testo unico in materia di immigrazione (D.Lgs. 286/1998), che in buona misura sostituisce.

 

L’A.C. 1779 (on. Boato) propone l’integrale abrogazione della L. 189/2002 (c.d. “legge Bossi-Fini”) e la reviviscenza della disciplina legislativa previgente.

 

Le altre proposte di legge intervengono su ambiti più limitati, con puntuali modifiche o integrazioni. In particolare:

§         l’A.C. 776 (on. Zacchera) modifica il procedimento che presiede all’ingresso in Italia per motivi di lavoro entro i limiti fissati dalle quote annuali, al fine di superare le difficoltà e i disagi originati dal criterio di precedenza oggi seguito, (basato sull'ordine di presentazione delle richieste presso gli uffici postali); esso regola inoltre in modo specifico, al di fuori delle quote, l’ingresso per lavoro delle c.d. “badanti”;

§         l’A.C. 1102 (on. Campa) consente agli sportivi stranieri dilettanti che si trovino nel territorio nazionale da almeno sei mesi di cambiare settore di attività per svolgere un’attività lavorativa subordinata o autonoma;

§         l’A.C. 1263 (on. Mascia ed altri) riconosce allo straniero che regolarmente e stabilmente risiede in Italia da almeno cinque anni il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative;

§         l’A.C. 1804 (on. Sgobio ed altri) e l’A.C. 1850 (on. Bordo), con formulazione diversa, estendono entrambe la disciplina concernente il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale, di cui all’art. 18 del testo unico, agli stranieri che siano vittime di violenze o grave sfruttamento sui luoghi di lavoro;

§         l’A.C. 1852 (on. Bucchino ed altri) modifica la disposizione che vieta l’espulsione delle donne in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio, estendendo tale periodo a dodici mesi e disponendo che il divieto riguarda anche i mariti conviventi (come già sancito dalla sent. 376/2000 della Corte costituzionale);

§         l’A.C. 2122 (on. Capotosti) reca misure volte ad agevolare il processo di integrazione degli immigrati, concernenti il riconoscimento dei titoli di formazione professionale, il ricongiungimento familiare, il diritto allo studio, nonché la promozione delle attività di studio e ricerca sull’immigrazione e delle funzioni svolte dalle associazioni di stranieri e da quelle che operano in loro favore.

Relazioni allegate

Il disegno di legge governativo è corredato, oltre che della relazione illustrativa, della relazione tecnica e delle relazioni sull’analisi tecnico-normativa (ATN) e sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

È inoltre allegato al disegno di legge il parere reso dalla Conferenza unificata Stato-regioni-città e autonomie locali nella seduta del 14 giugno 2007.

 

Le proposte di legge di iniziativa parlamentare sono accompagnate dalla sola relazione illustrativa.

 


 

Elementi per l’istruttoria legislativa

Necessità dell’intervento con legge

Tutti i progetti di legge modificano disposizioni di rango legislativo ed intervengono su materie coperte da riserva di legge.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La massima parte delle disposizioni recate dai progetti di legge è inquadrabile nell’ambito delle materie “immigrazione” e “condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea”, riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. b) ed a), della Costituzione. Con riguardo a singole disposizioni possono altresì assumere rilievo altre materie di competenza esclusiva statale ex art. 117, co. 2° (“ordine pubblico e sicurezza”, “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale”, “norme generali sull’istruzione”, “previdenza sociale”, “legislazione elettorale […] di Comuni, Province e Città metropolitane”) ovvero concorrente, ex art. 117, co. 3° (“tutela della salute”; “tutela e sicurezza del lavoro”) o, ancora, afferenti alla competenza “residuale” delle Regioni (ci si riferisce in particolar modo ai temi dell’assistenza sociale).

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Con riguardo all’A.C. 2976, si ricorda che tra i princìpi e criteri direttivi per l’esercizio della delega in esso disposta, è prevista (cfr. art. 1, co. 1, lett. f) e lett. r)) l’armonizzazione e il coordinamento della nuova disciplina dell'ingresso e del soggiorno degli stranieri con la normativa comunitaria.

Procedure di contenzioso
(a cura dell'Ufficio rapporti con l'Unione europea)

Il 27 giugno 2007 la Commissione ha inviato all’Italia pareri motivati per mancata comunicazione sull’attuazione della direttiva 2004/81/CE[1] riguardante il titolo di soggiorno da rilasciare ai cittadini di paesi terzi vittime della tratta di esseri umani o coinvolti in un'azione di favoreggiamento dell'immigrazione illegale che cooperino con le autorità competenti, il cui termine di recepimento scadeva il 5 agosto 2006, e della direttiva 2004/83/CE[2] recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta, il cui termine di recepimento scadeva il 10 ottobre 2006. Lo schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva 2004/83/CE è attualmente all’esame delle Commissioni parlamentari (Atto del governo n. 131).

Si ricorda inoltre che il 4 aprile 2006, la Commissione ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora (procedura d’infrazione n. 2006/2075) per mancato rispetto del regolamento (CE) 1030/2002, che istituisce un modello uniforme per i permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di paesi terzi. Non rilasciando ancora permessi di soggiorno conformi al modello uniforme, lo Stato italiano violerebbe l’articolo 9 del regolamento citato, in base al quale gli Stati membri rilasciano permessi di soggiorno di modello uniforme al più tardi entro un anno a decorrere dall’adozione degli elementi e dei requisiti di sicurezza complementari. Tali elementi e requisiti sono stati effettivamente definiti con la decisione della Commissione C/2002/3069 del 14 agosto 2002, il cui articolo 2 impone agli Stati membri di fornire alla Commissione un fac-simile del permesso di soggiorno, non appena disponibile.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio rapporti con l'Unione Europea)

Si rinvia all’apposita scheda di lettura.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

Varie disposizioni recate dai provvedimenti in esame attribuiscono competenze amministrative agli enti locali, con particolare riguardo alle misure di assistenza sociale in favore degli immigrati.

Attribuzione di poteri normativi

L’A.C. 2976, come si è detto, è un disegno di legge di delega legislativa al Governo.

L’adozione di disposizioni di natura regolamentare è espressamente prevista dagli A.C. 1263 e 2122, nonché dall’A.C. 2547; quest’ultimo reca inoltre una disposizione di delega legislativa per l’adozione di un testo unico in materia.

Coordinamento con la normativa vigente

L’A.C. 2976 e l’A.C. 2547 prevedono espressamente disposizioni volte al coordinamento della legislazione vigente in materia. Le altre proposte di legge sono tutte formulate in termini di novella al testo unico di cui al D.Lgs. 286/1998.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Sono all’esame delle Commissioni riunite I e II della Camera in sede referente due proposte di legge (A.C. 1936 e 1937) recanti modifiche al testo unico sull'immigrazione, nonché ai codici penale e di procedura penale, volte a prevenire o contrastare taluni fenomeni di criminalità connessi all’immigrazione clandestina o irregolare.

Sono attualmente all’esame delle Commissioni affari costituzionali delle due Camere gli schemi di decreto legislativo nn. 131, 153 e 154, concernenti rispettivamente l’attuazione delle direttive:

§         2004/83/CE, recante norme minime sull'attribuzione della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, e sul contenuto della protezione;

§         2005/71/CE, sull’ammissione di cittadini di Paesi terzi a fini di ricerca scientifica;

§         2005/85/CE, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.

Sono altresì all’esame della Commissione una serie di proposte di legge di iniziativa parlamentare (A.C. 191 ed abbinate), volte a disciplinare in modo complessivo il diritto di asilo.

Formulazione del testo

Per alcune specifiche osservazioni, si rinvia alla scheda di lettura.

 

 

 


Schede di lettura

 


Il quadro normativo

Premessa: le dimensioni del fenomeno migratorio

L’Italia è, storicamente, terra di emigrazione: sin dall’Ottocento e per gran parte del secolo scorso flussi migratori diretti, principalmente, verso gli Stati Uniti, l’America latina, i Paesi del Centro e del Nord Europa hanno interessato milioni di cittadini italiani.

Solo a partire dagli anni Ottanta tale flusso ha iniziato ad invertirsi e il nostro Paese ad essere interessato da movimenti migratori extracomunitari, di nuova formazione (come quelli dall’Europa orientale) o diretti in precedenza verso altri Paesi del Mediterraneo e dell’Europa continentale.

Le dimensioni del fenomeno, dovuto a fattori economici, sociali e politici di carattere sia interno (l’industrializzazione, lo sviluppo economico e la diffusione di un tenore di vita più alto, le trasformazioni demografiche) sia internazionale (l’evidenziarsi delle disparità economiche in un mondo globalizzato; il quadro europeo delineatosi dopo la caduta del Muro di Berlino) sono cresciute rapidamente negli ultimi due decenni.

L’immigrazione regolare

Il numero di stranieri regolari (tra comunitari ed extracomunitari) presenti nel nostro Paese è stimato intorno ai tre milioni di persone.

Secondo l’Istituto nazionale di statistica sono 2.767.964 gli stranieri regolari presenti nel nostro Paese al 1° gennaio 2006, di cui 2.670.514 iscritti all’anagrafe della popolazione residente e che pertanto presentano caratteristiche insediative più stabili[3].

Altre stime calcolano un numero di stranieri regolari ormai superiore a tre milioni (3.035.000 a fine 2005)[4] e, considerati anche gli irregolari, a quasi quattro milioni[5].

Da rilevare che l’incremento della popolazione straniera è concentrato negli ultimi anni: nel periodo 1996-2006 la presenza straniera è aumentata di quasi due milioni di persone, di cui 1.180 mila concentrate nell’ultimo quinquennio con una media di circa 156 mila unità all’anno[6].

Il saldo migratorio contribuisce in larga parte alla crescita demografica italiana: nel 2006 su incremento della popolazione residente di 379.576 unità il saldo del movimento migratorio con l’estero è stato di + 222.410 unità, contro un saldo del movimento naturale di +2.118 unità[7].

Inoltre, sempre nel 2006 i bambini nati da genitori stranieri sono stati 58.000 (erano stati 51.971 nel 2005) , pari al 10, 3% del totale dei nati in Italia (erano il 9,4% nel 2005)[8].

Gli ultimi dati consentono ormai di annoverare l’Italia tra i grandi Paesi europei di immigrazione accanto alla Germania (7,3 milioni), Spagna (3,4), Francia (3,3) e Gran Bretagna (2,9)[9]. Anche se l’incidenza degli stranieri rispetto alla popolazione complessiva (5% alla fine del 2006[10], 4,5% alla fine del 2005, 4,1% alla fine del 2004) è ancora relativamente bassa rispetto all’8,8 della Germania, 6,6% di Spagna e Regno Unito (nel 2004) e 5,9% della Francia (1999)[11].

Nel prossimo futuro è prevedibile un incremento ancora più intenso[12]: un chiaro segnale in tal senso viene dalle oltre 470.000 domande per lavoro subordinato non stagionale presentate nel 2006 a fronte dei 120.000 posti (al netto del lavoro stagionale) resi disponibili nel decreto flussi del 15 febbraio 2006.

Le previsioni per i prossimi anni vanno da un minimo di 5,5 milioni di stranieri ad un massimo di 7 milioni nel 2016[13].

 

Per quanto riguarda la distribuzione territoriale della popolazione straniera, si registra una concentrazione nelle regioni del Centro-Nord, ed in particolare: nel Nord-Ovest il 36,6%, nel Nord-Est il 27,4% al Centro il 24%, nelle regioni meridionali il 12%[14].

Relativamente alla integrazione sociale degli stranieri, il quinto rapporto del CNEL sull’integrazione degli immigrati ha individuato nel Trentino Alto Adige la prima regione nella graduatoria dell’integrazione, seguita dal Veneto e dalla Lombardia. Complessivamente il Nord-Est si conferma il territorio con il massimo grado di integrazione, seguito dal Nord-Ovest[15].

L’immigrazione irregolare

Accanto alla presenza regolare degli stranieri, è diffuso il fenomeno dell’immigrazione irregolare.

Come rileva il CNEL, “nel panorama europeo, l’Italia è uno dei Paesi che patisce più di altri l’immigrazione irregolare. Per ridurne il peso negli anni si è fatto spesso ricorso ad interventi di carattere emergenziale (regolarizzazioni e sanatorie) senza tuttavia riuscire a prosciugare il serbatoio dell’irregolarità, che si ricostituisce periodicamente ponendo le basi per nuovi provvedimenti di egual natura”[16]. Nell’arco di venti anni, sono stati infatti approvati, contestualmente a modifiche della normativa sull’immigrazione, cinque provvedimenti di regolarizzazione che hanno coinvolto circa un milione e mezzo di cittadini stranieri[17].

Ovviamente, non ci sono stime ufficiali sul numero totale dei clandestini. Un recente studio ipotizza una presenza irregolare in Italia di 760 mila unità al 1° luglio 2006[18].

 

Il numero di stranieri destinatari di un provvedimento di allontanamento dal territorio italiano nel 2005 è stato pari a quasi 120.000 (+13,5% in più rispetto al 2004). Meno della metà di questi provvedimenti (45,3%) si è concretizzato nel rimpatrio dello straniero (56,8% nel 2004)[19].

Al 31 luglio 2007 gli stranieri rintracciati in posizione irregolare nel territorio nazionale sono stati 40.609, contro il 67.476 dello stesso periodo del 2006[20]. Il netto calo è riconducibile alla diminuzione degli sbarchi sulle costa e all’ingresso nell’Unione europea della Romania e della Bulgaria.

 

Per quanto concerne gli sbarchi di clandestini sulle coste italiane, si è registrato negli ultimi anni il sostanziale azzeramento dei flussi provenienti dall’Albania e dalla Turchia, diretti in Puglia e in Calabria, mentre la Sicilia continua ad essere particolarmente esposta al flusso di immigrazione illegale. Nel 2006 sono sbarcate 22.016 persone, la gran parte (21.400) sulle coste siciliane (477 eventi su 497 in totale). Si registra una lieve diminuzione rispetto al 2005, quando sono sbarcati 22.939 stranieri (22.824 in Sicilia)[21] che segna una inversione di tendenza rispetto agli anni passati (nel 2004 vi furono 13.594 arrivi)[22].

Nel periodo 1° gennaio-14 maggio 2007 sono sbarcati sulle coste italiane 3.022 immigrati clandestini, dei quali 1.855 a Lampedusa e Linosa, 385 in altre località della Sicilia, 529 in Calabria e 253 in Sardegna. Nello steso periodo del 2006 sono giunte complessivamente 4.165 persone, tutte in Sicilia e, per la precisione, 4.021 nelle isole di Lampedusa e Linosa[23].

Una analisi effettuata a partire dal 2000 permette di individuare le modalità di ingresso degli stranieri in posizione irregolare: il 10% è costituito dagli sbarchi via mare e il 15% riguarda gli ingressi effettuati in maniera fraudolenta via terra. Quindi, solamente il 25% è costituito dai clandestini in senso stretto, la grande maggioranza (75%) è costituita dagli overstayer, ossia da persone che attraversano legalmente il confine con un visto valido (prevalentemente di tipo turistico) e poi si trattengono nel nostro Paese[24].

 

Immigrazione e criminalità

Com’è stato affermato anche da parte governativa, i dati dell'ultima regolarizzazione dimostrano come la grande maggioranza dei clandestini non sia fatta di delinquenti, bensì di donne e uomini che sono spesso vittime di sfruttamento nel mercato della prostituzione e in quello del lavoro nero. Si può ragionevolmente sostenere che l'equazione “immigrati clandestini uguale criminali” è complessivamente infondata. Tuttavia, il degrado dell'immigrazione clandestina contribuisce pesantemente alla delittuosità complessiva nel nostro Paese[25].

L’immigrazione nel nostro Paese presenta una dimensione clandestina che comporta dirette implicazioni sul piano della sicurezza[26] e la ricerca di informazioni relativa alle reti criminali che sfruttano i flussi migratori clandestini costituiscono un obiettivo prioritario dei servizi di informazione del nostro Paese[27]

Il bacino di emarginati creato dagli arrivi illegali alimenta la prostituzione e il lavoro nero e costituisce un ambito di reclutamento per la criminalità organizzata italiana e straniera e, potenzialmente, anche per il terrorismo internazionale[28].

 

Nel 2004 il totale di cittadini stranieri per i quali è iniziata l’azione penale è di 117.118 persone (+0,6% rispetto al 2003) pari al 21,3% del totale nazionale. Gli illeciti più frequenti sono i reati contro il patrimonio (33%) all’interno di quali prevalgono la truffa (14,7%) e il furto (11%); seguono i delitti contro la persona (24,1%) e quello contro l’economia (16,5%) dove spicca la produzione e lo spaccio di droga (7,9%).

Le nazionalità più coinvolte sono i marocchini (16,7%), rumeni (14,2%), albanesi (9,3%).

Le aree geografiche in cui si concentra il maggior numero di denunciati stranieri sono il Nord Ovest (32,4%) e il Centro (28,5%). A livello regionale è la Lombardia ad essere maggiormente coinvolta, con il 18,2% del totale dei denunciati[29].

Per quanto riguarda la popolazione carceraria, i dati del Ministero della giustizia sono aggiornati al 30 giugno 2007: i detenuti nati all’estero incidono nella misura di oltre un terzo (15.372 unità) sul totale, che ammonta a 43.957 individui. Al Marocco appartiene la maggioranza dei detenuti stranieri (3.279), segue l’Albania con 1.879 detenuti e la Tunisia (1545)[30].

Una alta incidenza di stranieri si riscontra anche nelle persone denunciate che nel 2005 sono per il 33,41% soggetti di nazionalità non italiana. Nei primi nove mesi del 2006 tale percentuale è salita al 36,50%[31].

Si deve considerare, tuttavia, che la grande maggioranza dei denunciati si riferisce a immigrati irregolare: infatti nel complesso gli stranieri regolari denunciati nel 2006 sono stati quasi il 6% del totale dei denunciati in Italia, percentuale vicina a quella quota complessiva degli stranieri regolari sulla popolazione residente (circa il 5%)[32].

Il testo unico sull’immigrazione e sulla condizione dello straniero

Le linee generali delle politiche pubbliche in materia di immigrazione extracomunitaria in Italia, fissate dalla legge n. 40 del 1998[33] (cosiddetta “legge Turco – Napolitano”), sono state successivamente consolidate nel decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico sull’immigrazione e sulla condizione dello straniero.

 

Il testo unico interviene in entrambi gli ambiti principali del diritto dell’immigrazione: il diritto dell’immigrazionein senso stretto, concernente la gestione nel suo complesso del fenomeno migratorio: la definizione di regole di ingresso, di soggiorno, di controllo, di stabilizzazione dei migranti ed anche la repressione delle violazioni a tali regole; e il diritto dell’integrazione, che riguarda l’estensione, in misura più o meno ampia, ai migranti dei diritti propri dei cittadini (diritti civili, sociali, politici).

I princìpi fondamentali che sono alla base del testo unico sono essenzialmente tre: la programmazione dei flussi migratori e il contrasto all’immigrazione clandestina (per quanto riguarda il diritto dell’immigrazione); la concessione di una ampia serie di diritti volti all’integrazione degli stranieri regolari (diritto dell’integrazione).

La legge 30 luglio 2002, n. 189, recante Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo (la cosiddetta legge “Bossi - Fini”), mantenendo sostanzialmente inalterato nel complesso la struttura generale del testo unico, ne ha modificato la parte relativa alla gestione dell’immigrazione, non toccando, se non in minima parte, quella riguardante i diritti dei lavoratori immigrati.

La programmazione dei flussi e l’integrazione

In Italia l’immigrazione dei cittadini stranieri non appartenenti all’Unione europea è regolata secondo il principio della programmazione dei flussi. Ogni anno il Governo, sulla base della necessità di manodopera interna, stabilisce il numero di stranieri che possono entrare nel nostro Paese per motivi di lavoro.

In particolare, la gestione dei flussi di immigrazione è realizzata attraverso una serie di strumenti, quali il documento programmatico triennale, il decreto annuale sui flussi, il decreto sull’ingresso degli studenti universitari.

Il documento programmatico sulla politica dell’immigrazione viene elaborato dal Governo ogni tre anni ed è sottoposto al parere delle Commissioni parlamentari. Esso contiene un’analisi del fenomeno migratorio e uno studio degli scenari futuri; gli interventi che lo Stato italiano intende attuare in materia di immigrazione; le linee generali per la definizione dei flussi d’ingresso; le misure di carattere economico e sociale per favorire l’integrazione degli stranieri regolari[34].

Il decreto sui flussi è lo strumento attuativo del documento programmatico, con cui il Governo stabilisce ogni anno, sulla base delle indicazioni contenute nel documento e dei dati sull’effettiva richiesta di lavoro da parte delle realtà locali, elaborati da un’anagrafe informatizzata tenuta dal Ministero del lavoro, le quotemassime di stranieri da ammettere in Italia per motivi di lavoro. In esso sono previste quote riservate per i cittadini provenienti da Paesi a forte pressione migratoria con i quali l’Italia ha sottoscritto accordi specifici di cooperazione in materia di immigrazione.

 

Per il 2006 il Governo ha stabilito in 170.000 unità la quota di ingressi autorizzati di lavoratori extracomunitari[35], con un sensibile aumento rispetto agli anni precedenti quando la quota dei flussi si era stabilizzata intorno agli 80.000 permessi.

Per quanto riguarda i lavoratori stagionali, la quota di 50.000 ingressi (compresa nel 170.000 complessivi) è stata poi integrata di 30.000 unità[36], come del resto era accaduto anche in precedenza.

Una novità è, invece, rappresentata dalla decisione di allargare ulteriormente gli ingressi a tutti i lavoratori non stagionali che avevano fatto domanda per il decreto flussi del 2006: si tratta di 350.000 persone che avevano già presentato domanda[37]. L’accesso alla quota aggiuntiva non è subordinata alla presentazione di una nuova domanda, ma la concessione dei nuovi ingressi è basata sulle domande di nulla osta al lavoro già regolarmente presentate, entro il 21 luglio 2006, ai sensi del decreto flussi di febbraio, previa verifica delle condizioni di ammissibilità.

Attualmente non è ancora stato adottato il decreto flussi 2007. Per il momento sono stati ammessi, con un provvedimento transitorio, 80.000 lavoratori stagionali e 2.000 cittadini stranieri non comunitari residenti all'estero che abbiano completato dei programmi di formazione e di istruzione nel Paese di origine[38].

 

Il decreto sugli ingressi degli studenti universitari, infine, fissa il numero massimo dei permessi di soggiorno da concedere a studenti stranieri che intendono accedere all’istruzione universitaria in Italia. Per l’anno accademico 2007-2008 potranno essere rilasciati 52.497 visti d’ingresso di questo tipo[39].

Il contrasto all’immigrazione clandestina

Il secondo principio su cui si fonda la disciplina dell’immigrazione è quello del contrasto all’immigrazione clandestina.

Gli stranieri entrati in Italia senza regolare visto di ingresso sono considerati “clandestini”, mentre sono ritenuti “irregolari” gli stranieri che hanno perduto i requisiti per la permanenza sul territorio nazionale, di cui erano in possesso al momento dell’ingresso in Italia (ad esempio, per il mancato rinnovo del permesso di soggiorno scaduto).

Secondo la norme vigenti, tali immigrati devono essere respinti alla frontiera o espulsi. Quando l’espulsione non può essere immediata, gli stranieri devono essere trattenuti presso appositi centri di permanenza temporanea ed assistenza (CPTA) per il tempo strettamente necessario alla loro identificazione ed espulsione.

 

Dopo la recente chiusura dei centri di Brindisi, Crotone e Ragusa, al momento sono in funzione 11 centri di permanenza temporanea, con una ricettività di 1591 posti[40]. La loro localizzazione nelle varie regioni è in funzione delle dinamiche dei flussi di immigrazione clandestina.

Ai CPTA si aggiungono 5 centri di accoglienza (CPA, 2.394 posti) destinati a garantire i primi soccorsi agli stranieri e 4 centri di identificazione (CID) per il trattenimento temporaneo dei richiedenti asilo (730 posti)[41].

Nel periodo 2005 - 2006 sono stati tradotti nei CPTA circa 25.000 stranieri[42].

Per quanto riguarda, in particolare, i rimpatri effettuati nei confronti degli stranieri trattenuti nei centri di permanenza e assistenza, nel 2005 i rimpatriati sono stati il 68,6% dei trattenuti (50,5% nel 2004)[43].

 

Gli strumenti che l’ordinamento predispone per il contrasto all’immigrazione clandestina sono numerosi e vanno dalla repressione del reato di favoreggiamento all’immigrazione clandestina, al respingimento alla frontiera, dall’espulsione come misura di sicurezza per stranieri condannati per gravi reati, all’espulsione come sanzione sostitutiva della detenzione.

Il principale di essi può tuttavia considerarsi l’espulsione amministrativa. Dopo la legge Bossi-Fini essa si risolve, nella maggior parte dei casi, nell’accompagnamento alla frontiera da parte delle forze dell’ordine, disposto dal prefetto; più raramente si concreta in una intimazione a lasciare entro 15 giorni il territorio dello Stato. Il provvedimento di espulsione è valido per 10 anni e il mancato rispetto di quanto in esso disposto dà luogo a sanzione penale.

 

Per contrastare le immigrazioni clandestine e i relativi traffici, la legge Bossi-Fini ha infatti inasprito l’apparato delle sanzioni penali previste dal testo unico ed ha generalizzato il ricorso all’espulsione mediante accompagnamento coatto alla frontiera, modificando numerosi aspetti procedurali del ricorso contro il decreto di espulsione e inasprendo le pene per lo straniero espulso che rientri illegalmente nel territorio dello Stato[44].

Nella materia è intervenuto il decreto-legge n. 241 del 2004[45], che ha ridisciplinato la procedura di controllo giurisdizionale sull’espulsione del cittadino extracomunitario e l’esecuzione dell’espulsione, per adeguarle a due sentenze della Corte costituzionale (nn. 222 e 223 del 2004) che ne hanno dichiarato la parziale illegittimità costituzionale.

 

Particolarmente severe sono le disposizioni volte a reprimere il reato di favoreggiamento all’immigrazione clandestina, punito con la reclusione fino a cinque anni o, se il reato è compiuto a fini di lucro, fino a quindici anni. Le pene poi sono poi aumentate in presenza di circostanze aggravanti, quali l’avviamento alla prostituzione[46].

Va inoltre ricordata, in proposito, la ridefinizione dei reati di riduzione in schiavitù e di tratta di persone operata dalla legge n. 228 del 2003[47].

Una menzione spetta anche al permesso di soggiorno a fini investigativi, rilasciato in favore degli stranieri che prestino la loro collaborazione all’autorità giudiziaria o agli organi di polizia in relazione a delitti commessi per finalità di terrorismo, anche internazionale, o di eversione dell'ordine democratico. Si tratta di un nuovo strumento introdotto dal recente decreto-legge n. 144 del 2005[48], e che si inserisce nel solco della legislazione premiale in materia di immigrazione inaugurata dal permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale, che può essere rilasciato a immigrati clandestini che siano vittime di situazioni di violenza o di grave sfruttamento[49].

Gli interventi a livello internazionale

Uno degli strumenti che hanno reso possibile una efficace azione di contrasto all’immigrazione clandestina è stato la stipulazione, da parte del Governo italiano, di una serie di accordi bilaterali in materia di immigrazione.

Si tratta, innanzitutto, degli accordi di riammissione degli stranieri irregolari, previsti dal testo unico sull’immigrazione, volti ad ottenere la collaborazione delle autorità del Paese straniero nelle operazioni di rimpatrio dei migranti non regolari, espulsi dall’Italia o respinti al momento dell’attraversamento della frontiera.

Con alcuni Paesi, e specificamente con quelli a più alta pressione migratoria, sono stati perfezionati pacchetti di intese di portata più ampia che prevedono non soltanto accordi di riammissione, ma anche intese di cooperazione di polizia, nonché accordi in materia di lavoro. Nei decreti annuali sui flussi di ingresso del lavoratori extracomunitari sono previste quote riservate per gli stranieri provenienti da Paesi che hanno stretto tali accordi globali di cooperazione.

Attualmente l’Italia ha firmato 28 intese bilaterali in tema di riammissione, di cui 21 in vigore. Trattative in materia di immigrazione sono in corso con altri 17 Paesi[50].

Di questi accordi, 15 sono stati stipulati con Paesi dell’Unione europea, compresi quelli di nuova e di prossima adesione, e 13 con Paesi extra UE: Albania, Algeria, Croazia, Macedonia, Georgia, Marocco, Moldavia, Nigeria, Sri Lanka, Svizzera, Tunisia, Serbia-Montenegro, Egitto.

Tra i Paesi con i quali sono stati avviati contatti si ricordano le Filippine, la Siria e il Bangladesh.

 

Come si è accennato sopra, la stipula di trattati di riammissione non esaurisce l’azione internazionale del nostro Paese in materia di immigrazione. In proposito, assumono particolare rilievo i casi di Tunisia e Libia, in quanto gli approdi dei due Paesi rivieraschi costituiscono l’ultima base di partenza di gran parte dei flussi di immigrati clandestini che giungono in Italia via mare. Con la Tunisia, oltre all’intesa sulla riammissione, stipulato nel 1998, esistono forme di accordo su gran parte dei temi relativi all’immigrazione: dalla cooperazione allo sviluppo, al contrasto dell’immigrazione clandestina, alla collaborazione sulla gestione dei flussi regolari[51]. Con la Libia, a partire dal luglio del 2002 é stato avviato un intenso dialogo in tema di prevenzione e contrasto dell’immigrazione clandestina, sulla base dell’accordo di collaborazione nella lotta alla criminalità organizzata, al traffico illegale di stupefacenti e sostanze psicotrope e all’immigrazione clandestina, firmato a Roma il 13 dicembre 2000. Sono attualmente in corso progetti sperimentali di cooperazione in tre settori cruciali in materia: controllo delle frontiere terrestri, intelligence investigativa sulle organizzazioni criminali dedite al traffico dei clandestini e contrasto in mare[52].

Tra gli ultimi accordi in ordine di tempo, si ricorda quello con l’Egitto del novembre 2005, precedente all’accordo di riammissione del 2007, in cui il Governo italiano si impegna, tra l’altro a valutare l’attribuzione di una speciale quota annuale per i lavoratori migranti egiziani[53].

L’integrazione degli stranieri regolari

Per quanto riguarda il terzo dei tre princìpi ispiratori della legislazione vigente, l’integrazione degli stranieri regolari, il nostro ordinamento garantisce una ampia tutela dei diritti degli stranieri e promuove l’accoglienza e l’integrazione degli immigrati.

Innanzitutto, agli stranieri sono garantiti, alla stregua dei cittadini italiani, i diritti fondamentali di libertà ed eguaglianza fissati dalla prima parte della nostra Costituzione. Tra questi, espressamente destinato agli stranieri, il diritto di asilo (art. 10 Cost.).

Inoltre, una serie di disposizioni contenute in leggi ordinarie provvedono a fissare contenuti e limiti della possibilità degli stranieri di godere dei diritti propri dei cittadini e dall’altro a promuovere l’accoglienza e l’integrazione degli immigrati.

In primo luogo, la legge prevede, in presenza di determinate condizioni, la concessione agli stranieri della cittadinanza (per naturalizzazione, per nascita o per matrimonio), quale massimo strumento di integrazione e di possibilità di godimento dei diritti garantiti dall’ordinamento. L’acquisizione della cittadinanza per naturalizzazione presuppone la permanenza regolare e continuativa nel territorio nazionali per dieci anni ed è subordinata alla decisione, in larga parte discrezionale, dell’amministrazione pubblica.

 

Per quanto riguarda i diritti civili, agli stranieri è garantito il diritto alla difesa in giudizio (art. 17 testo unico).

Inoltre, è prevista una serie di strumenti volti al contrasto della discriminazione razziale: a partire dalla legge 654/1975 di ratifica della Convenzione di New York del 1966 contro il razzismo, fino al testo unico che da una definizione puntuale degli atti di discriminazione (art. 43) e disciplina l’azione di sede civile contro tali atti (art. 44). Recentemente in questo settore alcuni importanti interventi sono stati realizzati principalmente in attuazione della disciplina comunitaria: due decreti legislativi, 215 e 216 del 2003, hanno recepito due direttive comunitarie contenenti disposizioni per garantire la non discriminazione a causa delle proprie origini, il primo in generale, il secondo in materia di lavoro.

 

Sono previste, inoltre, alcune disposizioni relative alla tutela dei diritti sociali.

Specifiche disposizioni del testo unico (artt. 28-33) prendono in esame le forme di garanzia del diritto all’unità familiare, riconosciuto agli stranieri regolarmente soggiornanti, e di tutela dei minori, il cui prioritario interesse deve sorreggere tutti i provvedimenti amministrativi e giurisdizionali in materia di diritto all’unità familiare (sul punto si veda, infra, i due paragrafi specificamente dedicati ai minori stranieri).

Per quanto riguarda il diritto alla salute, viene garantita una ampia assistenza sanitaria a tutti gli stranieri, compresi coloro che non sono in regola con le norme relative all’ingresso e al soggiorno (artt. 34-36).

Anche il diritto allo studio è contemplato dal testo unico (art. 39);

Le disposizioni del testo unico in materia di servizi abitativi e di assistenza sociale per stranieri (artt. 40-41) prevedono che le regioni, in collaborazione con gli enti locali e con le associazioni di volontariato, predispongano centri di accoglienza destinati ad ospitare stranieri regolarmente soggiornanti e impossibilitati, temporaneamente, a provvedere autonomamente alle proprie esigenze abitative e di sussistenza[54].

L’art. 41 del testo unico estende a favore degli stranieri in possesso della carta o del permesso di soggiorno (di durata non inferiore a un anno) anche l’accesso ai servizi socioassistenzialiorganizzati sul territorio[55].

La legge finanziaria 2001 (art. 80, co. 19)[56] ha circoscritto la portata della disposizione precisando che l’assegno sociale e le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono concessi agli stranieri che siano titolari di carta di soggiorno (e non anche a coloro in possesso del semplice permesso di soggiorno); per le altre prestazioni e servizi sociali l’equiparazione con i cittadini italiani è consentita a favore degli stranieri che siano almeno titolari di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno

 

Quanto ai diritti politici, va segnalata la Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale fatta a Strasburgo nel 1992 tra i Paesi membri del Consiglio d’Europa (ratificata dall’Italia con legge 8 marzo 1994, n. 203) con la quale vengono garantiti agli stranieri residenti nei Paesi aderenti una serie di diritti. In particolare il capitolo A della Convenzione prevede il riconoscimento agli stranieri, alle stesse condizioni previste per i cittadini, delle libertà di espressione, di riunione e di associazione, ivi compresa quella di costituire sindacati e affiliarsi ad essi, ferme restando le eventuali limitazioni per ragioni attinenti alla sicurezza dello Stato, alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. Con il capitolo B si riconosce il diritto alle collettività locali che hanno nei loro rispettivi territori un numero significativo di residenti stranieri, di creare organi consultivi volti a rappresentare i residenti stranieri a livello, ai quali deve essere data la possibilità di discutere sui problemi di loro interesse per il tramite di rappresentanti eletti o nominati da gruppi associati.

Non si è data, invece, applicazione al capitolo C della Convenzione che impegna le parti a concedere agli stranieri residenti il diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni locali che, pertanto, non è attribuibile agli stranieri non comunitari[57].

I minori stranieri

La disciplina generale

Il trattamento giuridico del minore straniero si pone al confine fra la legislazione sui minori, improntata a principi di protezione e di sostegno, e quella sugli stranieri, nata come legislazione di pubblica sicurezza e pertanto basata su principi di controllo e di difesa.

 

Il primo intervento legislativo in tema di immigrazione, il c.d. decreto Martelli del 1989 poi convertito nella L. 39/1990[58], conteneva due sole norme destinate ai minorenni[59], insufficienti a disegnare adeguatamente la disciplina della condizione giuridica del minore straniero. Pertanto, assunsero un peso determinante le procedure dei vari uffici, fra l’altro largamente disomogenee fra loro.

La L. 39/1990 non prevedeva inoltre norme in materia di minori non accompagnati, con la conseguenza di lasciare di fatto alla sola autorità di polizia i poteri di determinazione. L’intervento dell’autorità giudiziaria veniva richiesto dagli operatori invocando la Convenzione di New York sui diritti del fanciullo[60] e i principi generali in materia di protezione dei minori[61]. L’Autorità giudiziaria (a volte individuata nel Tribunale dei Minori, altre nel Giudice Tutelare) rispose con orientamenti disomogenei e contraddittori, applicando le norme in materia di abbandono e di affidamenti.

La prima legge che organicamente disciplina il fenomeno migratorio in tutti i suoi aspetti, la L. 40/1998[62], compresa successivamente nel D. Lgs. 286/98[63], sana in parte la situazione precedente con numerose e importanti disposizioni specifiche riguardanti il diritto all’unità familiare e la tutela dei minori.

 

Il Testo unico contiene al co. 3 dell’art. 28 il principio generale di “prevalenza del superiore interesse del fanciullo in tutti i procedimenti finalizzati a dare attuazione al principio dell’unità familiare e riguardanti i minori”. Tale criterio era stato già affermato dalla Corte Costituzionale nel 1986 quando aveva stabilito che i diritti inviolabili del minore devono ritenersi estesi anche al minore straniero in stato di abbandono[64]; principio rafforzato da una sentenza del 1989 in cui si ribadiva che minore italiano e minore straniero devono ricevere parità di trattamento nel godimento di diritti essenziali, quali il diritto a sviluppare la propria personalità nella famiglia d'origine e il diritto ad avere un'unica famiglia, nonché, in subordine, il diritto ad ottenere una famiglia sostitutiva "adeguata"[65]. Precedentemente la Convenzione internazionale sui diritti del fanciullo firmata a New York il 20 novembre 1989, (ratificata e resa esecutiva con L. 176/1991[66]) aveva, all'art. 3, co. 1, invitato i paesi contraenti a provvedere alla protezione della condizione del minore nei procedimenti giurisdizionali e amministrativi. Pertanto, in attuazione di tali principi, ed espressamente affermando di volersi conformare a quanto previsto della Convenzione, l’art. 28, co. 3 del Testo unico introduce come criterio valutativo prioritario, in tutti i procedimenti amministrativi e giurisdizionali finalizzati a dare attuazione al diritto all’unità familiare e riguardanti i minori, quello del “superiore interesse del fanciullo”.

I minori affidati a un cittadino straniero regolarmente soggiornante e che convivono con l’affidatario vengono iscritti nel permesso di soggiorno dell’affidatario fino al compimento dei 14 anni, allorché ricevono un permesso di soggiorno per motivi familiari.

L’art. 19 co. 2, lettera a) del testo unico dispone l’inespellibilità amministrativa del minore straniero salvo il diritto a seguire il genitore o l’affidatario espulsi e tranne per i motivi di sicurezza nazionale e ordine pubblico, per i quali, in base al co. 4 dell'art. 31, deve disporre il Tribunale per i minorenni su richiesta del Questore.

Il D.P.R. 394/1999[67] disciplina all’art. 28 le tipologie di permesso di soggiorno rilasciate dal Questore nei casi in cui la legge dispone il divieto di espulsione: permesso di soggiorno per minore età o permesso di soggiorno per integrazione sociale e civile del minore.

 

Il permesso per integrazione sociale e civile del minore, rilasciato previo parere del Comitato per i minori stranieri, così come disposto dall’art. 11 co. 1, lettera c-sexies, dello stesso Regolamento, è emesso in favore dei minori che si trovano nelle condizioni di cui all’art. 32 del Testo unico (Minori affidati).

L’art. 32 del Testo unico ha d’altra parte disciplinato la posizione del minore straniero, regolarmente soggiornante nel territorio italiano, al compimento della maggiore età, prevedendo la possibilità che possa essergli rilasciato il permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, per esigenze sanitarie o di cura, purché nei suoi confronti siano state applicate le disposizioni di cui all’art. 31, comma 1 e 2, ovvero si tratti di un minore comunque affidato ai sensi dell’art. 2 della L. 184/1983[68]; il co. 1-bis prevede altresì le stesse tipologie di permesso anche per i minori stranieri non accompagnati ammessi per un periodo non inferiore a due anni in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato a rappresentanza nazionale e comunque iscritto nel registro delle associazioni, degli enti e degli altri organismi privati che svolgono le attività a favore degli stranieri immigrati istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali[69]. IL successivo co. 1-ter stabilisce inoltre l’obbligo da parte dell’ente gestore dei progetti di provare con idonea documentazione che al momento del compimento della maggiore età del minore straniero richiedente il rilascio del permesso, questi si trovi sul territorio nazionale da non meno di tre anni, segua il progetto da non meno di due anni, abbia disponibilità di un alloggio, e frequenti corsi di studio o svolga o stia per svolgere attività retribuita.

 

Importanti novità sono intervenute con la sentenza della Corte Costituzionale 5 giugno 2003, n. 198, che ha disposto che la norma fosse interpretata analogicamente, estendendo ai minori non affidati, ma sottoposti a provvedimento di tutela, la disciplina di conversione del permesso di soggiorno prevista per i minori affidati, cancellando ogni dubbio sulla possibilità di concedere anche ai minori stranieri sotto tutela al compimento della maggiore età il permesso di soggiorno per motivi di lavoro, familiari o di studio. Infine, le decisioni del Consiglio di Stato 1681/2005 e 564/2007 sottolineano come i requisiti stabiliti dal co. 1 dell’art. 32 del Testo unico (affidamento o tutela) e i requisiti stabiliti dai commi 1-bis e 1-ter dello stesso articolo (ingresso da almeno 3 anni e partecipazione ad un progetto di integrazione da almeno 2 anni) siano alternativi e non concorrenti.

 

I minori stranieri che hanno terminato l’espiazione di una pena detentiva per reati commessi durante la minore età e hanno partecipato ad un programma di assistenza ed integrazione sociale possono ottenere al momento delle dimissioni dal carcere, un permesso di soggiorno per protezione sociale (art. 18, co. 6 del D. Lgs. 286/1998). Il permesso per protezione sociale consente di lavorare ed è rinnovabile anche dopo il compimento dei 18 anni.

 

L’art. 31 del Testo unico al co. 3, stabilisce inoltre che il Tribunale per i minorenni possa dare l’autorizzazione per l’ingresso o la permanenza del familiare, per gravi motivi connessi con lo sviluppo psicofisico del minore straniero. Sulla base di questa norma, il giudice “tenuto conto dell’età e delle condizioni di salute del minore che si trova nei territorio italiano”, può autorizzare, per un periodo di tempo determinato, anche in deroga alle altre disposizioni del Testo unico, un familiare del minore a entrare o rimanere nel nostro paese. L'autorizzazione è revocata quando vengono a cessare i gravi motivi che ne giustificavano il rilascio o per attività del familiare incompatibili con le esigenze del minore o con la permanenza in Italia.

 

La norma è rilevante dal punto di vista costituzionale in quanto stabilisce l’intervento della magistratura minorile sulla condizione giuridica degli adulti stranieri, seppur nella loro qualità di genitori o di familiari del minore, anche in deroga alle norme legislative. In questo caso vanno considerati gli artt. 30 e 31 Cost. che impongono al legislatore di favorire gli istituti necessari alla protezione dell’infanzia e di prevedere istituti sostitutivi dei compiti educativi dei genitori.

 

L’art. 33 del D. Lgs. 286/1998 trasferisce altresì ad un organo amministrativo, il Comitato per i minori stranieri le competenze che, secondo i principi del diritto minorile, spettavano all’Autorità Giudiziaria.

Il Comitato minori stranieri

Il Comitato opera presso il Ministero della solidarietà sociale ed è composto da rappresentanti dei Ministeri degli affari esteri, dell'interno e di grazia e giustizia, del Dipartimento per gli affari sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con compiti di vigilanza e coordinamento sulle modalità di soggiorno dei minori stranieri temporaneamente ammessi sul territorio dello Stato e con funzioni di tutela dei relativi diritti. Esso è disciplinato dal decreto del Presidente del Consiglio 535/1999[70].

 

Ai sensi dell’articolo 33 del testo unico e dell’articolo 3 del DPCM n. 535/1999, il Comitato per i minori stranieri, nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentiti i Ministri degli affari esteri, dell’interno e di grazia e giustizia, è composto dai seguenti rappresentanti:

§         uno del Dipartimento per gli affari sociali della Presidenza del Consiglio dei ministri

§         uno del Ministero degli Affari Esteri

§         uno del Ministero di Giustizia

§         uno del Ministero dell'Interno

§         uno dell’Unione province italiane

§         due dell’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI)

§         uno dell’Unione province italiane (UPI)

§         due delle organizzazioni maggiormente rappresentative operanti nel settore dei problemi della famiglia e dei minori.

 

Il Comitato opera al fine prioritario di tutelare i diritti dei minori presenti non accompagnati e dei minori accolti, in conformità alle previsioni della Convenzione sui diritti del fanciullo. Il comitato è responsabile del monitoraggio costante delle presenze di minori stranieri non accompagnati e dell’inserimento delle informazioni di una apposita banca dati. In secondo luogo, procede all’accertamento dello statusdel minore e all’esame delle sue condizioni di non accompagnato. In terzo luogo, promuove le indagini familiari per rintracciare i genitori dei minori di origine al fine del loro ricongiungimento. Inoltre, esamina le istanze di integrazione dei minori presentate dai servizi sociali dei comuni (co. 1-bis dell’art. 32 del D.Lgs. 286). Infine, il Comitato gestisce i programmi di accoglienza temporanea gestiti da enti pubblici o privati e famiglie.

 

Ai fini delle attività di tutela del Comitato, la normativa vigente opera una distinzione tra “minori stranieri non accompagnati” e “minori stranieri accolti”:

Minori non accompagnati: si intende il minorenne senza cittadinanza italiana (o di altro Paese dell’Unione Europea) che non ha presentato domanda di asilo politico e che si trova nel territorio dello Stato privo di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili.

Ogni minore straniero non accompagnato deve essere segnalato:

§         alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per minorenni, anche nel caso in cui sia accolto da un parente entro il quarto grado idoneo ad accoglierlo[71], a cui comunque deve essere affidato;

§         al Giudice Tutelare, per l’apertura della tutela;

§         al Comitato per minori stranieri, ad eccezione del caso in cui il minore abbia presentato domanda di asilo.

Ai minori stranieri non accompagnati si applicano le norme previste in generale dalla legge italiana in materia di protezione e assistenza dei minori:

§         il collocamento in luogo sicuro e la competenza in materia di assistenza è attribuita in via primaria all’Ente Locale (in genere al Comune):

§         l’affidamento del minore temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo può essere disposto dal Tribunale per i minorenni (affidamento giudiziale), oppure, nel caso ci sia il consenso dei genitori o del tutore, può essere disposto dai servizi sociali e reso esecutivo dal Giudice tutelare (affidamento consensuale)[72]; la legge non prevede che per procedere all’affidamento si debba attendere la decisione del Comitato per i minori;

§         l’apertura della tutela per il minore i cui genitori non possono esercitare la potestà[73].

In relazione ai minori non accompagnati, il Comitato svolge le seguenti attività:

§         accerta lo status del minore non accompagnato;

§         svolge compiti di impulso e di ricerca al fine di promuovere l'individuazione dei familiari dei minori;

§         adotta il provvedimento di rimpatrio assistito;

§         provvede al censimento dei minori presenti non accompagnati.

In base all’articolo 6 del DPCM n. 535/99, al minore non accompagnato sono garantiti i diritti relativi al soggiorno temporaneo, alle cure sanitarie, all'avviamento scolastico e alle altre provvidenze disposte dalla legislazione vigente.

Al fine di garantire l'adeguata accoglienza del minore il Comitato può proporre la stipula di convenzioni con amministrazioni pubbliche e organismi nazionali e internazionali che svolgono attività inerenti i minori non accompagnati in conformità ai principi e agli obiettivi che garantiscono il superiore interesse del minore, la protezione contro ogni forma di discriminazione, il diritto del minore di essere ascoltato.

 

Minori stranieri accolti (minori stranieri non accompagnati accolti temporaneamente nel territorio dello Stato): sono i bambini, di età superiore ai sei anni, che hanno fatto ingresso in Italia nell'ambito di programmi solidaristici di accoglienza temporanea promossi da enti, associazioni o famiglie.

In relazione ai minori accolti, il Comitato:

§         delibera, previa adeguata valutazione e secondo criteri predeterminati, in ordine alle richieste provenienti da enti, associazioni o famiglie italiane per l'ingresso di minori accolti nell'ambito dei programmi solidaristici di accoglienza temporanea nonché per l'affidamento temporaneo e per il rimpatrio dei medesimi;

§         provvede alla istituzione e alla tenuta dell'elenco dei minori accolti nell'ambito dei programmi solidaristici;

§         definisce i criteri predeterminati di valutazione delle richieste per l'ingresso di minori accolti.

 

Ai fini del censimento dei minori stranieri presenti in Italia, il DPCM n. 535/99 (art. 5), dispone che i pubblici ufficiali, gli incaricati di pubblico servizio e gli enti, in particolare che svolgono attività sanitaria o di assistenza, i quali vengano comunque a conoscenza dell'ingresso o della presenza sul territorio dello Stato di un minorenne straniero non accompagnato, sono tenuti a darne immediata notizia al Comitato, con mezzi idonei a garantirne la riservatezza.

 

Il Comitato si occupa inoltre del rimpatrio assistito del minore, ossia dell'insieme delle misure adottate allo scopo di garantire al minore interessato l'assistenza necessaria fino al ricongiungimento coi propri familiari o al riaffidamento alle autorità responsabili del Paese d'origine, in conformità alle convenzioni internazionali, alla legge, alle disposizioni dell’autorità giudiziaria. Il rimpatrio assistito deve essere finalizzato a garantire il diritto all'unità familiare del minore e ad adottare le conseguenti misure di protezione.

Ai sensi dell’articolo 7 del DPCM 535/99, il rimpatrio deve svolgersi in condizioni tali da assicurare costantemente il rispetto dei diritti garantiti al minore e tali da assicurare il rispetto e l'integrità delle condizioni psicologiche del minore, fino al riaffidamento alla famiglia o alle autorità responsabili. Dell'avvenuto riaffidamento è rilasciata apposita attestazione da trasmettere al Comitato.

Inoltre, il Comitato dispone il rimpatrio assistito del minore non accompagnato, assicurando che questi sia stato previamente sentito, anche dagli enti interessati all'accoglienza, nel corso della procedura. Infine, a differenza dell’espulsione, il rimpatrio non comporta il divieto di reingresso per 10 anni.

Nel caso in cui ritenga che il rimpatrio non sia nel suo superiore interesse, il minore ha diritto di presentare ricorso alla Magistratura (Tribunale ordinario[74] o TAR) per ottenere l’annullamento del provvedimento. Il ricorso può essere presentato dal tutore o dai genitori dal paese di origine.

 

In questi anni di attività del Comitato per i minori stranieri, il fenomeno dei minori non accompagnati ha riguardato l'ingresso clandestino nel nostro paese di circa 20.000 minori stranieri. Tali dati sono stati ricavati dall'attività di censimento svolta in questi anni dal Comitato secondo i compiti ad esso attribuiti dal DPCM n. 535/99.

Per quanto riguarda i minori accolti, l'attività del Comitato riguarda l'ingresso temporaneo in Italia di circa 36.000 minori stranieri in media all'anno nell'ambito di programmi solidaristici di accoglienza temporanea a scopo umanitario.[75] Questa attività di accoglienza ha avuto origine dopo il disastro ambientale di Chernobyl e nel corso degli anni anche ad altri Paesi ed ad altre tipologie di minore.

Più in particolare, tra il 1° luglio 2000 e il 31 gennaio 2002 sono stati segnalati al Comitato per i minori stranieri 16.239 minori, dei quali 8.318 sono diventati maggiorenni nel periodo considerato[76]. I più importanti paesi di provenienza sono l’Albania, da cui proviene più della metà dei minori segnalati, il Marocco e la Romania.

Il Comitato per i minori stranieri, al 31 gennaio 2002, ha disposto provvedimenti di rimpatrio o di non luogo a provvedere al rimpatrio per 264 minori.

Attualmente (dati aggiornati al 31 dicembre 2006) i minori non accompagnati risultano essere 6.551, per lo più maschi e concentrati nella classe di età 15-17 anni. Di questi ben 4.293 non sono identificati. La nazionalità più diffusa è quella romena, seguita dalla marocchina e albanese.

Interventi recenti e prospettive future in materia di immigrazione

La riforma della disciplina dell’immigrazione è uno dei temi al centro del dibattito politico.

 

Il disegno di legge oggetto del presente dossier riflette in parte i contenuti di una mozione in tema di flussi migratori approvata dal Senato[77] che impegna il Governo ad intervenire in materia seguendo una serie di indicazioni, quali:

§      rafforzare il processo di programmazione dei flussi sulla base di realistiche analisi previsionali circa le necessità del Paese;

§      rivedere la normativa d'accesso legale al lavoro;

§      introdurre meccanismi di concessione dei permessi di soggiorno e di loro rinnovo, non vessatori per gli immigrati;

§      tutelare i diritti degli immigrati secondo quanto prescritto dalle convenzioni internazionali;

§      realizzare la riforma dei procedimenti di acquisizione della cittadinanza;

§      sostenere i processi d'integrazione;

§      sostenere e rafforzare le politiche bilaterali e multilaterali con i Paesi di emigrazione.

 

La particolare attenzione del Parlamento alla questione dell’immigrazione è testimoniata dall’indagine conoscitiva sull’immigrazione e l’integrazione in corso da parte del Comitato parlamentare Schengen dal mese di febbraio 2007.

 

Anche il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro è intervenuto auspicando una rinnovata politica nazionale, volta al rafforzamento della politica di integrazione e alla costruzione di una ordinata convivenza civile che eviti i rischi di conflitti sociali[78].

Sul versante dell’apparato sanzionatorio delle violazioni alle regole che presiedono all’ingresso e alla permanenza regolare degli stranieri, la Corte costituzionale ne ha messo in rilievo alcuni squilibri e disarmonie, “tali da rendere problematica la verifica della compatibilità con i principi costituzionali di uguaglianza e di proporzionalità della pena e con la finalità rieducativa della stessa”. La Corte ha, inoltre, rilevato l’opportunità dell’intervento del legislatore volto ad eliminare tali squilibri (sentenza 22/2007).

 

In attesa di una riforma di ampio respiro, si registrano numerose iniziative (realizzate o in via di realizzazione) che intervengono su singoli aspetti delle politiche dell’immigrazione. Si tratta di iniziative di tipo legislativo e amministrativo, volte ad incidere direttamente o indirettamente sulla materia, sia sul versante della gestione dell’immigrazione e del contrasto dell’immigrazione clandestina, sia con riguardo al diritto all’integrazione.

Gestione dell’immigrazione e contrasto all’immigrazione clandestina

Nella regolamentazione dell’ingresso e permanenza degli stranieri si registrano alcuni interventi volti alla semplificazione delle procedure burocratiche.

Tra questi l’abolizione dell’obbligo di permesso di soggiorno per i lavoratori extracomunitari dipendenti da datori di lavoro residenti nell’Unione europea, sostituito da una semplice dichiarazione (decreto legge 10/2007, art. 5)[79].

 

Recentemente è stata approvata la L. 68/2007[80] che abolisce l’analogo obbligo di richiedere il permesso di soggiorno per viaggi di breve durata (tre mesi) compiuti per motivi di visita, affari, turismo e studio. La disposizione è finalizzata ad evitare la procedura di infrazione (n. 2006/2126) avviata dalla Commissione europea per la non conformità al diritto comunitario delle norme italiane. In sostituzione sarà sufficiente una dichiarazione di presenza all’ufficio di frontiera ovvero in questura.

 

Inizialmente tale disposizione era contenuta nel citato decreto legge 10/2007 volto in generale all’adeguamento di diverse disposizioni interne ad obblighi comunitari disattesi. Tra queste, quelle in materia di immigrazione (contenute nell’art. 5 del decreto) sono state in parte abrogate[81]. E’ stato abrogato l’eliminazione dell’obbligo (che viene dunque ripristinato) per l’ospitante di comunicare l’ospitalità alla questura di un immigrato di cui all’art. 7 del testo unico. Già in precedenza la legge 296/2006 (legge finanziaria 2007) aveva abrogato l’obbligo di comunicazione per il datore di lavoro che assume un lavoratore non comunitario (art. 1, comma 1184).

 

Anche a livello amministrativo si segnalano alcuni interventi di semplificazione di specifiche procedure.

Si è chiarito che non è richiesto il permesso di soggiorno del minore straniero adottato o affidato a scopo di adozione (Direttiva del Ministro dell’interno e del Ministro delle politiche per la famiglia del 21 febbraio 2007) e che può essere rilasciato il permesso di soggiorno anche agli sportivi extracomunitari dilettanti con le modalità semplificate valide per gli sportivi professionisti (Circolare del Ministero dell’interno del 2 marzo 2007).

 

In materia di immigrazione clandestina e di contrasto delle attività illecite ad essa collegate il Governo ha presentato due disegni di legge, attualmente in discussione alle Camere.

Il primo[82] riguarda i cosiddetti scafisti, ossia di coloro favoriscono e sfruttano l’immigrazione clandestina, ed è volto a reprimere con maggior durezza tali reati attraverso:

§      la ridefinizione del reato di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina;

§      l’applicazione della custodia cautelare in carcere per i delitti connessi all’immigrazione clandestina, alla stregua di quelli di criminalità organizzata;

§      il prolungamento della durata massima delle indagini preliminari (che viene portata a due anni, come per i più gravi delitti) e, di conseguenza della custodia cautelare.

 

Il secondo disegno di legge[83] è volto a contrastare il lavoro nero degli stranieri irregolari. Il provvedimento introduce il delitto di grave sfruttamento dell’attività lavorativa per coloro che reclutano lavoratori, ovvero ne organizzano l'attività lavorativa, sottoponendoli a grave sfruttamento mediante violenza o minaccia o intimidazione e le cui condizioni di lavoro costituiscono violazione di norme contrattuali o di legge o sono, comunque, considerate condizioni degradanti.

La sanzione è determinata nella reclusione da 3 a 8 anni e la multa di 9.000 euro per ogni lavoratore. Un aumento di pena è stabilito se tra i lavoratori gravemente sfruttati vi sono minori o stranieri “irregolarmente soggiornanti”. Nel caso venga accertata l’occupazione di almeno un lavoratore straniero irregolarmente soggiornante, viene sospesa l’attività produttiva per un mese.

Inoltre, per il nuovo reato è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza, comportando così l’inclusione dello stesso nell’ambito della casistica prevista all’articolo 18 del testo unico sull’immigrazione per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale agli stranieri vittime di sfruttamento.

 

Sono, invece, di iniziativa parlamentare due proposte di legge, dal contenuto analogo, volte a introdurre disposizioni per agevolare il controllo dell’identità dello straniero e a contrastare il fenomeno dell’utilizzo di false generalità[84].

Da rilevare, l’istituzione nel gennaio 2007 dell’Osservatorio sulla prostituzione e sui fenomeni delittuosi ad essa connessi presso il Dipartimento di pubblica sicurezza, con compiti di studio, ricerca e proposta sul complessivo sistema di prevenzione e di contrasto ai fenomeni delittuosi connessi alla prostituzione e, inoltre, elabora misure di assistenza, protezione e tutela delle vittime della tratta.

 

La verifica delle condizioni di vita nei centri di permanenza temporanea e assistenza (CPTA), anche in vista della loro riforma, è stato l’obiettivo principale di una speciale commissione d’indagine sui CPTA istituita dal ministro Amato nel luglio scorso e presieduta dall’ambasciatore Staffan de Mistura.

La Commissione ha concluso i suoi lavori nel gennaio 2007 con la pubblicazione di un dettagliato rapporto, in cui si propone il “superamento” dei CPTA attraverso un processo di svuotamento di tutte le categorie di persone per le quali non c’è necessità di trattenimento[85].

Come si è accennato sopra, il disegno di legge approvato dal Governo in giugno recepisce tali principi prevedendo una profonda revisione dell’attuale sistema, senza tuttavia eliminare gli strumenti necessari per l’assistenza, il soccorso e l’identificazione degli immigrati.

Un primo intervento in materia è stato operato di recente con la chiusura dei centri di Brindisi, Crotone e Ragusa e con l’avvio di un approfondito studio sulle altre strutture, in vista di ulteriori, eventuali, soppressioni o riqualificazione. Saranno adottati, inoltre, nuovi criteri per l´accesso ai Centri, garantendo la più ampia trasparenza e conoscenza dell´attività e dei servizi resi agli ospiti e sono previsti progetti di riqualificazione dei Centri di accoglienza (CDA) finalizzati al miglioramento degli standards attuali di ospitalità[86].

 

Per quanto riguarda l’attività internazionale si ricorda che nel luglio 2006 l’Italia ha manifestato la sua intenzione di aderire al Trattato di Prüm. Si tratta di un accordo, sottoscritto il 27 maggio 2005 da sette Stati membri dell´Unione Europea (Germania, Spagna, Francia, Austria, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo), con lo scopo di rafforzare la cooperazione di polizia in materia di lotta al terrorismo, alla criminalità transfrontaliera e all’immigrazione clandestina. Il Parlamento da parte sua ha chiesto al Governo di ratificare al più presto il trattato[87].

Recentemente è stato emanato decreto legislativo 24/2007[88] per il recepimento della direttiva comunitaria 2003/110, relativa all’assistenza durante il transito in uno scalo aereo di un Paese membro dell’Unione europea – nell’ambito di provvedimenti di espulsione per via aerea – quando non sia possibile per lo Stato membro avvalersi di voli diretti per l’allontanamento degli stranieri espulsi verso i Paesi terzi di destinazione. In conformità alle convenzioni internazionali il transito per via aerea non è richiesto né autorizzato se il cittadino espulso corre il rischio di subire nel Paese di destinazione o di transito trattamenti inumani, torture o morte.

Diritto all’integrazione

In materia di integrazione, particolare rilievo ha la discussione parlamentare in corso alla Camera su una serie di progetti di legge (di cui uno del Governo) di riforma della disciplina sulla cittadinanza, volti in genere ad agevolare l’acquisizione della cittadinanza italiana da parte degli stranieri regolarmente soggiornanti nel nostro Paese. Tra le misure principali del disegno di legge del Governo (A.C. 1607) l’abbassamento da dieci a cinque anni del periodo minimo di presenza legale in Italia richiesto ai fini della concessione della cittadinanza per naturalizzazione.

Alla concessione della cittadinanza conseguirà l’estensione agli immigrati di tutti i diritti civili, politici e sociali dei cittadini italiani, tra questi il diritto di voto attivo e passivo, la cui concessione agli stranieri regolari (limitatamente alle elezioni amministrative) ha costituito materia di ampio dibattito nella scorsa legislatura.

Al Senato è in corso l’esame del disegno di legge del Governo che adegua l’ordinamento degli enti locali alla riforma del Titolo V della parte II della Costituzione (A.S. 1464) Esso prevede appunto la possibilità di estendere il diritto di elettorato attivo e passivo agli stranieri titolari di permesso di soggiorno per le elezioni circoscrizionali (art. 2).

 

La I Commissione (Affari costituzionali) della Camera, ha iniziato nel mese di novembre 2006 l’esame di due proposte di legge di iniziativa parlamentare sulla libertà religiosa[89] volti ad aggiornare la disciplina in materia elaborata tra gli anni ’20 e ’30 del secolo scorso. I progetti di legge perseguono tre obiettivi principali:

§      definire i principi generali sulla libertà religiosa;

§      regolamentare la posizione giuridica delle confessioni religiose;

§      definire le procedure per la stipulazione delle intese fra lo Stato e le confessioni religiose.

 

Sono, inoltre, stati emanati due decreti legislativi, di attuazione di altrettante direttive comunitarie (2003/109 e 2003/86), che incidono su questioni relative allo status di immigrato: uno – D.Lgs. 3/2007[90] – riguarda i soggiornanti di lungo periodo e, tra l’altro, abbrevia (da sei a cinque anni) il periodo di minimo di permanenza regolare per l’ottenimento della carta di soggiorno a tempo indeterminato (in luogo del permesso di soggiorno soggetto a rinnovo annuale)[91].

L’altro – D.Lgs. 5/2007[92] – relativo all’istituto del ricongiungimento familiare elimina alcune condizioni limitative all’esercizio del diritto all’unità familiare (tra cui la condizione di familiari a carico per i figli minori)[93].

Da segnalare l’introduzione del permesso di soggiorno per convivenza per il cittadino straniero extracomunitario convivente con un cittadino italiano o comunitario che non ha un autonomo titolo di soggiorno. Lo prevede il disegno di legge sulle coppie di fatto in esame al Senato (A.S. 1339).

 

Da segnalare, l’inizio dell’esame di una serie di proposte di legge di iniziativa parlamentare di disciplina del diritto di asilo presso la Camera dei deputati[94].

Sempre in materia di asilo sono in corso di esame presso la I Commissione della Camera due schemi di decreti legislativi di recepimento di due direttive in materia: 2004/83/CE e 2005/85/CE che riformano complessivamente la disciplina a tutela dei rifugiati e dei beneficiari di protezione sussidiaria.

Un terzo schema di decreto all’esame del Parlamento concerne il recepimento della direttiva 2005/71/CE (ingresso di cittadini extracomunitari ai fini di ricerca scientifica.

 

La legge finanziaria 2007 (L. 296/2007, art. 1, commi 1267-1268) istituisce un Fondo per l’inclusione sociale degli immigrati presso il Ministero della solidarietà sociale. La dotazione del Fondo è pari a 50 milioni di euro annui per il triennio 2007-2009.

La legge finanziaria, inoltre, contiene altre disposizioni in materia, quali:

§      la riorganizzazione dei i centri locali per l’istruzione degli adulti, anche con il fine di diffondere la conoscenza della lingua italiana presso la popolazione adulta immigrata (art. 1, co. 632);

§      la destinazione del 90% del contributo di solidarietà dei trattamenti di fine rapporto più alti alle iniziative volte a favorire l’istruzione e la tutela delle donne immigrate (art. 1, co. 223)[95];

§      l’estensione dell’esenzione dall’IVA per le prestazioni socio-sanitarie rese a migranti, richiedenti asilo, donne vittime di tratta ecc. (art. 1, co. 312).

 

A livello amministrativo, si segnala l’istituzione (2003) presso la Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per le pari opportunità l’Ufficio per la promozione della parità di trattamento e la rimozione delle discriminazioni fondate sulla razza o sull’origine etnica.

Nello stesso periodo (2004) il Governo ha costituito il Comitato interministeriale contro la discriminazione e l’antisemitismo, presso il Ministero dell’interno e presieduto dal direttore del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione. Il Comitato ha il compito di vigilare sui pericoli di regressione verso forme di intolleranza, razzismo, xenofobia e antisemitismo e di individuare tutte le misure necessarie per contrastare ogni comportamento ispirato da odio religioso o razziale.

Sempre presso il Ministero dell’interno opera dal settembre 2005 la Consulta per l’islam italiano, organo consultivo dove siedono membri delle più rappresentative istituzioni islamiche presenti nel nostro Paese, che si pone l’obiettivo di avviare un dialogo istituzionale con le componenti musulmane presenti in Italia e di agevolare la costruzione di un Islam italiano, fondato sui propri valori religiosi e culturali, ma anche sulla piena accettazione degli ordinamenti politici e delle leggi italiane.

Sulla stessa linea si muove la Consulta giovanile per il pluralismo culturale e religioso istituita nel dicembre 2006 su iniziativa del Ministro dell’interno e del Ministro per le politiche giovanili e lo sport. Essa è formata da 15 giovani appartenenti a differenti culti presenti nel nostro Paese e ha sede presso gli uffici del Ministro per le Politiche giovanili.

Nell’ambito della Consulta per l’islam il Ministro dell’interno ha proposto la definizione di una Carta dei principi e dei valori destinata non solo all’adesione degli islamici ma di tutti coloro che vogliono diventare cittadini. A questo scopo il Ministro ha istituito un comitato di esperti con il compito di elaborare una bozza di Carta[96].

L’iniziativa si inquadra nell’ambito del progetto di estensione della cittadinanza del Governo. Infatti, il citato disegno di legge 1607 prevede, tra l’altro, che la concessione della cittadinanza sia sottoposta alla verifica della reale integrazione linguistica e sociale dello straniero nel territorio italiano.

Il lavoro del comitato di esperti si è concretizzato con la emanazione della Carta dei valori, della cittadinanza e dell'integrazione.

L’attività del comitato tuttavia non si è conclusa: il Ministro dell´interno lo ha incaricato di studiare e proporre le più opportune iniziative per la conoscenza e la diffusione della Carta di valori, nonché i successivi interventi e le iniziative più adeguate per l´armonica convivenza delle comunità dell´immigrazione e religiose nella società italiana[97].

Da segnalare, infine, l’istituzione, nel dicembre 2006, dell’Osservatorio nazionale per l’integrazione degli alunni stranieri e l’educazione interculturale, presso il Ministero della pubblica istruzione, con l’obbiettivo di individuare soluzioni organizzative efficaci e utili orientamenti per il lavoro delle scuole[98].

 


Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio rapporti con l'Unione Europea)

Orientamenti generali della politica dell’Unione europea in materia di immigrazione

Le linee direttrici della politica europea comune in materia di asilo e immigrazione, come delineati nei programmi di Tampere e dell’Aja, possono essere sintetizzate come segue:

§         partenariato con i paesi di origine, nel quadro di un approccio globale che affronti gli aspetti politici, i diritti dell'uomo e i problemi dello sviluppo nei paesi e nelle regioni di origine e di transito;

§         regime comune europeo in materia di asilo, fondato, a termine, su una procedura d'asilo comune e uno status unico;

§         equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente nel territorio degli Stati membri;

§         gestione dei flussi migratori, basata, segnatamente, su una politica comune attiva in materia di visti e di documenti falsi, sulla lotta contro la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento economico dei migranti e sulla regolamentazione dell’entrata e del diritto di soggiorno, del permesso di lavoro e delle questioni relative al ricongiungimento familiare.

Una delle novità più rilevanti del programma dell’Aja è la decisione di applicare, dal 1° gennaio 2005, la procedura legislativa ordinaria - basata sulla codecisione con il Parlamento europeo e la maggioranza qualificata per le decisioni in seno al Consiglio dei ministri - per le misure concernenti la libertà di circolazione dei cittadini dei paesi terzi, l’immigrazione illegale, nonché il soggiorno irregolare, compreso il rimpatrio. Per quanto riguarda l'immigrazione legale, si applica ancora (in attesa degli esiti del processo costituzionale dell’Unione europea) la procedura che comporta la consultazione del PE e le decisioni del Consiglio assunte all’unanimità. Per quanto attiene, in particolare, all’integrazione dei migranti, l’obiettivo del programma dell’Aja è quello di definire un quadro europeo in materia di integrazione, mirante a garantire il rispetto dei valori europei, nonché a ribadire la non discriminazione.

Sulla base delle indicazioni dei programmi di Tampere e dell’Aja, gli orientamenti della politica europea in materia di immigrazione sono stati ulteriormente definiti nelle conclusioni dei Consigli europei del 15-16 dicembre 2005 e del 14-15 dicembre 2006 nonché nell’ambito della comunicazione della Commissione del 30 novembre 2006.

In particolare, il Consiglio europeo del 15-16 dicembre 2005 – in considerazione della crescente importanza delle questioni migratorie per l’Unione europea e per i suoi Stati membri ed allo scopo di rispondere alle opportunità ed alle sfide della migrazione, come delineato nel programma dell’Aja – ha adottato il documento “Approccio globale in materia di migrazione: azioni prioritarie incentrate sull'Africa e il Mediterraneo”, con l’indicazione di una serie di interventi da attuare nel 2006 e la definizione di un programma di azioni prioritarie in quattro settori:

§         potenziamento della cooperazione e dell'operato degli Stati membri;

§         cooperazione con i principali Paesi d’origine in Africa;

§         cooperazione con i Paesi vicini dell'area mediterranea;

§         aspetti legati al finanziamento e all’attuazione degli interventi.

Rispondendo all’invito del Consiglio europeo a riferire sui progressi compiuti entro la fine del 2006, il 30 novembre 2006 la Commissione ha presentato la comunicazione dal titolo“L'approccio globale in materia di migrazione un anno dopo: una politica generale dell'Europa sulla migrazione[99]”,

La comunicazione formula proposte per incentivare il dialogo e la cooperazione, in particolare con l'Africa, sull'intera gamma delle questioni relative alla migrazione (migrazione legale e illegale, aumento della protezione per i rifugiati, rafforzamento dei legami tra la politica in materia di migrazione e la politica di sviluppo). Si propone, inoltre, di aumentare il sostegno offerto ai Paesi africani per una migliore gestione della migrazione, istituendo fra l'altro squadre di assistenza in materia di migrazione, che dovrebbero fornire le consulenze tecniche necessarie per aumentare la capacità operativa e amministrativa dei Paesi interessati. La comunicazione suggerisce anche di creare portali europei della mobilità professionale, che offrano ai Paesi africani informazioni sulle opportunità di lavoro in Europa.

Altre azioni sarebbero destinate ad agevolare il collegamento tra domanda e offerta di lavoro. A questo scopo, la comunicazione ipotizza la creazione nei Paesi partner di centri di assistenza per la migrazione, sostenuti da finanziamenti comunitari, che potrebbero anche agevolare la gestione dei lavoratori stagionali, gli scambi di studenti e ricercatori e altre forme di circolazione legale delle persone. La Commissione propone, inoltre, di sviluppare “pacchetti sulla mobilità”, che fornirebbero il quadro generale per gestire le varie forme di movimenti legali tra l'UE e i Paesi terzi e riunirebbero le opportunità offerte dagli Stati membri e dalla Comunità europea, pur rispettando pienamente la ripartizione delle competenze prevista dalle disposizioni del Trattato.

Il Consiglio europeo del 14-15 dicembre 2006, ribadendo che la politica migratoria europea si fonda sulle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 1999, sul programma dell’Aja del 2004 e sull’approccio globale in materia di migrazioni adottato nel 2005, ha affermato l’importanza di potenziare le iniziative finora condotte. In particolare, per il 2007, il Consiglio europeo ha previsto misure volte a:

§         rafforzare e approfondire la cooperazione e il dialogo internazionali con i paesi terzi di origine e di transito;

§         rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri nella lotta all’immigrazione illegale, tenendo conto della comunicazione della Commissione sulle priorità politiche[100];

§         migliorare la gestione delle frontiere esterne dell’Unione europea sulla scorta della strategia di gestione integrata delle frontiere adottata dal consiglio nel 2006;

§         elaborare, per quanto riguarda la migrazione legale, politiche migratorie opportunamente gestite, nel rispetto delle competenze nazionali, per aiutare gli Stati membri a soddisfare le esigenze di manodopera attuali e future, contribuendo nel contempo allo sviluppo sostenibile di tutti i paesi;

§         promuovere l’integrazione e il dialogo interculturale e la lotta a tutte le forme di discriminazione negli Stati membri e nell’Unione europea;

§         realizzare entro la fine del 2010 il regime europeo comune in materia di asilo, iniziando con una valutazione preliminare della sua prima fase nel 2007[101];

§         rendere disponibili risorse adeguate per l’attuazione della politica migratoria globale.

Il Consiglio europeo ha, altresì, ricordato che la politica migratoria europea si basa sulla solidarietà, la fiducia reciproca e la ripartizione delle responsabilità tra l’Unione europea e gli Stati membri, sul rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali dei migranti, sulla Convenzione di Ginevra e sul debito accesso alle procedure di asilo.

Si ricorda, infine, che il 21 giugno 2007 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione sulla strategia relativa alla dimensione esterna dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia[102].

 

Nell’ambito delle raccomandazioni in essa contenute, relative al rafforzamento della solidarietà internazionale con riguardo alle politiche di migrazione, riammissione e asilo, il Parlamento:

§         ricorda che l'immigrazione può portare notevoli benefici se gestita in modo adeguato, in termini di solidarietà e partenariato con i paesi terzi, e che l'integrazione degli immigrati dovrebbe essere un elemento fondamentale della futura politica dell'UE in materia di migrazione; sottolinea che le attività dell'UE, volte a migliorare la capacità dei paesi terzi di gestire i flussi migratori e le proprie frontiere, devono essere realizzate nell'ambito di una efficace politica di sviluppo, tenendo conto della specifica situazione economica e sociale e affrontando le cause reali della migrazione legale e clandestina, come povertà e mancanza di diritti umani, nei paesi interessati e dovrebbero comprendere sia l'aiuto per migliorare la loro capacità di gestire i flussi migratori che l'aiuto per uno sviluppo e un cosviluppo efficaci;

§         chiede al Consiglio e alla Commissione di compiere tutti gli sforzi possibili affinché le autorità dei paesi di origine e di transito cooperino efficacemente con l'UE e i suoi Stati membri per prevenire l'immigrazione illegale e lottare contro le organizzazioni che si dedicano alla tratta di esseri umani; chiede altresì al Consiglio e alla Commissione di valutare regolarmente il grado di cooperazione di questi paesi terzi in materia di immigrazione illegale;

§         ritiene che la conclusione di accordi di riammissione sia una priorità facente parte di una più ampia strategia di lotta contro l'immigrazione clandestina e ricorda la necessità di disporre di norme comuni, chiare, trasparenti ed eque sul rimpatrio.

 

La politica migratoria nei programmi delle Istituzioni europee

Nel programma legislativo e di lavoro per il 2007 la Commissione ha affrontato la tematica della migrazione,segnalando che la situazione demografica dell’Unione europea ha reso più urgente la necessità di attirare immigrati economici verso il mercato del lavoro europeo.

In questo contesto, e a parziale attuazione del piano d’azione dell’Aja, il programma considera, tra le iniziative strategiche, la presentazione di:

§         una proposta di direttiva quadro sulla gestione dell’immigrazione per motivi di lavoro. L’obiettivo specifico è promuovere una migliore integrazione degli immigrati economici nel mercato del lavoro, fornendo loro uno status giuridico certo, individuando e riconoscendo i loro diritti in quanto lavoratori e membri della società che li ospita;

§         una proposta di direttiva sulle condizioni di ingresso e soggiorno di lavoratori altamente qualificati. L’obiettivo specifico è stabilire procedure di ammissione in grado di rispondere prontamente alle fluttuazioni della domanda di manodopera immigrata da parte del mercato del lavoro, cioè in grado di colmare efficacemente e rapidamente le carenze di manodopera, anche per affrontare le conseguenze delle tendenze demografiche in atto in Europa;

§         di una proposta di direttiva che introduca sanzioni minime per i datori di lavoro dei cittadini di Paesi terzi che soggiornano illegalmente nell'UE. La proposta, volta a contribuire a ridurre l’impiego di cittadini di Paesi terzi in soggiorno illegale, in modo anche da diminuire l’immigrazione illegale e lo sfruttamento dei lavoratori clandestini, è stata effettivamente presentata il 16 maggio 2007 (COM(2007)249)[103].

Nel programma è altresì preannunciata la presentazione, avvenuta il 6 giugno 2007 (COM(2007)301), di un Libro verde per l’istituzione della seconda fase del regime comune europeo di asilo, finalizzato a stimolare il dibattito e il dialogo con i soggetti coinvolti nelle politiche d’asilo, di cui si terrà conto nella preparazione degli strumenti legislativi di seconda fase, che la Commissione dovrà proporre per completare la politica comune europea in materia di asilo entro il 2010[104].

Il Programma delle Presidenze del Consiglio dell’UE per il periodo 1 gennaio 2007 – 30 giugno 2008, in materia di immigrazione, prevede azioni volte a:

§         garantire un dialogo periodico e ad attuare una cooperazione pratica tra i paesi di origine, di transito e di destinazione;

§         attuare l’”approccio globale in materia di migrazione” adottato dal Consiglio europeo del dicembre 2005 e il piano d’azione del 2006 “Azioni prioritarie incentrate sull’Africa e sul Mediterraneo”;

§         realizzare un sistema di sorveglianza della frontiera marittima meridionale.[105]

I lavori si incentrano, tra l’altro, sulla definizione di una strategia europea per la migrazione legale e di un approccio coerente in materia di politica di migrazione e integrazione.

Il problema dei flussi migratori è considerato una delle maggiori sfide dell’UE nella Strategia annuale per il 2008, presentata dalla Commissione il 21 febbraio 2007.

 

Nell’ambito delle azioni prioritarie previste per il 2008, la Commissione riconosce alla gestione dei flussi migratori il carattere di “priorità trasversale”, sottolineando che essa deve formare oggetto di azioni all’interno dell’Unione europea. Tale gestione deve, nel contempo, basarsi su di un’impostazione globale concordata con i vari partner su scala mondiale. Un simile approccio richiederà politiche coerenti, che travalichino i limiti tradizionali e si avvalgano appieno di un’ampia serie di strumenti finanziari e normativi. Considerando la migrazione dei lavoratori come un contributo positivo alla prosperità e alla diversità culturale dell’Europa, la Commissione intende presentare nel 2008 una proposta legislativa sulla manodopera, la quale verterà sulle condizioni di ingresso e di soggiorno dei lavoratori stagionali. Verranno proposte nuove azioni a favore di una politica comune in materia di migrazione, nonché misure destinate a porre in essere un regime di asilo europeo comune entro il 2010, espressione dei valori europei di solidarietà. Al fine di assolvere l’obbligo dell’Unione di prevenire la migrazione clandestina, lottare contro la tratta di essere umani e proteggere le proprie frontiere esterne, la Commissione prevede il potenziamento dell’Agenzia per la gestione delle frontiere esterne e il sostegno agli Stati membri nel contrasto all’immigrazione clandestina, attraverso un sistema europeo di sorveglianza.

 

Il Programma della Presidenza portoghese, in materia di immigrazione, contiene l’impegno a: proseguire negli impegni assunti nelle conferenze di Rabat e Tripoli, sostenere il dialogo tra l’UE e l’Africa e le iniziative intraprese nell’area euromediterranea; rafforzare le politiche di immigrazione legale, basandosi sulle proposte legislative che la Commissione intende presentare nel settembre 2007.

 

Esse consistono in una proposta di direttiva relativa alla definizione dei diritti dei cittadini terzi che lavorano legalmente in uno Stato membro dell’UE e in una proposta di direttiva sulle condizioni di ammissione e residenza di lavoratori altamente qualificati, che la presidenza portoghese prevede di esaminare in una riunione congiunta del Consiglio giustizia e affari interni e del Consiglio occupazione .

 

Sul versante dell’immigrazione clandestina, la Presidenza portoghese prevede di concludere entro la fine del 2007 l’esame della proposta di direttiva relativa a norme comuni e procedure per il rimpatrio di cittadini di paesi terzi in posizione irregolare e di approfondire il dibattito sulla proposta di direttiva relativa a sanzioni nei confronti dei datori di lavoro che impiegano immigrati clandestini.

In considerazione della gravità della situazione alla frontiera marittima meridionale la Presidenza ribadisce la necessità di rinforzare la solidarietà tra gli Stati membri al fine di garantire il salvataggio dei clandestini dispersi in mare e si impegna a lavorare all’elaborazione di direttive di orientamento per gli Stati membri che si confrontino con queste situazioni e partecipino alle operazioni di Frontez.

Al fine di dare piena attuazione al programma dell’Aja, la Presidenza ritiene necessario dare un forte impulso alla creazione di un sistema integrato delle frontiere esterne, avvalendosi, accanto alla Rete europea di pattugliamento, delle squadre di intervento rapido alle frontiere (RABIT).

Per quanto riguarda la politica dei visti la Presidenza portoghese continuerà il dibattito sulla proposta di regolamento per la revisione delle Istruzioni consolari comuni e la negoziazione di accordi di facilitazione del rilascio dei visti di breve durata per i cittadini di paesi terzi. Una delle priorità sarà la rapida attuazione, a partire dal 1° Gennaio 2008, degli accordi di riammissione e facilitazione del visto con i paesi dei Balcani occidentali.

In materia di asilo, la Presidenza si impegnerà principalmente nella valutazione del regolamento di Dublino II[106] e degli esiti del dibattito lanciato dal Libro verde sul futuro regime europeo comune di asilo, presentato dalla Commissione il 6 giugno 2007.

Strumenti finanziari 2007-2013

Nell’ambito delle nuove prospettive finanziarie per il 2007[107], il programma quadro “Solidarietà e gestione dei flussi migratori” per il periodo 2007-2013 (COM(2005)123-1)[108] intende rispondere al problema della ripartizione equa delle responsabilità tra gli Stati membri, per quanto riguarda l’onere finanziario conseguente all’introduzione di una gestione integrata delle frontiere esterne e all’attuazione di politiche comuni in materia di asilo e immigrazione. Esso opera in funzione di complementarietà rispetto alle altre iniziative ed organi operanti nel contesto della stessa politica comune, quali l’Agenzia per la gestione delle frontiere esterne (Frontex), il Sistema di informazione visti (VIS) e il Sistema di informazione Schengen (SIS). Il programma quadro si sostanzia nei seguenti strumenti finanziari specifici

§         Fondo europeo per le frontiere esterne “, con una dotazione di 1820 milioni di euro per il periodo 2007-2013 (decisione 574/2007/CE del 7 maggio 2007);

§         Fondo europeo per i rifugiati”, con una dotazione di 699,3 milioni di euro per il periodo 2008-2013 (decisione 573/2007/CE del 7 maggio 2007);[109]

§         Fondo europeo per il rimpatrio”, con una dotazione di 676 milioni di euro per il periodo 2008-2013 (decisione 575/2007/CE del 7 maggio 2007);

§         “Fondo europeo per l’integrazione dei cittadini di paesi terzi”, con dotazione pari a 825 milioni di euro per il periodo 2007-2013 (decisione 2007/435/CE del 25 giugno 2007).

Il 26 giugno 2007, la Commissione, secondo quanto preannunciato nella comunicazione del 25 gennaio 2006 “Programma tematico di cooperazione con i paesi terzi nei settori dell’emigrazione e dell’asilo” (COM(2006)26),ha presentato il programma di cooperazione con i paesi terzi nel campo dell’immigrazione e dell’asilo, con una dotazione di 380 milioni di euro per il periodo 2007-2013, destinato a sostituire il vigente programma Aeneas.

L’approccio globale in materia di migrazione: recenti iniziative della Commissione

Il 16 maggio 2007, la Commissione ha presentato un pacchetto di iniziative (cd. pacchetto Frattini) volte al sostegno dell’immigrazione legale e al contrasto all’immigrazione clandestina. Il pacchetto comprende:

§         la comunicazione “Applicazione dell’approccio globale in materia di migrazione alle aree orientali e sudorientali vicine all’Unione europea”(COM(2007)247);

§         la comunicazione“Migrazione circolare e partenariati di mobilità tra UE e paesi terzi”(COM(2007)248);

§         la proposta di direttiva (COM(2007)249) relativa a sanzioni contro i datori di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente nell’Unione europea (vedi infra, paragrafo 2.10).

La comunicazione “Applicazione dell’approccio globale in materia di migrazione alle aree orientali e sudorientali vicine all’Unione europea” fa seguito all’invito, rivolto alla Commissione dal Consiglio europeo del dicembre 2006, a “presentare proposte sul dialogo rafforzato e misure concrete” per quanto riguarda l’applicazione dell’approccio globale, inizialmente centrato sull’Africa e l’area mediterranea[110], anche alle aree orientali e sudorientali vicine all’Unione europea.

 

La comunicazione interessa pertanto principalmente: Turchia, Balcani occidentali (Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Montenegro e Serbia, incluso il Kosovo); i paesi partner della politica europea di vicinato (ENP) in Europa orientale (Ucraina, Moldavia e Bielorussia) e Caucaso meridionale (Armenia, Azerbadjan e Georgia) e la Federazione russa. Per ogni singola area geografica viene ricordato l’attuale quadro di dialogo politico ed economico con l’UE e le relazioni di cooperazione (che investono di solito anche l’immigrazione) e vengono formulate raccomandazioni al fine di rafforzare la cooperazione in materia di immigrazione sulla base delle iniziative già esistenti.

La comunicazione sottolinea inoltre che l’applicazione dell’approccio globale alle aree orientali e sudorientali vicine all’UE, secondo il concetto di “rotte migratorie”, esige che si considerino anche i paesi di origine e di transito più lontani: paesi partner della Politica Europea di vicinato (PEV)[111] in Medio Oriente (Siria, Libano e Giordania), Iran e Iraq; Asia centrale (Kazakistan, Kirghizistan, Tagikistan, Turkmenistan e Uzbekistan) e paesi d’origine asiatici come la Cina, l’India, il Pakistan, l’Afghanistan, il Bangladesh, lo Sri Lanka, il Vietman, le Filippine e l’Indonesia.

 

La comunicazione “Migrazione circolare e partenariati di mobilità tra UE e paesi terzi”intende conferire un contenuto operativo all’Approccio globale in materia di migrazione dell’UE, fornendo un sostegno all’immigrazione legale.

 

A tal fine essa esamina la natura giuridica, la forma e i contenuti dei “partenariati per la mobilità[112] che l’Unione europea potrà concludere con i paesi terzi, che si sono impegnati a cooperare attivamente nella gestione dei flussi migratori, anche combattendo contro la migrazione illegale, e che desiderano assicurare ai loro cittadini un migliore accesso al territorio dell’Unione. I partenariati saranno concepiti in funzione della specificità di ogni paese terzo interessato nonché del livello di impegno che il paese terzo è disposto ad assumere per combattere la migrazione illegale e facilitare il reinserimento dei migranti di rientro. Gli impegni della CE e degli Stati membri partecipanti potrebbero comprendere: migliori opportunità di migrazione legale per cittadini del paese terzo; assistenza ai paesi terzi per lo sviluppo della loro capacità di gestire i flussi migratori legali; misure per affrontare il rischio della fuga di cervelli e promuovere la migrazione circolare o di rientro; miglioramento e/o facilitazione delle procedure per il rilascio di visti di breve durata a cittadini di un paese terzo. La comunicazione affronta, inoltre, il tema specifico della “migrazione circolare”, individuando le forme di migrazione circolare più adatte al contesto dell’UE (migrazione circolare di cittadini di paesi terzi stabiliti nell’UE e migrazione circolare di persone residenti in un paese terzo)e indicando interventi legislativi specifici al fine di promuoverle. In particolare la comunicazione suggerisce l’introduzione di incentivi alla migrazione circolare in alcuni strumenti legislativi annunciati nel Piano d’azione sulla migrazione legale[113]: proposta di direttiva sull’ammissione dei migranti altamente qualificati; proposta di direttiva sull’ammissione dei migranti stagionali; proposta di direttiva sull’ammissione di tirocinanti retribuiti[114]. Modifiche potrebbero inoltre essere apportate alla direttiva 2003/109/CE relativa allo status dei soggiornanti di lungo periodo, alla direttiva 2004/114/CE, relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni  tirocinio non retribuito o volontariato e alla direttiva 2005/71/CE, relativa a una procedura specificamente concepita per l’ammissione di cittadini di paesi terzi a fini di ricerca scientifica.

 

Il Consiglio giustizia e affari interni del 12-13 giugno 2007 e il Consiglio affari generali del 18 giugno 2007, nelle loro conclusioni, hanno accolto favorevolmente le misure proposte, esprimendo soddisfazione per i progressi realizzati nell’attuazione della Strategia di approccio globale alla migrazione, stabilita dal Consiglio europeo del dicembre 2005 e completata dalle conclusioni sullo sviluppo di una politica europea integrata delle migrazioni del dicembre 2006. Il Consiglio europeo del 21-22 giugno 2007 ha approvato le conclusioni del Consiglio del 12 e del 18 giugno, invitando gli Stati membri e la Commissione ad assicurare che siano assegnate risorse umane e finanziarie adeguate, all’interno del quadro finanziario esistente, per permettere la tempestiva attuazione della politica migratoria globale. Il Consiglio europeo ha inoltre stabilito che valuterà lo stato di attuazione della politica migratoria globale nella prossima riunione del dicembre 2007, in base ad una relazione interinale sull’andamento dei lavori, elaborata dalla Commissione.

Immigrazione legale e integrazione

I documenti di riferimento per la politica dell’Unione in materia di immigrazione legale e integrazione sono costituiti dalla comunicazione “Un’agenda comune per l’integrazione”, presentata dalla Commissione il 1° settembre 2005 (COM(2005)389), e dal Piano d’azione per l’immigrazione legale, presentato dalla Commissione il 21 dicembre 2005 (COM(2005)669), al fine di sviluppare una politica coerente dell’UE in materia di immigrazione legale, nel periodo rimanente del programma dell’Aia (2006-2009).

La comunicazione “Un’agenda comune per l’integrazione” propone un quadro per l’integrazione dei cittadini di paesi terzi nell’Unione europea.

 

Poiché l’integrazione tocca diversi settori, tra cui il lavoro, le politiche urbane e l’istruzione, la Commissione intende far sì che le priorità della politica per l’integrazione siano tradotte in modo coerente nell’insieme delle diverse politiche. Tra le misure raccomandate nei diversi settori interessati figura il miglioramento dei programmi e delle attività di accoglienza per gli immigrati legali e per le persone a loro carico. Tali misure dovrebbero includere dei fascicoli informativi per gli immigrati economici appena arrivati, nonché corsi di orientamento linguistico e di educazione civica, finalizzati a far sì che gli immigrati comprendano e rispettino i valori comuni nazionali ed europei.

 

Il Consiglio, nel corso della riunione del 1° dicembre 2005, ha esaminato la comunicazione della Commissione ed ha adottato conclusioni in proposito, nelle quali esprime parere favorevole sul documento. Il Parlamento europeo ha esaminato il documento nel corso della seduta del 6 luglio 2006, approvando una risoluzione, nella quale, tra l’altro, per promuovere l’integrazione degli immigrati, sollecita lo scambio delle migliori pratiche, il dialogo interculturale e corsi di lingua. Sollecita anche procedure rapide e trasparenti per la loro naturalizzazione e l’effettiva attuazione delle direttive europee in questo campo.

Il Piano d’azione per l’immigrazione legale comprende, invece, quattro sezioni consacrate alle principali dimensioni del fenomeno dell’immigrazione legale, nel quadro di un approccio globale, così come richiesto dal Consiglio europeo del 15 – 16 dicembre 2005. In particolare, la Commissione prevede di presentare, per tappe, proposte legislative sulle condizioni per l’entrata ed il soggiorno degli immigrati da Paesi terzi con finalità di lavoro.

 

Si tratta in particolare di:

§         una direttiva quadro generale che mira a definire un quadro comune di diritti per tutti i cittadini di Paesi terzi legalmente occupati, già ammessi in uno Stato membro, ma non ancora in possesso dello status di residenti di lunga durata. La proposta non definirà le condizioni e le procedure di ammissione per gli immigrati economici, che saranno invece stabilite nelle direttive specifiche;

§         quattro direttive specifiche, che tratteranno delle condizioni di entrata e soggiorno di determinate categorie di immigrati (lavoratori altamente qualificati, lavoratori stagionali, lavoratori in trasferimento all'interno di società multinazionali e tirocinanti retribuiti). Gli Stati membri resteranno competenti per determinare le quote di lavoratori migranti da ammettere.

 

Il piano d’azione è stato esaminato dal Consiglio il 24 luglio 2006 e dal Parlamento europeo (che ha adottato una risoluzione) il 24 ottobre 2006. Nella risoluzione adottata il Parlamento europeo sottolinea, tra l’altro, che la politica dell'UE deve prevedere efficaci misure di accoglienza e di integrazione degli immigrati, soprattutto delle donne, che rappresentano ormai la maggioranza, e invitano gli Stati membri a rafforzare le strutture e i servizi sociali che consentiranno il normale stabilimento dei migranti, nonché l'informazione relativa ai diritti e ai doveri che discendono dai principi e dalle leggi vigenti in ciascuno Stato membro.

ll 10 marzo 2006, la Commissione ha presentato la proposta modificata di regolamento[115], che modifica il regolamento (CE) n.1030/2002 istitutivo del modello uniforme per i permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di paesi terzi (COM2006)110).

La proposta modificata di regolamento risponde all’esigenza, rilevata dalla Commissione, che il modello uniforme per i permessi di soggiorno contenga tutte le informazioni necessarie e risponda a elevati requisiti tecnici, in particolare per quanto attiene alle garanzie contro la contraffazione e la falsificazione, allo scopo di contribuire alla lotta contro l’immigrazione clandestina e il soggiorno irregolare.

Essa prevede a tal fine l’inserimento di dati biometrici che consentano di creare un legame più sicuro tra il permesso di soggiorno e il suo titolare, fornendo un notevole contributo alla protezione del permesso di soggiorno contro una sua utilizzazione fraudolenta.

 

La proposta di regolamento dispone che il modello uniforme di permesso di soggiorno, rilasciato unicamente come documento in formato ID1 o ID2, comprenda un supporto memorizzatore contenente l’immagine del volto del titolare e che gli Stati membri aggiungano anche le impronte digitali in formato interoperativo. I dati devono essere protetti e il supporto di memorizzazione deve essere dotato di capacità sufficiente per garantire l’integrità, l’autenticità e la riservatezza dei dati. E’ data inoltre facoltà agli Stati membri di inserire nel permesso di soggiorno un ulteriore microprocessore contact, per servizi telematici come l’e-governement e l’e-business.

In base alla proposta di regolamento, gli elementi biometrici contenuti nei permessi di soggiorno possono essere usati solo al fine di verificare l’autenticità del documento e l’identità del titolare attraverso elementi comparativi disponibili, quando la legge prevede che sia necessario il permesso di soggiorno.

 

Sulla proposta di regolamento, che segue la procedura di consultazione, il Consiglio ha raggiunto l’accordo nella riunione del 18 settembre 2007.

Per quanto riguarda, in particolare, l’integrazione,nel corso del vertice informale dei ministri UE responsabili dell’immigrazione, tenutosi a Potsdam il 10-11 maggio 2007, la Commissione ha presentato la seconda edizione del manuale sull’integrazione dei cittadini di paesi terzi.

 

L’idea di elaborare un manuale sull’integrazione è nata dal Consiglio europeo di Salonicco del giugno 2003, al fine di sviluppare la cooperazione e gli scambi di informazioni tra i differenti Punti di contatto nazionali sull’integrazione, allora istituiti. La prima edizione del manuale è stata pubblicata nel novembre 2004, durante la presidenza olandese[116].

 

Il manuale, rivolto a chiunque si occupi di integrazione sia a livello legislativo nazionale che a livello di attuazione locale, esamina le strutture e i meccanismi utilizzati per le strategie politiche di integrazione, relativamente ai temi della abitazione e dell’integrazione economica. Vengono presentate, in particolare, le politiche integrative, governative e non, consigliando modi e strumenti per renderle efficaci. Con l’ausilio di esempi concreti, vengono descritte le pratiche attuate per migliorare la qualità abitativa nello spazio urbano ed eliminare le barriere sociali per gli immigrati.

Il manuale suggerisce modalità di integrazione economica che permettano di facilitare l’accesso degli immigrati al mercato del lavoro e strategie antidiscriminatorie sul posto di lavoro, che si basino sulla valorizzazione della diversità.

Il Consiglio giustizia e affari interni del 12-13 giugno 2007 ha adottato  conclusioni in materia di rafforzamento delle politiche di integrazione nell’Unione europea. In esse, richiamandosi al programma dell’Aja e alla comunicazione della Commissione del 1° settembre 2005 “Agenda comune per l’integrazione”, il Consiglio ha ribadito l’importanza di sostenere le politiche di integrazione nell’Unione europea promuovendo l’unità nella diversità e sottolineato la necessitò di riflettere su strategie che coinvolgano l’intera società e si basi no sul dialogo interculturale. In questo quadro il Consiglio ha espresso apprezzamento per la pubblicazione del manuale sull’integrazione, ha invitato la Commissione a fornire costantemente il suo sostegno ai Punti di contatto nazionali per l’integrazione e ha esortato gli Stati membri ad avvalersi degli strumenti finanziari offerti dal programma quadro Solidarietà e gestione dei flussi migratori.

Infine, il Consiglio europeo del 21-22 giugno 2007 ha espresso compiacimento per le conclusioni del Consiglio del 12 giugno, sottolineando l’importanza di ulteriori iniziative volte ad agevolare lo scambio di esperienze sulle politiche di integrazione degli Stati membri[117].

L’11 settembre 2007 la Commissione ha presentato la terza relazione annuale su migrazione e integrazione (COM(2007)512)[118], nella quale, richiamandosi ai “Principi di base comuni della politica di integrazione dell’immigrante nell’Unione europea (PCB)”, adottati dal Consiglio europeo del 4-5 novembre 2004, nel quadro del programma dell’Aja e alla comunicazione della Commissione ”Un programma comune per l’integrazione” (vedi supra), ribadisce la necessità di rafforzare il nesso fra le politiche relative all’immigrazione legale e le strategie di integrazione.

 

Dopo aver riaffermato l’importanza dei Punti di contatto nazionali, del manuale sull’integrazione destinato ai responsabili politici e agli operatori e del Forum europeo per l’integrazione[119], la comunicazione si sofferma sul tema dell’occupazione sottolineando che il buon esito dell’integrazione degli immigrati sul mercato del lavoro contribuisce in misura rilevante a realizzare gli obiettivi di Lisbona in materia di crescita e occupazione. In particolare, la Commissione ricorda che l’attività imprenditoriale degli immigrati ha un’incidenza rilevante sulla crescita economica dell’Unione e che è stata istituita una rete di creatori di imprese appartenenti a minoranze etniche, al fine di scambiare informazioni e superare le difficoltà con le quali la creazione di imprese si scontra. Relativamente al rafforzamento dell’aspetto dell’integrazione nelle politiche di inserimento e previdenza sociale, la comunicazione ricorda l’attività, all’interno della Commissione, del gruppo interservizi “sviluppo urbano” che ha il compito di coordinare la dimensione urbana delle politiche comunitarie, nonché l’attenzione dedicata alle esigenze dei gruppi vulnerabili nel quadro d’azione comunitario in materia di pubblica sanità 2003-2008[120]. L’integrazione viene inoltre promossa tramite iniziative in materia di istruzione come il programma Istruzione e formazione 2010[121], la Strategia europea in materia di diritti dei bambini (COM2006)367) e il Patto europeo a favore della gioventù (COM(2005)206). Per quanto riguarda le tendenze delle politiche nazionali in materia di integrazione, la comunicazione sottolinea che in determinati casi, eventi drammatici hanno influito profondamente sul modo in cui l’opinione pubblica percepisce l’immigrazione e che numerosi Stati membri hanno individuato nuove priorità e adeguato le loro politiche di conseguenza. In massima parte i concetti che si ritrovano nelle politiche di integrazione degli Stati membri sono codificati nei principi di base comuni e si rispecchiano, in misura variabile, nelle strategie nazionali. Richiamandosi infine alle conclusioni del Consiglio del 12-13 giugno 2007, la Commissione si impegna a: presentare nuove iniziative volte a sviluppare ulteriormente il quadro comunitario fondato sui principi di base comuni e sul programma comune; analizzare nuove formule in materia di “partecipazione e cittadinanza”; esaminare il valore aggiunto offerto dai modelli europei comuni per l’integrazione dei migranti, basati sullo scambio di buone pratiche; studiare l’incidenza dei processi di integrazione sulla prevenzione dell’alienazione sociale e della discriminazione nei confronti degli immigranti; favorire maggiormente la definizione di indicatori e indici comuni.

In allegato alla comunicazione è infine presentata una sintesi della politiche di integrazione nell'UE-27, elaborata in cooperazione con le cellule nazionali di contatto in materia di integrazione, che fornisce informazioni specifiche sulle varie dimensioni del processo di integrazione negli Stati membri per il 2005 e la prima metà del 2006.

Politica in materia di asilo e protezione internazionale

In materia di asilo, l’obiettivo del programma dell’Aja, è l'instaurazione, entro il 2010, di una procedura comune e di uno status uniforme per i cittadini di paesi terzi che hanno ottenuto l'asilo o che, necessitando di protezione internazionale pur non potendo ottenere il beneficio dell'asilo, hanno ricevuto una protezione sussidiaria. Il regime sarà basato sulla piena applicazione della Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati e degli altri trattati pertinenti.

Nel programma dell’Aja è riconosciuta la necessità che l’Unione europea contribuisca, in uno spirito di responsabilità condivisa, ad un sistema di protezione internazionale più accessibile, equo ed efficace nell’ambito di un partenariato con i paesi terzi. Il programma traccia una distinzione tra le esigenze dei paesi che si trovano in regioni di transito e quelle dei paesi compresi nelle regioni di origine, invitando la Commissione a sviluppare programmi di protezione regionale dell’UE nel quadro di un partenariato con i paesi terzi interessati ed in stretta consultazione e cooperazione con l’ACNUR (Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati).

In particolare, dando seguito alle indicazioni espresse dal Consiglio europeo del 14-15 dicembre 2006[122], il 6 giugno 2007 la Commissione ha presentato di un insieme di misure volte ad avviare la realizzazione del futuro regime comune europeo in materia di asilo, entro il 2010, in attuazione di quanto previsto dal Programma dell’Aja.

Le misure proposte della Commissione comprendono:

§         una relazione sulla valutazione del sistema di Dublino (COM(2007)299).

§         il Libro verde sul futuro del regime comune europeo di asilo (COM(2007)301), inteso a stimolare il dibattito sul futuro del regime comune europeo in materia di asilo;

§         una proposta di direttiva (COM(2007)298), recante modifica della direttiva 2003/109/CE del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, al fine di estendere il suo campo di applicazione anche ai beneficiari di una protezione internazionale;

La relazione sulla valutazione del sistema di Dublino rappresenta, nelle intenzioni della Commissione, un primo passo per lanciare un dibattito sul futuro della politica europea comune in materia di asilo e, in quanto tale, costituisce la base argomentativa del Libro verde contestualmente presentato.

 

Il sistema di Dublino comprende quattro strumenti legislativi[123] volti a determinare quale Stato sia competente ad esaminare una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle comunità europee, Norvegia e Islanda[124], da parte di un cittadino proveniente da paesi terzi. Tale sistema è stato elaborato per dare attuazione alla Convenzione di Dublino[125] e costituisce la prima fase dell’applicazione del programma dell’Aja.

La relazione presentata dalla Commissione intende iniziare il periodo di valutazione[126] di tale prima fase, che ha avuto come finalità principale l’armonizzazione degli ordinamenti degli Stati membri sulla base di norme minime comuni.

 

Nel valutare i primi tre anni di applicazione (periodo 2003-2005), la Commissione conclude che gli obiettivi del sistema di Dublino, sul piano politico, sono largamente raggiunti. La Commissione ritiene, tuttavia, che permangono alcune preoccupazioni in merito a taluni aspetti pratici relativi all’applicazione e all’efficacia complessiva del sistema, impegnandosi, perciò, a presentare quanto prima proposte per migliorare tali profili. Tra gli aspetti che la Commissione ritiene di dover migliorare si segnalano, ad esempio, quelli volti a limitare il fenomeno delle domande multiple (c.d. “asylum shopping[127]) ed a offrire maggiore protezione a chi ne ha effettivamente bisogno.

Il Libro verde sul futuro del regime comune europeo di asilo è inteso a promuovere la discussione su come realizzare la seconda fase del programma dell’Aja[128].

 

Tale seconda fase, si ricorda, è finalizzata a completare l’istituzione di un sistema comune europeo di asilo quale parte essenziale di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, che faccia dell’UE uno spazio di protezione unico per chi si trovi in stato di necessità, sulla base di una piena applicazione della Convenzione di Ginevra e di comuni valori umanitari condivisi dagli Stati membri dell’UE.

 

In particolare, il Libro verde intende fornire un contributo affinché sia garantito un più elevato standard di protezione ed una maggiore parità di trattamento attraverso l’UE nonché ad assicurare un più elevato livello di solidarietà tra gli Stati membri. Si prospetta, ad esempio, l’istituzione di una procedura unica europea per la domanda di asilo nonché la definizione uniforme di status di persona in stato di necessità di protezione internazionale, a livello europeo. Accanto a tali proposte compare un’ampia serie di questioni, che la Commissione sottopone alla consultazione delle parti interessate fino al 31 agosto 2007.

 

Tra queste si segnalano: la possibilità di uniformare le condizioni di trattamento nelle fasi di accoglimento messe in atto dai singoli Stati membri; armonizzare ulteriormente le garanzie di protezione; identificare i soggetti aventi maggiore bisogno, attraverso una più puntuale definizione delle loro specifiche necessità, ad esempio tramite la definizione di norme comuni applicabili ai richiedenti asilo più vulnerabili quali donne, bambini o vittime di tortura; individuare misure legislative che assicurino una maggiore integrazione di chi cerca asilo o è già beneficiario di protezione internazionale, ad esempio riguardo l’integrazione nel mercato del lavoro; il reinsediamento dei profughi; la ricerca di misure che possano assicurare il contrasto dell’immigrazione illegale senza mettere in discussione l’applicazione del diritto d’asilo; il ruolo deve che svolgere l’Europa a livello internazionale.

 

Nel primo trimestre 2008 la Commissione pubblicherà un piano strategico basato sull’esito della consultazione, per delineare le modalità di attuazione del regime comune europeo in materia di asilo e precisare il relativo calendario.

Attraverso la proposta di direttiva COM(2007)298 che modifica la direttiva relativa allo status dei c.d. soggiornanti di lungo periodo, la Commissione propone di estendere anche ai beneficiari di protezione internazionale (ossia ai rifugiati e ai beneficiari di protezione sussidiaria) le prerogative che la vigente direttiva 2003/109/CE riconosce ai cittadini di paesi terzi, stabilitisi a titolo duraturo in uno Stato membro.

 

Per agevolare l'integrazione dei cittadini di paesi terzi che beneficiano di protezione nell’UE, la Commissione propone di modificare la direttiva in questione per consentire loro di ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo. Tale status, infatti, consente di godere di maggiore protezione contro un’eventuale espulsione, il diritto al medesimo trattamento riservato ai cittadini dell’UE in ordine a numerose questioni economiche e sociali nonché il diritto di risiedere in un altro Stato membro per motivi di lavoro, di studio o di altro tipo, alle condizioni stabilite nella direttiva. Tutti i cittadini provenienti da paesi terzi che risiedono nell’Unione europea per un lungo periodo di tempo e soddisfano determinate condizioni potranno quindi, in base alla proposta della Commissione, ricevere il medesimo trattamento.

 

La proposta, che segue la procedura di consultazione, dovrebbe essere esaminata dal  Parlamento europeo nella seduta del 12 novembre 2007.

Il 10 agosto 2007 la Commissione ha presentato una proposta di decisione (COM(2007)466) che istituisce una rete europea sulle migrazioni (REM).

Obiettivo della REM è "soddisfare le esigenze di informazione sulla migrazione e sull’asilo delle istituzioni comunitarie, delle autorità e delle istituzioni degli Stati membri e dei cittadini, fornendo informazioni aggiornate, oggettive, affidabili e comparabili nell’intento di sostenere il processo politico e decisionale nell’Unione europea in questi settori".

 

La rete è tenuta, in particolare, a raccogliere e scambiare dati e informazioni provenienti da varie fonti, analizzarli, pubblicare relazioni, creare e mantenere un sistema di scambio di informazioni accessibile al pubblico basato su Internet (sito REM) e cooperare con altri organi competenti europei e internazionali. La rete sarà composta dai punti di contatto nazionali, uno per Stato membro, e dalla Commissione europea. Per garantire la partecipazione attiva degli Stati membri e un adeguato collegamento tra l'attività della REM e l'agenda politica dell'UE, sarà istituito un comitato direttivo composto da rappresentanti dei singoli Stati membri, della Commissione e del Parlamento europeo.

 

La proposta di decisione, che segue la procedura di consultazione, è in attesa di esame da parte del Parlamento europeo e del Consiglio

Il 21 giugno 2007 il Parlamento europeo ha approvato la risoluzione “Cooperazione pratica, qualità del processo decisionale del regime europeo comune in materia di asilo”.

 

In essa il Parlamento europeo:

§         si compiace degli sforzi compiuti per migliorare la cooperazione pratica nel quadro del regime comune europeo in materia di asilo; ritiene che un miglioramento della qualità delle procedure e delle decisioni sia nell'interesse tanto degli Stati membri quanto dei richiedenti asilo;

§         ribadisce la necessità di una politica UE comune in materia di asilo, che sia proattiva e basata sull'obbligo di ammettere i richiedenti asilo e sul rispetto del principio del non respingimento; ricorda, in tale contesto, il ruolo fondamentale di una forte politica estera e di sicurezza comune, che promuova e salvaguardi la democrazia e i diritti fondamentali;

§         chiede di effettuare nei paesi di origine e di transito campagne di informazione che illustrino ai potenziali migranti i rischi dell'immigrazione illegale e le conseguenze del rifiuto dello status di rifugiato nonché le caratteristiche dell'immigrazione legale e la possibilità di chiedere asilo in casi giustificati, come pure i pericoli del traffico di esseri umani, in particolare di donne e minori non accompagnati;

§         chiede che, una volta esperite tutte le possibilità giudiziarie, le misure applicabili alle persone cui non è stato concesso lo status di rifugiato o il cui status di rifugiato è stato revocato vengano attuate rapidamente ed equamente, nel pieno rispetto della dignità umana e dei diritti fondamentali delle persone che vanno rimpatriate; chiede inoltre, al riguardo, la messa a punto quanto più rapida possibile di una procedura UE di rimpatrio;

§         chiede un'attuazione rapida ed equa delle misure da applicare alle persone che hanno ottenuto lo status di rifugiato o la protezione umanitaria al fine di favorire condizioni di vita decorose, un’integrazione effettiva nella vita sociale e politica e la partecipazione attiva e condivisa alle scelte della comunità di accoglienza;

§         sottolinea la necessità di realizzare centri di accoglienza con strutture separate per le famiglie, le donne e i bambini nonché strutture adeguate per gli anziani e i disabili richiedenti asilo; chiede che, nel contesto dell'applicazione della direttiva 2003/9/CE,recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati, si proceda a una valutazione delle condizioni di accoglienza; sottolinea che in materia occorre utilizzare pienamente le possibilità offerte dal nuovo Fondo europeo per i rifugiati.

Recenti iniziative in materia di visti

Il Programma dell’ Aja sottolinea la necessità di sviluppare la politica comune in materia di visti quale parte integrante di un sistema a più livelli, inteso a facilitare i viaggi legittimi e a combattere l’immigrazione clandestina, tramite una ulteriore armonizzazione delle legislazioni nazionali e delle prassi per il trattamento delle domande di visto, presso le rappresentanze consolari locali.

Nella riunione del 12 giugno 2007 il Consiglio ha raggiunto un accordo politico sul pacchetto legislativo volto a dare attuazione al sistema di informazione visti (VIS).

 

Il Sistema di informazione visti, che dovrebbe essere operativo nella primavera del 2009, è stato previsto dalla decisione 2004/512/CE del 18 giugno 2004. Esso è inteso a rendere più agevole l’attuazione della politica comune in materia di visti, la cooperazione consolare e la consultazione tra autorità consolari centrali, al fine di:

§         prevenire le minacce alla sicurezza interna degli Stati membri;

§         evitare che i criteri sanciti dal regolamento di Dublino II vengano elusi[129];

§         contribuire alla lotta contro la frode documentale;

§         facilitare i controlli ai valichi delle frontiere esterne

§         contribuire al rimpatrio di immigrati in situazione irregolare.

Il sistema si basa su una architettura centralizzata e comprende un sistema di informazione centrale (CS VIS) e un’interfaccia in ogni Stato membro (NI-VIS).

Le informazioni contenute nel VIS consisteranno esclusivamente in: dati alfanumerici sul richiedente e sui visti richiesti, rilasciati, rifiutati, annullati, revocati o prorogati; fotografie digitali; dati biometrici.

 

II pacchetto legislativo comprende:

§         la proposta di regolamento COM(2004)835, concernente il sistema di informazione visti (VIS) e lo scambio di dati tra Stati membri.

 

La proposta definisce lo scopo, le funzionalità e le competenze del VIS, conferisce alla Commissione il mandato di istituirlo e gestirlo e stabilisce le procedure e le condizioni per lo scambio di dati tra Stati membri in merito alle domande di visto per soggiorni di breve durata, onde agevolare l’esame di tali richieste e le relative decisioni;

 

§         la proposta di decisione COM(2005)600, relativa all’accesso per la consultazione al sistema di informazione visti[130].

 

La proposta mira a creare la base giuridica necessaria per permettere alle autorità degli Stati membri competenti in materia di sicurezza interna e ad Europol di accedere al detto sistema e a stabilire le condizioni di tale accesso. Ciò permetterà a questi organismi di consultare il sistema VIS per prevenire e individuare atti terroristici nonché le forme di criminalità e i reati di competenza di Europol, come pure a fini d’indagine in materia.

 

Riferendosi all’accordo raggiunto sul pacchetto legislativo, il Consiglio del 12 luglio 2007 ha inoltre espresso le seguenti osservazioni:

 

“Il VIS è uno strumento particolarmente importante per il rafforzamento dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Il regolamento CE che disciplina il VIS consente alle autorità competenti (in particolare, i servizi preposti ai visti, alle frontiere e all’immigrazione) di archiviare in una banca dati centrale europea dati biometrici e alfanumerici sui richiedenti il visto e sui visti rilasciati, negati o revocati, e di estrarre i dati in questione, permettendo loro di prevenire il fenomeno denominato “visa shopping” e di individuare le richieste presentate dalla stessa persona sotto nomi diversi. La decisione del Consiglio sull’accesso al VIS consente alle autorità preposte alla sicurezza di interrogare il VIS ai fini della prevenzione, dell’individuazione e dell’investigazione di reati terroristici. Offrendo alle autorità preposte alla sicurezza questa nuova possibilità di interrogare il VIS, si potrà compiere un importante progresso nella protezione contro il terrorismo internazionale e la criminalità organizzata in particolare.”.

 

L’importanza dell’accordo politico raggiunto è stata ribadita nelle conclusioni del Consiglio europeo del 21-22 giugno 2007.

Il 31 maggio 2006, la Commissione ha presentato una proposta di regolamentorecante, modifica dell’Istruzione consolare comune diretta alle rappresentanze diplomatiche e consolari di prima categoria, in relazione all’introduzione di elementi biometrici e comprendente norme sull’organizzazione del ricevimento e del trattamento delle domande di visto (COM(2006)269)[131].

La proposta, intesa a completare l’attuazione del sistema di informazione visti (VIS), definisce le norme per il rilevamento degli identificatori biometrici dei richiedenti il visto, fornisce una serie di opzioni per l’organizzazione pratica delle missioni diplomatiche e consolari degli Stati membri, ai fini dell’iscrizione dei richiedenti il visto, e dispone un quadro giuridico per la cooperazione degli Stati membri con i fornitori di servizi esterni.

La proposta di regolamento impone agli Stati membri di rilevare gli identificatori biometrici (immagine del volto e impronte delle dieci dita) nel quadro della procedura di rilascio del visto, nel rispetto delle norme di garanzia previste dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo.

 

In particolare, le impronte digitali sono rilevate in occasione della prima presentazione della domanda; in caso di nuove domande nei quattro anni successivi, l’obbligo cade e non è necessario un nuovo rilevamento: le impronte digitali e la fotografia del richiedente possono essere copiate e riutilizzate. A tal fine occorre garantire che i dati biometrici della prima domanda siano ancora nel sistema di informazione visti.

Sono esentati dall’obbligo di rilevamento delle impronte digitali i bambini di età inferiore a 6 anni e le persone per cui è fisicamente impossibile.

Per una migliore attuazione del VIS, la proposta introduce la possibilità per gli Stati membri di collaborare fra loro e di istituire centri comuni per l’introduzione delle domande di visto.[132]

 

La proposta, che segue la procedura di codecisione, dovrebbe essere esaminata dal Consiglio l’8 novembre 2007 e dal Parlamento europeo il 16 gennaio 2008.

Il 19 luglio 2006, la Commissione ha presentato una proposta di regolamento (COM(2006)403)[133], che istituisce un Codice comunitario dei visti[134], volto, secondo le indicazioni contenute nel programma dell’Aja a facilitare i viaggi effettuati legalmente ed a lottare contro l’immigrazione clandestina.

 

Ai fini della semplificazione e in accordo con la politica della Commissione di “legiferare meglio”, la proposta incorpora in un unico codice dei visti tutti gli strumenti giuridici che disciplinano le decisioni relative alle condizioni e alla procedura di rilascio dei visti.

 

Il Parlamento europeo dovrebbe esaminare la proposta, in prima lettura secondo la procedura di codecisione, nella riunione del 12 dicembre 2007.

Lotta all’immigrazione clandestina e gestione delle frontiere

Il 1° settembre 2005 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva[135], che stabilisce norme comuni in materia di rimpatrio di cittadini di Paesi terzi in condizioni di soggiorno irregolare.

 

La proposta di direttiva introduce norme comuni agli Stati membri riguardanti il rimpatrio, l'allontanamento, l'uso di misure coercitive, la custodia temporanea e il reingresso di cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente. La proposta è volta a stabilire un corpus di norme applicabile a qualsiasi cittadino di un paese terzo soggiornante illegalmente e prevede una procedura diretta a porre fine ad un soggiorno irregolare. Nei confronti del cittadino di un paese terzo soggiornante illegalmente deve essere presa una decisione di rimpatrio. Va data priorità al rimpatrio volontario e, solo se il cittadino in questione non intende rimpatriare volontariamente, gli Stati membri fanno rispettare l’obbligo di rimpatrio con un provvedimento di allontanamento. La proposta attribuisce una dimensione europea agli effetti delle misure di rimpatrio adottate a livello nazionale, ponendo in essere un divieto al rientro sul territorio, valido per l’insieme dell’Unione Europea.

 

Il Parlamento europeo dovrebbe esaminare la proposta, in prima lettura, secondo la procedura di codecisione, nella riunione del 14 novembre 2007.

Nel quadro dell’impegno dell’Unione europea contro l’immigrazione illegale e lo sfruttamento dei lavoratori clandestini, il 16 maggio 2007, la Commissione ha presentato una proposta di direttiva (COM(2007)249), relativa a sanzioni contro i datori di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi in posizione irregolare[136]. La proposta, che mira ad introdurre un deterrente all’utilizzo di manodopera irregolare, intende ridurre le discrepanze fra le misure preventive, le sanzioni e le modalità di applicazione già esistenti nei vari Stati membri, creando, inoltre, condizioni di parità tra le imprese.

 

La proposta di direttiva prevede sanzioni per i datori di lavoro (persone fisiche o giuridiche, ma anche privati cittadini quando agiscono in qualità di datori di lavoro) che impieghino cittadini di paesi terzi in posizione irregolare, senza aver svolto le necessarie verifiche. In base alla proposta infatti, e come misura preventiva, i datori di lavoro, prima dell’assunzione sono tenuti a verificare che i cittadini di paesi terzi siano in possesso di permesso di soggiorno o di altra autorizzazione analoga[137]. Oltre a multe ed altre sanzioni amministrative, la Commissione propone, per i casi più gravi anche sanzioni penali.In particolare, la proposta di direttiva dispone che la violazione del divieto di impiego illegale, se intenzionale, costituisca reato se:

§         la violazione prosegue, oppure è reiterata, dopo che le autorità o i giudici nazionali competenti, in un periodo di due anni, hanno accertato che il datore di lavoro l’ha già commessa due volte;

§         la violazione riguarda un numero significativo di cittadini di paesi terzi in posizione irregolare (almeno quattro);

§         la violazione è accompagnata da situazioni di particolare sfruttamento, ad esempio, da condizioni lavorative sensibilmente diverse da quelle di cui godono i lavoratori assunti legalmente, oppure

§         il datore di lavoro ricorre al lavoro o ai servizi di una persona nella consapevolezza che tale persona è vittima della tratta di esseri umani.

La proposta prevede che gli Stati membri predispongano un meccanismo che consenta ai paesi terzi interessati di presentare denunce, sia direttamente che tramite terzi, come sindacati o associazioni. Gli Stati membri dovrebbero inoltre rilasciare permessi di soggiorno per un periodo limitato – a seconda della durata dei procedimenti nazionali – ai cittadini dei paesi terzi vittime di sfruttamento e che cooperino ad azioni penali contro i datori di lavoro. La proposta prevede infine che gli Stati membri effettuino un numero minimo di ispezioni nelle imprese stabilite nei loro territori.

 

La proposta di direttiva, che segue la procedura di codecisione, dovrebbe essere all’ordine del giorno del Consiglio nelle riunioni del 5 e del 6 dicembre 2007.L’esame da parte del Parlamento europeo è previsto nella seduta del 18 febbraio 2008. Il Consiglio europeo del 21-22 giugno 2007 ha sottolineato l’importanza della proposta, in considerazione del fatto che il lavoro illegale costituisce uno dei principali fattori di attrazione per gli immigrati clandestini.

Per quanto riguarda il contrasto all’immigrazione clandestina e il controllo delle frontiere, conformemente al programma dell’Aja, il 19 luglio 2006 la Commissione ha presentato la comunicazione (COM(2006)402) sulle priorità politiche nella lotta contro l’immigrazione clandestina di cittadini di paesi terzi. Nella comunicazione si esamina, in particolare, come rendere più sicure le frontiere esterne, ipotizzando l’introduzione di una gestione elettronica delle frontiere e di un sistema d’ingresso e di uscita automatizzato. Vi si trattano, inoltre, i problemi della regolarizzazione (dai primi anni Ottanta sono state regolarizzate, in cinque Stati dell’UE, 3.752.565 persone) e la necessità di affrontare il problema dell’occupazione dei cittadini di paesi terzi in situazione irregolare.

Il documento è stato esaminato dal Consiglio il 24 luglio 2006.

Infine, per quanto riguarda più specificamente il controllo delle frontiere, il 30 novembre 2006, sulla base delle indicazioni del Consiglio del 5-6 ottobre 2006, la Commissione ha presentato la comunicazione “Rinforzare la gestione delle frontiere marittime meridionali dell’Unione europea[138]”. La comunicazione, finalizzata a rafforzare l’attività dell’Agenzia europea per la gestione delle frontiere esterne[139], evidenzia una serie di nuovi strumenti destinati a migliorare la gestione integrata delle frontiere europee. Si propone, fra l'altro, una rete di pattugliamento costiero, un sistema europeo di sorveglianza e un'assistenza operativa, volta a migliorare la capacità degli Stati membri di gestire flussi misti di immigranti illegali.

La comunicazione è stata esaminata dal Consiglio nella riunione del 4 dicembre 2006.

In questo quadro, il 24 maggio 2007 l’Agenzia per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne (Frontex) ha lanciato il programma “Rete di pattuglie europea” (EPN), primo sistema di coordinamento delle pattuglie di sorveglianza delle frontiere marittime dell’Unione europea, per contrastare l’immigrazione clandestina. Il progetto interessa le coste atlantiche e mediterranee, al fine di sincronizzare le misure adottate dagli Stati membri e permettere la loro integrazione alle attività comuni dell’UE. In questa prima fase l’ENP si basa su un sistema di punti di contatto nazionali individuati dagli Stati membri lungo le coste del Mediterraneo e dell’Atlantico. In una fase più avanzata saranno istituite strutture organizzative appropriate (Centri di coordinamento nazionali), che copriranno anche il mare aperto.

Il 12 giugno 2007 il Consiglioha adottato un regolamento[140] relativo ai poteri ed al finanziamento di squadre di intervento rapido (RABIT), comprendenti guardie di frontiera distaccate in un altro Stato membro per fornirvi assistenza tecnica ed operativa. Come constatato nel corso del Consiglio giustizia e affari interni del 18 settembre 2007, Frontex ha avviato le procedure di applicazione del regolamento, che prevedono la redazione di una lista di ufficiali, la loro formazione e la composizione delle squadre. La prima esercitazione dovrebbe avere luogo in Portogallo nel periodo ottobre-novembre 2007.

Il Consiglio giustizia e affari interni del 18 settembre 2007 ha inoltre adottato conclusioni sull’ulteriore rafforzamento delle frontiere marittime meridionali dell’UE nelle quali esorta gli Stati membri, in uno spirito di solidarietà e di responsabilità condivisa, a fornire supporto, in modo bilaterale, a singoli Stati membri[141] che siano confrontati a particolari pressioni, acuite da fattori quali la loro posizione geografica, il livello di impegno degli Stati terzi confinanti nello adempiere ai loro obblighi internazionali in materia di ricerca e salvataggio e lo stato attuale della cooperazione con detti paesi.

 

Nelle sue conclusioni, il Consiglio inoltre:

§         sottolinea il bisogno di promuovere una più stretta cooperazione con i paesi di origine e di transito;

§         accoglie con favore l’iniziativa della presidenza Portoghese di rafforzare il dialogo con i partner euromediterranei sulle questioni relative all’immigrazione all’occasione dell’incontro ministeriale Euromed del 18 e 19 novembre prossimi;

§         invita gli Stati membri e Frontex a individuare e applicare misure di lungo termine riguardanti le pattuglie marittime sulla frontiera meridionale;

§         chiede agli Stati membri di garantire a Frontex gli strumenti tecnici e il supporto necessario al suo funzionamento;

§         chiede agli Stati membri e a Frontex di rafforzare la cooperazione in materia di rimpatri;

§         invita la Commisione, Frontex e gli Stati membri a completare l’analisi del diritto del mare in quanto rilevante ai fini delle operazioni congiunte condotte da Frontex e chiede alla Commissione di riferire al Consiglio in proposito prima della fine del 2007;

§         invita la Commissione e gli Stati membri, nel quadro del dibattito lanciato dal Libro verde sul regime comune europeo di asilo, a prestare particolare attenzione allo sviluppo di squadre di esperti in materia di asilo nei punti di arrivo e ad ideare soluzioni per sostenere gli Stati membri in situazioni eccezionali di particolare pressione.

Le conferenze UE-Africa sull’immigrazione e lo sviluppo

Il 10 e 11 luglio 2006 si è svolta a Rabat la conferenza ministeriale congiunta tra Europa ed Africa sullo sviluppo e l’immigrazione che, su iniziativa di Francia, Spagna e Marocco, ha visto la partecipazione di 57 paesi delle due sponde del Mediterraneo. La Conferenza ha approvato un piano di azione in 62 punti, basata su un’azione congiunta Europa-Africa, che sottolinea la necessità di moltiplicare le azioni a favore dello sviluppo dei paesi africani anche attraverso nuovi aiuti finanziari agli immigrati legali in Europa che desiderano investire in progetti imperniati sul loro paese di origine. Un altro argomento riguarda al lotta contro i trafficanti clandestini.

In questo quadro, in occasione del 7° incontro della troika ministeriale UE-Africa di Brazzaville del 10 ottobre 2006, è stata accettata l'offerta della Libia di ospitare una conferenza ministeriale UE-Africa sulla immigrazione e lo sviluppo, che si è tenuta il 22 e 23 novembre 2006 a Tripoli.

Nell’ambito della conferenza, i ministri hanno approvato una dichiarazione congiunta Africa-UE, che riguarda l'intera gamma di questioni connesse alla migrazione, in particolare la immigrazione legale e illegale, il rapporto tra immigrazione e sviluppo, la protezione dei rifugiati.

In occasione della conferenza è stato, inoltre, adottato il piano d’azione di Ouagadougou per combattere la tratta degli esseri umani, in particolare di donne e bambini.

Sulla base dei lavori delle citate conferenze, nel corso della riunione ad alto livello Unione europea/Mali/CEDEAO (Comunità economica degli Stati dell'Africa occidentale) - che si è tenuta l'8 febbraio 2007 a Bamako, nel quadro del dialogo euro-africano sui flussi migratori e lo sviluppo - la Commissione europea, il Mali, la Spagna e la Francia si sono accordati per avviare un progetto pilota per gestire i flussi migratori provenienti dal Mali.

 

L'accordo verte sulla creazione in Mali di una Maison des Maliens de l'Extérieur e di un Centro d'informazione e di gestione dei flussi migratori, con il sostegno della Commissione e dei due Stati membri interessati. Questi organismi avrebbero il compito di raccogliere e di diramare informazioni sui flussi migratori e, segnatamente, sulle condizioni e le possibilità di lavoro e di formazione al livello nazionale, subregionale ed europeo, sui rischi e le incertezze dell'emigrazione clandestina e sull'accompagnamento dei migranti di ritorno nel Paese d'origine per agevolare il loro reinserimento in loco.

Avrebbero, inoltre, il compito di aiutare a valorizzare il risparmio e i trasferimenti finanziari, di incoraggiare il ritorno in patria delle competenze, di sostenere progetti comuni di sviluppo e la cooperazione decentrata e di promuovere i legami tra i giovani della seconda generazione di emigrati in Europa con quelli del Paese d'origine.

 

 


Il disegno di legge del Governo

Premessa e quadro sinottico

Il disegno di legge presentato dal Governo alla Camera il 30 luglio 2007 (A.C. 2976) è composto da un solo articolo, recante (comma 1, alinea) una delega legislativa al Governo avente ad oggetto la modifica della disciplina legislativa in materia di immigrazione e di condizione dello straniero, di cui al testo unico approvato con D.Lgs. 286/1998[142].

Mentre le sedici lettere (da a) ad r)) in cui si articola il comma 1 contengono i princìpi e criteri direttivi per l’esercizio della delega, i successivi commi da 2 a 5 definiscono le modalità per l’adozione del decreto legislativo e delle successive disposizioni di coordinamento, correttive e integrative.

 

Qui di seguito sono sommariamente indicate, suddivise per argomento, alcune delle principali innovazioni proposte dal disegno di legge, confrontate con le disposizioni attualmente vigenti.

Programmazione

La situazione attuale

Le modifiche proposte

La definizione delle quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per motivi di lavoro avviene annualmente con un decreto del Presidente del Consiglio (decreto-flussi) sulla base del documento triennale di programmazione (art. 3, co. 4, TU).

La programmazione delle quote assume cadenza triennale, con eventuali quote aggiuntive annuali in presenza di ulteriori esigenze.

Alle procedure di definizione delle quote partecipano i sindacati, le associazioni dei datori di lavoro e le organizzazioni non governative del settore.

Lavoro

La situazione attuale

Le modifiche proposte

Le intese di cooperazione in materia di immigrazione con i Paesi a forte pressione migratoria prevedono l’istituzione di liste di collocamento di lavoratori stranieri che intendono fare ingresso in Italia. Ad essi sono assegnate quote riservate nel decreto flussi annuale (art. 21, co. 1 e 5, TU).

Il sistema delle liste di collocamento viene generalizzato: esse saranno istituite non solamente nei Paesi che hanno stretto accordi ufficiali con l’Italia, ma ovunque e in via prioritaria negli Stati che collaborino al contrasto dell’immigrazione clandestina. Nella formazione della graduatoria, costituiranno titolo di preferenza la conoscenza della lingua italiana e la qualifica professionale posseduta.

Il testo unico prevedeva la possibilità di ingresso per ricerca di lavoro, abrogata dalla L. 189/2002, basata sulla prestazione di adeguate garanzie da parte di sponsor, quali enti locali, associazioni di volontariato, privati.

Viene ripristinato l’ingresso per inserimento nel mercato di lavoro, destinandovi una quota apposita del decreto flussi. E’ prevista inoltre la possibilità per l’immigrato di fornire egli stesso prove di adeguate risorse finanziarie al fine di ottenere il premesso di soggiorno per ricerca di lavoro (autosponsorizzazione).

Alcune categorie di professionisti e di lavoratori particolarmente qualificati (dirigenti, ricercatori, artisti, sportivi, ecc.) non sono sottoposti al sistema delle quote e beneficiano di un trattamento di favore (art. 27 TU).

Sarà semplificato l’ingresso dei lavoratori altamente qualificati nell’ambito della revisione dei canali di ingresso e soggiorno agevolato al di fuori delle quote.

Il datore di lavoro e il lavoratore straniero devono stipulare il contratto di soggiorno per lavoro (introdotto a dalla L. 189/2002) indispensabile per il rilascio del permesso di soggiorno (art. 5-bis TU).

Il contratto di soggiorno è abolito.

Permesso di soggiorno

La situazione attuale

Le modifiche proposte

L’ingresso nel territorio italiano è consentito ai cittadini dei Paesi non appartenenti all’Unione europea in possesso di passaporto e di visto d’ingresso. Per ottenere il visto di ingresso deve avere prove idonee a confermare lo scopo e le condizioni del soggiorno, nonché la disponibilità di mezzi di sussistenza sufficienti per la durata di soggiorno. Mentre in origine il testo unico prevedeva che tutti i provvedimenti di diniego del visto fossero accompagnati dalla motivazione, la legge 189 ha conservato tale obbligo solo per i visti per lavoro, studio e ricongiungimento familiare. Anche se il testo unico non ne fa menzione, il provvedimento di diniego è impugnabile davanti al giudice amministrativo (art. 4 TU).

Il decreto delegato dovrà semplificare le procedure per il rilascio del visto per l’ingresso anche attraverso la revisione della documentazione da esibire.

La previsione dell’obbligo di motivazione del diniego viene estesa a tutte le tipologie di visto, prevedendo forme di tutela e garanzia per i richiedenti i visti.

Il permesso di soggiorno è rilasciato e rinnovato dalle questure (art. 5 TU). Attualmente è in corso il trasferimento agli uffici postali dell'attività di sportello in materia di richiesta e rinnovo di numerose tipologie di permessi di soggiorno. Gli sportelli unici per l’immigrazione, istituiti dalla L. 189/2002, rilasciano il nulla osta al lavoro e presiedono alla stipula del contratto di soggiorno per lavoro tra datore di lavoro e lavoratore (art. 22 TU).

Il disegno di legge prevede la semplificazione delle procedure per il rilascio del nulla osta, del permesso di soggiorno e del suo rinnovo. Mentre il contratto di soggiorno, come si è detto, viene eliminato. Saranno trasferite ai Comuni le competenze per la ricezione delle domande di rilascio e rinnovo del permesso di soggiorno e per il suo ritiro e rinnovo. Anche gli sportelli unici saranno riorganizzati.

La durata del permesso di soggiorno è al massimo di 9 mesi per lavoro stagionale, un anno per lavoro a tempo determinato, e di due anni, per lavoro a tempo indeterminato e autonomo. Il rinnovo va richiesto rispettivamente almeno 60 e 90 giorni prima della scadenza (art. 5, TU).

Vengono allungati i tempi di durata dei permessi di soggiorno: un anno per rapporti di lavoro di durata fino a 6 mesi; due anni per rapporti di lavoro a tempo determinato superiore a 6 mesi; tre anni per rapporti di lavoro a tempo intederminato e lavoro autonomo. E’ prevista, inoltre, l’unificazione dei termini per la richiesta di rinnovo.

Immigrazione clandestina

La situazione attuale

Le modifiche proposte

Gli stranieri rintracciati in posizione irregolare sono espulsi di norma con l’accompagnamento alla frontiera da parte della forza pubblica. Nei casi di violazioni di minor rilievo l’espulsione avviene con la semplice intimazione a lasciare il territorio dello Stato (art. 13).

Alle tipologie di esecuzione di espulsione vigenti si aggiunge il rimpatrio volontario assistito esteso anche ai non espulsi. Per il suo finanziamento è prevista l’istituzione di un Fondo nazionale rimpatri.

All’espulsione si accompagna il divieto di reingresso nel territorio dello Stato per un periodo che di norma è pari a dieci anni. Il decreto di espulsione può prevedere un termine inferiore sino a un minimo di cinque anni (art. 13, co. 14, TU).

Si procederà ad una differenziazione dei termini di divieto di reingresso in considerazione alla partecipazione ai programmi di rimpatrio e ai motivi dell’espulsione.

L’autorità competente a decidere sul ricorso contro l’espulsione è il giudice di pace (art. 13, co. 8, TU).

La competenza sul ricorso in materia di espulsione viene attribuita al giudice ordinario, come previsto prima dell’approvazione del decreto-legge 241/2004.

Si prevede, inoltre, una revisione delle sanzioni, anche penali, e delle modalità di allontanamento in correlazione alle violazioni delle disposizioni in materia di immigrazione.

Nei centri di permanenza temporanea e accoglienza (CPTA) sono trattenuti gli stranieri quando non è possibile eseguire immediatamente l’espulsione per necessità di prestare soccorso, accertamento dell’identità dello straniero, acquisizione dei documenti per il viaggio, indisponibilità di un mezzo di trasporto idoneo per l’espulsione, attesa di definizione del procedimento di convalida (art. 14).

L’attuale sistema dei CPTA deve essere superato attraverso la differenziazione del trattamento tra coloro che si sottraggono all’identificazione (che dovrà essere effettuata in carcere) e gli stranieri da trattenere per altri motivi.

Da rivedere anche il regime di gestione e l’accesso ai centri.

Integrazione

La situazione attuale

Le modifiche proposte

Attualmente non è previsto il diritto di voto per gli stranieri non comunitari.

Gli immigrati regolari soggiornanti da lungo tempo in Italia potranno votare ed essere eletti nelle elezioni amministrative.

I minori stranieri sono iscritti automaticamente nel permesso di soggiorno dei genitori fino al compimento del 14° anno di età. Ad essi viene in seguito rilasciato un permesso di soggiorno per motivi familiari, valido fino al raggiungimento della maggiore età, e che potrà essere successivamente riconvertito in altra categoria di permesso (art. 31). Particolari forme di tutela sono previste per i minori non accompagnati (art. 33).

Il disegno di legge da ampio rilievo ai diritti dei minori stranieri prevedendo: il rilascio del permesso di soggiorno per motivi familiari anche dopo la maggiore età per i ragazzi ancora a carico della famiglia, la conversione del permesso di soggiorno dei minori non accompagnati in permesso per lavoro, l’istituzione di un Fondo di accoglienza e tutela dei minori non accompagnati, disposizioni di tutela del minore in caso di espulsione.

Gli stranieri regolarmente soggiornanti hanno l’obbligo di iscrizione al servizio sanitario nazionale e hanno parità di trattamento rispetto ai cittadini italiani. Agli irregolari sono assicurate le cure urgenti e essenziali (artt. 34-35 TU).

Si prevede l’aggiornamento delle disposizioni relative all’iscrizione al Servizio sanitario nazionale e la razionalizzazione delle competenze in materia di assistenza sanitaria dei cittadini stranieri.

L’accesso all’assistenza sociale è garantita ai titolari della carta di soggiorno (di durata illimitata) o del permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno e ai bambini (art. 41 TU).

Si prevede l’equiparazione ai cittadini italiani degli stranieri regolarmente soggiornanti da almeno due anni e dei minori iscritti nel loro permesso di soggiorno in materia di accesso alle provvidenze di assistenza sociale.

La legge finanziaria 2007 (art. 1, co. 1267) ha istituito un Fondo per l’inclusione sociale degli immigrati di 50 milioni di euro annui, finalizzato anche all’accoglienza degli alunni stranieri.

Il Fondo potrà contare su ulteriori forme di finanziamento quali contributi volontari dei datori di lavoro e contributi, o donazioni disposti da privati, enti, organismi internazionali e dall’Unione Europea.

Gli stranieri vittime di violenza e di sfruttamento che tentano di sottrarsi ai condizionamenti di organizzazioni criminali possono usufruire di un permesso di soggiorno speciale e di programmi di assistenza sociale (art. 18, TU).

Si prevede ulteriori forme di tutela degli stranieri sfruttati o ridotti in schiavitù attraverso alcune modifiche delle disposizione riguardanti l’espulsione, il ricongiungimento e la punibilità delle vittime.

 

 


Articolo 1, commi 1 (alinea e lettera r)) 2, 3, 4 e 5
(oggetto, termini e modalità di esercizio della delega)

 

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, e comunque non prima del gennaio 2008, un decreto legislativo per la modifica del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, secondo i seguenti princìpi e criteri direttivi:

 

[…]

 

r) coordinare, sul piano formale e sostanziale, le disposizioni da emanare in attuazione della delega di cui al presente comma con le altre disposizioni del citato testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, nonché con la legislazione nazionale e comunitaria vigente in materia.

 

[…]

 

2. Il decreto legislativo di cui al comma 1 è emanato su proposta dei Ministri dell'interno e della solidarietà sociale, di concerto, per i profili di rispettiva competenza, con i Ministri degli affari esteri, della giustizia, della difesa, del lavoro e della previdenza sociale, per le politiche europee, della salute, delle politiche per la famiglia, per i diritti e le pari opportunità, della pubblica istruzione, per gli affari regionali e le autonomie locali, per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, per le politiche giovanili e le attività sportive, delle politiche agricole alimentari e forestali, dell'economia e delle finanze e dell'università e della ricerca. Lo schema di decreto legislativo è trasmesso alla Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, che si esprime entro trenta giorni. Il medesimo schema di decreto legislativo è successivamente trasmesso alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica per il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere finanziario, che si esprimono entro quaranta giorni dalla data di assegnazione, trascorsi i quali il decreto legislativo è emanato anche in assenza del parere.

 

3. Con uno o più decreti legislativi da emanare entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui al comma 1, possono essere adottate disposizioni correttive e integrative di quest'ultimo, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi e delle procedure stabiliti dai commi 1 e 2.

 

4. Entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui al comma 1, il Governo è delegato ad adottare, sentito il Consiglio di Stato che deve rendere il parere entro novanta giorni e senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, un decreto legislativo per coordinare le disposizioni emanate ai sensi del citato comma 1 con le altre disposizioni vigenti concernenti l'immigrazione e la condizione giuridica dello straniero, al fine di semplificare e di garantire la coerenza logica, sistematica e lessicale della normativa.

 

5. I decreti legislativi di cui ai commi 1 e 3, la cui attuazione determini nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, sono emanati solo successivamente alla data di entrata in vigore di provvedimenti legislativi che stanziano le occorrenti risorse finanziarie.

 

[…]

 

 

L’alinea del comma 1 reca, come si è accennato, una delega al Governo per l’adozione di un (solo) decreto legislativo di modifica del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al D.Lgs. 286/1998.

Il termine finale per l’esercizio della delega è fissato in dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge; è tuttavia previsto anche un doppio termine iniziale motivato, è da ritenere, dall’esigenza di assicurare ai provvedimenti di riforma la necessaria copertura finanziaria, da reperire nell’ambito della manovra di bilancio o comunque ricorrendo a distinti provvedimenti legislativi:

§         l’esercizio della delega non potrà comunque aver luogo prima del gennaio 2008 (comma 1, alinea);

§         qualora comporti nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica (oneri peraltro già quantificati nella relazione tecnica che accompagna il disegno di legge), il decreto potrà essere emanato solo dopo l’entrata in vigore di provvedimenti legislativi che stanzino le necessarie risorse (comma 5: v. infra).

 

Il comma 2 definisce le procedure per l’adozione del decreto legislativo. Esso è emanato:

§         su proposta dei ministri dell'interno e della solidarietà sociale;

§         di concerto con gli altri ministri interessati, con riguardo ai diversi profili di competenza (affari esteri, giustizia, difesa, lavoro e previdenza sociale, politiche europee, salute, politiche per la famiglia, diritti e pari opportunità, pubblica istruzione, affari regionali ed autonomie locali, riforme e innovazioni nella pubblica amministrazione, politiche giovanili e attività sportive, politiche agricole alimentari e forestali, economia e finanze e università e ricerca);

§         previo parere della Conferenza unificata Stato-regioni-città e autonomie locali, che si esprime sullo schema entro trenta giorni dalla sua trasmissione;

§         previo successivo parere delle Commissioni permanenti competenti per materia (quanto al merito) e delle Commissioni bilancio (per le conseguenze di carattere finanziario) delle due Camere; queste si esprimono entro quaranta giorni dalla data di assegnazione dello schema, trascorsi i quali il decreto legislativo è emanato anche in assenza del parere.

 

La previsione che il parere parlamentare sia richiesto successivamente a quello della Conferenza unificata conferma la prassi affermatasi nelle scorse legislature, soprattutto a partire dal 1998, a seguito dei reiterati interventi dei Presidenti delle Camere nei confronti del Governo, volti ad ottenere che il testo di atti normativi trasmesso per il parere parlamentare abbia completato la fase procedimentale interna all’esecutivo, comprensiva dell’acquisizione di tutti gli altri pareri previsti dalla legge.

 

Il comma 3, con disposizione ormai divenuta usuale nell’ambito della legislazione di delega, accompagna a quella principale un’ulteriore delega legislativa per l’adozione, con uno o più successivi decreti legislativi, di disposizioni correttive e integrative della riforma.

Il termine per l’esercizio di questa seconda delega è fissato in ventiquattro mesi, decorrenti dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo principale. È tenuto fermo il rispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui al comma 1, così come delle procedure per l’emanazione definite al comma 2.

 

Il comma 4 reca una terza delega legislativa, da esercitare entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di riforma del testo unico in materia di immigrazione, e finalizzata a coordinare le disposizioni così emanate con le altre disposizioni vigenti concernenti l'immigrazione e la condizione giuridica dello straniero.

Quale unico principio o criterio direttivo, il comma prescrive la finalità di semplificare e di garantire la coerenza logica, sistematica e lessicale della normativa.

Il decreto legislativo è adottato, precisa il comma 4, previo parere del Consiglio di Stato, da esprimere entro il termine di novanta giorni (dalla trasmissione dello schema). Non è invece previsto il parere parlamentare.

Esso non dovrà comportare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Va segnalato che il coordinamento normativo che forma oggetto della delega di cui al comma 4 sembra in parte coincidere, o quantomeno giustapporsi, a quello previsto nell’ambito dell’attuazione della delega principale in virtù della lettera r) del comma 1.

L’ultimo tra i princìpi e criteri direttivi per l’esercizio di tale delega, recato dal comma 1, lettera r) del testo in esame, prescrive infatti al Governo di coordinare sul piano formale e sostanziale le disposizioni introdotte a modifica del testo unico di cui al D.Lgs. 286/1998 con le restanti disposizioni del medesimo testo unico, nonché con la legislazione nazionale e comunitaria vigente in materia.

 

Il comma 5 introduce, infine, una clausola di salvaguardia finanziaria in virtù della quale si stabilisce che, ove dall’attuazione dei decreti legislativi individuati ai commi 1 e 3 (rispettivamente, un decreto legislativo per la modifica del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione, nonché uno o più decreti legislativi recanti norme correttive e integrative del primo) derivino nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, detti decreti siano emanati solo dopo l’entrata in vigore di provvedimenti legislativi che stanzino le necessarie risorse.

 

Una quantificazione dei prevedibili oneri derivanti dall’attuazione della delega di cui al comma 1 è contenuta nella relazione tecnica che accompagna il disegno di legge governativo.

 

 


Articolo 1, comma 1, lettera a)
(programmazione; incontro domanda/offerta di lavoro; sponsor)

[…]

 

a) promuovere l'immigrazione regolare, favorendo l'incontro tra domanda e offerta di lavoro di cittadini stranieri, attraverso:

1) la revisione del meccanismo di determinazione dei flussi di ingresso, prevedendo, in particolare, una programmazione triennale delle quote massime di cittadini stranieri da ammettere ogni anno sul territorio nazionale e una procedura per l'adeguamento annuale delle quote ad ulteriori e nuove esigenze del mercato del lavoro, che tenga conto dei dati sull'effettiva richiesta di lavoro elaborati dal Ministero della solidarietà sociale, dei dati forniti dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale, delle indicazioni provenienti dai consigli territoriali per l'immigrazione istituiti presso le prefetture - uffici territoriali del Governo, dei programmi di istruzione e di formazione professionale nei Paesi di origine, delle indicazioni provenienti dalle regioni e dalle province autonome sui flussi sostenibili in rapporto alle capacità di assorbimento del tessuto sociale e produttivo;

2) la partecipazione alle procedure di cui al numero 1) dei rappresentanti delle organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro, nonché degli enti e delle associazioni rappresentativi sul piano nazionale e attivi nell'assistenza e nell'integrazione degli immigrati;

3) la previsione che, in relazione a necessità emergenti del mondo del lavoro, in occasione dell'adeguamento annuale delle quote, da adottare con procedura semplificata e accelerata, la quota stabilita per lavoro subordinato e autonomo possa essere superata, in presenza di un numero di richieste di nulla osta eccedenti la stessa quota, prevedendo la possibilità di introdurre un diverso tetto numerico sulla base del monitoraggio semestrale del numero di nulla osta al lavoro richiesti;

4) la previsione di opportune azioni di sviluppo dei canali per l'incontro della domanda e dell'offerta nel settore del lavoro domestico e di assistenza alla persona nonché la promozione di specifiche azioni formative e di riconoscimento delle professionalità pregresse;

5) l'istituzione, secondo un unico modello, di liste organizzate in base alle singole nazionalità con criterio cronologico, alle quali possano iscriversi i lavoratori stranieri che intendano fare ingresso in Italia per lavoro, anche stagionale, da coordinare con quelle già previste in attuazione delle intese conseguenti agli accordi con i Paesi di origine concernenti l'ingresso per lavoro e il rimpatrio e da realizzare prioritariamente con Stati che abbiano dimostrato un atteggiamento collaborativo in materia di contrasto all'immigrazione clandestina;

6) l'individuazione di una pluralità di soggetti, come enti e organismi nazionali o internazionali con sedi nei Paesi di origine o autorità degli stessi Paesi, ai quali affidare, mediante convenzione con lo Stato italiano, la responsabilità dell'iscrizione nelle liste di cui al numero 5) e della loro tenuta, prevedendo la trasmissione delle liste alle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane all'estero;

7) la definizione di una procedura per l'iscrizione nelle liste di cui al numero 5), che tenga conto del grado di conoscenza della lingua italiana, dei titoli e della qualifica professionale posseduti, dell'eventuale frequenza di corsi di istruzione e di formazione professionale nei Paesi di origine, nell'ambito dei quali sia garantita la diffusione dei valori a cui si ispira la Costituzione italiana e dei princìpi su cui si basa la convivenza della comunità nazionale;

8) l'istituzione di una banca dati interministeriale di raccolta delle richieste di ingresso per lavoro e delle offerte di lavoro, da coordinare con quelle attualmente operative, da utilizzare transitoriamente fino all'attivazione delle liste di cui al numero 5);

9) l'ingresso nel territorio dello Stato per l'inserimento nel mercato del lavoro, nell'ambito delle quote a tale fine previste, del cittadino straniero, iscritto nelle liste di cui al numero 5), ove istituite nel Paese di residenza, ovvero iscritto nella banca dati di cui al numero 8), a seguito di richiesta, nominativa o numerica, proveniente da regioni, province autonome, enti locali, associazioni imprenditoriali, professionali e sindacali, nonché istituti di patronato, con la costituzione di forme di garanzia patrimoniale a carico dell'ente o dell'associazione richiedente;

10) la revisione dei canali di ingresso e di soggiorno agevolato al di fuori delle quote e con esclusione dall'iscrizione nelle liste o nella banca dati di cui ai numeri 5) e 8), rivedendo le procedure, le categorie e le tipologie previste dall'articolo 27 del citato testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni;

11) la previsione di una quota stabilita nel decreto di programmazione dei flussi destinata all'ingresso nel territorio dello Stato per inserimento nel mercato del lavoro del cittadino straniero, iscritto nelle liste di cui al numero 5), ove istituite nel Paese di residenza, ovvero iscritto nella banca dati di cui al numero 8), che sia in possesso di risorse finanziarie adeguate al periodo di permanenza sul territorio nazionale e al contributo di cui alla lettera g), numero 1), ovvero che sia richiesto nominativamente da parte del cittadino italiano o dell'Unione europea ovvero di titolare del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, in possesso di un reddito adeguato a prestare idonea garanzia patrimoniale limitatamente a un solo ingresso per anno e con possibilità di nuova richiesta, per gli anni successivi, previa dimostrazione dell'inserimento lavorativo o del rimpatrio dello straniero precedentemente garantito;

 

[…]

 

 

La lettera a) del comma 1 stabilisce i principi e criteri di delega per la revisione della disciplina dell’ingresso in Italia per motivi di lavoro degli stranieri non comunitari. Tali misure, come precisato nella relazione illustrativa del provvedimento, sono finalizzate a promuovere l’immigrazione regolare e a favorire l’incontro tra la domanda e l’offerta di lavoro di cittadini stranieri, da un lato, introducendo elementi di flessibilità nei meccanismi di programmazione dei flussi, e dall’altro, prevedendo nuovi canali di ingresso che siano in grado di rendere il collegamento tra la domanda e l’offerta di lavoratori stranieri più realistico e più rispondente alle esigenze delle famiglie e delle imprese italiane.

 

La logica ispiratrice delle modifiche proposte è quella di governare in modo razionale l’immigrazione regolare, nell’intento di risolvere i problemi connessi con la forte pressione migratoria cui è soggetta l’Italia, pressione che, in assenza di un canale di sbocco regolare, si traduce in un alto livello di clandestinità, rendendo più difficile l’integrazione e alimentando l’allarme sociale[143].

 

La delega individua vari strumenti per l’attuazione di una più efficace politica dell’immigrazione, tra i quali una diversa e più flessibile procedura per la determinazione delle quote massime di lavoratori stranieri da ammettere in Italia; l’istituzione di liste di collocamento all’estero, per la cui formazione si tiene conto di titoli preferenziali quali la conoscenza della lingua italiana e la qualifica professionale posseduta; la reintroduzione, con modalità diverse e più articolate, della figura dello sponsor-garante, prevedendo anche la possibilità per l’immigrato di fornire personalmente prove di garanzia patrimoniale per ottenere il permesso di soggiorno per ricerca di lavoro (autosponsorizzazione); la revisione della disciplina dei permessi cosiddetti fuori quota, riservati a categorie di lavoratori altamente qualificati.

 

Più in dettaglio, il numero 1) della lettera a) stabilisce i criteri direttivi per la modifica del sistema di definizione delle quote massime di stranieri da ammettere in Italia per motivi di lavoro.

La prima innovazione rispetto alla normativa vigente è rappresentata dal fatto che lo strumento attraverso il quale si determinano le quote, il decreto-flussi, viene ad assumere una cadenza triennale. Con ciò si intende ampliare l’orizzonte temporale della programmazione dei flussi migratori, al fine di renderla più rispondente alle necessità di medio-lungo periodo.

Per adeguare la programmazione triennale alle eventuali nuove e ulteriori esigenze del mercato del lavoro che dovessero presentarsi nel corso del periodo di riferimento del decreto-flussi, il nuovo sistema prevede la possibilità di revisione annuale dei flussi da attuarsi mediante singoli provvedimenti di adeguamento delle quote.

Il meccanismo per la determinazione delle quote si basa su una procedura di concertazione che coinvolge una pluralità di soggetti, a livello sia centrale (ministeri della solidarietà sociale e del lavoro), sia locale (consigli territoriali per l’immigrazione e regioni e province autonome).

Al riguardo si osserva che, in base al tenore letterale delle disposizioni, tale concertazione sembrerebbe applicarsi soltanto all’adeguamento annuale dei flussi.

La fissazione delle quote viene effettuata sulla base dei dati sull’effettiva richiesta di lavoro elaborati dal ministero della solidarietà sociale, dei dati del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e delle indicazioni dei Consigli territoriali per l’immigrazione, peraltro già previsti dall’art. 3, comma 6, del testo unico sull’immigrazione (vedi infra); ai fini della valutazione dell’impatto sul territorio, le regioni e le province autonome trasmettono al Governo le proprie indicazioni circa la capacità di assorbimento dei flussi migratori in relazione alle rispettive situazioni economico-produttive e sociali.

Il principio di delega sembra voler valorizzare il ruolo dei Consigli territoriali per l’immigrazione, prevedendone la partecipazione alle procedure per la definizione e l’adeguamento delle quote in considerazione del fatto che di tali organismi fanno parte tutti gli operatori pubblici e privati del territorio coinvolti nella gestione dell’immigrazione.

 

I Consigli territoriali per l'immigrazione, disciplinati dall'articolo 3, comma 6, del testo unico e dall’art. 57 del regolamento di attuazione del testo unico[144] e istituiti con il DPCM 18 dicembre 1999, sono organismi con compiti di analisi delle problematiche connesse al fenomeno dell'immigrazione e delle esigenze degli immigrati e di promozione dei relativi interventi da attuare a livello locale. Operano in ambito provinciale e sono presieduti dai prefetti, che ne assicurano il collegamento con la Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie, di cui all'articolo 42, comma 4, del testo unico. In essi sono rappresentate le competenti amministrazioni locali dello Stato, la Regione, gli enti locali, i rappresentanti delle camere di commercio, delle organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro, degli enti e associazioni localmente attive nel soccorso e nell'assistenza agli immigrati, delle associazioni più rappresentative degli stranieri extracomunitari operanti nel territorio. I Consigli territoriali per l'immigrazione operano, per la necessaria interazione delle rispettive attività, in collegamento con le Consulte regionali per i problemi dei lavoratori extracomunitari e delle loro famiglie delle Regioni che le abbiano eventualmente costituite.

Il ministero dell’interno assegna una funzione strategica ai Consigli territoriali per l'immigrazione come organismi fondamentali per monitorare in sede locale la presenza degli stranieri sul territorio e la capacità di assorbire i flussi migratori[145] e persegue un progetto di rivalutazione degli stessi, soprattutto nell’attuazione a livello locale delle politiche di integrazione sociale degli immigrati, come risulta anche dalla direttiva del ministro dell’interno 13 febbraio 2007 con cui sono stati destinati a tale scopo 10 milioni di euro alla cui gestione partecipano anche i consigli territoriali (si veda più diffusamente sub lettera i) dei principi di delega.

 

Nella determinazione delle quote sono inoltre valutati i programmi di istruzione e formazione professionale effettuati nei Paesi di origine.

 

Con riferimento alla disposizione in esame si ricorda che la normativa vigente (art. 23 del testo unico) disciplina l’ingresso di lavoratori stranieri preventivamente formati all’estero nell’ambito di programmi realizzati a tale scopo da soggetti istituzionali italiani in collaborazione con le associazioni degli imprenditori e dei lavoratori e con gli enti che operano nel settore dell’immigrazione. La formazione dei lavoratori all’estero può essere finalizzata sia all'inserimento lavorativo mirato nei settori produttivi italiani che operano in Italia o nei Paesi di origine sia allo sviluppo delle attività produttive o imprenditoriali autonome nei Paesi di origine.

Ai sensi dell’art. 34 del regolamento di attuazione del testo unico, una quota del decreto-flussi è riservata ai lavoratori non comunitari che abbiano partecipato alle attività formative nei Paesi di provenienza di cui all’art. 23 del testo unico.

Quest’ultima disposizione prevede dei titoli di preferenza nel collocamento dei lavoratori stranieri, derivanti dall’aver frequentato corsi di istruzione e di formazione professionale organizzati nei Paesi di origine da enti abilitati. L’art. 34 del regolamento stabilisce inoltre che le modalità di predisposizione e di svolgimento dei programmi di formazione e di istruzione da effettuarsi nel Paese di origine siano fissati con decreto del ministro del lavoro, di concerto con il ministro dell’istruzione, di intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Tale disposizione ha avuto attuazione con l’emanazione di due decreti del Ministro del lavoro (entrambi adottati il 22 marzo 2006) uno relativo alla disciplina nazionale e regionale in materia di tirocini formativi e di orientamento per i cittadini non appartenenti all'Unione europea, e l’altro concernente lo svolgimento dei programmi di istruzione e formazione da effettuarsi nei Paesi d'origine dei medesimi soggetti. Progetti pilota di formazione in loco sono stati avviati dal ministero del lavoro in Tunisia, Sri Lanka e Moldavia[146].

A proposito dei corsi di formazione al lavoro organizzati nei Paesi di origine da soggetti istituzionali italiani, il documento informativo sulla riforma del testo unico predisposto dal Ministero dell’interno[147] cita a titolo di esempio l’esperienza della Regione Friuli-Venezia Giulia. La Regione ha varato il 31 agosto 2006 un progetto di formazione di manodopera nei Paesi d'origine degli extracomunitari. La Giunta regionale ha approvato uno stanziamento di 375.000 euro per quattro progetti di corsi professionali e linguistici. In particolare, sono stati individuati tre profili professionali: assistenti alla persona (le così dette badanti), per le quali sono stati stanziati 176.000 euro per corsi in Moldavia; lavoratori edili in Serbia (79.000 euro) e Romania (39.000 euro); infine, operai metalmeccanici in Bosnia Erzegovina (79.000 euro). Ai fondi propri si sono aggiunte assegnazioni alla Regione da parte del ministero del lavoro. La Regione Abruzzo ha finanziato nel 2006 un progetto di formazione dei lavoratori extracomunitari con un fondo complessivo di 320.000 euro. La formazione avviene nei Paesi d'origine. I corsi sono attivi nei settori dell'acquacoltura e della pesca, dell'agricoltura, della ristorazione e ricettività e nell'edilizia.

Per quanto riguarda le iniziative formative di stranieri da svolgersi in Italia, recentemente il D.Lgs. 154/2007[148], in attuazione della direttiva 2004/114/CE, ha novellato il testo unico inserendo l’art. 39-ter, che consente l'ingresso e il soggiorno in Italia per motivi di studio dei cittadini stranieri ammessi a frequentare corsi di formazione professionale e tirocini formativi nell'ambito di un contingente annuale stabilito con decreto del ministro della solidarietà sociale, di concerto con i ministri dell’interno e degli esteri, e sentita la Conferenza Stato-Regioni.

 

Il criterio di delega di cui al numero 2) della lettera a), stabilisce che nei procedimenti di definizione triennale dei flussi e del loro adeguamento annuale sono consultati anche i rappresentanti delle organizzazioni sindacali, dei datori di lavoro e delle organizzazioni ed enti che operano nel settore dell’assistenza e dell’integrazione degli immigrati.

 

Il documento del Ministero dell’interno citato attribuisce particolare importanza al fatto che nella nuova disciplina la determinazione dei flussi sia adeguata alle mutevoli realtà economiche e sociali e alle capacità di assorbimento delle singole realtà territoriali. In questo senso, secondo il documento, la riforma, attraverso i consigli territoriali per l’immigrazione, dà spazio al flusso informativo che dai territori deve arrivare al Governo. Le Regioni e le Province autonome, ma anche le locali organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro, così come gli enti e le associazioni che operano sul territorio nel settore dell’immigrazione, indicheranno le reali necessità e le reali capacità di assorbimento a livello locale, in base ai dati sul mercato del lavoro, sulla situazione abitativa, sul livello e sulle potenzialità di integrazione (alloggi, istruzione, assistenza sanitaria).

 

Il numero 3) della lettera a) prevede in via generale che il provvedimento per l’adeguamento annuale delle quote venga adottato con procedura semplificata e accelerata e stabilisce che, in relazione alle necessità emergenti dal mondo del lavoro, il tetto stabilito per il lavoro subordinato e autonomo possa essere superato qualora ci sia un numero di richieste di nulla osta al lavoro che ecceda il tetto medesimo; la nuova quota viene fissata sulla base dei dati derivanti dal controllo semestrale del numero dei nulla osta al lavoro richiesti.

Il sistema fin qui delineato, in modo necessariamente sommario, dai criteri di delega illustrati mantiene una struttura per molti versi analoga a quella attuale.

 

Secondo la legislazione in vigore, la politica dell’immigrazione è regolata, con riferimento al mercato del lavoro, mediante due strumenti[149]: il documento programmatico triennale (articolo 3, commi 1-3, del testo unico) e il decreto sui flussi (art. 3, comma 4).

Il documento programmatico reca, tra l’altro, un’analisi del fenomeno migratorio e degli scenari futuri; gli interventi che si intendono attuare in materia di immigrazione; le linee generali per la definizione dei flussi d’ingresso. Nel procedimento di formazione del documento, predisposto dal Governo, sono coinvolti, oltre ai ministri interessati, una serie di soggetti: il CNEL; la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza Stato-Città; le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro maggiormente rappresentative sul piano nazionale; gli enti e le associazioni nazionali maggiormente attivi nell’assistenza e nell’integrazione degli immigrati. Sul documento viene acquisito il parere delle Commissioni parlamentari.

In base alle indicazioni del documento programmatico, ogni anno il Governo fissa con decreto le quote massime di stranieri ai quali consentire l’ingresso nel territorio dello Stato per motivi di lavoro. Ai fini dell’adozione del decreto-flussi il Governo consulta il Comitato interministeriale per il coordinamento e il monitoraggio delle politiche in materia di immigrazione[150] e la Conferenza unificata; anche su questo provvedimento esprimono il proprio parere le Commissioni parlamentari.

Il testo unico già prevede alcuni strumenti per assicurare il collegamento con le reali esigenze del mercato del lavoro e con le capacità di assorbimento a livello locale[151], laddove si stabilisce che i decreti sui flussi devono tenere conto delle indicazioni del Ministero del lavoro sull'andamento dell'occupazione e dei tassi di disoccupazione a livello nazionale e regionale e sul numero dei cittadini stranieri non comunitari iscritti nelle liste di collocamento e devono essere predisposti in base ai dati sulla effettiva richiesta di lavoro suddivisi per regioni e per bacini provinciali di utenza, elaborati da un'anagrafe informatizzata, tenuta dal Ministero del lavoro. Ciascuna Regione, inoltre, può trasmettere alla Presidenza del Consiglio, in vista della predisposizione del decreto flussi, un rapporto sulla presenza e sulla condizione degli immigrati nel territorio regionale, indicando anche la capacità di assorbimento di nuova manodopera.

 

Nel caso in cui il decreto-flussi non sia emanato secondo la procedura ordinaria, il Governo può provvedere in via transitoria mediante un D.P.C.M. adottato senza il parere delle Camere, nel rispetto del limite delle quote fissate l’anno precedente.

Peraltro, il sistema vigente prevede già la possibilità per il Governo di adeguare le quote di ingressi già fissate dal documento programmatico e stabilite per l’anno in corso dal decreto-flussi, facendo ricorso ad una procedura semplificata e più rapida, in quanto non soggetta all'ordinario procedimento di consultazione previsto dal testo unico.

Per quanto riguarda soltanto il lavoro stagionale, infatti, una disposizione introdotta nel 2005[152] consente al Governo – limitatamente ai settori dell’agricoltura e del turismo – di superare le quote massime di lavoratori stagionali non comunitari stabilite l’anno precedente.

Tale previsione ha trovato applicazione con il D.P.C.M. 14 luglio 2006, con il quale, in aggiunta alla quota di 50.000 lavoratori stagionali, già determinata con il decreto-flussi per il 2006[153], è stata ammessa un'ulteriore quota di 30.000 ingressi. Comunque, anche prima dell’entrata in vigore della norma di cui sopra, era stato autorizzato l'ingresso di ulteriori quote di lavoratori stagionali in relazione a specifiche esigenze[154].

Nel 2006, infine, si è registrato un precedente di rilievo: il Governo ha deciso[155] di ampliare ulteriormente (di 350.000 unità) il numero degli ingressi per lavoro non stagionale inizialmente fissato a 170.000 quote dal decreto-flussi per il 2006. La decisione[156] è stata assunta avendo preso atto che al 31 maggio 2006 era stato presentato un numero di domande di concessione di nulla osta al lavoro non stagionale notevolmente superiore alla corrispondente quota di ingressi prevista dal decreto-flussi citato e dopo aver considerato il fabbisogno di lavoratori extracomunitari espresso dal mercato del lavoro interno, con particolare riferimento alle esigenze di specifici settori produttivi, del lavoro domestico e della cura e assistenza alla persona. Gli ulteriori ingressi sono autorizzati a condizione che le domande di nulla osta al lavoro risultino regolarmente presentate dai datori di lavoro entro il 21 luglio 2006 e superino il vaglio delle condizioni di ammissibilità.

 

Il numero 4) della lettera a) prevede la realizzazione di iniziative per favorire l'incontro tra la domanda e l’offerta di lavoro nel settore del lavoro domestico e di assistenza alla persona e per promuovere la formazione e il riconoscimento delle esperienze maturate.

 

La relazione tecnica fa rientrare tali attività tra quelle che potranno essere finanziate con i fondi stanziati per il potenziamento delle misure per l’integrazione dei migranti previste dal criterio di delega di cui alla lettera o), che dispongono un rifinanziamento del Fondo per l’inclusione sociale dei migranti e un finanziamento di ulteriori programmi attuati dai consigli territoriali per l’immigrazione (vedi infra).

 

I criteri di delega di cui ai numeri da 5) a 8) della lettera a) delineano un modello di gestione dei flussi di lavoratori immigrati da realizzarsi mediante liste collegate informaticamente che diventino una sorta di sistema di collocamento all´estero.

In considerazione delle difficoltà che comporta la richiesta di assunzione nominativa di un lavoratore straniero che vive all’estero, in quanto essa presuppone in molti casi[157] la conoscenza diretta dello straniero da parte del datore di lavoro[158], il criterio di delega di cui al numero 5) della lettera a) prevede l'istituzione di liste di collocamento alle quali possono iscriversi i lavoratori stranieri che intendono entrare in Italia per lavoro, distinte per singole nazionalità e formate sulla base di un criterio cronologico e dei titoli preferenziali indicati dal successivo numero 7). Tali liste devono essere coordinate con quelle già esistenti nei Paesi che hanno stretto con l’Italia accordi ufficiali di ingresso per lavoro e di rimpatrio (vedi infra); esse sono comunque istituite in via prioritaria con i Paesi disponibili a collaborare nella lotta all'immigrazione illegale.

 

La disposizione prefigura l'istituzione generalizzata di liste di collocamento all’estero, mentre attualmente esse possono essere previste solo nell'ambito di accordi di ingresso per lavoro e di rimpatrio con i Paesi di origine.

L’art. 21 del testo unico, infatti, consente all’Italia di concludere con Stati non appartenenti all'Unione europea accordi finalizzati alla regolamentazione dei flussi d'ingresso e delle procedure di riammissione. Gli accordi possono prevedere che i lavoratori stranieri che intendono fare ingresso in Italia per motivi di lavoro si iscrivano in apposite liste, specificando le loro qualifiche o mansioni e gli altri requisiti[159] indicati dal regolamento di attuazione, il cui art. 32 disciplina dettagliatamente i criteri per la formazione e la tenuta delle liste, che sono trasmesse tramite le rappresentanze diplomatico-consolari, al Ministero del lavoro, il quale provvede alla loro diffusione mediante l'inserimento nel sistema informativo delle Direzioni provinciali del lavoro. Le liste sono distinte per Paesi di provenienza. Con i decreti-flussi annuali sono assegnate in via preferenziale quote riservate ai lavoratori provenienti dagli Stati che abbiano stipulato gli accordi in questione.

 

Per quanto riguarda la loro effettiva gestione, le liste possono essere tenute dalle autorità dei Paesi di origine, oppure da enti e organismi nazionali o internazionali, con sede in quei Paesi che stipulino convenzioni a tale scopo con lo Stato italiano. Comunque, le liste di collocamento devono essere trasmesse alle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane all'estero (numero 6).

Nella formazione della graduatoria sono valutati come titoli di preferenza, oltre all’anzianità di iscrizione, la conoscenza della lingua italiana, i titoli e le qualifiche professionali possedute, la frequenza di corsi di istruzione e di formazione professionale, nei quali sia garantita la diffusione dei principi su cui si fondano l’ordinamento costituzionale italiano e la comunità nazionale (numero 7).

In attesa dell'istituzione di tali liste, la cui concreta realizzazione presenta aspetti di indubbia complessità, viene creata in via transitoria una banca dati interministeriale, nella quale confluiscono tutte le richieste di ingresso per lavoro e le offerte di impiego (numero 8) e i cui dati sono coordinati con quelli delle liste attualmente attivate (per le quali si veda supra).

 

Il successivo numero 9) ripristina l’ingresso per inserimento nel mercato del lavoro con il meccanismo della “sponsorizzazione”, già previsto dal testo unico e abrogato dalla L. 189/2002.

 

Sembra utile richiamare la disciplina che regolava la materia prima della sua soppressione operata dalla L. 189/2002. L’articolo 23 del testo unico stabiliva che gli ingressi in Italia per lavoro potessero avvenire – oltre che per chiamata nominativa del datore di lavoro e mediante selezione nelle liste di collocamento – attraverso la prestazione di garanzia di sostentamento da parte di soggetti, individuali o collettivi, operanti in Italia. In tal modo i cittadini extracomunitari residenti all'estero potevano ottenere un permesso di soggiorno in Italia per la ricerca di lavoro. L'art. 34 del regolamento di attuazione del testo unico individuava le modalità applicative della prestazione.

Erano ammessi a prestare garanzia i cittadini italiani o stranieri regolarmente residenti in Italia, ovvero le regioni, gli enti locali, le associazioni professionali e sindacali, nonché gli enti e le associazioni di volontariato. Questi ultimi soggetti dovevano operare nel settore dell'immigrazione da almeno tre anni e possedere i requisiti patrimoniali ed organizzativi individuati dall’art. 52 del regolamento di attuazione.

Per essere ammessi a prestare la garanzia in esame era necessario, nel caso di persone fisiche:

§       essere cittadini italiani o, in caso di cittadinanza straniera, soggiornare regolarmente in Italia con un permesso di soggiorno di durata residua non inferiore ad un anno;

§       avere una capacità economica adeguata;

§       non essere stati denunciati per uno dei reati per i quali è previsto, in caso di flagranza, l’arresto obbligatorio o facoltativo, salvo che il procedimento si fosse concluso con l’esclusione del reato o della responsabilità dell’interessato, ovvero risultasse essere stata applicata nei loro confronti una misura di prevenzione, salvi, in ogni caso, gli effetti della riabilitazione.

La garanzia[160] non poteva essere prestata per più di due stranieri ogni anno e riguardava:

§         l'assicurazione obbligatoria al servizio sanitario nazionale;

§         la disponibilità di un alloggio idoneo;

§         la prestazione di mezzi di sussistenza in misura non inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale;

§         il pagamento delle spese di rimpatrio.

I soggetti interessati a prestare garanzia erano tenuti a presentare, entro 60 giorni dalla pubblicazione dei decreti di programmazione dei flussi d’ingresso, domanda alla questura della provincia di residenza, dimostrando di poter assicurare allo straniero alloggio, copertura dei costi di sostentamento e assistenza sanitaria per la durata del permesso di soggiorno.

L'autorizzazione all'ingresso veniva concessa, se sussistevano gli altri requisiti per l'ingresso, nell'ambito delle quote stabilite con i decreti sui flussi di immigrazione e doveva essere utilizzata entro e non oltre sei mesi dalla presentazione della domanda. Essa consentiva di ottenere, previa iscrizione alle liste di collocamento, un permesso di soggiorno, della durata di un anno, a fini di inserimento nel mercato del lavoro.

Trascorso il termine per la presentazione delle domande volte ad ottenere la prestazione di garanzia (60 giorni dalla pubblicazione dei decreti sui flussi), i visti di ingresso per inserimento nel mercato del lavoro erano rilasciati su richiesta dei lavoratori extracomunitari interessati (residenti all'estero) iscritti in apposite liste tenute dalle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane, mediante una graduatoria basata sull'anzianità di iscrizione.

Le disposizioni illustrate hanno trovato applicazione nell’art. 4 del D.P.C.M. 8 febbraio 2000, di programmazione dei flussi d'ingresso dei lavoratori extracomunitari per l'anno 2000, il primo emanato ai sensi dell'art. 3, comma 4, del testo unico sull’immigrazione, con cui è stata riservata una quota di ingresso per ricerca di lavoro con il meccanismo dello sponsor a favore di 15.000 persone, nell'ambito della quota massima di 63.000 unità prevista dal decreto.

Analogamente il D.P.C.M. 9 aprile 2001, di programmazione dei flussi di ingresso per l'anno 2001, ha previsto, all’interno della quota massima di 83.000 unità, l'ingresso fino ad un numero massimo di 15.000 persone in applicazione della normativa sullo sponsor.

In sostituzione dei contratti di sponsorizzazione la L. 189/2002 (nuovo art. 23) ha istituito dei titoli di prelazione nel collocamento dei lavoratori stranieri derivanti dall’aver frequentato corsi di istruzione e di formazione professionale organizzati nei Paesi di origine da enti abilitati (si veda in proposito, il commento al numero 1) della lettera a) del disegno di legge).

 

L’intento della nuova disposizione, secondo la relazione illustrativa, è di permettere modalità di incontro legale tra domanda e offerta di lavoro realistiche ed efficaci, rendendo più conveniente l'ingresso regolare, per consentire, da un lato, allo straniero di entrare in Italia regolarmente per cercare lavoro, con adeguate garanzie di carattere patrimoniale collegate alla permanenza nel territorio, e, dall'altro, al datore di lavoro italiano di conoscere il lavoratore straniero prima di assumerlo.

Le quote di ingressi per ricerca di lavoro devono essere comunque ricomprese nell’ambito di quelle previste a tale scopo dal decreto-flussi.

Per avvalersi della procedura in questione, il lavoratore straniero deve essere iscritto nelle liste di collocamento all’estero o nella banca dati provvisoria delle richieste di ingresso e delle offerte di impiego ed essere in possesso di forme di garanzia patrimoniale sul suo sostentamento e sull’eventuale rimpatrio prestate per lui da uno sponsor-garante, che abbia presentato una richiesta numerica o nominativa in suo favore.

La delega prevede una differenziazione tra la sponsorizzazione pubblica e quella privata, le cui rispettive quote sono individuate separatamente.

Possono assumere il ruolo di sponsor-garante “istituzionale” le regioni, gli enti locali, le associazioni imprenditoriali, professionali, i sindacati e gli istituti di patronato.

La prestazione di garanzia per l'ingresso di lavoratori stranieri è consentita anche a privati cittadini italiani o comunitari ovvero a stranieri titolari di un permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo (numero 11)).

 

Con il D.Lgs. 8 gennaio 2007, n. 3 è stata recentemente attuata la direttiva 2003/109/CE, abbreviando (da sei a cinque anni) il periodo di minimo di permanenza regolare per l’ottenimento della carta di soggiorno a tempo indeterminato, che ha assunto la denominazione di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo.

 

Gli sponsor privati devono essere in possesso di un reddito adeguato a prestare garanzia. Diversamente da quanto previsto per i garanti istituzionali, le richieste avanzate dai privati possono essere soltanto nominative e sono limitate ad un solo ingresso per ciascun anno; qualora il medesimo sponsor,voglia presentarne di nuove per gli anni successivi, deve provare che lo straniero per il quale ha fornito in precedenza garanzia abbia effettivamente instaurato un rapporto di lavoro oppure che abbia lasciato l’Italia.

Con una rilevante innovazione anche rispetto alla disciplina previgente e successivamente abrogata, è prevista infine la possibilità per l’immigrato di fornire egli stesso prova del possesso di adeguate risorse finanziarie al fine di ottenere il permesso di soggiorno per ricerca di lavoro (“autosponsorizzazione”).

Gli organismi pubblici e privati e i singoli cittadini che prestano garanzia come sponsor e gli immigrati stessi che lo fanno con le proprie risorse devono versare un contributo al Fondo nazionale rimpatri, previsto dal numero 1) della lettera g) del comma 1, destinato a finanziare programmi di rimpatrio volontario e assistito (per il quale, vedi infra).

 

Il contributo al Fondo andrà a sostituire l’impegno al pagamento da parte del datore di lavoro delle spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel Paese di provenienza ora richiesto per la stipula del contratto di soggiorno per lavoro dall’art. 5-bis del testo unico.

 

Il numero 10) enuncia i criteri per la modifica della disciplina per l’ingresso e il soggiorno di particolari categorie di lavoratori in possesso di competenze altamente qualificate, che possono entrare in Italia al di fuori delle quote fissate per i flussi, con l’intento di semplificare le relative procedure ora dettate dall’articolo 27 del testo unico. Gli interessati sono esclusi dall’obbligo di iscrizione nelle liste di collocamento all’estero e nella banca dati interministeriale provvisoria delle richieste di ingresso per lavoro.

La disposizione mira a incentivare l’ingresso in Italia di lavoratori con qualifiche professionali utili in particolari settori considerati cruciali dal punto di vista economico.

 

Nel citato documento del ministero dell’interno illustrativo della riforma si ipotizza di introdurre un canale privilegiato per l’immigrazione qualificata, con la concessione “veloce” di un permesso di soggiorno aperto della durata massima di cinque anni, oltre ad un regime speciale – da definire con il Ministero degli esteri – in materia di visto, con la possibilità per le imprese multinazionali o per istituzioni come le università di fare da garante per la figura professionale altamente specializzata da impiegare in Italia.

In linea con questo indirizzo, il 10 settembre 2007 il Governo ha presentato alle Camere per il parere lo schema di decreto legislativo attuativo della direttiva 2005/71/CE[161], con cui si semplificano le procedure per l’ingresso e il soggiorno in Italia dei ricercatori stranieri non comunitari. Il provvedimento stabilisce tra l’altro che il ricercatore straniero stipuli con l’istituto di ricerca una convenzione d’accoglienza con cui si impegnano reciprocamente a tener fede ai rispettivi impegni (realizzazione del progetto di ricerca da una parte, accoglienza e sostegno del ricercatore dall’altra) e che costituisce il presupposto per il rilascio del permesso di soggiorno per ricerca scientifica.

 

L’art. 27 del testo unico e l’art. 40 del regolamento di attuazione regolano i cosiddetti ingressi fuori quota,che riguardano lavoratori appartenenti a specifiche categorie, in possesso di determinati requisiti, i quali possono entrare in Italia indipendentemente dalle quote stabilite ogni anno dai decreti sui flussi, a condizione che ci sia un datore di lavoro che intenda assumerli.

Le categorie che possono usufruire degli ingressi fuori quota sono espressamente indicate dall’art. 27, comma 1; tra queste si ricordano:

§       dirigenti o personale altamente specializzato di società aventi sede o filiali in Italia o di uffici di rappresentanza di società estere che abbiano la sede principale di attività nel territorio di uno Stato membro dell'Organizzazione mondiale del commercio, ovvero dirigenti di sedi principali in Italia di società italiane o di società di altro Stato membro dell'Unione europea;

§       lettori universitari di scambio o di madre lingua;

§       professori universitari e ricercatori destinati a svolgere in Italia un incarico accademico o un'attività retribuita di ricerca presso università, istituti di istruzione e di ricerca operanti in Italia;

§       traduttori e interpreti;

§       persone che, autorizzate a soggiornare per motivi di formazione professionale, svolgano periodi temporanei di addestramento presso datori di lavoro italiani effettuando anche prestazioni che rientrano nell'ambito del lavoro subordinato;

§       lavoratori alle dipendenze di organizzazioni o imprese operanti nel territorio italiano, che siano stati ammessi temporaneamente a domanda del datore di lavoro, per adempiere funzioni o compiti specifici, per un periodo limitato o determinato, tenuti a lasciare l'Italia quando tali compiti o funzioni siano terminati;

§       lavoratori dipendenti regolarmente retribuiti da datori di lavoro, persone fisiche o giuridiche, residenti o aventi sede all'estero e da questi direttamente retribuiti, i quali siano temporaneamente trasferiti dall'estero presso persone fisiche o giuridiche, italiane o straniere, residenti in Italia, al fine di effettuare nel territorio italiano determinate prestazioni oggetto di contratto di appalto stipulato tra le predette persone fisiche o giuridiche residenti o aventi sede in Italia e quelle residenti o aventi sede all'estero;

§       artisti e personale artistico e tecnico per spettacoli

§       stranieri che siano destinati a svolgere qualsiasi tipo di attività sportiva professionistica presso società sportive italiane;

§       giornalisti corrispondenti ufficialmente accreditati in Italia e dipendenti regolarmente retribuiti da organi di stampa quotidiani o periodici, ovvero da emittenti radiofoniche o televisive straniere;

§       persone che, secondo le norme di accordi internazionali in vigore per l'Italia, svolgono in Italia attività di ricerca o un lavoro occasionale nell'ambito di programmi di scambi di giovani o di mobilità di giovani o sono persone collocate “alla pari”;

§       infermieri professionali assunti presso strutture sanitarie pubbliche e private.

§La richiesta di nulla osta al lavoro per l’ingresso al di fuori delle quote può essere presentata in qualsiasi periodo dell'anno.

Le domande per il rilascio del nulla osta al lavoro vanno presentate presso lo Sportello unico per l’immigrazione, secondo le modalità previste in via generale per coloro che intendano assumere lavoratori stranieri dall’art. 30-bis, commi 2 e 3, del regolamento di attuazione.

Per i procedimenti in questione, non è richiesto l’adempimento della preventiva verifica della sussistenza di eventuali richieste presentate da parte di un lavoratore nazionale o comunitario per il medesimo impiego.

Per gli ingresso al di fuori delle quote, il nulla osta al lavoro non può essere concesso per un periodo superiore a quello del rapporto di lavoro a tempo determinato e, comunque, a due anni; la proroga oltre il limite biennale, se prevista, non può superare lo stesso termine di due anni[162]. La validità del nullaosta deve essere espressamente indicata nel provvedimento.

 

La Conferenza Stato – Regioni ha espresso parere favorevole[163], con il voto contrario delle Regioni Lombardia, Veneto, Molise e Sicilia, sul disegno di legge in esame, condividendo in particolare il potenziamento e la diversificazione dei canali di ingresso regolare, la logica di una progressiva stabilizzazione dei soggiorni, il potenziamento della collaborazione tra Comuni, questure e sportelli unici per l’immigrazione in materia di permessi di soggiorno, il graduale passaggio delle competenze ai Comuni delle competenze sul loro rinnovo, ritenendo necessaria una modifica che chiarisca meglio il ruolo di supporto dei consigli territoriali per l’immigrazione agli Enti titolari di competenze in materia di immigrazione.

 

La Regione Veneto, nel documento di valutazione del disegno di legge in esame[164], ha espresso rilievi critici in particolare sul meccanismo delle sponsorizzazioni per ricerca di lavoro, che potrebbe vanificare gli sforzi sostenuti dalle amministrazioni locali per promuovere canali di ingresso selezionati di lavoratori stranieri formati nei Paesi di origine e presentare rischi sotto il profilo della legalità, e sulla istituzione generalizzata di liste di collocamento all’estero, sistema ritenuto inadeguato ad offrire garanzia qualitative alle imprese in ordine alle mansioni e qualifiche richieste.

Secondo la Regione Lombardia dal disegno di legge emerge “una netta sottovalutazione del ruolo di programmazione assegnato dalla Costituzione alle Regioni e alle Province autonome”. A titolo esemplificativo nel parere, si richiamano “le procedure di determinazione triennale delle quote di cittadini stranieri, sulle quali le Regioni vengono chiamate solo a fornire indicazioni dei propri ‘fabbisogni’, invece che essere chiamate a co-programmare le quote”.

 

Il CNEL ha espresso, il 14 settembre 2007, il proprio parere sul documento programmatico sulla politica dell’immigrazione per il triennio 2007 – 2009, in corso di predisposizione.

Riguardo ai provvedimenti varati dal Governo, illustrati nel documento programmatico e già all’esame del Parlamento, il CNEL esprime apprezzamento per gran parte delle soluzioni indicate, in quanto rispondenti ad istanze già prospettate nelle sue pronunce[165]. Con riferimento al disegno di legge in esame, il CNEL condivide la triennalità della programmazione dei flussi, la sua flessibilità, il suo rafforzamento in termini di partecipazione, la sua implementazione con quote selettive di immigrazione qualificata, il suo collegamento funzionale con i Paesi di origine, e con una disciplina dei permessi di soggiorno flessibili rispetto alle diverse esigenze di incontro tra domanda e offerta nel mercato del lavoro e non precari nella durata; per quanto riguarda l’organizzazione amministrativa, la previsione di una maggiore funzionalità dello sportello unico presso le Prefetture, la semplificazione delle procedure, il rafforzamento dell’informatizzazione, la soluzione a regime presso i Comuni.

D’altra parte, il CNEL ritiene necessario un chiarimento sul significato e sulla portata della misura che, nella delega sulla estensione della validità del permesso di soggiorno per attesa occupazione, consente l’assunzione di lavoratore che abbia perso la regolarità del soggiorno, ed esprime riserve sul meccanismo dell’autosponsorizzazione da parte dei lavoratori immigrati.

Per l’efficienza dell’organizzazione amministrativa, secondo il CNEL sarebbe opportuna l’indicazione di modalità e tempi certi per il trasferimento delle competenze sul rinnovo e il rilascio dei permessi di soggiorno agli uffici anagrafici dei Comuni. Evidenzia, infine, il mancato impegno di risorse per potenziare i servizi di rilascio dei visti erogati dagli uffici consolari italiani e i processi di informatizzazione in materia di immigrazione.

 

 


Articolo 1, comma 1, lettera b)
(rimesse all’estero)

[…]

 

b) agevolare l'invio delle rimesse degli stranieri verso i Paesi di origine attraverso:

1) misure finalizzate a incentivare il ricorso a strumenti legali per il trasferimento delle rimesse, promuovendo accordi con le associazioni di categoria al fine di ridurre i costi di trasferimento;

2) misure di cooperazione allo sviluppo volte a valorizzare e a canalizzare le competenze dei migranti e le risorse da loro prodotte ai fini dello sviluppo dei Paesi di origine, nel rispetto della titolarità individuale e privata di tali risorse;

3) misure volte a favorire l'utilizzo delle competenze acquisite dai migranti in Italia ai fini dello sviluppo dei Paesi di origine, in particolare attraverso l'impiego dei cittadini stranieri quali esperti in attività di cooperazione allo sviluppo e l'incentivazione del ritorno produttivo, temporaneo o definitivo, dei migranti nei Paesi di origine, permettendo il mantenimento dello status di soggiornante regolare in Italia nel caso di partecipazione a specifici progetti effettuati in collaborazione con i Ministeri competenti;

 

[…]

 

 

La lettera b), al numero 1), prevede che l’emanando decreto legislativo contenga disposizioni volte ad agevolare l’invio delle rimesse degli stranieri verso i Paesi di origine, incentivando il ricorso a strumenti legali per il trasferimento delle rimesse stesse. Si prevede in particolare la promozione di accordi con le associazioni di categoria allo scopo di ridurre i costi di trasferimento.

 

I principali canali attualmente utilizzati per il trasferimento delle rimesse possono essere distinti in canali ufficiali e in canali informali.

I canali ufficiali sono costituiti dal sistema bancario, postale e dalle agenzie di money transfer, i quali sono iscritti nell’elenco generale degli intermediari finanziari presso l’Ufficio italiano cambi, ai sensi dell’articolo 106 del D.Lgs. 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle legge in materia bancaria e creditizia) e sono soggetti al controllo degli organi di vigilanza (Banca d’Italia e Ufficio italiano cambi), nel rispetto della normativa antiriciclaggio.

Tra i canali informali possiamo citare il trasporto personale del contante, l’invio mediante familiari, amici o corrieri organizzati, o il trasferimento mediante circuiti non bancari, come quello, diffuso nei paesi arabi, denominato hawala[166].

Con riferimento a questi canali, si ricorda che, ai sensi dell’articolo 3 del D.L. 28 giugno 1990, n. 167, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 1990, n. 227, i trasferimenti al seguito ovvero mediante plico postale o equivalente da e verso l'estero, da parte di residenti e non residenti, di denaro, titoli e valori mobiliari in lire o valute estere, di importo superiore a 10.000 euro o al relativo controvalore, devono essere dichiarati all'Ufficio italiano dei cambi (UIC). La violazione di tale obbligo è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria fino al quaranta per cento dell'importo trasferito, o che si tenta di trasferire, eccedente il controvalore di 10.000 euro, con un minimo di lire duecentomila (pari a 103,29 euro).

 

Le misure relative all’invio delle rimesse degli stranieri, che il Governo è delegato ad emanare secondo quanto disposto dalla lettera b), comma 1, dell’articolo 1 in esame, non riguardano solamente i canali di invio delle rimesse e la riduzione dei costi di trasferimento.

Infatti – allo scopo di favorire lo sviluppo dei Paesi da cui provengono i lavoratori migranti – il numero 2) prevede l’adozione di misure di cooperazione allo sviluppo utili a convogliare sia le competenze acquisite che le risorse da essi prodotte verso i Paesi d’origine; Sempre al medesimo scopo, il numero 3) prevede invece il coinvolgimento dei lavoratori migranti in attività di cooperazione allo sviluppo, anche attraverso la partecipazione a progetti specifici che si svolgano nei Paesi di origine, consentendo in tali casi dunque un rientro temporaneo, senza pregiudizio per lo status di soggiornante regolare in Italia. Il numero 3) incoraggia inoltre il ritorno produttivo, sia temporaneo che definitivo.

L’adozione di tali misure assume un rilievo particolare se si tiene conto che attualmente in molti Paesi in via di sviluppo l’ammontare delle risorse provenienti dalle rimesse degli emigranti supera quello proveniente dagli aiuti internazionali o dalle loro esportazioni e che l’Italia si colloca – nella graduatoria mondiale – al nono posto[167] tra i Paesi dai quali le rimesse provengono.

 

Le politiche che consentono di collegare il fenomeno migratorio con lo sviluppo dei Paesi di origine sono già da tempo oggetto di sperimentazione a livello territoriale e, da un paio d’anni, sono entrate a far parte dei criteri che informano la politica europea sulla migrazione.

A tale proposito – e rispecchiando il dibattito sempre più vivo a livello internazionale che tende a vedere nei migranti anche dei potenziali fattori di sviluppo per i paesi d'origine attraverso i contributi che essi danno sotto forma di rimesse e di trasferimento di conoscenze – la Commissione europea ha adottato, il 1° settembre 2005, la Comunicazione “Migrazione e sviluppo: orientamenti concreti” [COM (2005)390], che individua nuove iniziative per massimizzare l’impatto della migrazione sullo sviluppo.

Oltre che misure per rendere i trasferimenti monetari meno costosi, la Commissione si propone di incentivare l’investimento delle rimesse in progetti produttivi nei paesi d’origine. Poiché le rimesse sono costituite da denaro privato, esse confluiranno in investimenti produttivi solo se – sottolinea il documento della Commissione – i beneficiari saranno in grado di fare scelte informate e se verranno previsti incentivi adeguati.

La Commissione si propone di esaminare, anche in collaborazione con i paesi interessati e con la BEI, le possibilità di promuovere l’intermediazione finanziaria nei paesi in via di sviluppo, agevolando i partenariati fra istituzioni di microfinanza e le principali istituzioni finanziarie. La Commissione si è espressa in favore di eventuali partenariati con le istituzioni finanziarie internazionali interessate, fra cui la BEI, a condizione che sia possibile raggiungere un accordo preventivo con quelle istituzioni e che queste si assumano la piena responsabilità dell’attuazione operativa della linea di credito o del fondo di garanzia.

Il documento della Commissione pone l’accento sull’importanza delle rimesse collettive, cioè sul denaro che i migranti possono investire, ad esempio attraverso organizzazioni situate nel loro paese di provenienza, in iniziative di carattere filantropico o di interesse comune.

Va inoltre sottolineato che, per incoraggiare i migranti a investire le loro rimesse in progetti di finanziamento di infrastrutture o in attività produttive, molti paesi in via di sviluppo, hanno messo a punto forme di incentivi quali bond governativi o conti di risparmio che offrono interessi molto vantaggiosi.

La Commissione individua poi iniziative per facilitare il coinvolgimento dei membri della diaspora che lo desiderino allo sviluppo dei loro paesi d’origine. Tra di esse: 1) aiutare i paesi in via di sviluppo a localizzare la propria diaspora e a creare legami con questa; 2) aiutare i giovani appartenenti a comunità di migranti a mantenere forme di rapporto con il paese di origine della loro famiglia e incoraggiare il loro impegno nello sviluppo di tali paesi[168]; 3) facilitare l’integrazione dei migranti permettendo loro di sentire allo stesso tempo che la loro identità culturale è riconosciuta e valutata.

La Commissione ritiene che il rientro dei migranti, anche temporaneo, può avere un ruolo utile nel promuovere il trasferimento di competenze al mondo in via di sviluppo, insieme con altre forme di circolazione dei cervelli. La Commissione valuterà le modalità affinché il rientro temporaneo nel paese d’origine non pregiudichi i diritti di soggiorno nell’UE dei membri della diaspora che decidono di impegnarsi in queste attività.

Le politiche dirette a massimizzare l’impatto sullo sviluppo della migrazione temporanea dovrebbero inoltre agevolare la migrazione circolare, dando priorità, per nuovi lavori temporanei, a quei lavoratori che hanno già lavorato secondo questa formula e sono rientrati in patria alla fine del contratto.

Nell’ambito dei programmi di rientro assistito e di sostegno ai paesi d’origine per un efficace reinserimento dei migranti di rientro, la Commissione si propone di valutare la fattibilità di misure come la trasferibilità dei diritti a pensione o il riconoscimento delle qualifiche, nonché di meccanismi per consentire ai ricercatori o ad altri professionisti che abbiano lavorato nell’UE di mantenere contatti con gli ex colleghi per agevolare il rientro volontario.

La Commissione propone anche programmi di rientro virtuale servendosi di programmi di e-learningincentivando la creazione di reti fra ricercatori stranieri che operano nell’UE - specie nei settori di diretto interesse per i paesi in via di sviluppo - e gli istituti di ricerca nei rispettivi paesi d’origine.

 

 


Articolo 1, comma 1, lettere c) e d)
(disciplina e procedure di ingresso e soggiorno)

[…]

 

c) semplificare, nel rispetto dei vincoli derivanti all'Italia dall'adesione agli accordi di Schengen, le procedure per il rilascio del visto per l'ingresso nel territorio nazionale anche attraverso la revisione della documentazione da esibire da parte dello straniero interessato e la previsione dell'obbligo di motivazione del diniego per tutte le tipologie di visto, prevedendo forme di tutela e garanzia per i richiedenti i visti;

 

d) semplificare le procedure e i requisiti necessari per il rilascio del nulla osta, del permesso di soggiorno e del suo rinnovo, eliminando il contratto di soggiorno, prevedendo sportelli presso i comuni per presentare le richieste di rilascio e di rinnovo del permesso di soggiorno e per il ritiro del documento e, dopo una congrua fase transitoria, il passaggio delle competenze ai comuni per il rinnovo del permesso di soggiorno, adeguando e graduando la durata dei permessi di soggiorno, razionalizzando i relativi procedimenti anche con una riorganizzazione degli sportelli unici per l'immigrazione istituiti presso le prefetture-uffici territoriali del Governo attraverso forme di supporto e di collaborazione alle loro attività da parte degli enti pubblici nazionali, degli enti locali, delle associazioni di datori di lavoro e di lavoratori, nonché delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni del volontariato e della cooperazione, attraverso:

1) l'allungamento dei termini di validità iniziali dei permessi di soggiorno non stagionali, la cui durata è raddoppiata in sede di rinnovo, con l'unificazione dei termini per la relativa richiesta, prevedendo, in particolare, il rilascio del permesso di soggiorno per una durata pari ad un anno per un rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato di durata inferiore o pari a sei mesi, pari a due anni per un rapporto di lavoro superiore a sei mesi e pari a tre anni per un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato o autonomo;

2) la previsione di misure idonee ad assicurare la continuità degli effetti del soggiorno regolare nelle more del rinnovo del permesso di soggiorno;

3) l'estensione del periodo di validità del permesso di soggiorno per attesa occupazione, in caso di cessazione del rapporto di lavoro, ad un anno, ovvero alla maggiore durata degli istituti previsti dalla normativa vigente in materia di ammortizzatori sociali, ove applicati, con possibilità di un solo rinnovo del medesimo permesso, in presenza di adeguati mezzi di sussistenza, e con la previsione di misure dirette a consentire l'assunzione, su formale iniziativa del datore di lavoro, di uno straniero già titolare di un permesso di soggiorno per lavoro subordinato da almeno diciotto mesi che abbia perso la regolarità del soggiorno a seguito di cessazione del suo ultimo rapporto di lavoro;

4) la revisione dei permessi di soggiorno per motivi umanitari, da rilasciare da parte del prefetto, sentiti il consiglio territoriale per l'immigrazione e il questore, anche a favore dello straniero che dimostri spirito di appartenenza alla comunità civile e non costituisca una minaccia per l'ordine pubblico e per la sicurezza dello Stato, disciplinando ipotesi di riconoscimento del diritto al ricongiungimento familiare a favore del titolare del permesso compatibilmente con la normativa comunitaria;

5) la previsione della possibilità di svolgere attività lavorativa per lo straniero che ha titolo di soggiornare sul territorio nazionale in ragione di disposizioni di legge senza dover dimostrare il possesso di risorse economiche;

[…]

 

 

La lettera c) del comma 1 interviene in materia di visti di ingresso allo scopo di semplificare le procedure per il rilascio e la relativa documentazione da presentare. La delega prevede inoltre di introdurre, per i richiedenti dei visti, forme di tutela contro il ritardo nel rilascio e di estendere a tutte le tipologie di visto l’obbligo di motivazione del diniego di rilascio, onere che attualmente non sussiste per i dinieghi per motivi di sicurezza o di ordine pubblico, salvo i casi espressamente indicati (vedi infra).

In proposito si osserva che mentre la relazione illustrativa sembra circoscrivere la previsione di tutele per i richiedenti i visti unicamente ai casi di ritardo nel rilascio, l’articolato, più estensivamente, fa riferimento in modo generico a “forme di tutela e garanzia” per i medesimi soggetti.

In origine, il testo unico prevedeva che tutti i provvedimenti di diniego del visto fossero accompagnati dalla motivazione. La L. 189/2002 ha mantenuto tale obbligo soltanto per i visti per lavoro, ricongiungimento familiare, cure mediche e accesso all’università.

Sebbene ciò non sia espressamente previsto dal testo unico, il provvedimento di diniego di concessione del visto d’ingresso è impugnabile davanti al giudice amministrativo. In questo senso si è orientata la giurisprudenza[169], che lo ha ritenuto tale, in quanto, essendo il visto d’ingresso subordinato, al pari del permesso di soggiorno, alla valutazione della sussistenza di requisiti soggettivi o di condizioni internazionali, la pubblica amministrazione dispiega, nella sua emanazione, una specifica ed ampia discrezionalità, il che esclude la configurabilità, in capo allo straniero, di una posizione di diritto soggettivo al relativo ottenimento.

 

Dal documento informativo del ministero dell’interno sulla riforma emergono alcune sintetiche indicazioni sulle linee di intervento che probabilmente saranno seguite nell’attuazione di questo criterio direttivo della delega. Secondo il documento governativo, saranno semplificate le richieste presso le sedi consolari. La documentazione da presentare sarà più snella e più facilmente identificabile. Le domande per soggiorni molto brevi avranno una procedura accelerata. Un canale agevolato sarà individuato per i lavoratori altamente qualificati. Alle imprese multinazionali o alle istituzioni come le università sarà data la possibilità di fare da garante per il loro dirigente o per il docente che deve venire a lavorare o insegnare in sedi italiane per periodi limitati.

Il documento ricorda inoltre che in sede europea è allo studio un regolamento che riunisce e razionalizza la vigente normativa comunitaria in materia; per le iniziative in corso in ambito comunitario si rinvia alla relativa sezione del dossier.

 

Secondo la disciplina vigente, l’ingresso in Italia dei cittadini dei Paesi non appartenenti all’Unione europea è consentito a condizione che essi siano in possesso di passaporto valido (o documento equipollente) e di visto d’ingresso (salvi i casi di esclusione).

Il ministero degli affari esteri definisce le diverse tipologie dei visti d’ingresso e le modalità di concessione[170].

Non sempre è necessario il visto d’ingresso: spetta al Ministero degli esteri redigere l’elenco dei Paesi i cui cittadini sono soggetti ad obbligo di visto, anche in attuazione di specifici accordi internazionali (art. 4, comma 6, T.U.)[171].

Nella competenza del ministero degli esteri rientra anche la procedura di concessione dei visti: le rappresentanze diplomatiche o consolari italiane localizzate nello Stato di origine o di residenza sono competenti alla ricezione delle richieste, al rilascio o al diniego del visto d’ingresso.

Il rilascio del visto di ingressoè subordinato alla presenza di una serie di condizioni: lo straniero deve avere prove idonee a confermare lo scopo e le condizioni del soggiorno, nonché la disponibilità di mezzi di sussistenza sufficienti per la durata di soggiorno. L’entità di tali mezzi sono determinati dal Ministro dell’interno (art. 4, comma 3, T.U.)[172].

La documentazione attestante il possesso di tali requisiti può essere richiesta nuovamente al momento dell’ingresso in Italia, anche se in possesso del visto.

Per quanto riguarda l’immigrazione per lavoro, l’ingresso degli stranieri è limitato e determinato secondo le quote annuali; pertanto, le autorità diplomatiche rilasciano i visti di ingresso entro tali quote (art. 3, comma 4, T.U.) e secondo le modalità definite dal testo unico (artt. 21 e seguenti).

Il testo unico prevede anche la possibilità di rilasciare visti per soggiorni di breve durata validi per non più di novanta giorni (art. 4, co. 4).

Sempre per soggiorni non superiore ai tre mesi i visti rilasciati dalle autorità diplomatiche e consolari di altri Stati, emessi in virtù di specifici accordi, sono equiparati a quelli rilasciati dalle autorità italiane (art. 4, co. 2, T.U.).

Inoltre, il testo unico individua alcune condizioni ostative al rilascio del visto: oltre a coloro che non sono in possesso dei requisiti indicati (mezzi di sussistenza e documenti che confermano lo scopo del soggiorno), non sono ammessi gli stranieri che sono considerati una minaccia per l’ordine pubblico sia da parte dell’Italia, sia di uno degli Paesi dell’area Schengen (art. 4, comma 3, T.U.).

Qualora non sussistano i requisiti previsti per procedere al rilascio del visto, l'autorità diplomatica o consolare comunica il diniego allo straniero in lingua a lui comprensibile, o, in mancanza, in inglese, francese, spagnolo o arabo. In deroga a quanto stabilito dalla legge sulla trasparenza amministrativa (L. 241/1990), il diniego del visto per motivi di sicurezza o di ordine pubblico non deve essere motivato; l’obbligo di motivazione del diniego sussiste quando riguarda le domande di visto presentate per motivi di lavoro, ricongiungimento familiare, cure mediche e accesso all’università (art. 4, comma 2, T.U.)

 

La lettera d) del comma 1 enuncia i princìpi e criteri direttivi per la semplificazione delle procedure e dei requisiti necessari per il rilascio del nulla osta, del permesso di soggiorno e del suo rinnovo.

Le misure di semplificazione sono volte a ridurre gli oneri burocratici sia delle amministrazioni competenti all'erogazione di tali servizi, sia degli utenti (i lavoratori stranieri e i datori di lavoro).

Il principio di delega prevede in primo luogo la soppressione del contratto di soggiorno.

 

Il contratto di soggiorno per lavoro (introdotto dalla L. 189/2002) viene stipulato tra il datore di lavoro e il lavoratore presso lo sportello unico per l’immigrazione e costituisce un elemento indispensabile per il rilascio del permesso di soggiorno, unitamente alla garanzia da parte del datore di lavoro della disponibilità di un idoneo alloggio per il lavoratore, e dell’impegno al pagamento da parte del datore di lavoro delle spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel Paese di provenienza (artt. 5-bis e 22, del testo unico).

Si riassume di seguito la procedura vigente per l’assunzione di un lavoratore straniero che non risieda già in Italia. Il datore di lavoro (che può essere sia un cittadino italiano, sia uno straniero regolarmente soggiornante) il quale intende instaurare un rapporto di lavoro con uno straniero residente all'estero deve presentare allo sportello unico per l'immigrazione una richiesta nominativa di nulla osta al lavoro, la documentazione sull’alloggio e la proposta di contratto di soggiorno con le relative condizioni e l’impegno al rimborso delle spese di rimpatrio. Se non conosce direttamente lo straniero, il datore di lavoro può richiedere il nulla osta al lavoro di una o più persone iscritte nelle liste di collocamento all’estero in quei Paesi che hanno stretto con l’Italia accordi ufficiali per regolare i flussi di immigrazione e i rimpatri. Lo sportello unico per l’immigrazione, accertata la regolarità delle domande, le trasmette al centro provinciale per l’impiego, che verifica se ci sono lavoratori italiani o comunitari disponibili ad accettare quegli impieghi. In caso negativo, lo sportello unico, sentito il questore per verificare se sussistono motivi ostativi alla richiesta del datore di lavoro o all’ingresso in Italia del lavoratore (quali ad esempio denunce o condanne penali per alcune tipologie di reati), rilascia il nulla osta al lavoro, che viene inviato, su richiesta del datore di lavoro, all’ufficio consolare italiano del Paese di residenza del lavoratore per consentirgli di richiedere il visto. Una volta ottenutolo, il lavoratore può entrare in Italia; entro otto giorni deve recarsi presso lo sportello unico per sottoscrivere il contratto di soggiorno e richiedere il permesso di soggiorno per lavoro. La questura rilascia il permesso di soggiorno dandone comunicazione allo sportello unico che lo consegna al lavoratore.

Sull’inefficacia di questa procedura, che viene elusa da quegli stranieri che iniziano la ricerca di un lavoro soltanto dopo essere entrati in Italia con un visto per motivi diversi da quello per lavoro o clandestinamente, si veda l’intervento del ministro dell’interno Amato nella citata audizione del 27 giugno 2006 presso la Commissione affari costituzionali del Senato.

 

Nell’ottica dello snellimento delle procedure, il principio di delega prevede il trasferimento ai Comuni delle competenze per la ricezione delle domande per il rilascio e per il rinnovo del permesso di soggiorno e per il suo ritiro. Dopo una prima fase transitoria necessaria per sperimentare le nuove procedure, saranno gradualmente attribuite ai Comuni anche le competenze per il rinnovo del permesso di soggiorno.

 

Al riguardo la relazione tecnica precisa che l'attività di diretto contatto con l'utente della procedura relativa al rilascio e al rinnovo del permesso di soggiorno, che la disposizione in esame attribuisce ai comuni, è sostanzialmente un’attività di front office per competenze che sono successivamente espletate dagli uffici delle questure. La relazione ipotizza che per assolvere a tale compito, i comuni potranno utilizzare gli sportelli che svolgono altri attività come, ad esempio, quelle anagrafiche, realizzando le necessarie sinergie.

La semplificazione delle procedure relative al permesso di soggiorno è stata oggetto di alcune iniziative adottate in via amministrativa[173].

A partire dal 2006, le domande di rilascio e rinnovo del permesso di soggiorno[174] si possono presentare presso gli uffici postali abilitati, sulla base di una convenzione non onerosa che il ministero dell'interno ha stipulato con la Società Poste italiane Spa[175]. Tutte le spese che sopporta Poste italiane Spa per svolgere i servizi in questione sono interamente coperte da quanto versano gli stranieri interessati (attualmente 30 euro per ciascuna pratica[176]).

Per la compilazione delle domande i cittadini stranieri possono avvalersi dell’assistenza gratuita dei comuni e dei patronati. Alcune amministrazioni comunali hanno attivato i loro sportelli attraverso i quali forniscono informazione, consulenza e assistenza allo straniero per la corretta predisposizione delle domande. La rete di assistenza a livello locale è in via di ulteriore ampliamento con l’adesione al programma di altri comuni[177].

Contestualmente all’avvio della nuova procedura per la presentazione delle domande presso gli uffici postali, il ministero dell’interno e l’ANCI hanno iniziato un programma triennale di sperimentazione finalizzato all’attuazione del processo di trasferimento ai Comuni delle competenze amministrative in materia di immigrazione.

Il programma di sperimentazione coinvolge i comuni di Ancona, Brescia, Firenze, Lecce, Padova, Prato, Ravenna, il consorzio dei comuni di Portogruaro e la Provincia Autonoma di Trento.

Le amministrazioni locali che partecipano al programma triennale di sperimentazione sono state scelte in base ad una serie di criteri, tra cui i principali sono: la collocazione geografica, il numero di stranieri residenti, le buone prassi in atto in termini di innovatività, sostenibilità e riproducibilità, la presenza sul territorio di poli industriali e di sedi universitarie, l’emissione della carta d’identità elettronica[178].

Tale attività sperimentale, secondo la relazione tecnica, sarà progressivamente estesa ad altri comuni, con un affinamento delle procedure, in particolare informatiche, nell’ottica del graduale passaggio ai comuni della competenza al rilascio dei permessi di soggiorno.

Tutto ciò si sta realizzando attraverso risorse finanziarie reperite con i versamenti effettuati dagli utenti interessati alla procedura in questione. Il criterio di delega non comporta, quindi, oneri per i comuni o per lo Stato in quanto i costi delle attività che verranno svolte in adempimento della disposizione in esame saranno interamente coperti da quelle quote che dovranno essere versate dagli utenti dei servizi svolti dai comuni.

La relazione tecnica evidenzia, inoltre, che il sistema sarà attuato progressivamente, come previsto nella disposizione, attraverso una realizzazione in fasi successive, per estendere il numero degli sportelli comunali fino a dare copertura all'intero territorio nazionale.

 

Per incrementare l’efficienza dell’organizzazione amministrativa, la delega interviene inoltre sugli sportelli unici per l'immigrazione, prevedendone la riorganizzazione, da un lato, attraverso la razionalizzazione dei procedimenti di loro competenza, dall’altro, mediante il supporto e la collaborazione alla loro attività da parte di enti pubblici nazionali, enti locali, associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori, associazioni di promozione sociale, organizzazioni del volontariato e della cooperazione.

 

Lo sportello unico per l’immigrazione, istituito dalla L. 189/2002 presso ciascuna prefettura – ufficio territoriale del Governo con lo scopo di semplificare le procedure per l’instaurazione del rapporto di lavoro degli immigrati, è, come si è visto, l’organismo che funge da snodo delle attività svolte in materia dalle prefetture, dai centri provinciali per l’impiego e dalle questure. Gli sportelli unici sono divenuti operativi soltanto nel 2005, dopo la modifica del regolamento di attuazione del testo unico (e in particolare dell’art. 30) e l’adozione delle previste direttive dei ministri dell’interno e del lavoro.

Per quanto concerne gli oneri derivanti dalla semplificazione delle procedure e dei requisiti d'ingresso per il rilascio del nulla osta e la riorganizzazione degli sportelli unici per l'immigrazione, la relazione tecnica precisa che le disposizioni di cui alla lettera d) richiedono l'implementazione – relativamente all'hardware e al software – dei sistemi informatici esistenti, la formazione e l'aggiornamento periodico del personale a livello centrale e periferico e la costante manutenzione del sistema stesso.

 

Il numero 1) della lettera d) estende i termini di validità iniziale dei permessi di soggiorno per lavoro non stagionale, unificando i termini per la relativa richiesta.

La durata del permesso di soggiorno è pertanto fissata a:

§         un anno, per i contratti di lavoro a termine con durata fino a sei mesi;

§         due anni, per i contratti di lavoro a termine con durata superiore a sei mesi;

§         tre anni, per i contratti di lavoro a tempo indeterminato o per il lavoro autonomo.

 

Attualmente invece la durata del permesso di soggiorno rilasciato per motivi di lavoro è quella prevista dal contratto di soggiorno, cui è strettamente collegata, e comunque non può superare la durata di un anno per un contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, di due anni per quello a tempo indeterminato o autonomo (art. 5, comma 3-bis, del testo unico).

Con riferimento alla disciplina dei permessi di soggiorno, la L. 68/2007[179], in attuazione un obbligo dettato dalla normativa comunitaria, ha soppresso i permessi di soggiorno per visite, affari e turismo nel caso in cui la durata del soggiorno sia inferiore a tre mesi. Il permesso di soggiorno è stato sostituito, fermo restando l’obbligo del visto di ingresso, con una dichiarazione di presenza, che va rilasciata all'autorità di frontiera al momento dell'ingresso in Italia, nel caso dello straniero proveniente da Paesi che non applicano l'accordo di Schengen; oppure, nel caso di stranieri provenienti da Paesi dell’area Schengen, con una dichiarazione di presenza da rilasciare al questore della provincia in cui ci si trova, entro otto giorni dall'ingresso.

 

I nuovi termini, secondo la relazione illustrativa, sembrano più adeguati alla realtà del mondo del lavoro, in cui sono sempre più frequenti i contratti di lavoro di breve durata, suscettibili di ripetuti rinnovi. La riforma intende evitare oneri burocratici per le amministrazioni e inefficienze per il lavoratore e per il datore di lavoro.

La durata del permesso di soggiorno per lavoro, al momento del rinnovo, è raddoppiata rispetto alla validità iniziale. È inoltre prevista l’unificazione dei termini per la richiesta di rinnovo, che la normativa vigente fissa a 90 giorni prima della scadenza per i permessi concessi per la frequenza di corsi di studio o di formazione e a 30 giorni per i restanti casi (art. 5, comma 4, del testo unico).

 

Il numero 2) della lettera d) prevede l’adozione di disposizioni volte a garantire, al lavoratore straniero che abbia chiesto nei termini previsti il rinnovo del permesso di soggiorno scaduto, la continuità degli effetti della regolarità del soggiorno in attesa del rinnovo.

 

Con riferimento alla disposizione in esame, si segnala la Direttiva sui diritti dello straniero nelle more del rinnovo del permesso di soggiorno, emanata dal Ministro dell’interno il 5 agosto 2006.

La direttiva, considerato che le norme in materia di immigrazione postulano la continuità del soggiorno regolare, consentendo al cittadino straniero, che ha chiesto il rinnovo del permesso di soggiorno e che attende la definizione del relativo procedimento, di continuare a permanere sul territorio nazionale con pienezza dei connessi diritti, o delle altre posizioni soggettive giuridicamente rilevanti, senza soluzione di continuità, essendo sufficiente la documentazione rilasciata dall’ufficio che attesti l’avvenuta richiesta di rinnovo, stabilisce che il mancato rispetto del termine di venti giorni per la conclusione del procedimento di rinnovo del permesso di soggiorno non incide sulla piena legittimità del soggiorno stesso e sul godimento dei diritti ad esso connessi, qualora:

§       la domanda di rinnovo sia stata presentata prima della scadenza del permesso di soggiorno o entro sessanta giorni dalla scadenza dello stesso;

§       sia stata verificata la completezza della documentazione prescritta a corredo della richiesta di rinnovo;

§       sia stata rilasciata dall’ufficio la ricevuta attestante l’avvenuta presentazione della richiesta di rinnovo.

Gli effetti dei diritti esercitati, nelle more del rinnovo del permesso di soggiorno, cessano solo in caso di mancato rinnovo, revoca o annullamento del permesso in questione.

 

Il numero 3) della lettera d) estende ad un anno la durata del permesso di soggiorno per attesa occupazione del cittadino straniero che abbia cessato il rapporto di lavoro e sia alla ricerca di una nuova occupazione, con la possibilità di ottenere un unico rinnovo per un altro anno qualora dimostri di avere sufficienti mezzi di sussistenza[180].

Per il lavoratore che usufruisca di misure di sostegno previste dalla normativa in materia di ammortizzatori sociali, il periodo di validità del permesso è adeguato alla durata di tali misure nel caso in cui questa sia superiore a un anno.

La delega prevede, infine, l’introduzione di misure per consentire l'assunzione dello straniero, in possesso di un permesso per lavoro subordinato da almeno diciotto mesi, che abbia perso la regolarità del soggiorno a causa della cessazione del suo ultimo rapporto di impiego.

 

La normativa vigente stabilisce che la perdita del posto di lavoro non costituisce motivo di revoca del permesso di soggiorno al lavoratore extracomunitario ed ai suoi familiari legalmente soggiornanti. Il lavoratore straniero in possesso del permesso di soggiorno per lavoro subordinato che perde il posto di lavoro, anche per dimissioni, può essere iscritto nelle liste di collocamento per il periodo di residua validità del permesso di soggiorno, e comunque, salvo che si tratti di permesso di soggiorno per lavoro stagionale, per un periodo non inferiore a sei mesi (art. 22, comma 11, del testo unico).

Il 20 agosto 2007 il ministero dell’Interno ha emanato una circolare sul rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione a favore dei cittadini stranieri, nel caso siano impossibilitati alla firma del contratto di lavoro per sopravvenuta indisponibilità del datore di lavoro che non ritenga più opportuno procedere all'assunzione. In questo caso, poiché la mancata formalizzazione del rapporto dì lavoro dipende da causa non riconducibile allo straniero, il lavoratore giunto in Italia con regolare visto d’ingresso per lavoro subordinato può richiedere il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione allegando alla domanda una apposita dichiarazione a firma dei responsabile dello sportello unico dell’immigrazione dalla quale risulti il venir meno della disponibilità del datore di lavoro a formalizzare l’assunzione.

La problematica aveva già costituito oggetto della circolare n. 2570 del 7 luglio 2006 limitatamente alle ipotesi di decesso del datore di lavoro o di cessazione della azienda.

Con riferimento al prolungamento della validità del permesso di soggiorno per attesa occupazione, da sei mesi a un anno, la relazione tecnica osserva che l'onere potrebbe essere individuato con riferimento alle maggiori spese del Servizio sanitario nazionale cui sono iscritti i disoccupati stranieri. Il numero di permessi di soggiorno rilasciati per attesa occupazione nel 2006 è stato pari a 3.982 e, pertanto, i soggetti interessati al primo anno di applicazione della nuova normativa possono stimarsi prudenzialmente in 4.000. Prevedendo per gli anni successivi un incremento del 20 per cento annuo fino ad arrivare al terzo anno di applicazione della disposizione, momento in cui c'è la stabilizzazione del numero, atteso che l'incremento è annullato dal numero degli inserimenti lavorativi e delle cessazioni per altri motivi, il numero dei beneficiari è quindi stimato in 5.000, per il secondo anno, e in 6.000, per il terzo.

 

Il numero 4) della lettera d) prevede una revisione della disciplina del permesso di soggiorno per motivi umanitari, al cui rilascio sarà competente non più il questore ma il prefetto, sentiti il consiglio territoriale per l'immigrazione e il questore. Sarà consentito il rilascio di questo tipo di permesso anche allo straniero che dimostri spirito di appartenenza alla comunità civile e non sia pericoloso per l'ordine pubblico e per la sicurezza dello Stato. E’ infine prevista l’ipotesi di ricongiungimento familiare per il titolare di permesso di soggiorno per motivi umanitari, compatibilmente con i vincoli normativi comunitari.

 

La relazione tecnica ritiene che l'aumento dei permessi di soggiorno rilasciati sulla base della disposizione è quantificabile in poche decine l'anno, che per stima prudenziale, considerati anche gli eventuali ricongiungimenti, si arrotondano a 100 per anno. Tale numero subirà un progressivo aumento per gli anni successivi fino al terzo anno, momento in cui l'incremento dei permessi umanitari sarà compensato dalla cessazione dei titoli di soggiorno già rilasciati soprattutto in relazione alla possibilità di conversione di tale permesso in quello per lavoro.

Il permesso di soggiorno per motivi umanitari è previsto dall’art. 5, comma 6, del testo unico ed è rilasciato nel caso in cui ricorrano “seri motivi, in particolare di carattere umanitario […]”. Il permesso per motivi umanitari consente lo svolgimento del lavoro subordinato ed autonomo (art. 14, comma 1, del regolamento di attuazione).

Ai titolari è consentito di permanere in Italia riconoscendo loro una particolare situazione oggettiva connessa, sulla base di elementi valutati dalla Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato, ad una concreta esposizione a rischi per la incolumità personale o per l’esercizio dei diritti fondamentali della persona. Per sua stessa natura, tale situazione, non è riconducibile a quella di un rifugiato[181].

 

Il numero 5) della lettera d) prevede, per lo straniero che soggiorna in Italia per disposizione di legge senza dover dimostrare il possesso di risorse economiche, la possibilità di svolgere un’attività lavorativa.

 

 


Articolo 1, comma 1, lettera e)
(elettorato attivo e passivo)

[…]

 

e) prevedere, previa ratifica del capitolo C della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992, l'elettorato attivo e passivo per le elezioni amministrative a favore degli stranieri titolari del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo secondo le modalità di esercizio e le condizioni previste per i cittadini dell'Unione europea;

 

[…]

 

Contenuto della disposizione

La lettera e) introduce tra i princìpi e criteri direttivi l’attribuzione, ad opera dell’emanando decreto legislativo, del diritto di elettorato attivo (diritto di voto) e passivo (eleggibilità) nelle elezioni amministrative ai cittadini di Paesi non appartenenti all’Unione europea residenti in Italia, con le seguenti limitazioni e condizioni:

§         destinatari della disposizione saranno i (soli) stranieri titolari del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo; si ricorda al riguardo che l’art. 9 del testo unico in materia di immigrazione, che disciplina il rilascio e il contenuto del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, attribuisce al titolare (co. 12, lett. d)) il diritto di “partecipare alla vita pubblica locale, con le forme e nei limiti previsti dalla vigente normativa”;

§         i destinatari saranno equiparati, quanto alle condizioni per l’attribuzione del diritto e alle modalità per il suo esercizio, ai cittadini dell'Unione europea, che già dispongono dell’elettorato attivo e passivo nelle elezioni comunali; da tale equiparazione sembra potersi desumere che l’estensione dell’elettorato attivo e passivo agli stranieri extracomunitari concernerebbe, allo stato, le sole elezioni comunali e circoscrizionali, restando esclusa la possibilità per lo straniero di candidarsi alla carica di sindaco;

§         la nuova disciplina potrà essere introdotta nell’ordinamento solo dopo la ratifica del capitolo C della Convenzione di Strasburgo del 1992 sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale[182]; capitolo nel quale le parti contraenti si impegnano a concedere agli stranieri residenti il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni locali.

Con riguardo a quest’ultimo punto, sembra da ritenere che l’autorizzazione alla ratifica, pur essendo posta quale condizione per l’esercizio della delega legislativa nella parte de qua, non possa rientrare nel contenuto del decreto legislativo, ma debba formare oggetto di una distinta legge ordinaria; la dizione dell’art. 80 della Costituzione, secondo cui “le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali […]” non sembra consentire a tal fine se non il ricorso a una legge approvata dalle due Camere.

Le libertà fondamentali degli stranieri; i diritti politici e l’elettorato attivo e passivo; la Convenzione di Strasburgo

Va ricordato, in premessa, che l’articolo 10 della Costituzione prevede, al secondo comma, che la condizione giuridica dello straniero sia regolata dalla legge in conformità alle norme ed ai trattati internazionali. Ai sensi di tale disposizione la condizione giuridica dello straniero risulta tutelata da una riserva di legge così detta “rinforzata”: è infatti previsto che le norme riguardanti lo status dello straniero debbano essere emanate con legge che, a sua volta, deve conformarsi a quanto previsto dalle norme internazionali generali e dai trattati stipulati dall’Italia.

Oltre a tale tutela riguardante il regime delle fonti destinate a disciplinare la condizione giuridica dello straniero, la Costituzione offre peraltro ai cittadini stranieri presenti sul territorio nazionale anche una tutela di carattere sostanziale. La dottrina[183] prevalente ritiene infatti che le disposizioni della Costituzione riguardanti i diritti fondamentali che non si riferiscono esplicitamente ai soli cittadini italiani, ma garantiscono un diritto in via generale “a tutti” o in modo impersonale ed astratto, debbano ritenersi implicitamente applicabili anche agli stranieri.

 

Questo orientamento dottrinario ritiene, in particolare, che agli stranieri vada comunque riconosciuta una serie di diritti e di libertà che, rientrando nell’ambito delle libertà fondamentali, la dizione letterale del testo costituzionale garantirebbe solo nei confronti dei “cittadini” (ad es. per quanto riguarda la libertà di riunione di cui all’art. 17 Cost.). Si ritiene di conseguenza abrogata o solo parzialmente in vigore, per la parte non in diretto contrasto con le norme costituzionali, la previsione dell’art. 16 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile (c.d. preleggi) a norma della quale “lo straniero è ammesso a godere dei diritti civili attribuiti al cittadino in condizioni di reciprocità”. Ciò si argomenta facendo riferimento al tenore generale delle previsioni costituzionali riguardanti i diritti di libertà e alle disposizioni dei trattati internazionali in materia richiamati dalla stessa Costituzione, in base ai quali la tutela dei diritti fondamentali viene garantita ai singoli con riferimento alla loro condizione generale ed astratta di persona umana, indipendentemente dal requisito del possesso di una determinata nazionalità. Minoritaria rispetto a tale orientamento risulta la tesi di chi ritiene invece non sussistente una tutela diretta dello straniero da parte dei princìpi di libertà enunciati in Costituzione, e pertanto necessario, per il riconoscimento di tali diritti, l’intervento, ex art. 10, secondo comma, Cost., di uno specifico provvedimento legislativo: in caso contrario dovrebbe ritenersi ancora vigente il principio di reciprocità enunciato dalle preleggi.

 

La giurisprudenza della Corte costituzionale non ha attribuito particolare valore discriminante, ai fini della definizione della situazione giuridica degli stranieri, al tenore letterale delle singole disposizioni costituzionali, ritenendo che il principio di eguaglianza sancito dall’art. 3 Cost. sia pienamente applicabile anche agli stranieri quando si tratti di stabilire la titolarità in capo a tali soggetti dei diritti fondamentali. La Corte ha tuttavia ammesso che la posizione dello straniero possa essere legittimamente differenziata per quanto riguarda le modalità di godimento dei diritti fondamentali.

 

È quindi ragionevole, a parere della Corte, che la legge disponga, valutata la particolarità della situazione, un trattamento diverso per lo straniero, che non costituisce una illegittima discriminazione ai suoi danni, poiché la riconosciuta eguaglianza di situazioni soggettive nel campo della titolarità dei diritti di libertà non esclude che nelle situazioni concrete possano presentarsi, fra soggetti eguali, differenze di fatto che il legislatore può regolare con una discrezionalità che è limitata unicamente dalla razionalità del suo apprezzamento (sentenze 120/1967, 104/1969, 503/1987).

Per quanto riguarda il principio di reciprocità, la Corte ha stabilito che la sua applicazione a particolari situazioni riguardanti l’esercizio di diritti da parte dello straniero non sia illegittimamente stabilita dalla legge purché ciò non abbia incidenza sul godimento da parte dello straniero delle libertà democratiche il cui esercizio sia a lui impedito nel Paese di appartenenza.

 

Quanto ai vincoli derivanti dall’adesione a trattati internazionali, si ricorda che la già citata Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale fatta a Strasburgo nel 1992 tra i Paesi membri del Consiglio d’Europa (ratificata dall’Italia con legge 8 marzo 1994, n. 203: ma sul punto, vedi infra), garantisce agli stranieri residenti nei Paesi aderenti una serie di diritti civili e politici.

 

In particolare, con il capitolo A della Convenzione si impegnano le Parti a riconoscere agli stranieri, alle stesse condizioni previste per i cittadini, le libertà di espressione, di riunione e di associazione, ivi compresa quella di costituire sindacati e affiliarsi ad essi, ferme restando le eventuali limitazioni per ragioni attinenti alla sicurezza dello Stato, alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e ad altri casi di particolare rilievo.

 

A parere della prevalente dottrina, le attuali previsioni costituzionali non consentirebbero tuttavia l’estensione agli stranieri del riconoscimento dei diritti propriamente politici, il cui esercizio deve pertanto intendersi riservato ai soli cittadini italiani. Si tratta in particolare del diritto di elettorato attivo e passivo (art. 48 Cost.[184]), della facoltà di richiedere i referendum previsti dagli art. 75 e 138 della Costituzione, del diritto di rivolgere petizioni alle Camere (art. 50 Cost.), del diritto all’accesso alle cariche elettive ed agli uffici pubblici (art. 51 Cost.[185]).

Una parte della dottrina, peraltro, ha assunto una posizione più articolata distinguendo, all’interno dei diritti politici, quelli direttamente afferenti all’esercizio della sovranità ex art. 1 Cost. – primo fra i quali l’elettorato attivo e passivo alle elezioni politiche – i quali soltanto risulterebbe impossibile estendere ai cittadini stranieri senza un intervento di revisione costituzionale. Secondo questa tesi, per attribuire il voto nelle elezioni locali agli stranieri residenti in Italia sarebbe dunque sufficiente un intervento legislativo ordinario.

Sul piano del diritto positivo, va comunque ricordato che la legge 18 gennaio 1989, n. 9 ha attribuito ai cittadini stranieri appartenenti ai Paesi della Comunità europea il diritto di elettorato passivo per le elezioni dei rappresentanti dell’Italia al Parlamento europeo[186].

 

Al tempo dell’entrata in vigore di tale disciplina, l’Italia era l’unico tra i Paesi comunitari ad ammettere tale possibilità, che quindi era prevista al di fuori da qualsiasi condizione di reciprocità. Attualmente la possibilità di elettorato attivo e passivo dei cittadini comunitari in qualsiasi Paese dell’Unione in occasione dell’elezione del Parlamento europeo è stabilita per tutti gli Stati membri sulla base del Trattato dell’Unione europea.

 

Le divergenze interpretative in ordine alle menzionate disposizioni costituzionali hanno sinora indotto l’Italia a non dare applicazione al capitolo C della Convenzione di Strasburgo del 5 febbraio 1992 in materia di partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale. Il capitolo in questione, come si è accennato, impegna le parti a concedere agli stranieri residenti il diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni locali. Il nostro Paese si è al riguardo avvalso della facoltà, prevista dalla stessa Convenzione, di non aderire a tale parte dell’accordo.

L’Italia si è invece impegnata ad applicare, oltre al capitolo A (cui si è fatto cenno in precedenza), anche il capitolo B della Convenzione, che impegna i Paesi aderenti a consentire la creazione di organi consultivi in seno alle collettività locali comprendenti un numero significativo di residenti stranieri, ai quali deve essere data la possibilità di discutere sui problemi di loro interesse per il tramite di rappresentanti eletti o nominati da gruppi associati.

Il diritto di voto e l’eleggibilità dei cittadini dell’Unione europea

L’articolo 19 (ex art. 8 B), del Trattato che istituisce la Comunità europea prevede che i cittadini dell’Unione residenti in un Paese membro di cui non siano cittadini hanno il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali ed alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza, alle stesse condizioni previste per i cittadini di questo Stato.

La direttiva 94/80/CEE del 19 dicembre 1994ha stabilito le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza.

 

La direttiva si pone in diretta attuazione del principio contenuto nel citato art. 19 del Trattato ed è essenzialmente finalizzata a sopprimere la condizione del possesso della cittadinanza, richiesta dalla maggioranza dei Paesi membri per l’esercizio del diritto di voto attivo e passivo alle elezioni municipali, prevedendo a tal proposito che i cittadini comunitari possano esercitare il diritto di voto nei Paesi nell’Unione alle stesse condizioni previste per i cittadini del Paese ospitante anche per quanto concerne la disciplina in materia di età per l’esercizio del diritto di voto, di capacità elettorale, di cumulo dei mandati, di iscrizione nelle liste elettorali, di residenza etc. La direttiva prevede inoltre che lo straniero comunitario eserciti il diritto di voto nel Paese ospitante solo qualora manifesti una esplicita volontà in questo senso e dà facoltà agli stati membri di riservare l’eleggibilità alla carica di sindaco e vicesindaco ai propri cittadini: è precisato infine che gli enti locali italiani cui si applicherà la nuova disciplina sono il comune e la circoscrizione.

 

La legge 6 febbraio 1996, n. 52 (legge comunitaria 1994) ha delegato, all’art. 11, il Governo ad emanare decreti legislativi volti alla concreta attuazione della direttiva. In attuazione di tale delega è stato emanato il D.Lgs. 197/1996[187], il quale disciplina le modalità per la presentazione al sindaco, da parte dei cittadini di uno Stato membro dell’Unione che intendano partecipare alle elezioni per il rinnovo degli organi del comune e della circoscrizione, della domanda di iscrizione nella lista elettorale aggiunta, istituita presso lo stesso comune, nonché le modalità per la presentazione della propria candidatura a consigliere comunale e circoscrizionale.

L’iscrizione consente l’esercizio del diritto di voto per l’elezione del sindaco, del consiglio del comune e della circoscrizione nelle cui liste sono iscritti, l’eleggibilità a consigliere e l’eventuale nomina a componente della giunta del comune.

È invece esclusa la possibilità per lo straniero comunitario di candidarsi alla carica di sindaco (e di ricoprire la carica di vice sindaco).

Le autonomie locali e il diritto di voto degli stranieri

Il riconoscimento del diritto di voto degli stranieri non comunitari alle elezioni locali è stato oggetto, in particolare negli ultimi anni, di numerosi interventi da parte di enti locali. Il Governo è peraltro intervenuto in più occasioni annullando le relative delibere a tutela dell’unità dell’ordinamento.

 

A titolo d’esempio, si ricorda l’iniziativa del comune di Genova che con delibera consiliare ha previsto l’estensione ai cittadini extracomunitari dell’elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali e circoscrizionali[188]. Il Governo ha esercitato nei confronti della deliberail potere di annullamento straordinario a tutela dell'unità dell'ordinamento di cui all'art. 138 del testo unico sugli enti locali (D.Lgs. 267/2000) ed all’art. 2, co. 3, lett. p), della L. 400/1988, anche a seguito del parere del Consiglio di Stato che ha riconosciuto la sussistenza dei presupposti per l’annullamento dell’atto[189].

Analoghe iniziative (tradottesi in deliberazioni consiliari o in modifiche statutarie) dei comuni di Ancona, Torino, Calenzano, Ragusa, Firenze, Bassano Romano, Jesi, Acquapendente, e della provincia di Pisa sono state anch’esse annullate dal Governo.

 

L’attribuzione del diritto di voto nei referendum regionali agli immigrati, è stata invece, ritenuta legittima dalla Corte costituzionale, che ha riconosciuto nell’area delle possibili determinazioni delle Regioni la scelta di coinvolgere in altre forme di consultazione o di partecipazione soggetti che comunque prendano parte consapevolmente e con almeno relativa stabilità alla vita associata, anche a prescindere dalla titolarità del diritto di voto o anche dalla cittadinanza italiana[190].

La Consulta non ha, infine, dichiarato illegittima la facoltà dello statuto regionale di prevedere che “la Regione promuove” l’estensione del diritto di voto, stante il carattere di natura culturale e politica e non certo normativa di enunciazioni statutarie di questo tipo[191].

L’attività del Parlamento nella XIV legislatura

Nel corso della XIV legislatura la I Commissione della Camera dei deputati ha esaminato congiuntamente otto proposte di legge costituzionale, tutte di iniziativa parlamentare ad eccezione di una di iniziativa regionale, volte a concedere il diritto di voto agli immigrati regolari (A.C. 1464 ed abbinate).

Le proposte di legge, integrando la disciplina recata dall’art. 48 della Costituzione in materia di titolarità e di esercizio del diritto di voto, estendono agli stranieri il diritto di elettorato attivo (e in alcuni casi anche di quello passivo) in via generale, rimettendo alla legge ordinaria l’individuazione di limiti, requisiti e modalità; alcune delle proposte limitano tale estensione al voto amministrativo ed introducono direttamente specifici requisiti soggettivi.

L’iter di modifica costituzionale si è peraltro rivelato alquanto complesso e si è infine fermato alla fase del comitato ristretto[192].

Il permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo

Il D.Lgs. 8 gennaio 2007, n. 3, ha recepito nell’ordinamento la direttiva 2003/109/CE, del 25 novembre 2003, del Consiglio, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo[193]. In particolare, l’art. 1 del decreto legislativo ha interamente novellato l’art. 9 del testo unico in materia di immigrazione, sostituendo la previsione e la disciplina della carta di soggiorno (recata da quell’articolo) con il nuovo istituto del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo[194].

L’art. 9 del testo unico, nel testo riformulato, prevede come requisiti per il rilascio di tale permesso di soggiorno:

§         il possesso da almeno cinque anni di un permesso di soggiorno in corso di validità;

§         un reddito minimo non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale.

Il permesso di soggiorno può essere richiesto dallo straniero, oltre che per sé, per i familiari dei quali lo straniero può chiedere il ricongiungimento ai sensi dell’art. 29, co. 1, del testo unico[195]. In tal caso sono richiesti i più elevati requisiti di reddito fissati, ai fini del ricongiungimento, dal co. 3, lett. b), del citato art. 29, nonché la disponibilità di un idoneo alloggio.

Non diversamente dalla previgente carta di soggiorno, il permesso di soggiorno è a tempo indeterminato ed è rilasciato entro 90 giorni dalla data della richiesta (co. 2).

 

Sono fatti salvi i casi (co. 3 e co. 4) in cui il permesso di soggiorno non può essere richiesto (permanenza del personale diplomatico, titolarità di permessi soggiorno per motivi di carattere temporaneo, soggiorno per motivi di carattere umanitario, soggiorno dei rifugiati e dei richiedenti asilo, soggiorno per motivi di studio o di formazione professionale) o rilasciato (stranieri pericolosi per l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato).

I co. 5 e 6 dell’art. 9 definiscono i criteri di computo del periodo di soggiorno; i co. 7, 8 e 9 i casi di revoca e riacquisto del permesso di soggiorno.

 

Il titolare di permesso di soggiorno CE per i soggiornanti di lungo periodo può essere espulso solo per i motivi, elencati al co. 10, attinenti alla tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza.

Il co. 12 elenca i diritti del soggiornante di lungo periodo:

§         fare ingresso nel territorio nazionale in esenzione di visto e circolare liberamente sul territorio nazionale (salve le limitazioni disposte per esigenze di difesa militare ex art. 6, co. 6);

§         svolgere nel territorio dello Stato ogni attività lavorativa subordinata o autonoma (salvo le eccezioni espressamente disposte dalla legge). Per lo svolgimento di attività di lavoro subordinato non è richiesta la stipula del contratto di soggiorno;

§         usufruire delle prestazioni di assistenza sociale, di previdenza sociale, di quelle relative ad erogazioni in materia sanitaria, scolastica e sociale, di quelle relative all'accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico, compreso l'accesso alla procedura per l'ottenimento di alloggi di edilizia residenziale pubblica, “salvo che sia diversamente disposto e sempre che sia dimostrata l'effettiva residenza dello straniero sul territorio nazionale”;

§         partecipare alla vita pubblica locale, con le forme e nei limiti previsti dalla vigente normativa.

 

 


Articolo 1, comma 1, lettera f)
(armonizzazione con la disciplina dell’Unione europea)

[…]

 

f) armonizzare la disciplina dell'ingresso e del soggiorno sul territorio nazionale con la normativa dell'Unione europea anche prevedendo la revisione degli automatismi collegati alla sussistenza di determinati presupposti o all'assenza di cause ostative, con l'introduzione di una più puntuale valutazione di elementi soggettivi;

 

[…]

 

 

La lettera f) del comma 1 introduce tra i princìpi e criteri direttivi l’armonizzazione della disciplina dell'ingresso e del soggiorno degli stranieri con la normativa comunitaria, prevedendo in particolare che, in conformità con quest’ultima, la disciplina delle cause ostative all'ingresso o al soggiorno si fondi su una valutazione degli elementi soggettivi dell’interessato e non sia collegata in modo automatico alla sussistenza di determinati presupposti.

Tale disposizione va letta in collegamento con la norma di chiusura contenuta nel principio di delega di cui alla lettera r) (vedi supra) che autorizza il Governo a coordinare le disposizioni che saranno adottate in attuazione della legge delega in esame con la normativa nazionale e comunitaria vigente in materia.

Con riferimento al principio di delega in questione, la relazione tecnica osserva che l’ordinamento comunitario richiede, al momento dell'ingresso o del rilascio o della revoca del titolo di soggiorno, una valutazione degli elementi soggettivi dello straniero (l'età dell'interessato, l'esistenza o meno di vincoli familiari nel Paese di origine e in Italia, la durata del soggiorno nel territorio nazionale).

Tale principio è stato recentemente recepito nel diritto interno per i soggiornanti di lungo periodo e per i ricongiungimenti familiari a seguito dell’adozione di due decreti legislativi attuativi di direttive comunitarie, che hanno novellato in alcune parti il testo unico sull’immigrazione: il D.Lgs. n. 3/2007[196], concernente i diritti degli stranieri non comunitari soggiornanti di lungo periodo, e il D.Lgs. 5/2007[197], che ha modificato l’istituto del ricongiungimento familiare eliminando alcune condizioni limitative all’esercizio del diritto all’unità familiare.

 

In particolare, l’articolo 9, comma 4, del testo unico, come sostituito dal D.Lgs. 3/2007, stabilisce che il permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo non può essere rilasciato allo straniero pericoloso per la sicurezza dello Stato e l’ordine pubblico. Un eventuale provvedimento di diniego di rilascio del permesso di soggiorno deve tenere conto dell’inserimento sociale, familiare e lavorativo dello straniero, nonché della durata del soggiorno sul territorio nazionale. Parimenti, nell’adozione del provvedimento di espulsione di un soggiornante di lungo periodo per gravi motivi di ordine pubblico o pericolosità sociale devono essere valutate l’età dello straniero, la durata del soggiorno sul territorio nazionale, le conseguenze dell’espulsione per l’interessato e i suoi familiari, l’esistenza di legami familiari e sociali nel territorio nazionale e l’assenza di tali vincoli con il Paese di origine (articolo 9, comma 11, del testo unico, come sostituito dal D.Lgs. 3/2007).

Il medesimo principio si applica al provvedimento di rifiuto del rilascio, di revoca o di diniego di rinnovo del permesso di soggiorno dello straniero che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare o del familiare ricongiunto; nella sua adozione si tiene conto anche della natura e della effettività dei vincoli familiari dell'interessato e dell'esistenza di legami familiari e sociali con il suo Paese d'origine, nonché, per lo straniero già presente in Italia, anche della durata del suo soggiorno nel medesimo territorio nazionale (articolo 5, comma 5, ultimo periodo, del testo unico, aggiunto dal D.Lgs. 5/2007).

 

Un ulteriore applicazione del principio si rinviene nel comma 2 dell’articolo 32 dello schema di decreto legislativo di attuazione della direttiva 2005/85/CE sulle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato[198], attualmente all’esame delle Camere. La disposizione stabilisce che il solo fatto che un richiedente asilo provenga da un Paese di origine sicuro, non deve necessariamente determinare il respingimento della sua domanda senza che essa sia stata esaminata dall’organo competente alla luce dei motivi personali invocati dal richiedente per non ritenere sicuro quel Paese nelle circostanze specifiche in cui egli si trova.

Secondo la relazione tecnica, infine, le disposizioni applicative del principio comunitario sono esplicative del principio generale stabilito dall'articolo 5, comma 6, del testo unico, relativo alla valutazione in sede di rifiuto o revoca del permesso di soggiorno dei “seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”.

 

La disposizione in esame, conclude la relazione tecnica, è solo chiarificatrice di princìpi giuridici già in vigore e, pertanto, non comporta maggiori oneri né minori entrate rispetto alla disciplina vigente.

 


Articolo 1, comma 1, lettera g)
(espulsioni e rimpatri)

[…]

 

g) rendere effettivi i rimpatri, graduando le misure d'intervento, anche al fine di migliorare il contrasto dello sfruttamento dell'immigrazione clandestina, incentivando la collaborazione, a tale fine, dell'immigrato, attraverso:

1) la previsione di programmi di rimpatrio volontario e assistito indirizzati anche a cittadini stranieri non espulsi privi dei necessari mezzi di sussistenza per il rientro nei Paesi di origine o di provenienza, finanziati da un «Fondo nazionale rimpatri», da istituire presso il Ministero dell'interno, alimentato con contributi a carico dei datori di lavoro, degli enti o delle associazioni, dei cittadini che garantiscono l'ingresso degli stranieri e degli stranieri medesimi;

2) la differenziazione della durata del divieto di reingresso per gli stranieri espulsi in considerazione della partecipazione ai programmi di rimpatrio di cui al numero 1), nonché dei motivi dell'espulsione;

3) la rimodulazione delle scelte sanzionatorie correlate alla violazione delle disposizioni in materia di immigrazione mediante la previsione di un meccanismo deterrente graduale, anche con riferimento al tipo di sanzione da irrogare, amministrativa o penale, in relazione alla gravità e alla reiterazione delle violazioni, nonché ai motivi dell'espulsione;

4) la riconduzione, per i casi in cui si preveda il ricorso alla sanzione penale, delle procedure correlate alla violazione delle disposizioni in materia d'immigrazione nell'alveo degli istituti e dei princìpi stabiliti in via generale dai codici penale e di procedura penale;

5) la revisione delle modalità di allontanamento, con sospensione dell'esecuzione per gravi motivi, tenendo conto della natura e della gravità delle violazioni commesse ovvero della pericolosità per l'ordine pubblico e per la sicurezza dello Stato dello straniero espulso;

6) l'attribuzione delle competenze giurisdizionali al giudice ordinario in composizione monocratica;

 

[…]

 

La lettera g) del comma 1 reca i princìpi e criteri direttivi in materia di espulsione e rimpatrio degli immigrati clandestini o irregolarmente soggiornanti, prevedendo misure che – come evidenziato anche nella relazione illustrativa del provvedimento – intendono superare le difficoltà evidenziatesi a legislazione vigente nelle procedure di rimpatrio, specialmente in relazione ai problemi connessi all’identificazione degli immigrati[199].

 

Al riguardo si segnala che nel documento contenente le linee guida per la riforma del testo unico in materia di immigrazione, depositato dal Ministro dell’interno Amato in occasione della sua audizione del 27 settembre 2006 presso la 1a Commissione del Senato si evidenziava che nel nostro Paese, come peraltro negli altri Paesi europei, il principale ostacolo all’effettività dei provvedimenti amministrativi e giudiziari di espulsione è rappresentato dalla difficoltà di identificare con certezza la nazionalità dell’immigrato clandestino o irregolare. L’incertezza sulla nazionalità determina infatti l’impossibilità del rimpatrio, in quanto esso può essere effettuato solo nel Paese di origine dell’immigrato.

 

La delega individua quale principale strumento per il rafforzamento dell’effettività dei rimpatri la graduazione delle misure di intervento, che dovrebbe incentivare la collaborazione degli stranieri destinatari dei provvedimenti, consentendo altresì il potenziamento dell’azione di contrasto nei confronti dello sfruttamento dell’immigrazione clandestina.

 

In particolare, il numero 1 della lettera g) prevede l’introduzione – accanto alle misure di contrasto all’immigrazione clandestina previsti a legislazione vigente – di programmi di rimpatrio volontario e assistito degli immigrati, indirizzati non solo agli stranieri destinatari di un provvedimento di espulsione ma anche agli immigrati che siano sprovvisti delle somme necessarie al rientro nel rispettivo Paese di origine o di provenienza. La delega prevede altresì (numero 6) della lettera i) del comma 1 – su cui v. infra) che alle procedure di rimpatrio assistito possano accedere anche gli stranieri che, essendo titolari di un permesso di soggiorno per minore età, al momento del raggiungimento dei 18 anni non siano in possesso dei requisiti per la conversione di tale permesso in un altro permesso di soggiorno.

 

Al riguardo, si segnala altresì che la “Commissione De Mistura” incaricata dal Ministero dell’interno di effettuare verifiche sulle condizioni di vita nelle strutture destinate al trattenimento e all’assistenza degli immigrati irregolari, nel suo rapporto conclusivo ha sottolineato l’opportunità di introdurre programmi di rimpatrio concordato ed assistito in alternativa al rimpatrio forzato[200]. Il Rapporto, in particolare, evidenzia che il rimpatrio concordato consentirebbe di ridurre il ricorso al trattenimento nei CPTA, in quanto lo straniero che aderisse al programma non sarebbe soggetto a trattenimento, rafforzando al contempo l’effettività dei provvedimenti di espulsione. Per la Commissione i programmi di rimpatrio dovrebbero essere indirizzati in favore di immigrati identificati o che collaborino fattivamente alla propria identificazione e dovrebbero prevedere forme di supporto economico per facilitare il reinserimento lavorativo dello straniero nel proprio Paese di origine.

Come evidenziato anche nella documentazione informativa predisposta dal Ministero dell’interno sul disegno di legge in esame, la previsione di programmi di assistenza al rimpatrio è ispirata alla disciplina prevista a tale riguardo nell’ordinamento francese. Già attorno alla metà degli anni ’80, infatti, in Francia era stato istituito un sistema di aiuti al reinserimento dei lavoratori stranieri nei loro Paesi di origine, che prevedeva in particolare la concessione di sussidi volti da un lato a garantire la disponibilità di risorse per il rimpatrio, dall’altro risorse all’avvio di un’attività economica nel Paese di origine  o alla formazione del lavoratore[201].

La materia è attualmente disciplinata dal Codice in materia di immigrazione e di asilo[202], che si occupa dell’ aide au retour volontarie nell’art. L 331-1 della parte legislativa e, per quanto riguarda i lavoratori stranieri, negli articoli D331-1 – D 331-7 della parte regolamentare, che disciplinano l’aide publique à la réinsertion. Gli aiuti al rientro volontario degli stranieri in condizione di irregolarità o di bisogno sono invece stati di recente disciplinati dalla Circulaire interministérielle n. DPM/ACI3/2006/522 del 7 dicembre 2006, che ha inteso stabilizzare le misure di sostegno ai rimpatri volontari previste a partire dal 2004 e potenziate dal settembre 2005.

Gli aiuti previsti per gli stranieri in condizione di irregolarità (aiuti al rimpatrio volontario) o in condizioni di bisogno (aiuti al rimpatrio umanitario) comprendono:

§         un aiuto individuale alla partenza, con particolare riferimento all’espletamento delle formalità amministrative per il rilascio dei documenti necessari al viaggio;

§         il pagamento dei costi di viaggio dal luogo di residenza in Francia alla destinazione di arrivo nel Paese di origine;

§         un contributo finanziario dell’importo di 2.000 euro per ciascun adulto (o di 3.500 euro per ciascuna coppia sposata), di 1.000 euro per ciascun dei primi tre figli minori e di 500 euro per gli ulteriori figli minori; nel caso di stranieri in condizioni di bisogno gli aiuti finanziari sono di 153 euro per gli adulti e di 46 euro per i minori.

§         ove necessarie, misure di accompagnamento ed assistenza sociale nel Paese di origine.

Competente alla gestione dei programmi di aiuto è l’Agenzia nazionale per l’accoglienza agli stranieri e per le migrazioni (ANAEM), che gestisce altresì specifici programmi di reinserimento economico degli immigrati nei rispettivi Paesi di origine, sulla base di progetti previsti in accordi di cooperazione.

 

Al fine di finanziare tali programmi la delega prevede l’istituzione presso il Ministero dell’interno di un “Fondo nazionale rimpatri”. Come evidenziato anche nella relazione tecnica che accompagna il disegno di legge, la quale non ascrive al criterio direttivo maggiori oneri a carico della finanza pubblica, il Fondo sarà alimentato esclusivamente con risorse private. In primo luogo, infatti, nel Fondo affluiranno specifici contributi versati dai datori di lavoro che chiederanno l’ingresso in Italia dei lavoratori stranieri.

 

A tale riguardo la relazione tecnica precisa che il contributo al Fondo da parte dei datori di lavoro sostituirà l’impegno da parte degli stessi soggetti al pagamento delle spese di viaggio per il rientro dei lavoratori extracomunitari nel Paese di provenienza, attualmente richiesto dall’art. 5-bis, comma 1, lettera b) del D.Lgs. 286/1998 per la stipula di un contratto di soggiorno per lavoro subordinato[203].

 

Analoga contribuzione sarà poi richiesta anche agli organismi pubblici e privati ed ai singoli cittadini che abbiano prestato la propria garanzia come sponsor ai fini dell’ingresso nel territorio italiano per la ricerca di un lavoro, nonché all’immigrato stesso. Il contributo dovrebbe, in primo luogo, essere previsto per l’immigrato titolare di un permesso di soggiorno per ricerca di lavoro che si sia “autosponsorizzato”, dimostrando di essere in possesso di risorse finanziarie adeguate (a tale riguardo si segnala infatti che il n. 11 della lettera a) del comma 1 prevede specificamente che nella valutazione dell’adeguatezza delle risorse si debba tener conto anche del contributo al Fondo previsto dal numero 1 della lettera g)). La relazione tecnica evidenza inoltre che modesti contributi di solidarietà potrebbero inoltre essere previsti anche a carico degli stranieri interessati al rilascio e al rinnovo del permesso di soggiorno.

Si segnala, infine, che la relazione tecnica – ma non il dettato normativo della disposizione in esame – rileva che al Fondo potranno anche essere destinate specifiche risorse da parte dell’Unione europea, che sta elaborando innovazioni normative in tale settore.

 

Al riguardo, si rileva che con la decisione n. 575/2007 del Parlamento europeo e Consiglio, del 23 maggio 2007[204], è stato istituito il Fondo europeo per i rimpatri per il periodo 2008-2013 nell'ambito del programma generale "Solidarietà e gestione dei flussi migratori"

La decisione intende “dotare la Comunità di uno strumento destinato a sostenere ed incoraggiare gli sforzi compiuti dagli Stati membri per migliorare la gestione dei rimpatri in tutte le sue dimensioni, sulla base del principio di una gestione integrata dei rimpatri, al fine di favorire un'applicazione equa ed efficace delle norme comuni in materia di rimpatrio definite nella normativa comunitaria relativa al rimpatrio”[205] e prevede l’istituzione di un Fondo con una dotazione finanziaria di 676 milioni di euro per il periodo tra il 1° gennaio 2008 ed il 31 dicembre 2013 (art. 13 della decisione).

Il Fondo è ripartito tra gli Stati membri in parte in misura uguale (con una maggiorazione della quota spettante ai Paesi che hanno aderito all’Unione a partire dal 2004 e a quelli che aderiranno in futuro) e in parte in misura proporzionale al numero dei cittadini extracomunitari clandestini o irregolari che nel corso dei tre anni precedenti sono stati oggetto di una decisione di rimpatrio e a quello degli stranieri che hanno effettivamente lasciato il territorio dello Stato membro nel corso dei tre anni precedenti, su base volontaria o coattivamente, in ottemperanza ad un ordine di allontanamento amministrativo o giudiziario (art. 14). Il Fondo è destinato, in particolare, a finanziare – nel rispetto dei principi di complementarietà e sussidiarietà – programmi volti a:

§         introdurre una gestione integrata dei rimpatri e migliorarne l'organizzazione e l'attuazione da parte degli Stati membri;

§         rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri nel quadro della gestione integrata dei rimpatri;

§         promuovere un'applicazione efficace ed uniforme delle norme comuni concernenti il rimpatrio in conformità all'evoluzione della politica nel settore (art. 3, paragrafo 1).

In questo quadro, si prevede tra l’altro che possano beneficiare dell’azione del Fondo progetti volti ad agevolare i rimpatri volontari di cittadini di paesi terzi, in particolare mediante programmi di rimpatrio volontario assistito, al fine di assicurare l'efficacia e il carattere duraturo dei rimpatri (art. 4, paragrafo 1, lettera c)). La decisione, infatti, evidenzia che gli Stati membri dovrebbero essere incoraggiati a dare la preferenza al rimpatrio volontario, in quanto tale forma di rimpatrio corrisponde tanto all'interesse dei rimpatriati, ai quali assicura condizioni di rimpatrio degne, quanto a quello delle autorità nazionali, in relazione al rapporto costi-efficacia (considerando n. 22).

 

Al fine di incentivare la collaborazione degli immigrati[206], il numero 2 della lettera g) introduce una misura premiale nei confronti degli immigrati destinatari di provvedimenti di espulsione che abbiano partecipato ai programmi di rimpatrio volontario. Si prevede, infatti, che la durata del divieto di reingresso per gli stranieri espulsi sia differenziata tenendo conto della partecipazione a tali programmi di rimpatrio, oltre che della gravità dei motivi sottesi all’espulsione.

 

Al riguardo, si ricorda che in base alla legislazione vigente lo straniero destinatario di un provvedimento di espulsione amministrativa non può rientrare in Italia per un periodo che di norma è pari a 10 anni, salva una speciale autorizzazione rilasciata dal Ministro dell’interno. Il decreto di espulsione può tuttavia prevedere un termine più breve, comunque superiore a 5 anni, in relazione alla condotta tenuta dall’immigrato nell’arco della sua permanenza in Italia (art. 13, commi 13 e 14, D.Lgs. 286/1998).

Con riferimento alla previsione di termini più brevi per il divieto di reingresso per gli stranieri che collaborino con i programmi di rientro volontario, si segnala che indicazioni in tal senso erano contenute nel rapporto finale della Commissione De Mistura. La Commissione, in particolare, riteneva che nel caso in cui l’immigrato irregolare si presentasse spontaneamente alle autorità o comunque contribuisse, non appena fermato, alla propria identificazione, il divieto di reingresso potesse avere una durata più breve di quella ordinaria, ipotizzandosi al riguardo un termine di 2 anni. Tale termine non dovrebbe peraltro applicarsi ai c.d. overstayers  (immigrati entrati in Italia regolarmente  e trattenutisi nel nostro Paese oltre il termine di scadenza del visto o dell’autorizzazione al soggiorno. Per tali soggetti, infatti, il rapporto ritiene infatti non debbano prevedersi limitazioni per il reingresso[207].

 

Il numero 3 della lettera g),impone, poi, al legislatore delegato di rivedere il sistema sanzionatorio attualmente vigente per le violazioni delle disposizioni in materia di immigrazione.

A tal fine il Governo è tenuto, in particolare, a prevedere un sistema graduale di sanzioni di carattere penale o amministrativo a seconda della gravità e reiterazione della violazione commessa dallo straniero e dei motivi dell'espulsione.

Nel caso in cui si preveda la sanzione penale, il legislatore delegato dovrà, inoltre, disciplinare le relative fattispecie facendo ricorso agli istituti previsti dal vigente codice penale e di procedura penale, superando, quindi, come si legge nella relazione illustrativa del provvedimento in esame, il cosiddetto "diritto speciale" dello straniero (numero 4 lettera g)).

 

In relazione ai principi direttivi indicati nei precedenti punti 3 e 4 si osserva che la Corte Costituzionale, nella recente sentenza n. 22 del 2007, ha rilevato che il quadro normativo in materia di sanzioni penali per l’illecito ingresso o trattenimento di stranieri nel territorio nazionale, risultante dalle modificazioni che si sono succedute negli ultimi anni, anche per interventi legislativi successivi a pronunce di questa Corte, presenta squilibri, sproporzioni e disarmonie, tali da rendere problematica la verifica di compatibilità con i principi costituzionali di uguaglianza e di proporzionalità della pena e con la finalità rieducativa della stessa.

In particolare, rileva la Corte, mentre l’art. 14, comma 5-ter, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione prevede la pena della reclusione da uno a quattro anni per il semplice trattenimento indebito nel territorio nazionale, il precedente art. 13, comma 13-bis, prima parte, stabilisce la medesima pena della reclusione da uno a quattro anni per l’indebito reingresso dello straniero già colpito da provvedimento giudiziale di espulsione. Osserva, quindi, la Corte che potrebbero in effetti trovarsi sullo stesso piano lo straniero che si rende responsabile per la prima volta del reato di indebito trattenimento nel territorio nazionale e lo straniero che, dopo essere stato effettivamente estromesso a seguito di uno o più provvedimenti di espulsione (eventualmente collegati a fatti di significato criminoso), si attiva per reiterare una violazione delle vigenti disposizioni in materia, vanificando gli effetti dell’attività giudiziale ed amministrativa culminata con il suo allontanamento.

 

La valutazione della gravità della infrazione commessa dallo straniero e la sua pericolosità dovranno essere, inoltre, prese in considerazione dal legislatore delegato nel disciplinare i casi in cui l'ordine di allontanamento dello straniero espulso può essere sospeso per gravi motivi (numero 5 lettera g)).

A tale riguardo si segnala che una specifica fattispecie di sospensione dell’espulsione è già prevista dal numero 1) dalla lettera q) per i casi nei quali fondati motivi facciano ritenere che il destinatario del provvedimento di allontanamento sia stato assoggettato nel nostro Paese a forme di violenza o grave sfruttamento (v. infra).

 

Da ultimo, la competenza giurisdizionale nella materia dovrà essere riportata al giudice ordinario in composizione monocratica (numero 6 lettera g)).

Come si legge nella relazione illustrativa del provvedimento, tale modifica si rende necessaria in considerazione dell'incidenza della normativa in esame sui diritti fondamentali della persona.

 

Al riguardo, si ricorda che il decreto legge 241/2004, recante  “Disposizioni urgenti in materia di immigrazione” ha proceduto ad un radicale intervento sulla fase giurisdizionale prevista per la convalida del provvedimento di accompagnamento e di quello di trattenimento, modificando la disciplina processuale e mutando la competenza dell’autorità giudiziaria, attribuendola al giudice di pace invece che al tribunale in composizione monocratica.

 

 


Articolo 1, comma 1, lettera h)
(centri di permanenza temporanea e assistenza)

[…]

 

h) superare l'attuale sistema dei centri di permanenza temporanea e assistenza, promuovendone e valorizzandone le funzioni di accoglienza, di soccorso e di tutela dell'unità familiare e modificando la disciplina relativa alle strutture di accoglienza, nonché il sistema di trattenimento degli stranieri irregolari, in modo da assicurare comunque sedi e strumenti efficaci per l'assistenza, il soccorso e l'identificazione degli immigrati e il rimpatrio di quanti sono legittimamente espulsi attraverso:

1) la revisione delle caratteristiche strutturali e gestionali delle strutture finalizzate all'accoglienza, al soccorso, con particolare attenzione alla tutela delle esigenze di rispetto e protezione dei nuclei familiari con minori, e all'identificazione degli stranieri presenti irregolarmente sul territorio nazionale e privi di mezzi di sostentamento per il tempo strettamente necessario a tali fini, prevedendo misure di sicurezza strettamente limitate e proporzionate in relazione alle loro finalità, con un congruo orario di uscita per gli stranieri già identificati o anche non identificati, per ragioni a loro non imputabili, dopo un congruo termine per le operazioni d'identificazione, e con l'individuazione di forme di gestione in collaborazione con gli enti locali, le aziende sanitarie locali e le associazioni o le organizzazioni umanitarie, intese ad assicurare un'informazione specifica sulle procedure di asilo, sulla normativa vigente in materia di tratta e di grave sfruttamento del lavoro, nonché sulle modalità di ingresso regolare nel territorio nazionale e sui programmi di rimpatrio volontario e assistito;

2) l'introduzione di procedure amministrative per identificare gli stranieri durante l'esecuzione di misure idonee a incidere sulla libertà personale, finalizzate a escludere la necessità di un successivo trattenimento a tale fine;

3) la previsione di strutture per le espulsioni destinate esclusivamente al trattenimento dei cittadini stranieri da espellere che si sono sottratti all'identificazione, con congrua riduzione del periodo di permanenza, e l'utilizzo delle medesime strutture per il tempo strettamente necessario nei confronti dei cittadini stranieri identificati o che collaborano fattivamente alla loro identificazione, quando non è possibile eseguire con immediatezza l'espulsione con accompagnamento coattivo, con la previsione di forme di gestione delle strutture per le espulsioni anche mediante la collaborazione e la previsione dei servizi di cui al numero 1), nonché la specifica regolamentazione dei diritti fondamentali della persona trattenuta;

4) la revisione della disciplina delle visite ai cittadini stranieri e dell'accesso alle strutture di cui ai numeri 1) e 3), prevedendo in particolare l'accesso dei familiari dei cittadini stranieri regolarmente identificati, del sindaco, del presidente della provincia e del presidente della regione, nei cui territori è collocata la struttura, o di consiglieri o assessori, del responsabile delle associazioni che per finalità statutarie forniscono servizi di orientamento, informazione e tutela per cittadini stranieri, nonché di rappresentanti degli organi di informazione e di stampa, nel rispetto della riservatezza dei cittadini stranieri e senza pregiudizio della funzionalità dei servizi;

 

[…]

 

 

La lettera h) reca i principi e criteri di delega per la riforma del sistema dei centri di trattenimento e di assistenza degli immigrati, prevedendo il superamento dei Centri di permanenza temporanea e assistenza (CPTA) attraverso un potenziamento della loro funzione assistenziale e di soccorso, nonché di tutela dell’unità familiare che non sia tuttavia disgiunto dalla garanzia di procedure e strutture adeguate all’assistenza, all’identificazione e al rimpatrio degli stranieri espulsi.

Il disegno complessivo della riforma, come evidenziato dal dossier informativo sulla riforma elaborato dal Ministero dell’interno nell’aprile 2007[208], intende alleggerire la platea dei soggetti potenzialmente destinati a CPTA, consentendo un progressivo svuotamento del centri stessi, potenziando il ruolo attualmente svolto dai Centri di accoglienza, che dovrebbero rappresentare strutture di assistenza destinate ad ospitare gli immigrati irregolarmente soggiornanti per il tempo strettamente necessario alla loro identificazione e all’individuazione della disciplina giuridica loro applicabile.

Come sottolineato anche nella relazione illustrativa che accompagna il disegno di legge in esame, la riforma proposta tiene conto delle conclusioni della relazione della commissione (denominata “Commissione De Mistura” dal nome del suo presidente), che nel luglio 2006 era stata incaricata dal ministro Amato di condurre un’indagine conoscitiva sulle condizioni di sicurezza e sulla situazione della vivibilità nelle strutture destinante al trattenimento temporaneo e all’assistenza degli immigrati irregolari.

 

Il Rapporto conclusivo della Commissione propone[209] il riassetto complessivo del vigente sistema del trattenimento sulla base dei seguenti principi:

§         diversificazione della disciplina in relazione alle differenti situazioni da affrontare;

§         gradualità e proporzionalità degli interventi;

§         incentivazione della collaborazione tra immigrato e autorità;

§         maggior coinvolgimento della società nella gestione dell’immigrazione.

In particolare, con riferimento al sistema di trattenimento attualmente vigente la Commissione ritiene necessario “un ‘superamento’ dei CPTA attraverso un processo di svuotamento graduale dei centri di tutte le categorie di persone per le quali non c’è alcuna necessità né utilità del trattenimento”. In corrispondenza di tale superamento, le conclusioni del rapporto della Commissione propongono “il rafforzamento dei CPA[210], per l’accoglienza e il soccorso di immigrati che entrano irregolarmente nel territorio, comunque prevedendo una permanenza breve e strettamente limitata alla definizione delle posizioni giuridiche individuali”.

 

Più in particolare, il numero 1) della lettera in esame introduce una riforma del sistema delle strutture destinate all’accoglienza e al soccorso degli stranieri in condizione di irregolarità (in base alla formulazione letterale della disposizione, che fa riferimento a “stranieri presenti irregolarmente sul territorio nazionale e privi di mezzi di sostentamento” pare doversi ritenere che essa sia agli stranieri appena sbarcati irregolarmente sia a soggetti che vengano individuati in una fase successiva)[211].

La riforma intende valorizzare – attraverso interventi strutturali e gestionali – la natura assistenziale delle strutture esistenti, che saranno gestite anche grazie alla collaborazione degli enti locali, delle Aziende sanitarie locali e delle associazioni e organizzazioni umanitarie, limitando la permanenza dello straniero nei centri al tempo strettamente necessario alla sua identificazione e agli interventi di accoglienza e soccorso.

 

Attualmente, in assenza di una definizione normativa dei tempi di trattenimento, si registra una permanenza nei centri compresa tra i 15 giorni e i 2 mesi, con un soggiorno medio di 20-30 giorni[212].

 

In quest’ottica, si prevede che le misure di sicurezza debbano essere “strettamente limitate” e proporzionate alle finalità dei centri stessi e debbano comunque consentire allo straniero la possibilità di godere di un congruo orario di uscita, qualora sia stato identificato o l’identificazione non sia stata possibile per cause a li non imputabili. In quest’ultimo caso, si richiede tuttavia che sia trascorso un termine adeguato al compimento delle procedure di identificazione.

Vengono in particolare accentuate le funzioni di informazione e di orientamento dei centri prevedendosi che le strutture di accoglienza offrano agli stranieri la possibilità di acquisire conoscenza delle normative italiane che li riguardano, con particolare riferimento alla disciplina del diritto d’asilo, alla legislazione in materia di tratta e sfruttamento del lavoro, alle modalità di ingresso regolare sul territorio italiano e ai programmi di rimpatrio volontario e assistito istituiti dalla lettera g), numero 1) della delega. In questo senso, la riforma prevede che le strutture.

 

Con riferimento all’evoluzione del sistema dei centri di assistenza, il rapporto De Mistura[213] evidenziava come le strutture di Prima Accoglienza e Soccorso e i Centri di Accoglienza dovessero in particolare:

§         assicurare forme di primo soccorso, assistenza di carattere sanitario[214] ed accoglienza ai cittadini stranieri subito dopo il loro ingresso nel territorio;.

§         effettuare il foto-segnalamento e verifiche circa i precedenti relativi a soggiorni in Italia o in un altro Stato dell’UE; richieste di asilo, eventuali precedenti penali o rilievi in materia di sicurezza;

§         garantire in forma individuale informazioni su diritti, doveri e procedure in materia di immigrazione, con particolare riferimento al diritto di richiedere asilo o altre forme di protezione,

§         prevedere forme specializzate di orientamento dell’immigrato volte ad agevolare l’individuazione da parte dell’immigrato del percorso più adatto alla propria situazione;

§         procedere ai provvedimenti amministrativi necessari a seconda delle circostanze (rilascio del permesso di soggiorno, per richiesta di asilo; avvio delle procedure per il rimpatrio concordato…)

§         fornire l’assistenza per raggiungere strutture di seconda accoglienza o l’assistenza per il rimpatrio concordato.

Il rapporto richiama, in particolare, l’attenzione sull’esigenza di definire con chiarezza la disciplina relativa al trattenimento presso i CPA, definendo in particolare un termine breve di permanenza nei centri (non superiore ai 20 giorni) e comunque nei limiti in cui essa sia strettamente necessario per la definizione delle situazioni giuridiche individuali.

Il rafforzamento dei servizi offerti e l’abbreviamento dei termini massimi di permanenza richiederebbero quindi che i CPA fossero dotati di contingenti delle forze di polizia più consistenti e specializzati; di una presenza fissa del personale sanitario della ASL competente; di operatori qualificati, anche non istituzionali e di più adeguate infrastrutture, anche informatiche.

Con riferimento alle misure adottate a legislazione vigente, in aderenza agli orientamenti espresso dalla Commissione De Mistura, si segnala in particolare, la direttiva del 24 aprile 2007[215] con la quale il Ministero dell’interno ha previsto la promozione di progetti di riqualificazione dei Centri di accoglienza (CDA) finalizzati al miglioramento degli standards di ospitalità attualmente previsti, con particolare attenzione al rispetto dei diritti e della dignità delle persone, nonché alla tutela dell’unità dei nuclei familiari.

Può inoltre ricordarsi che nell’ottica del rinnovamento delle strutture di prima assistenza si colloca la costruzione di un nuovo Centro di accoglienza a Lampedusa, destinato a sostituire quello precedentemente in funzione, istituito nel 1998, e riqualificato nel febbraio 2006 come Centro di soccorso e prima accoglienza. Il nuovo Centro di accoglienza– che, secondo le informazioni fornite dal sito istituzionale del ministero dell’interno, sarà già  in linea con i requisiti della riforma contenuta nel disegno di legge in esame - avrà una capienza di 320 posti che in caso di necessità potrà raddoppiare, e sarà dotato di barriere antintrusione al posto del filo spinato.

 

Il numero 2) della lettera h) interviene invece sulla disciplina dell’identificazione degli stranieri da espellere, stabilendo che – nei casi in cui tali soggetti siano sottoposti a misure limitative della libertà personale – gli accertamenti sulla loro identità siano effettuati durante il periodo di carcerazione, in modo da escludere l’esigenza di realizzarli al momento dell’esecuzione dell’espulsione, che determinerebbe la necessità di un successivo trattenimento a tal fine in un CPTA. Nel dossier illustrativo del disegno di legge in esame, elaborato dal Ministero dell’interno, si sottolinea come la disposizione intenda principalmente interrompere la continuità tra carcere e Centri di trattenimento, che allo stato interessa molti immigrati, evitando che i Centri si traducano in un proseguimento del carcere in altra forma.

 

Con particolare riferimento alle tematiche connesse all’identificazione degli stranieri detenuti, affrontate dal numero 2 della lettera in esame, il rapporto della Commissione De Mistura evidenziava[216] la problematicità connesse alla presenza di ex detenuti nei CPTA: i detenuti destinatari di provvedimenti di espulsione, infatti, dopo aver scontato la propria pena, sono trasferiti in un centro di permanenza temporanea per poi essere identificati ed espulsi. Tale procedura, oltre a configurare una sorta di prolungamento della pena per gli ex detenuti, comporta – nella ricostruzione della Commissione – rilevanti problemi di affollamento dei centri, deteriorando in particolare le condizioni di sicurezza dei centri e portando ad una forzata convivenza di tali soggetti con categorie assai differenziate di stranieri (irregolari, potenziali vittime dello sfruttamento…).La Commissione De Mistura proponeva, quindi, che gli accertamenti su identità e nazionalità degli stranieri da espellere dovessero avvenire già durante il periodo della carcerazione e che i documenti di viaggio necessari al rimpatrio fossero acquisiti prima della scarcerazione.

Tali indicazioni sono sostanzialmente state recepite – a legislazione vigente - dalla direttiva interministeriale 24 luglio 2007[217] con cui il Ministro dell’interno Amato e il Ministro della giustizia hanno disposto l’introduzione di nuove procedure volte a consentire l’identificazione in carcere dei detenuti extracomunitari da espellere e a rendere più efficiente il sistema dei rimpatri, alleggerendo altresì la pressione sui CPTA, dove attualmente sono indirizzati al momento della scarcerazione gli stranieri da espellere ai fini della loro identificazione. Le nuove procedure previste intendono consentire, attraverso un più stretto raccordo tra le autorità carcerarie e le forze di polizia, il completamento di tutte le pratiche necessarie all’identificazione durante la permanenza in carcere degli extracomunitari. La direttiva interviene altresì sulla fase successiva all’identificazione, prevedendo da un lato un’accelerazione e un potenziamento della fase di acquisizione da parte della Questura del provvedimento di espulsione, del documento valido per l’espatrio e dell’individuazione del vettore per la partenza e dall’altro misure volte ad agevolare l’effettivo rimpatrio, attraverso il trasferimento dei detenuti in penitenziari vicini al luogo di partenza del vettore prescelto ed un maggiore coordinamento tra orario di scarcerazione e partenza.

 

Il numero 3) – nell’ottica di un utilizzo di carattere residuale degli attuali CPTA –prevede che essi si convertano in strutture destinate alle espulsioni, nelle quali siano trattenuti esclusivamente:

§         gli stranieri da espellere che si siano sottratti all’identificazione, prevedendosi nei loro confronti una “congrua riduzione” del periodo massimo di trattenimento, che – come si è accennato – in base alla legislazione vigente è pari a 30 giorni, prorogabili dal giudice di ulteriori 30 giorni qualora l’accertamento dell’identità o della nazionalità o il reperimento dei documenti per il viaggio sia particolarmente gravoso;

§         i cittadini stranieri identificati o che collaborino in modo fattivo alla propria identificazione, solo nei casi in cui non sia possibile procedere immediatamente all’espulsione con accompagnamento coattivo e per il tempo strettamente necessario a tal fine.

La relazione illustrativa al riguardo evidenzia che per quest’ultima categoria il termine massimo di trattenimento dovrebbe essere ulteriormente ridotto, ma tale precisazione non è espressamente contenuta tra i criteri di delega.

La disposizione in esame prevede inoltre che le strutture per le espulsioni possano essere gestite anche con la collaborazione delle strutture finalizzate all’accoglienza e al soccorso degli immigrati in modo da assicurare anche al loro interno i medesimi servizi, stabilendo altresì l’introduzione di una specifica disciplina dei diritti fondamentali spettanti agli stranieri trattenuti.

 

A tale ultimo riguardo si ricorda che la disciplina vigente prevede con norma primaria (art. 14, comma 2 D.Lgs. 286/1998) che il trattenimento avvenga con modalità che garantiscano il pieno rispetto della dignità dello straniero, assicurando in ogni caso la liberà di corrispondenza anche telefonica con l’esterno. Le modalità del trattenimento sono ulteriormente specificate dall’art. 21 del regolamento attuativo del testo unico (D.P.R. 394/1999[218])che – fermo restando il divieto di allontanamento dal centro dispone che debbano essere garantiti i diritti fondamentali della persona, con particolare riferimento alla libertà di colloquio con visitatori esterni, con ministri di culto e con l’avvocato difensore e alla libertà di corrispondenza.

Più in generale, con riferimento alle misure previste circa la futura disciplina dei CPT; si segnala che nel rapporto conclusivo della Commissione De Mistura – in attuazione del generale principio di differenziazione degli interventi in relazione alle diverse situazioni riscontrabili – si proponeva[219] di delineare il nuovo sistema, distinguendo la disciplina applicabile agli stranieri “irregolari di ritorno” (c.d. overstayers, vale a dire soggetti  titolari di un permesso di soggiorno scaduto che, pertanto, non hanno più titolo per una legale permanenza) e agli stranieri entrati irregolarmente nel territorio italiano che siano già stati identificati o che collaborino fattivamente alla propria identificazione da quella applicabile agli stranieri non identificati che resistano alla propria identificazione[220].

Con riferimento alle prime due categorie di straneri, il rapporto della Commissione propone che – fatta salva la possibilità di aderire ad un programma di rimpatrio concordato – i soggetti da espellere con accompagnamento alla frontiera siano trattenuti nei CPTA esclusivamente nel caso sia necessario acquisire i documenti di viaggio o il vettore non sia immediatamente disponibile, per un periodo di tempo che non dovrebbe essere superiore ai 5 giorni. Per quanto riguarda, invece, gli immigrati non identificati e quelli che resistono all’identificazione, si propone che la permanenza nei CPTA per l’espletamento delle procedure di identificazione ed espulsione sia ridotta entro un termine che no dovrebbe superare i 20 giorni.

La Commissione richiama infine l’esigenza di definire i diritti della persona trattenuta con una norma primaria, sottolineando come essi afferiscano a diritti inviolabili ed incidano in particolare sull’esercizio del diritto di difesa.

Con riferimento ai provvedimenti adottati a legislazione vigente successivamente alla conclusione dei lavori della Commissione De Mistura si segnala in particolare, che con la già ricordata direttiva del 24 aprile 2007 il ministro dell’Interno Amato ha disposto la soppressione dei Centri di permanenza temporanea ed assistenza (CPTA) di Brindisi, Crotone e Ragusa e ha avviato un approfondito studio sulle altre strutture, in vista di ulteriori, eventuali, soppressioni o della riqualificazione, anche in funzione di una diversa missione istituzionale. Tale studio, che terrà conto delle esigenze che verranno segnalate a livello territoriale dai Prefetti, dai Comitati Provinciali per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica e dai rappresentanti degli enti territoriali, dedicherà particolare attenzione sarà dedicata alle strutture di Torino, Bologna, Modena e Gradisca d’Isonzo (Gorizia).

Con riferimento al ridimensionamento delle categorie da trattenere nei CPTA, si osserva, infine, che lo schema di decreto legislativo di attuazione della direttiva 2005/85/CE relativa alle procedure per il riconoscimento e la revoca dello status di rifugiato, attualmente all’esame della I Commissione  (Schema n. 154, per il quale si rinvia al Dossier Atti del Governo n. 115) prevede che non siano più destinati ai centri di trattenimento, ma ai centri di accoglienza (che prendono il posto degli attuali centri di identificazione) i richiedenti asilo che siano:

§       respinti alla frontiera;

§       destinatari di un provvedimento di espulsione amministrativa per ingresso clandestino e trattenimento nel territorio nazionale senza aver fatto richiesta del permesso di soggiorno.

 

Con riferimento agli oneri derivanti dal riassetto del sistema dei centri di accoglienza e di trattenimento degli stranieri, la relazione tecnica evidenzia che le disposizioni dei numeri 1 e 3 della lettera h) comportano lavori di adattamento delle strutture governative attualmente in essere, richiedendo altresì un’ottimizzazione dei servizi di assistenza, mediazione culturale ed informazione allo stato offerti. A fronte di tali interventi la relazione tecnica prevede un onere entro il tetto di spesa di 30 milioni di euro per i primi due anni, in relazione alle spese da sostenere per la riqualificazione delle strutture, stimando invece in 10 milioni di euro l’onere a regime, connesso all’innalzamento degli standard di assistenza, ai nuovi servizi assicurati e alla manutenzione delle opere realizzate (per la copertura finanziaria del provvedimento si veda comunque infra il comma 5 dell’articolo 1).

 

Da ultimo, il numero 4) della lettera in esame prevede una riforma della disciplina vigente in materia di accesso ai centri di permanenza e di assistenza nonché di visite agli stranieri che vi sono trattenuti.

In particolare, si prevede che il decreto delegato debba consentire l’accesso ai centri da parte dei familiari degli stranieri trattenuti che siano già stati identificati, nonché – nei limiti consentiti dal rispetto della privacy dei soggetti interessati e dalla garanzia della funzionalità dei centri stessi – da parte di:

§         rappresentanti degli enti territoriali (sindaco, presidente della provincia, presidente della regione, consiglieri e assessori) nel territorio dei quali è collocata la struttura;

§         responsabili di associazioni che per loro oggetto statutario si occupino di assicurare agli immigrati servizi di orientamento, informazione e tutela;

§         rappresentanti di organi di informazione e di stampa.

 

Anche con riferimento alla disposizione in esame si segnala che le misure previste riprendono le proposte elaborate dalla Commissione De Mistura in materia di diritti dei soggetti trattenuti[221] e, più ampiamente, quelle in materia di trasparenza dei centri[222]. A tale ultimo riguardo, in particolare, la Commissione evidenziava come l’accesso ai centri da parte di enti ed associazioni distinti dall’ente incaricato della gestione dei centri stessi – oltre a consentire una maggiore trasparenza nella gestione dei servizi – permetterebbe una maggiore specializzazione dei servizi di assistenza e tutela dei diritti garantiti allo straniero. L’accesso ai centri da parte di associazioni che offrano tali servizi dovrebbe – nelle proposte della Commissione – essere escluso solo in presenza di gravi e fondate ragioni connesse alla mancata affidabilità dell’ente, sulle quali dovrebbe decidere il Prefetto entro termini tassativamente indicati.

Si segnala altresì che – anche in questo caso - successivamente alla presentazione del rapporto della Commissione, sono state adottate misure volte a recepire, a legislazione vigente, le indicazioni contenute nel rapporto, consentendo una maggiore accessibilità dei centri di trattenimento degli stranieri irregolari. Con direttiva del 24 aprile 2007[223], infatti, il Ministro dell’interno ha invitato i Prefetti ad assumere nuovi criteri per l’accesso ai Centri, volti a garantire la più ampia trasparenza e conoscenza dell’attività e dei servizi resi. In tale ottica, la direttiva prevede che sia consentito l’accesso in tutti i Centri ai rappresentanti delle organizzazioni umanitarie internazionali e nazionali, come l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR), l’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM) e la Croce Rossa Italiana, nonché a Sindaci, Presidenti di Provincia e Presidenti di Giunta e di Consiglio Regionale. Per i privati che operino in campo sociale, si prevede invece che essi siano ammessi a svolgere specifiche attività di assistenza sulla base di convenzioni con gli enti locali o con i Prefetti. I giornalisti ed i fotocineoperatori possono infine accedere ai Centri sulla base di un’autorizzazione rilasciata dai Prefetti, sentiti gli enti gestori delle strutture interessate.

In questo quadro, il 16 maggio 2007 è stato permesso per la prima volta a giornalisti e fotocineoperatori di visitare il CPTA di Lampedusa.

 

Si rileva che né la disposizione in esame, né le proposte elaborate dalla Commissione De Mistura e la direttiva del Ministro dell’interno affrontano espressamente la questione dell’accesso ai centri da parte dei parlamentari.

 

Al riguardo, si segnala che la questione era stata affrontata nello scorcio finale della passata legislatura dalla Giunta delle autorizzazioni della Camera, a seguito di una questione interpretativa posta dall’on. Falanga, che chiedeva al Presidente della Camera una valutazione circa la possibilità di consentire l'accesso ai centri di permanenza temporanea (CPT) ai membri del Parlamento senza preventiva autorizzazione dei responsabili degli stabilimenti. Il Presidente della Camera ha interessato della questione la Giunta per le autorizzazioni, che il 14 dicembre 2005 ha approvato all'unanimità la relazione dell'on. Fanfani sul problema sollevato. Nella relazione[224] sono affrontate essenzialmente due questioni: la prima relativa al merito giuridico della questione posta dall'on. Falanga; e la seconda se in effetti le facoltà di visita attengano davvero alle prerogative parlamentari e rientrino quindi nella competenza della Giunta.

Per quanto riguarda il primo aspetto la relazione riconosce che la visita senza previa autorizzazione ai CPT non sembra essere espressamente prevista dall'ordinamento italiano, a differenza delle visite nella carceri e nei luoghi militari. Inoltre, viene sottolineato che struttura e finalità dei CPT sono diverse sia dagli stabilimenti penitenziari che da quelli militari. La relazione rileva che “in via di provvisoria conclusione, si può però sostenere che – sotto il profilo delle esigenze di controllo e di verifica parlamentare – le analogie tra le carceri e le strutture militari, da un lato, e i CPT dall'altro superino le differenze”.

Relativamente alla seconda questione, la relazione conclude che gli istituti di visita non costituiscono vere e proprie prerogative parlamentari e, pertanto, non trovano una formale sede applicativa nelle procedure parlamentari attivabili da parte della Giunta per le autorizzazioni, né una loro violazione potrebbe consentire di sollevare un conflitto d'attribuzioni innanzi alla Corte costituzionale. si evidenzia tuttavia che le visite possono considerarsi una proiezione legislativa dei principi della libertà e dell'indipendenza del mandato parlamentare e che pertanto sarebbe illegittimo da parte degli organi di Governo intralciarne l'esercizio in modo arbitrario. Tale eventuale illegittimità potrebbe essere oggetto di valutazione da parte della Camera e del suo Presidente, ove di volta in volta segnalata dagli interessati.

Nella lettera con cui la relazione è stata trasmessa al Presidente della Camera[225], il Presidente pro tempore della Giunta evidenziava peraltro “la personale persuasione dell'opportunità di un intervento legislativo volto a introdurre, accanto alle esplicite disposizioni relative alle carceri e alle caserme, una previsione di visita senza autorizzazione anche per i centri di permanenza temporanea”.

 

Conclusivamente si segnala, con riferimento alla complessiva riforma proposta dei centri di trattenimento degli stranieri extracomunitario, che essa è stata oggetto di positive valutazioni da parte della Conferenza Stato – Regioni, che nel suo parere favorevole[226] sul disegno di legge in esame, approvato con il voto contrario delle Regioni Lombardia, Veneto, Molise e Sicilia, ha dichiarato di condividere il principio del superamento dell’attuale sistema dei Centri di permanenza temporanea in favore di un nuovo assetto improntato al principio di gradualità delle sanzioni, nel quale il ricorso ai CPT assuma un ruolo residuale.

Si rileva peraltro che la Regione Veneto, in un suo documento di valutazione sul disegno di legge in esame[227] con cui illustra le ragioni del suo parere negativo sul progetto, ha evidenziato come la riforma dei centri di permanenza temporanea sia delineata “in modo generico e incerto con misure che non sembrano intese a contemperare in modo equilibrato il rispetto dei diritti umani e della dignità delle persone ospitate e le altrettanto legittime esigenze di sicurezza della collettività nazionale”.

 

 


Articolo 1, comma 1, lettera i)
(
minori stranieri)

[…]

 

i) favorire l'inserimento civile e sociale dei minori stranieri, compresi quelli affidati e sottoposti a tutela, adeguando le disposizioni sul loro soggiorno, attraverso:

1) il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi familiari allo straniero che, al compimento della maggiore età, risulti a carico di uno o di entrambi i genitori o rimanga a carico di colui che era affidatario o tutore, tenuto conto del reddito degli stessi;

2) la conversione, al compimento della maggiore età, del permesso di soggiorno, rilasciato al minore straniero non accompagnato, in altre tipologie di permesso di soggiorno, compresa quella per accesso al lavoro, a condizione che ne sussistano i presupposti e che il minore straniero abbia partecipato a un progetto di accoglienza e tutela gestito da un ente pubblico o privato in possesso di determinati requisiti, con modalità idonee a valutarne l'inserimento sociale e civile da parte del consiglio territoriale per l'immigrazione istituito presso la prefettura-ufficio territoriale del Governo secondo gli indirizzi generali formulati dal Comitato per i minori stranieri di cui al numero 5), al quale sono comunicati i relativi elementi informativi;

3) il rilascio del permesso per protezione sociale anche allo straniero che, avendo commesso reati durante la minore età, abbia concluso positivamente un percorso di reinserimento sociale, nelle forme e nei modi previsti dal codice penale e dalle norme sul processo minorile;

4) l'istituzione presso il Ministero della solidarietà sociale di un «Fondo nazionale di accoglienza e tutela a favore dei minori stranieri non accompagnati» per il finanziamento, anche parziale, dei progetti di cui al numero 2);

5) la riorganizzazione e la revisione della composizione e delle procedure del Comitato per i minori stranieri istituito presso il Ministero della solidarietà sociale, anche con la previsione di una funzione consultiva dei consigli territoriali per l'immigrazione, istituiti presso le prefetture-uffici territoriali del Governo, in ordine allo svolgimento delle attività di competenza del Comitato stesso e di una funzione consultiva del Comitato in ordine all'utilizzo del Fondo di cui al numero 4);

6) la ridefinizione e l'estensione delle procedure di rimpatrio volontario assistito anche ai minori stranieri che, al raggiungimento della maggiore età, non possiedano i requisiti per la conversione del permesso di soggiorno per minore età, con la previsione di un titolo di priorità per l'iscrizione nelle liste di lavoratori stranieri suddivise per nazionalità di cui alla lettera a), numero 5);

7) la previsione che, in caso d'incertezza sulla minore età dello straniero, siano disposti gli opportuni accertamenti medico-sanitari e, ove tali accertamenti non consentano l'esatta determinazione dell'età, si applichino comunque le disposizioni relative ai minori;

8) la previsione della convalida da parte del tribunale per i minorenni del rimpatrio del minore ultraquattordicenne disposto senza il suo consenso o del minore infraquattordicenne;

 

[…]

 

 

Una specifica parte della riforma (lettera i)) è dedicata ai minori stranieri, con l’obiettivo di favorirne l’inserimento civile e sociale “adeguando le disposizioni sul loro soggiorno”.

 

I criteri previsti intendono pertanto apportare modifiche alla vigente normativa in materia di minori stranieri, con particolare riferimento ai minori stranieri non accompagnati, che risultano essere i soggetti maggiormente bisognosi di protezione, senza tuttavia dimenticare i minori affidati e sottoposti a tutela, adeguando le disposizioni sul loro soggiorno, attraverso norme volte a dare maggiore garanzia della conversione, al raggiungimento della maggiore età, del permesso di soggiorno per minore età in altre tipologie di permesso di soggiorno.

 

Il numero 1) della lettera i)stabilisce che il minore straniero convivente con cittadino straniero regolarmente soggiornante (affidatario o parente entro il quarto grado), al compimento della maggiore età possa prolungare il permesso di soggiorno per motivi familiari di cui era entrato in possesso al compimento dei 14 anni, sempreché il nucleo familiare convivente possa dimostrare che ciò sia compatibile con il reddito dichiarato.

 

Il successivo numero 2) regola invece la situazione dei minori stranieri non accompagnati al compimento della maggiore età, sanando la situazione di incertezza introdotta dalle disposizioni contenute nei commi 1-bis e1-ter  dell’art. 31 del Testo unico, sulle quali erano intervenute una sentenza della Corte Costituzionale e due decisioni del Consiglio di Stato (si rinvia al paragrafo dedicato ai minorinella scheda di lettura Il quadro normativo). Conformemente a quanto stabilito dalla Consulta e dalle previsioni del Testo unico, la riforma prevede la conversione del permesso di soggiorno rilasciato durante la minore età in altre tipologie di permesso, compresa quella per accesso al lavoro, soltanto a condizione che lo straniero abbia partecipato a un progetto di accoglienza e tutela gestito da un ente pubblico o privato in possesso di determinate caratteristiche: decadono i requisiti temporali dell’ingresso da almeno tre anni e della partecipazione ad un progetto di integrazione da almeno due anni.

L’inserimento sociale e civile – obiettivo del percorso di integrazione pensato e gestito secondo gli indirizzi formulati dal Comitato per i minori stranieri – dovrà quindi essere valutato dal Consiglio territoriale presso la Prefettura-Ufficio del Governo[228]. I progetti di accoglienza e tutela saranno finanziati, anche parzialmente (numero 4)) da un Fondo nazionale di accoglienza e tutela a favore dei minori stranieri non accompagnati istituito presso il Ministero della Solidarietà sociale. L’utilizzo del Fondo, a cui la Relazione tecnica assegna una consistenza entro un limite pari a 40 milioni di euro a decorrere dal 2008, sarà impiegato seguendo gli orientamenti del Comitato dei minori stranieri.

 

La Conferenza delle Regioni e Province autonome, nel parere sul disegno di legge in esame, esprime forti perplessità circa la necessità di istituzione del Fondo, ricordando ed enumerando le diverse fonti di finanziamento già esistenti che attengono ad interventi in materia di accoglienza e di integrazione sociale degli stranieri. La Conferenza Unificata ritiene che la “frammentazione dei fondi […] non permette alle regioni di esercitare appieno la competenza in materia di integrazione sociale, ed introduce elementi di rigidità nella spesa degli enti locali”, propone quindi la definizione di un Sistema nazionale di interventi con standard minimi comuni che provveda alla ripartizione delle risorse alle regioni. Infine, propone la riunificazione delle diverse fonti di finanziamento in un unico Fondo per l’integrazione sociale dei cittadini stranieri da ripartire, previa intesa presso la Conferenza Unificata, alle regioni contestualmente al riparto annuale del Fondo nazionale politiche sociali.

 

Il numero 3) ribadisce l’utilizzo di un titolo di soggiorno, il permesso per protezione sociale, già previsto dal co. 6, art. 18 del Testo unico. A tale riguardola relazione tecnica sottolinea che la disposizione intende sottolineare e rendere esplicita “la dichiarazione dell’estinzione del reato per esito positivo del percorso di reinserimento” collegandola al rilascio del permesso per protezione sociale.

 

A questo proposito, può essere interessante ricordare quanto dichiarato dal sottosegretario alla Giustizia, Daniela Melchiorri[229], in merito a ulteriori misure in corso di definizione a tutela dei minori stranieri non accompagnati, reclusi nelle carceri italiane: la previsione della nomina di un tutore legale e il diritto di accesso alle pene alternative alla reclusione previste a favore dei minori italiani, attualmente precluse ai minori stranieri non accompagnati perché privi di riferimenti familiari e domiciliari. Il sottosegretario ha inoltre sottolineato l’importanza dei percorsi educativi di recupero ma anche la difficoltà di attuarli pienamente per il ristretto numero di figure professionali di tutoring indispensabili ai Tribunali per i minorenni per renderli operativi.

 

Il numero 5) demanda alle norme delegate la riorganizzazione e la revisione della composizione e delle procedure del Comitato per i minori stranieri (sul quale, vedi il paragrafo dedicato ai minorinella scheda di lettura Il quadro normativo) istituito presso il Ministero della Solidarietà sociale[230], con la previsione diuna funzione consultiva dei Consigli territoriali per l’immigrazione.

 

I consigli territoriali per l'immigrazione, previsti dall'art. 57 del D.P.R n.394/99 e istituiti a livello provinciale presso le Prefetture, sono presieduti dai prefetti e composti da rappresentanti delle competenti amministrazioni locali dello Stato, della Regione, degli Enti locali, della camera di commercio, degli enti localmente attivi nell'assistenza agli immigrati, delle organizzazioni dei lavoratori, dei datori di lavoro e dei lavoratori extracomunitari, hanno il compito di promuovere interventi finalizzati all'inserimento del migrante a livello provinciale.

Il coinvolgimento dei Consigli territoriali per l’immigrazione nell’attività del Comitato per i minori sembra inserirsi in un progetto di rivalutazione di tali organismi, testimoniato in primo luogo dalla direttiva del Ministro dell’interno 13 febbraio 2007, recante disposizioni sulle modalità per il perseguimento dei fini della Riserva Fondo Lire UNRRA (United Nations Relief and Rehabilitation Administration – Amministrazione delle Nazioni Unite per l’assistenza e la riabilitazione). Per la prima volta, nella procedura finalizzata al conferimento dei contributi risultano coinvolti i Consigli territoriali per l’immigrazione, responsabili degli interventi finalizzati al miglior inserimento dell’immigrato nel contesto sociale. Gli enti pubblici interessati inviano ai Consigli le proposte progettuali, che, se ritenute valide, sono elaborate in progetti che, una volta finanziati, sono realizzati dall’ente proponente[231].

 

Il numero 6) della lettera i)stabilisce un criterio generale relativo alla “ridefinizione e l’estensione delle procedure di rimpatrio volontario assistito anche ai minori stranieri che al raggiungimento della maggiore età non possiedano i requisiti per la conversione del permesso di soggiorno per minore età”.

 

Come previsto da Testo unico i beneficiari di programmi di ritorno volontario assistito possono essere generalmente distinti in due grandi gruppi:

§         emergenze umanitarie e asilo: titolari di permesso per protezione umanitaria temporanea e sfollati per emergenze umanitarie, richiedenti asilo, rifugiati, ma anche persone che hanno rinunciato alla domanda di asilo o a cui è stato negato lo status di rifugiato o altra forma di protezione temporanea e, infine, soggetti ex Convenzione di Dublino;

§         vittime di tratta e casi umanitari: gruppi di migranti in stato di vulnerabilità, vittime della tratta, casi umanitari, minori non accompagnati e lavoratori in difficoltà.

Nel caso dei minori, ogni minore straniero non accompagnato deve essere segnalato al Comitato per i minori stranieri, che decide se il minore debba essere rimpatriato ovvero restare in Italia. In attesa di tale decisione, il minore riceve un permesso di soggiorno "per minore età". Il rimpatrio è un provvedimento che il Comitato per i minori stranieri adotta, a seguito di una valutazione specifica del caso in esame, qualora ne ravvisi l’opportunità e la necessità nell’interesse del minore; si configura come l’insieme di misure adottate allo scopo di garantire al minore l’assistenza necessaria fino al ricongiungimento coi propri familiari o al riaffidamento alle autorità responsabili del Paese d’origine.

Ricevuti i risultati delle indagini familiari, le informazioni circa l’inserimento del minore in Italia, e la comunicazione circa l’opinione espressa dal minore, il Comitato per i minori stranieri decide se il minore debba essere rimpatriato o debba invece restare in Italia.

Se il Comitato decide che il minore deve essere rimpatriato, comunica il provvedimento di rimpatrio al Comune, alla Questura, al Tribunale per i minorenni e all’ONG che ha svolto le indagini nel paese d’origine del minore: a questo punto si apre l’esecuzione del provvedimento, se invece valuta che è nell’interesse del minore restare in Italia, il Comitato dispone il “non luogo a provvedere al rimpatrio” e informa l’Autorità Giudiziaria competente per la valutazione dell’eventuale stato di abbandono e per i conseguenti provvedimenti, nonché i servizi sociali del Comune ove il minore dimora per l’eventuale affidamento.

Dal 1991 ai primi mesi del 2006 sono stati 7.223 i casi di rimpatri assistiti degli immigrati nei loro paesi d'origine: i tre quarti (72,7%) hanno beneficiato di programmi speciali di ritorno, legati alle emergenze umanitarie prima nei Balcani (inizio degli anni '90) e poi in Kosovo (inizio del 2000). Dal 2001, anno di istituzione del Piano Nazionale Asilo (PNA, poi divenuto operativamente, dal dicembre 2003, Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati, SPRAR), al settembre 2006 si sono aggiunti altri 797 casi riguardanti: richiedenti asilo, rifugiati, titolari di protezione temporanea, minori non accompagnati, pari a circa l'11,0% del totale. Il restante 16,3% dei casi ha riguardato 458 vittime di tratta (6,3%), e alcuni altri casi umanitari.

I costi del ritorno volontario assistito possono variare tra i 2.000 e i 5.000 euro a beneficiario, a seconda degli obiettivi del progetto, del paese di ritorno e delle caratteristiche del beneficiario. Nel caso delle vittime della tratta, infatti, i costi possono essere maggiori, essendo il percorso di reinserimento più complesso[232].

Nel 2006 il Comitato per i minori ha disposto 8 provvedimenti di rimpatrio assistito[233].

 

I minori stranieri rimpatriati, al rientro nel paese d’origine, usufruiranno di un titolo di priorità relativamente all’iscrizione nelle liste di lavoratori stranieri di cui alla lettera a), numero 5) di questo provvedimento.

 

Il criterio illustrato, come evidenziato dalla Relazione tecnica, non comporta oneri specifici, in quanto i programmi di ritorno volontario ed assistito saranno a carico del Fondo nazionale rimpatri, previsto dalla lettera g), numero 1) di questo provvedimento, da istituire presso il Ministero dell’interno, alimentato con contributi a carico dei datori di lavoro, degli enti, associazioni o cittadini che garantiscono per l’ingresso dello straniero e dai contributi a carico dello straniero.

 

Il numero 7) della lettera i)introduce un criterio generale da applicarsi nei casi d’incertezza sulla minore età dello straniero, con la previsione degli opportuni accertamenti sanitari per determinarne l’età e con l’applicazione, in caso di dubbio, del principio del favor minoris, ribadito più volte nella sezione del provvedimento in esame dedicata ai minori stranieri, ai quali, anche in esecuzione delle prescrizioni contenute nelle convenzioni internazionali in materia di tutela dei diritti dell'infanzia, si riserva particolare attenzione in considerazione della vulnerabilità della loro condizione. Lo stesso trattamento in materia di accertamento dell'età del minore è peraltro previsto dall’art. 8, co. 2, del D.P.R. 448/1988[234], che stabilisce che “qualora, anche dopo la perizia, permangono dubbi sull'età del minore, questa è presunta ad ogni effetto”.

 

Il provvedimento in esame presenta alcune analogie con la normativa vigente in materia, recentemente aggiornata dalla circolare del Ministero dell’interno del 9 luglio del 2007 n. 17272/07, in cui viene ribadito il principio del favor minoris unitamente alla necessità di appurare l'età del presunto minore, utilizzando tutti gli accertamenti individuati dalla legislazione in materia, quali ad esempio il ricorso a strutture sanitarie dotate di reparti pediatrici.

 

Ai sensi del criterio direttivo indicato al numero 8) della lettera i)il legislatore delegato, dovrà espressamente prevedere la convalida da parte del Tribunale dei minori del rimpatrio delminore disposto senza il suo consenso (cfr. quadro normativo).

 

I Tribunali per i Minorenni sono stati costituiti nel 1934 (RDL 20/7/1934 n.1404) affinché i minorenni che avessero commesso dei reati, venissero giudicati da un organo specializzato, a composizione mista, formato cioè da giudici professionali (c.d. togati) e da cittadini esperti in scienze umane (c.d. giudici onorari). Successivamente a questi Tribunali fu attribuita anche una competenza civile, che nel corso del tempo è andata via ampliandosi, sino a ricomprendere di fatto quasi tutti i procedimenti giurisdizionali in cui siano coinvolti gli interessi di soggetti minori di età. Il Tribunale è composto da giudici togati e giudici onorari. Questi ultimi vengono scelti tra i cittadini benemeriti dell’attività sociale, cultori di biologia, di psichiatria, di antropologia criminale, di pedagogia, di pediatria, di psicologia e sociologia che abbiano compiuto il trentesimo anno. Ogni decisione del tribunale viene adottata da un collegio che è presieduto da un magistrato togato con funzioni di Presidente, cui si affiancano un altro giudice togato e due giudici onorari (un uomo ed una donna).

 

 


Articolo 1, comma 1, lettere da l) a p)
(integrazione sociale)

[…]

 

l) favorire il pieno inserimento dei cittadini stranieri legalmente soggiornanti mediante:

1) l'aggiornamento delle disposizioni relative al diritto-dovere d'iscrizione al Servizio sanitario nazionale in relazione alle nuove tipologie di permesso di soggiorno e la razionalizzazione delle competenze in materia di assistenza sanitaria dei cittadini stranieri, con l'obiettivo di realizzare una piena inclusione nel sistema sanitario nazionale;

2) l'equiparazione ai cittadini italiani degli stranieri regolarmente soggiornanti da almeno due anni e dei minori iscritti nel loro permesso di soggiorno ai fini dell'accesso alle provvidenze di assistenza sociale, incluse quelle che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali, ad eccezione dell'assegno sociale qualora non derivante dalla conversione del trattamento d'invalidità in godimento;

 

m) consentire interventi di carattere straordinario e temporaneo di accoglienza da parte degli enti locali per fronteggiare situazioni di emergenza;

 

n) aggiornare le disposizioni relative alla composizione e alle funzioni della Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie anche in relazione alla sua collocazione presso il Ministero della solidarietà sociale e alla presidenza del Ministro della solidarietà sociale o di persona da lui delegata;

 

o) potenziare le misure dirette all'integrazione dei migranti, concepita come inclusione, interazione e scambio e non come coabitazione tra comunità separate, con particolare riguardo ai problemi delle seconde generazioni e delle donne anche attraverso la definizione della figura e delle funzioni dei mediatori culturali;

 

p) prevedere ulteriori fonti di finanziamento del Fondo per l'inclusione sociale degli immigrati, istituito ai sensi dell'articolo 1, comma 1267, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, tra i quali contributi volontari dei datori di lavoro e contributi, donazioni o cofinanziamenti disposti da privati, enti, organismi anche internazionali e dall'Unione europea;

 

[…]

 

Le lettere l), m), n), o) e p) recano princìpi e criteri direttivi con riguardo al tema dell’integrazione sociale dei cittadini stranieri legalmente soggiornanti.

In particolare, la lettera l), numero 1), prevede l'aggiornamento delle disposizioni relative al diritto-dovere d'iscrizione al Servizio sanitario nazionale in relazione alle nuove tipologie di permesso di soggiorno e la razionalizzazione delle competenze in materia di assistenza sanitaria dei cittadini stranieri, con l'obiettivo di realizzare una piena inclusione nel sistema sanitario nazionale.

 

L’articolo 34 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero)reca le disposizioni riguardanti l’assistenza per gli stranieri iscritti al Servizio sanitario nazionale.

In particolare, il comma 1 prevede che hanno l'obbligo di iscrizione al servizio sanitario nazionale e hanno parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti e doveri rispetto ai cittadini italiani per quanto attiene all'obbligo contributivo, all'assistenza erogata in Italia dal servizio sanitario nazionale e alla sua validità temporale:

§         gli stranieri regolarmente soggiornanti che abbiano in corso regolari attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo o siano iscritti nelle liste di collocamento;

§         gli stranieri regolarmente soggiornanti o che abbiano chiesto il rinnovo del titolo di soggiorno, per lavoro subordinato, per lavoro autonomo, per motivi familiari, per asilo politico, per asilo umanitario, per richiesta di asilo, per attesa adozione, per affidamento, per acquisto della cittadinanza.

Il comma 2 prevede, altresì, che l'assistenza sanitaria spetta ai familiari a carico regolarmente soggiornanti. Nelle more dell'iscrizione al servizio sanitario nazionale, ai minori figli di stranieri iscritti al servizio sanitario nazionale è assicurato fin dalla nascita il medesimo trattamento dei minori iscritti.

Il comma 3 dispone che lo straniero regolarmente soggiornante, non incluso tra le categorie indicate nei suddetti commi 1 e 2 è tenuto ad assicurarsi contro il rischio di malattie, infortunio e maternità mediante stipula di apposita polizza assicurativa con un istituto assicurativo italiano o straniero, valida sul territorio nazionale, ovvero mediante iscrizione al servizio sanitario nazionale valida anche per i familiari a carico. Per l'iscrizione al servizio sanitario nazionale deve essere corrisposto a titolo di partecipazione alle spese un contributo annuale, di importo percentuale pari a quello previsto per i cittadini italiani, sul reddito complessivo conseguito nell'anno precedente in Italia e all'estero. L'ammontare del contributo è determinato con decreto del Ministro della salute e non può essere inferiore al contributo minimo previsto dalle norme vigenti.

Il comma 4 prevede che l'iscrizione volontaria al servizio sanitario nazionale può essere altresì richiesta:

§         dagli stranieri soggiornanti in Italia titolari di permesso di soggiorno per motivi di studio;

§         dagli stranieri regolarmente soggiornanti collocati alla pari, ai sensi dell'accordo europeo sul collocamento alla pari, adottato a Strasburgo il 24 novembre 1969, ratificato e reso esecutivo ai sensi della legge 18 maggio 1973, n. 304.

Il comma 5 prevede che i soggetti di cui al suddetto comma 4 sono tenuti a corrispondere per l'iscrizione al servizio sanitario nazionale, a titolo di partecipazione alla spesa, un contributo annuale forfettario. Il comma 6 stabilisce che tale contributo non è valido per i familiari a carico.

Il comma 7 stabilisce che lo straniero assicurato al servizio sanitario nazionale è iscritto nella azienda sanitaria locale del comune in cui dimora.

L’articolo 35 del D.Lgs. 286/1998 concerne l’assistenza sanitaria per gli stranieri non iscritti al Servizio sanitario nazionale.

In particolare, il comma 1 dispone che per le prestazioni sanitarie erogate ai cittadini stranieri non iscritti al servizio sanitario nazionale devono essere corrisposte, dai soggetti tenuti al pagamento di tali prestazioni, le tariffe determinate dalle regioni[235].

Il comma 2 prevede che restano salve le norme che disciplinano l'assistenza sanitaria ai cittadini stranieri in Italia in base a trattati e accordi internazionali bilaterali o multilaterali di reciprocità sottoscritti dall'Italia.

Il comma 3 dispone che ai cittadini stranieri presenti sul territorio nazionale, non in regola con le norme relative all'ingresso ed al soggiorno, sono assicurate, nei presìdi pubblici ed accreditati, le cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia ed infortunio e sono estesi i programmi di medicina preventiva a salvaguardia della salute individuale e collettiva. Sono, tra l’altro, garantiti:

§         la tutela sociale della gravidanza e della maternità, a parità di trattamento con le cittadine italiane[236];

§         la tutela della salute del minore in esecuzione della Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989;

§         le vaccinazioni secondo la normativa e nell'ambito di interventi di campagne di prevenzione collettiva autorizzati dalle regioni;

§         gli interventi di profilassi internazionale;

§         la profilassi, la diagnosi e la cura delle malattie infettive.

Il comma 4 stabilisce che le suddette prestazioni sono erogate senza oneri a carico dei richiedenti, qualora privi di risorse economiche, fatte salve le quote di partecipazione alla spesa a parità con i cittadini italiani.

Il comma 5 dispone che l'accesso alle strutture sanitarie da parte dello straniero non in regola con le norme sul soggiorno non può comportare alcun tipo di segnalazione all'autorità, salvo i casi in cui sia obbligatorio il referto, a parità di condizioni con il cittadino italiano.

Il comma 6 prevede che, fermo restando il finanziamento delle prestazioni ospedaliere urgenti o comunque essenziali a carico del Ministero dell'interno, agli oneri recati dalle rimanenti prestazioni contemplate nel suddetto comma 3, nei confronti degli stranieri privi di risorse economiche sufficienti, si provvede nell'ambito delle disponibilità del Fondo sanitario nazionale, con corrispondente riduzione dei programmi riferiti agli interventi di emergenza.

 

Il numero 2) della lettera l) stabilisce l'equiparazione ai cittadini italiani degli stranieri regolarmente soggiornanti da almeno due anni e dei minori iscritti nel loro permesso di soggiorno, ai fini dell'accesso alle provvidenze di assistenza sociale, incluse quelle che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente, ad eccezione dell'assegno sociale qualora non derivante dalla conversione del trattamento d'invalidità in godimento;

 

L’articolo 41 del citato D.Lgs. 286/1998 reca norme riguardanti l’assistenza sociale.

In particolare, il comma 1 dispone che gli stranieri titolari della carta di soggiorno (oggi: permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo: v. infra) o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno (nonché i minori iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro permesso di soggiorno) sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni economiche e di assistenza sociale, incluse quelle previste per coloro che sono affetti da morbo di Hansen o da tubercolosi, per i sordomuti, per i ciechi civili, per gli invalidi civili e per gli indigenti.

Il comma 19 dell’articolo 80 della legge 23 dicembre 2000 n. 388 (legge finanziaria 2001), dispone, altresì, che ai sensi del citato articolo 41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l'assegno sociale e le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente sono concessi agli stranieri che siano titolari di carta di soggiorno; per le altre prestazioni e servizi sociali, l'equiparazione con i cittadini italiani è attuata in favore degli stranieri che siano almeno titolari di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno. Sono fatte salve le disposizioni previste dal decreto legislativo 18 giugno 1998, n. 237 (Disciplina dell'introduzione in via sperimentale, in talune aree, dell'istituto del reddito minimo di inserimento, a norma dell'articolo 59, commi 47 e 48, della legge  27 dicembre 1997, n. 449)[237] e dagli articoli 65 (Assegno ai nuclei familiari con almeno tre figli minori) e 66 (assegno di maternità) della legge 23 dicembre 1998, n. 448.

L’articolo 9 del citato decreto legislativo n. 286 del 1998, prevede tra l’altro che lo straniero in possesso, da almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di validità, che dimostra la disponibilità di un reddito non inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale e, nel caso di richiesta relativa ai familiari, di un reddito sufficiente secondo i parametri indicati e di un alloggio idoneo che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge regionale per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica ovvero che sia fornito dei requisiti di idoneità igienico-sanitaria accertati dall'Azienda unità sanitaria locale competente per territorio, può chiedere al questore il rilascio del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, per sè e per i familiari. Il comma 12, lettera c, del medesimo articolo 9 stabilisce, tra l’altro, che, oltre a quanto previsto per lo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato, il titolare del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo può : usufruire delle prestazioni di assistenza sociale, di previdenza sociale, di quelle relative ad erogazioni in materia sanitaria, scolastica e sociale, di quelle relative all'accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico, compreso l'accesso alla procedura per l'ottenimento di alloggi di edilizia residenziale pubblica, salvo che sia diversamente disposto e sempre che sia dimostrata l'effettiva residenza dello straniero sul territorio nazionale.

Si ricorda altresì che la normativa vigente prevede, unitamente ai trattamenti previdenziali che presuppongono l’esistenza di un rapporto lavorativo, anche una serie di prestazioni di natura assistenziale.

Hanno diritto alle provvidenze per invalidità civile coloro che hanno la cittadinanza comunitaria con residenza in Italia o quella di un paese extracomunitario con carta di soggiorno, in possesso dei requisiti prescritti.

In particolare, sono numerosi i benefici economici assistenziali previsti, nel rispetto di talune condizioni, in favore degli invalidi civili (pensione di inabilità o assegno di invalidità, indennità di frequenza, indennità di accompagnamento), dei ciechi civili assoluti e parziali (pensione, indennità speciali e di accompagnamento) e dei sordomuti (assegno mensile, indennità di comunicazione).

Dal 1° gennaio 2001, tali benefici sono concessi dalle Regioni in esito a procedimenti, avviati su istanza dell'interessato o dei familiari, per la verifica dei requisiti sanitari (sussistenza e grado della disabilità) e degli altri presupposti previsti dalla legge (anagrafiche, reddituali).

Di seguito si riportano alcuni dei principali benefici di carattere economico previsti per le diverse categorie[238]:

§         Pensione di invalidità civile[239], pari ad un importo per il 2007 di  242,84 euro per 13 mensilità;

§         Assegno mensile di assistenza[240], pari ad un importo per il 2007 di 242,84 euro per 13 mensilità;

§         Indennità di accompagnamento[241], pari ad un importo per il 2007 di 455,42 euro per 12 mensilità;

§         Indennità di frequenza[242], pari ad un importo per il 2007 di  242,84 euro per 13 mensilità;

§         Pensione di cecità[243], pari ad un importo per il 2007 di 262,62 euro per 13 mensilità;

§         Pensione per sordomuti[244], pari ad un importo per il 2007 di  242,84 euro per 13 mensilità;

§         Assegno ai nuclei familiari con almeno tre figli minori[245], pari ad un importo mensile per il 2007 di 122,80 euro;

§         Assegno di maternità[246], pari ad un importo mensile per il 2007 di 294,52 euro

In sostituzione della pensione di inabilità per mutilati e invalidi civili o dell’assegno mensile di assistenza, in precedenza richiamati, i mutilati e invalidi civili, dal primo giorno del mese successivo al compimento dell'età di 65 anni, su comunicazione delle competenti Prefetture, sono ammessi al godimento della pensione sociale a carico del fondo per la pensione sociale, di cui all'articolo 26 della legge 30 aprile 1969, n. 153[247].

Si ricorda, inoltre, che l’articolo 3, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335, ha introdotto l’istituto dell’assegno sociale, prestazione di natura assistenziale che a decorrere dal 1° gennaio 1996 ha sostituito la pensione sociale, che continua comunque ad essere erogata a coloro che, avendone i requisiti, ne hanno fatto domanda entro il 31 dicembre 1995.

L’assegno sociale è riservato ai cittadini italiani che abbiano 65 anni di età, siano residenti in Italia ed abbiano un reddito pari a zero o di importo comunque inferiore ai limiti stabiliti annualmente dalla legge. Se il soggetto interessato è coniugato si tiene conto anche del reddito del coniuge.

L'importo dell'assegno viene stabilito anno per anno ed è esente da imposta. Per l'anno 2007, l'importo mensile dell'assegno è di 389,36 euro, per un importo annuo pari a 5.061,68 euro (389,36 x 13). I limiti di reddito sono di 5.061,68 euro se il richiedente non è coniugato e di 10.123,36 euro annui (cioè 5.061,68 x 2) se il richiedente è coniugato.

L'assegno sociale non è reversibile e non viene corrisposto se l'interessato si trasferisce all'estero.

Come già detto, l’assegno sociale spetta anche ai mutilati ed invalidi civili, totali e parziali, ed ai sordomuti che compiano 65 anni di età, in sostituzione delle specifiche prestazioni loro corrisposte fino a tale età. I ciechi civili, invece, continuano a percepire anche dopo il 65° anno di età il trattamento economico cui hanno diritto; tuttavia, poiché questo è d’importo inferiore al limite di reddito stabilito per il diritto all’assegno sociale, in assenza di altri redditi i ciechi civili possono ottenere una quota integrativa di assegno sociale.

La relazione tecnica al provvedimento in esame precisa che l’onere finanziario previsto per le suindicate provvidenze è ripartito nel seguente modo:

 

(valori in milioni di euro)

 

2008

2009

2010

2011

2012

Assegni di maternità

31

31

32

32

33

Assegno per il nucleo familiare numeroso (con almeno tre figli minori)

8

8

8

8

9

Pensione di invalidità civile

33

67

102

104

106

Indennità di accompagnamento

19

38

58

59

59

Totale costi

91

144

200

203

207

 

Sembra opportuno verificare se i criteri recati dal comma 1, lettera l), numero 2), relativi all’equiparazione degli stranieri soggiornanti da almeno due anni ai fini dell’accesso alle provvidenze di assistenza sociale, non siano suscettibili di determinare, in alcune ipotesi, una restrizione dei requisiti di accesso a benefici già riconosciuti dalla legislazione vigente per tali categorie di stranieri.

 

La lettera m) fissa il principio generale dal quale discenderanno le norme di delega in grado di consentire ed assicurare lo svolgimento di interventi di accoglienza di carattere temporaneo e straordinario da parte degli enti locali per fronteggiare situazioni di emergenza.

 

Come brevemente ricordato nel documento contenente le osservazioni della Conferenza unificata sul disegno di legge delega in esame, “seppur gli aspetti dell’immigrazione più strettamente legati ad esigenze di certezza di status sull’intero territorio nazionale come l’ingresso e il soggiorno, gli accordi internazionali di cooperazione riguardanti la condizione giuridica dello straniero, il rilascio dei visti di ingresso e la regolazione dei flussi migratori, i provvedimenti di allontanamento dello straniero, l’accoglienza dei richiedenti asilo ecc., restino di competenza esclusiva statale, si ribadisce la competenza regionale concorrente o esclusiva in materie di forte impatto sulla vita dei migranti, tra le quali i servizi sociali, l’edilizia residenziale pubblica, la formazione professionale, l’accesso al lavoro, l’accesso alle professioni”.

Il testo unico sull’immigrazione consente di far fronte a emergenze umanitarie causate da eventi eccezionali. In tali circostanze è possibile per il Governo determinare con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri gli interventi di protezione temporanea necessari per accogliere in maniera tempestiva e adeguata le popolazioni sfollate che dovessero raggiungere in massa il territorio italiano (art. 20, D.Lgs. 286/1998).

Tali interventi erano finanziati attraverso il Fondo nazionale politiche migratorie previsto dall’art. 45 del Testo unico, costituito soprattutto per finanziare le misure di integrazione sociale a favore degli immigrati; in particolare il Fondo era mirato al finanziamento di corsi di lingua italiana, a progetti di educazione interculturale e per l'accesso all'alloggio e alle misure di accoglienza dovute a eventi straordinari. Il Fondo era ampiamente regionalizzato: il 20% era cioè gestito dall'Amministrazione centrale e il resto veniva ripartito tra le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano. Fino al 2002 la Direzione Generale dell'immigrazione presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha utilizzato la quota di propria spettanza per cofinanziare iniziative sperimentali e progetti pilota in un'ottica tendente a individuare buone pratiche e a promuovere la diffusione e la realizzazione di politiche di integrazione soprattutto a livello locale. Nel 2002 il Fondo è confluito nel Fondo nazionale per le politiche sociali che, con decreto del ministro della solidarietà sociale viene ripartito annualmente, tra le Regioni, senza vincolo di destinazione.

Infine, la L. 296/2006 (Legge finanziaria 2007) al comma 1262 prevede l’istituzione di un Fondo presso il Ministero dell’interno di 3 milioni di euro a partire dal 2007 per fare fronte alle spese connesse agli interventi in materia di immigrazione e di asilo e alle emergenze legate ai flussi migratori.

 

La lettera n) prevede l’aggiornamento delle disposizioni relative alla composizione e alle funzioni della Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie, anche in relazione alla sua collocazione presso il Ministero della solidarietà sociale e alla presidenza del Ministro della solidarietà sociale.

 

Il comma 4 dell’articolo 42 del citato D.Lgs. 286/1998 istituisce ai fini dell'acquisizione delle osservazioni degli enti e delle associazioni nazionali maggiormente attivi nell'assistenza e nell'integrazione degli immigrati, e del collegamento con i Consigli territoriali, nonché dell'esame delle problematiche relative alla condizione degli stranieri immigrati, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, la Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie, presieduta dal Presidente del Consiglio e di cui fanno parte:

§         rappresentanti delle associazioni e degli enti presenti nel CNEL e rappresentanti delle associazioni che svolgono attività particolarmente significative nel settore dell'immigrazione in numero non inferiore a dieci;

§         rappresentanti degli stranieri extracomunitari designati dalle associazioni più rappresentative operanti in Italia, in numero non inferiore a sei;

§         rappresentanti designati dalle confederazioni sindacali nazionali dei lavoratori, in numero non inferiore a quattro;

§         rappresentanti designati dalle organizzazioni sindacali nazionali dei datori di lavoro dei diversi settori economici, in numero non inferiore a tre;

§         otto esperti designati rispettivamente dai Ministri del lavoro e della previdenza sociale, della pubblica istruzione, dell'interno, della giustizia, degli affari esteri, dell’economia e dai Dipartimenti della solidarietà sociale e delle pari opportunità;

§         otto rappresentanti delle autonomie locali, di cui due designati dalle regioni, uno dall'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), uno dall'Unione delle province italiane (UPI) e quattro dalla Conferenza unificata;

§         due rappresentanti del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL);

§         esperti dei problemi dell'immigrazione in numero non superiore a dieci.

Si ricorda che con il decreto-legge 8 maggio 2006, n. 181 (Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri), convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, è stata modificata per più aspetti l’organizzazione del Governo e, tra l’altro, è stato istituito il Ministero della solidarietà sociale (articolo 1, comma 1), al quale sono state attribuite (articolo 1, comma 6) le competenze in materia di politiche sociali (e di assistenza) e di vigilanza dei flussi di entrata dei lavoratori immigrati, competenze precedentemente spettanti al Ministero del lavoro e delle politiche sociali  la cui denominazione è conseguentemente stata sostituita da quella di Ministero del lavoro e della previdenza sociale (articolo 1, comma 11 e 18).

Di recente, è stato adottato il D.P.R. 14 maggio 2007, n. 96, il quale ha confermato che continua ad operare presso il Ministero della solidarietà sociale, tra gli altri organismi collegiali, anche la suddetta Consulta, fissandone la durata in tre anni, decorrenti dalla data di entrata in vigore del regolamento. Tre mesi prima della scadenza del termine di durata, la Consulta, come gli altri organismi ivi previsti, presenta una relazione sull'attività svolta al Ministro della solidarietà sociale.

 

La lettera o) definisce l’obiettivo dipotenziare le misure dirette all'integrazione dei migranti, concepita come inclusione, interazione e scambio e non come coabitazione tra comunità separate.

 

Il testo del disposto fornisce un ulteriore chiarimento riguardo la corretta interpretazione del termine integrazione, qui intesa quale processo dinamico in grado di provocare una interazione tra la comunità nazionale e le comunità straniere presenti sul nostro territorio. In tal senso deve essere inteso il rimando al termine inclusione, ove per inclusione si intende l’insieme delle politiche dirette a favorire l’accesso all’alloggio da parte dei migranti e a favorirne l’inserimento lavorativo (con particolare riguardo alle donne), nonché la promozione delle pari opportunità per l’accesso all’istruzione, alla formazione, ai servizi collettivi e all’assistenza sanitaria.

 

Particolare attenzione viene dedicata alle seconde generazioni e alle donne, soggetti considerati particolarmente bisognosi di tutela.

 

Le seconde generazioni, figli di migranti nati in Italia o qui giunti nei primi anni di vita, avendo a riferimento due diversi modelli culturali (quello della famiglia d’origine e quello del paese che li ha accolti), spesso soffrono disagi relativi ai processi di costruzione identitaria o agli atteggiamenti di discriminazione su base etnica provenienti in maniera combinata dal gruppo d’origine genitoriale e dalla popolazione della nazione ospitante.

Le donne migranti, la cui presenza sul territorio nazionale si attesta al 49,4%, sono i soggetti che più soffrono dei fenomeni di marginalità sociale e discriminazione razziale, sia in quanto maggiormente esposte a forme di violenza familiari e sul lavoro sia perché dipendenti giuridicamente ed economicamente dai familiari o dal datore di lavoro.

 

Tali misure vengono potenziate anche attraverso la definizione della figura e delle funzioni dei mediatori culturali.

 

Il mediatore culturale è una figura professionale di rilievo nel processo di integrazione degli stranieri, facilita infatti le relazioni tra immigrati e società di accoglienza, affiancando gli operatori italiani, pubblici e privati, nelle attività di consulenza, informazione, formazione, orientamento e accompagnamento rivolte ai migranti. Spesso il mediatore culturale non è di nazionalità italiana, poiché deve essere in grado di conoscere profondamente la lingua e la cultura delle comunità straniere a cui offre assistenza.

L’articolo 42 del citato D. Lgs. 286/1998 dispone che lo Stato, le regioni, le province e i comuni, nell'ambito delle proprie competenze, anche in collaborazione con le associazioni di stranieri e con le organizzazioni stabilmente operanti in loro favore, nonché in collaborazione con le autorità o con enti pubblici e privati dei Paesi di origine, favoriscono, tra l’altro, la realizzazione di convenzioni con associazioni regolarmente iscritte nell’apposito registro, ai fini dell'impiego all'interno delle proprie strutture di stranieri, titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore a due anni, in qualità di mediatori interculturali (comma 1).

Dal luglio 2007 si stanno svolgendo presso la sede del Ministero della solidarietà Sociale una serie di audizioni di rappresentanti delle Regioni, degli Enti locali, delle Associazioni di volontariato e delle Università sul tema dei mediatori culturali. La riflessione sulla mediazione culturale ha come obiettivo l’elaborazione di un documento che possa rappresentare la base di discussione per la definizione del profilo, del ruolo e delle specifiche competenze del mediatore culturale anche nella prospettiva della costituzione di un albo nazionale.

Tale esperienza sembra essere stata anticipata a livello locale, dal Comune di Roma, dove, nel novembre del 2006, è stato formalizzato dall'Assessorato alle Politiche sociali il regolamento del primo “Registro pubblico dei mediatori interculturali della città di Roma”, un albo cui potranno iscriversi tutti i cittadini stranieri in possesso di specifiche competenze e professionalità.

 

La lettera p) del provvedimento in esame prevede il reperimento di ulteriori fonti di finanziamento per il Fondo per l’inclusione sociale degli immigrati, istituito presso il Ministero della solidarietà sociale ai sensi dell’art. 1, commi 1267-1268 della legge finanziaria 2007 (L. 296/2006[248]).

 

La dotazione del Fondo è pari a 50 milioni di euro annui per il triennio 2007-2009. Il Fondo è fra l’altro finalizzato alla realizzazione di un piano per l’accoglienza degli alunni stranieri, anche per favorire il rapporto scuola-famiglia, mediante l’utilizzo, per fini non didattici, di apposite figure professionali madrelingua quali i mediatori culturali. I provvedimenti concernenti l’utilizzazione del Fondo sono adottati dal ministro della solidarietà sociale di concerto con il ministro per i diritti e le pari opportunità.

In attuazione della legge finanziaria 2007, il ministro della solidarietà sociale, di concerto con il ministro per i diritti e le pari opportunità, ha emanato la Direttiva del 3 agosto 2007 concernente l’utilizzazione del Fondo, con cui vengono definiti gli obiettivi e le aree prioritarie di intervento che saranno finanziate per l’anno 2007, per un ammontare complessivo di 50 milioni di euro.

Le aree prioritarie di intervento individuate sono: sostegno all’accesso all’alloggio; accoglienza degli alunni stranieri; tutela dei minori stranieri non accompagnati; valorizzazione delle seconde generazioni di stranieri; tutela delle donne immigrate a rischio di marginalità sociale; diffusione della lingua e della cultura italiana; diffusione della conoscenza della Costituzione italiana, dell’ordinamento giuridico nazionale e dei percorsi di inclusione sociale. I progetti potranno essere presentati, in forma singola ovvero in partenariato da Regioni, province autonome, enti locali, associazioni e altri organismi privati che svolgono attività per favorire l'integrazione sociale degli stranieri, iscritte al registro di cui all’art. 52 del D.P.R. 394/99 nonché associazioni ed enti che svolgono attività nel campo della lotta alle discriminazioni ai sensi dell’art. 6 del D. Lgs.215/2003[249].

 

I criteri generali per il reperimento di nuove fonti di finanziamento vengono individuati in contributi volontari dei datori di lavoro nonché in contributi, donazioni o finanziamenti disposti da privati, enti ed organismi anche internazionali e dall’Unione europea.

 

Relativamente alle misure adottate dall’Unione europea in materia di integrazione, ricordiamo la decisione del Consiglio del 25 giugno 2007 che istituisce il Fondo europeo per l’integrazione di cittadini di paesi terzi  per il periodo 2007-2013 nell’ambito del programma generale  “Solidarietà e gestione dei flussi migratori”.

Obiettivo generale del Fondo è sostenere gli sforzi compiuti dagli Stati membri per permettere ai cittadini di paesi terzi di integrarsi più facilmente nelle società europee. Il Fondo si concentra essenzialmente su azioni miranti all'integrazione dei cittadini di paesi terzi appena arrivati.

 

Il Fondo contribuisce al conseguimento dei seguenti obiettivi specifici:

§         agevolare lo sviluppo e l'applicazione di procedure di ammissione che interessino e facilitino il processo di integrazione di cittadini di paesi terzi;

§         sviluppare e attuare il processo di integrazione dei cittadini di paesi terzi appena arrivati negli Stati membri;

§         rafforzare la capacità degli Stati membri di sviluppare, applicare, sorvegliare e valutare le politiche e le misure di integrazione di cittadini di paesi terzi;

§         perseguire lo scambio di informazioni e di migliori pratiche e la cooperazione all'interno degli Stati membri e fra di essi per quanto riguarda lo sviluppo, l'attuazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche e delle misure di integrazione di cittadini di paesi terzi.

Gli obiettivi sopra illustrati possono essere raggiunti attraverso Azioni negli Stati membri, sostenute dal Fondo, o attraverso Azioni comunitarie, prese su iniziativa della Commissione, attraverso le quali il Fondo può finanziare, nel limite del 7 % delle risorse disponibili, azioni transnazionali o azioni di interesse per l’intera Comunità relative alla politica in materia di immigrazione e integrazione.

La dotazione finanziaria per l'attuazione delle azioni finanziate dal Fondo per il periodo dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2013 è di 825 milioni di euro.

 

 


Articolo 1, comma 1, lettera q)
(vittime di violenza o sfruttamento)

[…]

 

q) favorire un'adeguata tutela delle vittime di riduzione o di mantenimento in schiavitù o in servitù, delle vittime di tratta, delle vittime di violenza o di grave sfruttamento e garantire il loro accesso ai diritti previsti dalla normativa vigente attraverso:

1) la revisione della disciplina delle espulsioni che tenga conto della necessità di sospendere il provvedimento di espulsione nei casi in cui vi siano fondati elementi per ritenere che lo straniero sia stato assoggettato a una situazione di violenza e di grave sfruttamento nel territorio nazionale;

2) la revisione della disciplina e della procedura di ricongiungimento familiare che consenta l'adozione di procedure accelerate e la semplificazione dei requisiti quando i familiari dello straniero che sia stato vittima di tratta o di grave sfruttamento corrano rischi per la loro incolumità in ragione dell'assoggettamento alla situazione di violenza o di grave sfruttamento di cui lo straniero stesso è vittima;

3) l'esclusione della punibilità per i reati e per le infrazioni relativi alla condizione di soggiorno illegale, per mancata ottemperanza all'ordine di espulsione, commessi dallo straniero in condizioni di assoggettamento alla violenza e al grave sfruttamento;

 

[…]

 

 

Ai sensi della lettera q)dell'articolo 1 il Governo è tenuto a favorire una adeguata tutela alle vittime dei reati di tratta, riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù, violenza o grave sfruttamento.

 

In tema di traffico di esseri umani, va ricordata l'approvazione della legge 11 agosto 2003, n. 228, diretta ad introdurre nuove disposizioni penali e a modificare quelle già esistenti allo scopo di contrastare il fenomeno della riduzione in schiavitù o in servitù e, più in particolare, di quella forma di riduzione in schiavitù derivante dal traffico di esseri umani. Si tratta di una nuova schiavitù riguardante esseri umani – soprattutto donne e bambini – provenienti dai paesi poveri del mondo che, spinti nel nostro Paese dalla speranza di una diversa prospettiva di vita, sono costretti alla prostituzione, al lavoro forzato e all’accattonaggio.

 

In particolare, il numero 1) prevede che la disciplina delle espulsioni sia modificata in modo da consentire la sospensione del provvedimento nei casi in cui sussistano fondati elementi per ritenere che l’immigrato interessato sia stato vittima di una situazione di violenza o grave sfruttamento in territorio italiano.

 

A tale proposito, si segnala che – ai sensi della legislazione vigente – l’accertamento di situazioni di violenza o di grave sfruttamento nei confronti di uno straniero consente, qualora emergano concreti pericoli per l’incolumità dello straniero stesso derivanti dal suo tentativo di sottrarsi ai condizionamenti dell’associazione criminale o dalle dichiarazioni da lui rese nel corso delle indagini o del processo, il rilascio di uno speciale permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale (art. 18 D.Lgs. 286/1998).

Competente al rilascio del permesso è il questore che provvede su impulso dei servizi sociali degli enti locali o delle associazioni, enti ed altri organismi titolari dei progetti di protezione, ovvero del Procuratore della Repubblica, qualora la situazione sia emersa nel corso di un procedimento penale relativo a fatti di violenza o grave sfruttamento nel quale lo straniero abbia reso dichiarazioni (art. 27 D.P.R. 394/1999[250]). Il permesso di soggiorno per protezione sociale, che ha la durata di sei mesi e può essere rinnovato per un anno ovvero per il maggior periodo necessario per le esigenze di giustizia, ed è condizionato alla partecipazione ad un programma di assistenza ed integrazione sociale, al mantenimento di una condotta compatibile con le finalità del programma ed alla persistenza delle ragioni che hanno dato luogo al suo rilascio[251].

 

Analogamente, in base al numero 2) della medesima lettera, si prevede una revisione della procedura del ricongiungimento familiare per i congiunti di stranieri vittime della tratta o di grave sfruttamento, volta a consentirne la conclusione entro termini abbreviati e a semplificarne i requisiti qualora i familiari siano esposti a rischi per la loro incolumità in relazione a possibili comportamenti ritorsivi legati alla situazione dei loro congiunti.

Ai sensi del numero 3) della lettera in esame il Governo dovrà assicurare una adeguata tutela alle vittime dei citati reati anche attraverso la previsione della loro non punibilità nel caso di soggiorno illegale o nel caso di mancata ottemperanza all'ordine di espulsione, quando lo straniero abbia commesso tali infrazioni trovandosi in condizioni di assoggettamento alla violenza e al grave sfruttamento.

 

 

 

 


 

Le proposte di legge di iniziativa parlamentare

Oltre al disegno di legge governativo, risultano assegnate alla Commissione affari costituzionali della Camera nove proposte di legge di iniziativa parlamentare in materia di immigrazione e condizione dello straniero. Una di esse, l’A.C. 2547 (on. Migliore ed altri), composta da 54 articoli, reca una disciplina organica della materia, alternativa a quella recata dal vigente testo unico in materia di immigrazione (D.Lgs. 286/1998); le altre intervengono su ambiti più limitati con puntuali modifiche o integrazioni, ad eccezione dell’A.C. 1779 (on. Boato) che propone l’integrale abrogazione della L. 189/2002 (c.d. “legge Bossi-Fini”).

A.C. 776 (on. Zacchera)

Il primo dei quattro articoli di cui si compone la proposta di legge interviene sull’art. 22 del testo unico, modificando il procedimento che presiede all’ingresso in Italia per motivi di lavoro entro i limiti fissati dalle quote annuali.

Allo scopo di superare (spiega la relazione illustrativa) le difficoltà di applicazione e i disagi originati dal criterio di precedenza oggi seguito per l’accesso alle quote – basato sull'ordine di presentazione delle richieste presso gli uffici postali –, l’articolo 1 fissa un periodo di tempo predeterminato (pari all’intervallo tra il quarantacinquesimo e il sessantesimo giorno successivi alla data di emanazione del “decreto-flussi”) per la presentazione delle domande. Ad esso fa seguito (come dispone l’art. 21-bis introdotto nel testo unico dall’articolo 2) un esame “per titoli” dei richiedenti, nel quale sono considerati quali titoli preferenziali vari elementi (conoscenza della lingua, titolo di studio, precedenti soggiorni in Italia e in Europa, membri del nucleo familiare già regolarmente presenti in Italia) che il richiedente è tenuto a specificare e documentare.

L’articolo 3 novella invece il successivo art. 27 del testo unico, al fine di regolare in modo specifico, al di fuori delle quote, l’ingresso per lavoro delle c.d. “badanti”, ovvero delle persone che assistono anziani o malati a domicilio.

L’articolo 4 reca le disposizioni inerenti alla copertura finanziaria del provvedimento.

A.C. 1102 (on. Campa)

La proposta di legge, composta da un solo articolo, integra con alcuni periodi il testo dell'art. 27, co. 5-bis, del testo unico sull’immigrazione, che disciplina l’ingresso in Italia degli sportivi extracomunitari.

 

Il menzionato co. 5-bis, introdotto dall'art. 22 della L. 189/2002, ha introdotto una quota numerica annuale per l'ingresso degli sportivi stranieri che svolgono attività sportiva a titolo professionistico o comunque retribuita. La quota è fissata con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali, su proposta del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), sentiti i Ministri dell'interno e del lavoro e delle politiche sociali (oggi ministro della solidarietà sociale) ed è ripartita dal CONI, previa approvazione del ministro vigilante, tra le federazioni sportive nazionali.

 

L’integrazione proposta concerne gli sportivi extracomunitari autorizzati a svolgere attività sportiva dilettantistica in Italia e, come precisa la relazione illustrativa, mira a derogare per essi alla previsione generale recata dal co. 2 del citato art. 27, ai sensi del quale “i lavoratori extracomunitari autorizzati a svolgere attività lavorativa subordinata nel settore dello spettacolo [e tra questi, gli atleti] non possono cambiare settore di attività né la qualifica di assunzione”.

Il testo in esame consente invece agli sportivi dilettanti che si trovino nel territorio nazionale da almeno sei mesi di cambiare settore di attività, previa stipula di un contratto di lavoro subordinato o previo rilascio della certificazione attestante la sussistenza dei requisiti (di cui all’art. 26 del testo unico) per lo svolgimento di un lavoro autonomo. La disposizione consente inoltre il contemporaneo svolgimento dell’attività lavorativa e di quella sportiva dilettantistica.

A.C. 1263 (on. Mascia ed altri)

L’articolo 1 della proposta di legge integra il co. 4 dell’art. 2 del testo unico (ai sensi del quale “lo straniero regolarmente soggiornante partecipa alla vita pubblica locale”) con un nuovo co. 4-bis il quale riconosce allo straniero che regolarmente e stabilmente risiede in Italia da almeno cinque anni il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative e nelle altre elezioni locali, nonché il diritto di partecipare alle consultazioni referendarie indette dagli enti locali.

Sembra opportuno un coordinamento tra la disposizione in esame e quanto previsto dall’art. 55 del testo unico delle disposizioni in materia di enti locali (D.Lgs. 267/2000) che pone la cittadinanza italiana (e, nei limiti e con le modalità di cui al D.Lgs. 197/1996, quella di altro Stato membro dell’Unione europea) quale requisito per l’eleggibilità.

Il periodo di residenza richiesto è pari (cinque anni) a quello richiesto dall’art. 9 del testo unico per il rilascio del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo; il testo in commento non subordina peraltro il riconoscimento dell’elettorato attivo e passivo alla titolarità di tale permesso di soggiorno, né al possesso degli altri requisiti previsti per il suo rilascio.

 

Si ricorda che il citato art. 9, co. 12, lett. d) attribuisce al titolare del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo il diritto di “partecipare alla vita pubblica locale, con le forme e nei limiti previsti dalla vigente normativa”.

 

L’articolo 2 del testo in esame autorizza il Governo a introdurre le necessarie disposizioni attuative della nuova disposizione nel regolamento di attuazione del testo unico (D.P.R. 394/1999).

A.C. 1779 (on. Boato)

La proposta di legge, composta da un solo articolo, dispone l’integrale abrogazione della c.d. “legge Bossi-Fini” (L. 30 luglio 2002, n. 189) di riforma della disciplina in materia di immigrazione e asilo[252], nonché delle successive modificazioni alla stessa.

l’articolo unico precisa inoltre che, dalla data di entrata in vigore della legge, riacquistano efficacia le disposizioni del testo unico di cui al D.Lgs. 286/1989 già soppresse o modificate dall’abrogata L. 189/2002, nel testo ad essa previgente.

A.C. 1804 (on. Sgobio ed altri) ed A.C. 1850 (on. Bordo)

Le due proposte di legge, composte da un solo articolo, pur ricorrendo a formulazioni diverse mirano entrambe ad estendere la disciplina recata dall’art. 18 del testo unico di cui al D.Lgs. 286/1998 agli stranieri che siano vittime di violenze o grave sfruttamento sui luoghi di lavoro.

 

L’art. 18 del D.Lgs. 286/1998 dispone che, quando nel corso di operazioni di polizia, di indagini o di un procedimento per determinati gravi delitti, ovvero nel corso di interventi assistenziali dei servizi sociali, sono accertate situazioni di violenza o di grave sfruttamento nei confronti di uno straniero, e qualora emergano concreti pericoli per la sua incolumità derivanti dal suo tentativo di sottrarsi ai condizionamenti dell’associazione criminale o dalle dichiarazioni da lui rese nel corso delle indagini o del processo, allo straniero stesso sia rilasciato uno speciale permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale, idoneo consentirgli di sottrarsi alla violenza ed ai condizionamenti dell'organizzazione criminale e di partecipare ad un programma di assistenza ed integrazione sociale.

 

Entrambe le proposte aggiungono un comma dopo il comma 1 dell’art. 18 citato, nel quale si prevede la possibilità di rilasciare lo speciale permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale anche ai lavoratori stranieri dei quali risulti accertato l'impiego in condizioni di grave sfruttamento, ovvero ricatto o minaccia (A.C. 1804) o violenza (A.C. 1850), a fini di rispetto delle norme relative alla tutela dei lavoratori.

Il solo A.C. 1804 riformula altresì il comma 1 del citato art. 18 allo scopo di dar rilevanza ai possibili condizionamenti operati da singole persone, e non solo da associazioni criminali.

A.C. 1852 (on. Bucchino ed altri)

La proposta di legge, anch’essa composta da un solo articolo, interviene sull’art. 19 del testo unico che disciplina i casi in cui, pur in presenza dei presupposti di legge, non è possibile disporre l’espulsione o il respingimento dello straniero irregolarmente presente sul territorio nazionale.

In particolare, essa riformula la lett. d) del co. 1, ove si dispone il divieto di espulsione delle donne in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio cui provvedono.

Si ricorda in proposito che la Corte costituzionale, con sentenza 376/2000, ha dichiarato l'illegittimità della citata disposizione nella parte in cui non estende il divieto di espulsione al marito convivente della donna in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio.

La riformulazione proposta alla citata lett. d) dal testo in commento apporta le seguenti modifiche:

§         il divieto di espulsione è temporalmente esteso sino ai dodici mesi successivi alla nascita del figlio;

§         è espressamente recepita la citata sentenza della Corte, prevedendosi che il divieto concerna anche i mariti conviventi.

A.C. 2122 (on. Capotosti)

I quattro articoli di cui si compone la proposta di legge apportano al testo unico di cui al D.Lgs. 286/1998 modificazioni di varia natura, volte ad agevolare il processo di integrazione sociale ed economica degli immigrati.

L’articolo 1 sostituisce con due commi il co. 15 dell’art. 22 del testo unico, con ciò ridisegnando la disciplina del riconoscimento di titoli di formazione professionale acquisiti all'estero.

Secondo il testo vigente, in assenza di accordi specifici le condizioni e modalità di riconoscimento sono definite di volta in volta dal ministro del lavoro, sentita la commissione centrale per l'impiego. Secondo il nuovo testo, il decreto ministeriale definisce invece i requisiti per il riconoscimento per le singole qualifiche professionali, e stabilisce le modalità e le forme del riconoscimento secondo il principio del silenzio-assenso.

I lavoratori stranieri possono inoltre partecipare, a norma del vigente co. 15, a tutti i corsi di formazione e di riqualificazione programmati nel territorio della Repubblica; il nuovo co. 15-bis conferma la disposizione ed attribuisce alle regioni il compito di promuovere specifici interventi per facilitarne l'inserimento nel mercato del lavoro, nonché corsi di aggiornamento rivolti principalmente agli operatori degli enti locali addetti ai problemi dell'immigrazione.

Si segnala che le disposizioni proposte, diversamente dalle altre recate dal testo unico, sono riferite anche ai lavoratori provenienti da Stati membri dell’Unione europea; sembra opportuno verificarne la compatibilità con le norme comunitarie in materia di libera circolazione dei lavoratori nell’Unione.

L’articolo 2 modifica la disciplina del ricongiungimento familiare di cui all’art. 29 del testo unico, con l’intento di sopprimere alcuni limiti introdotti dalla L. 189/2002 e di circoscrivere le ipotesi in cui il nulla osta al ricongiungimento può essere negato.

Si rileva peraltro che le modifiche proposte non sono riferibili al testo dell’art. 29 oggi vigente, poiché tale articolo è stato interamente novellato ad opera del D.Lgs. 8 gennaio 2007, n. 5.

L’articolo 3 aggiunge due commi all’art. 38 del testo unico (Istruzione degli stranieri. Educazione interculturale) attribuendo alle regioni, agli enti locali e alle istituzioni scolastiche il compito di assicurare agli studenti stranieri l'accesso ai benefìci e alle agevolazioni previsti dalla normativa vigente in materia di diritto allo studio in condizioni di parità con gli studenti italiani, anche attraverso l’istituzione di borse di studio ed altre provvidenze.

L’articolo 4 integra l’art. 42 (Misure di integrazione sociale) del testo unico con due disposizioni che, rispettivamente, mirano a promuovere, tramite regioni ed enti locali:

§         le attività di ricerca, studio e progettazione sui diversi aspetti dell'immigrazione, anche incoraggiando la partecipazione diretta dei cittadini stranieri a tali attività;

§         le funzioni socio-culturali svolte senza fine di lucro dalle associazioni di stranieri, nonché dalle altre associazioni che operano in loro favore, anche mediante sovvenzioni e agevolazioni.

A.C. 2547 (on. Migliore ed altri)

La proposta di legge A.C. 2547 (d’iniziativa dell’on. Migliore ed altri[253]) è volta a riformare profondamente la disciplina dell’immigrazione e della condizione giuridica degli stranieri in Italia.

Partendo dalla consapevolezza che l’immigrazione non è un fenomeno emergenziale, ma è il frutto di processi “strutturali di lungo periodo”, e che le società occidentali hanno bisogno, per mantenere i livelli demografici attuali, di massicci ingressi di lavoratori stranieri, la proposta di legge intende modificare le politiche migratorie finora attuate ponendo come criterio fondante la tutela dei diritti degli uomini e delle donne migranti[254].

Tra i principali punti che caratterizzano la proposta di legge si possono indicare i seguenti:

§      reintroduzione della garanzia di terzi per l’accesso al lavoro (sponsor) abolito dalla legge 189/2002 e previsione dell’ingresso per ricerca di lavoro (autosponsorizzazione);

§      ampliamento dei termini di durata del permesso di soggiorno;

§      possibilità permanente di regolarizzare, in alcuni casi specifici, i lavoratori stranieri irregolari cui è permesso il soggiorno al di fuori del sistema delle quote;

§      estensione del ricongiungimento familiare ai figli maggiorenni e ai genitori anche non a carico;

§      riforma del regime delle espulsioni che devono essere in ogni caso disposte dall’autorità giudiziaria;

§      abolizione dei Centri di permanenza temporanea;

§      trasferimento ai comuni delle competenze relative al rinnovo dei permessi di soggiorno.

 

La struttura formale della proposta di legge richiama quella della prima legge organica sull’immigrazione, la L. 40/1998 (c.d. “legge Turco-Napolitano”), costituita da una articolata serie di disposizioni e da una delega per la emanazione di un testo unico per coordinare tali disposizioni con le altre norme in materia[255].

In particolare, la proposta in esame, che consta di 54 articoli, si può suddividere in quattro parti:

§      la maggior parte delle disposizioni (articoli da 1 a 50) sostituiscono la prima parte del testo unico (articoli da 1 a 33 che vengono contestualmente abrogati) che concerne la definizione delle regole che presiedono alla gestione amministrativa dell’immigrazione (programmazione, ingresso, permesso di soggiorno, accesso al lavoro) e delle sanzioni per la violazione di tali regole (espulsione, respingimento) e la individuazione di alcuni diritti degli immigrati (ricongiungimento familiare, tutela dei minori, diritto allo studio). Non sono coinvolte dalla riforma le disposizioni in materia di diritto all’integrazione (assistenza sociale, sanitaria, lotta alla discriminazione), che continuano ad essere disciplinate dal titolo V del testo unico (articoli da 34 a 46);

§      alcune parziali correzioni alla disciplina dell’integrazione recata dal testo unico sono apportate dall’articolo 51 della proposta in esame che modifica l’articolo 39 TU, in materia di accesso ai corsi universitari, e l’articolo 41 sui centri di accoglienza e l’alloggio degli stranieri;

§      l’articolo 52, contiene la delega all’emanazione di un testo unico delle sole disposizioni relative all’ingresso e al soggiorno degli stranieri, mentre l’articolo 53 dispone in merito all’adozione di un regolamento di attuazione del testo unico;

§      infine, l’articolo 54 riguarda la concessione del diritto di voto agli stranieri nelle elezioni amministrative.

 

Il Capo I (articoli 1, 2 e 3) contiene alcuni principi generali: da rilevare, all’articolo 1, il riconoscimento ai cittadini stranieri di condizioni di uguaglianza con i cittadini italiani e l’impegno a rimuovere gli ostacoli che ne impediscono pienamente la realizzazione.

Da sottolineare, inoltre, il restringimento dell’ambito di applicazione della proposta di legge: oltre ai cittadini comunitari, ne sono esclusi gli apolidi (ora espressamente compresi, art. 1, co. 1, TU) e coloro che hanno richiesto od ottenuto il riconoscimento di una forma di protezione (asilo ex articolo 10 della Costituzione, status di rifugiato, protezione umanitaria ecc.).

 

Il Capo II (articoli 4-10) dispone in merito alla programmazione delle politiche migratoriee alle modalità di ingresso degli stranieri.

Viene mantenuto sostanzialmente l’impianto vigente (art. 3 TU) basato sulla programmazione delle quote di stranieri che possono fare ingresso nel nostro Paese per lavorare, attraverso il documento programmatico triennale e il decreto flussi annuale. A differenza del sistema attuale, che prevede la definizione delle quote da parte del decreto annuale sulla base dei principi del documento programmatico, l’articolo 7, trasferisce a quest’ultimo il compito di fissare i tetti massimi di stranieri da ammettere nel triennio e di indicare i criteri di ripartizione. I decreti sui flussi definiscono, entro tali limiti, le quote anno per anno.

La differenza fondamentale dall’attuale sistema consiste nel consentire la regolarizzazione di lavoratori in via permanente sulla base di precise condizioni (vedi oltre il Capo V). Il numero dei lavoratori regolarizzati si va ad aggiungere a quello fissato dalle quote annuali (di cui però dovranno tener conto).

Inoltre, non sono più previste le quote riservate per gli stranieri di origine italiana e per coloro che provengono da Paesi con i quali l’Italia ha formato accordi di cooperazione in materia di immigrazione (art. 21 TU).

Sono soppressi il Comitato per il coordinamento e il monitoraggio delle disposizioni del testo unico introdotto dalla legge 189/2002 (art. 2-bis TU) e i consigli territoriali per l’immigrazione (art. 3, co. 6, TU).

Dalle quote annuali sono esclusi, oltre, come si detto, le regolarizzazioni, i ricongiungimenti familiari (ora invece compresi) i rinnovi e le conversioni dei permessi di soggiorno, gli ingressi di familiari di minori stranieri disposti dal giudice negli interessi del minore stesso.

Gli articoli 4, 5 e 6 contengono disposizioni relative all’ingresso degli stranieri in Italia, subordinato al possesso, come attualmente previsto, del passaporto e del visto di ingresso rilasciato dalle rappresentanze diplomatiche italiane all’estero. In particolare, è disciplinata in modo dettagliato la procedura di rilascio del visto di ingresso (articolo 6) ed è prevista l’istituzione di un Archivio centrale informatizzato dei visti di ingresso (ACIV) che raccoglie tutte le richieste di visto presentate dai cittadini stranieri (articolo 5).

Da rilevare, che le domande di visto presentate dopo l’esaurimento delle quote annuali disponibili non devono essere respinte e hanno la precedenza al momento dell’emanazione del successivo decreto flussi (art. 6, comma 3).

L’ingresso in Italia è consentito per soggiorni di breve durata fino a tre mesi, fattispecie ora regolata dalla L. 68/2007[256] (art. 6, co. 15) o per soggiorni di lunga durata (art. 6, co. 17).

Per questi ultimi sono individuati una serie di visti d’ingresso: per ricerca di lavoro (disciplinato dall’art. 8), su chiamata nominativa o per garanzia di terzi (art. 9), per lavoro autonomo, per motivi familiari, per motivi di studio, per cure mediche, per residenza elettiva, per motivi religiosi (art. 10).

 

Il Capo III (artt. 11-26) regola il soggiorno degli stranieri. In particolare, il permesso di soggiorno deve essere richiesto, come previsto attualmente (art. 5 TU) alla questura competente che provvede anche al rilascio dello stesso (articolo 12). Le funzioni attinenti il rinnovo o il rifiuto del permesso vengono trasferite ai comuni (articolo 13).

Entro tre mesi la scadenza del permesso di soggiorno questo può essere convertito in un nuovo permesso rilasciato per un motivo diverso (articolo 14).

La proposta di legge disciplina il contenuto e le procedure di rilascio di una ampia tipologia di permessi di soggiorno (articoli da 17 a 26):

§      articolo 17: permesso di soggiorno per ricerca di lavoro (non previsto attualmente) rilasciato per la durata di un anno e non rinnovabile. Esso è rilasciato al titolare di un visto di ingresso per ricerca di lavoro, subordinato alla dimostrazione di precise disponibilità finanziarie fruibili nel periodo necessario per la ricerca di occupazione Ai sensi dell’articolo 30, co. 10, il permesso di soggiorno per ricerca di lavoro è rilasciato anche a coloro che fanno ingresso in Italia dietro garanzia di terzi (sponsor);

§      articolo 18: permesso di soggiorno per attesa occupazione (anch’esso attualmente non previsto) rilasciato in caso di mancanza di lavoro per il periodo successivo alla scadenza del permesso di soggiorno per lavoro subordinato;

§      articolo 19: permesso di soggiorno per lavoro autonomo;

§      articolo 20, co. 1-19: permesso di soggiorno per soggiornanti di lungo periodo (si veda art. 9 TU);

§      articolo 20, co. 11-13: permesso di soggiorno nazionale per soggiornanti di lungo periodo, di nuova istituzione, non sottoposto come il precedente a requisiti minimi di reddito;

§      articolo 21: permesso di soggiorno per motivi di studio, compatibile con lo svolgimento di attività lavorative;

§      articolo 22: permesso di soggiorno per motivi familiari;

§      articolo 23: permesso di soggiorno per le vittime di violenza all'interno del nucleo familiare (non previsto attualmente);

§      articolo 24: permesso di soggiorno per protezione sociale (di cui all’art. 18 TU).

§      articolo 25: permesso di soggiorno per motivi di giustizia, rilasciato nei casi in cui la presenza del cittadino e della cittadina stranieri sul territorio nazionale è indispensabile in relazione a procedimenti penali in corso;

§      articolo 26: permesso di soggiorno di cittadini stranieri in stato di detenzione, rilasciato per la durata equivalente alla pena detentiva.

A questi tipi di permesso di soggiorno si aggiungono quelli rilasciati in base alle disposizione in materia di regolarizzazione di cui al Capo V (vedi oltre) e il permesso di soggiorno per motivi umanitari di durata biennale previsto per le donne irregolari in stato di gravidanza, del marito o convivente, e gli stranieri affetti da gravi patologie (articolo 41).

 

Il Capo IV, di cui agli articoli 27-30, regola l’accesso al lavoro degli immigrati. In linea generale, la procedura per l’accesso al lavoro ricalca quella vigente, basata sulla stipula di un contratto di lavoro e sul rilascio del nulla osta al lavoro (art. 22 TU). Rispetto al sistema attuale, vengono soppressi gli sportelli unici per l’immigrazione, istituiti di recente in seguito alla approvazione della L. 189/2002, le cui competenze (ad esempio il rilascio del nulla osta)  vengono trasferite alle questure.

Da rilevare, l’introduzione del principio della conservazione da parte degli stranieri dei diritti previdenziali e di sicurezza sociale maturati e il diritto alla liquidazione dei contributi versati in loro favore comprensivi degli interessi, anche in caso di rimpatrio (articolo 28).

Viene, inoltre, reintrodotto l’istituto dello sponsor (articolo 29), ossia della prestazione di garanzia da parte terzi (cittadini italiani o stranieri regolarmente soggiornanti, enti, imprese, associazioni) per l’accesso al lavoro di immigrati, presente nel testo unico fino al 2002 (art. 23) e poi abolito dalla legge 189/2002.

L’articolo 30 disciplina i cosiddetti ingressi “fuori quota”, ossia gli ingressi per lavori (quali ad esempio dirigenti, professori universitari, artisti, sportivi) che per le loro particolari caratteristiche sono appunto sottratti al regime generale delle quote e sottostanno ad una procedura distinta di autorizzazione (si veda l’art. 27 del testo unico).

 

Il Capo V reca una importante innovazione rispetto alla normativa vigente: si prevede, infatti, la regolarizzazione degli stranieri presenti nel territorio nazionale non in regola con le regole relative all’ingresso o al soggiorno.

Tale strumento presenta due caratteristiche peculiari: innanzitutto, viene previsto in via permanente, a differenza delle regolarizzazioni di tipo temporaneo che si sono succedute periodicamente negli anni passati.

Inoltre, coloro che accedono al lavoro regolare tramite regolarizzazione non sono computati nelle quote fissate annualmente dai decreti flussi, e, costituiscono, pertanto, una sorta di “secondo canale” per l’ingresso e la permanenza degli stranieri, che si affianca a quello programmato.

La proposta in esame prevede tre diverse modalità di regolarizzazione:

§      regolarizzazione ad personam, (articolo 32) rilasciata da una commissione apposita, istituita dall’articolo 31, agli stranieri irregolari che dimostrino un alto livello di integrazione e di inserimento sociale e lavorativo, oppure in considerazione delle possibili conseguenze negative del rimpatrio a causa dell’età o delle condizioni di salute;

§      regolarizzazione per emersione consensuale da lavoro irregolare, la cui richiesta è presentata dal datore di lavoro e concesso dietro pagamento di una ammenda di 2.000 euro per lavoratore (articolo 33);

§      regolarizzazione per denuncia o per accertamento di lavoro irregolare, in entrambi i casi al lavoratore straniero è rilasciato un permesso di soggiorno per ricerca di lavoro (articolo 34)[257].

Gli articoli 35 e 36 concernono il diritto al ricongiungimento familiare, attualmente regolati dagli articoli 29-30 del testo unico, recentemente modificati dal decreto legislativo 5/2007 di attuazione di disposizioni comunitarie[258].

La proposta in esame amplia il novero dei possibili beneficiari del ricongiungimento, che viene esteso a tutti i figli (anche i maggiorenni che ora possono essere ricongiunti solo se a carico e impossibilitati a provvedere a se stessi per ragioni di salute), ai genitori (al momento il ricongiungimento è concesso solo ai genitori a carico che non hanno un adeguato sostegno nel proprio Paese), ai conviventi (ora solamente i coniugi possono essere ricongiunti), e ai fratelli (categoria non contemplata dal testo unico) qualora siano l’unico componente della famiglia rimasto nel Paese di origine.

Gli articoli 37-40 riguardano i minori stranieri e il diritto allo studio.

Le disposizioni relative ai diritti dei minori  ricalcano quelle vigenti di cui agli articoli 31 e 32 del testo unico. Viene soppresso il comitato minori stranieri (art. 33 TU).

Particolarmente innovativo è il contenuto degli articoli 39 e 40 della proposta di legge concernenti il diritto allo studio che riprendono in parte gli articoli 38 e 39 del testo unico (non abrogati).

In particolare, viene ribadito il principio che tutti i minori, anche in posizione irregolare, hanno diritto allo studio alle identiche condizioni dei bambini italiani. Si prevede, inoltre, che tale principio debba essere attuato con misure adeguate a garantirne l’effettività, attraverso l’accoglienza e l’inserimento dei minori e la valorizzazione delle differenze linguistiche e culturali.

 

Il Capo VII è interamente dedicato alla questione dell’espulsione degli stranieri.

La novità principale consiste nel devolvere completamente all’autorità giudiziaria le decisioni in materia di allontanamento dal territorio nazionale, anche relativamente all’espulsione amministrativa ora di competenza del prefetto.

 

Il testo unico sull’immigrazione contempla diversi tipi di espulsione del cittadino straniero riconducibili sostanzialmente a due categorie giuridiche: l’espulsione quale sanzione amministrativa, comminata, appunto, dall’autorità amministrativa (ministro o prefetto) in caso di violazione delle regole relative all’ingresso e al soggiorno e l’espulsione applicata dal giudicenell’ambito di un procedimento penale (l’espulsione a titolo di misura di sicurezza e l’espulsione a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa a sanzione penale).

Esse rispondono a due distinte finalità: la prima colpisce coloro che trasgrediscono le procedure fissate per l’ingresso e il soggiorno degli stranieri e costituiscono dunque una sanzione necessaria ai fini del loro rispetto. La seconda colpisce il comportamento delinquenziale dello straniero a prescindere dalla regolarità della sua posizione amministrativa.

Nel caso di espulsione amministrativa il giudice interviene successivamente dell’adozione del provvedimento di espulsione con la convalida dello stesso.

 

Per quanto riguarda l’esecuzione dell’espulsione, si segnalano due interventi di rilievo.

Innanzitutto, sono soppressi i centri di permanenza temporanea e assistenza (CPTA) di cui all’articolo 14 del testo unico. La funzione di trattenimento, in attesa di espulsione, da essi svolta, viene trasferita ad una molteplicità di strumenti, graduati in considerazione dei concreti pericoli di fuga, che vanno dal fermo di polizia, all’obbligo di soggiorno, alla sorveglianza speciale di pubblica sicurezza (articolo 47).

Inoltre, viene introdotto il ritorno concordato nei Paesi di origine, quale misura alternativa all’espulsione. Le spese di ritorno sono a carico dello Stato, come anche le spese per il reinserimento dello straniero nel proprio Paese (articolo 42).

In materia di espulsione si veda oltre anche l’articolo 51.

 

L’articolo 50 (Capo VIII) riformula le norme penali volte a sanzionare il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina (di cui all’articolo 12 del testo unico), depenalizzando di fatto il favoreggiamento compiuto senza scopro di lucro.

Inoltre, viene diminuita la pena per la fattispecie più semplice, il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina a scopo di lucro per meno di cinque persone, che passa da 4 a 15 anni di reclusione, a 6 mesi e 3 anni.

Pene più alte sono previste per le violazioni che riguardano 5 o più persone e l’associazione a delinquere volta al favoreggiamento dell’immigrazione clandestina.

Infine, le somme di denaro confiscate a seguito di condanna per uno dei reati connessi all’immigrazione clandestina o ricavate dalla vendita dei beni confiscati, sono destinate agli interventi di accoglienza e assistenza umanitaria degli stranieri.

 

Infine, il Capo IX reca alcuni disposizioni transitorie e finali.

L’articolo 51 (comma 1) abroga gli articoli 235 e 312 del codice penale relativi rispettivamente all’espulsione a seguito di condanna alla reclusione per almeno 10 anni e all’espulsione conseguente la condanna per uno dei delitti contro la personalità dello Stato.

Il comma 2 abroga gli articoli da 1 a 33 del testo unico.

Il comma 3 modifica gli articoli 39 (relativo all’accesso ai corsi universitari) e 40 del testo unico (centri di accoglienza e accesso all’abitazione).

L’articolo 52 reca una delega al governo per l’adozione, entro 6 mesi, dall’entrata in vigore, di un testo unico in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri, volto a coordinare le norme introdotte dalla proposta di legge esame con le altre norme vigenti.

L’articolo 53 prevede l’emanazione, entro due mesi dall’entrata in vigore del testo unico, di un regolamento di attuazione.

Infine, l’articolo 54 prevede l’estensione di diritto di voto degli stranieri alle elezioni dei consigli di comuni, province e, quando saranno istituite, di città metropolitane. Il diritto di voto comprende anche la possibilità di candidarsi ed essere eletti. Sono previste due condizioni: la permanenza regolare di almeno 5 anni e l’iscrizione nelle liste elettorali.

Il diritto di voto degli stranieri viene definito principio fondamentale e principio dell’ordinamento giuridico nei confronti delle Regioni. Si ricorda, in proposito, che ciascuna regione stabilisce il proprio sistema di elezione, nei limiti dei principi fondamentali fissati con legge ordinaria (art. 122 Cost.).

 

 

 

 


 

Progetti di legge

 


N. 776

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CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA DI LEGGE

 

d’iniziativa del deputato ZACCHERA

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Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di ingresso nel territorio dello Stato e di assunzione di lavoratori stranieri

 

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Presentata il 17 maggio 2006

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Onorevoli Colleghi! - Non vi è dubbio che la comunità nazionale sia stata profondamente interessata in questi ultimi anni dai problemi legati all'immigrazione e in particolare a quella clandestina.

Più volte, nel passato, si è proceduto a determinare e a normare modi e metodi di controllo per questo fenomeno che interessa centinaia di migliaia di persone ogni anno.

Anche nella XIV legislatura si è provveduto ad integrare e modificare il testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, che reca la disciplina dell'immigrazione, oltre a dettare norme sulla condizione degli stranieri in Italia.

I provvedimenti in questione - meglio noti come provvedimenti «Fini-Bossi» - sono intervenuti principalmente con l'obiettivo di collegare direttamente l'immigrato a un posto di lavoro, dandogli diritti e doveri e tendendo a farlo inserire il più presto possibile nella nostra società.

Nell'applicazione di queste norme sono peraltro emersi alcuni problemi specifici che si vogliono affrontare con la presente proposta di legge, al fine di rendere le normative in vigore il più possibile aderenti alle effettive necessità sia degli immigrati che della comunità nazionale.

In particolare, viene affrontato il problema delle «quote» ovvero del numero delle persone autorizzate ogni anno a intraprendere in Italia una attività lavorativa.

Negli anni scorsi le richieste di lavoro sono risultate sempre molto superiori ai posti disponibili ed è nato il problema di determinare criteri per la scelta di chi debba essere ammesso al permesso di soggiorno.

Fino ad ora si è optato per il criterio dell'ordine di presentazione delle richieste presso gli uffici postali, presentazione ammessa dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del provvedimento che fissa le quote annuali.

Davanti al grande numero di domande presentate, però, si verificano sempre più spesso grosse difficoltà di applicazione.

Innanzitutto, nella prima giornata utile moltissime aziende presentano le proprie richieste e vengono esauriti tutti i posti disponibili, spesso nelle prime ore e addirittura - in molti casi - in pochissimi minuti.

Poiché fanno fede la data e l'orario di partenza della raccomandata postale, si scatenano facilmente situazioni di massa tese alla «conquista» del posto in coda, che creano non solo problemi di ordine pubblico, ma anche vere e proprie ingiustizie.

Basti pensare che il destino di intere famiglie finisce per dipendere dalla solerzia degli impiegati postali che - a seconda di quanto tempo impiegano per spedire lettere raccomandate - riescono a permettere a più o meno persone di presentare la propria domanda nei primissimi minuti di apertura degli sportelli. Si pensi a due uffici postali nella stessa provincia: chi era in coda da ore può aver avuto la fortuna di spedire la domanda prima di un'altra persona, magari in fila da più tempo, ma in un ufficio postale dove si procede più lentamente. Questa seconda persona sarà infatti esclusa perché - a livello provinciale - avrà presentato la propria istanza «dopo» l'altra.

Ciò sta costituendo una situazione assurda, dove non contano più le qualità delle persone che chiedono di lavorare in Italia, ma solo l'attimo di presentazione rispetto a migliaia di altre persone che magari «timbrano», appunto, pochi minuti dopo.

L'articolo 1 del testo qui proposto detta invece regole diverse: viene previsto un periodo di tempo di diversi giorni - e comunque già precedentemente fissato e conosciuto - durante il quale tutti pos- sono presentare le domande e cui fa seguito un esame «per titoli» dei candidati, nel quale sono considerati altri elementi oltre al momento temporale della presentazione dei moduli.

Abbiamo tutti da guadagnare affinché in Italia giungano persone che - ad esempio - vi siano già state o vi abbiano lavorato e non solo in campo agricolo, oppure - aspetto ancora più importante - che parlino italiano o che abbiano frequentato scuole professionali propedeutiche al posto di lavoro che viene offerto.

Ecco perché, all'articolo 2, per l'esame delle domande sono indicati criteri di merito che permetterebbero l'arrivo in Italia di persone più qualificate o già in contatto con le nostre realtà, consentendo così una scelta anche qualitativa dei candidati.

Un altro aspetto particolare è quello delle cosiddette «badanti» ovvero di quelle persone (di solito di sesso femminile e provenienti da aree ben determinate) che assistono anziani o malati a domicilio, inserendosi in famiglia e in gran parte fornendo un aiuto insostituibile a persone in difficoltà.

È questa una vera e propria «emergenza sociale», tenuto conto degli aspetti sociali e delle difficoltà di ricovero di anziani e di malati in strutture di cura. Anche la qualità della vita di queste persone è importante e il rimanere al proprio domicilio anziché essere ospitati in ospizi e in ricoveri comporta una grande risparmio economico.

La necessità di una assistenza è una situazione che spesso si sviluppa in modo improvviso e non predeterminabile, ma a quel punto la ricerca di una «badante» è difficile perché è impossibile chiedere l'arrivo in Italia di una persona comunque conosciuta o di gradimento alla famiglia ospite.

Si sviluppa così un mercato clandestino (molto diffuso e peraltro a volte anche tollerato, davanti alle obiettive necessità) che invece non avrebbe motivo di essere se per tutto l'anno - a determinate  condizioni - fosse possibile instaurare un rapporto di lavoro dipendente con queste persone.

Quello che conta è piuttosto il controllo su queste tematiche al fine di evitare l'ingresso in Italia di persone per motivi che poi si dimostrano ben diversi (si pensi al mondo della prostituzione). Questo può avvenire solo (come normato all'articolo 3) con un coinvolgimento dei datori di lavoro e previa dimostrazione di titoli professionali adeguati.

Ecco perché le norme proposte appaiono significative e importanti per una migliore applicazione delle disposizioni in vigore.



 


proposta  di legge

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Art. 1.

1. Dopo il comma 8 dell'articolo 22 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, è inserito il seguente:

«8-bis. Al fine di permettere una corretta e tempestiva presentazione delle richieste di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, per rientrare nelle quote di ingresso nel territorio dello Stato per lavoro subordinato, anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo, tenuto conto dei ricongiungimenti familiari e delle misure di protezione temporanea eventualmente disposte ai sensi dell'articolo 20, l'istanza presentata presso i competenti uffici di cui al comma 1 per ottenere il nulla osta ai fini dell'ammissione dello straniero nel territorio dello Stato deve essere consegnata nel periodo di tempo che intercorre tra il quarantacinquesimo e il sessantesimo giorno successivi alla data di emanazione dei decreti di cui all'articolo 3, comma 4, allo scopo di consentire agli uffici preposti un'adeguata organizzazione dell'attività nel rispetto dei limiti numerici, quantitativi e qualitativi, determinati dallo stesso articolo 3, comma 4, e dall'articolo 21».

 

Art. 2.

1. Dopo l'articolo 21 del testo unico di cui al decreto legislativo 2 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, è inserito il seguente:

«Art. 21-bis. (Richiesta di autorizzazione al lavoro). - 1. Il datore di lavoro che intende effettuare l'assunzione del lavoratore di Stati comunitari o extracomunitari è tenuto a presentare preventiva richiesta di autorizzazione al lavoro.

2. La richiesta di cui al comma 1 è presentata in carta da bollo allo sportello unico per l'immigrazione della provincia di svolgimento della prestazione lavorativa e deve contenere, a pena di inammissibilità, oltre alla ragione sociale, se trattasi di azienda, i seguenti elementi:

a) le complete generalità del richiedente, accompagnate dalla fotocopia di un valido documento di identità ovvero del passaporto se non si tratta di cittadino italiano e, nel caso di cittadino extracomunitario regolarmente residente in Italia, anche dalla fotocopia del permesso di soggiorno in corso di validità;

b) le complete generalità del lavoratore per il quale si richiede l'autorizzazione, accompagnate dalla fotocopia del passaporto dello stesso in corso di validità;

c) le condizioni lavorative offerte: contratto collettivo nazionale di lavoro applicato, qualifica e livello di inquadramento contrattuale, retribuzione lorda mensile, orario di lavoro che non deve essere inferiore a venti ore settimanali nel caso di tempo parziale, località di impiego, tipologia contrattuale specificando se a tempo indeterminato, a tempo determinato o stagionale;

d) se il lavoratore straniero è a conoscenza della lingua italiana e quale è la sua lingua di appartenenza, con eventuale documentazione attestante il livello di conoscenza della lingua italiana e di altre lingue ufficiali dell'Unione europea;

e) il titolo di studio del lavoratore straniero eventualmente conseguito all'estero e la qualifica professionale, con particolare riguardo a una attinenza tra tale titolo di studio o professionale e la mansione per la quale viene richiesta l'autorizzazione al lavoro in Italia;

f) la documentazione attestante precedenti soggiorni in Italia e in altri Paesi dell'Unione europea;

 g) l'indicazione relativa ai membri del nucleo familiare del lavoratore straniero già regolarmente residenti in Italia.

3. Il possesso dei requisiti di cui alle lettere d), e), f) e g) del comma 2 costituisce titolo preferenziale per l'accoglimento della richiesta di autorizzazione al lavoro. Il richiedente può altresì allegare ulteriore documentazione al fine di dimostrare l'attinenza tra la richiesta e la necessità del soggiorno in Italia del lavoratore straniero».

 

Art. 3.

1. All'articolo 27, comma 1, del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, è aggiunta, in fine la seguente lettera:

«r-ter) collaboratori domestici o familiari qualora la richiesta di collaborazione venga inoltrata da un datore di lavoro italiano per rapporto di lavoro domestico avente natura di assistenza continuativa e diretta di persone anziane, di minori o di disabili. In tale caso all'atto dell'assunzione il lavoratore straniero deve consegnare al datore di lavoro un documento di identità personale in corso di validità ed eventuali diplomi o attestati professionali specifici, oltre a copia dei documenti prescritti dal presente testo unico per ottenere il visto di ingresso o di soggiorno, nonché adeguata documentazione nella quale si attesta la conoscenza della lingua italiana e le eventuali precedenti esperienze professionali come collaboratore domestico o familiare, con allegata lettera di presentazione e referenze del precedente datore di lavoro. Il contratto di lavoro tra le parti si intende stipulato, nel rispetto della normativa vigente e del contratto collettivo nazionale di lavoro applicato, a tempo determinato. In ogni caso, e in deroga a quanto previsto dall'articolo 22, comma 11, il lavoratore straniero è tenuto a lasciare l'Italia quando i compiti o le mansioni di cura e di assistenza sono terminati. Il datore di lavoro deve dare comunicazione ai competenti sportelli unici per l'immigrazione della cessazione o di ogni variazione del rapporto di lavoro. È altresì a cura del datore di lavoro lo svolgimento delle pratiche per la regolarizzazione dei documenti necessari, in conformità alla normativa vigente in materia, relativamente agli aspetti assicurativi e previdenziali, alla tessera sanitaria, nonché ad ogni altro documento sanitario prescritto».

 

Art. 4.

1. All'onere derivante dall'attuazione della presente legge si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2006-2008, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente «Fondo speciale» dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2006, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero dell'interno.

2. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.

 

 

 


N. 1102

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CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA / DISEGNO DI LEGGE

 

d’iniziativa del deputato CAMPA

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Modifica all'articolo 27 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di attività degli sportivi extracomunitari

 

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Presentata il 13 giugno 2006

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Onorevoli Colleghi! - Le modifiche apportate al testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, dalla legge 30 luglio 2002, n. 189 (meglio nota come legge Bossi-Fini), hanno introdotto alcune rilevanti novità anche nel settore sportivo.

Prima del luglio 2002 l'ingresso di sportivi extracomunitari in Italia era libero, ossia non esistevano quote d'ingresso per chi volesse esercitare attività sportiva tanto a livello professionistico quanto a livello dilettantistico. Di conseguenza, il numero di atleti extracomunitari che poteva entrare nel nostro Paese poteva essere piuttosto rilevante. Oggi, a seguito delle modifiche introdotte dalla legge n. 189 del 2002 (articolo 27, comma 5-bis, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998), il limite massimo annuo d'ingresso degli sportivi stranieri, da ripartire tra le federazioni sportive nazionali, viene determinato con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali, su proposta del Comitato olimpico nazionale italiano. Le varie società sportive, pertanto, non possono avvalersi dell'attività di atleti stranieri per un numero superiore rispetto a quello fissato annualmente a livello nazionale.

Pur essendo stato arginato il problema dell'ingresso incontrollato di atleti (che una volta ottenuto il permesso di soggiorno potevano decidere di dedicarsi ad attività lavorative diverse dallo sport), il legislatore ha mantenuto il divieto, per i soli lavoratori dello spettacolo (categoria in cui rientrano gli atleti), di cambiare settore di attività e qualifica. Stante tale prescrizione, un atleta non può svolgere alcun tipo di attività lavorativa diversa da quella sportiva, salvo che non chieda un nuovo visto d'ingresso o un permesso di soggiorno per lavoro subordinato o autonomo. Tale divieto risulta non solo ingiustificato, ma anche particolarmente «vessatorio» per gli atleti che sono, insieme agli altri lavoratori dello spettacolo, l'unica categoria a non poter mutare settore di attività. A ciò si aggiunga che spesso la retribuzione percepita dagli atleti dilettanti risulta essere molto modesta.

Per tale motivo, la presente proposta di legge intende modificare l'articolo 27 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, rendendo così di fatto possibile, per l'atleta, svolgere attività diversa da quella sportiva. Condizione per rendere possibile il mutamento dell'attività lavorativa è che la persona si trovi in Italia da almeno sei mesi e che stipuli un contratto di lavoro subordinato od ottenga la certificazione attestante la sussistenza dei requisiti che l'articolo 26 del testo unico stabilisce per il lavoro autonomo. In considerazione dell'esiguità dei compensi percepiti dagli sportivi dilettanti, si ritiene opportuno consentire loro di svolgere attività lavorativa diversa da quella sportiva anche contemporaneamente ad essa.


 


 


proposta  di legge

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Art. 1.

1. Al comma 5-bis dell'articolo 27 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, introdotto dall'articolo 22 della legge 30 luglio 2002, n. 189, sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: «Gli sportivi extracomunitari autorizzati a svolgere attività sportiva dilettantistica in Italia, a condizione che si trovino nel territorio nazionale da almeno sei mesi, possono cambiare settore di attività previa stipula di un contratto di lavoro subordinato o previo rilascio della certificazione attestante la sussistenza dei requisiti previsti dall'articolo 26 per il lavoro autonomo. Lo svolgimento di attività lavorativa subordinata o autonoma diversa da quella sportiva è consentito anche contemporaneamente all'esercizio dell'attività sportiva dilettantistica».

 

 

 


N. 1263

¾

CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA / DISEGNO DI LEGGE

 

d’iniziativa dei deputati MASCIA, FRIAS, FRANCO RUSSO

¾

 

Modifica all'articolo 2 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di riconoscimento allo straniero dell'elettorato attivo e passivo nelle consultazioni elettorali e referendarie a carattere locale

 

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Presentata il 1° luglio 2006

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Onorevoli Colleghi! - L'immigrazione è un fenomeno di crescenti proporzioni che - in tema di diritti e di doveri - richiede risposte urgenti, ispirate ai princìpi di solidarietà e di convivenza civile.

Gli stranieri non devono e non possono essere considerati una minaccia per l'ordine pubblico e per l'occupazione, ma una straordinaria risorsa per il progresso civile, culturale ed economico della nostra società. Il riconoscimento della ricchezza, certo non solo economica, che dà al nostro Paese la presenza di donne e di uomini provenienti da altri Stati, e che risiedono regolarmente in Italia, non può essere disgiunta dal riconoscimento dei diritti giuridici, civili e politici, che rappresentano la precondizione per rendere effettiva la partecipazione dei migranti nella società di accoglienza. È urgente, dunque, la necessità di definire e rafforzare politiche di cittadinanza nei confronti di chi vive, risiede, studia, lavora nel nostro Paese.

Gli immigrati regolari godono di diritti fondamentali in materia di tutela della maternità e dell'infanzia, di lavoro (anche autonomo), di accesso alle libere professioni e ai diritti previdenziali, in condizioni di parità con i cittadini italiani.

In altre materie, che riguardano fondamentali diritti individuali, il nostro Paese, invece, è tuttora ancorato a concezioni ormai anacronistiche, che non hanno giustificazione rispetto ai princìpi base di una moderna democrazia.

Una delle gravi lacune - rispetto all'auspicato processo di integrazione nel nostro sistema politico e sociale - consiste nel mancato riconoscimento agli stranieri, che risiedono regolarmente e stabilmente nel territorio nazionale, dell'elettorato attivo e passivo nelle consultazioni elettorali e referendarie a carattere locale.

 L'Italia, infatti, non si è adeguata alla linea di tendenza europea rispetto al diritto di voto e, quindi, alla partecipazione dello sviluppo democratico, non solo nelle consultazioni elettorali nazionali, ma neppure in quelle locali (come previsto, ad esempio, in Spagna e in Belgio).

 La presente proposta di legge, che modifica l'articolo 2 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, è tesa ad estendere il diritto di voto attivo e passivo nelle consultazioni elettorali amministrative e nelle altre elezioni locali, nonché il diritto di partecipare alle consultazioni referendarie indette dagli enti locali, agli stranieri che risiedono stabilmente e regolarmente in Italia da almeno cinque anni (come peraltro previsto inizialmente dall'articolo 38, poi espunto nel corso dei lavori parlamentari, del disegno di legge governativo divenuto la legge n. 40 del 1998), ed è complementare alla proposta di legge costituzionale di modifica agli articoli 48 e 51 della Costituzione in materia di riconoscimento allo straniero dell'elettorato attivo e passivo (atto Camera n. 937), già presentata dai firmatari del presente progetto di legge al fine di sancire a livello costituzionale tale diritto.

Un'ultima, ma significativa, considerazione: l'interpretazione corrente della nostra Carta costituzionale, sancita anche dalla giurisprudenza, estende i diritti fondamentali a «tutti» e non solo ai «cittadini». Nello stesso senso vanno numerose convenzioni internazionali ratificate dall'Italia, tra cui, in particolare - per quanto riguarda i cittadini dell'Unione europea - il Trattato di Maastricht che sancisce il passaggio da una situazione di «tolleranza» ad un'altra caratterizzata da diritti garantiti a tutti, senza discriminazioni.



 


proposta  di legge

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Art. 1.

1. Dopo il comma 4 dell'articolo 2 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286, è inserito il seguente:

«4-bis. Allo straniero che risiede regolarmente e stabilmente in Italia da almeno cinque anni è riconosciuto l'elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative e nelle altre elezioni locali, nonché il diritto di partecipare alle consultazioni referendarie indette dagli enti locali».

Art. 2.

1. Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge sono adottate le necessarie modifiche e integrazioni al regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, e successive modificazioni, con le procedure previste dai commi 6 e 7 dell'articolo 1 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.

 

 

 


N. 1779

¾

CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA DI LEGGE

 

d’iniziativa del deputato BOATO

¾

 

Abrogazione della legge 30 luglio 2002, n. 189, recante modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo

 

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Presentata il 4 ottobre 2006

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Onorevoli Colleghi! - L'immigrazione è un fenomeno complesso che riguarda l'Italia, l'Europa, tutte le democrazie avanzate ed i loro rapporti con i Paesi più arretrati e sottosviluppati, sia nel confronto nord-sud, sia nelle relazioni est-ovest.

L'Italia ha conosciuto per quasi un secolo il fenomeno dell'emigrazione verso altri Paesi più sviluppati ed altri continenti; nel mondo vi sono molti milioni di persone di origine italiana, testimoni viventi della drammatica storia del nostro Paese quando era caratterizzato da povertà, miseria e sottosviluppo.

Sappiamo bene che, oggi, in Italia ed in Europa non si può immaginare una politica di immigrazione indiscriminata ed irregolare, che provocherebbe gravi lacerazioni sociali, fenomeni di razzismo, xenofobia, intolleranza ed una convivenza sempre più difficile, specialmente tra le fasce sociali più deboli ed emarginate della nostra popolazione.

L'immigrazione è un fenomeno complesso che va governato con equilibrio e fermezza, con equità e rigore, con una forte collaborazione a livello europeo e con la cooperazione e la diretta responsabilizzazione dei Paesi di provenienza, sia a sud sia ad est. La vera sicurezza non è soltanto un problema di ordine pubblico, che pure esiste e va affrontato nella sua dimensione; una cosa è la sacrosanta e doverosa lotta contro la criminalità italiana ed extracomunitaria, altra cosa il fenomeno dell'immigrazione irregolare, tecnicamente definita clandestina.

In molte delle nostre famiglie esistono persone pienamente integrate, ma che risultano tecnicamente clandestine perché non sono riconosciuti i loro diritti ed anche i loro doveri.

In molte delle nostre aziende, specialmente nel nord d'Italia, lavorano persone pienamente integrate e professionalmente capaci, ma che risultano tecnicamente clandestine perché non sono riconosciuti i loro diritti ed anche i loro doveri.

Queste persone straniere sono lavoratori e lavoratrici nelle aziende, nelle famiglie, che nulla hanno a che vedere con la criminalità.

Governare il fenomeno dell'immigrazione significa, dunque, combattere la criminalità laddove si manifesta, ma soprattutto superare il problema della clandestinità e sviluppare la capacità di integrazione, realizzando l'autentica convivenza nella solidarietà e nella sicurezza.

Governare il fenomeno dell'immigrazione significa fornire risposte adeguate alle esigenze del nostro sviluppo socio-economico e, al contempo, rispettare i diritti civili e umani per tutti, riconoscere le garanzie dello Stato di diritto e delle convenzioni internazionali in materia di asilo.

Tutto questo non è presente nella cosiddetta «legge Bossi-Fini» (legge n. 189 del 2007) in tema di immigrazione e di asilo, approvata nel corso della precedente legislatura, o è stato reso più complicato e difficile, più macchinoso e burocratico, più rigido e repressivo rispetto alla legislazione pre-esistente.

La «Bossi-Fini» non è tanto una legge, quanto un manifesto ideologico, un'arma impropria da agitare in una sorta di campagna elettorale permanente.

È per questo che con la presente proposta vogliamo abrograrla, perché essa è una pessima legge; non è una riforma, bensì una controriforma, un'operazione politica e ideologica regressiva.

Queste norme conculcano i diritti dei lavoratori stranieri, ma anche quelli delle imprese italiane dove essi lavorano; conculcano i diritti delle persone, dei minori e delle famiglie, rendendo tutto più complicato, macchinoso e difficile ed ottenendo in tal modo l'effetto opposto: non meno, ma più clandestinità; non meno, ma più irregolarità; non meno, ma più insicurezza!

Non si deve contrapporre la sicurezza alla solidarietà e alla convivenza, ma promuovere solidarietà e convivenza nella sicurezza. La «Bossi-Fini» va invece nella direzione opposta. Non si deve contrapporre una chiusura ideologica e regressiva ad aperture indiscriminate e demagogiche, ma costruire ed applicare regole certe, eque e praticabili. Questa legge va invece nella direzione opposta. Non si deve rendere sempre più difficile e precaria l'immigrazione regolare e regolata, altrimenti si incentiva il fenomeno della clandestinità e dell'emarginazione. Tale legge va appunto nella direzione opposta e ha creato nuova clandestinità; essa calpesta infatti i diritti civili ed umani fondamentali, lede la Costituzione, rende più difficile la convivenza e la coesione sociale.

Noi siamo per un'immigrazione regolare e regolarizzata, per i diritti e i doveri delle persone, delle famiglie e delle imprese, per una strategia di sviluppo socialmente ed economicamente sostenibile, per il rispetto dei diritti civili ed umani nel quadro di una convivenza possibile e di una positiva coesione sociale ed è per questo che l'abrogazione della legge n. 189 del 2002 diventa pre-requisito fondamentale da cui partire per una nuova e più equa politica dell'immigrazione.



 


proposta di legge

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Art. 1.

1. La legge 30 luglio 2002, n. 189, e successive modificazioni, è abrogata.

2. Dalla data di entrata in vigore della presente legge riacquistano efficacia, nel testo vigente prima della data di entrata in vigore della legge 30 luglio 2002, n. 189, le disposizioni degli articoli 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 32, 39 e 40 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e dell'articolo 1 del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39.

3. Gli articoli 2-bis e 5-bis del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e gli articoli da 1-bis a 1-septies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, sono abrogati.

 

 

 


N. 1804

¾

CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA DI LEGGE

 

d’iniziativa dei deputati SGOBIO, DILIBERTO, BELLILLO, CANCRINI, CESINI, CRAPOLICCHIO, DE ANGELIS, GALANTE, LICANDRO, NAPOLETANO, PAGLIARINI, FERDINANDO BENITO PIGNATARO, SOFFRITTI, TRANFAGLIA, VACCA, VENIER

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Estensione dei benefìci previsti dall'articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, ai lavoratori stranieri impiegati in condizioni di particolare sfruttamento

 

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Presentata l’11 ottobre 2006

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Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge si propone di estendere i benefìci previsti dall'articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (la cosiddetta legge «Turco-Napolitano») anche ai lavoratori che, in condizioni di grave sfruttamento, ricatto o minaccia e in violazione delle norme relative alla tutela della salute e alla sicurezza sui luoghi di lavoro, denunciano il proprio datore di lavoro. Una previsione di civiltà che vuole colpire, soprattutto, quelle odiose forme di sfruttamento che usufruiscono del lavoro degli immigrati clandestini, mantenendoli in condizioni subumane.

L'intento è quindi quello di colpire tali situazioni di sfruttamento, alle quali si accompagnano spesso anche minacce da parte di datori di lavoro senza scrupoli. Una situazione nota da tempo e denunciata dalle associazioni che si occupano dei lavoratori immigrati, e che recentemente è stata oggetto di un'ampia inchiesta del settimanale L'Espresso, che ha documentato le condizioni di migliaia di lavoratori extracomunitari che lavorano nelle campagne pugliesi.

Il giornalista del citato settimanale Fabrizio Gatti, fingendosi un lavoratore rumeno, ha raccontato, in un lungo reportage, le vessazioni che i lavoratori del  settore sono costretti a subire: sfruttati, sottopagati, massacrati di botte se protestano, spesso anche privati del passaporto come forma di ricatto, i lavoratori extracomunitari vivono in condizioni disumane, continuamente minacciati di essere denunciati ed espulsi perché privi del regolare permesso di soggiorno. Una situazione che vede implicata la mafia locale in Sicilia e in Puglia, i caporalati e la malavita nelle altre regioni. Certamente, i settori dell'agricoltura e dell'edilizia sono quelli dove più che altrove si registrano situazioni di grave sfruttamento, ma anche nei settori del tessile e del cuoio le condizioni dei lavoratori e delle lavoratrici stranieri sono terribili: essi sono costretti a lavorare anche dieci ore al giorno, in condizioni penose. Non ultimo, si ricorda il caso dell'operaio edile rumeno Spirodan Mircea, morto sotto le macerie dello stabile crollato a Licata il 22 settembre scorso perché, dato che lavorava in nero e non era in regola con il permesso di soggiorno, il suo datore di lavoro non aveva informato immediatamente i soccorritori della sua presenza sotto le macerie del crollo avvenuto addirittura due giorni prima.

La presente proposta di legge vuole essere il tentativo di sottrarre i lavoratori immigrati clandestini da qualsiasi forma di ricatto o di minaccia da parte di datori di lavoro senza scrupoli. I benefìci previsti dal citato articolo 18 del testo unico, ovvero la possibilità di rilasciare uno speciale permesso di soggiorno per consentire allo straniero di sottrarsi alla violenza e ai condizionamenti dell'organizzazione criminale e di partecipare a un programma di assistenza e integrazione sociale, sono pertanto estesi anche ai lavoratori stranieri quando «nel corso di operazioni di polizia o di indagini o di un procedimento penale ne sia accertato l'impiego in condizioni di grave sfruttamento, ricatto o minaccia e in violazione delle norme relative alla tutela della salute e alla sicurezza sui luoghi di lavoro» (comma 1-bis del citato articolo 18 del testo unico, introdotto dall'articolo 1 della proposta di legge). Una fattispecie particolare che si propone di colpire le gravi forme di sfruttamento.

La presente proposta di legge prevede, altresì, una parziale modifica anche del comma 1 del medesimo articolo 18, inserendo la possibilità che lo straniero possa usufruire di uno speciale permesso di soggiorno anche nei casi in cui la violenza o minaccia sia operata non solo da un'associazione di persone, come prevede il testo vigente, ma anche da una o più persone, dunque anche nel caso in cui non sia possibile, o risulti difficile, riconoscere l'associazione di persone. Una condizione più comune di quella attualmente prevista dalla norma vigente, che permetterebbe di colpire in maniera ancora più puntuale le forme di sfruttamento e di violenza.



 


proposta di legge

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Art. 1.

1. Il comma 1 dell'articolo 18 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, è sostituito dai seguenti:

«1. Quando, nel corso di operazioni di polizia, di indagini o di un procedimento per taluno dei delitti di cui all'articolo 3 della legge 20 febbraio 1958, n. 75, o di quelli previsti dall'articolo 380 del codice di procedura penale, ovvero nel corso di interventi assistenziali dei servizi sociali degli enti locali, siano accertate situazioni di violenza o di grave sfruttamento nei confronti di uno straniero ed emergano concreti pericoli per la sua incolumità, per effetto dei tentativi di sottrarsi ai condizionamenti di una o più persone, ovvero di un'associazione dedita ad uno dei predetti delitti, o delle dichiarazioni rese nel corso delle indagini preliminari o del giudizio, il questore, anche su proposta del procuratore della Repubblica, o con il parere favorevole della stessa autorità, rilascia uno speciale permesso di soggiorno per consentire allo straniero di sottrarsi alla violenza ed ai condizionamenti dell'organizzazione criminale e di partecipare ad un programma di assistenza ed integrazione sociale.

1-bis. Lo speciale permesso di soggiorno di cui al comma 1 viene rilasciato anche ai lavoratori stranieri quando nel corso di operazioni di polizia o di indagini o di un procedimento penale ne sia accertato l'impiego in condizioni di grave sfruttamento, ricatto o minaccia e in violazione delle norme relative alla tutela della salute e alla sicurezza sui luoghi di lavoro».

 


N. 1850

¾

CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA DI LEGGE

 

d’iniziativa del deputato BORDO

¾

 

Modifica all'articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di rilascio del permesso di soggiorno ai lavoratori stranieri per motivi di protezione sociale

 

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Presentata il 24 ottobre 2006

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Onorevoli Colleghi! - L'emergenza immigrazione è tornata prepotentemente di attualità anche a seguito dell'emersione di gravissimi casi di sfruttamento della mano d'opera straniera.

Come, purtroppo, molti di noi sapevano anche prima delle recenti inchieste giornalistiche, e delle conseguenti attività di controllo del territorio e di repressione del fenomeno, ci sono vaste aree del sud Italia in cui ancora si pratica il caporalato e la «tratta delle braccia»; dove immigrati clandestini in cerca di un lavoro che possa sfamare loro stessi e le famiglie lasciate in patria vengono sfruttati fino al limite dello schiavismo da delinquenti che non possono definirsi imprenditori e che, in taluni casi, sono parte integrante di un sistema economico paramafioso o paracamorristico.

Migliaia di donne e di uomini costretti a vivere ai margini della società italiana in condizioni igienico-sanitarie ritenute, dall'organizzazione non governativa «Medici senza frontiere», di livello inferiore rispetto agli standard minimi richiesti dall'ONU per i campi profughi in zone di guerra. Migliaia di lavoratori che la clandestinità condanna a vivere e a lavorare senza apparire, pena l'espulsione dal nostro Paese.

E quando lo sfruttamento emerge alla luce del sole, grazie all'impegno delle Forze dell'ordine o degli organi ispettivi, gli immigrati clandestini sono i soli a non poter beneficiare del sistema di protezione sociale di cui godono gli operai agricoli e, più in generale, i lavoratori italiani. Lo status di clandestino impedisce di intentare azioni risarcitorie nei confronti di chi ha calpestato la loro dignità di esseri umani; così come non consente l'attivazione delle procedure previste dal nostro diritto del lavoro per ottenere, anche forzosamente, il giusto corrispettivo per la prestazione effettuata.

La clandestinità, a cui sono costretti anche a causa delle misure oltremodo restrittive introdotte dalla legge Bossi-Fini, cancella ogni diritto connesso allo status di lavoratore e ciò è inaccettabile in una «Repubblica fondata sul lavoro» (articolo 1 della Costituzione), nel cui territorio si «tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni» (articolo 35 della Costituzione).

Nasce da queste considerazioni la presente proposta di legge che vuole modificare l'articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, al fine di consentire il rilascio del permesso di soggiorno ai lavoratori stranieri per motivi di protezione sociale, che sottopongo alla vostra attenzione.



 


proposta di legge

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Art. 1

 

1. All'articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, dopo il comma 1 è inserito il seguente:

«1-bis. Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano altresì, anche al fine di garantire l'applicazione degli istituti di tutela dei lavoratori previsti dall'ordinamento, agli stranieri in danno dei quali siano accertate, anche a seguito di denuncia effettuata dal diretto interessato, situazioni di violenza o grave sfruttamento nei luoghi di lavoro, ad opera di soggetti singoli o associati tra loro, aggravate dalla pratica dell'intermediazione illegale di manodopera».

 

 

 


N. 1852

¾

CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA DI LEGGE

 

d’iniziativa dei deputati BUCCHINO, ZANOTTI, BAFILE, GIANNI FARINA, FEDI, NARDUCCI

¾

 

Modifica all'articolo 19 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di divieti di espulsione e di respingimento

 

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Presentata il 24 ottobre 2006

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Onorevoli Colleghi! - Gli immigrati in Italia, secondo i dati del Ministero dell'interno, sono quasi 3 milioni. Il Dossier Statistico Immigrazione 2005 della Caritas indica esattamente in 2.786.340 gli immigrati in Italia, una percentuale sulla popolazione residente di circa il 5 per cento in linea con la media europea stimata del 5,2 per cento. Circa la metà è rappresentata da donne.

A questo numero devono aggiungersi gli immigrati «irregolari» stimati in una percentuale compresa tra il 20 e il 30 per cento degli immigrati con regolare permesso di soggiorno per un totale, quindi, di immigrati regolari e non, compreso fra i 3.200.000 e i 3.500.000. La normativa attualmente in vigore, ovvero il testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, è certamente una delle più avanzate del mondo poiché, sostanzialmente, equipara l'immigrato con regolare permesso di soggiorno al cittadino italiano e allo stesso tempo riconosce agli immigrati irregolari il diritto alle cure urgenti ancorché continuative ed essenziali. Tutto ciò a conferma della tradizione di riconoscimento, di difesa dei diritti umani e di solidarietà che caratterizza il nostro Paese nonché della presa di coscienza che gli immigrati rappresentano, di fatto, una risorsa, un investimento sul futuro del nostro Paese piuttosto che una minaccia, dato che i figli di madri straniere nella loro grande maggioranza saranno gli italiani di domani, nostri concittadini.

Il nostro Paese è così avviato a diventare un Paese multietnico, dove l'auspicata integrazione si potrà arricchire anche di parole come «interazione, reciprocità e fecondità negli scambi». È questo il percorso obbligatorio che l'Italia dovrà seguire con impegno e determinazione anche se, allo stato attuale, dobbiamo constatare che nella realtà i percorsi di integrazione sanciti dalla normativa vigente sono ancora segnati da ostacoli con disuguaglianza nell'accesso e nella fruizione dei servizi, sia per mancanza di corrette conoscenze dei propri diritti da parte degli immigrati, sia per le barriere di gravi pregiudizi che ancora devono essere abbattute. Tuttora, purtroppo, si pensa, erroneamente, agli immigrati come portatori di malattie, quando invece i dati scientifici dimostrano che arrivano in Italia sani (a parte le condizioni psico-fisiche di chi ha dovuto affrontare viaggi disperati) e si ammalano dopo l'arrivo. Possiamo quindi affermare che manca una aggiornata e adeguata politica dell'immigrazione e che c'è sempre una maggiore precarietà dell'immigrato, precarietà che va anche a gravare pesantemente sulla sua salute (una buona integrazione va infatti a limitare il fenomeno della deriva e dell'emarginazione sociale - fattori questi ultimi che incrementano violenza e criminalità - e quindi migliora il benessere e la sicurezza sociali).

Numerose e gravi sono le aree critiche sulle quali dobbiamo intervenire con urgenza come, ad esempio, quella della tutela del lavoro che, stante l'attuale normativa che prevede un legame troppo stretto con il contratto di lavoro e con il permesso di soggiorno, pone i lavoratori stranieri nella condizione di forte ricattabilità così da accettare condizioni di lavoro molto più simili a una condizione di sfruttamento (ciò viene confermato dai dati sanitari sugli infortuni dei lavoratori stranieri).

Nell'auspicio che una nuova legge di sistema sia presto approntata per dare dignitosa soluzione alle numerose problematiche, è nostro dovere affrontare e agire con adeguati strumenti almeno su un punto critico che richiede e merita immediata attenzione. Mi riferisco al problema della salute della gestante, della partoriente e del neonato. La gravidanza e il parto delle donne straniere risultano più a rischio che nelle donne italiane. Le donne immigrate di fatto risultano svantaggiate rispetto alle donne italiane nell'accesso ai servizi e nella fruizione degli esami e dei controlli assicurati dalla normativa vigente per la tutela della gravidanza. È confermato dai dati scientifici che le donne immigrate accedono con maggiore ritardo e in modo insufficiente alle prestazioni di monitoraggio e di prevenzione previste e che è diffusa la carenza dì corrette informazioni a riguardo. Ciò determina un maggiore rischio di patologia per loro e per i loro bambini al momento della nascita (le complicanze in gravidanza e al momento del parto sono fra le maggiori cause di ricovero di stranieri residenti in Italia. Le donne straniere ricorrono, inoltre, maggiormente all'interruzione volontaria di gravidanza, hanno un maggiore rischio di taglio cesareo e le malformazioni alla nascita sono più frequenti nei figli delle donne immigrate). Il problema è particolarmente grave fra le donne immigrate in condizione di irregolarità.

Attualmente le donne immigrate irregolari non possono essere espulse o respinte durante la gravidanza e fino ai sei mesi successivi alla nascita del figlio (articolo 19, comma 2, lettera d), del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998). La documentata esperienza di questi ultimi anni ha dimostrato, però, come nella stragrande maggioranza le donne in gravidanza non in possesso del permesso di soggiorno preferiscono non usufruire del divieto di espulsione fino a sei mesi dopo il parto, restando quindi nella clandestinità per il timore di venire espulse allo scadere del citato periodo prefissato di sei mesi. La presente proposta di legge, modificando l'articolo 19 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, vuole estendere il periodo in cui è vietata l'espulsione di almeno ulteriori sei mesi, per consentire alla donna, in tempi accettabili, di trovare una occupazione e di ottenere quindi un permesso di soggiorno per motivi di lavoro.

È facilmente comprensibile come sia realisticamente molto difficile che una donna nei sei mesi successivi al parto possa riuscire a cercare e a trovare un lavoro. Tale periodo è giustamente riconosciuto critico dal punto di vista della salute psico-fisica della donna, basti ricordare la temuta e diffusa depressione post-partum. Oltretutto, nella grande maggioranza dei casi la donna straniera immigrata, a maggior ragione se irregolare, si trova quasi sempre priva di una rete familiare o parenterale di sostegno e di adeguati supporti sociali.

Il provvedimento di modifica proposto è semplice ed è un atto dovuto in quanto consentirà di migliorare sensibilmente l'accesso ai servizi sanitari e la fruizione delle prestazioni sanitarie sia da parte delle donne gravide che delle puerpere, nonché di proteggere efficacemente la vita dei nascituri. È un provvedimento volto, quindi, a tutelare la salute delle donne e dei loro figli. Un provvedimento simile, inoltre, produrrebbe effetti molto positivi anche sulla prevenzione delle interruzioni volontarie di gravidanza spesso motivate da oggettive situazioni sociali come la precarietà per quanto riguarda il lavoro o la situazione abitativa della donna, la carenza di concreti supporti sociali e la mancanza di tutela nel medio-lungo termine. Di fatto le donne straniere immigrate irregolari abortiscono da tre a quattro volte in più delle donne italiane. E questa è una vera e propria emergenza sanitaria che conferma come la fragilità sociale sia tra i principali fattori di rischio dell'aborto volontario.

Si segnala, infine, che recependo la sentenza 12-27 luglio 2000, n. 376 della Corte costituzionale, che ha dichiarato l'illegittimità della lettera d) del comma 2 del citato articolo 19 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, nella parte in cui non estende il divieto di espulsione al marito convivente della donna in stato di gravidanza o nel periodo successivo alla nascita del figlio, la presente proposta di legge prevede espressamente tale estensione.



 


proposta  di legge

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Art. 1.

1. La lettera d) del comma 2 dell'articolo 19 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, è sostituita dalla seguente:

«d) delle donne in stato di gravidanza o nei dodici mesi successivi alla nascita del figlio cui provvedono, nonché dei mariti conviventi delle medesime donne».

 

 

 


 

N. 2122

¾

CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA DI LEGGE

 

d’iniziativa del deputato CAPOTOSTI

¾

 

Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in materia di integrazione degli immigrati

 

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Presentata il 10 gennaio 2007

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Onorevoli Colleghi! - Com'è noto, l'immigrazione su vasta scala, in Italia, è un fenomeno recente, diversamente che in altri Paesi dove è presente da tempo, o che addirittura si sono formati e sviluppati da una miscela di immigrati dalle origini più diverse (come è avvenuto negli Stati Uniti d'America). Da qui la difficoltà, che del resto non è solo italiana, di predisporre misure efficaci per garantire un buon adattamento lavorativo e sociale degli immigrati. Tali misure, tuttavia, sono oltremodo necessarie sotto un duplice profilo: da un lato, quello umanitario, volto a garantire agli immigrati condizioni di vita dignitose, degne di un Paese civile e democratico come il nostro; dall'altro, quello della sicurezza, perché è indubbio che uno straniero abbandonato a se stesso, in un Paese di cui spesso non conosce nemmeno la lingua, rischia di essere facile preda della criminalità, organizzata e non.

Questa situazione, che periodicamente riesplode in Italia nelle forme di una «emergenza» difficile da affrontare, non ha finora permesso di impostare razionalmente problemi cruciali, come quelli dell'alloggio, del lavoro, dell'integrazione culturale e sociale.

Deve prevalere una politica di assimilazione o un assoluto rispetto delle culture di origine? La soluzione andrebbe cercata in uno dei punti intermedi tra queste due soluzioni estreme, ed è quello che si prefigge la proposta di legge in oggetto, attraverso una serie di modifiche al testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.

In particolare, l'articolo 1 prevede il diritto al riconoscimento, sulla base di requisiti prestabiliti e del principio del silenzio-assenso, dei titoli di formazione professionale acquisiti all'estero, e non più la mera possibilità di chiedere tale riconoscimento secondo condizioni e modalità fissate per singoli casi, come attualmente previsto. In questo modo si intende assicurare una procedura più spedita di riconoscimento delle qualifiche professionali, al fine di un miglior inserimento dello straniero nel mondo del lavoro, limitando il cosiddetto «brain waste»: attualmente, infatti, la maggior parte degli stranieri che possiedono un livello di scolarizzazione più elevato rispetto ai lavoratori italiani sono inseriti nel settore secondario del mercato del lavoro, caratterizzato da occupazioni più insicure, instabili e faticose.

Lo stesso articolo 1, inoltre, impegna le regioni a promuovere specifici interventi che facilitino l'ingresso e l'inserimento dei cittadini extracomunitari nel mercato del lavoro, nonché corsi di aggiornamento per gli operatori degli enti locali addetti ai problemi dell'immigrazione.

L'articolo 2, invece, mira ad agevolare il ricongiungimento familiare degli immigrati, da un lato sopprimendo alcuni limiti introdotti nella scorsa legislatura dalla legge n. 189 del 2002, che ha modificato il citato testo unico; dall'altro, sancendo in modo esplicito il principio per cui il nulla osta al ricongiungimento stesso non può essere negato se non in presenza dei gravi motivi indicati dall'articolo 29, comma 7, del medesimo testo unico, riducendo così il potere discrezionale esercitabile in materia dall'autorità amministrativa. Ciò partendo dal presupposto che un'efficace politica di integrazione non può prescindere da un'adeguata considerazione degli affetti e dei problemi familiari dell'immigrato.

L'articolo 3 prende in considerazione la questione del diritto allo studio, impegnando tutti gli enti interessati a garantire la parità di trattamento tra studenti italiani e stranieri nell'accesso ai benefìci previsti dalla normativa vigente in tale settore. È inoltre prevista la concessione di borse di studio e di altre provvidenze riservate a studenti extracomunitari meritevoli e in difficili condizioni economiche.

L'articolo 4, infine, incrementa le misure di integrazione sociale di cui all'articolo 42 del citato testo unico, prevedendo attività di ricerca, studio e progettazione sui diversi aspetti dell'immigrazione e promuovendo, a tale fine, la partecipazione diretta dei cittadini stranieri a tali attività. È inoltre disposto che le regioni e gli enti locali stabiliscano sovvenzioni e agevolazioni riservate alle associazioni che svolgono continuativamente attività in favore degli immigrati.



 


proposta di legge

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Art. 1.

(Riconoscimento dei titoli professionali e accesso ai corsi di formazione).

1. Il comma 15 dell'articolo 22 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni, di seguito denominato «testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998», è sostituito dai seguenti:

«15. I lavoratori italiani, comunitari ed extracomunitari hanno diritto al riconoscimento dei titoli di formazione professionale acquisiti all'estero che rispondono ai requisiti stabiliti per singole qualifiche professionali con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sentita la commissione centrale per l'impiego. Con lo stesso decreto sono stabilite le modalità e le forme del riconoscimento secondo il principio del silenzio-assenso.

15-bis. I lavoratori comunitari ed extracomunitari hanno diritto di partecipare, a parità di condizioni con i lavoratori italiani, a tutti i corsi di formazione e di riqualificazione programmati nel territorio della Repubblica. Le regioni promuovono specifici interventi diretti a facilitare l'ingresso e l'inserimento dei cittadini extracomunitari nel mercato del lavoro, nonché corsi di aggiornamento rivolti principalmente agli operatori degli enti locali addetti ai problemi dell'immigrazione».

2. Il decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale previsto dal comma 15 dell'articolo 22 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, come sostituito dal comma 1 del presente articolo, è adottato entro un mese dalla data di entrata in vigore della presente legge.

 

Art. 2.

(Ricongiungimento familiare).

1. All'articolo 29 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 1:

1) alla lettera b-bis), le parole: «a causa del loro stato di salute che comporti invalidità totale» sono soppresse;

2) alla lettera c), le parole: «genitori ultrasessantacinquenni» e le parole: «di salute» sono soppresse;

b) al comma 7, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «In caso di esito positivo della verifica, il nulla osta al ricongiungimento familiare può essere negato solo per i motivi di cui all'articolo 4, comma 6, nonché per gravi motivi di salute pubblica».

Art. 3.

(Istruzione).

1. Dopo il comma 2 dell'articolo 38 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, sono inseriti i seguenti:

«2-bis. Al fine di rimuovere gli ostacoli di ordine economico, sociale e culturale che si frappongono ad una piena attuazione del diritto allo studio, lo Stato, le regioni, gli enti locali e le istituzioni scolastiche, ciascuno nell'ambito delle rispettive competenze, assicurano agli studenti stranieri l'accesso ai benefìci e alle agevolazioni previsti dalla normativa vigente in materia di diritto allo studio in condizioni di parità con gli studenti italiani.

2-ter. Gli enti di cui al comma 2-bis istituiscono borse di studio e altre provvidenze riservate a studenti extracomunitari meritevoli e in difficili condizioni economiche».

 

Art. 4.

(Misure di integrazione sociale).

1. All'articolo 42 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 1, dopo la lettera c) è inserita la seguente:

«c-bis) le attività di ricerca, studio e progettazione sui diversi aspetti dell'immigrazione, ivi compresi seminari e convegni, nonché la raccolta, la produzione, la conservazione e la circolazione della relativa documentazione, promuovendo la partecipazione diretta dei cittadini stranieri a tali attività»;

b) dopo il comma 1 è inserito il seguente:

«1-bis. La Repubblica riconosce, promuove e sostiene le funzioni socio-culturali svolte senza fine di lucro dalle associazioni di stranieri, nonché dalle altre associazioni che operano in loro favore. A tale fine, le regioni e gli enti locali stabiliscono sovvenzioni e agevolazioni riservate alle associazioni che svolgono continuativamente, per almeno un anno, attività in favore degli immigrati, purché siano regolarmente costituite con atto costitutivo o con statuto ispirato a princìpi di democraticità e abbiano almeno una sede di attività nel territorio della regione o dell'ente locale che dispone il beneficio».

 

 

 


N. 2547

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CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA DI LEGGE

 

d’iniziativa del deputato MIGLIORE, ACERBO, BURGIO, CACCIARI, CARDANO, CARUSO, COGODI, DE CRISTOFARO, DEIANA, DE SIMONE, DIOGUARDI, DURANTI, FALOMI, DANIELE FARINA, FERRARA, FOLENA, FORGIONE, FRIAS, GIORDANO, GUADAGNO detto VLADIMIR LUXURIA, IACOMINO, KHALIL, LOCATELLI, LOMBARDI, MANTOVANI, MASCIA, MUNGO, OLIVIERI, PEGOLO, PERUGIA, PROVERA, ANDREA RICCI, MARIO RICCI, ROCCHI, FRANCO RUSSO, SINISCALCHI, SMERIGLIO, SPERANDIO, ZIPPONI

¾

 

Nuove norme in materia di ingresso e di soggiorno dei cittadini e delle cittadine stranieri in Italia e delega al Governo per l'emanazione di un testo unico delle disposizioni concernenti l'ingresso e il soggiorno dei cittadini e delle cittadine stranieri in Italia

 

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Presentata il 24 aprile 2007

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Onorevoli Colleghi! - Siamo a un passaggio di grande rilevanza per quel che riguarda la modifica della normativa vigente in tema di politiche migratorie. A partire dall'affermazione de L'Unione alle elezioni politiche scorse, infatti, si è aperto un dibattito pubblico segnato dalla necessità di realizzare un cambiamento strutturale delle politiche sull'immigrazione, mentre il Governo ha costruito un importante percorso di confronto con regioni, enti locali, attori sociali, associazioni e migranti.

In questo quadro, ormai in prossimità della presentazione del disegno di legge delega del Governo, si colloca la nostra proposta di legge. Essa vuole rappresentare un contributo al dibattito parlamentare che si svilupperà sul testo del Governo. Al contempo, essa vuole contribuire anche alla discussione successiva: quando il disegno di legge delega sarà approvato, e l'esecutivo sarà chiamato a definire, a partire dagli indirizzi dati dalle Camere, una nuova legge in materia di immigrazione, sostitutiva del vigente testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, di seguito denominato «testo unico».

Il testo che presentiamo rappresenta una proposta di legge organica, che sceglie di collocarsi sul terreno dell'attuazione puntuale del programma de L'Unione, nelle parti appositamente dedicate alle politiche migratorie, ma anche per quanto contenuto più complessivamente in altri passaggi, in materia di lavoro, scuola, giustizia, come dei più generali riferimenti alla necessità di costruire politiche di inclusione e di rimozione delle disuguaglianze.

Non è dunque la proposta di legge che astrattamente avremmo presentato come Rifondazione Comunista se avessimo dovuto disegnare, fuori dal contesto dato, la politica a nostro avviso più giusta ed efficace in materia di immigrazione, ma è la declinazione normativa che proponiamo di quel compromesso avanzato e che tutta l'Unione ha sottoscritto presentandosi agli elettori.

Ed è una proposta di legge organica che cerca di ridisegnare un quadro complessivo, anche oltre i temi che sono stati maggiormente affrontati nel dibattito di questi mesi. Partendo dalla riscrittura, dunque, delle finalità e dei princìpi generali, per affrontare via via tutti i nodi di una materia decisiva per il futuro della nostra società, sul terreno demografico, sociale ed economico, culturale e democratico.

La ratio della proposta di legge

La logica della nostra proposta di legge è la stessa che è sottesa ed esplicitata nel programma de L'Unione, il cui contributo innovativo si basa su un intreccio di nodi analitici e propositivi.

Da un lato, un assunto di fondo. Ci troviamo di fronte non ad una «emergenza», ma a processi strutturali di lungo periodo, determinati dalle disuguaglianze a livello planetario e dall'accresciuta mobilità delle persone. Parlare di migrazioni significa in quest'ottica parlare prima di tutto di donne e di uomini che stanno cercando di costruire propri percorsi di vita, non determinati dalla condizione che il destino ha dato in sorte a ciascuno. I diritti di queste persone devono essere criterio fondante delle politiche migratorie, in linea con quanto ci ricorda l'articolo 13 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo.

A questo assunto di fondo se ne associa un altro più «empirico», che attiene al bilancio delle politiche sin qui seguite.

È noto come dal 1986 ad oggi siano intervenute cinque sanatorie (1986, 1990, 1995, 1998, 2002), che hanno regolarizzato un milione e mezzo di persone; al 2003 - anno in cui si sono registrati gli effetti dell'ultima regolarizzazione - oltre il 70 per cento degli stranieri regolari in Italia risultava beneficiario di un provvedimento di sanatoria. Nonostante gli investimenti massicci sul terreno della repressione - va ricordato che in questi anni lo Stato italiano ha speso l'80 per cento delle risorse per azioni di contrasto, espulsioni, detenzioni, rimpatri, e solo il 20 per cento per misure e progetti di inserimento sociale - la stragrande maggioranza degli immigrati sono entrati come clandestini, o comunque hanno vissuto un periodo più o meno lungo di irregolarità.

La vera politica sull'immigrazione è stata dunque un mix di proibizionismo - con i correlati proclami propagandistici per «tranquillizzare» l'opinione pubblica - e di periodiche sanatorie.

Il bilancio è quello di un meccanismo assolutamente ipocrita e inefficace rispetto agli obiettivi dichiarati, ma che ha viceversa prodotto e alimentato clandestinità e tragedie dai costi umani elevatissimi. Com'è noto, infatti, la percentuale di migranti che arrivano clandestinamente via mare è estremamente ridotta (minore del 10 per cento), ma le tragedie che si consumano sono enormi.

 L'organizzazione United for International Action ha documentato, dal 1993 ad oggi, oltre 5.000 cittadini stranieri morti nel tentativo di entrare o di rimanere nell'Unione europea: e si tratta certamente di cifre approssimate per difetto.

La grande quantità di risorse spese in azioni di contrasto e di repressione ha dunque avuto come solo esito quello di causare sofferenze, e di rendere le vite dei migranti sottoposte a ogni ricatto e precarietà. Non ha, viceversa, fermato in alcun modo i flussi migratori, alimentati dalle aspettative dei migranti, dalle dinamiche demografiche e dalle necessità del mercato del lavoro, tanto più per la presenza rilevantissima, in Italia, di un'ampia area di lavoro nero e di economia sommersa.

Per costruire nuove politiche e una nuova legislazione in materia di immigrazione è necessario fare un bilancio veritiero di quanto fin qui accaduto, guardando alla realtà dei processi sociali.

Le nostre società hanno bisogno dell'immigrazione. Vale per l'Europa e a maggior ragione per l'Italia. Secondo le stime dell'Organizzazione internazionale del lavoro, con la popolazione dei 15 «vecchi» Stati europei in costante e rapido invecchiamento c'è bisogno di circa 47 milioni di immigrati per mantenere fino all'anno 2050 l'attuale dimensione complessiva della popolazione europea e, addirittura, di 79 milioni di immigrati per mantenere costante la fascia compresa tra i 15 e i 64 anni di età, cioè la fascia attiva. Nella previsione di un costante aumento dell'occupazione femminile (+1 per cento annuo per i prossimi 25 anni), del mantenimento degli attuali livelli di crescita del prodotto interno lordo europeo, ipotizzando un aumento di produttività al 2,5 per cento annuo, l'Unione europea registrerà una carenza di lavoratori nell'anno 2050 di 38 milioni di unità, o di 88 milioni se la produttività aumenterà solo del 2 per cento.

Per quel che riguarda l'Italia, senza l'immigrazione la popolazione della fascia di età più attiva (fra i 20 e i 40 anni) diminuirebbe di oltre 300.000 unità all'anno.

La proposta di legge in dettaglio

1.Rendere possibile e conveniente l'ingresso legale.

La programmazione degli ingressi per come è sin qui avvenuta ha significato di fatto l'impossibilità di entrare legalmente nel nostro Paese: quote irrisorie rispetto agli stessi fabbisogni del mercato del lavoro, e un meccanismo, come quello della chiamata nominativa su estero, per cui i datori di lavoro avrebbero dovuto assumere «a distanza» persone che non conoscevano.

È centrale, rispetto all'ingresso, la possibilità dell'incontro diretto fra domanda e offerta di lavoro.

Nella presente proposta di legge prevediamo anzitutto una programmazione dei flussi molto più ampia e realistica di quanto fin qui avvenuto. Le quote devono tenere conto delle dinamiche del mercato del lavoro, come anche dei processi migratori effettivi. Si tratta, tra l'altro, di due fattori oggi in equilibrio: si stima in circa 250.000-300.000 il numero di persone che ogni anno entrano - regolarmente o meno - in Italia, un numero corrispondente ai fabbisogni del mercato del lavoro e alle dinamiche demografiche.

Per altro verso è centrale la previsione di poter entrare per «cercare lavoro» anche senza avere, cioè, un datore italiano che abbia effettuato un'assunzione dall'estero. Anche in questo caso si tratta di far diventare norma quanto avviene nella realtà. Nella nostra proposta di legge, che segue fedelmente le indicazioni del programma de L'Unione, l'ingresso per ricerca di lavoro è legato alla dimostrazione di un certo livello di garanzie economiche.

È cosa nota che chi decide di emigrare organizza la propria scelta, costruisce un suo percorso.

Oggi, in particolare, per chi viene dall'altra sponda del Mediterraneo (che è solo il 10 per cento dell'immigrazione clandestina) non esiste altra possibilità che mettere  da parte risorse per pagare gli scafisti fino a Lampedusa, sperando di arrivare vivi. Domani dovrà essere possibile che quelle risorse servano a garantire la sopravvivenza dei migranti nel periodo di ricerca del lavoro, a prendere un traghetto di linea e a sbarcare in una qualsiasi parte del territorio nazionale. Il livello di garanzie economiche non deve essere una barriera insormontabile, ma corrispondente alle possibilità effettive dei migranti, essendo evidente che in caso contrario scafisti e trafficanti continuerebbero a lucrare sui bisogni delle persone.

Per questo, nella nostra ipotesi, il migrante che voglia venire a cercare lavoro in Italia dovrà dimostrare la disponibilità di 5 mensilità dell'assegno sociale, corrispondenti a circa 2.000 euro. Tali risorse potranno essere depositate sia dal cittadino e della cittadina stranieri che si trovano ancora nel Paese di origine (e fruite nel periodo della ricerca di lavoro), sia da un «garante» in Italia: un cittadino o una cittadina stranieri regolarmente soggiornanti, un privato, un'associazione o un'impresa. Si tratta, in questo secondo caso, della reintroduzione del cosiddetto sponsor, abolito dalla «legge Bossi-Fini», ovvero la legge n. 189 del 2002.

Una volta entrato in Italia, il migrante potrà rimanervi per un anno, per cercare lavoro.

Occorre inoltre intervenire radicalmente su altri ostacoli che si frappongono all'effettiva possibilità di costruire percorsi legali di ingresso che sono toccati solo marginalmente dalla legge, primo fra tutti una riforma del sistema dei consolati, attualmente del tutto inadeguato. Nel testo della presente proposta di legge, si dà indicazione di procedere a tale riforma, e si introducono nei consolati dei Paesi di maggiore emigrazione associazioni di tutela dei diritti.

2.Rendere meno precaria la presenza dei migranti in Italia.

Attualmente, persino i migranti già arrivati in Italia, e che soggiornano in modo regolare, sono assoggettati a una condizione di precarietà intollerabile.

Se è pressoché impossibile, per un cittadino o una cittadina stranieri, entrare legalmente nel nostro Paese, o regolarizzare la loro posizione quando sono «clandestini», è invece molto facile perdere il permesso di soggiorno quando lo si è già ottenuto: le condizioni per il rinnovo sono spesso irrealistiche, o comunque molto difficili da soddisfare. Stranieri da lungo tempo residenti in Italia, e ormai stabilmente inseriti, vengono trattati come persone appena arrivate, e assoggettati a controlli continui e spesso vessatori. I permessi di soggiorno hanno tempi di validità molto brevi, e al momento del rinnovo non possono essere rilasciati con una durata superiore rispetto a quella del primo rilascio: così, i migranti sono costretti a presentarsi più volte in questura, incrementando file e tempi di attesa. Se si perde il lavoro o si viene licenziati - cosa che accade frequentemente, data la progressiva precarizzazione del mercato del lavoro - si finisce per perdere anche il permesso di soggiorno: oggi, con la legge «Bossi-Fini», si può rimanere in Italia per non più di sei mesi.

Noi vogliamo de-precarizzare la condizione di vita dei migranti. A un mercato del lavoro che offre opportunità quasi esclusivamente a tempo determinato non possono corrispondere permessi di soggiorno rigidamente ancorati a tali contratti. Proponiamo il rilascio di un permesso per un anno allo straniero che abbia contratti di lavoro a tempo determinato inferiori a sei mesi, e di permessi di durata biennale per contratti più lunghi. Chi è assunto a tempo indeterminato avrebbe, nella nostra proposta di legge, un permesso di soggiorno per tre anni (attualmente sono al massimo due). Chi rimane senza lavoro, o il soggetto a cui scade il contratto di lavoro a tempo determinato, avrebbe diritto a un permesso di durata annuale, per attesa di occupazione, prorogabile una sola volta in presenza di adeguati mezzi di sussistenza.

Dopo cinque anni di permanenza in Italia, il cittadino e la cittadina stranieri devono aver diritto alla «carta di soggiorno» (cioè ad un documento a tempo indeterminato). Accanto alla «carta di soggiorno europea», già introdotta dal nuovo Governo in attuazione di direttive comunitarie, abbiamo previsto una «carta di soggiorno nazionale», che - come scritto nel programma de L'Unione - non è vincolata a requisiti di reddito o abitativi.

Vogliamo facilitare la possibilità di ricostruire in Italia il nucleo familiare. Attualmente il «ricongiungimento» è ostacolato da difficoltà burocratiche di ogni tipo. La nostra proposta è quella di semplificare le procedure e di ampliare le tipologie di parenti che possono entrare nel nostro Paese grazie al ricongiungimento: oltre al coniuge e ai figli minori, si prevedono figli maggiorenni e genitori (che già oggi possono entrare, ma solo se in possesso di requisiti troppo restrittivi).

3.Regolarizzare chi lavora.

Con le norme attualmente in vigore nessun cittadino o cittadina stranieri irregolari può ottenere il permesso di soggiorno: nemmeno se ha un lavoro e se dimostra di possedere tutti i requisiti per poter rimanere in Italia. In questi anni, un simile «divieto generale di regolarizzazione» ha prodotto i risultati che sono sotto gli occhi di tutti.

Sono ormai numerosissime, per esempio, le famiglie che affidano il lavoro domestico - ma anche la cura di anziani e di bambini - a migranti, spesso donne, costrette ad essere «clandestine», che rischiano di essere espulse, prive di ogni diritto, a cominciare da quello di poter tornare periodicamente e alla luce del sole alla propria famiglia e agli affetti del Paese di provenienza. Eppure a loro affidiamo la cura dei nostri parenti più stretti.

Ovviamente la modifica delle norme sugli ingressi ha l'obiettivo di diminuire considerevolmente l'area dell'immigrazione «clandestina»: tuttavia, non possiamo pensare che norme anche sensibilmente migliori possano eliminare del tutto l'irregolarità, e non esiste un motivo ragionevole per impedire che chi ha comunque costruito un proprio percorso di inserimento nella società italiana non possa accedere a meccanismi di regolarizzazione.

La nostra proposta di legge prevede sia la possibilità di regolarizzarsi consensualmente con il proprio datore di lavoro (senza penalizzazioni nel caso in cui questo sia una famiglia e non esista fine di lucro nell'assunzione irregolare del migrante); sia la regolarizzazione per denuncia o accertamento di lavoro nero; sia, infine, su valutazione di una commissione territoriale composta dal prefetto, dal questore, dalle organizzazioni sindacali e datoriali, dalle associazioni di tutela. Sono tutti strumenti presenti nel programma de L'Unione. Nel caso di denuncia di lavoro nero o di sfruttamento del lavoro dei migranti si tratta di fare un passo avanti rispetto alla modifica dell'articolo 18 del vigente testo unico, già proposta dal Governo, svincolandolo dal legame con la tratta e dunque dalla previsione che la regolarizzazione possa scattare solo in caso di «pericolo concreto e attuale per l'incolumità della persona».

Il programma dell'Unione, del resto, prevedeva che occorresse «concedere un permesso di soggiorno ad ogni immigrato che denunciasse la propria condizione di lavoro irregolare».

Il complesso di queste misure avrebbe come conseguenza non solo di tutelare i diritti dei lavoratori migranti, ma anche di rafforzare i diritti di tutti i lavoratori eliminando i meccanismi di concorrenza al ribasso. Lo svuotamento delle sacche di lavoro e di economia sommersa significa, inoltre, eliminare uno dei fattori principali di attrazione di flussi migratori irregolari, riportando a legalità il funzionamento del mercato del lavoro nel nostro Paese.

4.Allontanamento dal territorio.

Quando parliamo di immigrazione, l'associazione automatica è agli «sbarchi» di cittadini stranieri sulle coste italiane, in particolare nel sud del nostro Paese. Nonostante il risalto mediatico che viene attribuito a questo fenomeno, è noto che esso non rappresenta che il 10 per cento degli ingressi irregolari.

 La costruzione di possibilità di ingresso legale, attraverso una diversa programmazione dei flussi, l'introduzione dell'ingresso per ricerca di lavoro e su garanzia di terzi, hanno come esito la riduzione degli arrivi irregolari e la convenienza dei migranti a entrare con i propri documenti di identità. D'altra parte, la messa in campo di norme volte alla stabilizzazione della presenza dei cittadini stranieri e alla diminuzione della precarietà della loro condizione di vita e di lavoro sono destinate a ridurre l'area dell'«irregolarità di ritorno» (chi entra regolarmente ma poi perde il permesso di soggiorno). A tutto questo va aggiunta l'indispensabile approvazione di una normativa sull'asilo, in attuazione dell'articolo 10 della Costituzione, che darebbe finalmente a chi emigra non per motivi economici, ma per bisogno di protezione, la possibilità di vedere riconosciuti i propri diritti.

L'insieme di queste misure riduce il problema delle espulsioni a una dimensione effettivamente residuale, che può e deve essere gestita nel pieno rispetto dei diritti delle persone e senza misure di «diritto speciale» come la detenzione amministrativa.

Il migrante arrivato irregolarmente via mare (in numeri - ribadiamo - che sarebbero sensibilmente inferiori agli attuali) dovrebbe essere accolto in strutture aperte, in cui garantire la sua reperibilità: qui dovrebbero essere distinte le diverse situazioni soggettive. Chi ha diritto all'asilo, chi non può essere espulso per motivi umanitari deve poter avere un permesso di soggiorno; chi non possiede tali requisiti deve essere avviato a programmi di ritorno concordato al Paese d'origine, secondo il meccanismo indicato dal programma de L'Unione e sviluppato dalla stessa Commissione per le verifiche e le strategie dei centri per gli immigrati del Ministero dell'interno (cosiddetta «Commissione De Mistura»).

Il ritorno concordato - che vale anche per chi sia divenuto irregolare - con il drastico abbattimento della durata del divieto di reingresso e il sostegno alla costruzione di percorsi di reinserimento nel Paese d'origine è un meccanismo che vuole ricostruire consensualmente la legalità degli ingressi e l'interesse del migrante ad accedere a tale percorso.

Nei casi in cui è necessario procedere all'espulsione deve essere il giudice ordinario a prendere la decisione, e non più il prefetto come accade attualmente, con pieno rispetto delle norme costituzionali in materia di libertà della persona.

Nel caso in cui il giudice ritenga che il migrante possa rendersi irreperibile, o per problemi legati all'identificazione, può disporre la misura della sorveglianza speciale, con obbligo di soggiorno in una determinata località (il proprio domicilio o, qualora non abbia un domicilio, altre strutture) e con obbligo di dimora in determinate ore della giornata.

Il migrante che si rende irreperibile, al rintraccio, è sottoposto alla misura del fermo di polizia e alla successiva espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera da parte della forza pubblica.

I centri di permanenza temporanea, a cui da sempre ci opponiamo, per il loro rappresentare un'«eccezione» allo Stato di diritto, privando della libertà persone che non hanno commesso alcun reato, verrebbero in questo modo soppressi.

La situazione attuale ha del resto evidenziato in maniera eclatante l'assoluto fallimento del sistema dei centri di permanenza temporanea rispetto agli obiettivi dichiarati.

Come risulta dai dati forniti dalla Corte dei conti, dal Ministero dell'interno e dalla stessa Commissione De Mistura, i centri allontanano effettivamente appena il 2,5 per cento degli irregolari. Sono dunque luoghi di negazione dei diritti, di sperpero di risorse e, pertanto, inutili rispetto ai loro scopi dichiarati.

5.Trasferimento delle competenze sul rinnovo dei permessi di soggiorno agli enti locali.

Le competenze sul rinnovo dei permessi di soggiorno sono trasferite agli enti locali. Si deve porre fine a quel meccanismo discriminatorio per cui, mentre tutti i cittadini si recano all'anagrafe dei comuni, per gli immigrati è previsto un altro canale. La recente esperienza dell'accordo con le Poste italiane Spa sottoscritto dal precedente Governo, che deve essere revocato al più presto, è oltretutto la dimostrazione più eclatante della necessità di mettere in campo un meccanismo a regime non più emergenziale.

6.Eliminare le discriminazioni sociali.

La proposta di legge che presentiamo tecnicamente prevede la riscrittura integrale di tutti gli articoli da 1 a 33 del vigente testo unico, e l'abrogazione delle modifiche introdotte dalla legge «Bossi-Fini» per quel che riguarda gli articoli da 34 a 46, ritornando in questo caso alla legislazione precedente.

Questa scelta è motivata da due ragioni di fondo. La prima è relativa al fatto che si è ritenuto urgente intervenire sulla parte che ha in questi anni causato maggiori iniquità e distorsioni (ossia quella relativa agli ingressi, ai permessi di soggiorno e alle espulsioni), mentre gli articoli da 34 a 46 in molte loro parti contengono indubbiamente norme avanzate, il cui limite è stato semmai lo scarso seguito che hanno avuto in termini di concreta attuazione.

La seconda motivazione risiede nel fatto che tuttavia proprio sugli articoli da 34 a 46 del testo unico, che riguardano il concreto accesso ai diritti di cittadinanza sociale (sanità, assistenza, formazione, politiche abitative), sono necessari interventi fortemente intrecciati con le politiche generali di welfare e che riordinino complessivamente il quadro normativo. Si tratta, in sostanza, una volta riscritti i princìpi generali relativi all'ingresso e al soggiorno, di aprire la grande e centrale partita della ridefinizione dello Stato sociale nel nostro Paese, come di ripensare, per fare un esempio, a una scuola che non sia aggiuntivamente attenta ai problemi posti dalla presenza di bambini stranieri, ma che si ridefinisca sul terreno della promozione dell'uguaglianza e, insieme, della valorizzazione e del dialogo fra culture. Un compito complesso che riguarda in realtà la vera posta in gioco in una situazione in cui sono ormai milioni i nuovi cittadini, destinati a crescere significativamente nei prossimi anni, e che non poteva essere svolto senza il necessario approfondimento.

Su due aspetti, relativi a questi temi, interveniamo tuttavia da subito nel corpo della proposta di legge.

Il primo aspetto sancisce il diritto delle cittadine e dei cittadini stranieri a partecipare ai concorsi e alle selezioni per l'accesso al pubblico impiego.

Il secondo aspetto prevede la possibilità già contenuta nella legge n. 40 del 1998, di restituzione dei contributi pensionistici versati, in caso di ritorno in patria prima dell'età pensionabile per quei Paesi con i quali non esistono accordi che consentono la totalizzazione dei contributi, ponendo fine a un evidente furto ai danni dei lavoratori immigrati e creando anche per questa via un incentivo alla regolarizzazione dei rapporti di lavoro.

7.Diritto di voto e ratifica della Convenzione ONU.

In ultimo, la nostra proposta di legge riprende quella dell'Associazione nazionale dei comuni italiani in materia di diritto di voto attivo e passivo per le elezioni amministrative e regionali, che viene acquisito dopo cinque anni di soggiorno regolare in Italia. La proposta di legge, nei princìpi guida, indica anche la Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie, adottata il 18 dicembre 1990. La Convenzione ONU non è stata ancora ratificata dall'Italia, ma rappresentava uno degli impegni del programma de L'Unione a cui crediamo si debba dare coerentemente seguito come richiesto da moltissimi soggetti associativi, a cominciare dalle organizzazioni sindacali.


 


 


proposta  di legge

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Capo I

PRINCÌPI GENERALI

 

Art. 1.

(Finalità).

1. Nel rispetto dei diritti fondamentali della persona e in conformità alla Costituzione, ai princìpi e alle convenzioni di diritto internazionale nonché alla normativa comunitaria, la Repubblica riconosce ai cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, di seguito denominati «cittadini e cittadine stranieri», condizioni di uguaglianza rispetto ai cittadini e alle cittadine italiani, attivandosi per rimuovere gli ostacoli che ne impediscono la piena realizzazione.

2. Le politiche migratorie sono finalizzate a:

a) promuovere un governo giusto ed efficace dei fenomeni migratori nel rispetto dei diritti fondamentali della persona;

b) valorizzare il contributo sociale, economico e culturale che i fenomeni migratori possono apportare ai cittadini e alle cittadine migranti, ai Paesi di provenienza e ai Paesi di arrivo;

c) garantire i diritti umani fondamentali ai cittadini e alle cittadine stranieri presenti a qualunque titolo sul territorio nazionale;

d) favorire i processi di stabilizzazione, di inserimento sociale e di acquisizione della cittadinanza italiana dei cittadini e delle cittadine stranieri;

e) promuovere la partecipazione alla vita pubblica;

f) rimuovere ogni forma di discriminazione;

 g) rimuovere le situazioni di violenza e di sfruttamento lavorativo dei cittadini e delle cittadine stranieri;

h) favorire la comunicazione e il reciproco riconoscimento delle identità culturali, religiose e linguistiche;

i) garantire la tutela legale e, in particolare, l'effettività del diritto di difesa ai cittadini e alle cittadine stranieri presenti a qualunque titolo sul territorio nazionale.

 

Art. 2.

(Princìpi generali).

1. La Repubblica attua e promuove i diritti fondamentali della persona umana previsti dall'ordinamento interno, dalle norme comunitarie, dai princìpi e dalle convenzioni del diritto internazionale e, in particolare, da:

a) la Costituzione;

b) la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, approvata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 gennaio 1948;

c) la Convenzione internazionale relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, resa esecutiva dalla legge 24 luglio 1954, n. 722;

d) la Convenzione sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20 novembre 1989, resa esecutiva dalla legge 27 maggio 1991, n. 176;

e) la Convenzione dell'Organizzazione internazionale del lavoro, adottata a Ginevra il 24 giugno 1975, resa esecutiva dalla legge 10 aprile 1981, n. 158, che garantisce a tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio italiano e alle loro famiglie parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani;

f) il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, adottato a New York il 16 dicembre 1966, reso esecutivo dalla legge 25 ottobre 1977, n. 881;

g) il Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali, adottato a New York il 16 dicembre 1966, reso esecutivo dalla legge 25 ottobre 1977, n. 881;

h) la Convenzione internazionale sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale, adottata a New York il 21 dicembre 1965, resa esecutiva dalla legge 13 ottobre 1975, n. 654;

i) la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848;

l) la Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale del Consiglio d'Europa, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992;

m) la Dichiarazione e il Programma d'azione adottati a Pechino dalla IV Conferenza mondiale sulle donne nel 1995;

n) la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata dal Parlamento europeo, dal Consiglio europeo e dalla Commissione delle Comunità europee a Nizza il 7 dicembre 2000;

o) la Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie, adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 18 dicembre 1990.

 

Art. 3.

(Ambito di applicazione).

1. La presente legge si applica, salvo che sia diversamente disposto, ai cittadini e alle cittadine stranieri.

2. La presente legge non si applica, se non in quanto si tratti di norme più favorevoli ai:

a) cittadini e cittadine degli Stati membri dell'Unione europea;

 b) cittadini e cittadine stranieri che richiedono o che hanno ottenuto l'asilo ai sensi dell'articolo 10 della Costituzione;

c) cittadini e cittadine stranieri che richiedono o che hanno ottenuto il riconoscimento dello status di apolide;

d) cittadini e cittadine stranieri che richiedono o che hanno ottenuto lo status di rifugiati ai sensi della citata Convenzione internazionale relativo allo statuto dei rifugiati, resa esecutiva dalla legge 24 luglio 1954, n. 722, o altre forme di protezione umanitaria o sussidiaria.

3. Fatto salvo quanto previsto dal comma 2, i riferimenti contenuti nelle disposizioni vigenti a istituti concernenti persone di cittadinanza diversa da quella italiana, devono intendersi fatti agli istituti previsti dalla presente legge. Sono fatte salve le disposizioni interne, comunitarie e internazionali più favorevoli comunque vigenti nel territorio dello Stato.

4. Nelle materie di competenza legislativa delle regioni, le disposizioni della presente legge costituiscono princìpi fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione. Per le materie di competenza delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, le disposizioni della presente legge hanno valore di norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica.

 

Capo II

DISPOSIZIONI SULL'INGRESSO IN ITALIA

 

Art. 4.

(Ingresso nel territorio dello Stato.

Disposizioni generali).

1. L'ingresso nel territorio dello Stato è consentito al cittadino e alla cittadina stranieri in possesso di passaporto valido o documento equipollente e del visto d'ingresso, salvi i casi di esenzione e salvo che lo straniero si trovi nelle condizioni previste dall'articolo 10, terzo comma, della Costituzione, ovvero che richieda il riconoscimento dello status di rifugiato, o che comunque rientri in una delle condizioni di divieto di espulsione e di respingimento previste dall'articolo 41 della presente legge, e può avvenire, ad eccezione dei casi di forza maggiore, soltanto attraverso i valichi di frontiera appositamente istituiti.

2. L'Italia consente l'ingresso nel proprio territorio allo straniero che dimostra di essere in possesso dei requisiti stabiliti dalla presente legge. Non sono ammessi nel territorio nazionale il cittadino e la cittadina stranieri che non soddisfano tali requisiti o che sono considerati, sulla base di elementi di fatto, una minaccia concreta ed attuale per la sicurezza dello Stato o di uno dei Paesi con i quali l'Italia ha sottoscritto accordi per la soppressione dei controlli alle frontiere interne e per la libera circolazione delle persone.

3. Non possono fare ingresso nel territorio dello Stato e sono respinti alla frontiera i cittadini e le cittadine stranieri espulsi per i quali non è trascorso il periodo di divieto di reingresso nel territorio italiano.

 

Art. 5.

(Archivio centrale informatizzato dei visti di ingresso).

1. Presso il Ministero degli affari esteri è istituito l'Archivio centrale informatizzato dei visti di ingresso (ACIVI). L'ACIVI raccoglie in forma telematica tutte le istanze per la concessione di visto di ingresso presentate alle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane da cittadini e cittadine stranieri.

2. Nell'ACIVI ciascuna istanza per la concessione di visto di ingresso è identificata da un codice numerico, di seguito denominato «codice ACIVI». A ogni codice ACIVI sono associati i dati anagrafici e gli estremi del passaporto del richiedente, la data di presentazione dell'istanza di visto di ingresso, l'indicazione della rappresentanza diplomatica o consolare competente al rilascio o al rifiuto, nonché gli estremi dell'eventuale provvedimento adottato dall'amministrazione degli affari esteri.

3. Ai fini del rilascio del visto di ingresso entro i limiti numerici definiti dal decreto di cui all'articolo 7, comma 7, fa fede l'ordine temporale di presentazione delle domande di visto.

4. All'ACIVI accedono, per consultazione, gli uffici di polizia incaricati della sorveglianza dei valichi di frontiera e gli uffici delle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane.

5. Il regolamento di attuazione di cui all'articolo 53 definisce le modalità di funzionamento dell'ACIVI, nonché i relativi oneri finanziari a carico dell'amministrazione degli affari esteri.

 

Art. 6.

(Visto di ingresso).

1. Il visto di ingresso è rilasciato dalle rappresentanze diplomatiche o consolari italiane nello Stato di origine o di stabile residenza del cittadino e della cittadina stranieri. Per soggiorni non superiori a tre mesi sono equiparati ai visti rilasciati dalle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane quelli emessi, sulla base di specifici accordi, dalle autorità diplomatiche o consolari di altri Stati.

2. Il visto di ingresso è richiesto dal cittadino e della cittadina stranieri per iscritto, anche a mezzo posta, alla rappresentanza diplomatica o consolare italiana, ed è trasmesso per conoscenza, a cura del cittadino e della cittadina stranieri, al Ministero degli affari esteri per l'attribuzione del codice ACIVI. Le rappresentanze diplomatiche o consolari italiane hanno l'obbligo di ricevere l'istanza di richiesta del visto di ingresso e di avviare il relativo procedimento, anche nel caso di documentazione carente o incompleta. All'atto della richiesta del visto di ingresso, l'interessato indica il domicilio a cui la rappresentanza diplomatica o consolare può inviare ogni comunicazione relativa al procedimento.

3. La richiesta di visto di ingresso può essere presentata anche quando siano esaurite le quote disponibili stabilite dal decreto di cui all'articolo 7, comma 7. Le domande di visto eccedenti il limite numerico fissato dal citato decreto mantengono la loro validità e hanno titolo di precedenza all'atto dell'emanazione del successivo decreto, salvo esplicita rinuncia da parte dell'interessato.

4. Presso le ambasciate e i consolati presenti nei Paesi di maggiore emigrazione verso l'Italia sono istituiti appositi uffici di consulenza legale con la presenza di rappresentanti di associazioni nazionali di tutela e di promozione dei diritti dei migranti, anche al fine di monitorare l'effettiva possibilità di accesso alle strutture consolari medesime. Il regolamento di attuazione di cui all'articolo 53 disciplina le modalità di costituzione degli uffici di consulenza legale.

5. Entro sette giorni lavorativi dalla data di ricezione dell'istanza di visto di ingresso, il Ministero degli affari esteri comunica alla rappresentanza diplomatica o consolare italiana competente il codice ACIVI attribuito all'istanza.

6. Entro quindici giorni dalla data di ricevimento dell'istanza di rilascio del visto di ingresso, salvi i casi di cui al comma 8, la rappresentanza diplomatica o consolare italiana comunica all'interessato l'avvio del procedimento finalizzato al rilascio del visto. Nella comunicazione devono essere obbligatoriamente indicati il responsabile del procedimento, il termine entro il quale il procedimento deve concludersi e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell'amministrazione, l'eventuale documentazione integrativa da produrre ai fini del rilascio del visto e il codice ACIVI attribuito all'istanza. La comunicazione è tradotta in lingua comprensibile al destinatario, ovvero nella lingua ufficiale del Paese in cui l'interessato ha stabile dimora.

7. La rappresentanza diplomatica o consolare italiana deve concludere il procedimento di rilascio o di rifiuto del visto di ingresso entro due mesi dalla data di ricezione dell'istanza ovvero, nel caso di ingressi di durata inferiore a tre mesi o per cure mediche, entro quindici giorni. Ove alla scadenza di tale termine il visto di ingresso non sia ancora stato rilasciato, in ragione di particolari esigenze istruttorie o di eventi di forza maggiore, la rappresentanza diplomatica o consolare italiana comunica tempestivamente all'interessato che il termine per il rilascio del visto è prorogato di quindici giorni, indicando i motivi del ritardo. Decorsi tali termini, in assenza di un provvedimento di rilascio o di rifiuto, la rappresentanza diplomatica o consolare italiana è comunque tenuta al rilascio del visto richiesto, salvo ricorrano gravi e fondate ragioni di ordine pubblico e di sicurezza dello Stato. Il funzionario o il dipendente della rappresentanza diplomatica o consolare italiana, che non adempia a tale obbligo, è punito con l'ammenda fino a 1.032 euro.

8. Nel caso di ingressi di durata inferiore a tre mesi o per cure mediche, ove emergano esigenze istruttorie ovvero la necessità di richiedere integrazione documentale, la rappresentanza diplomatica o consolare italiana inoltra entro quindici giorni dalla data di ricezione dell'istanza la comunicazione di cui al comma 6; il procedimento deve essere concluso entro quindici giorni dalla notifica di tale comunicazione.

9. Contestualmente al rilascio del visto di ingresso, l'autorità diplomatica o consolare italiana consegna al cittadino e alla cittadina stranieri una comunicazione scritta in lingua ad essi comprensibile, che illustra i diritti e i doveri degli stranieri relativi all'ingresso e al soggiorno in Italia.

10. Qualora non sussistano i requisiti previsti dalla normativa vigente in materia per procedere al rilascio del visto di ingresso, l'autorità diplomatica o consolare italiana adotta il provvedimento di rifiuto del visto. Il provvedimento è adottato in forma scritta ed è motivato. Nel provvedimento sono indicati il nominativo del responsabile del procedimento nonché le modalità e i termini di impugnazione. Il provvedimento, redatto in lingua italiana, è notificato al cittadino e alla cittadina stranieri unitamente a una traduzione integrale in lingua ad essi comprensibile, ovvero nella lingua ufficiale del Paese ospite.

11. La presentazione di documentazione comprovatamente falsa o contraffatta o di false attestazioni a sostegno della domanda di visto di ingresso comporta automaticamente, oltre alle relative responsabilità penali, l'inammissibilità della domanda.

12. Per il cittadino e la cittadina stranieri in possesso di titolo di soggiorno ai sensi dell'articolo 11, comma 2, non è richiesto il visto di ingresso ai fini del reingresso nel territorio dello Stato. Il cittadino e la cittadina stranieri regolarmente soggiornanti in Italia, che si trovino al di fuori del territorio dello Stato e che abbiano smarrito il proprio titolo di soggiorno, possono chiedere un visto di reingresso alla competente rappresentanza diplomatica o consolare italiana. Il rilascio del visto di reingresso è subordinato unicamente alla verifica dell'effettiva titolarità di un titolo di soggiorno in corso di validità, ovvero scaduto da meno di due mesi.

13. Il cittadino e la cittadina stranieri che hanno lasciato l'Italia prima della scadenza del titolo di soggiorno e che non hanno potuto rientrarvi nei due mesi successivi alla scadenza del medesimo titolo, possono inoltrare richiesta di rinnovo o di conversione del permesso di soggiorno all'autorità di cui all'articolo 13, comma 2, o all'articolo 14, comma 2, per il tramite della rappresentanza diplomatica o consolare italiana, indicando i motivi del ritardo. La rappresentanza diplomatica o consolare italiana trasmette l'istanza, corredata della documentazione prodotta, alla citata autorità entro dieci giorni dalla data di presentazione.

14. Il funzionario o il dipendente della rappresentanza diplomatica o consolare italiana che non adempie agli obblighi di cui al comma 12 è punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino a 1.032 euro.

15. L'ingresso in Italia è consentito per soggiorni di breve durata, validi fino a tre mesi, e per soggiorni di lunga durata.

 16. L'ingresso per soggiorno di breve durata è definito dalla normativa comunitaria in materia di ingresso nel territorio dell'Unione europea ed è subordinato alla dimostrazione della disponibilità di idonei mezzi di sussistenza, come definiti da apposita direttiva emanata dal Ministero dell'interno. Il Ministero degli affari esteri adotta, dandone tempestiva comunicazione alle competenti Commissioni parlamentari, ogni opportuno provvedimento di revisione o di modifica dell'elenco dei Paesi i cui cittadini sono soggetti ad obbligo di visto, anche in attuazione di obblighi derivanti da accordi internazionali e comunitari in vigore.

17. L'ingresso per lunga durata è consentito con visti per ricerca di lavoro, per ingresso su garanzia di terzi, per lavoro subordinato con chiamata nominativa, per lavoro autonomo, per motivi familiari, per studio, per cure mediche, per residenza elettiva o per motivi religiosi sulla base dei requisiti stabiliti dalla presente legge, ovvero per gli altri motivi indicati nel regolamento di attuazione di cui all'articolo 53, o previsti da accordi internazionali, anche bilaterali.

18. Salva l'ipotesi di cui all'articolo 22, comma 4, avverso il provvedimento di diniego di rilascio del visto di ingresso è ammesso ricorso al tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, nel termine di quattro mesi dalla data di notifica del provvedimento. Nelle ipotesi di cui agli articoli 27, 29 e 30 il ricorso è proposto al tribunale amministrativo regionale del luogo ove ha sede il datore di lavoro o il soggetto garante ai sensi dell'articolo 29.

 

Art. 7.

(Politiche migratorie e documento programmatico).

1. Il Presidente del Consiglio dei ministri, sentiti i Ministri interessati, il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, le organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro maggiormente rappresentative sul piano nazionale, gli enti e le associazioni nazionali operanti per la tutela dei cittadini stranieri, la loro rappresentanza e la promozione dei diritti, predispone ogni tre anni, salvo la necessità di un termine più breve, il documento programmatico relativo alla politica dell'immigrazione.

2. Il documento programmatico di cui al comma 1 è approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.

3. Il documento programmatico di cui al comma 1 definisce i flussi di ingresso e i tetti massimi di cittadini e cittadine stranieri da ammettere nel territorio nazionale per i motivi previsti dal comma 7 nel triennio e indica i criteri per la loro ripartizione su base annua.

4. La determinazione dei flussi di ingresso di cui al comma 3 deve tenere conto delle indicazioni fornite dalle parti sociali, dalle regioni e dagli enti locali, anche in relazione agli andamenti dell'occupazione e del mercato del lavoro. I flussi di ingresso devono altresì essere predisposti in base all'effettività dei fenomeni migratori registrati nel triennio precedente.

5. Il documento programmatico di cui al comma 1 indica le azioni e gli interventi che lo Stato italiano, anche in cooperazione con gli altri Stati membri dell'Unione europea, con le organizzazioni internazionali, con le istituzioni comunitarie e con organizzazioni non governative, si propone di svolgere in materia di immigrazione. Esso prevede gli interventi volti a favorire l'inserimento sociale, le relazioni familiari, la rimozione di ogni discriminazione nei confronti dei cittadini e delle cittadine stranieri residenti in Italia.

6. Il Governo presenta annualmente al Parlamento una relazione sullo stato di attuazione degli obiettivi definiti dal documento programmatico di cui al comma 1.

7. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentiti la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, e le competenti Commissioni parlamentari, è annualmente definito, entro il 30 novembre dell'anno precedente a quello di riferimento, sulla base dei criteri individuati nel documento programmatico di cui al comma 1 del presente articolo, il numero di cittadini e cittadine stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro subordinato, per ingresso su garanzia di terzi, per ricerca di lavoro e per lavoro autonomo. Qualora se ne ravvisi l'opportunità, ulteriori decreti possono essere emanati durante l'anno. I visti di ingresso per lavoro subordinato, per ingresso su garanzia di terzi, per ricerca di lavoro e per lavoro autonomo, sono rilasciati entro i limiti numerici definiti.

8. Dai tetti numerici massimi di cittadini e cittadine stranieri da ammettere nel territorio dello Stato, definiti dal decreto di cui al comma 7 del presente articolo, sono esclusi i ricongiungimenti familiari, i rinnovi dei permessi di soggiorno di cui all'articolo 13, le conversioni dei permessi di soggiorno di cui all'articolo 14, e le regolarizzazioni di cui al capo V e i provvedimenti di cui all'articolo 37, comma 3. Sono fatte salve le disposizioni di cui all'articolo 33, comma 4.

9. In considerazione di mutamenti considerevoli, registrati nel corso del triennio disciplinato dal documento programmatico di cui al comma 1, nelle condizioni occupazionali e del mercato del lavoro, ovvero nell'effettività dei fenomeni migratori, il Presidente del Consiglio dei ministri può autorizzare, con le modalità di cui al comma 7, ulteriori ingressi in deroga a quanto stabilito dal comma 3.

 

Art. 8.

(Ingresso per ricerca di lavoro).

1. Il visto di ingresso per ricerca di lavoro consente l'ingresso al cittadino e alla cittadina stranieri che intenda soggiornare in Italia ai fini della ricerca di un lavoro, ovvero per partecipare a corsi di formazione professionale o a corsi di studio o di ricerca secondo le modalità definite dal regolamento di attuazione di cui all'articolo 53.

2. Il visto di ingresso per ricerca di lavoro è richiesto dal cittadino e dalla cittadina stranieri interessati alla rappresentanza diplomatica o consolare italiana nello Stato di origine o di stabile residenza, secondo le modalità stabilite dall'articolo 6, e può essere rilasciato nei limiti numerici annualmente definiti dal decreto di cui all'articolo 7, comma 7.

3. Ai fini del rilascio del visto di ingresso per ricerca di lavoro, il cittadino e la cittadina stranieri devono esibire il proprio passaporto valido o un documento equipollente, nonché la documentazione attestante la disponibilità finanziaria di una somma equivalente a cinque mensilità dell'assegno sociale come definito per l'anno in corso alla data di presentazione della domanda del visto, anche mediante fideiussione bancaria o assicurativa.

 

Art. 9.

(Ingresso per lavoro su chiamata
nominativa o per garanzia di terzi).

1. Il visto di ingresso per lavoro subordinato su chiamata nominativa consente l'ingresso al cittadino e alla cittadina stranieri che intendano soggiornare in Italia per svolgere attività di lavoro subordinato a tempo determinato o indeterminato, a seguito della chiamata di un datore di lavoro secondo le modalità di cui all'articolo 27.

2. Il visto di ingresso per garanzia di terzi, rilasciato a seguito della garanzia prestata da terzi secondo le modalità di cui all'articolo 29, consente l'ingresso al cittadino e alla cittadina stranieri che intendano soggiornare in Italia ai fini della ricerca di un lavoro, ovvero per partecipare a corsi di formazione professionale o a corsi di studio o di ricerca secondo le modalità definite dal regolamento di attuazione di cui all'articolo 53.

3. I visti di ingresso per lavoro subordinato su chiamata nominativa e per garanzia di terzi sono richiesti dal cittadino e dalla cittadina stranieri interessati alla rappresentanza diplomatica o consolare italiana nello Stato di origine o di stabile residenza, secondo le modalità stabilite dall'articolo 6, e possono essere rilasciati nei limiti delle quote annuali di ingresso stabilite dal decreto di cui all'articolo 7, comma 7.

4. Ai fini del rilascio dei visti di ingresso di cui al presente articolo, il cittadino e la cittadina stranieri devono esibire il proprio passaporto valido o un documento equipollente, nonché la documentazione attestante la chiamata nominativa o la garanzia di terzi di cui agli articoli 27 e 29.

 

Art. 10.

(Altre tipologie di ingresso).

1. Il visto di ingresso per lavoro autonomo consente l'ingresso al cittadino e alla cittadina stranieri che intendono soggiornare in Italia per svolgervi attività di lavoro autonomo, ovvero per esercitare un'attività industriale, professionale, artigianale o commerciale, ovvero costituire società di capitali o di persone o accedere a cariche societarie. Ai fini dell'ingresso per lavoro autonomo, il cittadino e la cittadina stranieri devono acquisire dalla camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura competente per il luogo dove l'attività lavorativa deve essere svolta, o presso il competente ordine professionale, l'attestazione dei parametri di riferimento riguardanti la disponibilità delle risorse finanziarie occorrenti per l'esercizio dell'attività. Tali parametri si fondano sulla disponibilità, da parte del richiedente, di una somma non inferiore alla capitalizzazione, su base annua, di un importo mensile pari all'assegno sociale come definito per l'anno in corso alla data di presentazione della domanda di visto. Ove l'esercizio dell'attività richieda il possesso di un'autorizzazione o licenza, o l'iscrizione ad un apposito registro o albo, ovvero la presentazione di una dichiarazione o denuncia, il cittadino e la cittadina stranieri devono richiedere alla competente autorità amministrativa una dichiarazione che attesta la sussistenza dei requisiti per il rilascio dell'autorizzazione o licenza, ovvero per l'iscrizione al registro o albo. I Ministeri competenti provvedono al riconoscimento dei titoli o degli attestati delle capacità professionali rilasciati da Stati esteri. Le rappresentanze diplomatiche o consolari italiane provvedono a inoltrare, senza oneri per il cittadino e la cittadina stranieri, le richieste alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, agli ordini professionali o alle strutture decentrate dei Ministeri competenti.

2. Il visto di ingresso per motivi familiari consente l'ingresso al cittadino e alla cittadina stranieri chiamati in Italia a seguito della procedura di ricongiungimento familiare di cui all'articolo 36.

3. Il visto di ingresso per motivi di studio consente l'ingresso nel territorio nazionale al fine di frequentare un corso di studi presso una scuola, un istituto di formazione o un'università italiani. Ai fini dell'ingresso per motivi di studio, il cittadino e la cittadina stranieri devono esibire il proprio passaporto valido o un documento equipollente, l'indicazione della sistemazione alloggiativa e la documentazione attestante la disponibilità finanziaria di una somma equivalente a cinque mensilità dell'assegno sociale come definito per l'anno in corso alla data di presentazione della domanda del visto, anche mediante fideiussione bancaria o assicurativa.

4. Il visto per cure mediche consente l'ingresso al cittadino e alla cittadina stranieri che intendano ricevere cure mediche in Italia, nonché al loro eventuale accompagnatore, ai sensi dell'articolo 36 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.

5. Il visto per residenza elettiva consente l'ingresso in Italia al cittadino e alla cittadina stranieri che intendano stabilirsi in Italia e che siano in grado di mantenersi autonomamente, senza esercitare attività lavorativa. A tale fine, il cittadino e la cittadina stranieri devono fornire adeguate e documentate garanzie circa la disponibilità di un'abitazione da eleggere a propria residenza e di risorse economiche autonome, di cui si possa ragionevolmente supporre la continuità nel futuro.

6. Il visto per motivi religiosi consente l'ingresso, ai fini di un soggiorno di breve o di lunga durata, ai religiosi stranieri, intesi come coloro che hanno già ricevuto ordinazione sacerdotale o in una condizione equivalente, e ai ministri di culto che intendono partecipare a manifestazioni di culto o esercitare attività ecclesiastica, religiosa o pastorale. I requisiti e le condizioni per l'ottenimento del visto sono:

a) l'effettiva condizione di religioso;

b) documentate garanzie circa il carattere religioso della manifestazione o delle attività addotte a motivo del soggiorno in Italia;

c) nei casi in cui le spese di soggiorno dello straniero non sono a carico di enti religiosi, le disponibilità da parte dell'interessato di mezzi di sussistenza non inferiori all'importo stabilito dal Ministero dell'interno con apposita direttiva.

 

Capo III

DISPOSIZIONI SUL SOGGIORNO DEGLI STRANIERI

 

Art. 11.

(Soggiorno in Italia. Disposizioni generali).

1. Possono soggiornare nel territorio dello Stato i cittadini e le cittadine stranieri che sono muniti di titolo di soggiorno in corso di validità.

2. Ai fini della presente legge, si considerano titoli di soggiorno:

a) il permesso di soggiorno;

b) il titolo equipollente al permesso di soggiorno, rilasciato dalla competente autorità di uno Stato appartenente all'Unione europea, nei limiti e alle condizioni previsti da specifici accordi;

 c) i documenti attestanti la richiesta, o la prenotazione della medesima, per il rilascio, il rinnovo o la conversione del permesso di soggiorno, secondo le modalità previste dalla presente legge;

d) la ricevuta di cui all'articolo 12, comma 2.

3. Il permesso di soggiorno e i titoli di soggiorno di cui al comma 2, lettere a), c) e d), sono rilasciati mediante utilizzo di mezzi a tecnologia avanzata con caratteristiche anticontraffazione conformi ai tipi approvati con apposito decreto del Ministro dell'interno, in attuazione delle disposizioni comunitarie riguardanti l'adozione di modelli uniformi per i permessi di soggiorno.

4. Il permesso di soggiorno e i titoli di soggiorno di cui al comma 2 autorizzano a svolgere tutte le attività consentite dai medesimi al cittadino e alla cittadina stranieri. Ove non diversamente specificato dalla presente legge, essi autorizzano anche allo svolgimento di attività diverse da quelle indicate nel motivo del soggiorno o del visto di ingresso.

 

Art. 12.

(Richiesta e primo rilascio del permesso di soggiorno).

1. Il permesso di soggiorno deve essere richiesto unicamente per soggiorni superiori a tre mesi. Esso è richiesto, secondo le modalità previste nel regolamento di attuazione di cui all'articolo 53, al questore della provincia in cui il cittadino e la cittadina stranieri si trovano entro quindici giorni lavorativi dall'ingresso in Italia, salvi i casi di forza maggiore espressamente motivati, ed è rilasciato sulla base delle motivazioni indicate nel visto di ingresso. Il citato regolamento di attuazione può prevedere speciali modalità di rilascio relativamente ai soggiorni per l'esercizio delle funzioni di ministro di culto, nonché ai soggiorni in case di cura, ospedali, istituti civili e religiosi e altre convivenze.

 2. Per soggiorni inferiori a tre mesi, il cittadino e la cittadina stranieri sono tenuti a comunicare per iscritto la loro presenza al questore della provincia in cui si trovano, entro quindici giorni lavorativi dall'ingresso in Italia, salvi i casi di forza maggiore espressamente motivati. La questura rilascia apposita ricevuta, nella quale devono essere indicati il motivo e la scadenza del soggiorno in Italia.

3. Il permesso di soggiorno è rilasciato o rifiutato dalla questura competente entro venti giorni dalla data in cui è stata presentata la relativa domanda.

4. Il permesso di soggiorno per motivi di lavoro è rilasciato per ricerca di lavoro, per lavoro subordinato a tempo indeterminato o determinato, o per lavoro autonomo, sulla base del visto di ingresso.

5. Il permesso di soggiorno per ricerca di lavoro ha durata annuale.

6. Il permesso di soggiorno per lavoro subordinato a tempo indeterminato ha durata triennale.

7. Nell'ipotesi di ingresso per lavoro su chiamata nominativa di cui all'articolo 27 il permesso di soggiorno è rilasciato per motivi di lavoro subordinato, previa stipula di un contratto di lavoro con il datore di lavoro che ha effettuato la chiamata. Sulla base di documentati motivi, non addebitabili a responsabilità del lavoratore, che abbiano determinato la mancata stipula, il permesso di soggiorno è rilasciato per motivi di lavoro ove il cittadino e la cittadina stranieri stipulano un contratto di lavoro con altro datore, ovvero per motivi di ricerca di lavoro.

8. Il permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato a tempo determinato, rilasciato al cittadino e alla cittadina stranieri a seguito del loro ingresso in Italia, ha una durata di almeno un anno per contratti di lavoro a tempo determinato di durata inferiore a sei mesi, e di due anni per contratti di lavoro a tempo determinato di durata pari o superiore a sei mesi.

9. Il permesso di soggiorno per lavoro autonomo è rilasciato per la durata di due anni.

10. Il permesso di soggiorno per motivi familiari ha la stessa durata del permesso di soggiorno del familiare straniero in possesso dei requisiti per il ricongiungimento familiare di cui all'articolo 36 ed è rinnovabile insieme con quest'ultimo.

11. Il permesso di soggiorno per residenza elettiva è rilasciato per la durata massima di tre anni.

12. Il permesso di soggiorno per motivi religiosi è rilasciato in relazione alla durata prevista del soggiorno in Italia. Esso ha una durata minima di sei mesi e una massima di tre anni.

13. Il permesso di soggiorno per motivi di studio è rilasciato per due anni, fatto salvo quanto previsto all'articolo 21.

 

Art. 13.

(Rinnovo del permesso di soggiorno).

1. Salvi i casi espressamente previsti dalla presente legge, relativi a specifiche tipologie di permesso di soggiorno, il permesso di soggiorno può essere rinnovato, alla scadenza, se sussistono i requisiti previsti dalla normativa vigente in materia.

2. Il rinnovo del permesso di soggiorno deve essere richiesto dal cittadino e dalla cittadina stranieri entro due mesi dalla data di scadenza, salvi i casi di forza maggiore espressamente motivati, all'ufficiale di anagrafe del comune in cui il cittadino e la cittadina stranieri hanno stabile dimora.

3. Il permesso di soggiorno o il suo rinnovo sono rifiutati quando mancano o vengono a mancare i requisiti richiesti per il soggiorno nel territorio dello Stato, fatto salvo quanto previsto dal comma 6 del presente articolo, e sempre che non siano sopraggiunti nuovi elementi che ne consentano il rilascio, che non si tratti di irregolarità amministrative sanabili o che non sia possibile rilasciare un permesso di soggiorno diverso da quello richiesto, secondo le disposizioni di cui all'articolo 15, comma 6.

4. Il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano.

5. Il permesso di soggiorno è rinnovato o rifiutato dal comune competente entro venti giorni dalla data in cui è stata presentata la relativa domanda.

6. La fine del rapporto di lavoro, per perdita di lavoro o per scadenza dei termini contrattuali, non costituisce motivo di revoca del permesso di soggiorno al lavoratore straniero e ai suoi familiari regolarmente soggiornanti. Il permesso di soggiorno del lavoratore straniero il quale perde il posto di lavoro, anche per dimissioni, o a cui scade il contratto di lavoro, è convertito, alla scadenza del permesso medesimo, in permesso di soggiorno per attesa occupazione secondo le modalità di cui all'articolo 18.

7. Il permesso di soggiorno è rinnovato per una durata doppia rispetto a quella del primo rilascio, salvi i casi diversamente previsti dalla presente legge.

 

Art. 14.

(Conversione del permesso di soggiorno).

1. Ai fini della presente legge, è definita conversione del permesso di soggiorno il rilascio, in favore di un cittadino e una cittadina stranieri muniti di un permesso di soggiorno, di un nuovo permesso recante un motivo diverso da quello precedente. La conversione può essere richiesta anche in caso di permesso scaduto, salvi i limiti temporali di cui al comma 2.

2. La conversione del permesso di soggiorno deve essere richiesta dal cittadino e dalla cittadina stranieri entro i tre mesi successivi alla scadenza del precedente titolo di soggiorno, salvi i casi di forza maggiore espressamente motivati, all'ufficiale di anagrafe del comune in cui il cittadino e la cittadina stranieri hanno stabile dimora.

3. Qualora ne sussistano i requisiti, il permesso di soggiorno è sempre convertibile.

4. La conversione del permesso di soggiorno è rifiutata quando mancano o vengono a mancare i requisiti previsti per il permesso richiesto, sempre che non siano sopraggiunti nuovi elementi che ne consentano il rilascio, che non si tratti di irregolarità amministrative sanabili o che non sia possibile rilasciare un permesso di soggiorno diverso da quello richiesto, secondo le disposizioni di cui all'articolo 15, comma 6.

5. Il permesso di soggiorno è convertito o rifiutato entro venti giorni dalla data in cui è stata presentata la relativa domanda.

6. Il decreto recante i flussi annuali di cui all'articolo 7, comma 7, può stabilire quote annue di conversioni di titoli di soggiorno di breve durata in permessi di soggiorno.

 

Art. 15.

(Procedure per il rilascio, il rinnovo e la conversione del permesso di soggiorno).

1. I procedimenti amministrativi finalizzati al rilascio, al rinnovo o alla conversione del permesso di soggiorno si conformano alle disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, e si ispirano a criteri di imparzialità, efficacia, pubblicità e trasparenza.

2. L'ufficio competente al rilascio, al rinnovo o alla conversione del permesso di soggiorno, all'atto di ricezione della relativa istanza, rilascia all'interessato apposita ricevuta stampata secondo le modalità di cui all'articolo 11, comma 3.

3. Unitamente alla ricevuta di cui al comma 2, l'ufficio competente consegna al cittadino e alla cittadina stranieri una comunicazione di avvio del procedimento amministrativo. Nella comunicazione, scritta in italiano e in una lingua comprensibile al destinatario, devono essere indicati:

a) l'amministrazione competente;

b) l'oggetto del procedimento promosso;

c) l'ufficio e la persona responsabile del procedimento;

d) la data entro la quale deve concludersi il procedimento e i rimedi es