Camera dei deputati - XV Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento istituzioni
Altri Autori: Ufficio Rapporti con l'Unione Europea
Titolo: Modernizzazione ed efficienza delle Amministrazioni pubbliche (A.C. 2161 e abb.)
Riferimenti:
AC n. 2161/XV   AC n. 590/XV
AC n. 1505/XV   AC n. 1588/XV
AC n. 1688/XV   AC n. 2080/XV
Serie: Progetti di legge    Numero: 115
Data: 07/03/2007
Descrittori:
DIRITTO DI ACCESSO   PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE   STATISTICA
Organi della Camera: I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni


Camera dei deputati

XV LEGISLATURA

 

 

 

 

 

SERVIZIO STUDI

Progetti di legge

 

 

 

 

 

Modernizzazione ed efficienza
delle Amministrazioni pubbliche

(A.C. 2161 e abb.)

 

 

 

 

 

 

n. 115

 

 

 

 

14 marzo 2007


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SIWEB

 

Coordinamento: Dipartimento Istituzioni

 

Ha partecipato alla redazione del dossier il Servizio Rapporti con l’Unione Europea.

 

I dossier del Servizio studi sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

File: ID0009.doc

 


INDICE

 

Scheda di sintesi per l’istruttoria legislativa

Dati identificativi3

Struttura e oggetto  9

§      Contenuto  9

§      Relazioni allegate  15

Elementi per l’istruttoria legislativa  16

§      Necessità dell’intervento con legge  16

§      Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite  16

§      Rispetto degli altri princìpi costituzionali16

§      Compatibilità comunitaria  17

§      Incidenza sull’ordinamento giuridico  18

§      Formulazione del testo  19

Schede di lettura

Il disegno di legge del Governo  23

§      Articolo 1 (Modifiche alla legge 7 agosto 1990, n. 241, in materia di conclusione del procedimento)23

§      Articolo 2 (Riduzione dei tempi di approvazione del Programma statistico nazionale)42

§      Articolo 3 (Misure per l'attuazione del protocollo informatico)45

§      Articolo 4 (Riorganizzazione sperimentale dei processi di servizio in deroga alla normativa vigente)51

§      Articolo 5 (Pubblicità dei procedimenti e degli adempimenti amministrativi)59

§      Articolo 6 (Ambito applicativo di alcune disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241)61

§      Articolo 7 (Responsabilità dirigenziale)68

§      Articolo 8, commi 1-4 (Disposizioni in materia di tutela amministrativa)71

§      Articolo 8, commi 5 e 9 (Pareri del Consiglio di Stato)81

§      Articolo 8, comma 6 (Semplificazione della legislazione)84

§      Articolo 8, comma 7 (Ricorsi avverso il silenzio della pubblica amministrazione)88

§      Articolo 8, comma 8(Anagrafe degli amministratori locali e regionali)90

§      Articolo 9 (Misure per la digitalizzazione degli atti e dei documenti nei processi amministrativo, contabile e tributario e altre misure di semplificazione delle notificazioni)92

§      Articolo 10 (Misure in materia di certificazioni)96

§      Articolo 11 (Disposizioni in materia di accertamenti medici per il conseguimento della patente di guida e del certificato di idoneità alla guida di ciclomotori)100

§      Articolo 12 (Modifiche degli articoli 2, 71 e 72 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445)107

§      Articolo 13 (Misure in materia di riconoscimento della personalità giuridica)110

§      Articolo 14 (Validità della carta d'identità e delega al Governo per la semplificazione e il riassetto delle disposizioni in materia anagrafica)111

§      Articolo 15 (Disposizioni in materia di adozione internazionale)121

§      Articolo 16 (Delega al Governo in materia di sanzioni amministrative pecuniarie a carico dei gestori di servizi aeroportuali)123

§      Articolo 17 (Delega per la riforma del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285)132

§      Articolo 18 (Norma di copertura finanziaria)150

Le proposte di legge di iniziativa parlamentare  151

§      A.C. 590 (on. Lucchese)151

§      A.C. 1505 (on. Pedica ed altri)152

§      A.C. 1588 (on. Nicola Rossi ed altri)152

§      A.C. 1688 (on. La Loggia e Ferrigno)157

§      A.C. 2080 (on. Turci ed altri)158

Progetti di legge

§      A.C. 2161, (Governo), Modernizzazione, efficienza delle Amministrazioni pubbliche e riduzione degli oneri burocratici per i cittadini e per le imprese  163

§      A.C. 590, (on. Lucchese), Istituzione del Servizio ispettivo nazionale a garanzia dell'imparzialità nella pubblica amministrazione  215

§      A.C. 1505, (on. Pedica ed altri), Modifiche all'articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, in materia di ‘silenzio rigetto’223

§      A.C. 1588, (on. N. Rossi ed altri), Disposizioni in materia di rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini227

§      A.C. 1688, (onn. La Loggia, Ferrigno), Disposizioni in materia di rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini235

§      A.C. 2080, (on. Turci ed altri), Norme in materia di valutazione dell’efficienza e del rendimento delle strutture e dei dipendenti pubblici241

§      Codice della navigazione (art. 705)260

§      R.D. 26 giugno 1924, n. 1054. Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato (art. 14)263

§      L. 11 marzo 1953, n. 87. Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale (art. 23)264

§      D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199. Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi (artt 11, 13-14)266

§      L. 6 dicembre 1971, n. 1034. Istituzione dei tribunali amministrativi regionali (artt. 21-bis, 26, 37)269

§      L. 5 agosto 1978, n. 468. Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio (artt. 7 e 11-ter)272

§      D.P.R. 11 luglio 1980, n. 382. Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica (art. 13)276

§      L. 4 maggio 1983, n. 184. Diritto del minore ad una famiglia (art. 29-bis)279

§      L. 23 agosto 1988, n. 400. Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 17)281

§      D.Lgs. 6 settembre 1989, n. 322. Norme sul Sistema statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell'Istituto nazionale di statistica, ai sensi dell'art. 24 della L. 23 agosto 1988, n. 400 (art. 6-bis)284

§      L. 7 agosto 1990, n. 241. Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi286

§      D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285. Nuovo codice della strada (artt. 119, 126)320

§      D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 545. Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione degli uffici di collaborazione in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della L. 30 dicembre 1991, n. 413 (art. 24)329

§      D.Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39. Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 2, comma 1, lettera mm), della L. 23 ottobre 1992, n. 421 (art. 10)331

§      L. 14 gennaio 1994, n. 20. Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti333

§      L. 21 gennaio 1994, n. 53. Facoltà di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali (art. 10)336

§      D.M. 27 maggio 1994. Istituzione del registro cronologico ad uso degli avvocati e procuratori legali per notifica di atti civili, amministrativi e stragiudiziali337

§      L. 14 novembre 1995, n. 481. Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (art. 2)339

§      L. 15 marzo 1997, n. 59. Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa (artt. 17, 20)348

§      L. 15 maggio 1997, n. 127. Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo (art. 17 co. 25)356

§      L. 31 luglio 1997, n. 249. Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (art. 1)358

§      D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281. Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali (art. 8)370

§      D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80. Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59 (art. 35)372

§      D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112. Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59 (art. 103)374

§      D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286. Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59 (artt. 5, 7)375

§      L. 21 luglio 2000, n. 205. Disposizioni in materia di giustizia amministrativa (art. 15)377

§      D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (artt. 53, 63, 76, 248)378

§      D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445. Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa (Testo A).383

§      D.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361. Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle modifiche dell'atto costitutivo e dello statuto (n. 17 dell'allegato 1 della L. 15 marzo 1997, n. 59) (artt. 1 e 2)388

§      D.P.R. 13 febbraio 2001, n. 123. Regolamento recante disciplina sull'uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti390

§      D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (artt. 1, 21, 22)398

§      D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A) (artt. 24, 25)402

§      L. 6 luglio 2002, n. 137. Delega per la riforma dell'organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché di enti pubblici (art. 11)405

§      L. 16 gennaio 2003, n. 3. Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione (art. 1)407

§      D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196. Codice in materia di protezione dei dati personali (artt. 51, 52, 154)409

§      D.L. 31 gennaio 2005, n. 7. conv. con mod. in L. 31 marzo 2005, n. 43 Disposizioni urgenti per l'università e la ricerca, per i beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonché altre misure urgenti (art. 7-vicies ter)413

§      D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82. Codice dell'amministrazione digitale (artt. 12, 14, 50, 54, 66, 69)415

§      L. 28 novembre 2005, n. 246. Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005 (art. 14)422

§      D.L. 10 gennaio 2006, n. 4, conv. con mod., Legge 9 marzo 2006, n. 80. Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione (art. 1)427

§      D.Lgs. 27 gennaio 2006, n. 69. Disposizioni sanzionatorie per la violazione del Regolamento (CE) n. 261/2004 che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato  431

§      D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163. Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (artt. 3, 127)434

Giurisprudenza

§      Corte Costituzionale. Sentenza 8-21 luglio 2004, n. 254  443

 

 


Scheda di sintesi
per l’istruttoria legislativa


Dati identificativi

 

Numero del progetto di legge

A.C. 2161

Titolo

Modernizzazione, efficienza delle Amministrazioni pubbliche e riduzione degli oneri burocratici per i cittadini e per le imprese

Iniziativa

Governo

Settore d’intervento

Pubblica amministrazione; Procedimento amministrativo

Iter al Senato

No

Numero di articoli

18

Date

 

§          presentazione

24 gennaio 2007

§          annuncio

13 febbraio 2007

§          assegnazione

13 febbraio 2007

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni II (Giustizia, ex art. 73, co. 1-bis, reg.), III (Esteri), V (Bilancio), VIII (Ambiente), IX (Trasporti, ex art. 73, co. 1-bis, reg.) X (Attività produttive) XI (Lavoro), XII (Affari sociali), XIV (Politiche dell’Unione europea), Commissione parlamentare per le questioni regionali

 


 

 

Numero del progetto di legge

A.C. 590

Titolo

Istituzione del Servizio ispettivo nazionale a garanzia dell'imparzialità nella pubblica amministrazione

Iniziativa

On. Lucchese

Settore d’intervento

Pubblica amministrazione; Procedimento amministrativo

Iter al Senato

No

Numero di articoli

7

Date

 

§          presentazione

10 maggio 2006

§          annuncio

5 luglio 2006

§          assegnazione

5 luglio 2006

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni II (Giustizia), V (Bilancio), VI (Finanze), XI (Lavoro)

 


 

 

Numero del progetto di legge

A.C. 1505

Titolo

Modifiche all'articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, in materia di 'silenzio rigetto'

Iniziativa

On. Pedica ed altri

Settore d’intervento

Pubblica amministrazione; Procedimento amministrativo

Iter al Senato

No

Numero di articoli

1

Date

 

§          presentazione

28 luglio 2006

§          annuncio

8 novembre 2006

§          assegnazione

8 novembre 2006

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

II Commissione (Giustizia)

 

 


 

 

Numero del progetto di legge

A.C. 1588

Titolo

Disposizioni in materia di rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini

Iniziativa

On. Nicola Rossi ed altri

Settore d’intervento

Pubblica amministrazione; Procedimento amministrativo

Iter al Senato

No

Numero di articoli

3

Date

 

§          presentazione o trasmissione alla Camera

3 agosto 2006

§          annuncio

3 agosto 2006

§          assegnazione

9 ottobre 2006

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni II (Giustizia, ex art. 73, co. 1-bis, reg.), V (Bilancio), VI (Finanze, ex art. 73, co. 1-bis, reg.), X (Attività produttive),  XI (Lavoro)

 


 

 

Numero del progetto di legge

A.C. 1688

Titolo

Disposizioni in materia di rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini

Iniziativa

Onn. La Loggia, Ferrigno

Settore d’intervento

Pubblica amministrazione; Procedimento amministrativo

Iter al Senato

No

Numero di articoli

4

Date

 

§          presentazione

25 settembre 2006

§          annuncio

23 ottobre 2006

§          assegnazione

23 ottobre 2006

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni II (Giustizia), V (Bilancio), VI (Finanze, ex art. 73, co. 1-bis, reg.), X (Attività produttive), Commissione parlamentare per le questioni regionali

 


 

 

Numero del progetto di legge

A.C. 2080

Titolo

Norme in materia di valutazione dell'efficienza e del rendimento delle strutture e dei dipendenti pubblici

Iniziativa

On. Turci ed altri

Settore d’intervento

Pubblica amministrazione; Procedimento amministrativo

Iter al Senato

No

Numero di articoli

4

Date

 

§          presentazione

18 dicembre 2006

§          annuncio

5 febbraio 2007

§          assegnazione

5 febbraio 2007

Commissione competente

I Commissione (Affari costituzionali)

Sede

Referente

Pareri previsti

Commissioni V (Bilancio), VIII (Ambiente), X (Lavoro), XI (Lavoro, ex art. 73, co. 1-bis, reg.), Commissione parlamentare per le questioni regionali

 

 


 

Struttura e oggetto

Contenuto

A.C. 2161 (Governo)

Il disegno di legge governativo si compone di 18 articoli.

 

L’articolo 1 modifica vari articoli della L. 241/1990, recante le norme generali che regolano l’attività amministrativa, con finalità di trasparenza e semplificazione.

In particolare, la lettera a) del comma 1 sostituisce interamente l’art. 2 della L. 241/1990, che disciplina la conclusione del procedimento amministrativo, ridefinendo le modalità di determinazione dei termini per l’adozione dei provvedimenti e abbreviando la durata massima di tali termini.

La lettera b) introduce due nuovi articoli nella L. 241/1990:

§         il primo pone a carico delle amministrazioni pubbliche l’obbligo di risarcire il danno ingiusto causato dall’inosservanza dei termini procedimentali e dispone, in caso di ritardo, la corresponsione a titolo sanzionatorio di una somma di denaro a beneficio dell’istante;

§         il secondo obbliga le pubbliche amministrazioni ad elencare la documentazione richiesta a corredo di ciascuna istanza, nonché i casi in cui operano il silenzio-assenso e la dichiarazione di inizio di attività, e di predisporre i relativi moduli e formulari.

La lettera c) modifica l’art. 10-bis della L. 241/1990, con riguardo agli effetti della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Le lettere d) ed e) introducono modifiche alla disciplina generale relativa all’acquisizione di pareri e valutazioni tecniche nell’ambito dell’istruttoria del procedimento amministrativo, contenuta negli art. 16 e 17 della L. 241/1990, prevedendo in particolare che l’amministrazione richiedente debba procedere anche in assenza dei pareri facoltativi e delle valutazioni tecniche richieste quando siano decorsi infruttuosamente i termini per la loro emissione.

 

L’articolo 2 interviene sul procedimento di adozione del Programma statistico nazionale stabilendo termini certi (60 giorni) per l’espressione del parere del Garante per la protezione dei dati personali.

 

L’articolo 3 reca disposizioni finalizzate all’attuazione dei sistemi di gestione del protocollo informatico da parte delle pubbliche amministrazioni.

 

L’articolo 4 dà facoltà alle pubbliche amministrazioni, anche regionali e locali, di avviare, anche in deroga a disposizioni vigenti e sotto il controllo della Presidenza del Consiglio, programmi biennali di sperimentazione finalizzati alla riprogettazione e alla riorganizzazione dei processi di servizio.

 

L’articolo 5 prevede che ciascuna amministrazione pubblica pubblichi nel proprio sito web l’elenco dei casi in cui sono applicabili il silenzio assenso e la dichiarazione di inizio attività nei procedimenti di competenza dell’amministrazione stessa.

 

L’articolo 6, comma 1, dispone che i concessionari, i gestori e gli incaricati di pubblici servizi possono partecipare, pur senza diritto di voto, alla conferenza di servizi convocata nel corso di un procedimento amministrativo che implichi loro adempimenti.

I commi 2 e 3 dispongono in ordine alla applicazione alle Regioni di alcuni istituti della L. 241/1990 (partecipazione al procedimento, responsabile del procedimento, conclusione del procedimento, dichiarazione di inizio attività, silenzio assenso).

Il comma 4 integra la L. 241/1990 con il nuovo art. 29-bis che  provvede ad estendere ai gestori dei servizi di pubblica utilità nei settori dell’energia elettrica, del gas e delle telecomunicazioni, gli obblighi concernenti la responsabilità del procedimento e la partecipazione al procedimento amministrativo previsti dalla citata legge. La determinazione delle modalità concrete di applicazione delle nuove disposizioni  è demandata a singoli provvedimenti delle rispettive Autorità di regolazione, alle quali è affidata altresì l’introduzione di forme di indennizzo per i casi di violazione degli obblighi. È consentita, inoltre, l’estensione con D.P.C.M. della prescrizione ad altri servizi di interesse generale.

Il comma 5 assegna al TAR del Lazio la competenza di primo grado sui ricorsi avverso i provvedimenti dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas; il comma 6 conseguentemente sopprime la disposizione che attualmente assegna tale competenza al TAR della regione ove ha sede l’Autorità.

 

L’articolo 7 prevede la non corresponsione del trattamento economico accessorio dei dirigenti pubblici in casi di inosservanza delle disposizioni della L. 241/1990 nel corso di procedimenti amministrativi.

 

Il comma 1 dell’articolo 8 reca due novelle all’art. 11del D.P.R. 1199/1971 riferite alla procedura per l’istruttoria del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e per la presentazione al Consiglio di Stato ai fini dell’emissione del relativo parere. In particolare, la lettera a) prevede che la relazione istruttoria predisposta dal Ministro competente nonché le eventuali controdeduzioni delle altre amministrazioni siano trasmesse in copia anche alle parti. La lettera b) stabilisce che, spirato il termine di 120 giorni per il completamento dell’istruttoria da parte del Ministero competente, il ricorrente possa senz’altro procedere al deposito del ricorso presso il Consiglio di Stato.

Il comma 2 estende anche al Consiglio di Stato, in sede di emissione del parere nell'ambito della procedura relativa ad un ricorso straordinario, la possibilità di attivare un giudizio incidentale di costituzionalità qualora valuti che la questione sollevata sia rilevante ai fini della decisione del ricorso e non sia manifestamente infondata, al pari di quanto ordinariamente previsto per le autorità giurisdizionali.

Il comma 3 stabilisce che, in caso di mancata esecuzione di un decreto del Presidente della Repubblica che abbia deciso un ricorso straordinario in regime di alternatività alla giurisdizione amministrativa, gli interessati possano attivare un giudizio di ottemperanza nei confronti dell’amministrazione inadempiente, conformemente a quanto attualmente previsto per le decisioni del giudici ordinari ed amministrativi.

Il comma 4 estende alle sentenze amministrative passate in giudicato che dispongano l'annullamento di atti amministrativi generali a contenuto normativo le forme di pubblicità già previste dall’art. 14, terzo e quarto comma, del D.P.R. 1199/1971 per i decreti del Presidente della Repubblica che decidano su ricorsi straordinari di analogo contenuto, prevedendo che ad esse debba darsi pubblicità nelle medesime forme di pubblicazione degli atti annullati.

Il comma 5 stabilisce che i pareri del Consiglio di Stato non debbano recare la semplice indicazione, come finora previsto, bensì la sottoscrizione del Presidente del collegio e del consigliere estensore.

Il comma 6 prevede che ai fini dell’attuazione delle deleghe conferite in materia di semplificazione legislativa dall’art. 14 della legge di semplificazione e riassetto normativo per il 2005 (L. 246/2005), il Governo possa affidare la formulazione del testo dei relativi decreti legislativi al Consiglio di Stato. A tal fine dispone la costituzione presso la Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato di una segreteria tecnica, formata da dieci unità di personale individuate nell’ambito delle amministrazioni pubbliche ed obbligatoriamente distaccate, con oneri a carico dell’amministrazione di appartenenza.

Il comma 7 prevede l’inserimento nell’art. 21-bis della legge istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali (L. 1034/1971) di disposizioni relative alla proposizione dei ricorsi avverso il silenzio delle pubbliche amministrazioni, sostanzialmente identiche a quelle attualmente recate dall’art. 2, co. 5, della L. 241/1990. L’unica innovazione sostanziale è costituita dall’esclusione dell’applicabilità della disciplina in materia anche ai casi di silenzio rigetto.

Il comma 8 stabilisce che siano inseriti nell’anagrafe degli amministratori locali, prevista dall’art. 76 del testo unico sull’ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 267/2000), anche dati relativi a sentenze emesse dalla Corte dei Conti nei confronti di amministratori locali.

Il comma 9 reca due novelle al codice in materia di dati personali, prevedendo l’estensione ai pareri resi dal Consiglio di Stato della disciplina vigente in materia di pubblicazione informatica delle sentenze e delle decisioni dell’Autorità giudiziaria.

 

L’articolo 9, nei commi da 1 a 4, individua misure per la digitalizzazione degli atti e dei documenti nell’ambito del processo amministrativo, del processo contabile e del processo tributario.

I commi da 5 a 7 riconoscono agli avvocati e procuratori dello Stato la possibilità di eseguire le notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali già prevista per gli avvocati in genere dalla L. 53/1994.

 

L’articolo 10 contiene, al comma 1, una norma di semplificazione che interessa l’edilizia privata, prevedendo la sostituzione del certificato di agibilità con una dichiarazione di conformità degli edifici e degli impianti; al comma 2, una norma finalizzata a riorganizzare e a razionalizzare il sistema dei controlli amministrativi sulle attività di impresa in materia ambientale e di certificazione di qualità.

 

L’articolo 11 apporta modifiche all’art. 119 del Codice della strada, con riferimento agli accertamenti medici necessari per il conseguimento della patente di guida e del certificato di idoneità per i ciclomotori. In particolare, la norma semplifica le procedure per tali accertamenti, attribuendo la relativa competenza a medici, che dovranno essere iscritti in un apposito elenco istituito presso gli uffici del dipartimento per i trasporti terrestri del Ministero dei trasporti. L’articolo prevede inoltre la possibilità di costituire le commissioni mediche locali, competenti per gli accertamenti di particolari categorie di cittadini (mutilati, minorati fisici, ultrasessantacinquenni, ecc.) presso ogni azienda sanitaria locale, anziché presso le sole aziende sanitarie locali del capoluogo di provincia. La norma conferisce infine alle regioni (e alle province autonome di Trento e Bolzano) la competenza sui ricorsi avverso il giudizio delle commissioni mediche, attualmente attribuita al Ministro dei trasporti.

 

I commi 1 e 2 dell’articolo 12 pongono in capo ai gestori di servizi bancari e assicurativi l'obbligo di accettare le dichiarazioni e le autocertificazioni presentate dai clienti; pongono inoltre in capo alle pubbliche amministrazioni interessate l’obbligo, su richiesta del gestore dei servizi bancari e assicurativi e previo consenso del dichiarante, di confermare per iscritto la corrispondenza tra la dichiarazione e i dati in loro possesso.

Il comma 3 sostituisce integralmente l’art. 72 del D.P.R. 445/2000, al fine di favorire l'acquisizione d'ufficio di informazioni e dati da parte delle amministrazioni procedenti e di rendere più incisivi i controlli sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive di certificazione effettuati dalle medesime amministrazioni.

 

L’articolo 13 contiene disposizioni volte a semplificare talune procedure relative all’acquisto della personalità giuridica da parte di associazioni e fondazioni, e alla modifica dello statuto e dell’atto costitutivo.

 

L’articolo 14 prolunga da 5 a 10 anni il periodo di validità della carta d’identità e della carta d’identità elettronica, e contiene una delega al Governo per il riassetto delle disposizioni in materia anagrafica.

 

L'articolo 15 novella l’art. 29-bis della L. 184/1983, relativo all’adozione di minori stranieri, al fine di velocizzare la relativa procedura coinvolgendo da subito, e per iniziativa degli aspiranti genitori, i servizi socio assistenziali chiamati a svolgere una istruttoria preliminare della pratica.

 

L’articolo 16 reca una delega al Governo per l’adozione di un decreto legislativo di modifica del codice della navigazione, in materia di sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti dei gestori aeroportuali, degli operatori aerei, dei manutentori aeronautici e dei prestatori di servizi al trasporto aereo.

 

L’articolo 17 reca una delega al Governo per la revisione del codice della strada, prescrivendo a tal fine tre criteri direttivi: coordinamento e armonizzazione del codice con le altre norme di settorenazionali, comunitarie e derivanti da accordi internazionali, e con le competenze regionali e degli enti locali; semplificazione delle proceduree della normativa tecnica di settore; revisione e semplificazione dell'apparato sanzionatorio. L’articolo prevede altresì l’adeguamento del regolamento di attuazione del codice della strada.

 

Ai sensi dell’articolo 18, dal provvedimento in esame non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

A.C. 590 (on. Lucchese)

La proposta di legge, composta di sette articoli, istituisce un organismo indipendente, denominato “Servizio ispettivo nazionale a garanzia della imparzialità e dell'etica nella pubblica amministrazione”, competente ad accertare e segnalare i casi di ritardo, irregolarità ed omissione nell'attività e nei comportamenti dei pubblici uffici.

A.C. 1505 (on. Pedica ed altri)

La proposta di legge, composta da un solo articolo, interviene sulla disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi, prevedendo la soppressione della fattispecie del silenzio-rigetto, attualmente prevista dall’art. 25 della L. 241/1990, e sostituendola con un’ipotesi di silenzio-assenso.

A.C. 1588 (on. Nicola Rossi ed altri) ed A.C. 1688 (on. La Loggia e Ferrigno)

Le due proposte di legge, pur con formulazione diversa, affrontano materie analoghe. In estrema sintesi, esse dispongono:

§         l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di fornire l’elenco esaustivo della documentazione richiesta per l’istruttoria di ogni procedimento amministrativo, e il divieto di richiedere documentazione diversa da quella indicata in via generale nell’elenco;

§         l’obbligo delle amministrazioni a corrispondere un indennizzo forfetario e a risarcire il danno in caso di mancato rispetto dei termini per la conclusione del procedimento fissati dall'art. 2 della L. 241/1990;

§         la quantificazione dei nuovi o maggiori oneri derivanti per i cittadini o le imprese dall’adeguamento a nuove disposizioni di legge o di regolamento, e la previsione di agevolazioni fiscali a favore delle persone fisiche e giuridiche che sostengano tali oneri.

A.C. 2080 (on. Turci ed altri)

Composta di quattro articoli, la proposta di legge prevede l’istituzione di un’Autorità indipendente per la valutazione del personale e delle strutture pubbliche e reca due deleghe al Governo per l’adozione di decreti legislativi volti a disciplinare, rispettivamente, la valutazione del rendimento e la responsabilità disciplinare, erariale e dirigenziale dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.

Relazioni allegate

Il disegno di legge governativo non è accompagnato dalle relazioni sull’analisi tecnico-normativa (ATN) e sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). Al disegno di legge è allegato il parere espresso dalla Conferenza unificata Stato-regioni-città e autonomie locali in data 16 novembre 2006.

Le proposte di legge di iniziativa parlamentare sono corredate della sola relazione illustrativa.

 

 


Elementi per l’istruttoria legislativa

Necessità dell’intervento con legge

I progetti di legge in esame intervengono – anche in forma di novella – su materie regolate da norme di rango legislativo e in parte coperte da riserva di legge.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La gran parte delle disposizioni recate dai provvedimenti in esame incidono su materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi del secondo comma dell’art. 117 Cost., quali

§         ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;

§         giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;

§         determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;

§         coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale;

§         tutela del risparmio e mercati finanziari.

Limitatamente ad alcune disposizioni, possono altresì rilevare materie di competenza concorrente ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost. quali, in particolare, porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; trasporto e distribuzione nazionale dell'energia.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L’art. 8, co. 2, dell’A.C. 2161, che estende al Consiglio di Stato, in sede di emissione del parere nell'ambito della procedura relativa ad un ricorso straordinario, la possibilità di attivare un giudizio incidentale di costituzionalità, sembra meritevole di un approfondimento alla luce dell’art. 1 della L.Cost. 1/1948 ed all’art. 23 della L. 87/1953, secondo i quali la questione di legittimità può essere sollevata nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorità giurisdizionale.

Compatibilità comunitaria

Documenti all’esame delle istituzioni europee
(a cura dell'Ufficio rapporti con l'Unione Europea)

Semplificazione legislativa

L’attività di semplificazione della regolamentazione europea è da alcuni anni una delle priorità dell’attività delle istituzione europee, anche in relazione al rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità di cui all’articolo 5 del Trattato istitutivo della Comunità europea e all’apposito protocollo allegato al medesimo Trattato.

In particolare, la Commissione europea, in quanto titolare del diritto di iniziativa legislativa, ha varato in proposito numerose iniziative e programmi.

 

In passato, tuttavia, le iniziative in questione avevano, nella maggior parte dei casi, un carattere isolato o settoriale, non essendo inserite in una strategia complessiva ed organica di semplificazione della regolamentazione vigente.

 

Al fine di definire un approccio generale ed organico al riguardo, il 25 ottobre 2005, la Commissione europea ha adottato la comunicazioneAttuazione del programma comunitario di Lisbona: una strategia per la semplificazione del contesto normativo” (COM2005)535), con la quale istituisce un programma di semplificazione volto a ridurre gli oneri gravanti sugli operatori economici e sui cittadini. Esso comprendeva, all’origine, circa 100 iniziative, di cui oltre 20 sono già state realizzate. Nel corso del 2007 saranno presentate ulteriori iniziative di semplificazione in numerosi settori, in particolare per quanto riguarda la regolamentazione dei prodotti, la normativa agricola, la legislazione ambientale e del mercato del lavoro, nonché le statistiche.

 

Secondo quanto indicato nel programma di lavoro per il 2006, la Commissione europea ha adottato, il 14 novembre 2006, una comunicazione sulla revisione strategica delle iniziative sulla qualità della legislazione (COM(2006)689), accompagnata da due documenti di lavoro dedicati, rispettivamente, allo stato di avanzamento della strategia per la semplificazione legislativa (COM(2006)690) e alla riduzione dei costi amministrativi nell’Unione europea (COM(2006)691).

In tali documenti la Commissione propone una serie di iniziative, tra le quali in particolare:

§         la riduzione degli oneri amministrativi derivanti dalle normative esistenti: la Commissione propone che il Consiglio europeo di marzo 2007 stabilisca una riduzione del 25% entro il 2012, che l’UE e gli Stati membri dovranno raggiungere congiuntamente;

§         il rafforzamento dell’esame delle valutazioni d’impatto – sotto il profilo economico, ambientale e sociale - mediante la costituzione di un servizio specializzato, posto sotto l’autorità diretta del Presidente della Commissione europea, cui verrà affidato un compito di sostegno e di controllo qualitativo delle valutazioni di impatto;

§         l’inclusione di 43 nuove iniziative nell’attuale programma di semplificazione;

§         il ritiro, nel 2007, di ulteriori 10 proposte legislative pendenti;

§         la previsione che tutte le Commissioni future passino in rassegna le proposte in pendenza fin dall’inizio dei rispettivi mandati per verificare che i progetti legislativi risultino conformi alle priorità di natura politica;

§         la definizione, nel 2008, diunprogramma volto a ridurre il volume della vigente normativa europea attraverso il processo di codificazione;

§         la previsione di interventi preventivi per rafforzare l’applicazione delle normative comunitarie da parte degli Stati membri.

 

Nel 2007 la Commissione intensificherà, inoltre, sensibilmente il lavoro volto a ridurre il volume dell’acquis e a migliorarne l’accessibilità e l’attuazione, mediante la presentazione di circa 350 iniziative di codificazione entro il 2008. Nel solo 2007, la Commissione presenterà circa 100 proposte di codificazione di atti del Consiglio e del Parlamento europeo.

Il Parlamento europeo ed il Consiglio sono invitati a far sì che le proposte di codificazione vengano adottate rapidamente.

 

Per ulteriori osservazioni concernenti singoli articoli del d.d.l. governativo, si rinvia alle schede di lettura.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

All’art. 4, co. 2 e 3, dell’A.C. 2161, ove si prevedono le modalità di autorizzazione dei programmi sperimentali di riprogettazione e di riorganizzazione dei processi di servizio, non appare evidente la congruità del ricorso a “regolamenti di delegificazione” per l’adozione di provvedimenti recanti autorizzazione ad operare temporaneamente in deroga alla normativa vigente.

All’art. 9, co. 1, dell’A.C. 2161, sembra opportuna una valutazione sull’opportunità di attribuire al Presidente del Consiglio di Stato e al Presidente della Corte dei Conti il potere di emanare i decreti volti a definire i tempi e le modalità della digitalizzazione degli atti e dei documenti dei processi amministrativo e contabile, in quanto il contenuto di tali atti non appare limitato all'organizzazione interna e al funzionamento degli organi presieduti dagli indicati soggetti, ma riguarda il più generale funzionamento del processo amministrativo e del processo contabile, coinvolgendo, quindi, anche soggetti terzi.

In relazione alla delega per la riforma del codice della strada recata dall’art. 17 dell’A.C. 2161, si segnala che la formulazione del principio direttivo concernente la revisione dell’apparato sanzionatorio non appare particolarmente dettagliata.

Formulazione del testo

Per alcune, specifiche osservazioni si rinvia alle schede di lettura.

 


Schede di lettura

 


Il disegno di legge del Governo

Articolo 1
(Modifiche alla legge 7 agosto 1990, n. 241, in materia di conclusione del procedimento)

 

 

L’articolo 1 apporta modifiche a vari articoli della L. 241/1990[1], recante le norme generali che regolano l’attività amministrativa, finalizzate, secondo la relazione illustrativa che accompagna il disegno di legge, a conferire una maggiore trasparenza e semplicità nelle modalità di svolgimento del procedimento amministrativo, nonché una maggiore certezza relativamente ai tempi di conclusione dello stesso.

 

La L. 241/1990 ha il duplice obiettivo di garantire trasparenza all’attività della pubblica amministrazione attraverso il coinvolgimento dei soggetti interessati, e, nel contempo, di migliorarne la qualità, rendendola più efficiente ed economica. Le disposizioni della legge sono applicabili ad ogni amministrazione dello Stato e delle autonomie locali, fatte salve le prerogative delle Regioni.

La legge è stata in più punti modificata e integrata da successivi interventi legislativi. In particolare, nel corso della XIV legislatura un’ampia maggioranza parlamentare ha approvato una legge di riforma – la L. 15/2005[2] – che ha apportato sostanziali modifiche alla disciplina.

La L. 15/2005 ha inteso rispondere all’esigenza di una legge generale sull’azione amministrativa dettata dalle innovazioni del sistema costituzionale e normativo (ci si riferisce in particolar modo alle novità introdotte nel riparto di competenze normative e amministrative tra Stato e Regioni dalla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione) e dall’evoluzione del contesto culturale e sociale in cui[3] – “è fortemente avanzata l’esigenza di amministrazioni più trasparenti, più efficienti, più rapide nelle decisioni, meno invadenti, più capaci di offrire servizi di buona qualità ai cittadini senza imporre eccessivi carichi tributari, burocratici e normativi”.

Fra i tratti essenziali della legge si ricordano:

§         il riconoscimento della possibilità per le pubbliche amministrazioni di utilizzare gli strumenti di diritto privato anche nel perseguimento dei propri fini istituzionali;

§         l’introduzione di nuove disposizioni sulla comunicazione di avvio del procedimento, e dell’obbligo di comunicazione al cittadino dei motivi che ostino all’accoglimento della sua istanza;

§         l’adeguamento della disciplina sulla conferenza di servizi al nuovo assetto costituzionale delle autonomie territoriali;

§         l’introduzione di norme organiche sull’efficacia, l’esecutorietà e l’esecutività, nonché sulle ipotesi di invalidità degli atti amministrativi e, in quest’ultimo àmbito, l’individuazione di vizi a carattere meramente formale che non comportano la loro caducazione;

§         la ridefinizione, per vari aspetti, delle norme sull’accesso ai documenti amministrativi.

A breve distanza temporale dall’entrata in vigore della L. 15/2005, un ulteriore, rilevante intervento sulla L. 241/2005 sopravveniva ad opera di alcune tra le disposizioni previste dal D.L. 35/2005[4], (c.d. “decreto-legge sulla competitività”), e da ulteriori norme introdotte nel testo del decreto-legge in sede di conversione. Ci si riferisce in particolare:

§         al co. 1 dell’art. 3 che, novellando l’art. 19 della L. 241/1990, pone una nuova disciplina dell’istituto della denuncia di inizio attività, ora denominata dichiarazione di inizio attività, al principale fine di ampliarne l’ambito di applicabilità per semplificare il regime delle autorizzazioni (intese in senso lato) concernenti l’esercizio di attività economiche private;

§         ai co. da 6-bis a 6-decies del medesimo articolo, che recano disposizioni finalizzate alla semplificazione amministrativa, in massima parte consistenti in ulteriori novelle alla L. 241/1990. In particolare, viene modificata la disciplina concernente

-          la conclusione del procedimento amministrativo;

-          il silenzio-assenso, la cui applicazione viene generalizzata, con le sole eccezioni individuate dalla legge;

-          l’autocertificazione;

-          la disciplina sanzionatoria,

-          la giurisdizione in materia di accesso ai documenti amministrativi, che è attribuita in via esclusiva al giudice amministrativo.

 

Le novelle alla L. 241/1990 sono recate dal comma 1 dell’articolo in esame, suddiviso nelle lettere da a) ad e). Se ne dà conto di seguito rinviando, per un confronto analitico delle modificazioni apportate, al testo a fronte riportato in calce alla presente scheda di lettura.

 

La lettera a) del comma 1 sostituisce interamente l’art. 2 della L. 241/1990, che disciplina la conclusione del procedimento amministrativo.

Secondo tale articolo, ogni amministrazione ha il dovere di concludere ciascun procedimento cui ha dato avvio con l’adozione di un provvedimento espresso ed entro termini prefissati. Il termine varia a seconda del tipo di procedimento e, nel testo originario, era determinato e reso pubblico da ciascuna amministrazione per i procedimenti di propria competenza. Nel caso in cui l’amministrazione competente non avesse provveduto ad indicare un termine, questo si intendeva fissato in 30 giorni.

Sull’art. 2 aveva già inciso dapprima la L. 15/2005, e successivamente l’art. 3, co. 6-bis, del D.L. 35/2005, che lo ha interamente riscritto. Secondo il testo vigente dell’articolo:

§      la fissazione dei termini entro i quali i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali devono concludersi, ove non siano direttamente previsti per legge, è rimessa ad uno o più regolamenti governativi (da adottare entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. 35/2005); gli enti pubblici nazionali (entro lo stesso termine) fissano, secondo i propri ordinamenti, i termini entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza;

§      la determinazione dei termini deve avvenire considerando “la loro sostenibilità, sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa e della natura degli interessi pubblici tutelati”;

§      in caso di mancata individuazione dei tempi, il termine è di 90 giorni;

§      sono previste ipotesi di sospensione dei termini in caso di acquisizione di valutazioni tecniche di organi o enti appositi, o di acquisizione di informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. Si prevede inoltre la possibilità di ricorso alla conferenza di servizi (art. 14, co. 2, L. 241/1990);

§      qualora, avverso il silenzio dell’amministrazione (e salvi i casi di silenzio assenso) sia stato proposto ricorso (per il quale non occorre previo atto di diffida), il giudice amministrativo è competente a conoscere della fondatezza dell’istanza.

L’ulteriore riformulazione dell’art. 2 proposta dal disegno di legge in esame reca i seguenti, principali elementi di novità:

§      in assenza di un termine fissato dalla legge o dalle amministrazioni competenti, i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro 30 giorni (anziché 90, come oggi previsto);

§      i termini che le amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali sono chiamati a fissare con riguardo alla conclusione dei rispettivi procedimenti, non possono in via generale superare i 90 giorni;

§      la fissazione di tali termini, per quanto concerne le amministrazioni statali, è rimessa non più a regolamenti governativi (da adottare con D.P.R. ai sensi dell’art. 17, co. 1, della L. 400/1988[5]) ma a regolamenti ministeriali, da adottare (ex art. 17, co. 3, della stessa L. 400/1988) con decreto del ministro di volta in volta competente. All’introduzione di un termine massimo corrisponde il venir meno dell’indicazione di espliciti criteri per l’adozione dei regolamenti;

§      se per taluni procedimenti, e per ragioni connesse all’organizzazione amministrativa, alla natura degli interessi pubblici tutelati ed alla particolare complessità del procedimento, emergesse l’esigenza di fissare termini superiori a 90 giorni, tale decisione è rimessa non più a un decreto ministeriale ma a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare (sempre nelle forme del regolamento ex art. 17, co. 3, L. 400/1988) su proposta del ministro competente. Lo scopo – precisa la relazione governativa – è quello di affidare al Presidente del Consiglio il compito di verificare l’effettiva sussistenza di fondate ragioni per derogare al limite massimo fissato in via generale;

§      anche le Autorità di garanzia e di vigilanza sono chiamate a fissare i termini di conclusione dei procedimenti di propria competenza;

§         la sospensione dei termini ai fini dell’acquisizione di valutazioni tecniche da parte di organi appositi, già prevista dal comma 4 dell’art. 2, è stata ridisciplinata nel contesto della riformulazione del successivo art. 17 (vedi infra).

Viene infine soppresso il comma 5 dell’art. 2, che disciplina le ipotesi di ricorso avverso il silenzio della pubblica amministrazione. Peraltro, il successivo articolo 8 del disegno di legge, al comma 7, introduce una disposizione del tutto simile nella legge istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali (L. 1034/1971; vedi la relativa scheda di lettura).

 

La lettera b) del comma 1 dell’articolo in commento introduce nella L. 241/1990il nuovo art. 2-bis (Conseguenze del ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento). Tale articolo – che la relazione illustrativa definisce “un punto centrale del provvedimento” – pone a carico di tutte le amministrazioni pubbliche l’obbligo di risarcire il danno ingiusto causato dall’inosservanza, dolosa o colposa, dei termini procedimentali, e ciò senza riguardo all’effettiva spettanza al richiedente del beneficio derivante dal provvedimento richiesto (comma 1).

Indipendentemente dal risarcimento del danno, il comma 2 dell’articolo dispone, in caso di ritardo, la corresponsione a titolo sanzionatorio di una somma di denaro, “in misura fissa ed eventualmente progressiva” tenuto conto degli interessi coinvolti.

Scopo evidente della disposizione è quello di offrire in tempi rapidi all’interessato un ristoro economico al pregiudizio subìto in virtù del mero ritardo dell’amministrazione (pregiudizio la cui esistenza e rilevanza appaiono presunte ex lege). In coerenza con tale assunto, la disposizione:

§         esclude la corresponsione della somma in tutte le ipotesi di silenzio-assenso;

§         prevede l’assorbimento dell’importo eventualmente corrisposto, in sede di liquidazione del risarcimento del danno.

L’entità della somma, i termini e le modalità di corresponsione sono definiti (comma 3) da un regolamento governativo adottato ai sensi dell’art. 17, co. 2, della L. 400/1988, sentita la Conferenza unificata Stato-regioni-città e autonomie locali.

 

L’art. 17, co. 2, della L. 400/1988 prevede che siano disciplinate con decreto del Presidente della Repubblica le materie non coperte da riserva assoluta di legge per le quali la legge, autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare, determini le norme generali regolatrici della materia e disponga l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari.

 

Trattandosi di dare attuazione a disposizioni legislative di nuova introduzione, non appare di immediata evidenza la scelta di ricorrere allo strumento del regolamento di delegificazione, in luogo del regolamento di esecuzione previsto dal comma 1 del medesimo art. 17.

Anche le Regioni e gli enti locali sono soggetti alla disciplina testé illustrata; essi peraltro determinano l’entità e le modalità di corresponsione della somma secondo le norme dei rispettivi ordinamenti.

Il comma 4 attribuisce le controversie in materia di mancato rispetto dei termini per la conclusione del procedimento alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni; il diritto alla corresponsione della somma a titolo sanzionatorio si prescrive invece in un anno.

In entrambi i casi, si prevede che il termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno erariale, che l’art. 1 della L. 20/1994 fissa in cinque anni[6], decorre dalla data del pagamento, che deve essere comunicato entro 15 giorni dall’amministrazione gravata del relativo onere economico.

 

La L. 20/1994[7] reca disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti. L’art. 1 disciplina in particolare l’azione di responsabilità nei confronti dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica. Il co. 2 dell’articolo stabilisce che il diritto al risarcimento del danno erariale si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta[8].

 

La stessa lettera b) introduce un ulteriore articolo dopo l’art. 2 della L. 241/1990.

Il nuovo art. 2-ter (Elenco della documentazione necessaria, moduli e formulari), impone alle pubbliche amministrazioni, per ciascun provvedimento di rispettiva competenza, l’obbligo di porre a disposizione, sia attraverso gli uffici per le relazioni con il pubblico sia per via telematica (commi 1 e 2):

§         l’elenco della documentazione da presentare a corredo della relativa istanza;

§         l’elenco dei casi in cui operano il silenzio-assenso e la dichiarazione di inizio di attività.

i relativi moduli e formulari, anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive di certificazione e delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà.

A tale obbligo il comma 3 correla un rilevante effetto giuridico: le pubbliche amministrazioni non possono chiedere ulteriori informazioni o documenti oltre a quelli indicati nei moduli, nei formulari e negli elenchi.

Qualora risulti necessario derogare a tale disposizione, ciò dovrà essere fatto con atto motivato, il quale determinerà la sospensione del termine per la conclusione del procedimento, secondo quanto previsto dall’art. 2, co. 7 (cioè per non più di una volta e qualora si tratti di acquisire elementi non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni).

 

Il comma 1, lettera c), dell’articolo in commento modifica il successivo art. 10-bis della L. 241/1990, concernente la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

 

Ai sensi di tale articolo, aggiunto dall'art. 6 della L. 15/2005, l’amministrazione la quale ritenga di non poter accogliere un’istanza è tenuta a informarne gli interessati prima della formale conclusione del procedimento con l’adozione del provvedimento negativo. La comunicazione è effettuata per consentire agli interessati di presentare – entro il termine di 10 giorni – eventuali osservazioni e documenti, dei quali l’amministrazione dovrà tener conto ai fini della decisione finale. Infatti, se l’amministrazione conferma definitivamente il rigetto dell’istanza, deve dar conto nelle motivazioni anche dei motivi per cui non ha ritenuto di accogliere le ulteriori osservazioni della controparte.

La comunicazione dell’amministrazione ha l’effetto di interrompere i termini per concludere il procedimento, termini che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o dalla scadenza del relativo termine di 10 giorni.

 

La modifica apportata all’articolo precisa che la comunicazione dell'autorità o del responsabile del procedimento sospende e non interrompe i termini per la conclusione del procedimento medesimo; detti termini dunque non decorrono nuovamente dall’inizio, ma riprendono a decorrere a partire dalla data di presentazione delle osservazioni.

 

Le lettere d) ed e), novellando gli artt. 16 e 17 della L. 241/1990, introducono modifiche alla disciplina generale relativa all’acquisizione di pareri e valutazioni tecniche nell’ambito dell’istruttoria del procedimento amministrativo, volte ad accelerare la conclusione della fase consultiva.

 

In particolare, la lettera d) del comma 1 introduce modifiche alla disciplina dei termini per l’espressione dei pareri ed alle modalità della loro trasmissione.

 

L’art. 16 della L. 241/1990, come risultante a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 17, co. 24, L. 127/1997[9], reca una disciplina generale del termine per l’espressione dei pareri nell’ambito del procedimento amministrativo, prevedendo un diverso regime a seconda che l’attiva consultiva abbia carattere obbligatorio (e quindi l’amministrazione procedente sia tenuta a richiedere un parere all’organo consultivo) ovvero facoltativo (e quindi la decisione circa la richiesta del parere sia rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione procedente).

Quanto ai pareri obbligatori l’art. 16 stabilisce che le pubbliche amministrazioni, così come definite dall’art. 1, co. 2, del D.Lgs 165/2001[10], provvedano ad emetterli entro 45 giorni dal ricevimento della relativa richiesta[11]. Qualora l’organo consultato abbia rappresentato esigenze di carattere istruttorio, il termine può essere interrotto per una sola volta e, comunque, il parere deve essere reso entro 15 giorni dal ricezione degli elementi istruttori da parte dell’amministrazioni cui sia stato richiesto il parere stesso[12].

Per i pareri facoltativi non è invece previsto un termine di carattere generale, stabilendosi che siano gli organi consultivi interpellati a dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine previsto per l’emissione del parere.

In ogni caso, una volta decorso il termine previsto per l’espressione del parere senza che esso sia stato comunicato o siano state rappresentate esigenze istruttorie l’amministrazione richiedente ha la facoltà di proseguire il procedimento anche in assenza del parere stesso[13]. La mancata espressione del parere entro i termini previsti realizza secondo la dottrina una fattispecie di silenzio procedimentale (c.d. silenzio facoltativo), che si caratterizza per il venir meno dell’obbligatorietà dell’acquisizione dei pareri richiesti, analogamente a quanto avveniva nell’istituto dell’accantonamento dei pareri precedentemente previsto in specifiche normative settoriali.

La disciplina sopra descritta in materia di termini e di prescindibilità del parere non si applica peraltro ai pareri che devono essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini.

 

Il numero 1) della lettera d) in esame introduce un termine generale anche in relazione all’espressione di pareri facoltativi, prevedendo che l’organo consultivo non possa indicare un termine che ecceda i 45 giorni dal ricevimento della richiesta, termine che – come si è detto – già si applica ex lege ai pareri obbligatori.

Al riguardo si segnala che tale termine generale, così come quello attualmente previsto per i pareri obbligatori, eccede il termine per la conclusione del procedimento, che la lettera a) del comma 1 dell’A.C. 2161 ha ridotto (salva diversa disposizione) a 30 giorni. Tale circostanza appare particolarmente rilevante se si tiene conto che – diversamente da quanto disposto per le valutazioni tecniche (v. infra) – non è prevista la sospensione del termine per la conclusione del procedimento fino al momento dell’acquisizione del parere.

Il numero 2) della lettera d) innova invece la disciplina relativa alla mancata espressione del parere nei termini prescritti, prevedendo una diversa regolamentazione secondo che il parere sia obbligatorio o facoltativo. Nel secondo caso, infatti, l’amministrazione richiedente ha il dovere (e non la facoltà) di procedere indipendentemente dal parere stesso. In questo caso, si esclude espressamente che l’amministrazione procedente possa essere considerata responsabile dei danni che conseguano alla mancata espressione del parere richiesto.

Nel caso di mancata espressione di un parere obbligatorio, continua invece ad applicarsi la disciplina attualmente vigente, in base alla quale l’amministrazione richiedente ha la facoltà di proseguire il procedimento in assenza del parere stesso.

Il successivo numero 3), in relazione alla fissazione di un termine generale anche per l’espressione dei pareri facoltativi, estende a questi ultimi la disciplina dell’interruzione dei termini per esigenze di carattere istruttorio già prevista per i pareri obbligatori dall’art. 16, co. 4, della L. 241/1990.

Il numero 4) interviene sulle modalità di trasmissione del parere da parte dell’organo consultivo, prevedendo che a ciò si debba sempre provvedere con mezzi telematici, innovando rispetto al vigente comma 5 dell’art. 16, in base al quale tale obbligo è limitato ai soli pareri favorevoli privi di osservazioni ed è realizzabile in via alternativa attraverso il ricorso ad una comunicazione telegrafica.

Quanto alla formulazione della disposizione, potrebbe valutarsi l’opportunità di un rinvio alla disciplina vigente in materia di trasmissioni telematiche ed informatiche tra le pubbliche amministrazioni.

 

In proposito si ricorda che il Codice dell’amministrazione digitale[14] prevede in via generale che le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengano di norma mediante l’utilizzo della posta elettronica, subordinandone la validità ai fini del procedimento amministrativo alla verifica della provenienza (art. 47, comma 1). In base al comma 2 dell’art. 47 sono considerate valide le comunicazioni:

§       sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata;

§       dotate di protocollo informatizzato;

§       delle quali è comunque possibile accertare la provenienza, secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche previste dall’articolo 71 del Codice;

§       trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata.

 

Il numero 5) della lettera d) fa in ogni caso salvo quanto previsto dall’articolo 127 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti pubblici).

Tale disposizione prevede, al comma 3, che il Consiglio superiore dei lavori pubblici esprima:

§         parere obbligatorio sui progetti definitivi di lavori pubblici di competenza statale – o comunque finanziati per almeno il 50 per cento dallo Stato – di importo superiore ai 25 milioni di euro;

§         parere sui progetti delle altre stazioni appaltanti che siano pubbliche amministrazioni, sempre superiori a tale importo, e nel caso ne facciano richiesta.

 

Per i lavori pubblici di importo inferiore a 25 milioni di euro, la stessa disposizione prevede che le competenze del Consiglio siano esercitate dai comitati tecnici amministrativi presso i servizi integrati infrastrutture e trasporti (SIIT) e che se il lavoro pubblico di importo inferiore a 25 milioni di euro, presenti elementi di particolare rilevanza e complessità, il direttore del settore infrastrutture sottopone il progetto, con motivata relazione illustrativa, al parere del Consiglio superiore.

Si segnala, inoltre, che il comma 2 dell’art. 127 demanda ad un successivo D.P.R. (non ancora emanato), da adottare su proposta del ministro delle infrastrutture, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, l’attribuzione al Consiglio superiore, su materie identiche o affini a quelle già di competenza del Consiglio medesimo, poteri consultivi affidati dalla normativa vigente ad altri organi istituiti presso altre amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo.

 

Il successivo comma 5 prevede che il parere sia espresso entro 45 giorni dalla trasmissione del progetto e che, decorso tale termine, il procedimento prosegua prescindendo dal parere omesso; in tal caso, l’amministrazione motiva autonomamente l’atto amministrativo da emanare.

 

La lettera e) del comma 1 dell’articolo in commento modifica la disciplina dell’acquisizione delle valutazioni tecniche[15], contenuta nell’art. 17 della L. 241/1990.

 

In base a tale disposizione, qualora ai fini dell’adozione di un provvedimento una legge o un regolamento prevedano l’obbligo di preventiva acquisizione di valutazioni tecniche, i soggetti consultati debbano provvedere entro i termini previsti dalla disposizione che prevede la valutazione o, in mancanza, entro 90 giorni dal ricevimento della richiesta.

Decorso tale termine senza che siano state comunicate le valutazioni e non siano state rappresentate esigenze istruttorie di competenza dell’amministrazione procedente[16], il responsabile del procedimento[17] ha il dovere di richiedere le suddette valutazioni ad altri organi della pubblica amministrazione o ad enti pubblici dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti universitari. A tale riguardo la dottrina ha parato di silenzio devolutivo, in quanto il silenzio dell’organo consultivo comporta la devoluzione della competenza in ordine alle valutazioni tecniche ad un soggetto diverso da quello normativamente previsto.

In conformità a quanto previsto per i pareri, la disciplina sopra descritta non si applica in caso di valutazioni che devono essere prodotte da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale[18] e della salute dei cittadini.

 

Il numero 1) della lettera e) prevede una specifica disciplina per il caso in cui anche il nuovo soggetto cui siano state richieste le valutazioni tecniche non provveda a trasmetterle entro il termine di 90 giorni dalla nuova richiesta.

In tale circostanza – analogamente a quanto previsto dalla lettera d) per la mancata emissione di pareri facoltativi – l’organo procedente deve adottare il provvedimento anche in assenza delle valutazioni tecniche, e non può essere chiamato a rispondere di eventuali danni derivanti dalla mancata emissione delle valutazioni tecniche.

Al riguardo si segnala che in base alla formulazione letterale del testo non appare chiaro se il soggetto interpellato in seconda istanza possa rappresentare esigenze istruttorie all’amministrazione procedente, in tal modo interrompendo il termine di 90 giorni.

Il numero 2) della disposizione in esame stabilisce che, qualora leggi o regolamenti prevedano la necessità di acquisire valutazioni tecniche, i termini per la conclusione dei relativi procedimenti siano sospesi fino all’acquisizione delle valutazioni stesse e, comunque, per un periodo non superiore ai termini massimi stabiliti per tale acquisizione. Il riferimento ai termini massimi non si applica alle valutazioni che devono essere prodotte da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini, per la cui espressione – come si è visto – non sono previsti termini massimi.

La formulazione della disposizione non pare di univoca interpretazione con riferimento all’identificazione dei termini massimi, non essendo in particolare chiaro se la dizione ricomprenda le eventuali interruzioni del termine per esigenze istruttorie.

 

Il comma 2 dell’articolo 1 in commento pone a carico dei competenti uffici all’interno delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali l’obbligo di effettuare un costante monitoraggio sui tempi di conclusione dei procedimenti e sul rispetto dei relativi termini, anche avvalendosi di procedure informatizzate.

Le risultanze di tale controllo dovranno formare oggetto di un rapporto da trasmettere, unitamente a un piano di riduzione dei tempi, alla Presidenza del Consiglio dei ministri entro il 15 febbraio di ogni anno.

Il rapporto costituirà la base per la periodica revisione dei termini fissati dalle singole amministrazioni ai sensi del novellato art. 2 della L. 241, sopra illustrato.

 

I commi da 3 a 6 dell’articolo 1 recano infine le disposizioni necessarie per la prima applicazione del testé citato art. 2 e dei nuovi artt. 2-bis e 2-ter della L. 241/1990.

In particolare, il comma 3 fissa tra l’altro il termine di un anno dalla data di entrata in vigore della legge per l’adozione, da parte delle singole amministrazioni o della Presidenza del Consiglio, dei (nuovi) decreti concernenti la fissazione dei termini per la conclusione dei procedimenti.

Il comma 4 fissa il termine di 180 giorni per l’adozione del regolamento attuativo dell’obbligo di corresponsione di una somma di danaro a titolo sanzionatorio in caso di ritardo nell’emanazione di un provvedimento, previsto dall’art. 2-bis. Il comma 6 reca la consueta clausola di salvaguardia finanziaria che affida al ministro dell’economia e delle finanze il monitoraggio degli oneri eventualmente derivanti dall’articolo medesimo, anche ai fini dell’adozione dei provvedimenti correttivi di cui all’art. 11-ter, co. 7, della legge di contabilità (L. 468/1978).

 

L’art. 11-ter, co. 7, della L. 468/1978, come modificato dal D.L. 194/2002 (cd. decreto-legge “tagliaspese”), impegna i ministri di settore ad informare tempestivamente il Ministro dell’economia e delle finanze degli eventuali scostamenti rispetto alle previsioni di spesa che si verifichino nel corso dell’attuazione di provvedimenti legislativi. Il Ministro dell’economia è quindi tenuto a riferire al Parlamento con una propria relazione, che individui le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini di eventuali conseguenti iniziative legislative. Il Ministro dell'economia e delle finanze può promuovere la procedura suddetta allorché riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica indicati dal Documento di programmazione economico-finanziaria e da eventuali aggiornamenti, come approvati dalle relative risoluzioni parlamentari.

 

È prevista, inoltre, sempre a fini di salvaguardia, la trasmissione alle Camere degli eventuali decreti adottati dal Ministro dell’economia e delle finanze, ai sensi dell’art. 7, co. 2°, n. 2), della L. 468/1978. Si tratta dei decreti mediante i quali il Ministro dell’economia e finanze provvede ad aumentare gli stanziamenti di capitoli di spesa aventi carattere obbligatorio, con risorse prelevate a valere sul Fondo di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine[19].

 

Il comma 5 dispone che alle norme di cui all’art. 2-ter concernenti la predisposizione di elenchi della documentazione richiesta, di moduli e di formulari sia data attuazione entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge.

 

 

 

Modificazioni proposte dall’articolo 1 dell’A.C. 2161 al testo della L. 241/1990

 

Legge 7 agosto 1990, n. 241

Testo vigente

Legge 7 agosto 1990, n. 241

A.C. 2161

[…]

[…]

Art. 2
(Conclusione del procedimento)

Art. 2
(Conclusione del procedimento)

1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, la pubblica amministrazione ha il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

[Vedi comma 3].

2. Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni.

2. Con uno o più regolamenti adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro competente, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica, sono stabiliti i termini entro i quali i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali devono concludersi, ove non siano direttamente previsti per legge. Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza. I termini sono modulati tenendo conto della loro sostenibilità, sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, e della natura degli interessi pubblici tutelati e decorrono dall’inizio di ufficio del procedimento o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte.

3. Con regolamenti adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, sono individuati i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali. Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza.

[Vedi anche commi 4 e 6].

[Vedi comma 2].

4. Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su proposta del Ministro competente, tenendo conto della sostenibilità dei termini, sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento, sono individuati i termini superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali.

3. Qualora non si provveda ai sensi del comma 2, il termine è di novanta giorni.

[Vedi comma 2].

 

5. Fatto salvo quanto previsto da specifiche disposizioni normative, le Autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza.

[Vedi comma 2].

6. I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall’inizio del procedimento d’ufficio, ovvero dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte.

4. Nei casi in cui leggi o regolamenti prevedono per l’adozione di un provvedimento l’acquisizione di valutazioni tecniche di organi o enti appositi, i termini di cui ai commi 2 e 3 sono sospesi fino all’acquisizione delle valutazioni tecniche per un periodo massimo comunque non superiore a novanta giorni. I termini di cui ai commi 2 e 3 possono essere altresì sospesi, per una sola volta, per l’acquisizione di informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. Si applicano le disposizioni dell’articolo 14, comma 2.

7. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 17, i termini di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 possono essere sospesi, per una sola volta, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. Si applicano le disposizioni dell’articolo 14, comma 2.

[Vedi anche art. 17, comma 2-bis].

5. Salvi i casi di silenzio assenso, decorsi i termini di cui ai commi 2 o 3, il ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione, ai sensi dell’articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, può essere proposto anche senza necessità di diffida all’amministrazione inadempiente, fintanto che perdura l’inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza dei termini di cui ai predetti commi 2 o 3. Il giudice amministrativo può conoscere della fondatezza dell’istanza. È fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

[Comma soppresso; ma vedi l’art. 8, co. 7, dell’A.C. 2161].

 

Art. 2-bis
(Conseguenze del ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento)

 

1. Le pubbliche amministrazioni sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto.

 

2. Indipendentemente dal risarcimento del danno di cui al comma 1 e con esclusione delle ipotesi in cui il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento dell’istanza, le pubbliche amministrazioni corrispondono ai soggetti istanti, a titolo sanzionatorio del mero ritardo, una somma di denaro in misura fissa ed eventualmente progressiva, tenuto conto anche della rilevanza degli interessi coinvolti nel procedimento, nei casi di inosservanza dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi.

 

3. Con regolamento, emanato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono stabiliti la misura e il termine di corresponsione della somma di cui al comma 2 del presente articolo. Il regolamento stabilisce, altresì, le modalità di pagamento per le amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali. Le regioni, le province e i comuni determinano le modalità di pagamento per i procedimenti di propria competenza. Il giudice, in sede di liquidazione del risarcimento del danno ai sensi del comma 1, decurta l’importo di quanto eventualmente conseguito dal danneggiato ai sensi del comma 2.

 

4. Le controversie relative all’applicazione del presente articolo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno di cui al comma 1 si prescrive in cinque anni; il diritto di cui al comma 2 si prescrive in un anno. In entrambi i casi, il termine di prescrizione di cui all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni, decorre dalla data del pagamento, che deve essere comunicato entro quindici giorni dall’amministrazione gravata del relativo onere economico.

 

Art. 2-ter
(Elenco della documentazione necessaria, moduli e formulari)

 

1. Le pubbliche amministrazioni definiscono e rendono disponibili, anche attraverso gli uffici per le relazioni con il pubblico, gli elenchi della documentazione da presentare unitamente all’istanza ai fini dell’adozione del provvedimento amministrativo richiesto, nonché dei casi in cui operano il silenzio assenso e la dichiarazione di inizio di attività nei procedimenti di propria competenza.

 

2. Le pubbliche amministrazioni definiscono e rendono disponibili anche per via telematica i moduli e i formulari validi ad ogni effetto di legge, anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive di certificazione e delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà.

 

3. Le pubbliche amministrazioni non possono chiedere ulteriori informazioni o documenti oltre a quelli indicati nei moduli, nei formulari e negli elenchi, se non con atto motivato, il quale determina la sospensione del termine per la conclusione del procedimento alle condizioni di cui all’articolo 2, comma 7.

[…]

[…]

Art. 10-bis
(Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza)

Art. 10-bis
(Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza)

1. Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al primo periodo interrompe i termini per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo. Dell’eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finale. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali.

1. Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al primo periodo sospende i termini per concludere il procedimento che riprendono a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo. Dell’eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finale. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali.

[…]

[…]

Art. 16
(Attività consultiva)

Art. 16
(Attività consultiva)

1. Gli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro quarantacinque giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora siano richiesti di pareri facoltativi, sono tenuti a dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere sarà reso.

1. Gli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro quarantacinque giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora siano richiesti di pareri facoltativi, sono tenuti a dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere sarà reso, che comunque non può superare i quarantacinque giorni dal ricevimento della richiesta.

2. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere o senza che l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, è in facoltà dell’amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall’acquisizione del parere.

2.In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere obbligatorio o senza che l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, è in facoltà dell’amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall’espressione del parere. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere facoltativo o senza che l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, l’amministrazione richiedente procede indipendentemente dall’espressione del parere. In tali casi, l’organo competente ad adottare il provvedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti dalla mancata espressione dei pareri di cui al presente comma.

3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 non si applicano in caso di pareri che debbano essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini .

3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 non si applicano in caso di pareri che debbano essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini .

4. Nel caso in cui l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie il termine di cui al comma 1 può essere interrotto per una sola volta e il parere deve essere reso definitivamente entro quindici giorni dalla ricezione degli elementi istruttori da parte delle amministrazioni interessate.

4. Nel caso in cui l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie i termini di cui al comma 1 possono essere interrotti per una sola volta e il parere deve essere reso definitivamente entro quindici giorni dalla ricezione degli elementi istruttori da parte delle amministrazioni interessate

5. Qualora il parere sia favorevole, senza osservazioni, il dispositivo è comunicato telegraficamente o con mezzi telematici.

5. I pareri di cui al comma 1 sono trasmessi con mezzi telematici.

6. Gli organi consultivi dello Stato predispongono procedure di particolare urgenza per l’adozione dei pareri loro richiesti .

6. Gli organi consultivi dello Stato predispongono procedure di particolare urgenza per l’adozione dei pareri loro richiesti.

 

6-bis. Resta fermo quanto previsto dall’articolo 127 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.

Art. 17
(Valutazioni tecniche)

Art. 17
(Valutazioni tecniche)

1. Ove per disposizione espressa di legge o di regolamento sia previsto che per l’adozione di un provvedimento debbano essere preventivamente acquisite le valutazioni tecniche di organi od enti appositi e tali organi ed enti non provvedano o non rappresentino esigenze istruttorie di competenza dell’amministrazione procedente nei termini prefissati dalla disposizione stessa o, in mancanza, entro novanta giorni dal ricevimento della richiesta, il responsabile del procedimento deve chiedere le suddette valutazioni tecniche ad altri organi dell’amministrazione pubblica o ad enti pubblici che siano dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti universitari.

1. Ove per disposizione espressa di legge o di regolamento sia previsto che per l’adozione di un provvedimento debbano essere preventivamente acquisite le valutazioni tecniche di organi od enti appositi e tali organi ed enti non provvedano o non rappresentino esigenze istruttorie di competenza dell’amministrazione procedente nei termini prefissati dalla disposizione stessa o, in mancanza, entro novanta giorni dal ricevimento della richiesta, il responsabile del procedimento deve chiedere le suddette valutazioni tecniche ad altri organi dell’amministrazione pubblica o ad enti pubblici che siano dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti universitari. Decorsi inutilmente ulteriori novanta giorni, l’organo competente procede comunque all’adozione del provvedimento. In tal caso, l’organo competente ad adottare il provvedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti dalla mancata emissione delle valutazioni tecniche di cui al presente comma.

2. La disposizione di cui al comma 1 non si applica in caso di valutazioni che debbano essere prodotte da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini.

2. La disposizione di cui al comma 1 non si applica in caso di valutazioni che debbano essere prodotte da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini.

[Vedi art. 2, comma 4].

2-bis. Nei casi in cui leggi o regolamenti prevedono per l’adozione di un provvedimento l’acquisizione di valutazioni tecniche, i termini di cui all’articolo 2, commi 2, 3, 4 e 5, sono sospesi fino all’acquisizione della valutazione e, comunque, salvo che per i casi di cui al comma 2 del presente articolo, non oltre i termini massimi previsti dal comma 1.

3. Nel caso in cui l’ente od organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie all’amministrazione procedente, si applica quanto previsto dal comma 4 dell’articolo 16.

3. Nel caso in cui l’ente od organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie all’amministrazione procedente, si applica quanto previsto dal comma 4 dell’articolo 16.

[…]

[…]

 

 

 

 

 

 


Articolo 2
(Riduzione dei tempi di approvazione del Programma statistico nazionale)

 

 

L’articolo 2 interviene sul procedimento di approvazione del Programma statistico nazionale, stabilendo termini certi (60 giorni) per l’espressione del parere su di esso da parte del Garante per la protezione dei dati personali.

 

La disposizione intende in tal modo rendere più tempestiva l’adozione del Programma, che risulta, secondo quanto si afferma nella relazione illustrativa del provvedimento, negli ultimi anni fortemente ritardata dai tempi di espressione del parere del Garante.

Il rinvio dell’approvazione del Programma, prosegue la relazione, comporta notevole incertezza nelle attività dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) e degli altri enti del Sistema statistico nazionale (SISTAN, sul quale vedi infra), con conseguenze negative anche per il rispetto degli obblighi derivanti dai regolamenti dell'Unione europea, producendo difficoltà operative per le imprese e gli altri soggetti sui quali ricade l'obbligo di risposta.

 

L’art. 13 del D.Lgs. 322/1989[20] demanda al Programma statistico nazionale la definizione degli indirizzi generali dell’attività statistica, determinando l’oggetto e l’estensione dell’informazione statistica ufficiale e l’ambito di svolgimento dell’attività dell’ISTAT e dei diversi uffici statistici.

Ai sensi della disposizione citata, il Programma individua le rilevazioni statistiche, le elaborazioni e gli studi progettuali che gli uffici, enti ed organismi del SISTAN si impegnano a realizzare nel corso di un triennio. Il Programma ha infatti durata triennale e viene aggiornato annualmente.

 

L’articolazione del SISTAN è definita dall’art. 2 del D.Lgs. 322/1989, ai sensi del quale di esso fanno parte:

§       l’ISTAT;

§       gli uffici di statistica centrali e periferici delle amministrazioni dello Stato e delle amministrazioni ed aziende autonome;

§       gli uffici di statistica delle regioni e delle province autonome;

§       gli uffici di statistica delle province;

§       gli uffici di statistica dei comuni (singoli o associati) e delle unità sanitarie locali;

§       gli uffici di statistica delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura;

§       gli uffici di statistica, comunque denominati, di amministrazioni e enti pubblici;

§       gli altri enti ed organismi pubblici di informazione statistica individuati con successivi decreti del Presidente del Consiglio[21].

La predisposizione del Programma spetta all’ISTAT: esso è redatto dalla segreteria centrale presso la presidenza dell’ISTAT; viene deliberato dal Comitato per l’indirizzo e il coordinamento dell’informazione statistica[22]; su di esso esprime il proprio parere, ai sensi dell’art. 6-bis, comma 2, del D.Lgs. 322/1989, il Garante per la protezione dei dati personali; il Programma è quindi sottoposto al parere della Commissione per la garanzia dell'informazione statistica ed è infine approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri[23], previa deliberazione del CIPE.

 

La previsione del parere del Garante per la protezione dei dati personali, che costituisce uno degli elementi della procedura di adozione del Programma, è stata introdotta successivamente dall’art. 11 del D.Lgs. 281/1999[24], che ha aggiunto l’art. 6-bis al D.Lgs. 322/1989.

Il parere del Garante, per la cui espressione non è esplicitamente previsto un termine (ma sul punto, v. infra), è richiesto in quanto, ai sensi della disposizione da ultimo citata e con riferimento all’informazione statistica, nel programma devono essere illustrate le finalità perseguite e le garanzie previste dalla normativa sulla tutela del trattamento dei dati personali e devono essere indicati i c.d. dati sensibili e i dati personali relativi a iscrizioni nel casellario giudiziale, le rilevazioni per le quali tali dati sono trattati e le modalità di trattamento degli stessi.

 

Il 31 luglio 2002 il Garante ha adottato un codice deontologico[25] che detta le regole e i principi da osservare per i trattamenti di dati personali a scopi statistici e di ricerca scientifica effettuati nell'àmbito del SISTAN.

Il più recente Programma statistico nazionale, relativo al triennio 2006-2008, è stato adottato con D.P.C.M. 11 luglio 2006[26].

 

La disposizione in esame richiama infine quanto stabilito, in via generale con riferimento all’attività consultiva del Garante, dall’art. 154, co. 5, del D.Lgs. 196/2003[27], secondo cui, fatti salvi i termini più brevi previsti per legge, il parere del Garante deve essere reso nei casi previsti nel termine di 45 giorni dal ricevimento della richiesta, decorsi i quali l’amministrazione può procedere indipendentemente dall'acquisizione del parere. Quando, per esigenze istruttorie, non può essere rispettato il termine di 45 giorni, esso può essere interrotto per una sola volta e il parere deve essere reso definitivamente entro 20 giorni dal ricevimento degli elementi istruttori da parte delle amministrazioni interessate.

Per la sua portata generale, la disposizione di cui all’art. 154, co. 5, del D.Lgs. 196/2003 parrebbe applicabile al parere del Garante sul Programma statistico nazionale a prescindere dall’esplicito richiamo operato dall’articolo in esame. Qualora tale lettura sia corretta, solo effetto di quest’ultimo articolo sarebbe quello di prevedere un termine per l’espressione del parere più ampio rispetto a quanto previsto in via generale (60 giorni invece che 45).

 

 

 


Articolo 3
(Misure per l'attuazione del protocollo informatico)

 

 

L’articolo 3 reca disposizioni per l’attuazione dei sistemi di gestione del protocollo informatico da parte delle pubbliche amministrazioni.

A tale scopo, il comma 1 stabilisce che i responsabili per i sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche devono riferire al ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, entro il 31 marzo 2007, sullo stato di attuazione delle disposizioni sulla gestione del protocollo informatico presso le singole amministrazioni.

La disposizione in esame, in quanto finalizzata a rilevare lo stato di completamento dei progetti avviati dalle amministrazioni, sembra avere valore prodromico rispetto ad azioni successive, volte a promuovere l’attuazione del protocollo informatico.

Si ricorda peraltro che il Centro di competenza per il progetto protocollo informatico e trasparenza amministrativa (sul quale, vedi infra) svolge istituzionalmente, come richiesto dalla direttiva del ministro per l'innovazione e le tecnologie del 9 dicembre 2002[28], un’attività di monitoraggio e valutazione del corretto adempimento delle disposizioni e delle direttive adottate al riguardo.

 

Il responsabile per i sistemi informativi automatizzati è una figura introdotta dall’art. 10 del D.Lgs. 39/1993[29], ai sensi del quale in ogni amministrazione deve essere nominato, nell'ambito delle dotazioni organiche, un dirigente responsabile per i sistemi informativi automatizzati, che viene scelto, sulla base di specifiche competenze ed esperienze professionali, tra i dirigenti generali o equiparati, oppure, se tale qualifica non è prevista, tra i dirigenti di qualifica immediatamente inferiore.

Spetta al dirigente in questione la cura dei rapporti dell'amministrazione di appartenenza con il Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA) e la responsabilità per i risultati conseguiti nella medesima amministrazione con l'impiego delle tecnologie informatiche. Oltre a contribuire alla definizione della bozza del piano triennale, trasmette al CNIPA, entro il mese di febbraio di ogni anno, una relazione sullo stato dell'automazione a consuntivo dell'anno precedente, con l'indicazione delle tecnologie impiegate, delle spese sostenute, delle risorse umane utilizzate e dei benefìci conseguiti. Il dirigente è inoltre responsabile del procedimento di formazione dei contratti relativi alla locazione e all'acquisto di apparecchiature informatiche, e alla licenza d'uso dei programmi.

 

Il protocollo informatico e, più in generale, la gestione elettronica dei flussi documentali assumono particolare rilevanza per l’informatizzazione cosiddetta “interna” degli uffici delle pubbliche amministrazioni in quanto rispondono alla duplice finalità di:

§       migliorare l'efficienza interna degli uffici attraverso l'eliminazione dei registri cartacei, la riduzione degli uffici di protocollo e la razionalizzazione dei flussi documentali, con conseguenti riflessi anche sul contenimento dei costi di funzionamento;

§       aumentare la trasparenza dell'azione amministrativa attraverso strumenti che consentano l'accesso allo stato dei procedimenti e ai relativi documenti da parte di cittadini, imprese ed altre amministrazioni[30]. L’interoperabilità dei sistemi di protocollo informatico permette anche di automatizzare le attività ed i processi amministrativi conseguenti[31].

Per dare un’idea della mole di documenti che vengono prodotti e utilizzati dalla P.A. nello svolgimento delle attività istituzionali, si segnala una rilevazione del CNIPA effettuata nel 2005[32], secondo la quale i documenti protocollati ogni anno dalla sola pubblica amministrazione centrale ammontano a 160 milioni, il 98% dei quali costituiscono corrispondenza pervenuta in forma cartacea, mentre il 60% degli stessi sono scambiati all’interno della P.A..

I princìpi fondamentali per l’adozione e la gestione del protocollo informatico da parte delle pubbliche amministrazioni sono stati introdotti con il D.P.R. 428/1998[33], le cui disposizioni sono successivamente confluite nel Capo IV (artt. 50-70) del testo unico sulla documentazione amministrativa (D.P.R. 445/2000[34]).

L’art. 61 del D.P.R. 445/2000 stabilisce che ogni amministrazione deve istituire, in ciascuna delle grandi aree organizzative omogenee individuate ai sensi dell'art. 50 del medesimo D.P.R. (vedi infra), una specifica struttura per la tenuta del protocollo informatico e la gestione dei flussi documentali e degli archivi. Al servizio, che è posto alle dirette dipendenze della medesima area organizzativa omogenea, deve essere preposto un responsabile, il cui incarico deve essere affidato ad un dirigente o ad un funzionario che sia comunque in possesso di requisiti professionali idonei o di professionalità tecnico archivistica acquisita a seguito di specifici processi di formazione.

Ciascuna amministrazione, secondo quanto disposto dall’art. 50, co. 4, del D.P.R. 445/2000, deve individuare, nell'ambito del proprio ordinamento, gli uffici da considerare ai fini della gestione unica o coordinata dei documenti per grandi aree organizzative omogenee, assicurando criteri uniformi di classificazione e archiviazione, nonché di comunicazione interna tra le aree stesse.

 

Per la determinazione delle aree organizzative omogenee (AOO)[35] e dei relativi uffici di riferimento (al posto dei vecchi uffici di protocollo), ogni amministrazione deve individuare al proprio interno i settori che, per tipologia di mandato istituzionale, di funzione amministrativa perseguita, di obiettivi e di attività svolta, presentano esigenze di gestione della documentazione tendenzialmente omogenee. A tale scopo ciascuna amministrazione valuta la rispondenza delle strutture esistenti ai criteri di omogeneità da utilizzare ai fini dell'individuazione delle aree con l’obiettivo di pervenire alla diminuzione e alla semplificazione dei sistemi di protocollo già esistenti.

Nei casi in cui un'amministrazione individui al proprio interno diverse aree per la gestione dei flussi documentali, deve essere prevista la possibilità non solo di accedere da ciascuna area a più sistemi di protocollo ma anche di adottare forme di cooperazione tra sistemi, allo scopo di fornire alle varie unità organizzative una visione integrata.

Con l’istituzione delle aree organizzative omogenee (AOO) per l’introduzione delle procedure di protocollo, si è passati da 20.000 uffici di protocollo a 15.500 AOO, con una riduzione di 4.500 uffici di protocollo nella P.A. centrale[36].

 

Con il D.P.C.M. 31 ottobre 2000[37] sono state dettate le regole tecniche per il protocollo informatico.

Per dare impulso alla realizzazione del progetto protocollo informatico, il 9 dicembre 2002, il ministro per l'innovazione ha emanato una direttiva sulla trasparenza dell’azione amministrativa e la gestione dei flussi documentali[38].

La direttiva citata ha previsto l’istituzione all’interno del CNIPA di un Centro di competenza per il progetto protocollo informatico e trasparenza amministrativa, costituito da un gruppo di esperti, con la funzione di svolgere attività di supporto informativo e di consulenza ai fini dello sviluppo del progetto[39].

Come già accennato all’inizio, il Centro di competenza ha inoltre il compito di effettuare un monitoraggio periodico (assessment), con cadenza annuale, dello stato di attuazione dei progetti di gestione elettronica dei documenti realizzati dalle amministrazioni.

La rilevazione periodica ha per oggetto gli aspetti organizzativi, progettuali e formativi e si propone di evidenziare le difficoltà incontrate dalle amministrazioni nell'attuazione della normativa e di identificare le cause che comportano un rallentamento nel processo di diffusione e di utilizzo delle tecnologie esistenti per l'automazione della gestione dei documenti.

Il rapporto viene pubblicato annualmente nel sito ufficiale del protocollo informatico (www.protocollo.gov.it/assessment ) e inviato a ciascuna amministrazione; il più recente è relativo al 2005.

 

Le linee guida per l'adozione del protocollo informatico e per il trattamento informatico dei procedimenti amministrativi sono state stabilite con il decreto del Ministro per l'innovazione e le tecnologie del 14 ottobre 2003[40].

Dopo una prima fase di sperimentazione, l’art. 50, comma 3, del D.P.R. 445/2000 ha stabilito che, dal 1° gennaio 2004, le pubbliche amministrazioni devono operativamente realizzare e gestire un “nucleo minimo[41] di protocollo informatico e di gestione dei procedimenti amministrativi, ovvero l'automazione del registro di protocollo, che rappresenta il primo stato di avanzamento verso la completa automazione degli scambi informativi e la realizzazione della trasparenza amministrativa[42].

La norma ha avuto un impatto rilevante, oltre che sul rapporto dei cittadini con la pubblica amministrazione, anche sull’organizzazione degli uffici. Per consentire di osservare tale obbligo nei tempi fissati, il Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (CNIPA) ha messo a disposizione di tutte le amministrazioni i servizi di protocollo di base o avanzati in modalità ASP[43], prevedendo cioè la possibilità, per le amministrazioni che non avessero ancora realizzato l'informatizzazione del registro di protocollo, di acquisire questo servizio nella quantità necessaria, senza sviluppare soluzioni proprie, mediante adesione al contratto quadro concluso dal CNIPA con un provider da quest’ultimo selezionato attraverso una gara[44].

 

Il Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. 82/2005[45], art. 41), dopo aver premesso che le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente, stabilisce in via generale che le regole per la realizzazione e l'utilizzo del fascicolo informatico (in cui la pubblica amministrazione titolare del procedimento può raccogliere gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo) devono essere conformi ai principi di una corretta gestione documentale e alla disciplina della formazione, gestione, conservazione e trasmissione del documento informatico, comprese le regole concernenti il protocollo informatico.

Il 31 maggio 2005 il Presidente del Consiglio ha emanato un decreto[46] sulla razionalizzazione dell’uso delle applicazioni informatiche, il cui l’art. 2 individua le applicazioni informatiche e i servizi sui quali fare leva per migliorare l’efficienza della pubblica amministrazione, indicando tra questi il protocollo informatico e la gestione documentale.

Per quanto riguarda lo stato di attuazione dei progetti di protocollo informatico, la Corte dei conti ha in passato segnalato le difficoltà emerse nell’attuazione dei progetti in materia di protocollo informatico, rilevando che le criticità maggiori riguardano il loro impatto organizzativo (e, in particolare, la scarsa sensibilizzazione dei vertici e l’inerzia culturale delle Amministrazioni), piuttosto che le difficoltà tecnologiche connesse[47].

Il CNIPA, nell’ultima relazione presentata, relativa al 2005[48], rileva che il 74% delle amministrazioni è in fase di realizzazione di progetti di gestione elettronica dei documenti; il 39% circa di esse presenta un livello soddisfacente di attuazione. Le analisi sui dati forniti hanno messo in evidenza una serie di criticità che riguardano l’individuazione delle AOO e dei relativi responsabili; per ciascuna AOO istituita, la stesura del manuale di gestione; la definizione delle caselle di posta elettronica istituzionale per ogni AOO; l’iscrizione all’Indice delle PA[49].

La maggior parte delle amministrazioni dispone quindi di un sistema di protocollo informatico. Complessivamente, le amministrazioni centrali protocollano informaticamente l’80% dei documenti in entrata ed in uscita. Questo dato è il risultato di una rapida crescita, iniziata nel 2001 (6% nel 2002, 57% nel 2003, 66% nel 2004, 80% nel 2005)[50].

È stato peraltro evidenziato che le amministrazioni hanno provveduto in modo diffuso ad attivare progetti volti a sviluppare soltanto il “nucleo minimo”, ossia l’automazione del registro di protocollo, e che dopo la realizzazione di tali funzionalità procedono lentamente: soltanto una ridotta percentuale di amministrazioni è riuscita ad assicurare un vero e proprio accesso on line allo stato delle pratiche, consentendo ai cittadini di poterne monitorare lo stato di avanzamento e aumentando in tal modo la trasparenza amministrativa[51].

Nel marzo 2006, il CNIPA ha pubblicato i risultati di un’approfondita indagine conoscitiva[52], svolta nell’ambito delle proprie attività istituzionali, sullo stato di attuazione della normativa sulla gestione elettronica dei documenti presso le amministrazioni e gli enti pubblici, con riferimento al 30 aprile 2005. Attraverso l’indagine il CNIPA ha inteso rilevare lo stato di completamento dei progetti avviati dalle amministrazioni, evidenziare le difficoltà incontrate nell’attuazione della normativa e identificare le cause di rallentamento della diffusione e utilizzo degli strumenti per l’automazione della gestione dei documenti.

 

In caso di mancata osservanza delle disposizioni sulla gestione del protocollo informatico, il ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione nomina il medesimo responsabile per i sistemi informativi automatizzati commissario ad acta, con il compito di dare attuazione a tali disposizioni e l'obbligo di riferire, entro 180 giorni dalla nomina, sull’effettivo avvio e sul funzionamento del sistema di gestione (comma 2).

Parrebbe opportuna una più chiara formulazione del comma, il quale parla di “mancata osservanza delle disposizioni di cui al comma 1” (cioè, letteralmente, dell’obbligo di riferire al ministro entro il 31 marzo 2007), anziché, come si desume dalla ratio della norma e dalla relazione illustrativa, delle disposizioni sulla gestione del protocollo informatico da parte dell’amministrazione di appartenenza.

 

Il commissario straordinario è nominato in sostituzione di organi di amministrazione attiva a garanzia di continuità dell'azione amministrativa.

Il commissario ad acta rientra tra gli organi straordinari dell'ente pubblico, la cui funzione è ridotta al compimento di un singolo o singoli atti, espressamente indicati nel provvedimento di nomina, che possono essere atti di ordinaria o straordinaria amministrazione e comunque si presentano come obbligatori, indifferibili ed urgenti.

La nomina del commissario ad acta trova giustificazione nel ritardo o mancato compimento di un atto obbligatorio per legge da parte dell'organo competente (cfr., in tal senso, T.A.R. Lazio, sez. I, 25 febbraio 1992, n. 272).

 

Il comma 3 stabilisce che il Governo promuove, attraverso la Conferenza Unificata Stato-Regioni, Città e Autonomie locali, intese e accordi con le regioni e gli enti locali per favorire la generale adozione del protocollo informatico da parte di questi.

 

I rapporti tra Stato, Regioni e autonomie locali sono disciplinati secondo il principio della leale collaborazione e definiti attraverso intese e accordi. Nel quadro delle iniziative di cooperazione con le Regioni e le autonomie locali, l’art. 14, comma 3-bis, del Codice dell’amministrazione digitale ha istituito presso la Conferenza Unificata Stato-Regioni, Città e Autonomie locali la Commissione permanente per l’innovazione tecnologica nelle Regioni e negli Enti locali, quale sede paritetica per l’adozione degli indirizzi necessari per realizzare un processo di digitalizzazione dell’azione amministrativa coordinato e condiviso.

 

 

 


Articolo 4
(Riorganizzazione sperimentale dei processi di servizio in deroga
alla normativa vigente)

 

 

L’articolo 4 dà facoltà alle pubbliche amministrazioni centrali, regionali e locali di avviare programmi, della durata di due anni, volti a sperimentare soluzioni innovative per l’erogazione dei propri servizi.

La sperimentazione è finalizzata alla riduzione degli oneri amministrativi ricadenti sui cittadini e sulle imprese e al raggiungimento degli obiettivi di maggior utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nell'azione amministrativa previsti dal Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. 82/2005).

 

Il Codice (art. 12) afferma il principio generale secondo cui le pubbliche amministrazioni centrali e locali sono tenute ad organizzarsi, rideterminando le proprie strutture e procedimenti secondo le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, per assicurare la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell’informazione in modalità digitale.

Il Codice richiama il principio di autonomia organizzativa delle amministrazioni regionali e locali nel settore, tenuto conto che la disciplina del “coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale” ricade nell’ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato (ai sensi dell’art. 117, co. 2°, lett. r), Cost.); come si riscontra in varie parti del testo, sono pertanto rivolte alle sole pubbliche amministrazioni centrali le disposizioni del Codice che si ritiene possano incidere sulla potestà organizzativa delle autonomie territoriali.

I rapporti tra Stato, Regioni e autonomie locali sono disciplinati (art. 14) secondo il principio della leale collaborazione e definiti attraverso intese e accordi, anche con l’istituzione di appositi organismi di cooperazione con gli enti territoriali. La Conferenza Unificata Stato-Regioni-Città e Autonomie locali, e in particolare, la Commissione permanente per l’innovazione tecnologica nelle Regioni e negli Enti locali istituita nel suo ambito, è individuata quale sede per l’adozione degli indirizzi necessari per realizzare un processo di digitalizzazione dell’azione amministrativa coordinato e condiviso. Richiamando la competenza esclusiva dello Stato sul coordinamento informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale, il Codice attribuisce allo Stato la fissazione delle regole tecniche necessarie per garantire la sicurezza e l’interoperabilità dei sistemi informatici e dei flussi informativi per la circolazione e lo scambio dei dati e per l’accesso ai servizi erogati in rete dalle amministrazioni.

 

I programmi di riprogettazione e di riorganizzazione dei processi di servizio possono essere sperimentati anche in deroga alla normativa statale vigente, ma comunque nel rispetto di (comma 1):

§      le disposizioni della Costituzione;

§      i princìpi comunitari;

§      le disposizioni che costituiscono adempimento di obblighi imposti dall’ordinamento comunitario;

§      i princìpi fondamentali dell’ordinamento in materia di diritti civili;

§      le disposizioni in materia di difesa e sicurezza nazionale, ordine e sicurezza pubblica, immigrazione e consultazione elettorale;

§      i princìpi fondamentali dell’azione amministrativa.

 

I commi 2 e 3 delineano la procedura richiesta per avviare la sperimentazione: essa deve essere autorizzata con regolamento di delegificazione adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri a seguito di una valutazione positiva del progetto da parte dei competenti uffici, i quali operano in collaborazione con le amministrazioni competenti per settore e si avvalgono del nucleo di 18 esperti previsto dall’art. 11 della L. 137/2002[53].

La disposizione fa riferimento al comma 2 (piuttosto che, come appare più congruo, al comma 3) dell’articolo 11 della L. 137/2002.

 

Il comma 3 citato prevede che, a fini di collaborazione con la Presidenza del Consiglio e con il Dipartimento della funzione pubblica nell'attività normativa ed amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure, sono nominati 18 esperti per un periodo non superiore a tre anni, rinnovabile, scelti fra soggetti, anche estranei all'amministrazione, dotati di elevata professionalità nei settori della redazione di testi normativi, dell'analisi economica, della valutazione di impatto delle norme, della analisi costi-benefìci, del diritto comunitario, del diritto pubblico comparato, della linguistica, delle scienze e tecniche dell'organizzazione, dell'analisi organizzativa, dell'analisi delle politiche pubbliche.

S segnala che gli ultimi due periodi del comma 22-bis dell’art. 1 del D.L. 181/2006[54] hanno previsto che, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, si provveda a riordinare le funzioni e le strutture della Presidenza del Consiglio in materia di semplificazione e qualità della regolazione, e a riallocare le relative risorse, e hanno disposto l’abrogazione dell’art. 11, comma 2, della L. 137/2002 (cui fa riferimento la disposizione in esame) a decorrere dalla data di entrata in vigore del suddetto D.P.C.M..

 

Nel decreto di autorizzazione sono specificati la durata della sperimentazione (che non deve comunque superare i due anni) ed è riportato l’elenco tassativo delle disposizioni alle quali è consentito derogare.

 

Non appare evidente la congruità del ricorso a “regolamenti di delegificazione” per l’adozione di provvedimenti recanti autorizzazione ad operare temporaneamente in deroga alla normativa vigente.

Per altro verso, lo strumento normativo individuato – un D.P.C.M., del quale è espressamente precisata la natura regolamentare – è diverso da quello previsto in via generale dall’ordinamento a fini di delegificazione (il regolamento governativo ex art. 17, comma 2, della L. 400/1988).

 

L’art. 17, co. 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri) prevede che siano disciplinate con D.P.R. le materie non coperte da riserva assoluta di legge per le quali la legge, autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare, determini le norme generali regolatrici della materia e disponga l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari.

Peraltro, casi di delegificazione operata impropriamente con uno strumento normativo diverso dal D.P.R. si sono spesso verificati: quale recente esempio, si può ricordare il co. 22-bis dell’art. 1 del D.L. 181/2006, che prevede il riordino con D.P.C.M. di alcune strutture della Presidenza del Consiglio.

 

Gli uffici della Presidenza del Consiglio (comma 4), cioè dei due Dipartimenti della Presidenza del Consiglio di cui si avvale il ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione: il Dipartimento della funzione pubblica e il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, provvedono a monitorare l’attuazione dei progetti, a verificare i risultati conseguiti e a promuovere la condivisione di questi progetti tra le amministrazioni pubbliche attraverso il trasferimento delle nuove soluzioni tecniche ed organizzative inidividuate.

Il programma è infine finalizzato alla formulazione, da parte degli uffici della Presidenza del Consiglio che ne seguono l’attuazione, di proposte di modifica della normativa vigente al Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione previsto dall'art. 1 del D.L. 4/2006[55] (comma 5).

 

L’articolo 1 del D.L. 4/2006 ha disposto l’istituzione di un Comitato interministeriale di indirizzo al quale sono attribuite “l’attività di indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione, anche ai sensi della legge 28 novembre 2005, n. 246” (legge di semplificazione e riassetto normativo per il 2005).

Esso è presieduto dal Presidente del Consiglio o dal ministro per la funzione pubblica da lui delegato. Possono essere invitati a partecipare a riunioni del Comitato, secondo l’oggetto della discussione, altri componenti del Governo, esponenti di autorità regionali e locali e delle associazioni di categoria.

Il Comitato è tenuto a predisporre, entro il 31 marzo di ogni anno, un piano di azione per il perseguimento degli obiettivi del Governo in tema di semplificazione, di riassetto e di qualità della regolazione per l’anno successivo. Si prevede che tale piano sia approvato – sentito il Consiglio di Stato – dal Consiglio dei ministri, e quindi venga trasmesso alle Camere.

Al Comitato compete inoltre:

§       verificare, durante l’anno, lo stato di realizzazione degli obiettivi, che viene reso pubblico ogni sei mesi;

§       svolgere funzioni di indirizzo, di coordinamento e, ove necessario, di impulso delle amministrazioni dello Stato nelle politiche della semplificazione, del riassetto e della qualità della regolazione;

§       richiedere un approfondimento dell’esame delle iniziative normative del Governo in caso di proposte che non appaiano necessarie o giustificate relativamente al rapporto tra costi e benefici o alla coerenza con gli obiettivi del piano di azione annuale, anche avvalendosi degli strumenti di cui all’articolo 14 della L. 246/2005 (legge di semplificazione e riassetto normativo per il 2005).

 

Per i progetti di sperimentazione delle pubbliche amministrazioni regionali e locali, è previsto il raccordo tra il ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione e il ministro per gli affari regionali e le autonomie locali (comma 6).

 

Come si è osservato[56], la sperimentazione prevista dall’articolo in esame riprende in qualche misura l’esperienza del Programma “Cantieri di innovazione” promosso, fin dal 2002, dal Dipartimento della funzione pubblica per accelerare e dare concretezza ai processi di innovazione nelle amministrazioni pubbliche.

I Cantieri di innovazione[57] sono percorsi formativi che permettono di sperimentare, all’interno delle amministrazioni, innovative soluzioni organizzative e gestionali.

Essi prevedono l’attuazione di specifici interventi di cambiamento all’interno delle singole amministrazioni, realizzabili grazie all’utilizzo degli strumenti innovativi (questionari, griglie di rilevazione, linee guida ecc.) messi a disposizione da Cantieri, progettati e sperimentati con il contributo di funzionari pubblici, esperti, docenti universitari e rappresentanti di associazioni.

L’apertura di un Cantiere di innovazione e l’accesso ai servizi di supporto messi a disposizione dal Dipartimento della funzione pubblica, non comporta alcun costo per l’amministrazione, a carico della quale rimangono comunque le spese delle trasferte per partecipare agli incontri previsti durante il percorso, i costi del proprio personale coinvolto nell’iniziativa e le spese generali.

I partecipanti sono ammessi in rappresentanza della propria amministrazione e non come singole persone interessate. All'atto dell'iscrizione l'amministrazione assicura l'impegno a costituire un gruppo di lavoro, che includa un responsabile (una figura apicale che avrà il compito di seguire il percorso di sperimentazione) e un referente operativo (che avrà il compito di curare i rapporti con lo staff del Programma Cantieri), per seguire i lavori previsti dal Cantiere di innovazione.

La terza edizione dei Cantieri è iniziata nel gennaio 2007 e si concluderà nel prossimo giugno.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell’Ufficio rapporti con L’Unione europea)

E-Government per l'iniziativa i2010

Il 25 aprile 2006la Commissione ha presentato il piano d'azione e-Government per l'iniziativa i2010: accelerare l'e-Government in Europa a vantaggio di tutti (COM(2006)173).

 

Il piano d'azione eGovernment fa parte integrante dell'iniziativa i2010 per l'occupazione e la crescita nella società dell'informazione e intende apportare un significativo contributo all'agenda di Lisbona e ad altre politiche comunitarie europee. Il 19 maggio 2006 la Commissione ha adottato la prima relazione annuale sui progressi compiuti nell'ambito dell'iniziativa i2010[58](COM(2006)215). Nel documento la Commissione afferma che gli Stati membri dell'UE devono attuare piani più ambiziosi per sfruttare le tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni (TIC) al fine di trarne pieno vantaggio. Per far ripartire la crescita, gli Stati membri devono moltiplicare gli sforzi per migliorare l'accesso alle connessioni internet in banda larga, agevolare la circolazione dei contenuti digitali in tutta l'Unione europea, liberare lo spettro radio per nuove applicazioni, integrare la ricerca e l'innovazione e ammodernare i servizi pubblici.

 

Secondo la Commissione, è importante accelerare l'introduzione dell'e-Government in una prospettiva di ammodernamento e innovazione, in quanto i governi si trovano ad affrontare gravi problemi, quali l'invecchiamento della popolazione, il cambiamento climatico o il terrorismo e i cittadini esigono servizi di migliore qualità, maggiore sicurezza e più democrazia, mentre le imprese chiedono meno burocrazia e più efficienza. A mano a mano che l'Unione europea si amplia e si diversifica, sorgono nuove esigenze e nuovi bisogni - quale la continuità transfrontaliera dei servizi pubblici - indispensabili per migliorare le opportunità commerciali e di mobilità dei cittadini in Europa. A tale riguardo, l'eGovernment può aiutare gli Stati ad affrontare tali sfide e a soddisfare queste esigenze.

 

Il piano esemplifica alcuni dei vantaggi dell'amministrazione in linea, facendo riferimento alle esperienze della Danimarca, dove la fatturazione elettronica garantisce un risparmio annuale di 150 milioni di euro ai contribuenti e di 50 milioni di euro alle imprese, e del Belgio, dove le persone disabili possono ottenere sussidi via internet in pochi secondi, mentre in precedenza tale operazione richiedeva 3-4 settimane.

 

Con il piano d'azione la Commissione mira a:

§         fare sì che tutti i cittadini e le imprese possano beneficiare al più presto di vantaggi concreti;

§         garantire che l'e-Government a livello nazionale non crei nuovi ostacoli sul mercato unico a causa della frammentazione e della mancanza di interoperabilità;

§         estendere i vantaggi dell'e-Government a livello comunitario permettendo di realizzare economie di scala nell'ambito delle iniziative degli Stati membri e attraverso la cooperazione sulle sfide europee comuni;

§      garantire che tutti i soggetti interessati dell'UE cooperino alla definizione e all'attuazione dell'amministrazione in linea.

Il documento è stato trasmesso al Parlamento europeo e al Consiglio, che l’8 giugno 2006 ha preso atto delle informazioni fornite dalla delegazione portoghese. In particolare, il Portogallo intende organizzare, durante la sua presidenza, nel secondo semestre 2007, la quarta conferenza ministeriale sull'eGovernment, nel corso della quale si dovrebbe esaminare lo stato di attuazione del piano d'azione eGovernment per l'iniziativa i2010.

Il Consiglio ha altresì adottato conclusioni in cui ha invitato:

§         gli Stati membri, a intraprendere tutti gli sforzi necessari per promuovere le priorità politiche e il raggiungimento degli obiettivi relativi al piano d'azione i2010 eGovernment al momento della concezione dei loro programmi nazionali di riforma;

§         la Commissione, a sorvegliare l'attuazione degli obiettivi del piano d'azione i2010 eGovernment in stretta cooperazione con gli Stati membri e rafforzare i processi di coordinamento.

Programma IDABC

Il 24 ottobre 2006la Commissione ha adottato la comunicazione sulla Valutazione dell’attuazione del programma quinquennale IDABC (Erogazione interoperabile di servizi paneuropei di governo elettronico alle amministrazioni pubbliche, alle imprese e ai cittadini) (COM(2006)611), avviato il 1° gennaio 2005 con decisione 2004/387/CE del 21 aprile 2004.

 

La comunicazione presenta le conclusioni e le raccomandazioni della valutazione dell’attuazione del programma IDABC, disposta dall’articolo 13, paragrafi da 2 a 4, della citata decisione, ed è stata adottata dalla Commissione nella fase iniziale del programma in modo tale da potere raccordare gli importi relativi al 2007-2009 con le prospettive finanziarie dello stesso periodo.

Nella valutazione la Commissione è stata assistita da un gruppo di esperti indipendenti di una società di consulenza mentre i rappresentanti dei servizi della  Commissione e gli Stati membri hanno contribuito alla metodologia e alle conclusioni attraverso un gruppo direttivo della Commissione e un gruppo consultivo di esperti nazionali nonché mediante il comitato di gestione IDABC (COPEGS).

 

La Commissione ha espresso una valutazione positiva sul programma e ne ha sottolineato l’elevata qualità complessiva ma, al contempo, ha messo in luce alcune carenze e ha raccomandato di prenderle in considerazione nella fase successiva di attuazione.

Obiettivo principale del programma è quello di individuare, sostenere e promuovere lo sviluppo e la creazione di servizi paneuropei di governo elettronico e delle connesse reti telematiche interoperabili:

§      continuando a promuovere l’introduzione delle tecnologie dell’informazione negli ambiti politici;

§      costruendo un’infrastruttura comune per gli scambi transfrontalieri di informazioni fra amministrazioni pubbliche al fine di garantire l’efficienza delle comunicazioni;

§         incoraggiando la creazione di nuovi servizi per le imprese e per i cittadini.

Le iniziative finanziate riguardano progetti di interesse comune e misure orizzontali.

Le prime sono iniziative concernenti la creazione o il potenziamento di servizi paneuropei di governo elettronico a sostegno delle amministrazioni pubbliche, delle imprese e dei cittadini. Tali iniziative vengono attuate dalle direzioni generali e sono monitorate dai comitati settoriali.

Le misure orizzontali sono iniziative destinate a sostenere i progetti di interesse comune e il governo elettronico in generale, misure che forniscono servizi di infrastruttura per i servizi pubblici della Comunità, come soluzioni tecnologiche e di software, servizi di rete, servizi di sicurezza ecc.

La comunicazione è stata trasmessa al Consiglio e al Parlamento europeo.

Piano d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi

La Commissione europea ha adottato il 14 novembre 2006 una comunicazione sulla revisione strategica delle iniziative sulla qualità della legislazione (COM(2006) 689), accompagnata da due documenti di lavoro dedicati, rispettivamente, allo stato di avanzamento della strategia per la semplificazione legislativa (COM(2006) 690) e alla riduzione dei costi amministrativi nell’Unione europea (COM(2006)691).

In tali documenti, la Commissione propone una serie di iniziative, tra le quali, in particolare, una strategia volta a ridurre gli oneri amministrativi derivanti dalle normative esistenti. La Commissione propone che il Consiglio europeo di marzo 2007 stabilisca un traguardo del 25% per tale riduzione, che l’UE e gli Stati membri dovranno raggiungere congiuntamente entro il 2012.

La Commissione europea ha poi adottato, il 24 gennaio 2007, una comunicazione relativa al programma d’azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell’Unione europea (COM (2007) 23). Nella comunicazione la Commissione si propone, da una parte, di operare, con l'aiuto degli Stati membri, una misurazione degli oneri amministrativi, legati alla legislazione comunitaria, e di elaborare iniziative per la riduzione dei medesimi; dall'altra, che gli Stati membri misurino e riducano gli oneri amministrativi imposti dalle legislazioni nazionali e regionali. Il programma dovrebbe essere varato nel maggio 2007 e avere l’obiettivo di fornire, entro il novembre 2008, la valutazione dei costi amministrativi imposti dalla legislazione comunitaria.

 

Nella comunicazione la Commissione europea chiede, in particolare, al Consiglio europeo di primavera (8 e 9 marzo 2007) di:

§         approvare il piano d'azione per la riduzione degli oneri amministrativi;

§         invitare gli Stati membri ad appoggiare la Commissione nel suo esercizio di misurazione degli oneri amministrativi associati alla legislazione comunitaria e di recepimento;

§         fissare un obiettivo comune del 25% di riduzione degli oneri amministrativi previsti dalla legislazione europea e nazionale, da raggiungere al più tardi nel 2012;

§         invitare gli Stati membri a fissare obiettivi di riduzione degli oneri amministrativi a livello nazionale entro, al più tardi, l'ottobre 2008 e a presentare, a partire dal 2007 e a cadenza annuale, una relazione sull'esercizio di misurazione e sulla riduzione degli oneri amministrativi.

 

 


Articolo 5
(Pubblicità dei procedimenti e degli adempimenti amministrativi)

 

 

L’articolo 5 reca disposizioni in materia di pubblicità dei procedimenti amministrativi, prevedendo che ciascuna amministrazione pubblica debba pubblicare nel proprio sito web l’elenco dei casi in cui sono applicabili il silenzio assenso e la dichiarazione di inizio attività nei procedimenti di competenza dell’amministrazione stessa.

A tal fine, viene integrato il codice dell’amministrazione digitale, ed in particolare l’articolo 54, comma 1, che disciplina appunto i contenuti dei siti delle pubbliche amministrazioni.

 

Il codice dell’amministrazione digitale del 2005[59], adottato sulla base della norma di delega contenuta nell’art. 10 della legge di semplificazione 2001[60], è finalizzato al coordinamento e al riassetto delle disposizioni vigenti in materia di società dell’informazione.

Nell’ambito delle disposizioni relative alla disponibilità ed accessibilità, contenute nell’art. 50 e seguenti del codice, l’art. 54, comma 1, prescrive dettagliatamente i dati che devono essere presenti nei siti delle pubbliche amministrazioni. Oltre ai dati sulla struttura interna dell’amministrazione (organigramma, articolazione degli uffici, elenco delle caselle di posta elettronica) e ai provvedimenti attinenti alla sua organizzazione e funzionamento (direttive, circolari ecc.), si prevede la pubblicazione di una serie di dati relativi ai procedimenti di competenza dell’amministrazione, ossia:

§         l'elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio di livello dirigenziale non generale,

§         il termine per la conclusione di ciascun procedimento ed ogni altro termine procedimentale,

§         il nome del responsabile e l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell'adozione del provvedimento finale,

§         le scadenze e le modalità di adempimento dei procedimenti.

Si tratta di dati che ciascuna amministrazione è tenuta a stabile con proprio regolamento ai sensi di alcune disposizioni della L. 241/1990 ed in particolare: art. 2 (termini di conclusione del procedimento), art. 4 (unità organizzativa responsabile del procedimento) e art. 5 (dirigente responsabile del procedimento).

Si ricorda, in proposito, che fin dal 2001, il Governo ha provveduto a individuare alcune regole per disciplinare l’organizzazione e l’accessibilità dei siti Internet della pubblica amministrazione[61]. Successivamente, con le annuali direttive sulla digitalizzazione dell’amministrazione, sono state fornite ulteriori indicazioni in materia. Da ultimo si segnala la direttiva del Ministro per l’innovazione e le tecnologie del 27 luglio 2005 relativa alla qualità dei servizi on line e alla misurazione della soddisfazione degli utenti.

 

Ai dati da inserire nei siti web ai sensi del Codice dell’amministrazioine digitale si aggiunge – con la proposta in esame – l’obbligo di segnalare anche i procedimenti ai quali possono essere applicati il silenzio assenso e la dichiarazione di inizio attività. Si tratta dei procedimenti indicati nel decreto del Presidente della Repubblica 300/1992[62] emanato in attuazione della L. 241/1990.

 

Il cosiddetto “silenzio assenso” e la dichiarazione di inizio attività sono atti particolari di consenso per l’esercizio di attività private volti alla semplificazione dell’azione amministrativa in ordine ad attività iI cui esercizio sia subordinato ad un regime autorizzatorio.

Dichiarazione di inizio attività. Consiste nella possibilità per cui l’esercizio di un’attività privata, subordinato ad un atto della pubblica amministrazione, possa essere intrapreso su semplice denuncia da parte dell’interessato dell’inizio dell’attività stessa: spetterà all’amministrazione verificare d’ufficio l’esistenza dei presupposti richiesti e disporre, se del caso, il divieto di prosecuzione e la rimozione degli effetti prodotti (art. 19, L. 241/1990).

Tale procedura é, per altro, esclusa per alcuni tipi di attività, quali ad esempio le concessioni edilizie, e comunque nelle ipotesi in cui il rilascio dell’atto dipenda dal superamento di prove specifiche che comportano valutazioni tecniche discrezionali o per le attività per le quali è fissato un limite alle autorizzazioni.

Silenzio assenso. Con regolamento governativo sono determinati, inoltre, i casi in cui la domanda da parte dei privati di rilascio di autorizzazioni licenze, nulla osta o altri atti di consenso necessari per lo svolgimento di una loro attività si considera accolta qualora non venga comunicato agli interessati, entro i termini stabiliti in relazione ai vari tipi di atto, il provvedimento di diniego; resta salva la possibilità per l’amministrazione di annullare l’atto di assenso illegittimamente formato (art. 20, L. 241/1990).

In attuazione delle disposizioni sopra richiamate è stato emanato il citato D.P.R. 300/1992 che individua puntualmente:

§         le attività sottoposte al regime di denuncia di inizio attività che possono essere iniziate subito dopo la denuncia;

§         le attività che possono essere iniziate decorso un certo termine dalla denuncia;

§         le attività sottoposte al regime di silenzio assenso.

 

Disposizioni sulla pubblicità dei casi in cui operano il silenzio assenso e la dichiarazione di inizio attività sono recate anche dall’art. 2-ter della L. 241/1990, introdotto dall’art. 1, co. 1, lett. b), del presente disegno di legge (vedi sul punto la relativa scheda di lettura).


Articolo 6
(Ambito applicativo di alcune disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241)

Commi 1, 2 e 3

I primi tre commi dell’articolo 6, contengono disposizioni relative alla conferenza di servizi (comma 1) e alla applicazione alle Regioni delle disposizioni della legge sull’azione amministrativa (commi 2 e 3).

 

Il comma 1 dispone che i concessionari, i gestori e gli incaricati di pubblici servizi possono partecipare, pur senza diritto di voto, alla conferenza di servizi convocata nel corso di un procedimento amministrativo che implichi loro adempimenti.

L’obiettivo della disposizione consiste – come si legge nella relazione illustrativa – nella parificazione di questi soggetti con la pubblica amministrazione – che di fatto viene sostituita da essi nella gestione dei servizi pubblici – favorendone le modalità di raccordo.

La relazione illustrativa fornisce anche un elenco, non esaustivo, dei soggetti interessati: ENEL, SNAM, Rete ferroviaria italiana, ANAS.

 

Una definizione di servizio pubblico è indicata nella direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 gennaio 1994[63], secondo la quale sono considerati “servizi pubblici, anche se svolti in regime di concessione o mediante convenzione, quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla salute, all'assistenza e previdenza sociale, alla istruzione e alla libertà di comunicazione, alla libertà e alla sicurezza della persona, alla libertà di circolazione, ai sensi dell'art. 1 della legge 12 giugno 1990, n. 146, e quelli di erogazione di energia elettrica, acqua e gas”.

 

La conferenza di servizi costituisce uno strumento organizzativo da attivarsi nella fase decisoria di procedimenti amministrativi complessi ed è volta ad accelerare l’espressione dei consensi delle amministrazioni coinvolte[64].

Quando risulti opportuno esaminare contestualmente più interessi pubblici ovvero sia necessario acquisire una pluralità di atti di intesa (concerti, nulla osta, pareri, etc.) l’amministrazione procedente può indire una conferenza di servizi, le cui decisioni sostituiscono, a tutti gli effetti, ogni atto di tutte le amministrazioni partecipanti.

Al di fuori di questa ipotesi, le amministrazioni pubbliche possono comunque concludere tra loro accordi volti a disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.

La legge prevede tre tipi di conferenza dei servizi:

§         conferenza c.d. istruttoria;

§         conferenza su istanze o progetti preliminari;

§         conferenza c.d. decisoria.

La conferenza istruttoria costituisce la fattispecie più generale, può, infatti, essere indetta ogni qual volta sia opportuno un confronto tra più amministrazioni portatrici di interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo. La conferenza è convocata dall’amministrazione responsabile del procedimento.

La conferenza su istanza o progetti preliminari, istituita dalla L. 340/2000, è un particolare tipo di conferenza “preliminare” convocata – su richiesta dell’interessato – per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi prima della presentazione di un’istanza o di un progetto definitivo.

L’obiettivo della conferenza preliminare è di verificare le condizioni alle quali potrebbe essere dato l’assenso sull’istanza o sul progetto definitivo stesso, in modo di eliminare, od almeno limitare, l’emersione di ostacoli amministrativi nelle fasi ulteriori della procedura. La conferenza, in tale sede, è tenuta a pronunciarsi entro un temine determinato (30 giorni).

Tempi più lunghi sono previsti nel caso in cui sia richiesta la valutazione di impatto ambientale (VIA). In ogni caso l’autorità competente alla VIA è tenuta ad esprimersi in tempi definiti, ed il suo intervento costituisce parte integrante della procedura di VIA che prosegue anche dopo la presentazione del progetto definitivo.

Le indicazioni fornite dalle amministrazioni coinvolte nella conferenza preliminare, comprese quelle eventuali dell’autorità competente alla VIA, non possono essere modificate in assenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento.

La terza e principale fattispecie è la conferenza decisoria. Essa interviene nei procedimenti che prevedono, per il loro perfezionamento, l’assenso, sotto forma di intesa, concerto, nulla osta, o comunque altrimenti denominato, di più autorità. In questi casi l’amministrazione responsabile del procedimento è tenuta prima ad esperire la procedura normale richiedendo formalmente, al momento dell’avvio del procedimento, l’assenso alle altre amministrazioni interessate. Se questo non è ottenuto entro 30 giorni dalla richiesta (o si è verificato il dissenso di una amministrazione coinvolta)  si procede con la convocazione della conferenza.

La legge definisce le procedure di convocazione della conferenza, dello svolgimento e della conclusione dei lavori. In particolare, le amministrazioni convocate devono subito stabilire il termine per l’adozione della decisione conclusiva, che comunque non può pervenire oltre i 90 giorni dalla prima seduta, così come da ultimo stabilito dalla L. 340/2000 che per la prima volta definisce un termine certo per la conclusione dei lavori. Nel caso in cui è richiesta la VIA c’è la possibilità di prolungare i termini (di 90 giorni), ma essi devono comunque rientrare in limiti definiti.

Viene disciplinata l’espressione di eventuali dissensi in seno alla conferenza da parte di rappresentanti di una o più amministrazioni: in questi casi il dissenso deve essere espresso in sede di conferenza, deve essere motivato, deve riferirsi a questioni connesse al procedimento e, soprattutto, deve indicare le modifiche necessarie per l’ottenimento dell’assenso.

 

La conferenza di servizi, nel testo originario della L. 241/1990, prevedeva la partecipazione unicamente delle amministrazioni pubbliche. L’unica apertura a soggetti esterni era costituita dalla possibilità di convocazione su richiesta dell’interessato, quando l’attività del privato sia subordinata ad atti di consenso (art. 14, co. 4).

Successivamente, la L. 15/2005 ha ampliato la possibilità di intervento da parte di soggetti estranei alla pubblica amministrazione. Innanzitutto, ha stabilito che, in caso di affidamento di lavori pubblici, la conferenza di servizi può essere convocata su richiesta, oltre che del concedente, anche del concessionario (art. 14, co. 5).

In secondo luogo, sempre nel caso di lavori pubblici, i concessionari partecipano alla conferenza di servizi, senza diritto di voto, così come partecipano, anch’essi senza diritto di voto, i soggetti privati che intervengono in una operazione di project financing.

Il provvedimento in esame prosegue nella strada della progressiva apertura a soggetti esterni alla pubblica amministrazione, consentendo la partecipazione alla conferenza di servizi anche ai soggetti impegnati nell’erogazione di servizi pubblici, con le stesse condizioni già previste per i concessionari di lavori pubblici.

 

Il comma 2 abroga il comma 2 dell’art. 22 della L. 241/1990. Tale disposizione eleva il diritto di accesso ai documenti amministrativi, in ragione delle sue finalità di interesse pubblico generale, a principio generale dell’attività amministrativa e lo riconduce tra i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che, in base all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, spetta alla potestà legislativa esclusiva dello Stato garantire uniformemente su tutto il territorio nazionale.

Questa disposizione viene ripresa nel successivo comma 3, che riconduce tra i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali non solo il diritto di accesso, ma anche altri istituti disciplinati dalla L. 241/1990, quali la partecipazione al procedimento, il responsabile del procedimento, la conclusione del procedimento, la dichiarazione di inizio attività, il silenzio assenso.

Il comma 3 riformula l’art. 29 della L. 241/1990, relativo all’ambito di applicazione della legge, con l’intento di adeguarla alle modifiche costituzionali intervenute con la revisione del Titolo V della Costituzione, come già aveva, in parte, fatto la L. 15/2005, operando una prima modifica dell’art. 29 e introducendo la disposizione in materia di accesso citata sopra.

 

Il problema che si intende affrontare nasce dalla considerazione che, seppure la nuova ripartizione di potestà legislativa tra Stato e Regioni operata dalla riforma non prevede tra le materie riservate allo Stato la disciplina del procedimento amministrativo, appare insopprimibile l’esigenza di garantire una disciplina unitaria dell’azione amministrativa su tutto il territorio nazionale.

 

La lettera a) del comma 3 in esame, riformula il comma 1 dell’art. 29 della L. 241/1990, introdotto dalla L 15/2005.

Viene mantenuta la distinzione, ivi prevista, tra i procedimenti amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, ai quali si applicano tutte le disposizioni della L. 241/1990, e quelli delle altre amministrazioni pubbliche (comprese le Regioni e gli enti locali) ai quali si applicano le sole disposizioni in tema di giustizia amministrativa, quali gli istituti della nullità e dell’annullabilità (21-septies e 21-octies, L. 241/1990).

Tale distinzione discende da due disposizioni costituzionali introdotte dalla riforma del Titolo V: l’art. 117, 2° co., lett. g), che riserva allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”, e l’art. 117, 2° co., lett. l), che affida la “giustizia amministrativa” alla competenza legislativa esclusiva allo Stato.

In virtù del nuovo comma 1, come riformulato, rientrano tra le disposizioni applicabili a tutte le amministrazioni anche quelle relative al risarcimento del danno da ritardo e alla sanzione per inosservanza del termine di conclusione del procedimento contenute nell’art. 2-bis della L. 241/1990, introdotto dall’art. 1 del provvedimento in esame (alla cui scheda si fa rinvio).

 

Una volta stabilita le distinzione di cui sopra, il co. 2 dell’art. 29 della L. 241/1990, come riformulato dalla L. 15/2005, individua un ulteriore ambito di influenza della legge nei confronti delle autonomie. Le Regioni e gli enti locali hanno la facoltà di regolare in modo autonomo la propria azione amministrativa, con due condizioni: il rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti nella L. 241/1990.

Il comma 2 citato non viene modificato dal provvedimento in esame, che però provvede ad individuare con più precisione quali disposizioni della L. 241/1990, in quanto riguardanti la tutela del cittadino nei confronti dell’azione amministrativa, attengono ai livelli essenziali delle prestazioni, la cui disciplina è affidata dalla Costituzione alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, 2° co., lettera m), e pertanto sono vincolanti anche per le Regioni e gli enti locali (lettera b) del comma 3 in esame).

Le disposizioni in questione riguardano (nuovo comma 2-bis dell’art. 29 della L. 241/1990):

§         la partecipazione dell'interessato al procedimento;

§         l’individuazione del responsabile del procedimenti;

§         l’obbligo di conclusione del provvedimento entro il termine prefissato con un provvedimento espresso e motivato;

§         il diritto di accesso alla documentazione amministrativa.

In pratica, il meccanismo previsto dal testo vigente della L. 241/1990 (art. 22, co. 2) per il solo diritto di accesso, viene ora esteso a gran parte degli altri istituti della L. 241/1990.

Viene, poi, individuato un altro gruppo di disposizioni della legge anch’esse ritenute indispensabili per garantire i livelli essenziali delle prestazioni, la cui applicazione può essere però oggetto di intesa tra Stato e Regioni.

Si tratta dell’istituto del silenzio assenso e di quello di dichiarazione di inizio attività, per i quali possono essere individuati, in sede di Conferenza unificata, ulteriori casi, rispetto alla disciplina recata dalla L. 241/1990, di non applicazione a livello locale (così il nuovo comma 2-ter introdotto nell’art. 29 della L. 241/1990).

Il nuovo comma 2-quater vieta alle Regioni e agli enti locali di stabilire, negli ambiti sopra indicati, garanzie inferiori a quelle stabilite nella L. 241/1990, consentendo loro di prevedere livelli più alti di tutela.

Infine, è prevista la consueta clausola di applicazione delle norme alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome, le quali adeguano la propria legislazione secondo i rispettivi statuti (nuovo comma 2-quinques).

Commi 4, 5 e 6

Il comma 4 dispone una integrazione alla L. 241/1990, mediante inserimento del nuovo articolo 29-bis recante norme destinate ai gestori di servizi di pubblica utilità.

In particolare, il nuovo articolo al co. 1 dispone l’applicazione da parte dei gestori di servizi di pubblica utilità,sia pubblici che privati, individuati dall’art. 2, co. 1, della L. 481/1995[65], delle disposizioni contenute negli articoli da 4 a 10 della L. 241/1990 al rapporto di utenza. I servizi in questione sono quelli concernenti l'energia elettrica, il gas e le telecomunicazioni.

 

Con riguardo a tali servizi la citata L. 481/1985 ha istituito le Autorità di regolazione di servizi di pubblica utilità, competenti, rispettivamente, per l'energia elettrica e il gas e per le telecomunicazioni. In realtà con la L. 481/1985 si è provveduto alla istituzione della sola Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG), mentre l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom) è stata effettivamente istituita dalla L. 249/1997[66].

Quanto alle disposizioni della L. 241/1990 la cui applicazione viene estesa dal nuovo articolo in esame, si tratta di quelle concernenti la “responsabilità del procedimento” (artt. 4-7) e la “partecipazione al procedimento amministrativo” (artt. 8-10-bis). In sintesi, per ogni procedimento le pubbliche amministrazioni debbono determinare, con le previste forme di pubblicità, l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e degli altri adempimenti procedimentali, nonché dell’adozione del provvedimento finale (artt. 4-6, L. 241/1990). Nell’ambito di ciascuna unità organizzativa il dirigente assegna la responsabilità di ciascun procedimento ad un determinato dipendente, il cui nominativo è comunicato ai soggetti destinatari del provvedimento ed a chiunque altro vi abbia interesse. Fino a che non sia stata effettuata tale assegnazione, responsabile del singolo procedimento è il funzionario preposto all’unità organizzativa. Il responsabile del procedimento cura gli atti istruttori necessari per l’adozione del provvedimento, tra cui l’indizione della conferenza di servizi – se è competente – altrimenti ne propone l’indizione. Parimenti, ove ne abbia competenza il responsabile adotta il provvedimento o ne trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione.

L’avvio di ogni procedimento, salvo che non sussistano particolari esigenze di celerità, deve essere comunicato nei modi previsti dalla legge, ai soggetti destinatari del provvedimento finale ed a quanti possano subire da questo un pregiudizio, sempre che si tratti di soggetti individuati o facilmente individuabili (artt. 7-8, L. 241/1990)[67].

L’amministrazione non solo è obbligata a comunicare l’avviso dell’avvio del procedimento, ma tale avviso deve essere anche inviato tempestivamente, in modo da consentire al cittadino di avvalersi degli strumenti partecipativi previsti dalla legge[68].Infatti, la comunicazione è strumentale alla facoltà di intervenire nel procedimento. Tale facoltà è garantita, oltre ai diretti interessati, anche a tutti i soggetti portatori di interessi pubblici o privati, nonché alle associazioni e ai comitati portatori di interessi diffusi che possono essere pregiudicati dall’adozione del provvedimento (art. 9). La partecipazione al procedimento si realizza mediante la visione degli atti del procedimento e la presentazione di memorie scritte e di altri documenti che, se pertinenti, devono essere obbligatoriamente esaminate dell’amministrazione (art. 10).

 

La relazione illustrativa afferma che l’estensione degli obblighi in materia di responsabile del procedimento, di cui alla L. 241/1990 ai suddetti gestori dei servizi di pubblica utilità risponde ad una necessità fortemente avvertita dai consumatori.

 

Il co. 2 dell’art. 29-bis rinivia la determinazione delle modalità concrete di applicazione delle disposizioni introdotte dal co. 1 a singoli provvedimenti delle autorità di regolazione interessate. Il termine ultimo per l’adozione di detti provvedimenti è fissato in 45 giorni a far data dall’entrata in vigore dell’articolo in commento.

 

Sempre a tutela dell'utenza, il successivo co. 3 demanda alle competenti autorità di regolazione l'introduzione di forme di indennizzo automatico e forfetario da corrispondere, anche in via di autotutela negoziale, in caso di violazione degli obblighi in parola, ovvero dei livelli qualitativi e quantitativi previsti e pubblicati anche attraverso  singole carte dei servizi.

 

Si segnala in proposito che la Conferenza delle regioni e delle province autonome, in occasione dell’esame della Conferenza unificata sul disegno di legge, ha giudicato “asimmetrica rispetto alla pubblica amministrazione” la previsione del solo diritto a un indennizzo automatico e forfetario per gli utenti dei gestori di servizi di pubblica utilità.

 

Infine il comma 4 del nuovo art. 29-bis contempla la possibilità di estendere le summenzionate prescrizioni ad altri gestori di servizi di interesse generale, sempre in vista di una maggiore trasparenza nei rapporti con l'utenza (comme si legge nella relazione). A tal fine si provvede alla individuazione di tali servizi mediante apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, la cui adozione è prevista entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge. Lo stesso D.P.C.M. provvederà, altresì, alla individuazione dei soggetti incaricati dell’attuazione dei commi 2 e 3 dell’articolo in esame.

 

Il comma 5 dell’articolo 6 in esame estende anche all’Autorità per l’energia elettrica e il gas la disposizione del co. 29 dell’art. 1, della L. 249/1997, istitutiva dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Il co. 29 in parola stabilisce che, con riferimento ai ricorsi avverso i provvedimenti dell'Autorità, la competenza di primo grado spetta in via esclusiva e inderogabile al tribunale amministrativo regionale del Lazio.

 

In conseguenza di quanto disposto dal precedente comma 5, il comma 6 sopprime la disposizione contenuta nell'art. 2, co. 25, della L. 481/1995, che assegna la competenza al tribunale amministrativo regionale del luogo ove ha sede l'Autorità.

 

 

 

 


Articolo 7
(Responsabilità dirigenziale)

 

 

L’articolo 7 introduce una misura sanzionatoria nei confronti dei dirigenti pubblici dei quali sia stata accertata la responsabilità per l’inosservanza di determinate disposizioni, che va ad incidere sulla loro retribuzione.

Essa consiste nella non corresponsione del trattamento economico accessorio nei casi di inosservanza, nel corso di procedimenti amministrativi che ricadono nelle competenze dell’ufficio diretto dal dirigente in questione, di alcune disposizioni della L. 241/1990[69], quali:

§      l’obbligo di provvedere entro i termini prescritti per ciascun procedimento (art. 2, co. 2, L. 241/1990);

§      l’obbligo di predisporre e rendere disponibili gli elenchi dei documenti necessari per presentare una richiesta finalizzata all’adozione di un provvedimento amministrativo (art. 2-ter, L. 241/90, introdotto dall’art. 1 del provvedimento in esame: v. supra);

§      il divieto di esigere documenti che possono essere sostituiti da autocertificazioni o acquisiti d’ufficio dall’amministrazione.

La disposizioni in esame si inserisce nella disciplina della responsabilità dirigenziale, introducendo un nuovo co. 1-bis all’art. 21 del D.Lgs. 165/2001[70].

L’articolo in esame chiarisce che le violazioni alle prescrizioni sopra indicate devono essere gravi e ripetute.

Inoltre, la gravità delle violazioni costituisce un parametro per determinare l’entità della sanzione: infatti la decurtazione degli emolumenti accessori può essere totale o parziale a seconda della gravità dei casi. Altri parametri di valutazione consistono nel grado di responsabilità e l’eventualità di inadempimenti da parte del responsabile del procedimento.

Per quanto riguarda le modalità di accertamento delle violazioni, ai fini della applicazione della sanzione, la disposizione in esame fa rinvio al procedimento per la valutazione del personale dirigenziale di cui all’art. 5 del D.Lgs. 286/1999[71].

 

La responsabilità dirigenziale è disciplinata dal D.Lgs. 165/2001 (art. 21), che non ha per oggetto la violazione di norme giuridiche da parte del dirigente, bensì la valutazione complessiva dell’attività della struttura cui è preposto. In particolare il dirigente è chiamato a rispondere del mancato raggiungimento degli obiettivi e dell’inosservanza delle direttive a lui imputabili.

Le sanzioni previste sono graduate in relazione alla gravità dei casi: si va dal mancato rinnovo dello stesso incarico dirigenziale, alla revoca dell'incarico collocando il dirigente a disposizione, fino al recesso del rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo.

La valutazione dei dirigenti è annuale ed è regolata da un procedimento che prevede due fasi (D.Lgs. 286/1999, art. 5). L’accertamento della responsabilità spetta al diretto superiore del dirigente (nel caso di alti dirigenti, quali i capi dipartimento, l’accertamento è fatto dal ministro), mentre l’eventuale provvedimento di sanzione è adottato da un comitato di garanti nominato dal Presidente del Consiglio (art. 22 del D.Lgs. 165/2001).

 

L’art. 24 del D.Lgs. 165 stabilisce che il trattamento economico del personale con qualifica di dirigente è fissato dai contratti collettivi per le aree dirigenziali, che ne determinano soltanto la misura fondamentale (comma 1).

Per gli stessi soggetti è inoltre previsto un trattamento economico accessorio, commisurato alle funzioni loro attribuite e alle responsabilità connesse. La graduazione delle funzioni e delle responsabilità (ai fini del calcolo del trattamento economico accessorio) è definita con decreti ministeriali (comma 1).

Il trattamento economico fondamentale spettante a coloro che rivestono incarichi di uffici dirigenziali di livello generale è invece stabilito con contratto individuale. Al medesimo contratto è anche demandata la quantificazione del trattamento economico accessorio, che deve essere correlato sia al livello di responsabilità che l'incarico comporta, sia ai risultati conseguiti dal dirigente generale nell'esercizio delle funzioni amministrative e di gestione. I criteri generali per l'individuazione dei trattamenti accessori massimi relativi agli incarichi di uffici dirigenziali di livello generale sono fissati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sulla base dei principi di contenimento della spesa, uniformità e perequazione (comma 2).

È fissato il principio della onnicomprensività della retribuzione definita contrattualmente: il trattamento economico remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti, compreso qualsiasi incarico ad essi conferito in funzione del loro ufficio o comunque attribuito loro dall'amministrazione di appartenenza; i compensi previsti per incarichi aggiuntivi conferiti ai dirigenti in ragione del loro ufficio o comunque conferiti dalle amministrazioni presso cui prestano servizio o su designazione delle stesse sono corrisposti dai terzi direttamente alle amministrazioni ed afferiscono ai fondi di tali amministrazioni per essere destinati al trattamento accessorio (comma 3). In virtù di tale principio anche i compensi spettanti ai dirigenti in base ad eventuali norme speciali sono assorbiti nel trattamento economico (comma 7).

Per il finanziamento del trattamento economico accessorio dei dirigenti, è disposta l’istituzione, presso ciascuna amministrazione, di un apposito fondo (comma 8), nel quale confluiscono:

§         le risorse che si rendono disponibili dopo l’assorbimento nel trattamento economico onnicomprensivo degli ulteriori compensi spettanti ai dirigenti in base a norme speciali;

§         i compensi dovuti da terzi ai dirigenti per lo svolgimento di attività riconducibili agli stessi.

 

Il trattamento economico accessorio, cui fa riferimento la disposizione in esame, in realtà consta di due voci: retribuzione di posizione (parte fissa) e retribuzione di risultato. Ed è presumibilmente quest’ultima che potrà essere oggetto di decurtazione in caso di accertata responsabilità del dirigente.

 

La struttura della retribuzione dei dirigenti è dettagliatamente disciplinata nei contratti collettivi. Per quanto riguarda i dirigenti dell’area ministeri[72], sia di prima che di seconda fascia, la retribuzione si compone di una parte fissa costituita da:

§         stipendio tabellare;

§         retribuzione individuale di anzianità, maturato economico annuo, assegni ad personam, ove acquisiti e spettanti in relazione a previgenti contratti collettivi nazionali;

§         retribuzione di posizione – parte fissa;

e di una parte variabile:

§         retribuzione di posizione – parte variabile;

§         retribuzione di risultato.

 

 

 


Articolo 8, commi 1-4
(Disposizioni in materia di tutela amministrativa)

 

 

I commi 1, 2 e 3 dell’articolo 8 introducono, attraverso novelle a disposizioni del D.P.R. 1199/1971[73], alcune modifiche alla vigente disciplina dei ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica, intervenendo in particolare su materie che nel corso degli anni erano state oggetto di dibattito in dottrina e di soluzioni non sempre univoche nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, della Corte di cassazione e della Corte costituzionale.

 

Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è un rimedio amministrativo di carattere generale, consistente nell’impugnativa di un atto amministrativo definitivo, proposta dall’interessato direttamente al Capo dello Stato a tutela di interessi legittimi o di diritti soggettivi.

Tale rimedio trae storicamente origine dai poteri riconosciuti, nell’ambito delle monarchie costituzionali al Sovrano, nel suo duplice ruolo di Capo dell’esecutivo e Capo dello Stato e tutore dell’osservanza della legge in ogni campo, che dava vita ad una distinzione tra funzioni di giustizia ritenuta dal Re (quale appunto la decisione su ricorsi extra ordinem) e giustizia delegata agli organi della giurisdizione.

Nell’ordinamento postunitario, la straordinarietà del ricorso venne temperata, prevedendo che esso fosse deciso dal Re, previo obbligatorio parere del Consiglio di Stato (in tal senso dispose la legge 20 marzo 1865, n. 2248). Dopo l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, la permanenza nell’ordinamento dell’istituto, contestata da parte della dottrina, è stata fondamentalmente giustificata in ragione dell’informalità e della snellezza del procedimento di trattazione del ricorso.

La Corte costituzionale, nel richiamare i tratti essenziali del ricorso straordinario, ha evidenziato che “l'attuale disciplina legislativa, contenuta nel capo III (artt. 8 e 15) del D.P.R. 1199/1971 ha conservato la natura del tutto atipica che quest'istituto ha assunto sin dall'epoca della monarchia costituzionale. Essa, infatti, ne conferma il carattere di rimedio straordinario contro eventuali illegittimità di atti amministrativi definitivi, che i singoli interessati possono attivare con modica spesa, senza il bisogno dell'assistenza tecnico-legale e con il beneficio di termini di presentazione del ricorso particolarmente ampi (artt. 8 e 9). La sua procedura prevede che l'istruttoria sia svolta dai Ministeri competenti o, in mancanza di questi, dalla Presidenza del Consiglio (art. 11), i quali, quando si tratta di atti amministrativi emanati da enti diversi dello Stato, possono avvalersi, e di fatto risulta che ciò non avvenga, della più piena collaborazione di questi ultimi. La decisione è adottata nella forma tipica degli atti governativi, il decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro competente (che poi controfirma l'atto), previo conforme parere del Consiglio di Stato (solo nel caso in cui il Ministro intenda proporre una pronunzia difforme rispetto a quest'ultimo parere, il D.P.R. è adottato su deliberazione del Consiglio dei Ministri, che deve essere sorretta da un'adeguata motivazione circa la diversa interpretazione del diritto seguita) (art. 14). Il D.P.R., al pari di ogni atto del Governo è poi sottoposto al visto della Corte dei conti”[74].

Pur costituendo il ricorso straordinario un rimedio di carattere amministrativo, la legislazione e la giurisprudenza del Consiglio di Stato e della Corte costituzionale, negli anni hanno inteso ravvicinarne la disciplina a quella della tutela giurisdizionale amministrativa, anche in considerazione dell’alternatività del ricorso rispetto a tale ultima tutela[75].

Tra le più recenti tappe verso una maggiore “giurisdizionalizzazione” del ricorso straordinario si indicano solitamente:

§       il riconoscimento che il Consiglio di Stato anche quando emette un parere nell'ambito di un ricorso straordinario costituisce una “giurisdizione nazionale” competente a sollevare questioni pregiudiziali sull’interpretazione del trattato ai sensi dell’art. 177 [ora art. 234] del Trattato CE[76];

§       la possibilità che, anche nell'ambito del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, sia concessa, a richiesta del ricorrente, la sospensione dell’atto oggetto del ricorso qualora siano allegati danni gravi e irreparabili derivanti dall'esecuzione dell'atto stesso. La sospensione è disposta con atto motivato del Ministero competente ai sensi dell'art. 8 del D.P.R. 1199/1971, su parere conforme del Consiglio di Stato (art. 3, comma 4, L. 205/2000[77]);

§       la pubblicità dei pareri del Consiglio di Stato e l’indicazione del presidente e dell’estensore (art. 15 L. 205/2000);

§       la possibilità, ammessa da parte della giurisprudenza del Consiglio di Stato, di esperire il ricorso in ottemperanza per l’esecuzione delle decisioni rese sul ricorso straordinario (v. infra).

 

Il comma 1 dell’articolo 8 reca due novelle all’art. 11del D.P.R. 1199/1971 riferite alla procedura per l’istruttoria del ricorso straordinario e per la presentazione al Consiglio di Stato ai fini dell’emissione del relativo parere.

In particolare, la lettera a) interviene sulla disciplina della pubblicità della relazione istruttoria sul ricorso predisposta dall’amministrazione competente.

 

Il ricorso straordinario, entro il termine di 120 giorni dalla data della notificazione o della comunicazione dell'atto impugnato o dalla piena conoscenza di esso, deve essere presentato, con la prova dell'eseguita notificazione ad almeno uno dei controinteressati, all'organo che ha emanato l'atto o al Ministero competente.

Quando il ricorso sia stato notificato ad alcuni soltanto dei controinteressati, il Ministero ordina l'integrazione del procedimento, individuando gli ulteriori soggetti cui il ricorso stesso deve essere notificato e le modalità ed i termini entro i quali il ricorrente deve provvedere all'integrazione.

Ai controinteressati è assegnato un termine di 60 giorni dalla notificazione del ricorso per presentare al Ministero stesso deduzioni e documenti ed eventualmente per proporre ricorso incidentale.

A decorrere da tale ultimo termine il Ministero competente – o la Presidenza del Consiglio dei Ministri nel caso di ricorsi con i quali si impugnano atti di enti pubblici in materie per le quali manchi uno specifico collegamento con le competenze di un determinato Ministero – ha a disposizione 120 giorni per istruire il ricorso e trasmetterlo, unitamente agli atti ed ai documenti che vi si riferiscono, al Consiglio di Stato per l’emissione del relativo parere.

 

La disposizione in esame stabilisce “a fini di maggiore trasparenza”[78] che copia della relazione istruttoria nonché delle eventuali controdeduzioni delle altre amministrazioni venga trasmessa, oltre che al Consiglio di Stato, anche alle parti.

 

In proposito si osserva che sulla materia era intervenuto nel 1998 un parere del Consiglio di Stato[79], che aveva affrontato la questione nell’ottica di un sempre maggiore allineamento delle garanzie procedimentali offerte dal ricorso straordinario a quelle proprie dei procedimenti giurisdizionali.

Il parere evidenziava preliminarmente che il ricorso straordinario al Capo dello Stato non è un rimedio giurisdizionale, ma soltanto un rimedio amministrativo e che, pertanto, nel relativo procedimento il principio del rispetto del contraddittorio trovava applicazione in misura attenuata rispetto al procedimento giurisdizionale.

Secondo la ricostruzione tradizionale, non era quindi configurabile nell'ambito del procedimento per la decisione del ricorso straordinario un obbligo dell'Amministrazione di dare notizia al ricorrente delle risultanze istruttorie e di comunicargli eventuali controdeduzioni, anche se era pacifico che gli interessati potessero ottenere copia di atti del fascicolo.

La Commissione speciale aveva però evidenziato che, specialmente a seguito dell’entrata in vigore della L. 241/1990, si era sviluppato un diverso orientamento diretto ad ampliare la portata applicativa del principio del contraddittorio ed a riconoscere ai soggetti coinvolti nel procedimento maggiori e più incisivi poteri di partecipazione, accompagnati dalle correlate garanzie di difesa.

Alla luce di tali premesse, il parere evidenziava che l'orientamento interpretativo dominante dovesse adeguarsi al mutato quadro ordinamentale, nel quale i procedimenti amministrativi sono caratterizzati da una accentuata valorizzazione del momento partecipativo degli interessati, anche attraverso la previsione in alcune fasi di momenti di vero e proprio contraddittorio.

Conclusivamente, il parere riteneva quindi dovesse essere garantita al ricorrente la possibilità di conoscere – in linea di principio – in modo completo, effettivo e tempestivo, tutti gli elementi istruttori acquisiti dall'Amministrazione, insieme alle deduzioni delle parti ed alla relazione conclusiva inviata al Consiglio di Stato.

 

La successiva lettera b) introduce una disposizione finalizzata ad accelerare la trasmissione del ricorso al Consiglio di Stato nel caso in cui l’amministrazione competente non provveda a farlo.

 

Al riguardo il secondo comma dell’art. 8 nel testo vigente prevede che, una volta decorso il ricordato termine di 120 giorni per il completamento dell’istruttoria da parte dell’amministrazione competente, il ricorrente possa chiedere, con atto notificato al Ministero competente, se il ricorso sia stato trasmesso al Consiglio di Stato. Qualora la risposta sia negativa o non vi sia una risposta entro 30 giorni dalla richiesta, il ricorrente può depositare direttamente copia del ricorso presso il Consiglio di Stato.

 

Nella disposizione in esame si stabilisce che, spirato il termine per il completamento dell’istruttoria, il ricorrente può senz’altro procedere al deposito del ricorso presso il Consiglio di Stato per l’attivazione della fase volta all’emissione del parere sul ricorso stesso.

 

Il comma 2 estende anche al Consiglio di Stato, in sede di emissione del parere nell'ambito della procedura relativa ad un ricorso straordinario, la possibilità di attivare un giudizio incidentale di costituzionalità qualora valuti che la questione sollevata sia rilevante ai fini della decisione del ricorso e non sia manifestamente infondata, al pari di quanto ordinariamente previsto dall’art. 23, L. 87/1953[80], per le autorità giurisdizionali.

Valutata positivamente la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione, il Consiglio di Stato sospende l’espressione del parere e riferisce i termini ed i motivi della questione alla Corte costituzionale, cui trasmette gli atti relativi al ricorso.

La disposizione in esame non prevede espressamente quale sia l’atto con cui il Consiglio di Stato sospende il giudizio e riferisce sulla questione di costituzionalità alla Corte costituzionale, anche se il richiamo agli art. 23 e seguenti della L. 87/1953 può far ritenere che si tratti di un’ordinanza.

Il provvedimento è notificato, alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei ministri od al Presidente della Giunta regionale a seconda che sia in questione una legge o un atto avente forza di legge dello Stato o di una Regione.

La disposizione merita un approfondimento alla luce dell’art. 1 della L.Cost. 1/1948[81], ai sensi del quale la questione d'illegittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge può essere rilevata d'ufficio o sollevata da una delle parti “nel corso di un giudizio”, ed all’art. 23 della L. 87/1953, ove si ribadisce che la questione di legittimità può essere sollevata “nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorità giurisdizionale”.

 

Sino ad epoca recente si era costantemente ritenuto che il ricorso straordinario non potesse essere veicolo processuale per sollevare questioni di costituzionalità delle leggi.

Il Consiglio di Stato, che pure in talune circostanze aveva dichiarato manifestamente infondate questioni di costituzionalità di norme rilevanti nella controversia ed incidenti sull’esito del parere, sosteneva infatti, in via di principio, che le questioni di costituzionalità non potessero formare oggetto di doglianza in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. Ciò in quanto l’art. 23 della L. 87/1953 prevede espressamente che la questione di legittimità possa essere sollevata solo “nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorità giurisdizionale[82].

Tale tradizionale orientamento era stato tuttavia disatteso da due pareri della seconda sezione del Consiglio di Stato[83], i quali osservavano che il parere del Consiglio di Stato in sede di ricorso straordinario applica in modo imparziale le norme di diritto oggettivo per valutare la legittimità degli atti amministrativi, ed ha pertanto natura sostanzialmente giurisdizionale. La procedura, infatti, si svolge nel rispetto del principio del contraddittorio, è esercitata da magistrati appartenenti ad un ordine giudiziario ordinario ed il parere ha contenuto decisorio di una controversia tra soggetti portatori di interessi. Richiamando la sentenzan. 226 del 18 novembre 1976 della Corte costituzionale, che aveva ritenuto sollevabile l’incidente di costituzionalità da parte della Corte dei conti in sede di controllo, e rifacendosi alla ricordata pronuncia della Corte di Giustizia CE che aveva riconosciuto al Consiglio di Stato in sede consultiva la qualifica di giurisdizione nazionale ai fini del rinvio pregiudiziale su questioni interpretative del Trattato CE, le due pronunce concludevano per riconoscere al Consiglio in sede di parere il ruolo di autorità giurisdizionale che può sollevare, con ordinanza collegiale in tutto identica a quella resa in sede giurisdizionale, questione di costituzionalità di una norma primaria.

La Corte costituzionale è pertanto stata investita dalla seconda sezione consultiva del Consiglio di Stato di una questione di incostituzionalità dell’art. 3, comma 2, della legge 29 gennaio 1994, n. 87, relativa alle modalità di computo dell'indennità integrativa speciale nella determinazione dell’indennità di buonuscita dei pubblici dipendenti. Pronunciandosi con la sentenza n. 254 del 21 luglio 2004 la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni di costituzionalità sollevate, respingendo le ricostruzioni proposte dal Consiglio di Stato[84].

In tale sentenza, il Giudice costituzionale ha in particolare richiamato le proprie precedenti pronunce in materia (sentenze n. 78 del 1966 e n. 31 del 1975), che avevano affermato la natura amministrativa del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, giudicando manifestamente infondata la questione di costituzionalità della normativa di cui al D.P.R. 1199/1971, concernente il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, prospettata per violazione, tra l'altro, degli articoli 76 e 77 Cost., proprio in considerazione del fatto che, nonostante le sue peculiarità, il ricorso rientrava indubbiamente tra quelli amministrativi cui la legge di delega si riferiva. Tale natura amministrativa troverebbe altresì conferma nella disciplina della decisione del ricorso: l'art. 14, primo comma, del D.P.R. 1199/1971 stabilisce infatti che, ove il ministro competente intenda proporre al Presidente della Repubblica una decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato, deve sottoporre l'affare alla deliberazione del Consiglio dei ministri, con ciò devolvendo la decisione ad un provvedimento che, per la natura dell'organo da cui promana, non può avere carattere giurisdizionale.

 

Il comma 3 reca una novella all’art. 14, comma 2, del D.P.R. 1199/1971, prevedendo che, qualora la pubblica amministrazione competente non abbia dato esecuzione al decreto del Presidente della Repubblica che abbia deciso un ricorso straordinario, gli interessati possano attivare un giudizio di ottemperanza nei confronti dell’amministrazione stessa, conformemente a quanto attualmente previsto per le decisioni del giudici ordinari ed amministrativi.

 

Il giudizio di ottemperanza costituisce il rimedio giurisdizionale attraverso il quale gli interessati possono ottenere che la pubblica amministrazione si conformi ad una decisione del giudice ordinario o amministrativo[85]. La disciplina essenziale di tale rimedio, che rappresenta la fattispecie probabilmente più rilevante di giurisdizione di merito attribuita al giudice amministrativo, è contenuta nell’art. 37 della legge istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali[86] e nell’art. 27, n. 4, del testo unico sul Consiglio di Stato[87].

Come si è detto il presupposto per la proposizione del ricorso è l’inadempimento da parte della pubblica amministrazione dell'obbligo giuridico di eseguire una sentenza passata in giudicato che, per essere attuata, richieda ulteriori adempimenti da parte dell’amministrazione stessa (c.d. sentenze non autoesecutive).

Quanto al procedimento per il giudizio[88], il ricorso deve essere preceduto da una formale messa in mora, notificata all'amministrazione inadempiente con atto di diffida. Il ricorso per ottemperanza non potrà essere proposto prima che siano decorsi 30 giorni dalla notifica della diffida.

Il giudice competente a pronunciarsi è il Tribunale amministrativo regionale che aveva emesso la sentenza passata in giudicato; il TAR è altresì competente anche nel caso in cui una propria sentenza sia stata confermata in appello dal Consiglio di Stato,nonché nei casi di sentenze del giudice ordinario qualora l’autorità amministrativa tenuta all’ottemperanza eserciti la propria attività nei limiti della circoscrizione dello stesso tribunale [89]. Il Consiglio di Stato è invece competente a pronunciarsi in unico grado per l'esecuzione di una sentenza con cui aveva riformato o annullato la sentenza del giudice di primo grado ovvero nei casi di sentenze del giudice ordinario qualora l’autorità amministrativa tenuta all’ottemperanza eserciti la propria attività al di fuori della circoscrizione di uno specifico TAR.

La causa viene trattata in camera di consiglio, salva la possibilità per una delle parti di chiedere la discussione in pubblica udienza. L'attività del giudice nel giudizio di ottemperanza si articola in due fasi, la prima volta all’accertamento della sussistenza a dell'inadempimento lamentato, la seconda rivolta a determinare il contenuto dell’ottemperanza. Esaurita la fase di cognizione, il giudice, qualora abbia accertato l'inadempimento, ha il potere di sostituirsi alla pubblica amministrazione nell’adozione dell’atto che essa era tenuta ad emanare. Nella prassi, instauratasi a partire dagli anni ’60, il giudice si limita tuttavia ad indicare i contenuti essenziali dei provvedimenti dovuti ed assegna un termine alla pubblica amministrazione per la loro adozione, nominando contestualmente un commissario ad acta che si sostituisca all'amministrazione qualora essa non provveda.

 

La disposizione in esame prevede che la facoltà di attivazione del giudizio di ottemperanza in caso di inadempimento si applichi solo ai decreti resi in regime di alternatività ad altro rimedio giurisdizionale.

 

Come si è accennato, nei rapporti tra ricorsi straordinari e ricorsi alla giurisdizione amministrativa vige un principio di alternatività (art. 34 R.D. 1054/1924 – artt. 8- 10 e 15 D.P.R. 1199/1971 – art. 20 L. 1034/1971), volto sostanzialmente ad impedire che sulla stessa materia possano prodursi due decisioni diverse, potenzialmente contrastanti tra loro, anche in considerazione del doppio ruolo riconosciuto al Consiglio di Stato, che interviene in sede consultiva nel procedimento per la decisione del ricorso straordinario e può intervenire quale giudice di appello nella giurisdizione amministrativa. In base a tale principio:

§         se un atto è impugnato innanzi al giudice amministrativo il ricorso straordinario avverso lo stesso atto è inammissibile;

§         se un atto è impugnato con ricorso straordinario, il ricorso giurisdizionale è precluso.

È peraltro previsto che, qualora sia stato presentato un ricorso straordinario, i cointeressati[90], i controinteressati[91] e gli enti pubblici, diversi dallo Stato, che abbiano emanato l’atto impugnato[92] possano chiedere la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale.

 

Il principio di alternatività non sussiste invece nel caso in cui il ricorso straordinario concorra con un azione dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria a tutela di un diritto soggettivo, che pertanto non resta preclusa[93].

In tal caso, in base alla disposizione in esame, il giudizio di ottemperanza non potrà conseguire alla decisione sul ricorso straordinario, ma sarà ordinariamente attivabile a seguito del passaggio in giudicato dell’eventuale sentenza del giudice ordinario.

Quanto al giudice competente a decidere sul ricorso per l’ottemperanza alla decisione del Capo dello Stato sul ricorso, il comma 3 prevede che il ricorso sia proposto al tribunale amministrativo regionale competente per territorio ai sensi dell’at. 37, primo comma, della legge istitutiva dei T.A.R. (L. 1034/1971).

 

Il primo comma dell’art. 37 prevede che nel caso di ricorsi diretti ad ottenere l'adempimento dell'obbligo dell'autorità amministrativa di conformarsi al giudicato dell'autorità giudiziaria ordinaria la competenza spetti al tribunale amministrativo regionale quando l'autorità amministrativa chiamata a conformarsi sia un ente che eserciti la sua attività esclusivamente nei limiti della circoscrizione dello stesso tribunale amministrativo.

 

In base alla formulazione letterale del testo, non sembra identificabile con chiarezza il giudice competente a pronunciarsi sull’ottemperanza di una decisione riferita ad un ente che eserciti la sua attività anche al di fuori dei limiti della circoscrizione dello stesso tribunale amministrativo.

La relazione illustrativa all’A.C. 2161 evidenzia al riguardo che la disposizione di cui al comma 3 garantisce, attraverso l’attribuzione della competenza al tribunale amministrativo regionale, un doppio grado di giudizio, che invece sarebbe precluso in caso di devoluzione della competenza al Consiglio di Stato, assicurando un intervento più ponderato da parte del giudice dell’ottemperanza.

 

In generale, quanto alla possibilità di attivare un giudizio di ottemperanza in presenza dell’inadempimento da parte di una amministrazione del decreto del Capo dello stato che abbia definito un  ricorso straordinario, la dottrina e la giurisprudenza avevano in passato sostanzialmente escluso la praticabilità di un ricorso per l’ottemperanza del decreto presidenziale, in considerazione della natura formalmente amministrativa del provvedimento decisorio, che ne impedisce la qualificazione in termini di giudicato[94].

Non mancano peraltro indirizzi di segno opposto, che si collocano nel quadro degli orientamenti volti a valorizzare, anche in base alla giurisprudenza comunitaria, il ravvicinamento tra la disciplina del processo amministrativo e quella del procedimento sul ricorso straordinario. In questo contesto, il Consiglio di Stato in una isolata pronuncia del 2000[95] aveva ritenuto ammissibile il ricorso ex art. 27, n. 4, R.D. 1054/1924 per l’ottemperanza del decreto presidenziale di accoglimento del ricorso straordinario, in considerazione di diverse considerazioni di carattere storico e sistematico, in base alle quali il parere del Consiglio di Stato nell’ambito di un ricorso straordinario avrebbe natura essenzialmente giurisdizionale e, in quanto tale, sarebbe suscettibile di acquisire forza di giudicato.

Tale revirement giurisprudenziale, salvo sporadiche eccezioni[96], non ebbe tuttavia seguito, in quanto già nel 2001[97] la Corte di Cassazione, pronunciandosi su un ricorso per regolamento di giurisdizione ai sensi dell'art. 362 c.p.c., ebbe a sottolineare che la decisione del Consiglio di Stato nel giudizio per l’ottemperanza di una decisione su un ricorso straordinario integra gli estremi dello sconfinamento del giudice amministrativo nei poteri attivi dell'amministrazione. Secondo la Suprema Corte, infatti, il decreto del Presidente della Repubblica che decide su ricorso straordinario, pur ponendosi al di fuori dell'ordine gerarchico della Pubblica amministrazione e su un piano alternativo rispetto alla tutela giurisdizionale, ha tuttavia natura sostanzialmente amministrativa e non può pertanto essere assimilato ai provvedimenti giurisdizionali che, se rimasti ineseguiti, possono determinare l’attivazione del ricorso in sede di ottemperanza.

La successiva giurisprudenza del Consiglio di Stato ha quindi preso atto di tale precisa presa di posizione della Cassazione ed è tornata a negare la possibilità di un giudizio di ottemperanza in relazione alla decisione su un ricorso straordinario[98].

Allo stato, l’unico mezzo per ottenere che l’amministrazione si conformi alla decisione emessa è costituito dalla possibilità per gli interessati di procedere alla messa in mora dell’amministrazione stessa, ai fini di poter successivamente impugnare anche in sede giurisdizionale il silenzio-rifiuto eventualmente venutosi a formare[99]. Resta peraltro salva anche la possibilità di diretta impugnazione di un provvedimento evidentemente elusivo o in contrasto con la decisione sul ricorso straordinario.

 

Il comma 4,recando una novella all’art. 26, secondo comma, della legge istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali (L. 1034/1971[100]), estende anche alle sentenze amministrative passate in giudicato che dispongano l'annullamento di atti amministrativi generali a contenuto normativo le forme di pubblicità già previste dall’art. 14, terzo e quarto comma, del D.P.R. 1199/1971 per i decreti del Presidente della Repubblica che decidano su ricorsi straordinari di analogo contenuto.

Al riguardo, tale ultima disposizione prevede che al decreto presidenziale che abbia disposto l’annullamento di atti amministrativi generali a carattere normativo debba darsi pubblicità nelle medesime forme di pubblicazione degli atti annullati, con ciò assicurando una forma di conoscibilità analoga a quella prevista per l’abrogazione dei medesimi atti.A mo’ di esempio, quindi, nell’ipotesi di annullamento di atti regolamentari deve, quindi, provvedersi alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto del Presidente della Repubblica[101]. La pubblicazione deve essere curata dall’amministrazione competente, ma, nel caso in cui essa non provveda, la parte interessata ha facoltà di procedere alla pubblicazione, lasciando le relative spese a carico dell'amministrazione stessa.

 

Parte della dottrina riteneva che le disposizioni di cui ai commi 3 e 4 dell’art. 14 potessero già applicarsi in via analogica agli annullamenti giurisdizionali.

 

 

 

 


Articolo 8, commi 5 e 9
(Pareri del Consiglio di Stato)

 

 

I commi 5 e 9 dell’articolo 8 intervengono sulla disciplina della forma e della pubblicità dei pareri del Consiglio di Stato.

 

La disciplina generale dei pareri del Consiglio di Stato è contenuta nell’art. 17, commi 25-28 della L. 127/1997[102], che ha operato un riordino complessivo della normativa in materia di pareri obbligatori, abrogando ogni diversa disposizione che ne richiedesse l’emissione.

Permane tuttora in via generale l’obbligo di richiedere un parere al Consiglio di Stato nei casi di:

§         emanazione di atti normativi del Governo e dei singoli ministri, ai sensi dell'art. 17 della L. 400/1988, nonché per l'emanazione di testi unici;

§         decisione dei ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica;

§         schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni predisposti da uno o più ministri[103], con l’esclusione della fattispecie di programmazione negoziata previste dall’art 2, comma 203, della L. 662/1996[104].

Resta altresì ferma la necessità di acquisire il parere del Consiglio di Stato nei casi di annullamento straordinario, a tutela dell'unità dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi (art. 2, comma 3, lettera p), L. 400/1988, ed art. 33 R.D. 26 giugno 1924, n. 1054).

I pareri sono resi nel termine di 45 giorni dal ricevimento della richiesta, fatto salvi termini più brevi previsti in via legislativa. Il termine può essere interrotto per una sola volta per esigenze istruttorie ed in tal caso il parere deve essere reso definitivamente entro 20 giorni dal ricevimento degli elementi istruttori da parte delle amministrazioni interessate. Spirato il termine per l’emissione del parere, l'amministrazione può procedere indipendentemente dall'acquisizione del parere.

 

In particolare, il comma 5 dell’art. 8 introduce una novella all’art. 15 della L. 205/2000[105], stabilendo che i pareri del Consiglio di Stato non debbano recare la semplice indicazione, come finora previsto, bensì la sottoscrizione del Presidente del collegio e del consigliere estensore.

 

Al riguardo si segnala che la disposizione di cui all’art. 15 superava il principio fissato dalla normativa previgente in ordine alla limitazione della conoscibilità delle pronunce rese in sede consultiva dal Consiglio di Stato: l’art. 56 del R.D. 444/1942[106] prevedeva infatti che fosse vietato far conoscere il nome del relatore incaricato dell'esame di un determinato affare, nonché che il rilascio di copia del parere all’interessato fosse subordinato ad una mancata comunicazione da parte del Ministro competente, da rendersi entro il termine di 90 giorni dal parere stesso, in ordine al carattere riservato del parere.

 

Il comma 9 dell’art. 8 reca due novelle al Codice in materia di dati personali[107], prevedendo l’estensione ai pareri resi dal Consiglio di Stato della disciplina vigente in materia di pubblicazione informatica delle sentenze e delle decisioni dell’Autorità giudiziaria.

 

In particolare, la lettera a) del comma 9 estende anche ai pareri del Consiglio di Stato l’art. 51, comma 2, del codice, in base al quale le sentenze e le altre decisioni delle autorità giudiziarie di ogni ordine e grado, una volta che siano state depositate in cancelleria o segreteria siano rese accessibili anche attraverso il sistema informativo ed il sito internet dell’autorità che le ha emesse.

La successiva lettera b)prevede invece che ai pareri si applichino, in quanto compatibili, le specifiche cautele dettate dall’articolo 52 del codice in materia di dati personali a tutela dei dati identificativi dei soggetti interessati dal provvedimento giurisdizionale[108].

 

In base a detta disposizione agli interessati è riconosciuta la facoltà di richiedere per legittimi motivi, prima della definizione del grado di giudizio in corso, una richiesta alla cancelleria o alla segreteria dell'ufficio giudiziario procedente al fine di ottenere l’apposizione sull'originale della sentenza o del provvedimento di un'annotazione volta a precludere l'indicazione delle generalità e di altri dati identificativi riportati nella sentenza o provvedimento nel caso essi siano riprodotti per finalità di informazione giuridica su riviste giuridiche, supporti elettronici o mediante reti di comunicazione elettronica. Sulla richiesta decide con decreto, senza ulteriori formalità, l'autorità giudiziaria che pronuncia la sentenza o adotta il provvedimento. Analoghe cautele possono inoltre essere disposte d'ufficio dall’autorità giudiziaria  a tutela dei diritti o della dignità degli interessati.

Anche in assenza dell’annotazione, è comunque previsto un generale obbligo di assicurare, nella diffusione di sentenze e provvedimenti giurisdizionali, l’omissione di generalità, dati identificativi e altri dati – anche relativi a terzi – dai quali possa desumersi anche in via indiretta l'identità di minori, oppure delle parti nei procedimenti in materia di rapporti di famiglia e di stato delle persone. Resta ferma la più severe disciplina dettata in materia di divulgazione delle generalità o dell'immagine di persona offesa da atti di violenza sessuale dall’art. 734-bis c.p, che prevede per tale fattispecie la pena dell'arresto da tre a sei mesi.

 

 

 


Articolo 8, comma 6
(Semplificazione della legislazione)

 

 

Il comma 6 dell’articolo 8 prevede che, ai fini dell’attuazione delle deleghe conferite in materia di semplificazione legislativa dall’art. 14 della legge di semplificazione e riassetto normativo per il 2005 (L. 246/2005[109]) il Governo possa affidare la formulazione del testo dei relativi decreti legislativi al Consiglio di Stato[110].

 

La L. 246/2005 ha introdotto, nel quadro delle misure volte al riordino e allo sfoltimento del corpus legislativo, una particolare procedura (denominata nel dibattito politico “norma taglialeggi”) avente quale specifica finalità l’abrogazione generalizzata ed “automatica” di provvedimenti legislativi ritenuti obsoleti.

La procedura è disciplinata nei commi da 12 a 24 dell’articolo 14 della legge. In sintesi, tale procedura prevede, al termine di una (già avviata) ricognizione delle leggi statali vigenti, l’abrogazione di tutte le disposizioni legislative statali pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, con l’eccezione di quelle elencate al comma 17 dell’articolo e di quelle che siano ritenute indispensabili dal Governo con propri decreti legislativi.

Il procedimento si articola in tre fasi principali, rispettivamente destinate alla ricognizione della legislazione statale vigente, all’individuazione delle disposizioni legislative indispensabili anteriori al 1970 e all’abrogazione ipso iure delle rimanenti.

Nella prima fase della procedura, il Governo, entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore della legge – cioè entro il 16 dicembre 2007 – individui le disposizioni legislative statali vigenti, evidenziando le incongruenze e le antinomie normative relative ai diversi settori legislativi e dandone conto in una relazione finale, da trasmettere al Parlamento entro il medesimo termine di 24 mesi.

Questa fase è espressamente finalizzata non solo all’applicazione del meccanismo “taglialeggi” ma in via generale all’attività di riordino normativo prevista dalla legislazione vigente. In essa, il Governo si avvale dei risultati dell’attività di informatizzazione della legislazione vigente, prevista dall’art. 107 della legge finanziaria 2001[111].

La seconda fase, più specificamente indirizzata all’individuazione delle disposizioni legislative indispensabili anteriori al 1970 ed alla semplificazione o al riassetto delle relative materie, prevede una delega legislativa al Governo avente ad oggetto l’individuazione delle disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970 (anche se modificate da provvedimenti successivi), “delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore”. L’attuazione di tale delega è destinata a svolgersi entro i 24 mesi successivi alla conclusione della prima fase (e dunque non oltre il 16 dicembre 2009).

Oggetto della delega non è peraltro la sola individuazione delle disposizioni ritenute indispensabili, ma anche la semplificazione o il riassetto della materia che ne è oggetto. Alla duplicità dell’oggetto della delega corrispondono due serie di princìpi e criteri direttivi.

Quelli relativi all’individuazione delle disposizioni indispensabili sono i seguenti:

§       esclusione delle disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita (co. 14, lett. a));

§       esclusione delle disposizioni che abbiano esaurito o siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete (co. 14, lett. b));

§       identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe lesione dei diritti costituzionali dei cittadini (co. 14, lett. c));

§       identificazione delle disposizioni indispensabili per la regolamentazione di ciascun settore, anche utilizzando a tal fine le procedure di analisi e verifica dell’impatto della regolazione (co. 14, lett. d));

§       organizzazione delle disposizioni da mantenere in vigore per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse (co. 14, lett. e));

§       garanzia della coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa (co. 14, lett. f));

§       identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe effetti anche indiretti sulla finanza pubblica (co. 14, lett. g));

§       rispetto dell’art. 1, co. 2, della L. 131/2003[112] (c.d. “legge La Loggia”): tale comma, finalizzato ad evitare incertezze o vuoti normativi nella prima fase di attuazione della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, ha previsto che le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della legge nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuino ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia[113] (co. 14, alinea).

I princìpi e criteri direttivi per la semplificazione o il riassetto normativo nelle materie oggetto delle disposizioni individuate come indispensabili sono (co. 15) quelli di cui all’art. 20 della L. 59/1997[114], come modificato dalle leggi di semplificazione 2001 (L. 229/2003) e 2005.

Il riassetto ha anche la finalità di “armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente al 1° gennaio 1970”, con ciò aggiungendosi e in parte sovrapponendosi alle numerose misure di riassetto normativo, di portata generale o settoriale, avviate negli ultimi anni, alcune delle quali in corso di attuazione.

Al pari di alcuni tra i princìpi e criteri direttivi, anche le modalità per l’adozione dei decreti legislativi sono quelle previste dall’art. 20 della L. 59/1997, nel testo novellato.

E’ quindi previsto che i decreti siano emanati su proposta del ministro competente, di concerto con il Presidente del Consiglio o il ministro per la funzione pubblica, con i ministri interessati e con il ministro dell’economia e delle finanze, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata Stato-regioni-città e autonomie locali. È altresì richiesto il parere del Consiglio di Stato, da esprimere entro 90 giorni dal ricevimento della richiesta.

Ai fini dell’espressione del parere parlamentare sugli schemi di decreto, tuttavia, i commi da 19 a 24 dell’art. 14 istituiscono un’apposita Commissione parlamentare, composta da venti deputati e altrettanti senatori, nominati dai Presidenti delle due Camere nel rispetto del criterio di proporzionalità[115].

Il parere è espresso dalla Commissione entro 30 giorni dalla trasmissione degli schemi di decreto. Il termine è prorogabile una sola volta per 20 giorni; non è computato il periodo di sospensione estiva dei lavori parlamentari. Trascorso inutilmente il termine, “il parere si intende espresso favorevolmente”.

Se il termine scade nei 30 giorni che precedono la scadenza del termine per l’esercizio della delega, quest’ultimo è prorogato di 90 giorni.

Si prevede inoltre l’espressione di un secondo parere qualora il Governo non ritenga di accogliere le eventuali condizioni poste nel primo dalla Commissione.

Oltre a quella consultiva, sono attribuite alla Commissione ulteriori funzioni:

§         verifica periodicamente lo stato di attuazione del procedimento per l’abrogazione generalizzata di norme, riferendone ogni sei mesi alle Camere;

§         esercizio dei compiti di cui all’art. 5, co. 4, della L. 59/1997: in altre parole, essa prende il posto – a decorrere dall’inizio della XV legislatura – della preesistente Commissione parlamentare consultiva in ordine all’attuazione della riforma amministrativa prevista dalla “legge Bassanini 1”.

La terza fase del procedimento è fissata, dal comma 16, alla scadenza del termine per l’esercizio della delega di cui al co. 14, cioè alla fine del quarto anno successivo alla data di entrata in vigore della legge.

Decorso quel termine (16 dicembre 2009), tutte le disposizioni legislative statali pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970 risulteranno abrogate.

Si tratta di un’abrogazione generalizzata e innominata, che:

§         ha luogo ipso iure, senza necessità, cioè, di successivi atti ricognitivi o di conferma;

§         è indipendente dall’esercizio della delega di cui al co. 14: interviene cioè in ogni caso, siano o meno entrati in vigore i decreti (o tutti i decreti) attuativi della delega;

§         ha ad oggetto anche le disposizioni legislative novellate (integralmente o parzialmente) da provvedimenti successivi al 1° gennaio 1970, se l’atto originario sia stato pubblicato prima di tale data.

Il comma 17 esclude dall’abrogazione, oltre alle disposizioni “indispensabili” individuate nei decreti legislativi di cui al co. 14 (co. 17, lett. g)), anche altre categorie di norme.

Si tratta delle disposizioni legislative statali:

§         contenute nei codici civile, penale, di procedura civile e penale e della navigazione, nelle relative disposizioni preliminari e di attuazione, e in ogni altro testo normativo che rechi nell’epigrafe l’indicazione “codice” ovvero “testo unico” (co. 17, lett. a));

§         concernenti l’ordinamento degli organi costituzionali e di rilevanza costituzionale, l’ordinamento delle magistrature e dell’Avvocatura dello Stato e il riparto della giurisdizione (co. 17, lett. b));

§         contenute nei decreti legislativi che, ai sensi dell’art. 1, co. 4, della “legge La Loggia” (L. 131/2003), opereranno la ricognizione dei princìpi fondamentali della legislazione statale nelle materie di competenza concorrente delle Regioni[116](co. 17, lett. c));

§         che costituiscano adempimento di obblighi comunitari o che abbiano autorizzato la ratifica di trattati internazionali (co. 17, lett. d));

§         in materia tributaria e di bilancio, nonché quelle “concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco” (co. 17, lett. e));

§         in materia previdenziale e assistenziale (co. 17, lett. f)).

Da ultimo, il comma 18 consente al Governo di adottare disposizioni integrative o correttive dei decreti legislativi adottati, entro due anni dalla data di entrata in vigore dei medesimi (cioè, al più tardi, entro sei anni dall’entrata in vigore della legge): i relativi decreti legislativi sono adottati nel rispetto degli stessi princìpi e criteri direttivi e previo parere della menzionata Commissione bicamerale.

 

In ragione dell’attribuzione al Consiglio di Stato del compito di elaborare gli schemi dei decreti legislativi la disposizione in esame prevede che per detti schemi non è richiesto il parere del Consiglio di Stato, previsto:

§         dall’art. 17, comma 25, della L. 127/1997[117] (che richiede l’espressione del parere nei casi di emanazione di atti normativi del Governo e dei singoli ministri, ai sensi dell'art. 17 della L. 400/1988, nonché di emanazione di testi unici)

§         dall’art. 20 della L. 59/1997, che – come si è detto – è richiamato, con riferimento alle modalità di adozione dei decreti legislativi, dall’art. 14 della L. 246/2005.

 

Per consentire l’esercizio delle nuove attribuzioni la disposizione in esame stabilisce la costituzione presso la Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato[118] di una segreteria tecnica formata da dieci unità di personale individuate nell’ambito delle amministrazioni pubbliche ed obbligatoriamente distaccate con oneri a carico dell’amministrazione di appartenenza.

Si segnala che una disposizione analoga a quella in esame era già recata dall’art. 1, co. 6, del D.L. 4/2006[119] ed era stata soppressa dalla Camera nel corso dell’iter di conversione del decreto.


Articolo 8, comma 7
(Ricorsi avverso il silenzio della pubblica amministrazione)

 

 

Il comma 7 dell’articolo 8 reca due novelle all’art. 21-bis della legge istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali (L. 1034/1971)[120], in materia di ricorsi avverso il silenzio delle pubbliche amministrazioni.

In particolare, la lettera a) prevede l’inserimento nell’art. 21-bis di una disposizione relativa alla proposizione dei ricorsi avverso il silenzio sostanzialmente identica a quella attualmente recata dall’art. 2, comma 5,della L. 241/1990[121], che l’art. 1 del d.d.l. in esame sopprime (v. supra).

Analogamente, la lettera b) dispone l’inserimento nel comma 3 dell’art. 21-bis di un periodo circa il potere del giudice amministrativo di conoscere della fondatezza dell’istanza, già contenuto nell’art. 2, co.a 5, della L. 241/1990.

La relazione illustrativa all’A.C. 2161 evidenzia al riguardo che lo spostamento delle disposizioni ha lo scopo di migliorarne la collocazione sistematica.

 

Il comma 5 dell’art. 2 della L. 241/1990 prevede che, salvi i casi di silenzio assenso, una volta che sia decorso il termine per la conclusione del procedimento amministrativo senza alcuna risposta da parte dell’amministrazione procedente, l’interessato possa ricorrere al Tribunale amministrativo regionale, ai sensi dell’articolo 21-bis della legge n. 1034 del 1971, senza bisogno di atto di diffida nei confronti dell’amministrazione inadempiente.

Tale disposizione ha sancito il venir meno della necessità, ai fini dell’impugnazione del silenzio, della previa attivazione della procedura prevista dall’art. 25 del testo unico sul pubblico impiego[122], richiesta dalla giurisprudenza dominante del Consiglio di Stato[123]. Tale procedura prevedeva che decorsi 60 giorni dalla data di presentazione dell'istanza da parte dell’interessato, questi potesse diffidare formalmente l’amministrazione ad adempiere e, decorso un ulteriore periodo di 30 giorni, potesse impugnare il silenzio-rifiuto innanzi al giudice amministrativo.

La norma prevede inoltre che il giudice amministrativo nel decidere sul ricorso avverso il silenzio abbia il potere di conoscere della fondatezza dell’istanza, con una formulazione che nella giurisprudenza non è stata univocamente intesa con particolare riferimento alla possibilità per il giudice di verificare la fondatezza della pretesa sostanziale avanzata anche nei casi in cui l’attività amministrativa omessa non sia vincolata o comunque caratterizzata da basso tasso di discrezionalità.

Il ricorso è proponibile non oltre un anno dalla scadenza del termine per la conclusione del procedimento e non preclude la possibilità da parte dell’interessato di ripresentare un’istanza di avvio del procedimento.

 

L’unica innovazione sostanziale recata dalla disposizione in esame è costituita dall’esclusione dell’applicabilità della disciplina fin qui descritta anche ai casi di silenzio rigetto.

 

Si ritiene sussista una fattispecie di silenzio rigetto nei casi in cui, decorso un termine dalla proposizione di un ricorso o di un’istanza senza che sia intervenuta da parte dell'Amministrazione il provvedimento o la decisione richiesti, la legge preveda che l’istanza o il ricorso si intendano respinti. In tali fattispecie l'inerzia dell'Amministrazione viene configurata come comportamento legalmente tipizzato, avente valore di implicito provvedimento negativo. Il caso forse più noto di silenzio rifiuto è quello previsto dall’art. 6 del d.P.R. 1199/1971[124], in base al quale, decorso il termine di 90 giorni dalla data di presentazione di un ricorso gerarchico senza che l'organo adito abbia comunicato la decisione, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti, e contro il provvedimento impugnato è esperibile il ricorso all'autorità giurisdizionale competente, o quello straordinario al Presidente della Repubblica.

 

 

 

 

 


Articolo 8, comma 8
(Anagrafe degli amministratori locali e regionali)

 

 

Il comma 8 dell’art. 8 stabilisce che siano inseriti nell’anagrafe degli amministratori locali, prevista dall’art. 76 del testo unico sull’ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 267/2000)[125],  anche i dati relativi alle sentenze emesse dalla Corte dei conti con cui l’amministratore locale:

§         sia stato dichiarato responsabile verso l'ente, istituto od azienda per fatti compiuti allorché era amministratore o impiegato, rispettivamente, del comune o della provincia ovvero di istituto o azienda da esso dipendente o vigilato e non abbia ancora estinto il proprio debito (l’art. 63, comma 1, n. 5) del T.U. prevede che chi versi in tale condizione sia in condizione di incompatibilità con la carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale);

§         sia stato riconosciuto responsabile, anche in primo grado, di danni da lui prodotti, con dolo o colpa grave, nei cinque anni precedenti il verificarsi del dissesto finanziario dell’ente da lui amministrato (l’art. 248, comma 5, del T.U. prevede che qualora laCorte, valutate le circostanze e le cause che hanno determinato il dissesto, accerti che questo è diretta conseguenza delle azioni od omissioni per le quali l'amministratore è stato riconosciuto responsabile, l’amministratore stesso non possono ricoprire, per un periodo di cinque anni, incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati).

 

Ai sensi dell’art. 76 del T.U. sugli enti locali, una volta avvenuta la proclamazione degli eletti, i competenti uffici del Ministero dell'interno raccolgono i dati relativi agli eletti nei comuni, province e regioni in una apposita anagrafe degli amministratori locali. Tali dati, che sono acquisiti presso comuni, province e regioni, anche attraverso i sistemi di comunicazione telematica, sono quindi oggetto di aggiornamento nel corso del mandato. Per gli amministratori non elettivi l'anagrafe è costituita dai medesimi dati, che sono tuttavia forniti consensualmente dagli amministratori stessi.

Nell'anagrafe sono attualmente riportati i dati anagrafici degli amministratori, la carica da loro ricoperta, la lista o gruppo di appartenenza o di collegamento, il titolo di studio e la professione esercitata. Alla data del suo ultimo aggiornamento (il 20 gennaio 2007) l’anagrafe raccoglieva i dati relativi a 151.411 amministratori comunali, 3.906 amministratori provinciali e 813 amministratori regionali.

I dati contenuti nell’anagrafe sono pubblici ed è riconosciuto a chiunque il diritto di prenderne visione ed estrarre copia, anche su supporto informatico. La banca dati è altresì consultabile attraverso il proprio sito internet del Ministero dell’interno[126].

 

La disposizione in esame non individua espressamente il soggetto tenuto alla raccolta dei dati relativi alle sentenze della Corte dei conti da inserire nell’anagrafe. Al riguardo, non risulta pertanto chiaro se i relativi dati debbano essere trasmessi al competente ufficio del Ministero degli interni da parte della Corte stessa ovvero da parte degli enti di appartenenza. In ogni caso, la novella pare mal conciliarsi con il meccanismo di comunicazione di dati su base volontaria attualmente previsto per gli amministratori non elettivi.

 

 

 

 


Articolo 9
(Misure per la digitalizzazione degli atti e dei documenti nei processi amministrativo, contabile e tributario e altre misure di semplificazione delle notificazioni)

Commi 1-4

L’articolo 9, nei commi da 1 a 4, individua misure per la digitalizzazione degli atti e dei documenti nell’ambito del processo amministrativo, del processo contabile e del processo tributario.

 

Si ricorda che con D.P.R. 13 febbraio 2001, n. 123, il Governo ha già disciplinato l’uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti. In particolare, il regolamento prevede che gli atti e i provvedimenti del processo possano essere compiuti come documenti informatici sottoscritti con firma digitale, così come il processo verbale dell'udienza; il medesimo regolamento prevede, altresì, che le comunicazioni e le notificazioni possano essere effettuate all’indirizzo elettronico del difensore. Inoltre, il regolamento individua tutta una serie di attività - quali l'iscrizione a ruolo e la costituzione in giudizio nei termini – che possono svolgersi per via telematica. Peraltro, il profilo maggiormente innovativo della riforma può individuarsi nella formazione informatica del fascicolo d'ufficio: ciò non perché il fascicolo informatico intenda sostituire il fascicolo su supporto cartaceo, che anzi rimane e costituirà il punto fermo rispetto al quale verificare la completezza del fascicolo informatico qualora si debba procedere alla trasmissione dello stesso, ma in quanto sulla concreta modalità di archiviazione dei dati e di semplicità di consultazione dello stesso e di rapida individuazione di determinati elementi, si basa il buon esito dell'applicazione dell'informatica al processo civile.

In sintesi, il comma 1 prevede l’emanazione di appositi decreti volti a definire i tempi e le modalità della progressiva digitalizzazione degli atti e dei documenti dei processi amministrativo, contabile e tributario, nonché dei procedimenti dinanzi alle sezioni consultive del Consiglio di Stato e alle sezioni di controllo della Corte dei conti.

Tali decreti, previa acquisizione dei parere degli ordini professionali, sono adottati:

§         dal Presidente del Consiglio di Stato, per gli aspetti concernenti la giustizia amministrativa;

§         dal Presidente della Corte dei conti, per gli aspetti concernenti la giustizia contabile;

§         dal Ministro dell’economia e delle finanze, per gli aspetti concernenti la giustizia tributaria.

I medesimi decreti sono, inoltre, sottoposti al visto e alla registrazione della Corte dei conti, nonché alla pubblicazione in Gazzetta ufficiale(comma 2).

Per quanto riguarda, poi, il contenuto specifico degli atti in esame, il comma 2 dell'articolo 9 precisa che i citati decreti dovranno disporre una fase di sperimentazione, anche limitata a pochi uffici giudiziari, in esito alla quale sarà possibile:

§         prevedere l'obbligo di depositare anche o esclusivamente su supporto informatico o per via telematica gli atti o i documenti offerti in comunicazione dalle parti (lett. a);

§         precisare eventuali deroghe a tale obbligo in relazione a talune tipologie di atti e documenti, (lett. b);

§         stabilire il numero di copie cartacee da produrre quando il deposito su supporto informatico o in via telematica non escluda il deposito di atti o documenti in forma cartacea (lett. c).

In relazione alle disposizioni in esame (commi 1 e 2), sembra opportuna una valutazione sull’opportunità di attribuire al Presidente del Consiglio di Stato e al Presidente della Corte dei Conti il potere di emanare i decreti indicati dal comma 1, in quanto il contenuto di tali atti non appare limitato all'organizzazione interna e al funzionamento degli organi presieduti dagli indicati soggetti, ma riguarda il più generale funzionamento del processo amministrativo e del processo contabile, coinvolgendo, quindi, anche soggetti terzi.

 

Al riguardo si ricorda che, in passato, il Governo ha disciplinato l’uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti attraverso lo strumento del decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato (D.P.R. 13 febbraio 2001, n. 123).

 

Il successivo comma 3 fissa, poi, il principio in base al quale le magistrature ordinaria, amministrativa, contabile e tributaria devono costantemente scambiarsi informazioni in ordine ai programmi di digitalizzazione dei relativi procedimenti così che sia possibile, se ritenuto opportuno, condividere i programmi utilizzati.

La disposizione richiama a tal fine l’art. 69 del Codice dell’amministrazione digitale[127] in forza del quale le pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi applicativi realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno l’obbligo di darli in formato sorgente, completi della documentazione disponibile, in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni che li richiedono e che intendano adattarli alle proprie esigenze (co. 1).

Il comma 4 dell’articolo in esame stabilisce, da ultimo, che entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge il presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, emani un decreto attraverso il quale siano definite le regole tecniche e i formati da utilizzare nell'ambito dei procedimenti amministrativo, contabile e tributario.

Commi 5-7

I commi da 5 a 7 dell’articolo estendono agli avvocati e procuratori dello Stato la facoltà di eseguite le notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali seguendo la procedura prevista dalla L. 53/1994 per gli avvocati in genere, se autorizzati dall'Avvocato generale o, su sua delega, dall'avvocato distrettuale (comma 5).

 

La legge 21 gennaio 1994, n. 53, Facoltà di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali, consente all'avvocato munito di procura alle liti e autorizzato all'uopo dal consiglio dell'ordine nel cui albo è iscritto, di eseguire le notificazioni di atti in materia civile, amministrativa e stragiudiziale senza ricorrere alle normali procedure di notificazioni previste dal codice di procedura civile e risolventesi nella notificazione a mezzo di ufficiale giudiziario. Due sono le modalità di notificazione che possono essere curate direttamente dal patrocinatore: la notificazione a mezzo posta e la notificazione mediante consegna al domicilio di altro avvocato.

La notificazione a mezzo posta è disciplinata dagli articoli 1, 2 e 3 della legge: è prevista l'utilizzazione di speciali buste e moduli per avviso di ricevimento conformi a modelli stabiliti dall'Amministrazione postale, l'apposizione del timbro di vidimazione da parte dell'ufficio postale sull'originale e sulla copia dell'atto, sui quali è stata scritta la relazione di notificazione.

Gli articoli 4 e 5 disciplinano invece la notificazione diretta nelle mani del legale della parte avversa nella causa. La consegna della copia dell'atto deve avvenire nelle mani proprie dell'avvocato destinatario oppure, in subordine, nel suo studio, nelle mani di persona addetta allo studio ovvero al servizio dello stesso avvocato destinatario. Sia l'originale che la copia degli atti devono essere siglati dall'avvocato destinatario o dall'addetto ricevente.

Gli articoli 6 e seguenti contengono una serie di garanzie per la tutela delle suddette operazioni di notificazioni: l'attribuzione all'avvocato della qualifica di pubblico ufficiale nella veste di notificatore o notificato, al fine di consentire l'applicazione delle norme penali che sanzionano le violazioni commesse dai pubblici ufficiali; la natura di grave illecito disciplinare attribuita al compimento di irregolarità o abusi nell'esercizio di tali facoltà; l'obbligo dell'avvocato che intende eseguire notificazioni personalmente di munirsi di autorizzazione da parte del consiglio dell'ordine dell'albo ove è iscritto, autorizzazione che può essere concessa solo in presenza dei requisiti di onorabilità professionale e di assenza di procedimenti disciplinari o penali pendenti; l'adozione obbligatoria di un registro cronologico, numerato e vidimato in ogni mezzo foglio dal presidente del consiglio dell'ordine, sul quale annotare le notificazioni eseguite; la nullità, rilevabile d'ufficio, delle notificazioni effettuate in assenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi previsti dalla legge, in violazione della procedura ora descritta o in caso di incertezza sulla persona cui è stata consegnata la copia oppure di incertezza sulla data della notifica.

Da un punto di vista fiscale l'art. 10 prevede che sugli atti notificati deve essere apposta, al momento dell'esibizione o del deposito dell'atto, una marca il cui modello e importo sono stabiliti con decreto del Ministro della giustizia (cfr. D.M. 27 maggio 1994, Istituzione del registro cronologico ad uso degli avvocati e procuratori legali per notifica di atti civili, amministrativi e stragiudiziali).

 

A tal fine, il comma 6 – analogamente a quanto previsto dalla L. 53/1994 – dispone che anche l’Avvocatura generale dello Stato e ciascuna avvocatura distrettuale dello Stato provvedano a munirsi di un apposito registro cronologico, da numerare e vidimare in base a quanto disposto dal D.M. 27 maggio 1994 (v. sopra).

Il successivo comma 7 specifica che laddove gli atti da notificare da parte degli avvocati e i procuratori dello Stato siano esenti da bollo non troverà applicazione l’art. 10 della L. 53/1994.

 

 

 

 


Articolo 10
(Misure in materia di certificazioni)

 

 

L’articolo 10 contiene, al comma 1, una norma di semplificazione che interessa l’edilizia privata e, al comma 2, una norma finalizzata a riorganizzare e a razionalizzare il sistema dei controlli amministrativi sulle attività di impresa in materia ambientale e di certificazione di qualità.

 

Il comma 1 novella l’art. 24 del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), attraverso l’introduzione di un comma aggiuntivo (comma 4-bis) che prevede la sostituzione del certificato di agibilità con una dichiarazione di conformità degli edifici e degli impianti, rilasciata, sotto la propria responsabilità, dal direttore dei lavori sulla base della documentazione prevista dal successivo art. 25 del medesimo testo unico.

Tale semplificazione opera unicamente nei confronti dell’esecuzione delle opere di edilizia privata.

 

Secondo l’art. 24 del D.P.R. n. 380/2001 il certificato di agibilità attesta la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico degli edifici e degli impianti negli stessi installati, valutate secondo quanto dispone la normativa vigente (comma 1). Ai sensi del comma 2, esso viene rilasciato dal dirigente o dal responsabile del competente ufficio comunale con riferimento ai seguenti interventi: nuove costruzioni, ricostruzioni o sopraelevazioni, totali o parziali, ed interventi sugli edifici esistenti che possano influire sulle condizioni di cui al comma 1. Sono tenuti a chiedere il rilascio del certificato di agibilità il soggetto titolare del permesso di costruire o il soggetto che ha presentato la denuncia di inizio attività (o i loro successori o aventi causa). La mancata presentazione della domanda comporta l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria (comma 3). Alla domanda per il rilascio del certificato di agibilità deve essere allegata copia della dichiarazione presentata per la iscrizione in catasto, redatta in conformità alle disposizioni dell'art. 6 del regio decreto-legge n. 652/1939 (comma 4).

Il successivo art. 25 disciplina il procedimento di rilascio del certificato di agibilità, prevedendo in particolare che, entro quindici giorni dall'ultimazione dei lavori di finitura dell'intervento, il soggetto interessato presenti allo sportello unico la domanda di rilascio del certificato di agibilità, corredata della documentazione indicata (richiesta di accatastamento dell'edificio, sottoscritta dallo stesso richiedente il certificato di agibilità, che lo sportello unico provvede a trasmettere al catasto; dichiarazione sottoscritta dallo stesso richiedente il certificato di agibilità di conformità dell'opera rispetto al progetto approvato, nonché in ordine alla avvenuta prosciugatura dei muri e della salubrità degli ambienti; dichiarazione dell'impresa installatrice che attesta la conformità degli impianti installati negli edifici adibiti ad uso civile alle prescrizioni di cui agli artt. 113 e 127, nonché all'art. 1 della legge n. 10/1991, ovvero certificato di collaudo degli stessi, ove previsto, ovvero ancora certificazione di conformità degli impianti prevista dagli artt. 111 e 126 del testo unico).

Lo sportello unico, a sua volta, comunica al richiedente, entro dieci giorni dalla ricezione della domanda, il nominativo del responsabile del procedimento ed entro trenta giorni sempre (decorrenti anch’essi dalla ricezione della domanda), il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale rilascia il certificato di agibilità dopo aver verificato la seguente documentazione:

a) certificato di collaudo statico di cui all'art. 67;

b) certificato del competente ufficio tecnico della regione attestante la conformità delle opere eseguite nelle zone sismiche alle disposizioni di cui al capo IV della parte II;

c) la documentazione indicata al comma 1;

d) dichiarazione di conformità delle opere realizzate alla normativa vigente in materia di accessibilità e superamento delle barriere architettoniche.

 

Il comma 2, al fine della riorganizzazione e razionalizzazione del sistema dei controlli amministrativi sulle attività di impresa in materia ambientale e della relativa certificazione di qualità, demanda ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri l’individuazione delle materie e delle tipologie di attività nelle quali i suddetti controlli amministrativi si sovrappongono ai controlli periodici svolti dai soggetti certificatori accreditati in conformità a norme tecniche europee e internazionali sulle imprese soggette a certificazione ambientale o di qualità. Tale decreto è adottato entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame, su proposta del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'ambiente, della tutela del territorio e del mare e con il Ministro dello sviluppo economico,

 

Si segnala che la certificazione ambientale o di qualità, cd. audit ambientale, consiste nel processo di verifica del funzionamento del sistema di gestione, del raggiungimento delle prestazioni ambientali prefissate, della politica e degli obiettivi definiti precedentemente dell’impresa.

 

Le due principali norme relative ai Sistemi di Gestione Ambientale (SGA) per le imprese sono:

§         il Regolamento CE 761/01, sull'adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e audit (EMAS)[128];

§         lo standard internazionale ISO (International Standard for Organization) sul sistema di gestione ambientale ISO 14001 (documento UNI EN ISO 14001, 1996) predisposto dall’International Organization for Standardization.

A livello applicativo la certificazione secondo la norma ISO 14001 e la registrazione EMAS hanno un percorso comune – anche se si differenziano su alcuni punti[129] - ma l'adesione all'EMAS è comunque più impegnativa e vincolante per le imprese rispetto alla certificazione ISO 14001: Attraverso la dichiarazione ambientale prevista dal sistema EMAS vengono infatti presi verso il pubblico dei precisi impegni che devono essere rigidamente rispettati nelle scadenze e nel contenuto. Entrambi gli strumenti consentono, comunque, di ottenere vantaggi quali una migliore immagine sul mercato e verso le autorità locali, un maggior valore dell'azienda, l'ottimizzazione nell'uso delle risorse e dell'energia, la possibilità di essere inseriti tra i fornitori di imprese estere, soprattutto tedesche, che richiedono la certificazione ai loro fornitori, ecc..

La dichiarazione ambientale che deve essere redatta per ottenere l'iscrizione EMAS, una volta impiantato il sistema di gestione ambientale, comprende in particolare una descrizione del sistema stesso e della propria politica ambientale; essa deve essere convalidata dall'organismo competente dello Stato membro in cui è situata l'organizzazione che chiede la registrazione e, dopo la registrazione, essere messa a disposizione del pubblico. L'organizzazione viene inserita in un registro di quelle aderenti ad EMAS, ed in tal modo essa ottiene un esplicito riconoscimento per il suo impegno verso l'ambiente.

Per mantenere la registrazione EMAS, l’art. 3 del regolamento n. 761/2001/CEprevede la verifica del sistema di gestione ambientale e del programma di audit in un periodo non superiore a 36 mesi e, ad intervalli non superiori a 12 mesi, la convalida di ogni informazione aggiornata nella dichiarazione ambientale.

A livello nazionale, l’organismo competente al rilascio delle certificazioni è il Comitato Ecolabel-Ecoaudit, istituito con Regolamento (D.M. 2 agosto 1995, n. 413). Tale Comitato, che è composto da rappresentanti dei Ministeri dell'ambiente, dell'industria, della sanità e del tesoro, nominati con D.M. 12 novembre 1996, si avvale del supporto tecnico dell'APAT[130].

 

Si ricorda, infine, che le attività di impresa in materia ambientale sono sottoposte ad una serie di controlli amministrativi previsti da alcune disposizioni del decreto legislativo n. 152/2006 (cd. Codice ambientale):

§         l’art. 269 sulle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera di impianti ed attività e sui relativi controlli, prevede che sia l’autorità competente per il controllo ad effettuare tutte le ispezioni necessarie per accertare il rispetto dell’autorizzazione;

§         l’art. 197 attribuisce funzioni di controllo alle province che in particolare sottopongono ad adeguati controlli periodici gli stabilimenti e le imprese che smaltiscono o recuperano rifiuti; le province curano, in particolare, l'effettuazione di adeguati controlli periodici sulle attività sottoposte alle procedure semplificate di cui agli artt. 214, 215 e 216;

§         gli artt. 128 e 132 prevedono che l'autorità competente effettui il controllo degli scarichi sulla base di un programma che assicuri un periodico, diffuso, effettivo ed imparziale sistema di controlli preventivi e successivi. L’autorità competente viene individuata corrispondentemente alla titolarità dei poteri autorizzatori (provincia o autorità d’ambito, art. 124, comma 7). Per gli scarichi di pubblica fognatura, fermo restando quanto sopra, l’ente gestore del servizio idrico è titolare (art. 128, comma 2) dell’organizzazione di un “adeguato servizio di controllo”, in base alla convenzione di gestione.

Il decreto legislativo n. 59/2005 (art. 11) prevede che l'APAT, per impianti industriali di competenza statale, o le agenzie regionali e provinciali per la protezione dell'ambiente, negli altri casi, accertano la regolarità dei controlli a carico del gestore.

 

 

 

 


Articolo 11
(Disposizioni in materia di accertamenti medici per il conseguimento della patente di guida e del certificato di idoneità alla guida di ciclomotori)

 

 

L’articolo 11 interviene sull’art. 119 del codice della strada (D.Lgs 285/992), che stabilisce i requisiti necessari per il conseguimento della patente di guida e del certificato di idoneità alla guida di ciclomotori e ne disciplina la procedura di accertamento da parte delle strutture mediche preposte.

In particolare il comma 1 interviene a modificare i seguenti profili:

§         istituzione, presso gli uffici del dipartimento dei trasporti terrestri del Ministero dei trasporti, di un elenco in cui devono essere iscritti i medici che effettuano l’accertamento in via generale dei requisiti psichici e fisici dei conducenti, tranne nei casi di accertamento nei riguardi di categorie particolari di soggetti, (disciplinati dai commi 2-bis e 4 – vedi infra).

 

Tale disposizione dà attuazione a quanto disposto dall’articolo 103 del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 112[131], che ha previsto che venissero affidate a soggetti privati le attività relative all'accertamento medico della idoneità alla guida degli autoveicoli, da parte di medici abilitati a seguito di esame per titoli professionali e iscritti in apposito albo tenuto a livello provinciale.

 

§         possibilità di costituire le commissioni mediche locali, presso ogni azienda sanitaria locale, previa valutazione dei competenti organi regionali, anziché presso le aziende sanitarie locali del capoluogo di provincia.

 

Secondo quanto si legge nella relazione illustrativa tale modifica si è resa necessaria al fine di rendere più capillare il servizio ai cittadini, soprattutto a quelli diversamente abili.

 

§         modifica del soggetto cui fare ricorso avverso il giudizio delle commissioni mediche, che diventa la regione o la provincia autonoma di Trento o di Bolzano in luogo del Ministro dei trasporti.

 

La relazione illustrativa evidenzia che questa modifica si rende necessaria in conformità al nuovo riparto di competenze, susseguente anche alla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione.

 

Il comma 2 demanda ad un successivo regolamento attuativo, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge:

§         le modalità per l'attuazione dell'articolo 119 del codice della strada;

§         la disciplina del periodo transitorio di prima attuazione;

§         le modalità di controllo sull'osservanza delle disposizioni recate dall’articolo 119;

§         l’adeguamento delle procedure per la conferma di validità della patente.

Secondo quanto si legge nella relazione illustrativa, l’articolo in esame è finalizzato a conseguire un risultato di semplificazione e di snellimento dell'attività amministrativa, e si propone di completare l'assetto delle competenze in materia di accertamento dei requisiti fisici e psichici dei conducenti.

 

L’articolo 119 del codice della strada prevede che non possa ottenere la patente di guida o l'autorizzazione ad esercitarsi alla guida chi sia affetto da malattia fisica o psichica, deficienza organica o minorazione psichica, anatomica o funzionale tale da impedire di condurre con sicurezza veicoli a motore.

L'accertamento dei requisiti fisici e psichici è effettuato di norma dall'ufficio della unità sanitaria locale territorialmente competente, cui sono attribuite funzioni in materia medico-legale ma può essere effettuato altresì da una serie di altri soggetti (da un medico responsabile dei servizi di base del distretto sanitario ovvero da un medico appartenente al ruolo dei medici del Ministero della salute o da un ispettore medico delle Ferrovie dello Stato o da un medico militare in servizio permanente effettivo o da un medico del ruolo professionale dei sanitari della Polizia di Stato o da un medico del ruolo sanitario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco o da un ispettore medico del Ministero del lavoro e delle politiche sociali).

Nei confronti di particolari categorie è stabilita una procedura diversa. In particolare:

§         l’accertamento nei confronti dei soggetti affetti da diabete per il conseguimento, la revisione o la conferma delle patenti di categoria A, B, BE e sottocategorie, è effettuato dai medici specialisti nell'area della diabetologia e malattie del ricambio dell'unità sanitaria locale che indicheranno l'eventuale scadenza entro la quale effettuare il successivo controllo medico cui è subordinata la conferma o la revisione della patente di guida. Per questo tipo di accertamento i medici indicati possono richiedere, qualora lo ritengano opportuno, una specifica valutazione psico-diagnostica effettuata da psicologi abilitati all'esercizio della professione ed iscritti all'albo professionale;

§         l'accertamento nei riguardi dei mutilati e minorati fisici, di coloro che abbiano superato i sessantacinque anni di età ed abbiano titolo a guidare veicoli di massa complessiva superiore a 3,5 t e inferiore a 20 t e macchine operatrici, di coloro per i quali è fatta richiesta dal prefetto o dall'ufficio competente del Dipartimento per i trasporti terrestri, di coloro nei confronti dei quali l'esito degli accertamenti clinici, strumentali e di laboratorio faccia sorgere al medico dubbi circa l'idoneità e la sicurezza della guida e dei soggetti affetti da diabete per il conseguimento, la revisione o la conferma delle patenti C, D, CE, DE e sottocategorie deve essere effettuata da commissioni mediche locali, che possono richiedere, qualora lo ritengano opportuno, una specifica valutazione psico-diagnostica effettuata da psicologi abilitati all'esercizio della professione ed iscritti all'albo professionale; le commissioni mediche devono essere costituite in ogni provincia presso le unità sanitarie locali del capoluogo di provincia; su tale ultima disposizione interviene l’articolo in esame prevedendo l’allocazione delle commissioni mediche presso ogni ASL, previa valutazione dei competenti organi regionali, piuttosto che presso ogni ASL del capoluogo di provincia.

Avverso il giudizio di tali ultime commissioni è ammesso ricorso entro trenta giorni al Ministro dei trasporti, che decide avvalendosi di accertamenti demandati agli organi sanitari periferici della Società RFI Spa. Anche su questa disposizione è intervenuto l’articolo in esame, prevedendo che il ricorso venga presentato alla regione o provincia autonoma, anziché al Ministro.

Nel caso in cui sia accertato il difetto con carattere temporaneo o permanente dei requisiti fisici e psichici prescritti il Dipartimento per i trasporti terrestri emana provvedimenti di sospensione e revoca della patente di guida, che hanno la qualità di atti definitivi.

 

Quanto alla validità della patente di guida, si ricorda che l’articolo 126 del codice della strada prevede in via generale che le patenti di guida delle categorie A e B siano valide:

§         per dieci anni , se le si è conseguite o confermate entro il cinquantesimo anno di età;

§         per cinque anni, qualora siano rilasciate o confermate a chi ha superato il cinquantesimo anno di età, ovvero qualora si tratti della patente speciale rilasciata a mutilati e minorati fisici;

§         per tre anni per chi ha superato il settantesimo anno di età.

 

L'accertamento dei requisiti previsti per il conseguimento della patente dall'art. 119 per la guida di veicoli particolari o adibiti ad uso pubblico (tricicli, quadricicli ed autovetture in servizio di noleggio con conducente; taxi; autoveicoli adibiti al trasporto di cose; autobus, autotreni ed autosnodati adibiti al trasporto di persone in servizio di linea o di noleggio con conducente o per trasporto di scolari), deve essere effettuato ogni cinque anni e comunque in occasione della conferma di validità della patente di guida. Si ricorda che ai sensi del comma 8-bis dell’articolo 126 tali veicoli possono essere guidati anche da mutilati o a minorati fisici che siano in possesso di patente di categoria B, C e D speciale e che siano stati riconosciuti idonei alla conduzione di taxi e di autovetture adibite a noleggio, con specifica certificazione rilasciata dalla commissione medica locale in base alle indicazioni fornite dal comitato tecnico; il medesimo accertamento deve effettuarsi con cadenza biennale nei confronti di coloro che abbiano superato i sessantacinque anni di età ed abbiano titolo a guidare veicoli di massa complessiva a pieno carico superiore a 3,5 te inferiore a 20 t, e macchine operatrici.

Per i soggetti affetti da diabete trattati con insulina gli accertamenti sono effettuati ogni anno, salvo i periodi più brevi indicati sul certificato di idoneità .

 

La conferma della validità della patente è data dal competente ufficio del Dipartimento per i trasporti terrestri, che trasmette per posta al titolare della patente di guida un tagliando di convalida da apporre sulla medesima patente di guida. A tal fine le commissioni mediche e gli uffici da cui dipendono i sanitari incaricati degli accertamenti ordinari devono trasmettere al competente ufficio del Dipartimento, nel termine di cinque giorni decorrente dalla data di effettuazione della visita medica, ogni certificato medico dal quale risulti che il titolare è in possesso dei requisiti fisici e psichici prescritti per la conferma della validità.

 

Come già sopra ricordato, l’articolo 103 del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 112[132] ha previsto che venissero affidate a soggetti privati le attività relative all'accertamento medico della idoneità alla guida degli autoveicoli, da parte di medici abilitati a seguito di esame per titoli professionali e iscritti in apposito albo tenuto a livello provinciale.

 

 

 

Modificazioni proposte dall’articolo 11 dell’A.C. 2161 al testo del D.Lgs. 285/1992

 

D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285

Testo vigente

D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285

A.C. 2161

Art. 119
(Requisiti fisici e psichici per il conseguimento della patente di guida)

Art. 119
(Requisiti fisici e psichici per il conseguimento della patente di guida)

1. Non può ottenere la patente di guida o l'autorizzazione ad esercitarsi alla guida di cui all'art. 122, comma 2, chi sia affetto da malattia fisica o psichica, deficienza organica o minorazione psichica, anatomica o funzionale tale da impedire di condurre con sicurezza veicoli a motore.

[Identico].

2. L'accertamento dei requisiti fisici e psichici, tranne per i casi stabiliti nel comma 4, è effettuato dall'ufficio della unità sanitaria locale territorialmente competente, cui sono attribuite funzioni in materia medico-legale. L'accertamento suindicato può essere effettuato altresì da un medico responsabile dei servizi di base del distretto sanitario ovvero da un medico appartenente al ruolo dei medici del Ministero della salute, o da un ispettore medico delle Ferrovie dello Stato o da un medico militare in servizio permanente effettivo o da un medico del ruolo professionale dei sanitari della Polizia di Stato o da un medico del ruolo sanitario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco o da un ispettore medico del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. In tutti i casi tale accertamento deve essere effettuato nei gabinetti medici.

2. L'accertamento dei requisiti fisici e psichici, tranne che per i casi stabiliti nei commi 2-bis e 4, è effettuato da medici iscritti in un elenco istituito presso gli uffici del dipartimento per i trasporti terrestri e per i sistemi informativi e statistici del Ministero dei trasporti.

2-bis. L'accertamento dei requisiti psichici e fisici nei confronti dei soggetti affetti da diabete per il conseguimento, la revisione o la conferma delle patenti di categoria A, B, BE e sottocategorie, è effettuato dai medici specialisti nell'area della diabetologia e malattie del ricambio dell'unità sanitaria locale che indicheranno l'eventuale scadenza entro la quale effettuare il successivo controllo medico cui è subordinata la conferma o la revisione della patente di guida.

[Identico].

3. L'accertamento di cui al comma 2 deve risultare da certificazione di data non anteriore a tre mesi dalla presentazione della domanda per sostenere l'esame di guida.

[Identico].

4. L'accertamento dei requisiti fisici e psichici è effettuato da commissioni mediche locali costituite in ogni provincia presso le unità sanitarie locali del capoluogo di provincia, nei riguardi:

 

 

a) dei mutilati e minorati fisici. Nel caso in cui il giudizio di idoneità non possa essere formulato in base ai soli accertamenti clinici si dovrà procedere ad una prova pratica di guida su veicolo adattato in relazione alle particolari esigenze;

b) di coloro che abbiano superato i sessantacinque anni di età ed abbiano titolo a guidare autocarri di massa complessiva, a pieno carico, superiore a 3,5 t, autotreni ed autoarticolati, adibiti al trasporto di cose, la cui massa complessiva, a pieno carico, non sia superiore a 20 t, macchine operatrici;

c) di coloro per i quali è fatta richiesta dal prefetto o dall'ufficio competente del Dipartimento per i trasporti terrestri;

d) di coloro nei confronti dei quali l'esito degli accertamenti clinici, strumentali e di laboratorio faccia sorgere al medico di cui al comma 2 dubbi circa l'idoneità e la sicurezza della guida;

d-bis) dei soggetti affetti da diabete per il conseguimento, la revisione o la conferma delle patenti C, D, CE, DE e sottocategorie. In tal caso la commissione medica è integrata da un medico specialista diabetologo, sia ai fini degli accertamenti relativi alla specifica patologia sia ai fini dell'espressione del giudizio finale.

4. L'accertamento dei requisiti fisici e psichici è effettuato da commissioni mediche locali che possono essere costituite, previa valutazione dei competenti organi regionali, presso ogni azienda sanitaria locale, nei riguardi:

a) dei mutilati e minorati fisici. Nel caso in cui il giudizio di idoneità non possa essere formulato in base ai soli accertamenti clinici si dovrà procedere ad una prova pratica di guida su veicolo adattato in relazione alle particolari esigenze;

b) di coloro che abbiano superato i sessantacinque anni di età ed abbiano titolo a guidare autocarri di massa complessiva, a pieno carico, superiore a 3,5 t, autotreni ed autoarticolati, adibiti al trasporto di cose, la cui massa complessiva, a pieno carico, non sia superiore a 20 t, macchine operatrici;

c) di coloro per i quali è fatta richiesta dal prefetto o dall'ufficio competente del Dipartimento per i trasporti terrestri;

d) di coloro nei confronti dei quali l'esito degli accertamenti clinici, strumentali e di laboratorio faccia sorgere al medico di cui al comma 2 dubbi circa l'idoneità e la sicurezza della guida;

d-bis) dei soggetti affetti da diabete per il conseguimento, la revisione o la conferma delle patenti C, D, CE, DE e sottocategorie. In tal caso la commissione medica è integrata da un medico specialista diabetologo, sia ai fini degli accertamenti relativi alla specifica patologia sia ai fini dell'espressione del giudizio finale.

5. Avverso il giudizio delle commissioni di cui al comma 4 è ammesso ricorso entro trenta giorni al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Questi decide avvalendosi di accertamenti demandati agli organi sanitari periferici della Società rete ferroviaria italiana Spa.

5. Avverso il giudizio delle commissioni di cui al comma 4 è ammesso ricorso entro trenta giorni alla regione o alla provincia autonoma di Trento o di Bolzano competente.

6. I provvedimenti di sospensione e revoca della patente di guida emanati dagli uffici del Dipartimento per i trasporti terrestri a norma dell'articolo 129, comma 2, e dell'articolo 130, comma 1, nei casi in cui sia accertato il difetto con carattere temporaneo o permanente dei requisiti fisici e psichici prescritti, sono atti definitivi.

[Identico].

7. Per esprimersi sui ricorsi inoltrati dai richiedenti di cui al comma 4, lettera a), il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti si avvale della collaborazione di medici appartenenti ai servizi territoriali della riabilitazione.

[Identico].

8. Nel regolamento di esecuzione sono stabiliti:

a) i requisiti fisici e psichici per conseguire e confermare le patenti di guida;

b) le modalità di rilascio ed i modelli dei certificati medici;

c) la composizione e le modalità di funzionamento delle commissioni mediche di cui al comma 4, delle quali dovrà far parte un medico appartenente ai servizi territoriali della riabilitazione, qualora vengano sottoposti a visita aspiranti conducenti di cui alla lettera a) del citato comma 4. In questa ipotesi, dovrà farne parte un ingegnere del ruolo del Dipartimento per i trasporti terrestri. Qualora siano sottoposti a visita aspiranti conducenti che manifestano comportamenti o sintomi associabili a patologie alcolcorrelate, le commissioni mediche sono integrate con la presenza di un medico dei servizi per lo svolgimento delle attività di prevenzione, cura, riabilitazione e reinserimento sociale dei soggetti con problemi e patologie alcolcorrelati. Può intervenire, ove richiesto dall'interessato, un medico di sua fiducia;

d) i tipi e le caratteristiche dei veicoli che possono essere guidati con le patenti speciali di categorie A, B, C e D.

[Identico].

9. I medici di cui al comma 2 o, nei casi previsti, le commissioni mediche di cui al comma 4, possono richiedere, qualora lo ritengano opportuno, che l'accertamento dei requisiti fisici e psichici sia integrato da specifica valutazione psico-diagnostica effettuata da psicologi abilitati all'esercizio della professione ed iscritti all'albo professionale.

[Identico].

10. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro della salute, è istituito un apposito comitato tecnico che ha il compito di fornire alle Commissioni mediche locali informazioni sul progresso tecnico-scientifico che ha riflessi sulla guida dei veicoli a motore da parte dei mutilati e minorati fisici.

[Identico].

 

 

 

 


Articolo 12
(Modifiche degli articoli 2, 71 e 72 del testo unico di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445)

 

 

I commi 1 e 2 dell’articolo 12 in esame pongono in capo ai gestori di servizi bancari e assicurativi l'obbligo di accettare le dichiarazioni e le autocertificazioni presentate dai clienti, come avviene nei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione. Simmetricamente, si pone in capo alle pubbliche amministrazioni interessate l’obbligo, su richiesta del gestore dei servizi bancari e assicurativi e previo consenso del dichiarante, di confermare per iscritto la corrispondenza tra la dichiarazione e i dati in loro possesso.

Nel dettaglio, l'articolo modifica gli artt. 2, 71 e 72 del testo unico in materia di documentazione amministrativa, di cui al D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.

 

Il comma 1 modifica in particolare l'articolo 2, comma 1, del testo unico, a mente del quale le norme dello stesso testo unico disciplinano la formazione, il rilascio, la tenuta e la conservazione, la gestione, la trasmissione di atti e documenti da parte di organi della pubblica amministrazione; disciplinano altresì la produzione di atti e documenti agli organi della pubblica amministrazione nonché ai gestori di pubblici servizi nei rapporti tra loro e in quelli con l'utenza, e ai privati che vi consentono.

La disposizione in esame estende il riferimento alla produzione di atti e documenti agli organi della pubblica amministrazione nonché ai gestori di pubblici servizi anche ai servizi bancari o assicurativi.

Si estende così ai gestori di servizi bancari e assicurativi l'obbligo di accettare le dichiarazioni e le autocertificazioni presentate dai clienti, equiparandosi in tal modo questi ultimi, per quanto riguarda gli oneri di documentazione, agli utenti delle pubbliche amministrazioni.

Si rileva l’atecnicità dell’espressione di “gestori di servizi bancari o assicurativi”. Al riguardo si ricorda che il testo unico bancario, di cui al D.Lgs. 385/1993, reca all’articolo 1, comma 1, lettera b) la definizione di “banca”, quale impresa che esercita l’attività bancaria; parimenti, il Codice delle assicurazioni private, di cui al D.Lgs. 209/2005, reca all’articolo 1, comma 1, la definizione di “impresa di assicurazione” quale società autorizzata all’esercizio delle assicurazioni o delle riassicurazioni.

 

Il comma 2 dell’articolo 12 in esame modifica l'articolo 71, comma 4, del testo unico di cui al D.P.R. n. 445 del 2000.

 

Il richiamato articolo 71 dispone, al comma 1, che le amministrazioni procedenti sono tenute ad effettuare idonei controlli, anche a campione, e in tutti i casi in cui sorgono fondati dubbi, sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive. Secondo il comma 2, i controlli riguardanti dichiarazioni sostitutive di certificazione sono effettuati dall'amministrazione procedente con le modalità di cui all'articolo 43 consultando direttamente gli archivi dell'amministrazione certificante ovvero richiedendo alla medesima, anche attraverso strumenti informatici o telematici, conferma scritta della corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei registri da questa custoditi. Il comma 3 stabilisce che qualora le dichiarazioni di cui agli articoli 46 e 47 presentino delle irregolarità o delle omissioni rilevabili d'ufficio, non costituenti falsità, il funzionario competente a ricevere la documentazione dà notizia all'interessato di tale irregolarità. Questi è tenuto alla regolarizzazione o al completamento della dichiarazione; in mancanza il procedimento non ha seguito.

 

Il comma 4 dell’articolo 71 prevede che qualora il controllo riguardi dichiarazioni sostitutive presentate ai privati che vi consentono di cui all'articolo 2 del testo unico, l'amministrazione competente per il rilascio della relativa certificazione, previa definizione di appositi accordi, è tenuta a fornire, su richiesta del soggetto privato corredata dal consenso del dichiarante, conferma scritta, anche attraverso l'uso di strumenti informatici o telematici, della corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei dati da essa custoditi.

Il comma 2 dell’articolo 12 in esame sostituisce nel comma 4 dell’articolo 71 le parole: “ai privati che vi consentono” con le parole “ai gestori di servizi bancari o assicurativi e agli altri privati che vi consentono”. In tal modo, le amministrazioni competenti al rilascio della certificazione sono tenute, su richiesta anche del gestore dei servizi bancari e assicurativi e previo consenso del dichiarante, a confermare per iscritto la corrispondenza tra la dichiarazione e i dati in loro possesso.

 

Il comma 3 dell'articolo 12 sostituisce integralmente l’articolo 72 del D.P.R. 445/2000, al fine di favorire l'acquisizione d'ufficio di informazioni e dati da parte delle amministrazioni procedenti e di rendere più incisivi i controlli sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive di certificazione effettuati dalle medesime amministrazioni.

 

L’articolo 72 nel testo vigente si limita a stabilire che, ai fini dei controlli riguardanti le dichiarazioni sostitutive, le amministrazione certificanti devono individuare e rendere note le misure organizzative adottate per l'efficiente, efficace e tempestiva esecuzione dei controlli medesimi e le modalità per la loro esecuzione. La mancata risposta alle richieste di controllo entro trenta giorni costituisce violazione dei doveri d'ufficio.

 

La disposizione in esame stabilisce che ciascuna amministrazione certificante deve individuare uno specifico ufficio responsabile di tutte le attività connesse all'accertamento d'ufficio e ai controlli previsti dagli articoli 43 e 71 del citato D.P.R. 445/2000. Spetta al responsabile dell’ufficio sovrintendere alle attività finalizzate a gestire, garantire e verificare la trasmissione dei dati o l'accesso diretto agli stessi e dare immediata risposta alle amministrazioni procedenti sulle modalità di accesso ai dati dell'amministrazione certificante.

 

L’articolo 43 stabilisce in via generale che le amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi non possono richiedere atti o certificati concernenti stati, qualità personali e fatti elencati all'articolo 46[133], che siano attestati in documenti già in loro possesso o che comunque esse stesse siano tenute a certificare. In luogo di tali atti o certificati, i soggetti di cui sopra sono tenuti ad acquisire d'ufficio le relative informazioni, previa indicazione, da parte dell'interessato, dell'amministrazione competente e degli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni o dei dati richiesti, ovvero ad accettare la dichiarazione sostitutiva prodotta dall'interessato.

Per quanto concerne l’articolo 71, si rinvia supra,alla illustrazione del contenuto del comma 2.

 

Il responsabile dell’ufficio deve predisporre annualmente, entro il 30 giugno, una relazione che dia conto dell'attività e dei risultati conseguiti, da trasmettere all'ufficio di controllo interno, anche ai fini della valutazione dei dirigenti.

Le misure organizzative, adottate per l'acquisizione d'ufficio dei dati e l'effettuazione dei relativi controlli, devono essere rese note dalle amministrazioni certificanti anche attraverso la pubblicazione nel sito Internetdell'amministrazione.

La mancata risposta, entro trenta giorni, alle richieste di controllo costituisce violazione dei doveri d'ufficio e ha riflessi anche sulla valutazione del responsabile dell'ufficio rappresentando, in ogni caso, un elemento negativo ai fini della sua valutazione.


Articolo 13
(Misure in materia di riconoscimento della personalità giuridica)

 

 

L’articolo 13 contiene disposizioni volte a semplificare talune procedure relative all’acquisto della personalità giuridica e alla modifica dello statuto e dell’atto costitutivo, già innovate dal d.p.r. 10 febbraio 2000, n. 361, riguardante il “Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle modifiche dell'atto costitutivo e dello statuto”.

 

Il DPR n. 361/2000, emanato in attuazione della c.d. legge Bassanini (legge 15 marzo 1997, n. 59), ha stabilito che le associazioni, le fondazioni e le altre istituzioni di carattere privato acquistano personalità giuridica mediante il riconoscimento determinato dall'iscrizione nel registro delle persone giuridiche, istituito presso gli uffici territoriali del Governo (denominazione che, a partire dal DPR 17 maggio 2001, n. 287, indica le “vecchie” prefetture).

Ai sensi dell’articolo 1, la domanda per il riconoscimento di una persona giuridica, sottoscritta dal fondatore ovvero da coloro ai quali è conferita la rappresentanza dell'ente, è presentata alla prefettura nella cui provincia è stabilita la sede dell'ente. Alla domanda vanno allegati la copia autentica dell'atto costitutivo e dello statuto.

Ai fini del riconoscimento è necessario che siano state soddisfatte le condizioni previste dalla legge per la costituzione dell'ente, che lo scopo sia possibile e lecito e che il patrimonio risulti adeguato alla realizzazione dello scopo (comma 3). La consistenza del patrimonio deve essere dimostrata da idonea documentazione allegata alla domanda (comma 4).

L’Ufficio provvede all'iscrizione entro centoventi giorni dalla data di presentazione della domanda. Il riconoscimento delle fondazioni istituite per testamento può essere concesso dal prefetto, d'ufficio, in caso di ingiustificata inerzia del soggetto abilitato alla presentazione della domanda (D.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361, art. 1).

Ai sensi dell’articolo 2, le modalità previste per l’acquisto della personalità giuridica dovranno essere seguite anche in caso di modifica dello statuto e dell’atto costitutivo.

 

In particolare, il comma 1 dell’articolo in esame prevede che la verifica dei requisiti per l’acquisto della personalità giuridica e – conseguentemente – dei requisiti per la modifica dello statuto e dell’atto costitutivo, possa essere effettuata da un notaio. In sostanza, la disposizione prevede che l’Ufficio territoriale si limiti a prendere atto dell’attestazione notarile, provvedendo sulla base di questa all’iscrizione nel registro delle persone giuridiche.

Il comma 2 dell’articolo demanda ad un decreto del Ministro dell’interno l’individuazione dei criteri e dei parametri per la verifica dell’adeguatezza del patrimonio dell’ente alla realizzazione dello scopo. A tali criteri e parametri dovrà fare riferimento il notaio nel corso dell’attività prevista dal comma 1.


Articolo 14
(Validità della carta d'identità e delega al Governo per la semplificazione e il riassetto delle disposizioni in materia anagrafica)

 

 

L’articolo 14 prolunga da 5 a 10 anni il periodo di validità della carta d’identità (comma 1) e della carta d’identità elettronica (comma 2) e contiene una delega al Governo per il riassetto delle disposizioni in materia anagrafica (comma 3).

 

Il comma 1 proroga a 10 anni il periodo di validità, attualmente di 5 anni, della carta d’identità, a decorrere dal 1° gennaio 2007.

La disposizione, presumibilmente, si applica alle carte d’identità rilasciate a partire dal 1° gennaio 2007.

In ogni caso, si tratta di una disposizione di carattere transitorio (ed è probabilmente per questo che non interviene in forma di novella). Infatti, la carta d’identità in formato cartaceo è destinata a scomparire: a decorrere del 1° gennaio 2006 tutte le carte d’identità di cui viene fatta richiesta (come primo rilascio o per smarrimento o furto) sono in formato elettronico e quelle in scadenza e di cui è chiesto il rinnovo dovranno progressivamente essere sostituite con quelle elettroniche.

La disposizione in esame, pertanto, incide anche sulla piena diffusione della carta d’identità elettronica diluendo nel tempo la sostituzione delle carte d’identità in formato cartaceo con quelle elettroniche.

 

La carta d’identità è stata introdotta in Italia negli anni ’30 del secolo scorso e ha la sua regolamentazione giuridica nel testo unico di pubblica sicurezza del 1931[134] e nel relativo regolamento di attuazione[135].

La carta d’identità ha durata di 5 anni (art. 3, co. 2, RD 773/1931).

La carta d’identità costituisce un mezzo di identificazione ai fini di polizia. Essa ha carattere facoltativo e il suo ottenimento costituisce un diritto del cittadino. Tuttavia l’autorità di polizia può obbligare le persone pericolose o sospette di dotarsi della carta d’identità.

Quantunque regolata da norme statali, la materia è di competenza comunale. Il documento, infatti, è rilasciato dagli uffici comunali, cui compete eseguire i necessari accertamenti relativi alla identità della persona che richiede il documento. Il modello della carta è stabilito dalla legge e le eventuali modifiche sono apportate del Ministro dell’interno.

La legge prevede come facoltativa l’apposizione delle impronte digitali. In futuro è prevista la rilevazione delle impronte digitali contestualmente alla consegna della carta d’identità elettronica.

I dati contenuti nelle carte d’identità sono conservati dalla segreteria del comune che ne invia copia all’autorità provinciale di pubblica sicurezza (questura). Un terzo data base è conservato dal Ministero dell’interno, limitatamente ai dati delle persone pericolose e sospette.

L’integrazione e la centralizzazione di tutti i dati anagrafici dei comuni è alla base del progetto Sistema di accesso e di interscambio anagrafico (SAIA), strettamente collegato alla diffusione della carta d’identità elettronica (vedi oltre).

 

La carta d’identità elettronica (CIE) costituisce uno dei principali progetti del disegno di informatizzazione della pubblica amministrazione.

Essa, oltre a mantenere la funzione del documento cartaceo attestante l’identità della persona, ha la funzione di strumento di accesso ai servizi innovativi che le pubbliche amministrazioni locali e nazionali metteranno a disposizione per via telematica (pagamenti di tasse e tributi, accesso al servizio sanitario, richiesta di documenti ecc.). Inoltre, la carta dovrà poter essere utilizzata e dovrà funzionare nello stesso modo in qualsiasi punto del territorio nazionale.

L’art. 2, co. 10, della L. 127/1997[136] ha previsto, per la prima volta, la sostituzione della carta di identità cartacea con un documento realizzato su supporto informatico, contenente, oltre ai dati personali, il codice fiscale e, con l’accordo dell’interessato, l’indicazione del gruppo sanguigno.

Il passaggio decisivo verso la definizione della carta d’identità quale carta di servizi si ha con la modifica alla legge n. 127 operata dalla L. 191/1998[137], con cui viene previsto che la carta possa contenere, oltre ai dati personali, codice fiscale e gruppo sanguigno, anche altri dati che consentano l’erogazione al cittadino di quei servizi che ne richiedano l’identificazione, nonché tutte le informazioni, tra cui la chiave biometrica, necessarie per il suo utilizzo assieme alla firma digitale. Tra gli obiettivi dell’informatizzazione del documento di identità, la legge individua la possibilità del trasferimento elettronico dei pagamenti tra soggetti privati e pubbliche amministrazioni.

Le disposizioni sulla carta di identità e sui documenti elettronici sono in seguito confluite nell’art. 36 del testo unico sulla documentazione amministrativa (D.P.R. 445/2000[138]) e, successivamente, nell’art. 66 del codice dell’amministrazione digitale[139] che costituisce la norma di riferimento per la materia.

Il quadro normativo è stato completato con due provvedimenti attuativi: l’uno finalizzato ad individuare le caratteristiche e le modalità di rilascio da parte dei comuni della carta d’identità elettronica (D.P.R. 437/1999[140]), l’altro diretto a dettare le regole tecniche e di sicurezza relative alle tecnologie ed ai materiali utilizzati per la produzione delle carte medesime (D.M. Interno del 19 luglio 2000[141]).

La validità della carta d’identità elettronica è fissata, come per la carta d’identità, in 5 anni (art. 5 del citato D.P.R. 437/1999).

 

Per quanto riguarda le caratteristiche tecniche, la carta d’identità elettronica (CIE) è costituita da un supporto di materiale plastico, dotato di una banda a memoria ottica e di un microprocessore. La prima è finalizzata alla memorizzazione dei dati identificativi ai fini della salvaguardia delle esigenze di pubblica sicurezza, mentre il secondo è utilizzato per assolvere le funzioni di carta servizi, per consentire l’identificazione in rete e l’erogazione di servizi telematici.

La CIE contiene tutti i dati prima inseriti nei certificati di nascita, di residenza, di stato civile, di cittadinanza, nello stato di famiglia e può riportare tutti gli elementi relativi ai titoli di studio, alla iscrizione agli ordini professionali, alla posizione rispetto agli obblighi militari, ai numeri identificativi di anagrafe tributaria ed alla appartenenza ad associazioni di qualsiasi tipo. La produzione di certificati da parte delle anagrafi comunali dovrebbe in tal modo essere fortemente ridotta.

La CIE è titolo valido per l’espatrio, anche per motivi di lavoro negli Stati membri dell’Unione Europea e in quelli con i quali sono in vigore specifici accordi internazionali. La CIE può contenere le informazioni occorrenti per la firma digitale nonché gli elementi necessari per generare la chiave biometrica.

La CIE può contenere i dati desunti dalle liste elettorali, che permettono l’identificazione dell’elettore al seggio in occasione delle future consultazioni, nonché i dati amministrativi del Servizio Sanitario Nazionale. Questi ultimi, nel caso abbiano natura sensibile, possono essere inseriti unicamente su richiesta dell’interessato.

La CIE può essere utilizzata per il trasferimento elettronico di pagamenti tra soggetti privati e pubblica amministrazione, previe intese con i comuni interessati. Si potranno così pagare multe, tickets sanitari ed altro.

 

La fase di sperimentazione, avviata nel 2001, può considerarsi ormai conclusa.

Infatti, il D.L. 7/2005[142] ha previsto, a decorrere dal 1° gennaio 2006, la sostituzione della carta d’identità, all'atto della richiesta del primo rilascio o del rinnovo del documento, dalla carta d'identità elettronica, classificata carta valori (art. 7-vicies ter).

A tal fine tutti i comuni avrebbero dovuto provvedere entro il 31 ottobre 2005 alla predisposizione dei necessari collegamenti all'Indice nazionale delle anagrafi presso il Centro nazionale per i servizi demografici (CNSD) ed alla redazione del piano di sicurezza per la gestione delle postazioni di emissione secondo le regole tecniche fornite dal Ministero dell'interno.

 

Si ricorda, inoltre, che in via transitoria è stata istituita, con una novella all’art. 36 del D.P.R. 445/2000 introdotta dall’art. 8 del D.Lgs. n. 10 del 2002[143], la carta nazionale dei servizi (CNS). Si tratta di uno strumento provvisorio, affine alla carta d’identità elettronica, che permette l’accesso ai servizi della pubblica amministrazione e di altri enti senza svolgere anche la funzione di documento di identità. La CNS, che ha validità fino a sei anni, costituisce per il cittadino lo strumento principale per accedere ai dati in possesso delle pubbliche amministrazioni (dati fiscali, previdenziali, sanitari).

L’art. 27, comma 8, della L. 3/2003[144], ha demandato ad un regolamento di delegificazione l’introduzione delle norme necessarie per la diffusione e l’uso della carta nazionale dei servizi. In attuazione di tale previsione è stato emanato il D.P.R. 117/2004[145].

Successivamente è stato adottato il decreto del ministro dell’Interno 9 dicembre 2004[146] che detta le regole tecniche e di sicurezza relative alle tecnologie e ai materiali utilizzati per la produzione della CNS. Da ultimo, le Linee guida in materia di digitalizzazione dell’amministrazione per il 2005[147] individuano la CNS tra i settori di intervento prioritario per le amministrazioni.

 

Il comma 3 delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per la semplificazione e il riassetto delle disposizioni in materia anagrafica, compresa l’anagrafe degli italiani residenti all’estero. I decreti sono proposti dal Presidente del Consiglio e dal Ministro dell’interno.

La durata della delega è fissata ad un anno.

Nell’esercizio della delega, il Governo dovrà attenersi al rispetto dei princìpi, dei criteri direttivi e delle procedure indicate nell’art. 20 della L. 59/1997 (vedi oltre), oltre che agli specifici criteri e princìpi indicati alle lettere a), b), c), d) ed e) del comma in commento, i quali stabiliscono che il Governo, nell’attuazione della delega, deve procedere a:

§      riordinare, coordinare e semplificare le disposizioni vigenti in materia anagrafica;

§      revisionare le procedure in funzione dell'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione e nel rispetto dei criteri dell'interoperabilità e della cooperazione applicativa;

§      delegificare le norme primarie di disciplina puntuale dei procedimenti anagrafici;

§      riordinare le norme tecniche di garanzia della sicurezza e della riservatezza dei dati personali;

§      semplificare e ridurre gli adempimenti richiesti al cittadino.

 

L’articolo 20 della legge 59/1997[148] ha introdotto nell’ordinamento la previsione di una “legge annuale di semplificazione”. Secondo la formulazione originaria dell’articolo, essa avrebbe costituito uno strumento periodico di semplificazione e di razionalizzazione di procedimenti amministrativi, da perseguire attraverso lo strumento giuridico della delegificazione delle norme di legge disciplinanti i procedimenti amministrativi stessi.

L’art. 1 della legge di semplificazione per il 2001 (L. 229/2003[149]) ha modificato l’impianto complessivo della legge annuale di semplificazione (denominata “legge di semplificazione e riassetto normativo”), attraverso un’integrale riscrittura dell’art. 20 citato, che ne ha spostato l’asse dalla semplificazione dei procedimenti amministrativi attraverso la delegificazione delle norme di riferimento, alla semplificazione normativa attraverso il riassetto normativo e la codificazione.

La codificazione delle materie oggetto di riassetto è dunque il principio cardine su cui si fonda il nuovo sistema: essa rappresenta il punto di arrivo dell’opera di complessivo riordino normativo operato secondo gli altri princìpi e criteri generali indicati dalla L. 229/2003, in particolare in base a quelli tesi a realizzare il principio di “liberalizzazione” delle attività, tra i quali vi sono l’eliminazione di interventi amministrativi autorizzatori, la ri-duzione delle funzioni amministrative, la promozione di interventi di autoregolazione etc..

Si intende in tal modo pervenire, attraverso le leggi di semplificazione e i relativi strumenti attuativi (decreti legislativi e regolamenti) ad una cospicua riduzione della quantità di regolamentazione presente nell’ordinamento, essendosi constatata l’insufficienza a questi scopi delle tecniche della semplificazione e della delegificazione, che non hanno tra i loro effetti necessari la diminuzione dello stock normativo, ma soltanto la “degradazione” della fonte da primaria a secondaria.

La codificazione così delineata si differenzia profondamente dalla precedente impostazione dell’art. 20 della L. 59/1997, che autorizzava (al comma 11) l’emanazione di testi unici ricognitivi cui erano demandati la raccolta ed il coordinamento formale, nonché la semplificazione procedimentale nelle materie indicate. Impostazione, questa, confermata e sviluppata dalla L. 50/1999[150] (legge di semplificazione 1998), il cui art. 7 (abrogato dalla legge di semplificazione per il 2001) prevedeva l’adozione di un programma di riordino delle norme legislative e regolamentari da attuare mediante “testi unici misti”, riguardanti materie e settori omogenei, in cui erano ricomprese, in un unico testo, le disposizioni di rango legislativo e quelle regolamentari.

Gli strumenti giuridici attraverso i quali si realizza il riassetto normativo e la semplificazione sono individuati, dal comma 2 dell’art. 20, nei decreti legislativi e nei regolamenti governativi. La legge annuale di semplificazione ha infatti natura preminente di legge di delega, il cui oggetto è il riassetto delle norme legislative sostanziali e procedimentali nelle singole materie di volta in volta indicate dalla legge stessa.

I princìpi e criteri direttivi generali ai quali dovranno attenersi tutti i decreti legislativi adottati sulla base delle leggi di semplificazione successive sono dettati dai commi 3 e 4 dell’art. 20, con la precisazione che possono essere stabiliti ulteriori princìpi e criteri direttivi specifici per le singole materie oggetto di semplificazione e riassetto normativo, indicati dall’annuale legge di semplificazione.

I criteri e princìpi per l’adozione dei regolamenti sono elencati ai commi 4 e 8 del medesimo art. 20.

Come si è detto, l’art. 20 indica nei decreti legislativi e nei regolamenti governativi gli strumenti giuridici attraverso i quali si realizza la semplificazione ed il riassetto normativo (comma 2), e individua i seguenti princìpi e criteri direttivi ai quali i decreti legislativi dovranno in via generale attenersi (comma 3):

§         codificazione della normativa primaria regolante la materia, previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato con determinazione dei princìpi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente;

§         coordinamento formale e sostanziale del testo delle disposizioni vigenti, garantendo anche la semplificazione del linguaggio normativo;

§         indicazione esplicita delle norme abrogate,

§         indicazione dei principi generali, in particolare per quanto attiene alla informazione, alla partecipazione, al contraddittorio, alla trasparenza e pubblicità che regolano i procedimenti amministrativi;

§         eliminazione, laddove possibile, degli interventi amministrativi autorizzatori e delle misure di condizionamento della libertà contrattuale;

§         sostituzione degli atti di autorizzazione comunque denominati con una denuncia di inizio di attività;

§         determinazione dei casi di silenzio assenso;

§         revisione e riduzione delle funzioni amministrative che non siano direttamente rivolte alla:

-          regolazione ai fini dell’incentivazione della concorrenza;

-          eliminazione delle rendite e dei diritti di esclusività, anche alla luce della normativa comunitaria;

-          eliminazione dei limiti all’accesso e all’esercizio delle attività economiche e lavorative;

-          protezione di interessi primari, costituzionalmente rilevanti, per la realizzazione della solidarietà sociale;

-          tutela dell’identità e della qualità della produzione tipica e tradizionale e della professionalità;

§         promozione degli interventi di autoregolazione per standard qualitativi e delle certificazioni di conformità da parte delle categorie produttive;

§         previsione dell’autoconformazione degli interessati a modelli di regolazione, nonché di adeguati strumenti di verifica e controllo successivi, nei casi in cui siano soppressi i poteri amministrativi autorizzatori o ridotte le funzioni pubbliche condizionanti l’esercizio delle attività private;

§         attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni, salvo il conferimento di funzioni a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato al fine di assicurarne l’esercizio unitario in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza;

§         definizione dei criteri di adeguamento dell’organizzazione amministrativa al riassetto delle funzioni amministrative che i decreti legislativi sono chiamati a realizzare.

Contestualmente al decreto legislativo di riasetto, il Governo può completare il processo di codificazione con una raccolta organica delle norme regolamentari regolanti la medesima materia (comma 3-bis).

L’art. 20 individua poi ulteriori principi riferiti alla disciplina delle funzioni amministrative mantenute in essere (comma 4). Tali principi, comuni ai decreti legislativi ed ai regolamenti da emanare ai sensi del comma 2, sono:

§         semplificazione dei procedimenti amministrativi, e di quelli strettamente connessi o strumentali, prevedendo la riduzione del numero delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti;

§         riduzione dei termini per la conclusione dei procedimenti e uniformazione dei tempi di conclusione previsti per procedimenti tra loro analoghi;

§         regolazione uniforme dei procedimenti dello stesso tipo che si svolgono presso diverse amministrazioni o presso diversi uffici della medesima amministrazione;

§         riduzione del numero di procedimenti amministrativi e accorpamento dei procedimenti che si riferiscono alla medesima attività;

§         semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili, anche mediante l’adozione di disposizioni che prevedano termini perentori per le fasi di integrazione dell’efficacia e di controllo degli atti, decorsi i quali i provvedimenti si intendono adottati;

§         adeguamento delle procedure alle nuove tecnologie informatiche.

§         possibilità di utilizzare, da parte delle amministrazioni, strumenti di diritto privato;

§          conformazione ai princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, nella ripartizione delle attribuzioni e competenze tra i diversi soggetti istituzionali;

§         riconduzione delle intese, degli accordi e degli atti equiparabili comunque denominati, ad uno o più schemi base di riferimento nei siano stabilite le responsabilità, le modalità di attuazione e le conseguenze degli eventuali inadempimenti;

§         possibilità di utilizzare uffici e strutture tecniche e amministrative pubbliche da parte di altre pubbliche amministrazioni, sulla base di accordi.

Per ciò che concerne la procedura di adozione dei decreti legislativi di riassetto normativo, l’art. 20 prevede che questi siano emanati su proposta del ministro competente, di concerto con il Presidente del Consiglio dei ministri o con il ministro per la funzione pubblica, con i ministri interessati e con il ministro dell’economia e delle finanze. È espressamente prevista la previa acquisizione del parere della Conferenza unificata Stato-regioni-città e autonomie locali e – successivamente – dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti, che debbono essere resi entro il termine di 60 giorni dal ricevimento della richiesta (comma 5).

 

Per quanto riguarda l’oggetto della delega, si fa riferimento genericamente alla materia anagrafica, senza ulteriori specificazioni, ma considerandovi compresa anche l’anagrafe degli italiani all’estero.

Per anagrafe generalmente si intende l’anagrafe della popolazione residente che consiste nella registrazione delle popolazione residente in ciascun comune.

 

L’art. 117, 2° comma, lett. i), della Costituzione riserva alla competenza esclusiva dello Stato la legislazione nelle materia relative alla cittadinanza, stato civile e anagrafi.

La gestione del servizio anagrafico, come di quello dello stato civile, è affidata ai comuni, ma la competenza rimane allo Stato: infatti: il servizio è esercitato dal sindaco in quanto ufficiale del Governo e non in quanto organo del comune[151].

L’anagrafe della popolazione consiste nella registrazione delle notizie relative alle singole persone, alle famiglie e alle convivenze che hanno la dimora in uno stesso comune. Dalla registrazione dipende l'appartenenza dell'individuo al comune e, conseguentemente, alla provincia e alla regione nel cui territorio è compreso il comune.

Il servizio anagrafico rileva una serie di dati indispensabili per lo svolgimento di numerose altre attività, quali il servizio elettorale e tributario, l’istruzione, sanità, assistenza.

 

La disciplina dell’anagrafe della popolazione residente è contenuta principalmente nella legge 1228/1954[152] e del relativo regolamento di esecuzione approvato con il DPR 223/1989 che ha sostituito il primo regolamento il DPR 136/1958[153].

L’impianto normativo della materia è rimasto relativamente stabile nel tempo. Su di essa, tuttavia, si sono verificati due tipi di intervento: da un alto alcune modifiche apportate direttamente alla legge del 1954 e al regolamento, come l’istituzione dell’Indice nazionale delle anagrafi, dall’altro, interventi normativi su altri settori, che però incidono indirettamente sulla regolamentazione dell’attività di anagrafe: si pensi alle disposizioni in materia di documentazione, il codice dell’amministrazione digitale, la disciplina della privacy, le norme in materia di immigrazione.

Tutto ciò ha fatto sorgere la necessità di una revisione delle norme anagrafiche: la direttiva generale per l’attività amministrativa del Ministero dell’interno del 2004, nell’ambito dell’obiettivo strategico dei progetti di innovazione riguardanti le anagrafi, individua l’obiettivo operativo di rivedere la normativa anagrafica alla luce delle innovazioni riguardanti l’Indice nazionale delle anagrafi e il Sistema di accesso e interscambio anagrafico, nonché dei provvedimenti normativi relativi ai soggetti stranieri. A tal fine si è costituito un comitato tecnico presso la Direzione centrale dei servizi anagrafici del Ministero dell’interno[154]. In questa sede è stata elaborata una bozza di riforma del regolamento del 1989 sull’anagrafe della popolazione residente al momento in fase di concerto con le altre amministrazioni. Uno studio analogo è in corso per l’anagrafe degli italiani all’estero.

 

L’art. 2-quater della L. 26/2001, di conversione del decreto-legge 392/2000[155] ha istituito presso il Ministero dell’interno l’Indice nazionale delle anagrafi (INA), modificando l’art. 1 della legge 1228. Successivamente il decreto legge 44/2005 (art. 1-novies)[156] ha modificato tale disposizione precisando finalità e organizzazione dell’INA.

L’INA è un archivio di servizio, accessibile in rete a tutti i Comuni, nel quale sono contenute una serie di informazioni (cognome e nome del cittadino; luogo e data di nascita; codice fiscale; codice ISTAT del comune di ultima residenza e codice ISTAT della sezione di censimento).

Le informazioni di dettaglio continuano comunque ad essere contenute e gestite dalle rispettive anagrafi comunali: l’INA pertanto non costituisce un'anagrafe centralizzata, ma una sorta di anagrafe virtuale realizzata attraverso il collegamento telematico delle singole anagrafi comunali.

L’INA è alimentato e costantemente aggiornato, tramite collegamento informatico, da tutti i comuni.

Oltre che all’esercizio delle funzioni di vigilanza di cui all’art. 12 della legge[157], l’INA è finalizzato a promuovere la circolarità delle informazioni anagrafiche essenziali al fine di consentire alle amministrazioni pubbliche centrali e locali collegate la disponibilità, in tempo reale, dei dati relativi alle generalità delle persone residenti in Italia, certificati dai comuni e, limitatamente al codice fiscale, dall’Agenzia delle entrate;

Con il decreto del Ministero dell’interno 23 aprile 2002, n. 513, è stato costituito il Centro nazionale per i servizi demografici presso il Dipartimento per gli affari interni e territoriali, competente, fra l’altro, in ordine alle funzioni connesse alla gestione dei processi di autenticazione e convalida dei dati anagrafici, alla gestione, all'aggiornamento e alla consultazione dell'INA, alla gestione del Centro servizi anagrafi del Sistema di accesso e interscambio anagrafico (SAIA).

Con il decreto del Ministero dell'interno 13 ottobre 2005, n. 240 è stato adottato il regolamento di gestione dell'INA. Il regolamento disciplina le modalità di aggiornamento dell’INA da parte dei comuni e le modalità per l’accesso da parte delle amministrazioni pubbliche centrali e locali al medesimo INA, per assicurarne la piena operatività.

Il continuo e costante aggiornamento delle informazioni contenute nell'INA è garantito dalle comunicazioni di variazioni anagrafiche che vengono inviate tramite il SAIA.

L’INA opera all’interno di un sistema di interconnessione delle anagrafi comunali, denominato Sistema di accesso ed interscambio anagrafico (SAIA), facente parte del piano di azione per l’e-government.

Il SAIA è stato organizzato mediante la convenzione 4 novembre 1999, seguita dall’atto 6 giugno 2000, stipulati dal Ministero dell’interno con l’ANCI; ad esso sono collegati, oltre al Centro servizi anagrafi del Ministero dell’interno, una serie di soggetti, tra i quali: l’Anagrafe tributaria del Ministero dell’economia; la Motorizzazione civile del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, l’INPS[158].

I costi di realizzazione e di gestione dell’INA e del SAIA sono assunti dal Ministro dell’interno: nessun onere è a carico dei Comuni per effetto dell’adesione ad essi, eccetto i costi per la connessione e per le relative apparecchiature informatiche.

La direzione centrale dei servizi demografici del Ministero dell’interno fornisce ai Comuni la consulenza e l’assistenza necessaria per l’adesione al sistema e le modalità di attuazione.

 

Presso i comuni è istituita anche l’anagrafe degli italiani all’estero (AIRE) dove sono registrate le persone e le famiglie eliminate dall’anagrafe della popolazione residente perché trasferitesi in via permanente all’estero. L’AIRE consta anche di una sezione istituita presso il Ministero dell’interno che comprende, oltre ai dati delle anagrafi comunali, le dichiarazioni effettuate ai consolati dai cittadini residenti all’estero.

Scopo dell’AIRE non è solamente statistico: essa è uno strumento che consente l’esercizio di alcuni diritti degli italiani all’estero, tra cui, quello di elettorato attivo e passivo attraverso il voto di corrispondenza, introdotto negli ultimi anni.

L’AIRE è disciplinato dalla L. 470/1988[159] e dal regolamento di cui al D.P.R. 323/1989[160].

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell’Ufficio rapporti con L’Unione europea)

Il programma dell’Aja[161], del 5 novembre 2004, ha richiesto al Consiglio e alla Commissione di predisporre standards minimi per le carte d'identità nazionali. Il Consiglio Giustizia e affari interni del 2 dicembre 2005 ha quindi adottato conclusioni sulle norme minime comuni di sicurezza per le carte d'identità nazionali.

 

Nelle conclusioni, tra l’altro, il Consiglio, lasciando impregiudicata la questione di un'eventuale base giuridica per una misura di armonizzazione delle norme minime di sicurezza per le carte d'identità nazionali e fatto salvo il diritto di ciascuno Stato membro di decidere se rilasciare o meno carte d'identità nazionali e se utilizzare identificatori biometrici, ha deciso di accettare le conclusioni provvisorie degli esperti che operano nel Comitato istituito dall'articolo 6 del regolamento (CE) n. 1683/95 del Consiglio, che istituisce un modello uniforme per i visti.

In base a tali conclusioni, tra l’altro, per quanto attiene agli elementi di sicurezza diversi dagli identificatori biometrici, si dovrebbero adottare le stesse norme minime per quanto riguarda i materiali da utilizzare, l'inchiostro, le tecniche di stampa, ecc., di quelle fissate per i passaporti, adeguandole al formato a scheda della carta d'identità.

Per quanto riguarda gli identificatori biometrici si dovrebbero utilizzare come punto di partenza le specifiche tecniche approvate per l'inclusione di dati biometrici nel passaporto a norma del regolamento (CE) n. 2252/2004.

Inoltre, in relazione alle norme minime di sicurezza per le procedure di rilascio:

§         i richiedenti dovrebbero presentarsi personalmente almeno una volta durante la procedura per il rilascio della carta d'identità;

§         il personale autorizzato dovrebbe controllare le domande con le basi di dati esistenti, da  aggiornare regolarmente, come per esempio i registri dello stato civile, le basi di dati riguardanti i passaporti o le carte d'identità o i registri delle patenti di guida;

§         si raccomanda di monitorare la procedura di rilascio, anche quando è effettuata in subappaltato, prevedendo verifiche regolari;

§         in linea di massima, nessun membro del personale dovrebbe eseguire tutte le fasi della procedura di rilascio per un singolo; e si dovrebbe garantire la sicurezza della conservazione, del trasporto e della trasmissione dei dati e delle parti dei documenti.

 


Articolo 15
(Disposizioni in materia di adozione internazionale)

 

 

L’articolo 15 interviene sulla legge 4 maggio 1983, n. 184, Diritto del minore ad una famiglia, per modificarne l’art. 29-bis, relativo all’adozione di minori stranieri.

 

L’articolo 29-bis della L. 184/1983 stabilisce che quanti aspirano ad adottare minori stranieri residenti all’estero debbano presentare una dichiarazione di disponibilità al tribunale per i minorenni del distretto in cui hanno la residenza, con la quale chiedono al tribunale di dichiarare la loro idoneità all’adozione (comma 1).

Il tribunale – a meno di una pronuncia immediata di inidoneità – trasmette (entro 15 giorni) la dichiarazione di disponibilità ai servizi socio-assistenziali degli enti locali (comma 3). I servizi acquisiscono elementi sulla situazione personale, familiare e sanitaria degli aspiranti genitori e trasmettono entro 4 mesi una relazione al tribunale (commi 4 e 5).

Sulla base di tale relazione il tribunale sentirà gli aspiranti all'adozione, disporrà se necessario gli opportuni approfondimenti e pronuncerà, entro i due mesi successivi, decreto motivato attestante la sussistenza ovvero l'insussistenza dei requisiti per adottare (art. 30).

 

In particolare, la disposizione in esame (lettera a) interviene sul comma 1 dell’art. 29-bis per aggiungere un nuovo periodo in base al quale coloro che presentano dichiarazione di disponibilità all’adozione di un minore straniero devono inviare ai servizi socio-assistenziali del comune di residenza copia dell’apposita dichiarazione depositata presso il Tribunale dei minorenni.

 

L’intento del Governo appare dunque, per questo aspetto, quello di velocizzare la procedura coinvolgendo da subito, e per iniziativa degli aspiranti genitori, i servizi socio assistenziali.

 

Con riferimento al nuovo periodo aggiunto al comma 1 dell’art. 29-bis, si osserva che la relativa formulazione potrebbe dar luogo ad equivoci in relazione ai soggetti tenuti a inviare la dichiarazione ai servizi socio assistenziali. Si afferma infatti che “Copia della dichiarazione depositata presso il tribunale… è da loro inviata anche ai servizi assistenziali….”, il che potrebbe far pensare – nonostante l’uso del plurale – che spetti al tribunale inviare la documentazione e non alle “persone…che intendono adottare un minore” cui fa riferimento il primo periodo del comma 1.

 

Ulteriore modifica concerne il comma 3 del citato articolo 29-bis, oggetto di sostituzione da parte del comma 1, lettera b),  dell'articolo 15 del provvedimento in esame.

Nella prima parte del nuovo comma 3 si prevede, infatti, che il tribunale si pronunci con decreto motivato laddove ritenga di dover dichiarare immediatamente l’inidoneità degli aspiranti all’adozione, comunicando il decreto stesso oltre che agli interessati, anche ai servizi sociali di cui al comma 1. In sostanza, i servizi – già preallertati dall’invio della dichiarazione di disponibilità di cui al comma 1 – verrebbero informati del decreto di inidoneità al fine di interrompere qualsiasi attività di valutazione che avessero già intrapreso.

L’ultima parte del comma 3 prevede però – sostanzialmente riproducendo il contenuto della disposizione attuale, con l’unica eccezione dell’eliminazione del termine di 15 giorni - che laddove il tribunale non pronunci l’immediata inidoneità, esso debba trasmettere copia della dichiarazione di disponibilità ai servizi. Copia di una dichiarazione che i servizi già hanno ricevuto da parte degli interessati (v. comma 1).

 

 

 

 

 


Articolo 16
(Delega al Governo in materia di sanzioni amministrative pecuniarie
a carico dei gestori di servizi aeroportuali)

 

 

L’articolo 16 in esame reca una delega al Governo per adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, un decreto legislativo di modifica del codice della navigazione, in materia di sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti dei gestori aeroportuali, degli operatori aerei, dei manutentori aeronautici e dei prestatori di servizi al trasporto aereo.

 

Ai sensi dell’articolo 705 del codice della navigazione, il gestore aeroportuale è il soggetto cui è affidato, sotto il controllo e la vigilanza dell'ENAC, insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori privati presenti nell'aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato. L'idoneità del gestore aeroportuale a espletare le attività di cui al presente comma, nel rispetto degli standard tecnici di sicurezza, è attestata dalla certificazione rilasciata dall'ENAC.

In particolare il gestore aeroportuale:

a) assicura il puntuale rispetto degli obblighi assunti con la convenzione ed il contratto di programma;

b) organizza l'attività aeroportuale al fine di garantire l'efficiente ed ottimale utilizzazione delle risorse per la fornitura di attività e di servizi di livello qualitativo adeguato, anche mediante la pianificazione degli interventi in relazione alla tipologia di traffico;

c) corrisponde il canone di concessione;

d) assicura agli utenti la presenza in aeroporto dei necessari servizi di assistenza a terra, fornendoli direttamente o coordinando l'attività dei soggetti idonei che forniscono i suddetti servizi a favore di terzi o in autoproduzione;

e) sotto la vigilanza dell'ENAC e coordinandosi con la società Enav, assegna le piazzole di sosta agli aeromobili e assicura l'ordinato movimento degli altri mezzi e del personale sui piazzali, al fine di non interferire con l'attività di movimentazione degli aeromobili, verificando il rispetto delle prescrizioni del regolamento di scalo da parte degli operatori privati fornitori di servizi aeroportuali;

f) fornisce tempestivamente notizie all'ENAC, alla società Enav, ai vettori e agli enti interessati in merito a riduzioni del livello del servizio ed a interventi sull'area di movimento dell'aeroporto, nonché alla presenza di ostacoli o di altre condizioni di rischio per la navigazione aerea nell'àmbito del sedime di concessione;

g) redige la Carta dei servizi in conformità alle direttive emanate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dall'ENAC e garantisce il rispetto dei previsti livelli di qualità dei servizi offerti all'utenza;

h) assicura i controlli di sicurezza su passeggeri, bagagli e merci, conformemente alle disposizioni vigenti, nonché la gestione degli oggetti smarriti.

In seguito alle modifiche introdotte al codice dal D.Lgs 151/2006 al gestore aeroportuale sono stati affidati anche i seguenti compiti:

-      propone all'ENAC l'applicazione delle misure sanzionatorie previste per l'inosservanza delle condizioni d'uso degli aeroporti e delle disposizioni del regolamento di scalo da parte degli operatori privati fornitori di servizi aerei e aeroportuali;

-      applica, in casi di necessità e urgenza e salva ratifica dell'ENAC, le misure interdittive di carattere temporaneo previste dal regolamento di scalo e dal manuale di aeroporto;

 

Gli operatori aerei sono i soggetti che, sulla base di una licenza di esercizio rilasciata ai sensi del regolamento 2407/1992, possono effettuare a titolo oneroso il trasporto aereo di passeggeri, posta e/o merci secondo le modalità indicate nella licenza stessa.

I requisiti stabiliti dal regolamento per il rilascio ed il mantenimento delle licenze di esercizio ai vettori aerei comunitari attengono agli aspetti tecnico-operativi, giuridici ed economico-finanziari.

Per quanto concerne i requisiti tecnico-operativi l’impresa deve ottenere dall’ENAC il Certificato di Operatore Aereo (COA) che attesta che l'operatore possiede la capacità professionale e l'organizzazione aziendale necessarie ad assicurare l'esercizio dei propri aeromobili in condizioni di sicurezza per le attività aeronautiche in esso specificate.[162] Per quanto concerne i requisiti giuridici ed economico-finanziari l’impresa deve: avere il principale centro di attività e la sede legale nello stato membro di appartenenza; avere come attività principale il trasporto aereo; essere e rimanere di proprietà, direttamente o attraverso una partecipazione di maggioranza, degli Stati membri e/o di cittadini degli Stati membri. Il controllo effettivo sull’impresa deve essere sempre esercitato da questi Stati o da questi cittadini; dimostrare di avere la necessaria capacità economico-finanziaria per lo svolgimento dell’attività programmata

 

Quanto alla manutenzione degli aeromobili si ricorda che l’ENAC effettua la sorveglianza diretta sugli aeromobili finalizzata alla verifica delle condizioni di navigabilità attraverso il rilascio, ed il successivo rinnovo, del certificato di navigabilità, che attesta l’efficienza e la sicurezza dell’aeromobile.

Gli accertamenti sugli aeromobili sono effettuati mediante ispezioni a terra ed in volo e attraverso l’espletamento di  programmi di manutenzione. La manutenzione deve essere obbligatoriamente effettuata da imprese certificate secondo la norma europea JAR 145[163].

 

La dizione prestatore di servizi al trasporto aereo, invece appare generica e suscettibile di ricomprendere più di una categoria di soggetti, tra cui i prestatori di servizi di assistenza a terra negli aeroporti. Quanto a tali servizi si ricorda che l’articolo 706 del codice della navigazione ha esplicitato che essi sono regolati dalle norme speciali in materia; la disciplina è quella recata dal D.Lgs. 13 gennaio 1999, n. 18, emanato in attuazione alla direttiva 96/67/CE del Consiglio del 15 ottobre 1996, relativa all’accesso al mercato dell’assistenza a terra negli aeroporti della Comunità.

Il decreto legislativo si applica - ai sensi dell’articolo 1 - ai seguenti servizi, elencati in apposito allegato:

-      assistenza amministrativa a terra;

-      assistenza passeggeri;

-      assistenza bagagli;

-      assistenza merci e posta;

-      assistenza operazioni in pista;

-      assistenza pulizia dell’aereo e servizi di scalo;

-      assistenza carburante e olio;

-      assistenza manutenzione dell’aereo;

-      assistenza operazioni aeree e gestione equipaggi;

-      assistenza trasporto a terra;

-      assistenza catering.

L’ente di gestione assicura agli utenti la presenza in aeroporto dei necessari servizi di assistenza a terra fornendoli direttamente o coordinando l’attività dei prestatori che forniscono i servizi a favore di terzi o in autoproduzione.

Ai prestatori di servizi a terzi è riconosciuto, negli aeroporti che abbiano fatto registrare determinati volumi di traffico, il libero accesso al mercato, salva la facoltà dell’ENAC di limitare l’accesso, comunque a non meno di due prestatori per ciascuna categoria di servizio, per motivate ragioni di sicurezza, capacità dello scalo o spazio disponibile. I prestatori devono possedere un capitale sociale pari a un quarto del giro d’affari presumibilmente derivante dall’attività da svolgere e risorse strumentali e capacità organizzative idonee e devono assicurare il rispetto della normativa sul lavoro e un’adeguata copertura assicurativa. A decorrere dal 1° gennaio 2001, almeno uno dei prestatori non deve essere controllato direttamente o indirettamente né dall’ente di gestione né da un vettore che abbia trasportato nell’anno precedente più del 25% dei passeggeri o delle merci registrati nell’aeroporto (art. 4, comma 3).

I servizi di assistenza a terra possono essere altresì effettuati dagli stessi vettori (cd. autoassistenza), fatta salva la facoltà dell’ENAC, qualora ricorrano i medesimi motivi di sicurezza, capacità dello scalo o spazio disponibile, di limitare o escludere l’effettuazione dell’autoassistenza in determinate condizioni.

La gestione delle infrastrutture centralizzate (ad es. smistamento e riconsegna bagagli, sghiacciamento aeromobili, gestione sistemi informatici e impianti di distribuzione carburanti) può essere riservata dall’ENAC in via esclusiva al gestore aeroportuale, qualora lo richieda la complessità, il costo o l’impatto ambientale.

Il provvedimento pone inoltre a carico dell’ente di gestione, dei vettori e dei prestatori che forniscono l’assistenza a terra l’obbligo della separazione contabile tra tale attività e le altre che essi esercitano, prevede la costituzione presso ciascun aeroporto del Comitato degli utenti con funzioni consultive e attribuisce all’ENAC un generale potere di vigilanza.

 

Il comma 2 prevede che il decreto legislativo di attuazione della delega venga emanato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro dei trasporti, di concerto con i Ministri interessati, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, da rendere entro quarantacinque giorni dalla data di trasmissione dello schema; decorso tale termine, il decreto può comunque essere adottato.

Il comma 3 detta i princìpi e criteri direttivi sulla base dei quali emanare il decreto legislativo:

a) definizione delle sanzioni amministrative pecuniarie da comminare ai gestori aeroportuali e ai prestatori di servizi al trasporto aereo a seguito di violazioni dei compiti e degli obblighi di cui all'articolo 705 del codice della navigazione;

b) definizione delle sanzioni amministrative pecuniarie da comminare agli operatori aerei e ai manutentori aeronautici a seguito di violazioni di norme di legge o di regolamento concernenti i requisiti per il rilascio e il mantenimento delle relative certificazioni, nonché agli esercenti per violazione delle disposizioni vigenti in materia di assegnazione delle bande orarie;

c) coordinamento con le disposizioni di cui al decreto legislativo 27 gennaio 2006, n. 69, e al decreto legislativo 15 marzo 2006, n. 151;

d) determinazione della misura delle sanzioni amministrative pecuniarie da un minimo di 2.500 euro a un massimo di 500.000 euro;

e) attribuzione della competenza all'irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie all'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC), con attribuzione dei relativi introiti al medesimo Ente e corrispondente riduzione dei trasferimenti da parte dello Stato.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell’Ufficio rapporti con L’Unione europea)

Pacchetto aeroportuale

Il 24 gennaio 2007 la Commissione ha presentato una serie di misure, il cosiddetto “pacchetto aeroportuale”, volte a rafforzare il ruolo degli aeroporti per favorire lo sviluppo e la competitività del mercato interno dell’aviazione, istituendo al contempo un unico quadro normativo da applicare in maniera uniforme in tutta l’Unione europea. Il pacchetto comprende una comunicazione sulla capacità, l’efficienza e la sicurezza degli aeroporti in Europa, una proposta di direttiva sugli oneri aeroportuali ed una relazione sull’applicazione della direttiva 96/67/CErelativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti comunitari[164].

Comunicazione sulla capacità, l’efficienza e la sicurezza degli aeroporti

La comunicazione presenta un piano d’azione recante una serie di misure da realizzare di concerto con tutte le parti interessate.

 

Le misure prospettate riguardano cinque settori prioritari di intervento:

§         migliorare lo sfruttamento delle capacità aeroportuali esistenti, elaborando un metodo comune per la valutazione di tali capacità e prevedendo il coinvolgimento dei gestori aeroportuali nella pianificazione delle capacità a medio termine. In tale contesto la Commissione intende migliorare la gestione delle bande orarie - anche mediante una modifica del regolamento (CE) n. 793/2004 che fissa regole comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti comunitari - al fine di assicurarne, in primo luogo, una maggiore coerenza con i piani di volo. Al riguardo la Commissione ricorda che Eurocontrol[165] ha ricevuto, nel 2005, un mandato per elaborare in stretta cooperazione con la Commissione regole di applicazione per la gestione delle correnti di traffico aereo; il progetto elaborato da Eurocontrol dovrebbe essere presentato all’inizio del 2007. La Commissione propone, infine, di rafforzare le capacità decisionali mediante l’introduzione, a partire dal 2008, di un processo aperto di condivisione delle informazioni in forma istituzionalizzata fra tutti i partner aeroportuali (Collaborative Decision Making - CDM), che consentirebbe di ridurre i ritardi a cascata in tutta la rete aeroportuale, diminuendo al contempo l'impatto sull’ambiente;

§         garantire un approccio coerente delle operazioni di sicurezza negli aeroporti: per raggiungere questo obiettivo la Commissione intende presentare, all'inizio del 2008, una proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1592/2002 che istituisce l’Agenzia europea per la sicurezza aerea (EASA) al fine di includere tra i compiti della stessa anche gli aspetti connessi alla sicurezza negli aeroporti. Essa sottolinea, inoltre, la necessità di regole comuni obbligatorie per garantire livelli uniformi di sicurezza aerea, come previsto dalle nuove norme ICAO (Organizzazione internazionale dell'aviazione civile) in materia di sicurezza aeroportuale. Infine, per rafforzare la sicurezza negli aeroporti, la Commissione propone di sfruttare, a partire dal 2008, i sistemi di navigazione satellitare che consentirebbero di applicare in maniera più sicura gli aeroporti e le piste che si trovano a distanze ravvicinate;

§         promuovere la co-modalità al fine di migliorare l'accesso agli aeroporti e di diminuire l'impatto ambientale;

§         progettare nuove infrastrutture aeroportuali, prendendo in considerazione gli aspetti relativi alle emissioni sonore e alla pianificazione;

§         sviluppare ed applicare in tutti gli aeroporti comunitari,a partire dal 2007, le nuove tecnologie grazie alle quali sarebbe possibile aumentare sensibilmente la sicurezza e l’efficienza logistica all'interno degli aeroporti, diminuendo al contempo la congestione.

Proposta di direttiva sugli oneri aeroportuali

La proposta è volta ad istituire un quadro comune per la riscossione degli oneri negli aeroporti comunitari. La disciplina proposta si applicherebbe agli aeroporti ubicati nel territorio comunitario aperti al traffico commerciale, il cui traffico annuo supera 1 milione di passeggeri o 25 mila tonnellate di merci.

 

La proposta tiene conto dei risultati di una consultazione svolta dalla Commissione nell'aprile del 2006 dai quali si evince che i vettori aerei e gli aeroporti concordano sulla necessità di regolamentare gli oneri aeroportuali a livello europeo, nonostante alcune divergenze quanto alle possibili soluzioni. Nella relazione illustrativa della proposta la Commissione ricorda che, allo stato attuale, la tariffazione per l'uso delle infrastrutture aeroportuali è disciplinata a livello nazionale; considerata l'importanza degli oneri aeroportuali nel sistema di fornitura dei servizi aerei e la loro incidenza sulle spese di gestione dei principali vettori aerei dell'UE, la Commissione propone di adottare regole comuni per la riscossione degli oneri, tenendo in debito conto le raccomandazioni elaborate dall'ICAO e riguardanti la non discriminazione nell'applicazione degli oneri stessi, l'esistenza di garanzie di trasparenza e l'individuazione di norme di qualità. La relazione rileva che la proposta della Commissione tiene in considerazione tali orientamenti e si iscrive nel quadro più generale della politica comunitaria in materia di aeroporti che comprende, tra l'altro, il terzo pacchetto relativo alla liberalizzazione del trasporto aereo, la prestazione dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti comunitari, l'attribuzione delle bande orarie, l'uso di sistemi informatizzati di prenotazione, la sicurezza aerea e la gestione del traffico aereo.

Relazione sull’applicazione della direttiva 96/67/CE

La relazione - la cui presentazione è prevista dall'articolo 22 della direttiva 96/67/CE - si basa su uno studio commissionato dalla Commissione nel 2002 al fine di valutare i miglioramenti della qualità e dell'efficienza dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti comunitari in seguito all'applicazione delle misure contemplate dalla direttiva stessa.

 

Dallo studio si evince che:

§         la trasposizione della direttiva[166] è avvenuta in linea di massima senza eccessivi problemi e in tempi relativamente rapidi. La relazione ricorda, tuttavia, che il 9 dicembre 2004, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha emesso una sentenza (causa C- 460/02)[167]contro l’Italia per non corretta attuazione della direttiva;

§         si sono registrati effetti molto positivi sulla concorrenza grazie all'aumento del numero dei fornitori per quasi tutte le categorie dei servizi di assistenza a terra, con la conseguente diminuzione dei prezzi in quasi tutti gli Stati membri;

§         la qualità dei servizi è in linea di massima migliorata, anche se in alcuni casi i vettori aerei hanno privilegiato il rafforzamento della concorrenza, ponendo la qualità in secondo piano;

§         non sono sempre stati rispettati i criteri di separazione e di indipendenza previsti a carico degli operatori aeroportuali ai fini della selezione dei fornitori di servizi di assistenza a terra;

§         la durata massima di 7 anni, per la quale devono essere selezionati i fornitori di servizi di assistenza a terra è da loro considerata troppo breve in quanto non consente di ammortizzare gli investimenti in risorse umane e materiali;

§         l'assegnazione degli impianti ainuovi operatori che praticano l’autoassistenza è avvenuta in linea di massima in maniera equa e corretta;

§         per quanto riguarda l'occupazione, si è registrato un turn over molto elevato e, in seguito al rafforzamento della concorrenza provocato dalla direttiva, l'aumento del numero dei licenziamenti, l'assunzione di lavoratori con retribuzioni più basse e un costante peggioramento del livello di qualificazione e di formazione del personale;

§         il numero dei fornitori di servizi di assistenza a terra presenti in un aeroporto non incide sulla qualità o sull'applicazione delle misure in materia di sicurezza.

La relazione sottolinea infine che, da alcune consultazioni effettuate dalla Commissione al fine di valutare l'opportunità di procedere ad una revisione della direttiva, è emerso un certo grado di consenso sulla necessità di semplificare la direttiva e di chiarire le disposizioni il cui significato e campo di applicazione hanno dato luogo ad interpretazioni diverse. Si auspica, inoltre, che in sede di revisione vengano introdotte disposizioni volte ad assicurare una maggiore apertura del mercato e a regolamentare le questioni che sono emerse successivamente all'applicazione della direttiva, quali la definizione delle esigenze in materia di assicurazione e le norme di qualità applicabili negli aeroporti nonché il miglioramento delle procedure di selezione dei fornitori di servizi. La Commissione intende definire la propria posizione al riguardo in seguito alla discussione della relazione stessa in seno al Consiglio e al Parlamento europeo, monitorando costantemente l'evoluzione del mercato dei servizi di assistenza a terra.

Bande orarie

Nel novembre 2006 è stato pubblicato uno studio[168] commissionato dalla Commissione europea che traccia un quadro della situazione attuale relativamente al sistema di assegnazione delle bande orarie e discute della necessità di sviluppare un approccio comune in Europa.

 

Lo studio è inteso, altresì, a valutare l’opportunità di apportare eventuali modifiche all’attuale meccanismo di assegnazione e in particolare per quanto riguarda l’impatto di un possibile aumento dell’attuale criterio di uso “use-it-or-lose-it” al di sopra del livello attuale fissato all’80%, la vendita all’asta delle bande orarie di recente creazione e la possibilità di continuare il programma di prelievo di una quota di bande orarie dalle compagnie aeree. Gli obiettivi principali  che la Commissione intende perseguire nel settore sono: assicurare la mobilità delle bande orarie e il trasporto efficiente di merci e passeggeri, rafforzare la competitività negli aeroporti comunitari, conciliare lo scambio con la politica generale del trasporto aereo nell’UE e assicurare la compatibilità dello scambio delle bande con le procedure vigenti a livello mondiale.

Sicurezza

Il 22 settembre 2005 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento recante norme comuni per la sicurezza dell’aviazione civile (COM2005)429), che mira ad aggiornare il quadro normativo in vigore istituito dal regolamento (CE) n. 2320/2002, adottato dopo gli attentati dell’11 settembre 2001, con una nuova disciplina ispirata ai criteri di semplificazione, armonizzazione e chiarezza.

Il 15 giugno 2006 il Parlamento europeo ha esaminato la proposta in prima lettura, secondo la procedura di codecisione. L’11 dicembre 2006 il Consiglio Trasporti ha approvato la posizione comune in prima lettura. La posizione comune del Consiglio, tra l’altro, permetterebbe agli Stati membri di applicare misure nazionali più severe rispetto a quelle contenute nel regolamento vigente lasciando ad essi, inoltre, un sufficiente margine di manovra per imporre eventuali misure speciali o addizionali necessarie a fronteggiare nuove e improvvise minacce. La seconda lettura da parte del Parlamento europeo è prevista per il 24 aprile 2007.

Il 15 novembre 2005 la Commissione ha presentato una comunicazione (COM(2005)578) corredata di una proposta di regolamento (COM(2005)579) volta a modificare il regolamento (CE) n. 1592/2002 con il quale è stata istituita l'Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA), al fine di estenderne i compitia tutti i settori della sicurezza aerea fra cui le operazioni di volo, le licenze dei piloti e gli aeromobili dei paesi terzi.

 

Lo scopo della proposta è quello di garantire un livello ottimale ed uniforme di sicurezza aerea e l’attuazione di regole di concorrenza equa per gli operatori del settore aereo. A tal fine la Commissione propone, tra le altre misure, di prevedere un obbligo di certificazione per tutti gli operatori commerciali che effettuano operazioni di volo. I certificati dovrebbero essere rilasciati dagli Stati membri o eventualmente dall’AESA che potrebbe anche, qualora fosse necessario, imporre direttive operative. Per quanto riguarda le operazioni non commerciali, le norme dovrebbero essere adattate alla complessità degli aeromobili utilizzati senza bisogno di certificazione.

 

La proposta, che segue la procedura di codecisione, dovrebbe essere esaminata dal Parlamento europeo in prima lettura il 13 marzo 2007.

Procedure di contenzioso
(a cura dell’Ufficio rapporti con L’Unione europea)

Il 4 aprile 2006 la Commissione europea ha inviato all’Italia un parere motivato[169], in base all’articolo 228 del Trattato CE[170], per non aver adottato le misure volte a dare esecuzione ad una sentenza (causa C-460/02)della Corte di giustiziadel 9 dicembre 2004. Tale sentenza ha stabilito la non conformità alle disposizioni della citata direttiva 96/67/CE di alcune disposizioni del decreto legislativo 13 gennaio 1999, n. 18, attuativo della direttiva medesima.

Alla data del 23 febbraio 2007 la procedura risulta provvisoriamente archiviata.

 

 

 


Articolo 17
(Delega per la riforma del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285)

 

 

L’articolo 17 reca una delega al Governo per la revisione del codice della strada. A tal fine il comma 1 prevede che entro due anni dalla data di entrata in vigore della legge, il Governo è delegato ad emanare uno o più decreti legislativi recanti norme integrative e correttive del codice della strada, secondo i seguenti principi e criteri direttivi:

a) coordinamento e armonizzazione del codice della strada con le altre norme di settore nazionali, comunitarie e derivanti da accordi internazionali stipulati dall'Italia, nonché con le competenze regionali e degli enti locali stabilite dalle leggi vigenti;

 

La materia della circolazione stradale non risulta espressamente menzionata tra le materie di legislazione esclusiva e concorrente di cui all’ articolo 117, secondo e terzo comma Cost. Tuttavia, tra le materie indicate dall’art. 117 Cost. cui può essere ricondotta, anche solo parzialmente, la disciplina del disegno di legge in esame, si possono segnalare “ordine pubblico e sicurezza” (intesa quest’ultima nel senso ampio di tutela della vita e dell’incolumità delle persone, suscettibile quindi di ricomprendere anche la sicurezza stradale) e, per quanto concerne i profili sanzionatori considerati dal disegno di legge, “giurisdizione e norme processuali”; “ordinamento civile e penale”; “giustizia amministrativa”, che figurano tra le materie di legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. h e l); potrebbe poi essere valutato se la materia “grandi reti di trasporto – che figura tra le materie di legislazione concorrente (art. 117, terzo comma) - possa essere considerata comprensiva, almeno in parte, della disciplina della circolazione stradale.

 

La connessione tra le misure relative alla circolazione stradale e il tema della sicurezza è stato evidenziato dalla Corte costituzionale che – chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale della competenza statale con riferimento ad alcune disposizioni del DL 151/2003, di modifica del codice della strada, - nella sentenza 428 del 2004 ha chiarito come siano da ricomprendere nell’ambito della materia “ordine pubblico e sicurezza” le misure volte ad assicurare l’incolumità delle persone.

In particolare, la sentenza ha evidenziato come considerazioni di carattere sistematico inducano a ritenere che la circolazione stradale sia riconducibile, sotto diversi aspetti, a competenze statali esclusive, ai sensi del citato art. 117, secondo comma. In primo luogo l’esigenza, connessa alla strutturale pericolosità dei veicoli a motore, di assicurare l’incolumità personale dei soggetti coinvolti nella loro circolazione (conducenti, trasportati, pedoni) certamente pone problemi di sicurezza, e così rimanda alla lettera h) del secondo comma dell’art. 117, che attribuisce alla competenza statale esclusiva la materia «ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale». Ulteriore argomento è individuato nel fatto che, “in quanto funzionale alla tutela dell’incolumità personale, la disciplina della circolazione stradale mira senza dubbio a prevenire una serie di reati ad essa collegati, come l’omicidio colposo e le lesioni colpose; e pertanto la sua collocazione, sotto questo profilo, nella citata materia non contrasta con la giurisprudenza della Corte che riferisce la «sicurezza» prevista dalla ricordata norma costituzionale all’adozione delle misure relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico (sentenze n. 407 del 2002, numeri 6 e 162 del 2004)”.

 

b) semplificazione delle procedure e della normativa tecnica di settore, eliminando duplicazioni di competenze e procedendo alla delegificazione delle norme del codice della strada suscettibili di frequenti aggiornamenti per esigenze di adeguamento alle evoluzioni tecnologiche o a disposizioni comunitarie;

c) revisione e semplificazione dell'apparato sanzionatorio, anche modificando l'entità delle sanzioni secondo princìpi di ragionevolezza, proporzionalità e non discriminazione in ambito europeo.

 

Ai sensi del comma 2 i decreti legislativi devono essere emanati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro dei trasporti, di concerto con i Ministri interessati; sugli schemi di decreto devono esprimere il proprio parere, entro 45 giorni dalla data di trasmissione dello schema, anche le competenti Commissioni parlamentari; decorso il termine, i decreti potranno comunque essere emanati.

 

Secondo il comma 3, il Governo deve emanare, entro lo stesso termine previsto per l’emanazione dei decreti legislativi, un regolamento ai sensi dell’art. 17, comma 1, della legge n. 400/1988, recantele disposizioni correttive o integrative necessarie per raccordare il regolamento di esecuzione e di attuazione del codice della strada alle modifiche introdotte con i decreti legislativi.

 

Il comma 4 stabilisce che entro tre anni dalla data di entrata in vigore della legge, il Governo possa adottare uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi di cui al comma 1.

 

La relazione evidenzia che la delega risponde, da un lato, all'esigenza di aumentare il livello di sicurezza della circolazione stradale e la salvaguardia della vita degli utenti della strada, con l'obiettivo, conforme anche agli indirizzi comunitari, di ridurre drasticamente il numero delle vittime di incidenti; dall'altro, alla necessità di promuovere una semplificazione significativa della disciplina legislativa e procedure più snelle per l'adeguamento tecnico dei veicoli.

La relazione precisa inoltre che con tale delega si vuole sostanziare un intervento riformatore di ampio respiro, non realizzato con gli interventi attuati negli ultimi anni, che valorizzi il fine della semplificazione.

Si ricorda che il tema della revisione del codice della strada è da tempo all’attenzione del Parlamento e del Governo, anche in considerazione dello sviluppo di iniziative adottate dalla Unione europea per realizzare una politica comune della sicurezza stradale[171], volta a prevenire l’incidentalità e in definitiva a ridurre drasticamente il numero delle vittime degli incidenti stradali.

 

Il processo di riforma del codice della strada, già avviato nella 2001 con l’approvazione della legge delega n. 85/2001, è stato poi sviluppato successivamente, in primo luogo, attraverso il decreto legislativo attuativo della delega (d.lgs. 9/2002), e quindi, attraverso misure di decretazione di urgenza (DL 121/2002; DL 151/2003; DL 115/2005[172]).

La legge 22 marzo 2001, n. 85 ha recato una delega al Governo per la revisione del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 “Nuovo Codice della Strada”, da esercitarsi entro il 15 gennaio 2002.

I numerosi princìpi e criteri direttivi dettati dalla legge 85/2001 sono orientati a garantire il coordinamento con la legislazione vigente, in particolare con la normativa comunitaria e con quella derivante dagli accordi internazionali, la semplificazione e lo snellimento delle procedure amministrative, l’adeguamento ai princìpi di sussidiarietà verticale, l’educazione, la prevenzione e la sicurezza stradale, la pianificazione del traffico, con particolare attenzione alla tutela delle esigenze degli utenti deboli e alla riduzione dell’impatto ambientale e dell’inquinamento. In particolare appare utile segnalare che il disegno di legge in esame ribadisce due dei criteri già recati dalla legge 85: si tratta in particolare del principio di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a) della legge 85 – ossia il coordinamento e l’armonizzazione del codice della strada con le altre norme legislative e con le norme comunitarie comunque rilevanti in materia, nonché con le norme derivanti dagli accordi internazionali stipulati dall'Italia e del principio di cui all’articolo 2, comma 1, lettera b) della legge 85, ossia la semplificazione e lo snellimento delle procedure, eliminando la duplicazione delle competenze.

Si segnala tuttavia che la legge 85/2001, reca da un lato principi e criteri direttivi di carattere generale, come quelli enunciati e il cui contenuto è sostanzialmente analogo a quello dei principi recati dall’articolo 17 in esame, e dall’altro, a differenza dell’articolo in esame, reca numerosi principi e criteri che presentano un contenuto prescrittivo molto dettagliato.

L’elaborato definitivo dello schema di decreto legislativo attuativo della legge n. 85 è stato trasmesso alle Camere per il parere il 15 gennaio 2002, data ultima per l’espressione del parere parlamentare. Anche in considerazione dell’impossibilità del Parlamento di esaminare il testo originale (composto da 150 articoli, e successivamente ridotto ad 85) in un solo giorno, il Governo ha ridotto il contenuto dello schema di decreto legislativo a soli 19 articoli; acquisito il parere delle Commissioni parlamentari, è stato così approvato il decreto legislativo n. 9 del 2002[173].

Tale decreto[174] è intervenuto in particolare sui seguenti profili:

§         principi generali del codice, all’interno dei quali la sicurezza delle persone nella circolazione stradale figura tra le finalità primarie di ordine sociale ed economico perseguite dallo Stato;

§         introduzione nell’ordinamento dell’istituto della patente a punti;

§         ciclomotori e motocicli, consentendo in alcune fattispecie il trasporto del secondo passeggero e prevedendo il cosiddetto "patentino" (certificato di idoneità per la guida dei ciclomotori) per i conducenti minori di età e per i maggiorenni che non siano già titolari di altra patente (esclusi coloro che abbiano conseguito la maggiore età alla data di entrata in vigore del decreto legislativo);

§         limiti di velocità, rimodulando tali limiti e diversificandoli in relazione alle caratteristiche strutturali delle strade e alle condizioni meteorologiche;

§         sanzioni per i conducenti di autobus e di veicoli di massa superiore a 3,5 tonnellate in caso di guida sotto l'influenza dell'alcool o di sostanze stupefacenti;

§         previsione della targa “personalizzata”;

§         rimodulazione della destinazione dei proventi delle sanzioniamministrative pecuniarie, prevedendo che il 7,5 del totale annuo vada al Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca al fine di favorire l'impegno della scuola pubblica e privata nell'insegnamento dell'educazione stradale e per l'organizzazione dei corsi per conseguire il certificato di idoneità alla conduzione dei ciclomotori;

§         disciplina delle competizioni sportive su strada in relazione alla quale si prevede un inasprimento delle sanzioni in caso di inosservanza;

§         ridefinizione della normativa relativa all’uso dei dispositivi luminosi dei veicoli, prevedendo l’obbligo di accensione degli anabbaglianti per i ciclomotori e per i motocicli in qualsiasi condizione di marcia.

 

La riduzione dell'articolato originario dello schema di decreto legislativo da 150 a 19 articoli ha comportato la non piena attuazione della delega prevista dalla legge 85/2001[175] e la conseguente necessità di predisporre un disegno di legge – il cui iter non si è concluso - presentato alla Camera[176], con il quale si volevano sostanzialmente riaprire i termini della delega recata dalla legge n. 85, introdurre nuovi principi e criteri direttivi e autorizzare l’adozione di un regolamento di delegificazione, in materia di classificazione, caratteristiche costruttive ed omologazione dei veicoli.

Tra i criteri e principi direttivi “aggiunti” dal disegno di legge si ricordano:

§         l’adeguamento della disciplina recata dal nuovo codice della strada alle competenze regionali e degli enti locali delineate dagli articoli 117 e 118 della Costituzione, come modificati dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

§         la revisione dell’apparato sanzionatorio, anche attraverso la modifica dell’entità delle sanzioni in ragione di principi di ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza e di non discriminazione in ambito comunitario.

Entrambi i criteri sono in qualche modo riconducibili ai principi e criteri recati dall’articolo in esame (in particolare lettere a) e c)).

Solo per completezza dell’esposizione si ricorda che sul codice della strada sono intervenuti numerose modifiche, introdotte con decreti legge, le cui disposizioni risultano - almeno in parte - riconducibili ai principi e criteri direttivi recati dalla legge 85.[177]

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell’Ufficio rapporti con L’Unione europea)

Sicurezza stradale – Libro bianco sulla politica comune dei trasporti

La Commissione ha definito le linee generali della strategia europea in materia di sicurezza stradale con il libro bianco del 2001 sulla politica comune dei trasporti (COM(2001)370).

 

Il documento fissa, tra l’altro, l’obiettivo di dimezzare, entro il 2010, il numero delle vittime degli incidenti stradali in tutta l’Unione europea ed individua a tal fine una serie di aree prioritarie di intervento tra cui la sicurezza nelle gallerie stradali che appartengono alla rete transeuropea di trasporto[178]; l’interoperabilità dei sistemi di pagamento sulla rete stradale transeuropea[179]; l'installazione obbligatoria delle cinture di sicurezza su tutti i sedili (vedi infra il paragrafo “Proposte normative all’esame delle istituzioni dell’UE”); la lotta contro l’uso di alcool, droghe o farmaci al volante[180].

Tuttavia, al fine di evitare un eccesso di regolamentazione, la Commissione si è impegnata ad incoraggiare la libera assunzione di impegni da parte degli operatori del settore dei trasporti, riservandosi di adottare iniziative legislative solo nel caso in cui l’obiettivo relativo alla riduzione delle vittime non venisse raggiunto. Il libro bianco auspica l’aumento della cooperazione e dello scambio di esperienze tra gli Stati membri in materia di prevenzione e di analisi degli incidenti mediante strumenti comuni quali la banca dati CARE[181](Community database on Accidents on the Roads in Europe), la creazione di un Osservatorio europeo sulla sicurezza stradale e di una segnaletica speciale per i “black spots” - i luoghi dove il numero di incidenti è particolarmente elevato. Il libro bianco propone, inoltre, l’istituzione presso la Commissione di un comitato di esperti incaricato di sviluppare una metodologia comunitaria per lo svolgimento di inchieste tecniche indipendenti sulle cause degli incidenti al fine di migliorare la legislazione vigente in materia di sicurezza.

 

Conformemente a quanto previsto dal libro bianco del 2001, la Commissione ha proceduto ad effettuare un esame intermedio delle misure e delle azioni da esso contemplate, adottando, il 22 giugno 2006, una comunicazione dal titolo “Mantenere l’Europa in movimento: una mobilità sostenibile per il nostro continente” (COM(2006)314).

 

La Commissione rileva che la modalità di trasporto meno sicura continua a rimanere il trasporto su strada e ribadisce l’importanza dell’obiettivo fissato nel libro bianco del 2001, invitando ad un’azione coordinata fra tutti i livelli di governo, l’industria automobilistica e quella delle costruzioni stradali, i gestori delle infrastrutture e gli utenti della strada allo scopo di migliorare la progettazione dei veicoli, le tecnologie utilizzate, comprese le tecnologie di prevenzione degli incidenti, le infrastrutture stradali ed il comportamento dei conducenti.

Sempre al fine di migliorare la sicurezza e la mobilità, la Commissione sottolinea la necessità di prendere in considerazione alternative quali la promozione di altre modalità di trasporto e della co-modalità vale a dire l’uso ottimale e la combinazione dei vari modi di trasporto, l’ottimizzazione degli itinerari e della tempistica, lo sviluppo di sistemi intelligenti per lo scambio di informazioni (cosiddetti “sistemi cooperativi”) fra i veicoli e le infrastrutture stradali che, avvalendosi delle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni, consentono di avere informazioni sulle condizioni stradali, sui rischi meteorologici o su incidenti (vedi nota n. 8). La Commissione, inoltre, ritiene di fondamentale importanza estendere agli altri mezzi di trasporto i sistemi sofisticati di comunicazione oggi in dotazione agli aerei al fine di migliorare la gestione del traffico, di rafforzare la sicurezza, di migliorare le condizioni di guida e di fornire alle amministrazioni pubbliche informazioni concrete sulle infrastrutture e sulle esigenze di manutenzione. A tale riguardo la Commissione ricorda che il sistema di navigazione satellitare GALILEO[182], che sarà operativo a partire dal 2008, consentirà di fornire segnali per la navigazione da combinare con sistemi di comunicazione al suolo e nello spazio e ricorda, altresì, che è in corso di realizzazione l’iniziativa “Automobile intelligente – sensibilizzazione all’uso delle TIC per dei veicoli più intelligenti, sicuri e puliti” (COM(2006)59) volta a sensibilizzare gli utenti e a promuovere le nuove tecnologie, coordinando le azioni dei soggetti interessati, nonché la ricerca sui sistemi per i veicoli intelligenti.

La Commissione preannuncia, inoltre, l’adozione di una serie di misure intese migliorare la sicurezza stradale fra cui:

§         l’adozione di un approccio integrato per la sicurezza stradale che comprenda la progettazione dei veicoli e le tecnologie utilizzate, le infrastrutture e il comportamento dei conducenti;

§         la valutazione, nel 2008, del funzionamento e dei costi delle norme vigenti nel settore della sicurezza per il trasporto su strada, proponendo, sulla base dell’esperienza maturata, le modifiche necessarie la fine di evitare distorsioni della concorrenza;

§         la promozione di campagne di sensibilizzazione, anche mediante l’istituzione, nel 2007, della prima giornata europea per la sicurezza stradale. Si segnala a tale riguardo che la prima giornata sulla sicurezza stradale, dedicata ai giovani, si svolgerà il 27 aprile 2007; questa iniziativa è collegata alla prima settimana globale sulla sicurezza stradale organizzata dalle Nazioni Unite e dall’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), che si svolgerà dal 23 al 29 aprile 2007;

§         l’elaborazione, nel 2007, di una strategia per la sicurezza nel trasporto terrestre e pubblico;

§         la promozione della mobilità intelligente mediante la continuazione dei programmi già avviati, quali “Automobile intelligente” e un migliore sfruttamento dei sistemi di navigazione satellitare tra cui GALILEO e il lancio, nel 2008, di un programma di ampia portata per lo sviluppo di tecnologie intelligenti per il trasporto stradale.

 

Il Consiglio trasporti del 12 ottobre 2006 ha proceduto ad un dibattito orientativo sul riesame intermedio del libro bianco in occasione del quale .in particolare:

§         riconosce gli importanti progressi realizzati nel settore della sicurezza stradale grazie all’attuazione delle misure prospettate dal libro bianco;

§         sottolinea la necessità di offrire ai cittadini e alle imprese europei sistemi di trasporto con un livello elevato di mobilità, in grado al tempo stesso di migliorare la sicurezza;

§         sottolinea la necessità di adottare misure a livello comunitario solo nel caso in cui esse apportino un evidente valore aggiunto, invitando, laddove opportuno, a fare ricorso a strumenti alternativi alla regolamentazione; a tale proposito  ribadisce l'importanza di applicare e di attuare in maniera efficace la normativa comunitaria vigente in materia di trasporti;

§         sostiene, in linea di massima, l'approccio previsto nel riesame intermedio del libro bianco che propone misure volte a dissociare la mobilità dalle conseguenze negative da essa prodotte, puntando all'uso ottimale di tutti i modi di trasporto, singolarmente o in combinazione fra di loro;

§         evidenzia la necessita di riesaminare continuamente la politica in materia di sicurezza stradale e di sviluppare ulteriori misure al fine di raggiungere l’obiettivo di dimezzare le vittime della strada entro il 2010 nonché di intensificare gli sforzi utilizzando un approccio integrato mirato alle infrastrutture, ai veicoli e ai conducenti. In tale contesto rileva la necessità di migliorare le misure relative alla sicurezza delle infrastrutture stradali, aumentare i requisiti di sicurezza dei veicoli, rafforzare la sensibilizzazione del pubblico alla sicurezza, anche mediante l'educazione dei conducenti, e rendere più efficace l'esecuzione transfrontaliera delle infrazioni al codice stradale;

§         invita la Commissione, in sede di adozione di nuove iniziative in materia di sicurezza stradale, a tenere conto dei risultati del dibattito e dei contributi scritti delle delegazioni.

Programma d’azione sulla sicurezza stradale

Al fine di conseguire gli obiettivi indicati nel libro bianco, nel giugno 2003 la Commissione ha presentato un programma di azione sulla sicurezza stradale[183] (COM(2003)311) relativo al periodo 2003-2010. Il programma introduce il concetto di “responsabilità condivisa” secondo il quale tutte le autorità a livello comunitario, nazionale e locale devono concorrere, in base ad un’applicazione rigorosa del principio di sussidiarietà, al raggiungimento degli obiettivi individuati nel libro bianco. A tal fine la Commissione propone che tutti i soggetti interessati sottoscrivano una Carta di azione sulla sicurezza stradale[184], il cui testo figura in allegato al programma medesimo.

 

Il programma individua una serie di misure da attuare entro il 2010 al fine di ridurre le principali cause di incidenti stradali fra le quali la Commissione annovera: la velocità eccessiva; il consumo di alcol, di droghe o la stanchezza; il mancato uso delle cinture di sicurezza e del casco; l’insufficiente protezione offerta dai veicoli in caso di urto; l’esistenza di punti ad alto rischio di incidenti (black spots); l’inosservanza dei tempi di guida e di riposo per il trasporto professionale; l’insufficiente campo di visione del conducente.

I principali settori di intervento individuati nel programma di azione sono:

§         incoraggiare gli utenti ad un migliore comportamento mediante un rafforzamento dei controlli di polizia e la promozione di campagne di sensibilizzazione e di educazione. La Commissione ritiene, in particolare, che gli Stati membri dovrebbero accelerare l’applicazione della Convenzione di Vienna del 1998 relativa al ritiro della patente di guida al fine di ridurre le differenze esistenti a livello comunitario per quanto riguarda le sanzioni applicate. Per contribuirvi la Commissione intende favorire: la realizzazione di una rete di informazione fra le amministrazioni nazionali competenti in materia di patenti di guida e dare il proprio sostegno a campagne di informazione su scala europea; l’armonizzazione delle sanzioni per le infrazioni principali alle norme di guida per il trasporto commerciale internazionale; la riabilitazione degli autori di infrazioni gravi al codice della strada. Infine, partendo dal presupposto che la guida pericolosa è assimilabile alla criminalità, la Commissione intende presentare iniziative nel quadro della politica comunitaria in materia di giustizia;

§         sfruttare le nuove tecnologie nel settore dell’informazione e della comunicazione[185] per rafforzare la sicurezza passiva (protezione in caso di incidente) e quella attiva (prevenzione degli incidenti).

§         migliorare le infrastrutture stradali con l’obiettivo a lungo termine di ridurre la percentuale di strade e di tunnel a rischio elevato;

§         rafforzare la sicurezza del trasporto professionale di merci e passeggeri;

§         migliorare il soccorso e le cure alle vittime della strada;

§         procedere alla raccolta, all’analisi e alla diffusione dei dati sugli incidenti.

 

Il 29 settembre 2005 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sul programma d’azione in materia di sicurezza stradalenella quale:

§         accoglie con favore l'obiettivo di dimezzare il numero delle vittime degli incidenti stradali entro il 2010;

§         invita la Commissione a riferire al PE, nel termine di due anni, sull’ordinamento istituzionale più adatto per la valutazione e lo sviluppo delle azioni in materia di sicurezza stradale;

§         ritiene che il principio di sussidiarietà non dovrebbe essere utilizzato come pretesto per fare meno di quello che si potrebbe considerate le importanti responsabilità dell'UE nel creare il necessario quadro normativo;

§         accoglie con favore l’intenzione della Commissione di procedere ad un bilancio intermedio del programma d'azione per la sicurezza stradale e la invita a cogliere l’occasione per proporre un quadro completo e permanente sulla sicurezza stradale nell’UE e a sviluppare un concetto a lungo termine di sicurezza stradale oltre il 2010 allo scopo di eliminare le morti e i gravi incidenti stradali ("versione zero");

§         sottolinea la necessità di un migliore coordinamento delle politiche e dello scambio delle migliori pratiche, mettendo a punto un approccio comune basato sulla raccolta, l’analisi e la diffusione di dati relativi ala sicurezza, l’armonizzazione delle statistiche sugli incidenti, l’organizzazione di campagne di sicurezza in tutta l’UE e l’avvio di programmi di ricerca;

§         invita ad un maggiore impegno politico a favore della sicurezza stradale in tutta l’UE.

 

Il 22 febbraio 2006 la Commissione ha presentato una comunicazione relativa ad un bilancio intermedio delle misure previste nel programma d’azione sulla sicurezza stradale (COM(2006)74). La comunicazione è corredata di un documento di lavoro contenente statistiche sugli incidenti, schede riassuntive per ogni Stato membro, un riepilogo della legislazione comunitaria in materia di sicurezza stradale, una selezione di progetti finanziati dalla Commissione in questo settore nonché alcuni esempi di impegni di cittadini assunti nell’ambito della Carta europea della sicurezza stradale.

 

Il documento effettua un’analisi delle azioni adottate recentemente al fine di rafforzare la sicurezza stradale dalla quale risulta che, in linea di massima, la sicurezza stradale nell’Unione europea è migliorata, anche se in maniera non uniforme. Il numero di incidenti è diminuito in media del 4% all'anno tra il 2001 e il 2005 e del 5% tra il 2003 e il 2004. Questi dati, secondo la Commissione, dimostrano che le misure adottate al fine di rafforzare la sicurezza stradale, anche grazie all’adozione di piani nazionali per la sicurezza stradale, producono risultati positivi. Lacomunicazione sottolinea, tuttavia, che malgrado i progressi realizzati siano apprezzabili, sono necessari ulteriori interventi al fine di raggiungere l'obiettivo di dimezzare il numero di vittime della strada entro il 2010.

 

Il 18 gennaio 2007 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sulla comunicazione relativa al bilancio intermedio nella quale:

§         ribadisce che l'obiettivo di dimezzare il numero di incidenti stradali nell'Unione europea entro il 2010 continua ad essere prioritario e prende atto con preoccupazione che non sono stati compiuti i necessari progressi per il suo raggiungimento;

§         ritiene che la sicurezza stradale costituisca una responsabilità condivisa degli Stati membri e dell'Unione europea;

§         sottolinea che, nel breve periodo, il modo più efficace per favorire il miglioramento delle norme di idoneità alla guida nell'Unione europea consiste nel fare rispettare il codice della strada degli Stati membri, in particolare per quanto riguarda l'eccesso di velocità, la guida in stato di ebbrezza e l'obbligo di usare le cinture di sicurezza ed i sistemi di ritenuta per i bambini;

§         chiede un maggiore impegno politico a favore della sicurezza stradale in tutta l'Unione europea da parte di tutti gli Stati membri, delle autorità regionali e locali, delle istituzioni dell'UE, dei rappresentanti dell'industria e dei privati;

§         ritiene che solo un approccio integrato che associ tutti gli utenti stradali e i principali responsabili potrà portare ad una diminuzione significativa e duratura del numero di incidenti stradali gravi;

§         invita gli Stati membri a rafforzare ulteriormente le proprie politiche informative e le campagne di sensibilizzazione sulla sicurezza stradale;

§         chiede agli Stati membri di applicare integralmente e senza eccezioni la normativa vigente al fine di conseguire un notevole miglioramento della sicurezza stradale;

§         rinnova l’invito alla Commissione a sviluppare una strategia a lungo termine per la sicurezza stradale che si estenda oltre il 2010 e definisca le misure necessarie per evitare i decessi e le lesioni gravi provocati dagli incidenti stradali ("visione zero") e la invita a tal fine a studiare con particolare attenzione l'aspetto della sicurezza tecnica degli autoveicoli. Invita, inoltre, la Commissione ad elaborare un sistema europeo per la ricerca sugli incidenti stradali per agevolare i raffronti e poter lavorare più efficacemente al fine di evitarli;

§         sottolinea l’importanza delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione al fine di migliorare sensibilmente la gestione della rete transeuropea di trasporto;

§         sottolinea che gli Stati membri dovrebbero sempre tenere conto della sicurezza di tutti gli utenti della strada e della prevenzione degli incidenti in sede di ideazione, costruzione e manutenzione delle strade;

§         invita la Commissione e gli Stati membri a proporre misure basate su una valutazione del grado di conoscenza del numero comune europeo di emergenza 112 e sull'attuazione dell'E-112[186] da parte di tutti gli Stati membri ed invita questi ultimi a sottoscrivere, entro giugno 2007, la dichiarazione comune d'intenti per il sistema di chiamata elettronica;

§         chiede agli Stati membri di elaborare un piano d'azione sulla formazione e l'educazione stradale che copra l'intero ciclo di studi degli alunni, dai 3 ai 18 anni;

§         richiama l'attenzione sulla possibilità di definire requisiti minimi di sicurezza attiva e passiva per tutti i veicoli e di armonizzare le norme tecniche della segnaletica stradale in tutta l'Unione europea;

§         invita la Commissione a prendere in esame la Carta europea della sicurezza stradale e a presentare quanto prima le proposte già preannunciate in settori quali la repressione transfrontaliera delle infrazioni, l'obbligo di guida con i fari di giorno, l'applicazione delle misure e dei regolamenti esistenti in materia di sicurezza stradale.

 

Il Consiglio trasporti dell’8 e 9 giugno 2006 ha adottato conclusionisulla comunicazione relativa al bilancio intermedio nelle quali:

§         accoglie con favore le misure legislative, tecniche e politiche adottate a livello comunitario e nazionale;

§         si compiace degli effetti positivi prodotti dalle campagne di sensibilizzazione promosse dagli Stati membri al fine di modificare il comportamento degli utenti della strada;

§         riconosce l'importanza della normativa comunitaria su aspetti della sicurezza stradale per i quali sono utili standard armonizzati, come ad esempio la sicurezza nelle gallerie, i tachigrafi digitali, i limitatori di velocità e le cinture di sicurezza nonché della normativa comunitaria in materia di periodi di guida e di riposo per i camionisti e i conducenti di autobus; si compiace, inoltre, dei progressi compiuti in ordine alla proposta di direttiva concernente la patente di guida;

§         sottolinea la necessità di rafforzare le disposizioni e le iniziative per la sicurezza stradale a livello comunitario e nazionale, in particolare definendo misure concrete da applicare in caso di incidente, e di prestare un'attenzione particolare ai motociclisti e agli utenti della strada più vulnerabili quali i pedoni e i ciclisti;

§         sottolinea la necessità di migliorare ulteriormente le misure relative alle infrastrutture stradali, anche mediante il ricorso alle tecnologie intelligenti;

§         invita ad adottare misure volte alla repressione transfrontaliera delle infrazioni commesse da conducenti non residenti;

§         invita a rafforzare le misure di contrasto della guida sotto l'influenza di alcol o droga e dell'eccesso di velocità, nonché misure di promozione dell'uso delle cinture di sicurezza;

§         sottolinea la necessità di prestare particolare attenzione a nuove iniziative in materia di sicurezza dei veicoli, quali il controllo elettronico della stabilità, gli avvisatori per le cinture di sicurezza, l’assistenza alla frenata, i sistemi di retrovisione e visibilità posteriore dei veicoli commerciali pesanti, l’uso delle luci diurne, i sistemi anticollisione, i limitatori di velocità, la gestione della velocità e l'etilometro elettronico;

§         invita ad organizzare una campagna europea di sensibilizzazione ai rischi di incidente - anche mediante l’istituzione di una giornata europea della sicurezza stradale - e ad incoraggiare maggiormente, in particolare mediante la Carta europea della sicurezza stradale, l'effetto positivo risultante dalla partecipazione di attori non governativi alle misure in materia di sicurezza stradale;

§         invita la Commissione europea a proporre le misure opportune, anche di carattere legislativo, al fine di far proseguire rapidamente i lavori in materia di sicurezza stradale.

Raccomandazione sulla sicurezza stradale

Il 6 aprile 2004 la Commissione ha adottato una raccomandazione sull’applicazione della regolamentazione in materia di sicurezza stradale (2004/345/CE)[187].

 

La Commissione ricorda, innanzitutto, l’importanza dell’obiettivo fissato dal libro bianco del 2001 volto a ridurre del 50% le vittime della strada entro il 2010.

Da un esame della situazione attuale risulta che, malgrado l’armonizzazione realizzata in molti settori dalla legislazione comunitaria, allo stato attuale le misure adottate si rivelano insufficienti per ridurre la mortalità. La Commissione individua la principale causa di questa situazione nelle differenze sostanziali fra i controlli posti in essere dai vari Stati membri. Risulta, inoltre, che le principali infrazioni, cause di incidenti mortali, continuano ad essere l’eccesso di velocità, la guida in stato di ebbrezza e il mancato utilizzo della cintura di sicurezza. Considerato che una migliore applicazione della regolamentazione relativa a queste infrazioni ridurrebbe di più del 50% il numero delle vittime, la Commissione ha deciso di formulare alcune raccomandazioni esclusivamente su questi aspetti della sicurezza stradale.

 

La Commissione, in particolare, invita gli Stati membri a:

§         elaborare un piano nazionale di controllo con l’indicazione delle misure che intendono adottare per dare seguito alla raccomandazione. Il piano, che dovrà essere comunicato alla Commissione, sarà rivisto a intervalli regolari ed eventualmente adeguato in base all’evoluzione del settore;

§         vigilare sui seguenti aspetti: impiego dei dispositivi automatici di rilevamento della velocità e controlli regolari del loro utilizzo sui tratti in cui è più frequente la violazione dei limiti di velocità e gli incidenti sono maggiori; elaborazione di procedure volte a fare in modo che tutte le infrazioni ai limiti di velocità registrate dai dispositivi di controllo siano perseguite; controlli a campione dell’alcolemia, specialmente nei luoghi e nei momenti in cui si registra il maggior numero di infrazioni; controlli intensivi - almeno tre volte all’anno per una durata di minimo due settimane - sul mancato uso della cintura di sicurezza nei luoghi dove esso è più frequente e provoca un aumento degli incidenti. La Commissione raccomanda che tali misure siano accompagnate da campagne di sensibilizzazione e da cartelli sui bordi delle strade;

§         applicare sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive o misure correttive per le infrazioni constatate nel corso dei controlli intensivi;

§         individuare un punto di coordinamento per favorire la cooperazione fra gli Stati membri mediante la diffusione delle buone prassi riguardanti l’applicazione della raccomandazione stessa. Queste informazioni dovranno essere comunicate ai punti di coordinamento degli altri Stati membri e alla Commissione;

§         assicurare la notifica delle infrazioni commesse da conducenti cittadini di altri Stati membri al rispettivo Stato di appartenenza;

§         provvedere alla trasmissione ogni due anni alla Commissione delle informazioni riguardanti l’applicazione della raccomandazione e delle novità che si registrano nei settori interessati. Al termine del primo periodo di due anni, gli Stati sono tenuti a valutare l’efficacia delle misure nazionali adottate in applicazione della raccomandazione e ad informare la Commissione delle proprie conclusioni al riguardo.

 

La Commissione si impegna a:

§         mettere a disposizione di ogni Stato membro i piani nazionali di controllo degli altri Stati membri e le informazioni riguardanti il loro aggiornamento;

§         presentare, ogni due anni, al Consiglio e al PE una relazione sull’attuazione da parte degli Stati membri della raccomandazione e sulle novità nei settori interessati;

§         valutare se nel settore della sicurezza stradale sono stati ottenuti miglioramenti tali da contribuire al raggiungimento dell’obiettivo di dimezzare entro il 2010 il numero delle vittime della strada nell’UE. In caso contrario la Commissione si impegna a presentare una proposta di direttiva volta a perseguire questo obiettivo.

Relazione del gruppo CARS 21[188]

Il 7 febbraio 2007 la Commissione ha adottato la comunicazione “Un quadro normativo competitivo nelsettore automobilisticoper il XXI secolo – Posizione della Commissione sulla relazione finale del gruppo ad alto livello CARS 21” (COM(2007)22), intesa a delineare la futura politica europea in campo automobilistico.

Per quanto riguarda i profili relativi alla sicurezza stradale, la comunicazione ricorda l’obiettivo fissato nel libro bianco del 2001 e ribadisce la necessità che un'efficace strategia di sicurezza stradale sia basata su un approccio integrato che comprenda miglioramenti in materia di tecnologia dei veicoli, infrastrutture stradali, comportamenti di guida e applicazione delle norme. Il documento preannuncia, inoltre, una serie di iniziative che la Commissione intende adottare, sulla base delle raccomandazioni del gruppo CARS 21:

§         valutare, tra il 2007 e il 2009, l'opportunità di presentare proposte riguardanti l’installazione obbligatoria di sistemi Isofix di ritenuta dei bambini per tutti i nuovi veicoli M1;

§         rendere obbligatorio l'uso delle luci di circolazione diurne;

§         rendere obbligatoria l'installazione del controllo elettronico della stabilità sui veicoli pesanti e, successivamente, sugli autoveicoli e sui veicoli commerciali leggeri;

§         rendere obbligatori su tutti i nuovi veicoli i dispositivi che ricordano di allacciare la cintura di sicurezza;

§         migliorare le disposizioni della direttiva 2003/102/CE relativa alla protezione dei pedoni e degli altri utenti della strada vulnerabili prima e in caso di urto con un veicolo a motore;

§         migliorare la riscossione transfrontaliera delle multe comminate per infrazioni al codice stradale di un altro Stato membro;

§         esaminare i costi, i benefici e la fattibilità di introdurre sistemi di frenatura di emergenza nei veicoli, in particolare nei veicoli commerciali pesanti;

§         continuare gli sforzi per promuovere lo sviluppo, l'installazione e l'uso di sistemi di sicurezza attivi a bordo dei veicoli e di sistemi cooperativi basati sulle comunicazioni veicolo-infrastruttura nel quadro dell'iniziativa "Automobile intelligente";

§         adottare la terza comunicazione in materia di e-Safety;

§         proporre ulteriori misure al fine di rendere il sistema e-call pienamente operativo a partire dal 2010;

§         destinare l'erogazione di finanziamenti comunitari al settore stradale soltanto a progetti che seguano pratiche ottimali nel campo della sicurezza stradale;

§         sollecitare gli Stati membri a migliorare ulteriormente le attività di repressione della guida in stato di ebbrezza, degli eccessi di velocità, del mancato uso del casco da parte dei motociclisti e che promuovano l'uso della cintura di sicurezza o ne sanzionino il mancato uso.

Proposte normative all’esame delle istituzioni dell’UE

Allo stato attuale sono all'esame delle istituzioni europee alcune proposte normative volte a disciplinare e a rafforzare diversi aspetti della sicurezza stradale. Molte di esse sono intese a dare seguito agli orientamenti individuati nel libro bianco sulla politica comune dei trasporti e nel programma di azione sulla sicurezza stradale.

 

Si tratta di:

§         una proposta di direttiva del 27 marzo 2003 relativa al dispositivo di ritenuta per passeggeri dei veicoli a motore a due ruote (COM(2003)145).

La proposta, che segue la procedura di codecisione, è stata esaminata in prima lettura dal Parlamento europeo il 21 ottobre 2003. Il 2 giugno 2006 la Commissione ha presentato una proposta modificata (COM(2006)265) intesa tra l’altro, alla luce dei dibattiti svoltisi in seno al Consiglio, ad apportare alcune rettifiche alla direttiva 93/32/CE relativa al dispositivo di ritenuta per passeggeri dei veicoli a motore a due ruote;

§         una proposta di direttiva del 5 ottobre 2006 riguardante la gestione della sicurezza delle infrastrutture stradali (COM(2006)569).

La proposta persegue l’obiettivo di integrare la sicurezza stradale in tutte le fasi di progettazione e di realizzazione delle infrastrutture stradali nella rete transeuropea di trasporto, senza imporre agli Stati membri nuovi standard o procedure tecniche, ma definendo un livello minimo di elementi necessari per rafforzare la sicurezza stradale e diffondere l’uso delle migliori prassi esistenti.

La proposta, che segue la procedura di codecisione, dovrebbe essere esaminata dal Parlamento europeo in prima lettura il 10 luglio 2007.

§         una proposta di direttiva del 5 ottobre 2006 concernente l’installazione a posteriori di specchi sui veicoli commerciali pesanti immatricolati nella Comunità (COM(2006)570).

La proposta è volta a migliorare la sicurezza degli utenti della strada e in particolare di pedoni, ciclisti e motociclisti, particolarmente esposti al rischio di incorrere in incidenti con veicoli commerciali pesanti. A tal fine la Commissione propone di estendere all'attuale parco di veicoli commerciali pesanti i requisiti per l'angolo laterale di visione indiretta fissati dalla direttiva 2003/97/CE concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative all'omologazione dei dispositivi per la visione indiretta e dei veicoli muniti di tali dispositivi e attualmente applicabili solamente ai nuovi veicoli.

La proposta, che segue la procedura di codecisione, dovrebbe essere esaminata dal Parlamento europeo in prima lettura il 22 maggio 2007. Il Consiglio trasporti del 12 dicembre 2006 ha definito un orientamento generale, in vista della posizione comune che sarà adottata in una delle prossime sessioni.

 

La promozione della sicurezza stradale figura fra le priorità del programma delle Presidenze tedesca, portoghese e slovena che copre il periodo dal 1° gennaio 2007 al 30 giugno 2008.

 

In questo ambito le tre Presidenze intendono esaminare misure di armonizzazione ed attuare il programma d’azione per la sicurezza stradale, compresa l’installazione di specchietti retrovisori per l’angolo morto sugli automezzi pesanti. Per quanto riguarda l’iniziativa e-safety, verrà discusso un quadro a sostegno delle tecnologie fondamentali e saranno promosse specifiche misure legislative comunitarie. Verranno, inoltre, prese in considerazione le questioni relative ai sistemi di informazione sul traffico, ai sistemi di assistenza alla guida, alla progettazione dell’interfaccia uomo-macchina nei veicoli e alla chiamata automatica di emergenza (e-call). Anche la Presidenza tedesca ha incluso fra le proprie priorità il miglioramento della sicurezza stradale in Europa, concentrandosi in particolare sullo sviluppo dell’iniziativa e-safety.

 

La promozione della sicurezza stradale viene considerata prioritaria anche dalla Commissione che, nel programma di lavoro per il 2007, ha inserito fra le proprie priorità la presentazione, entro marzo 2007, di una proposta legislativa sull’applicazione transfrontaliera di sanzioni nel settore della sicurezza stradale.

 

La proposta si concentrerebbe in particolare sulla creazione, a livello UE, di un sistema transfrontaliero in grado di garantire il perseguimento delle violazioni al codice stradale commesse in uno Stato membro da conducenti provenienti da altri Stati membri.

 

Si segnala infine che, al fine di proporre le opportune iniziative legislative in materia, la Commissione ha svolto, recentemente, una serie di consultazioni nel settore della sicurezza stradale:

§         una consultazione, svolta dal 12 aprile 2006 al 19 maggio 2006, relativa alla gestione della sicurezza sulle infrastrutture stradali della rete transeuroopea di trasporto (vedi supra la proposta di direttiva presentata);

§         una consultazione, svolta dal 12 aprile 2006 al 19 maggio 2006, relativa all’installazione di specchietti per angoli ciechi sui veicoli commerciali pesanti immatricolati nella Comunità (vedi supra la proposta di direttiva presentata);

§         una consultazione, svolta dal 1° agosto al 17 novembre 2006, sull’uso delle luci di circolazione diurne;

§         una consultazione, svolta dal 6 novembre al 19 gennaio 2007, relativa ad una migliore attuazione della regolamentazione in materia di sicurezza stradale nell’UE.

Procedure di contenzioso
(a cura dell’Ufficio rapporti con L’Unione europea)

Il 12 ottobre 2006 la Commissione ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora (proc. n. 2005/5041) in materia di appalto del servizio di gestione delle contravvenzioni al codice stradale. La Commissione osserva che la legislazione italiana che disciplina le condizioni per l’esercizio delle attività di liquidazione, di accertamento e di riscossione delle entrate degli enti locali non appare compatibile con le regole e i principi del trattato CE in materia di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi.

 

La Commissione pone l’attenzione sul d.lgs. n. 446/1997, in materia di riordino della disciplina dei tributi locali, che stabilisce, tra l’altro, a quali soggetti possono essere affidate tali attività (art. 52) e prevede, a tal fine, l’istituzione dell’albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare tali attività (art. 53), e sul d.m. n. 289/2000 che stabilisce le condizioni ed i requisiti per l’iscrizione nonché le modalità di gestione di tale albo.

In primo luogo, la Commissione osserva che tali disposizioni sembrano permettere di attribuire i servizi di cui trattasi a soggetti di natura pubblica o mista aventi determinate caratteristiche, e segnatamente una forma giuridica particolare ai sensi del diritto italiano (aziende speciali, concessionari e società pubbliche), indipendentemente dall’iscrizione all’albo, laddove gli altri operatori sono tenuti ad iscriversi per poter prestare i medesimi servizi. Tale previsioni si tradurrebbero in una discriminazione nei confronti degli operatori stranieri, nella misura in cui favoriscono soggetti costituiti conformemente alla legislazione italiana.

In secondo luogo, la Commissione osserva che il fatto stesso di riservare la possibilità di fornire i servizi in questione ai prestatori iscritti all’albo appare costituire una restrizione alla libera prestazione dei servizi, in quanto l’obbligo di iscriversi in un registro nazionale è suscettibile di dissuadere gli operatori degli altri Stati membri dal prestare servizi in Italia.

In materia, infatti, gli articoli 49 e 43 del Trattato esigono non solo l’eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro in base alla sua cittadinanza ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli di altri Stati membri.

 

Nella stessa data la Commissione europea ha inviato all’Italia un parere motivato (proc. n. 2006/2114) per non avere garantito la corretta applicazione della direttiva 2002/22/CE del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica. Tra l’altro, tale direttiva stabilisce che gli Stati membri provvedono affinché siano messe a disposizione delle autorità incaricate dei servizi di soccorso le informazioni relative all’ubicazione del chiamante sia per le chiamate da telefono fisso che per quelle da telefono cellulare.

L’Italia ha recepito la direttiva citata con il decreto legislativo del 1° agosto 2003, n. 259, entrato in vigore il 16 settembre 2003. Con lettera del 10 aprile 2006 la Commissione ha espresso le sue preoccupazioni circa l’affettiva applicazione dell’articolo 26, comma 3, della direttiva 2002/22/CE, in quanto non erano state messe a disposizione delle autorità incaricate dei servizi di soccorso le informazioni relativa all’ubicazione del chiamante per chiamate effettuare da telefoni cellulari al numero di emergenza unico europeo 112. Il 20 settembre 2006, le autorità italiane hanno comunicato alla Commissione le proprie osservazioni, dichiarando tra l’atro che il servizio in questione sarebbe cominciato a livello nazionale entro la fine del 2007, dopo una fase pilota nel 2006.

La Commissione ritiene tuttavia che la fornitura di informazioni relative alla localizzazione del chiamante da parte degli operatori di telefonia fissa e mobile sia tecnicamente fattibile da oltre tre anni. La previsione della fine del 2007 quale termine entro cui avviare l’effettiva messa a disposizione di tali informazioni non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 26, paragrafo 3, della citata direttiva che non prevede alcun rinvio nell’adempimento dell’obbligo.

 

 


Articolo 18
(Norma di copertura finanziaria)

 

 

L’articolo 18 si limita a disporre che dalle norme contenute nel provvedimento in esame non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, e a prevedere che all’attuazione di quelle si provveda attingendo alle risorse disponibili a legislazione vigente.

Sembra peraltro opportuno un coordinamento tra la disposizione in commento e quanto previsto dal comma 6 dell’articolo 1 (vedi supra), che introduce una clausola di salvaguardia finanziaria riferita agli eventuali oneri derivanti dall’applicazione del nuovo art. 2-bis della L. 241/1990, introdotto dal comma 1 del medesimo articolo 1.

 

 

 

 


Le proposte di legge di iniziativa parlamentare

A.C. 590 (on. Lucchese)

L’A.C. 590 (on. Lucchese) si compone di sette articoli e prevede (articolo 1) l’istituzione di un organismo indipendente, denominato Servizio ispettivo nazionale a garanzia della imparzialità e dell'etica nella pubblica amministrazione, competente ad accertare e segnalare i casi di ritardo, irregolarità ed omissione nell'attività e nei comportamenti dei pubblici uffici.

Il Servizio è composto (articoli 4 e 5) da un Comitato direttivo di otto membri e da un direttore, nominati d’intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, e si avvale di personale collocato fuori ruolo da parte delle amministrazioni pubbliche, potendo altresì assumere dipendenti con contratto a tempo determinato di diritto privato e ricorrere ad esperti su specifici problemi.

La nuova autorità, che agisce d'ufficio o su richiesta di privati, enti o associazioni, indipendentemente dalla proposizione di ricorsi giurisdizionali od amministrativi sulle medesime questioni, è dotata di poteri di accertamento e di ispezione, può eseguire indagini patrimoniali, convocare i responsabili degli uffici e dei procedimenti, chiedere informazioni all'autorità giudiziaria ed altri soggetti in grado di fornire notizie o documenti utili (articolo 2).

In presenza di violazioni di legge o di regolamento o di inosservanza dei criteri di imparzialità nell'azione amministrativa, il Servizio (articolo 3) emette, previo contraddittorio con il responsabile del relativo procedimento, un provvedimento motivato con cui dichiara l'accertamento di un caso di cattiva amministrazione, dandone notizia agli eventuali soggetti che abbiano promosso l'accertamento, al Presidente del Consiglio dei ministri ed al Ministro competente, anche ai fini della eventuale attivazione di procedimenti disciplinari. Analoga segnalazione è effettuata all'autorità giudiziaria, qualora i fatti accertati integrino fattispecie di reato, ed alla Corte dei conti, qualora siano riscontrabili irregolarità contabili.

È previsto altresì l’invio al Parlamento di una relazione trimestrale concernente i casi di cattiva amministrazione accertati.

Le spese di funzionamento del nuovo organismo sono rimesse ad un fondo istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze. Un apposito regolamento, da emanare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge, è destinatop a disciplinare l'organizzazione ed il funzionamento del Servizio, nonché la gestione delle spese, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato (articoli 6 e 7).

A.C. 1505 (on. Pedica ed altri)

L’A.C. 1505 (on. Pedica ed altri), recante Modifiche all'articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, in materia di “silenzio rigetto”, si compone di un solo articolo ed interviene sulla disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi, prevedendo la soppressione della fattispecie del silenzio-rigetto, attualmente prevista dall’art. 25 della L. 241/1990, e sostituendola con un’ipotesi di silenzio-assenso.

 

In base alla normativa vigente, recata dal co. 4 del citato art. 25, decorsi infruttuosamente 30 giorni dalla richiesta di accesso, questa si intende respinta ed il richiedente può impugnare il diniego all’accesso con ricorso al tribunale amministrativo regionale, ovvero chiederne il riesame al difensore civico competente per territorio, quando si tratti di atti delle amministrazioni comunali, provinciali o regionali, o alla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, quando si tratti di atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato.

La proposta in esame sostituisce il comma 4 testé illustrato prevedendo che, decorsi infruttuosamente 30 giorni della richiesta, essa si intende accolta ed i documenti richiesti sono di conseguenza disponibili.

A.C. 1588 (on. Nicola Rossi ed altri)

La proposta di legge A.C. 1588 (on. Nicola Rossi ed altri), recante Disposizioni in materia di rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini, si compone di tre articoli.

Articolo 1 (Certezza dei tempi dell’azione amministrativa)

L’articolo 1 modifica l’art. 2 della L. 241/1990, recante le disposizioni concernenti la doverosità dell’azione amministrativa, inserendo, con la tecnica della novellazione, due nuovi commi.

La lettera a) aggiunge un nuovo co. 3-bis, che introduce l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di fornire, ai soggetti che richiedono l’avvio di un procedimento amministrativo, l’elenco della documentazione necessaria per l’istruttoria del procedimento stesso.

La finalità della disposizione, dichiarata anche dalla rubrica dell’articolo in esame, è di garantire tempi certi per la conclusione dei procedimenti amministrativi.

Come emerge dalla relazione illustrativa, la disposizione intende porre i soggetti richiedenti nella condizione di conoscere anticipatamente e per ogni procedimento gli atti e i documenti da produrre ai fini dell’esame della richiesta, allo scopo di evitare ritardi nello svolgimento del procedimento stesso, causati da successive richieste di integrazione della documentazione.

La disposizione in esame attribuisce al dirigente dell’unità organizzativa responsabile del procedimento il compito di predisporre l’elenco della documentazione da presentare unitamente alla richiesta di avvio del procedimento.

 

L’unità organizzativa responsabile del procedimento è quella che ciascuna amministrazione è tenuta a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di sua competenza, ai sensi dell’art. 4 della L. 241/1990.

 

Il co. 3-bis, infine, sancisce in via generale il principio secondo cui dall’elenco della documentazione sono tassativamente esclusi i documenti che attestano atti, fatti, qualità e stati soggettivi, necessari per lo svolgimento del procedimento, che siano già in possesso dell'amministrazione cui è stata presentata l’istanza di avvio del procedimento o che possano essere da essa acquisiti presso altre pubbliche amministrazioni le quali li detengano per i loro fini istituzionali. È comunque prevista la possibilità, per l’amministrazione procedente, di richiedere agli interessati gli elementi utili per la ricerca di tali documenti.

 

La norma ora illustrata ricalca quanto disposto dall’art. 18, comma 2, della L. 241/1990, come sostituito dall’art. 3, comma 6-octies, del D.L. 35/2005[189], che già prevede l'obbligo per le amministrazioni di non richiedere informazioni o certificazioni già in possesso dell'amministrazione stessa o direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni.

Tra gli strumenti di semplificazione che l’amministrazione deve utilizzare nello svolgimento della propria attività, la L. 241/1990 individua:

§         l’autocertificazione (o meglio la dichiarazione sostitutiva, introdotta nell’ordinamento dalla legge n. 15 del 1968[190], ora confluita nel testo unico della documentazione amministrativa adottato con il D.Lgs. 445/2000[191]);

§       l’acquisizione diretta di documenti da parte della pubblica amministrazione.

Entrambe le fattispecie sono disciplinate dall’art. 18: in particolare, il comma 2, stabilisce che l’amministrazione procedente acquisisce d’ufficio i documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi, necessari per lo svolgimento del procedimento, qualora siano in possesso della pubblica amministrazione, anche diversa da quella coinvolta direttamente nel procedimento: l’amministrazione procedente può richiedere agli interessati soltanto gli elementi necessari per la ricerca dei documenti.

Inoltre, ai sensi del comma 3 del medesimo art. 18, il responsabile del procedimento è tenuto ad accertare d'ufficio i fatti, gli stati e le qualità che la stessa amministrazione procedente o altra pubblica amministrazione è tenuta a certificare.

Si ricorda che in materia è inoltre vigente il testo unico della documentazione amministrativa, che all’art. 43 stabilisce il divieto delle pubbliche amministrazioni a richiedere atti o certificati indicanti alcuni dati personali espressamente indicati (data e luogo di nascita, residenza ecc.) che siano già in loro possesso o che comunque esse stesse siano tenute a certificare. Tali documenti devono essere acquisiti d’ufficio o sostituiti da autocertificazioni. Nel caso dell’acquisizione d’ufficio, l’interessato è tenuto unicamente ad indicare gli elementi indispensabili per il reperimento dei documenti.

 

La lettera b) precisa, in un nuovo co. 4-bis, che la pubblica amministrazione non potrà richiedere una documentazione diversa da quella indicata in via generale nel predetto elenco e potrà formulare richieste istruttorie, entro termini definiti dalla stessa amministrazione (o, in mancanza, entro 15 giorni), solo in caso di assenza della documentazione inclusa nell'elenco.

Articolo 2 (Responsabilità delle pubbliche amministrazioni per i ritardi nell'azione amministrativa)

L’articolo 2 dispone (comma 1) che, in caso di mancato rispetto dei termini per la conclusione del procedimento fissati dall'art. 2 della L. 241/1990, le pubbliche amministrazioni devono corrispondere un indennizzo automatico e forfetario a favore dei soggetti richiedenti il provvedimento.

Analogamente si dispone in caso di ritardato o incompleto assolvimento degli obblighi e delle prestazioni da parte della pubblica amministrazione, o di non adozione del provvedimento favorevole a causa dell'assenza di documentazione che sia risultata determinante per il completamento dell'istruttoria, quando tale documentazione avrebbe dovuto essere acquisita ai sensi dell’art. 2 della L. 241/1990. Le modalità applicative della disposizione sono rimesse a un decreto del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione (comma 2).

Il comma 3 sancisce l’obbligo al risarcimento del danno causato sia dalla mancata o ritardata adozione del provvedimento, sia dalla ritardata conoscenza del fatto che il provvedimento amministrativo richiesto non poteva essere legittimamente rilasciato.

 

Per quanto riguarda le conseguenze sul piano della responsabilità penale derivanti dalla mancata o ritardata adozione dei provvedimenti amministrativi, si ricorda che l’art. 328 del codice penale, al secondo comma, prevede che il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, é punito con la reclusione sino ad un anno e con la multa fino a lire due milioni. La richiesta deve essere redatta in forma scritta ed il termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della richiesta scritta.

 

Il comma 4 attribuisce al giudice amministrativo la competenza sulle controversie concernenti sia il risarcimento del danno, sia l’indennizzo di cui al comma 1.

Il comma 5, infine, fa obbligo alle pubbliche amministrazioni di tenere aggiornati i pubblici registri o la documentazione da esse tenuta, in caso di variazioni intercorse, entro 15 giorni dal ricevimento da parte di cittadini e imprese della documentazione attestante tali variazioni (ove non siano previsti termini più brevi). In caso di ritardo nell’aggiornamento, l'amministrazione risponde dei danni subìti da terzi che abbiano fatto affidamento sulle informazioni non aggiornate, fornite dall’amministrazione medesima.

Articolo 3 (Detraibilità delle spese di adeguamento a nuove normative)

L’articolo 3 prevede il riconoscimento di agevolazioni fiscali in favore dei soggetti che sostengono oneri per l’adeguamento a nuove normative. La disposizione si limita per altro ad attribuire un diritto, mentre l’effettiva attuazione di esso, con la determinazione del contenuto specifico, delle modalità di fruizione e della copertura finanziaria degli oneri conseguenti dovranno essere volta per volta individuati da successivi provvedimenti.

 

In particolare, il comma 1 stabilisce che ogni disposizione di legge e di regolamento che comporti oneri per l’adeguamento ad essa a carico di cittadini o di imprese deve contenere la stima quantitativa, anche forfetaria, di tali costi.

Si osserva che andrebbe precisato l’ambito di applicazione della norma in esame. Infatti, dal contesto generale della proposta[192] e dalla sua relazione illustrativa sembra potersi evincere che tale norma intenda riferirsi ai costi derivanti dall’introduzione di nuovi adempimenti amministrativi. Tuttavia, per il suo tenore letterale, la norma potrebbe essere applicabile a qualsiasi provvedimento che introduce obblighi (ad esempio il prolungamento dell’obbligo scolastico o l’obbligo di indossare dispositivi di sicurezza nello svolgimento di alcune attività): ciò determinerebbe, evidentemente, una rilevante estensione dell’ambito di applicazione del principio in essa statuito e, per conseguenza, degli oneri finanziari astrattamente prospettabili.

 

Il comma 2 riconosce a tutte le persone fisiche e giuridiche un credito d’imposta in misura pari al 50 per cento del costo corrente, determinato ai sensi del precedente comma 1, per il numero di anni necessario per ammortizzare l’onere economico sostenuto.

Si segnala innanzitutto che nella rubrica e nel comma 1 del presente articolo si parla di detraibilità, mentre nei commi da 2 a 4 si utilizza l’espressione credito d’imposta: i due istituti, pur riducendo entrambi l’imposta dovuta, non sono coincidenti in quanto la detrazione opera fino a capienza dell’imposta lorda, mentre il credito d’imposta – qualora non sia diversamente disposto in modo espresso – dà diritto al rimborso dell’eventuale eccedenza.

Non è poi chiaro il significato dell’espressione: “costo corrente”, anche se la questione appare superata dal rinvio alla quantificazione del costo stesso operata ai sensi del comma 1.

Poco chiara appare inoltre – anche in relazione alla misura del credito, che è riconosciuto nella metà del costo – l’individuazione del periodo per il quale è riconosciuto il credito d’imposta, determinato nel “numero di anni necessari per ammortizzare l’onere economico sostenuto”. In ragione di questi due elementi, la disposizione potrebbe interpretarsi nel senso che il contribuente, effettuando l’ammortamento del bene secondo la normativa fiscale, abbia diritto al credito d’imposta in misura pari al 50 per cento della quota di ammortamento relativa a ciascun anno.

 

Il comma 3 demanda al regolamento di attuazione, previsto dal successivo comma 5, l’individuazione delle modalità per il riconoscimento del credito d’imposta nei casi in cui leggi e regolamenti, comportanti oneri di adeguamento, non contengano la quantificazione dei relativi oneri.

La disposizione persegue evidentemente l’intendimento di prevenire la possibilità che l’eventuale inadempimento delle prescrizioni del comma 1 da parte del legislatore renda impossibile l’applicazione del credito d’imposta previsto dal comma 2.

Si osserva a questo riguardo che il previsto regolamento potrà stabilire le forme procedurali per la fruizione del credito d’imposta. Tuttavia, non appare chiaro come esso possa individuare preventivamente modalità che consentano ai contribuenti di avvalersi del credito medesimo in mancanza delle specifiche disposizioni che, dichiarando l’esistenza di oneri di adeguamento, ne stimino la misura. Appare in ogni caso difficile che lo stesso regolamento possa provvedere alla copertura di oneri futuri non determinabili al momento della sua emanazione.

 

Il comma 4, prospettantesi come norma attuativa dell’articolo 81 della Costituzione, prescrive che ogni disposizione di legge, la quale, prevedendo oneri di adeguamento, comporta il diritto dei contribuenti al predetto credito d’imposta, deve indicare i relativi mezzi di copertura finanziaria della corrispondente diminuzione di entrata.

La norma attribuisce al Ministero dell’economia e delle finanze e alle Commissioni parlamentari competenti in materia di bilancio il compito di verificare l’osservanza delle disposizioni del presente articolo, durante l’iter di approvazione della legge.

La disposizione si riferisce al “rispetto delle disposizioni di cui al presente articolo”. In questa dizione è quindi compreso, oltre all’accertamento dell’esistenza e della congruità della copertura finanziaria (ex articolo 81 Costituzione), anche il connesso compito di verificare l’osservanza dell’obbligo di stimare i nuovi o maggiori costi per i cittadini e le imprese, dalla cui entità dipende l’onere delle misure specificamente contemplate nel presente articolo.

 

Il comma 5 stabilisce che, entro due mesi dalla data in entrata in vigore della legge, il regolamento di attuazione delle disposizioni del presente articolo dovrà essere adottato con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per le riforme e per le innovazioni nella pubblica amministrazione.

 

La relazione illustrativa dei proponenti osserva che la disposizione qui contemplata non comporta, ex se, oneri finanziari a carico del bilancio dello Stato, in quanto il principio enunziato deve trovare concreta realizzazione nelle singole leggi, cui spetterà provvedere all’indicazione dei mezzi finanziari.

Secondo la stessa relazione, ciò potrebbe anche sortire l’ulteriore effetto di rendere il legislatore più cauto nell’imporre aggravi non necessari a carico dei cittadini.

A.C. 1688 (on. La Loggia e Ferrigno)

La proposta di legge A.C. 1688 (on. La Loggia e Ferrigno), recante Disposizioni in materia di rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini, composta da cinque articoli, affronta materia analoga a quella disciplinata dall’A.C. 1588 testè illustrato.

 

In particolare, l’articolo 1, novellando l’art. 2 della L. 241/1990, fa obbligo alle amministrazioni pubbliche di fornire, ai soggetti che richiedono l’avvio di un procedimento amministrativo, l’elenco della documentazione necessaria per l’istruttoria del procedimento stesso; elenco che non può includere documenti o atti già in possesso dell'amministrazione precedente o detenuti da altre pubbliche amministrazioni. Lo stesso articolo vieta alla pubblica amministrazione di richiedere documentazione diversa da quella indicata in via generale nell’elenco; l’eventuale integrazione della documentazione mancante dovrà essere motivatamente richiesta entro termini definiti dalla stessa amministrazione o, in mancanza, entro 30 giorni.

 

L’articolo 2 dispone l’obbligo delle amministrazioni a corrispondere un indennizzo forfetario e a risarcire il danno in caso di mancato rispetto dei termini per la conclusione del procedimento fissati dall'art. 2 della L. 241/1990, nonché di ritardato o incompleto assolvimento degli obblighi e delle prestazioni, o di non adozione del provvedimento favorevole a causa dell'assenza di documentazione determinante per il completamento dell'istruttoria, quando tale documentazione avrebbe dovuto essere acquisita tempestivamente dalla pubblica amministrazione.

 

L’articolo 3 rimette le modalità applicative della disposizione di cui all’articolo precedente a un decreto del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, da adottare di concerto con il ministro dell’economia e delle finanze entro quattro mesi dall’entrata in vigore della legge, ed attribuisce al giudice amministrativo la competenza sulle controversie concernenti sia l’indennizzo sia il risarcimento del danno.

 

L’articolo 4 prevede che ogni disposizione di legge o di regolamento che comporti, per i cittadini o le imprese, nuovi o maggiori oneri connessi a procedimenti amministrativi deve espressamente quantificare tali oneri, e dispone a favore delle persone fisiche e giuridiche la facoltà di detrarre, ai fini delle rispettive dichiarazioni dei redditi (rectius: delle imposte sui redditi), una somma pari al 30 per cento degli oneri stessi sotto forma di credito d'imposta.

Quanto alla formulazione della disposizione, con particolare riguardo alla differenza tra detrazione e credito d’imposta, si rinvia a quanto ricordato a proposito dell’A.C. 1588.

A.C. 2080 (on. Turci ed altri)

L’A.C. 2080 (on. Turci ed altri) reca Norme in materia di valutazione dell’efficienza e del rendimento delle strutture e dei dipendenti pubblici e si compone di quattro articoli.

L’articolo 1 istituisce un’autorità indipendente, denominata Autorità per la valutazione del personale e delle strutture pubbliche, costituita da un presidente e da quattro membri, nominati tra esperti in materia di disciplina e gestione dell'impiego pubblico e privato (due designati dal Governo, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti, uno designato dalla delegazione regionale nella Conferenza Stato – Regioni ed uno designato dalla delegazione degli enti locali nella Conferenza Stato-città ed autonomie locali).

A fronte dell’istituzione dell’Autorità si prevede la soppressione dell'Alto Commissariato per la prevenzione della corruzione, istituito dalla L. 3/2003[193]; del Comitato dei garanti previsto per la valutazione della dirigenza dall’art. 22 del D.Lgs. 165/2001[194] e del Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato e del connesso osservatorio, istituiti presso la Presidenza del Consiglio dei ministri[195].

Gli articoli 2 e 3 recano due deleghe al Governo ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi relativi rispettivamente alla valutazione del rendimento del personale ed alla responsabilità disciplinare, erariale e dirigenziale dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.

Con riferimento al sistema di valutazione, la delega delinea un sistema generale, improntato ai princìpi di pubblicità e di partecipazione degli interessati e delle associazioni dei consumatori e degli utenti, che mantiene la responsabilità dell'attività di valutazione ad uffici costituiti presso le singole amministrazioni, attribuendo alla nuova Autorità compiti di regolazione, di indirizzo e supporto, ma anche di segnalazione e, in taluni casi, di ispezione. Si prevede, in particolare, l’individuazione del personale in esubero e di quello colpevolmente inefficiente, stabilendosi che tale personale sia collocato a disposizione con mantenimento della sola componente fissa del trattamento economico ed esclusione degli aumenti retributivi e quindi posto in mobilità.

La delega relativa alle responsabilità dei pubblici dipendenti, oltre ad attribuire all’Autorità compiti di segnalazione nei confronti delle pubbliche amministrazioni e delle procure regionali della Corte dei Conti, fissa nuovi parametri per la configurabiltà della responsabilità dirigenziale, anche in relazione alla valutazione del rendimento del personale ed alla mancata attivazione di procedimenti disciplinari.

L’articolo 4 prevede infine disposizioni in materia retributiva, relative alla quantificazione della componente della retribuzione dirigenziale legata al risultato, ai criteri per la sua attribuzione e per la corresponsione ai dirigenti del trattamento economico accessorio, nonché al divieto di attribuire aumenti di qualsiasi genere a dipendenti di uffici o strutture inefficienti, improduttive o sovradimensionate nell'organico.


Progetti di legge

 


N. 2161

¾

CAMERA DEI DEPUTATI

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DISEGNO DI LEGGE

 

presentato dal ministro per le riforme e

le innovazioni nella pubblica amministrazione

 

(NICOLAIS)

 

 

di concerto con il ministro dell'economia e delle finanze

 

(PADOA SCHIOPPA)

 

 

Modernizzazione, efficienza delle Amministrazioni pubbliche e riduzione degli oneri burocratici per i cittadini e per le imprese

 

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Presentato il 24 gennaio 2007

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Onorevoli Deputati! - Con il presente disegno di legge il Governo intende proseguire l'azione intrapresa con il decreto- legge recante misure per il rilancio economico (decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248), accompagnandola con misure volte a creare un ambiente di infrastrutture burocratiche più favorevole allo svolgimento delle attività economiche e, al tempo stesso, a garantire ai cittadini la qualità dei servizi resi, sia dalla pubblica amministrazione, sia dai soggetti che ad essa si sono sostituiti in settori di rilevante importanza per la vita quotidiana, come i gestori di servizi pubblici.

In tale prospettiva il disegno di legge reca un complesso di misure finalizzate a garantire l'efficienza delle amministrazioni pubbliche e a ridurre, in modo significativo e concreto, i costi burocratici per i cittadini e per l'insieme degli operatori economici.

Il provvedimento intende conseguire tali obiettivi innanzitutto attraverso la semplificazione e l'accelerazione dei tempi e delle modalità di svolgimento dell'attività amministrativa, l'intervento sui quali è improntato, da un lato, al principio della ragionevolezza delle disposizioni che fissano termini più lunghi di quelli previsti dalla legge, nonché al controllo costante dei tempi dell'azione amministrativa, nella logica della manutenzione continua dei procedimenti; dall'altro, all'individuazione di misure volte a rendere concretamente efficaci e perseguibili gli obiettivi di certezza e di riduzione dei tempi, mediante l'introduzione di sanzioni pecuniarie e di forme di responsabilità volte a scoraggiare l'inerzia ingiustificata dell'amministrazione.

 Il disegno di legge introduce, inoltre, interventi di modernizzazione di funzioni e di procedure, al fine di imprimere una maggiore flessibilità all'azione amministrativa, limitando l'intervento pubblico soltanto ai casi in cui lo stesso risulti strettamente indispensabile.

La proposta normativa trova, sotto tale profilo, il suo fondamento nei moderni princìpi di governance, per cui il cittadino e le imprese sono posti al centro del sistema quali utenti di servizi che la pubblica amministrazione deve fornire in modo efficiente ed efficace garantendone la migliore qualità.

Un'altra importante direttrice lungo la quale il provvedimento si snoda, infine, è quella dell'estensione ai gestori di servizi pubblici di alcune disposizioni poste a presidio della trasparenza e della tutela del privato nei rapporti con la pubblica amministrazione, nella convinzione che la sfera di interessi coperta dall'attività di tali gestori, la quale, del resto, succede a funzioni una volta svolte dall'amministrazione pubblica, sia di tali rilevanza e ampiezza da non giustificare rapporti con l'utenza fondati su garanzie meno intense di quelle assicurate nell'ambito del procedimento amministrativo.

 Il provvedimento legislativo, su cui la Conferenza unificata in data 16 novembre 2006 ha espresso parere favorevole, è suddiviso in due capi ed è redatto in 18 articoli, il cui contenuto viene di seguito illustrato.

Il Capo I reca misure volte alla riorganizzazione dell'azione amministrativa, alla riduzione e alla certezza dei tempi dei procedimenti e relative forme di tutela.

L'articolo 1 apporta alcune modifiche alla legge 7 agosto 1990 n. 241, concernenti vari aspetti della disciplina del procedimento amministrativo, cui si vuole conferire una maggiore trasparenza e semplicità nelle modalità di svolgimento, nonché una maggiore certezza relativamente ai tempi di conclusione dello stesso.

 Il comma 1 del presente articolo è suddiviso nelle lettere da a) ad e).

Con la lettera a) si novella l'articolo 2 della legge n. 241 del 1990 che, come è noto, disciplina i tempi di conclusione del procedimento.

In particolare, si sancisce che i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni devono, di norma, concludersi nel termine di trenta giorni (in conformità a quanto già avviene secondo le migliori prassi in vigore presso molti enti locali), fatte salve soltanto le diverse ipotesi espressamente disciplinate dalla legge, nonché quelle individuate con regolamenti adottati dalle singole amministrazioni. Ai sensi dei commi 3 e 4, infatti, le singole amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali individuano con appositi regolamenti la durata dei procedimenti di propria competenza, che devono comunque concludersi in un termine non superiore a novanta giorni.

È invece ristretta, rispetto al passato, la possibilità di aumentare il termine di novanta giorni, mediante la previsione che ciò avvenga non più con regolamenti delle singole amministrazioni, ma con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, al quale è affidato il controllo della effettiva sussistenza di fondate ragioni per procedere in tal senso. In particolare, la norma prevede che la deroga temporale possa essere concessa solo tenuto conto della sostenibilità dei termini sotto il profilo dell'organizzazione delle singole amministrazioni, nonché della natura degli interessi pubblici da tutelare. Il comma 5 riconosce alle Autorità di garanzia e di vigilanza, salvo quanto già disposto con specifiche disposizioni normative, il potere di disciplinare con autonomi provvedimenti i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza.

Il comma 6 conferma il disposto normativo del vigente articolo 2 della legge n. 241 del 1990, in merito al dies a quo di decorrenza dei termini del procedimento amministrativo, che decorrono dall'inizio del procedimento d'ufficio ovvero dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte.

Con il comma 7 si è inteso imprimere un'accelerazione al procedimento amministrativo prevedendo che, qualora le esigenze istruttorie dello stesso impongano l'acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a stati, fatti e qualità, non in possesso di altre pubbliche amministrazioni, i termini procedimentali prescritti per legge o per regolamento o per decreto del Presidente del Consiglio dei ministri non possano essere sospesi per più di una volta.

La lettera b) introduce, dopo l'articolo 2 della citata legge n. 241 del 1990, l'articolo 2-bis, che disciplina le conseguenze derivanti dal ritardo dell'amministrazione nella conclusione del procedimento, e l'articolo 2-ter, che prescrive di fornire l'elenco della documentazione, nonché i moduli e i formulari da utilizzare ai fini della presentazione di un'istanza.

La prima delle due descritte norme (articolo 2-bis), che costituisce un punto centrale del provvedimento, sancisce il principio per cui le pubbliche amministrazioni sono tenute a risarcire il danno ingiusto causato dall'inosservanza dei termini procedimentali, indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto, assicurando, altresì, la corresponsione, a titolo sanzionatorio del mero ritardo, di una somma di denaro in misura fissa ed eventualmente progressiva. Inoltre, con ciò aderendo a una delle proposte emendative formulate dalle regioni e dagli enti locali durante l'esame del disegno di legge in sede di Conferenza unificata, la disposizione esclude la corresponsione della predetta somma nei casi di silenzio-assenso e precisa che la progressività della sanzione è ancorata a criteri qualitativi e quantitativi che, pertanto, consentono di tenere in dovuta considerazione la rilevanza degli interessi coinvolti nel procedimento.

La misura, il termine di corresponsione e le modalità di pagamento della citata somma sono stabiliti con regolamento governativo; è riconosciuta contestualmente alle regioni e agli enti locali l'autonomia di determinare le modalità di pagamento relativamente ai procedimenti di propria competenza.

La competenza sulle controversie sorte in merito all'applicazione della presente norma è attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevedendosi per il risarcimento del danno il consueto termine di prescrizione quinquennale e assoggettandosi, invece, il diritto alla corresponsione della somma a titolo di sanzione alla prescrizione più breve di un anno, maggiormente consono alla diversa natura della misura.

Con l'articolo 2-ter, al fine di garantire maggiore trasparenza e certezza, viene stabilito per le pubbliche amministrazioni l'obbligo di rendere disponibili sia attraverso gli uffici per le relazioni con il pubblico sia per via telematica - in assoluta coerenza con le disposizioni normative del codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 - l'elenco della documentazione da presentare unitamente alle istanze dei privati, nonché i moduli e i formulari richiesti e validi agli effetti di legge, ciò anche per quanto concerne le certificazioni e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà.

Il comma 3 del medesimo articolo introduce una norma di chiusura che attribuisce carattere di tassatività al numero e alla tipologia di informazioni e di documenti che la pubblica amministrazione può richiedere a cittadini e imprese. I dati richiesti, infatti, sono quelli espressamente indicati negli elenchi, moduli e formulari precedentemente pubblicizzati. È pertanto previsto che la richiesta di informazioni e di documenti eccedenti quelli espressamente individuati presuppone l'emanazione di un atto amministrativo motivato e la sospensione del procedimento.

La medesima ratio, ossia quella di imprimere la massima celerità e speditezza al procedimento amministrativo, ispira la modifica dell'articolo 10-bis della legge n. 241 del 1990, proposta alla lettera c) del comma 1 dell'articolo 1 del presente disegno di legge, in materia di comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza di parte.

Nel confermare il procedimento di comunicazione indicato al predetto articolo 10-bis, si precisa che la comunicazione dell'autorità o del responsabile del procedimento «sospende» e non «interrompe» i termini per la conclusione del procedimento medesimo, termini che «riprendono» e non «iniziano nuovamente» a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni che l'amministrazione deve valutare.

Con la lettera d) del comma 1 dell'articolo 1 si recano modifiche all'articolo 16 della predetta legge n. 241 del 1990, in relazione all'attività svolta dagli organi consultivi delle amministrazioni pubbliche, i quali sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro il termine massimo di quarantacinque giorni decorrenti dal ricevimento della richiesta.

L'inutile decorso del termine, senza l'emissione del relativo parere o senza la comunicazione di esigenze istruttorie, attribuisce all'amministrazione richiedente la facoltà (in caso di parere obbligatorio) o l'obbligo (in caso di parere facoltativo) di procedere indipendentemente dall'emanazione del parere.

In tali casi, l'organo competente ad adottare il provvedimento non risponde di eventuali danni derivanti dalla mancata acquisizione dei pareri.

Novellando il comma 5 del medesimo articolo 16, si dispone, infine, che tutti i pareri resi dagli organi consultivi delle amministrazioni pubbliche devono essere trasmessi per via telematica, dando particolare evidenza e obbligatorietà alle modalità di trasmissione on line degli atti degli organi consultivi.

La lettera e) del comma 1 dell'articolo 1 in questione modifica l'articolo 17 della già citata legge n. 241 del 1990, in materia di valutazioni tecniche di organi o enti appositi.

Si dispone che, decorsi ulteriori novanta giorni dalla richiesta di valutazione ad altro organo o ente, prevista dalla norma in vigore, senza che quest'ultimo abbia provveduto, l'organo competente emana comunque il provvedimento. Anche in tale caso viene esclusa qualsiasi imputabilità, all'organo competente ad adottare il provvedimento, degli eventuali danni derivanti dalla mancata emissione delle valutazioni tecniche in esame. In tal modo, si intende esonerare l'amministrazione da qualsiasi responsabilità derivante dall'inerzia eventuale degli organi o enti consultivi, consentendo comunque al procedimento di giungere alla sua conclusione.

Il comma 2 dell'articolo 1 del presente disegno di legge rimette ai servizi di controllo interno delle amministrazioni ovvero alle strutture delle medesime amministrazioni cui sono affidate, in forza dei rispettivi ordinamenti, le verifiche sul rispetto dei termini procedimentali, il compito di misurare, anche avvalendosi dei sistemi di protocollo informatico, i tempi medi di conclusione dei procedimenti, evidenziando tramite un apposito rapporto annuale, il numero e le tipologie dei procedimenti che non si sono conclusi nei termini previsti. Il rapporto, da redigere annualmente entro il 15 febbraio, a cura delle singole amministrazioni competenti, deve essere corredato di un piano per la riduzione dei tempi e presentato alla Presidenza del Consiglio dei ministri.

L'introduzione dell'obbligo, a carico delle amministrazioni, di controllare i tempi effettivi di conclusione dei procedimenti e la redazione del rapporto annuale con il relativo piano di riduzione perseguono la duplice finalità di conoscere l'andamento reale della durata dei procedimenti amministrativi - rilevando scostamenti e potenziali cause del ritardo e giungendo, così, a un adeguamento dei tempi procedimentali alla realtà - nonché di potenziare l'accelerazione della conclusione dei procedimenti e la riduzione dei ritardi amministrativi.

Il successivo comma 3 dell'articolo 1 in trattazione stabilisce i termini entro cui dovranno essere adottati i regolamenti di cui ai commi 3, 4 e 5 dell'articolo 2 della legge n. 241 del 1990, come modificato dal comma 1, fissando il termine di un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, nonché individuando la disciplina transitoria.

Con il comma 4 si prevede che il regolamento di cui all'articolo 2-bis, comma 3, della legge n. 241 del 1990, introdotto dalla presente legge, sia emanato dalle amministrazioni statali entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della medesima disposizione, mentre le regioni e gli enti locali adottano entro sessanta giorni gli atti finalizzati agli adempimenti previsti dal predetto comma 3. Decorsi i termini, in caso di mancata adozione degli atti previsti dal presente comma, la somma di cui al predetto articolo è liquidata dal giudice secondo equità.

Con il comma 5 si fa obbligo alle amministrazioni di dare attuazione al disposto dall'articolo 2-ter della legge n. 241 del 1990 entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge.

L'articolo 2, contenente disposizioni in materia di programmazione statistica ed economica, mira ad accelerare e rendere certi i tempi di approvazione del Programma statistico nazionale, il cui iter di approvazione annuale è stato negli ultimi anni fortemente ritardato dai tempi di espressione del parere reso dal Garante per la protezione dei dati personali.

La ritardata approvazione del Programma comporta, infatti, notevole incertezza nelle attività dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) e degli altri enti del Sistema statistico nazionale (SISTAN), con conseguenze negative anche per il rispetto degli obblighi derivanti dai regolamenti dell'Unione europea, producendo difficoltà operative per le imprese e gli altri soggetti sui quali ricade l'obbligo di risposta.

L'articolo 3 reca alcune misure che hanno l'evidente ratio di garantire l'attuazione del sistema del protocollo informatico all'interno delle singole amministrazioni. A questo scopo viene stabilito, in primis, che i responsabili per i sistemi informativi automatizzati sono tenuti a riferire, entro il 31 marzo 2007, circa l'attuazione delle disposizioni sulla gestione del protocollo informatico previste dall'articolo 50 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

La disposizione stabilisce, inoltre, che, in caso di inosservanza della normativa che disciplina il protocollo informatico, il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione nomini, senza possibilità di prevedere il riconoscimento di compensi aggiuntivi, il responsabile dei sistemi informativi commissario ad acta, con l'obbligo di riferire sul corretto funzionamento del sistema di gestione entro centottanta giorni dalla nomina.

 Il comma 3 prevede, inoltre, che il Governo promuova, attraverso la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, intese e accordi con le regioni e con le autonomie locali per favorire la generale adozione del protocollo informatico da parte di queste.

L'articolo 4 prevede un programma biennale di sperimentazione finalizzato alla riprogettazione e alla riorganizzazione dei processi di servizio, anche in deroga a disposizioni vigenti, alla riduzione degli oneri amministrativi che gravano sui cittadini e sulle imprese, nonché al raggiungimento degli obiettivi di maggior utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nell'azione amministrativa. Il programma è svolto sotto il controllo dei competenti uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri ed è finalizzato alla formulazione, da parte di questi ultimi, di proposte di modifica della normativa vigente al Comitato interministeriale di cui all'articolo 1 del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2006, n. 80.

Il successivo articolo 5 detta norme in materia di pubblicità dei procedimenti amministrativi. Il predetto articolo integra l'articolo 54 del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005, prevedendo, con l'introduzione della lettera g-bis) nel comma 1 del medesimo articolo, che i siti delle pubbliche amministrazioni disponibili in rete devono contenere anche l'elenco dei casi in cui sono applicabili il silenzio-assenso e la dichiarazione di inizio attività per quanto riguarda i procedimenti di propria competenza.

Con l'articolo 6 si novella l'articolo 14 della legge n. 241 del 1990, con la finalità di estendere l'applicazione dell'istituto della conferenza di servizi anche ai concessionari, agli incaricati e ai gestori di pubblici servizi (ENEL, SNAM, Rete ferroviaria italiana, ANAS, eccetera), esclusi dalla formulazione attuale degli articoli 14 e seguenti della legge medesima. In particolare, viene previsto il coinvolgimento di tali soggetti, senza diritto di voto, quando il procedimento amministrativo o il progetto dedotto nella conferenza di servizi implichi adempimenti di concessionari o incaricati di pubblico servizio, con l'obiettivo di parificarli alla pubblica amministrazione - cui si sostituiscono nella materiale gestione dei servizi pubblici - favorendone le modalità di raccordo con la stessa per la più efficace realizzazione dell'istituto della conferenza, che mira alla semplificazione dell'attività amministrativa.

Con il comma 3 si modifica l'articolo 29 della legge n. 241 del 1990, chiarendo, al fine di risolvere i numerosi dubbi interpretativi sinora manifestati dalla dottrina e dalla giurisprudenza, l'ambito di applicazione delle disposizioni della cosiddetta legge sul procedimento amministrativo alle regioni e agli enti locali.

In particolare, da un lato, il nuovo comma 1 dell'articolo 29 della legge n. 241 del 1990 prevede che le disposizioni contenute nell'articolo 2-bis («Conseguenze per il ritardo dell'amministrazione nella conclusione del procedimento»), introdotto dal presente disegno di legge, si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche, rientrando rispettivamente il «risarcimento del danno da ritardo» e la «sanzione civile per mera inosservanza del termine di conclusione del procedimento» nell'alveo delle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Dall'altro lato, il comma 2-bis, come novellato dal presente disegno di legge, stabilisce che attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione (determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale) le disposizioni concernenti gli obblighi, a carico della pubblica amministrazione, di garantire la partecipazione dell'interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine prefissato con un provvedimento espresso e motivato, di assicurare l'accesso alla documentazione amministrativa. Il comma 2-ter aggiunge, poi, che attengono, altresì, ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, le disposizioni in tema di silenzio-assenso e di dichiarazione di inizio di attività, ferma restando, però, la possibilità di un'intesa in sede di Conferenza unificata volta a limitare i casi in cui le norme citate trovano applicazione.

L'articolo in esame stabilisce, inoltre, che le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dai princìpi generali, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela (comma 2-quater, introdotto dal disegno di legge in esame). Trova, infine, spazio nel dettato normativo una disposizione di salvaguardia per le regioni a statuto speciale e per le province di Trento e di Bolzano (comma 2-quinquies).

Per rispondere ad una necessità fortemente avvertita dai consumatori, si estendono, inoltre, gli obblighi in materia di responsabile del procedimento, di cui alla legge n. 241 del 1990, ai gestori dei servizi di pubblica utilità di cui all'articolo 2, comma 1, della legge n. 481 del 1995.

Ad ulteriore tutela dell'utenza, la norma demanda alle competenti autorità di regolazione l'introduzione di forme di indennizzo automatico e forfetario da corrispondere, anche in via di autotutela negoziale, in caso di violazione degli obblighi in parola ovvero dei livelli qualitativi e quantitativi previsti dalle singole carte dei servizi.

La stessa norma contempla, inoltre, la possibilità di estendere, con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, tale prescrizione ad altri gestori di servizi di interesse generale, sempre in vista di una maggiore trasparenza nei rapporti con l'utenza.

Si stabilisce, poi, che, con riferimento ai ricorsi avverso i provvedimenti dell'Autorità per l'energia elettrica ed il gas, la competenza di primo grado spetta in via esclusiva e inderogabile al tribunale amministrativo regionale del Lazio, così come per i ricorsi avverso i provvedimenti dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (comma 5). Conseguentemente, il comma successivo sopprime la disposizione contenuta nell'articolo 2, comma 25, della legge n. 481 del 1995, che assegna la competenza al tribunale amministrativo regionale del luogo ove ha sede l'Autorità.

Con l'articolo 7 si introduce a carico del dirigente una misura che ha lo scopo di responsabilizzarlo ulteriormente in relazione alle carenze, di natura prevalentemente organizzativa, che possono compromettere la puntuale osservanza dei termini procedimentali o determinare aggravi per il cittadino, in termini di adempimenti superflui o inutili.

In tale senso si prevede che, fatte salve le disposizioni derivanti dalla contrattazione collettiva in materia di trattamento economico accessorio per i dirigenti - alle quali sono evidentemente rimesse la determinazione della voce del trattamento economico accessorio interessata dalla previsione normativa in esame, nonché la specificazione dei relativi criteri - al dirigente può non essere attribuito, in tutto o in parte, ferme restando le garanzie e le procedure di cui all'articolo 5 del decreto legislativo n. 286 del 1999, il trattamento economico accessorio nel caso in cui si verifichi una grave o ripetuta inosservanza dell'obbligo di provvedere entro i termini prefissati per ciascun procedimento, ovvero una grave e ripetuta inosservanza dell'obbligo di predisporre e di rendere noto agli interessati l'elenco dei procedimenti e degli adempimenti amministrativi di cui all'articolo 2-ter della legge n. 241 del 1990, introdotto dal presente disegno di legge, o l'inosservanza del divieto di richiedere al privato i documenti per i quali la normativa vigente consente il ricorso all'autocertificazione.

L'articolo 8 contiene disposizioni in materia di tutela amministrativa e di normazione regolamentare e delegata.

In particolare, con il comma 1 sono apportate alcune modifiche all'articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica n. 1199 del 1971, in materia di disciplina dei ricorsi amministrativi.

A fini di maggiore trasparenza viene previsto che copia della relazione istruttoria, nonché delle eventuali controdeduzioni delle altre amministrazioni, sia trasmessa anche alle parti. Si prevede, altresì, con la modifica del secondo comma dell'articolo 11, che il ricorrente possa depositare direttamente copia del ricorso presso il Consiglio di Stato.

Il comma 2 del presente articolo integra l'articolo 13 del citato decreto del Presidente della Repubblica, prevedendo in particolare che, nel caso in cui il ricorso straordinario al Capo dello Stato non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale, la quale sia non manifestamente infondata, il Consiglio di Stato sospenda l'espressione del parere, trasmettendo gli atti direttamente alla Corte costituzionale e notificando il relativo provvedimento ai soggetti interessati. L'esigenza di prevedere e disciplinare in modo espresso l'eventualità che sia sollevata una questione di legittimità costituzionale nasce dalla evidente incongruità che il ricorso straordinario possa essere deciso in applicazione di norme sospettate di illegittimità costituzionale, in contrasto con i basilari princìpi in tema di tutela giurisdizionale delle parti.

Il comma 3 introduce all'interno nell'articolo 14 del medesimo decreto del Presidente della Repubblica una nuova disposizione secondo cui i ricorsi diretti ad ottenere l'esecuzione dei decreti di decisione resi nel regime di alternatività sono proposti dinanzi al tribunale amministrativo regionale competente per territorio. Si prevede, mediante il richiamo del primo comma dell'articolo 37 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, un doppio grado di giudizio (piuttosto che l'unico grado che sarebbe conseguito al rinvio al secondo comma dello stesso articolo), così assicurando un intervento più ponderato da parte del giudice dell'ottemperanza.

Il comma 4 modifica l'articolo 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, prevedendo l'applicazione delle medesime forme di pubblicità, indicate dal terzo e quarto comma dell'articolo 14 del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 1199 del 1971, nei casi di annullamento di atti amministrativi generali a contenuto normativo. La norma colma una grave lacuna nel sistema della pubblicità, e dunque della conoscibilità, delle sentenze che incidono, con effetto erga omnes, sul diritto oggettivo di rango secondario. Per evidenti ragioni di praticità, si è ritenuto di limitare la pubblicazione alle sentenze passate in giudicato.

Il comma 5, modificando l'articolo 15 della legge n. 205 del 2000, prevede che i pareri del Consiglio di Stato rechino la sottoscrizione del presidente del collegio e dell'estensore.

Il successivo comma 6 stabilisce che il Governo, per l'attuazione delle deleghe di cui all'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, possa avvalersi del Consiglio di Stato. A tale scopo è prevista, presso il medesimo Consiglio (sezione per gli atti normativi), l'istituzione di una segreteria tecnica, composta da dieci unità individuate nell'ambito delle amministrazioni pubbliche e obbligatoriamente poste in posizione di distacco.

Il comma 7 apporta alcune modifiche all'articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, in materia di giudizio amministrativo sul silenzio. In particolare, alcune disposizioni, precedentemente contenute nell'articolo 2 della legge n. 241 del 1990, vengono inserite, attraverso una più corretta collocazione sistematica, nell'ambito del predetto articolo 21-bis.

Il comma 8, infine, integra il disposto dell'articolo 76 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, prevedendo espressamente che nell'anagrafe degli amministratori locali e regionali siano menzionate le sentenze di condanna emesse dalla Corte dei conti ai sensi degli articoli 53, comma 1, numero 5), e 248, comma 5, del medesimo testo unico.

Il comma 9 estende, invece, le disposizioni in tema di «informatica giuridica», previste dall'articolo 51 del codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo n. 196 del 2003, anche ai pareri resi dal Consiglio di Stato, i quali sono, pertanto, resi accessibili anche attraverso il sistema informativo e il sito istituzionale nella rete internet, osservando però le specifiche cautele previste dal medesimo codice (articolo 52).

L'articolo 9 introduce misure per la digitalizzazione degli atti e dei documenti nei processi amministrativo, contabile e tributario e altre misure di semplificazione delle notificazioni. Si rimette ad uno o più decreti, adottati, sentiti gli ordini professionali interessati, rispettivamente, per la giustizia amministrativa dal Presidente del Consiglio di Stato, per la giustizia contabile dal Presidente della Corte dei conti e, per la giustizia tributaria, dal Ministro dell'economia e delle finanze, il compito di determinare i tempi e le modalità della progressiva digitalizzazione degli atti e dei documenti dei procedimenti giurisdizionali amministrativo, contabile e tributario e dei procedimenti dinanzi alle sezioni consultive del Consiglio di Stato e alle sezioni di controllo della Corte dei conti. I decreti dispongono una fase di sperimentazione parziale o totale, anche limitata a singoli uffici giudiziari.

Le magistrature ordinaria, amministrativa, contabile e tributaria curano il costante scambio di informazioni in ordine ai programmi di digitalizzazione dei relativi procedimenti giurisdizionali e consultivi, anche al fine di favorire il riuso dei programmi informatici ai sensi dell'articolo 69 del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005.

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definiti le regole tecniche e i formati da utilizzare nell'ambito dei procedimenti interessati.

Il Capo II reca distinte misure finalizzate alla riduzione degli oneri per i cittadini e per le imprese.

L'articolo 10, al comma 1, introduce una norma di semplificazione, sostituendo il certificato di agibilità, previsto dall'articolo 24 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, con una semplice dichiarazione di conformità degli edifici e degli impianti, rilasciata sotto la propria responsabilità dal direttore dei lavori sulla base della documentazione prevista dall'articolo 25 del medesimo testo unico.

Il comma 2 detta, invece, una norma finalizzata a riorganizzare e a razionalizzare il sistema dei controlli amministrativi sulle attività di impresa in materia ambientale e di certificazione di qualità. In particolare, la disposizione in esame prevede che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'ambiente, della tutela del territorio e del mare e con il Ministro dello sviluppo economico, siano individuate le materie e le tipologie di attività nelle quali i suddetti controlli amministrativi si sovrappongono ai controlli periodici svolti dai soggetti certificatori accreditati in conformità a norme tecniche europee e internazionali sulle imprese soggette a certificazione ambientale o di qualità.

L'articolo 11 introduce modifiche all'articolo 119 del vigente codice della strada, di cui al decreto legislativo n. 285 del 1992, in tema di accertamenti medici per il conseguimento della patente di guida e in materia di esami di idoneità. Le disposizioni, che sono finalizzate a conseguire un risultato di semplificazione e di snellimento dell'attività amministrativa, si propongono di completare l'assetto delle competenze in materia di accertamento dei requisiti fisici e psichici dei conducenti, anche alla luce della previsione contenuta nell'articolo 103 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112. In tale senso, viene quindi istituito, presso ogni ufficio della motorizzazione, un apposito elenco nel quale i medici interessati devono essere iscritti a condizione che possiedano una serie di requisiti.

Sempre in tema di accertamenti medici, si è reso necessario introdurre alcune innovazioni per quanto riguarda le commissioni mediche, che attualmente sono istituite in ogni capoluogo di provincia. Per rendere più capillare il servizio ai cittadini, soprattutto a quelli diversamente abili - che sono tenuti a sottoporsi a visita medica presso le commissioni mediche locali - si è previsto che le suddette commissioni possano essere costituite, previa valutazione dei competenti organi regionali, presso ogni azienda sanitaria locale. In conformità al nuovo riparto di competenze, susseguente anche alla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, è stata introdotta una modifica all'articolo 119, comma 5, del citato codice di cui al decreto legislativo n. 285 del 1992, che deferisce alle regioni ovvero alle province autonome di Trento e di Bolzano la competenza a decidere i ricorsi avverso il giudizio delle commissioni mediche locali.

 L'intero complesso delle disposizioni proposte dall'articolo in commento, la cui concreta attuazione è rimessa ad un regolamento da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, soddisfa pienamente le esigenze di semplificazione e di snellimento dell'attività amministrativa.

L'articolo 12, modificando gli articoli 2, 71 e 72 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, estende ai gestori di servizi bancari e assicurativi l'obbligo di accettare le dichiarazioni e le autocertificazioni presentate dai clienti. In tale modo questi ultimi vengono equiparati, per quanto riguarda gli oneri di documentazione, agli utenti delle pubbliche amministrazioni.

Con specifico riferimento a queste ipotesi, le amministrazioni competenti al rilascio della certificazione sono tenute, su richiesta del gestore dei servizi bancari e assicurativi e previo consenso del dichiarante, a confermare per iscritto la corrispondenza tra la dichiarazione e i dati in loro possesso.

Sempre l'articolo 12 prevede, poi, l'individuazione, da parte delle amministrazioni certificanti, di uno specifico ufficio responsabile di tutte le attività connesse all'accertamento d'ufficio e ai controlli (articoli 43 e 71 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 445 del 2000). Il responsabile di tale ufficio deve predisporre una relazione sull'attività e sui risultati conseguiti, da trasmettere all'ufficio di controllo interno, anche ai fini della valutazione dei dirigenti. Queste misure organizzative, adottate per l'acquisizione d'ufficio dei dati e l'effettuazione dei relativi controlli, devono essere rese note dalle amministrazioni certificanti anche attraverso la pubblicazione nel sito internet dell'amministrazione.

La mancata risposta, entro trenta giorni dalle richieste di controllo, costituisce violazione dei doveri d'ufficio e rappresenta, in ogni caso, elemento negativo ai fini della valutazione del responsabile dell'ufficio.

 L'articolo 13 mira, invece, a semplificare notevolmente la fase della verifica dei requisiti e delle condizioni necessari all'acquisto della personalità giuridica ovvero alle modificazioni dell'atto costitutivo o dello statuto, spostando lo svolgimento della predetta fase procedimentale dinanzi al notaio. Le prefetture-uffici territoriali del Governo provvederanno all'iscrizione nel registro delle persone giuridiche sulla base dell'attestazione notarile.

 Al comma 2 è previsto, poi, che con decreto del Ministro dell'interno siano determinati i criteri e i parametri per la verifica dell'adeguatezza del patrimonio dell'ente alla realizzazione dello scopo, cui i notai dovranno uniformarsi.

L'articolo 14, accogliendo una specifica richiesta da parte dei cittadini, a decorrere dal 1o gennaio 2007, proroga a dieci anni la validità della carta d'identità. Con questa disposizione si intende ridurre la frequenza e il numero delle procedure di rinnovo. Inoltre, tenuto conto della definitiva sostituzione del documento di identità cartaceo con la carta d'identità elettronica a decorrere dal 1o gennaio 2006 (articolo 7-vicies ter del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 marzo 2005, n. 43), il comma 2 della stessa disposizione stabilisce che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri adottato ai sensi dell'articolo 66, comma 1, del codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005, recante le caratteristiche e le modalità per il rilascio di tale documento, si conformi alla predetta disposizione. Ciò al fine di garantire la fruibilità del documento elettronico per la stessa durata attribuita al documento cartaceo.

Il comma 3 del medesimo articolo 14, infine, delega il Governo ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi diretti alla semplificazione e al riassetto delle disposizioni in materia anagrafica.

Nell'esercizio della delega, il Governo dovrà attenersi al rispetto dei princìpi e criteri direttivi indicati, volti al riordino, al coordinamento e alla semplificazione delle disposizioni vigenti, assicurando la revisione delle procedure in funzione dell'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, la delegificazione dei procedimenti anagrafici, il riordino delle norme tecniche di garanzia dei dati personali e la semplificazione degli adempimenti richiesti al cittadino.

L'articolo 15 apporta, invece, alcune modifiche all'articolo 29-bis della legge n. 184 del 1983, in materia di adozione internazionale. In particolare, al fine di realizzare un più efficace e proficuo raccordo tra gli interessati all'adozione, i servizi socio-assistenziali del comune di residenza e il tribunale per i minorenni, è previsto quanto segue:

a) che la copia della dichiarazione di disponibilità ad adottare un minore straniero residente all'estero, depositata presso il tribunale, sia inviata, per gli adempimenti di competenza, anche ai servizi socio-assistenziali del comune di residenza;

b) che, nel caso in cui il tribunale per i minorenni ritenga di dover dichiarare immediatamente l'inidoneità degli aspiranti all'adozione per manifesta carenza dei requisiti, il decreto motivato debba essere comunicato, oltre che agli interessati, ai servizi dell'ente locale competente.

L'articolo 16 contiene, con i relativi princìpi e criteri direttivi, la delega al Governo ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo recante modifiche al codice della navigazione. Le modifiche avranno ad oggetto le sanzioni pecuniarie da irrogare nei confronti dei gestori aeroportuali, degli operatori aerei, dei manutentori aeronautici e dei prestatori di servizi al trasporto aereo.

Il comma 3 contiene i princìpi e criteri di attuazione della delega: dalle sanzioni pecuniarie da comminare al gestore aeroportuale (qualora non rispetti gli obblighi specificati dall'articolo 705 del codice della navigazione ovvero i requisiti di sicurezza per la gestione dell'aeroporto) alle sanzioni da comminare ai manutentori e agli operatori aerei (nel caso in cui non rispettino i requisiti per il rilascio e per il mantenimento del relativo certificato), oltre che agli esercenti per violazione delle disposizioni normative in materia di assegnazione delle bande orarie; dall'indicazione dell'importo minimo e massimo delle sanzioni pecuniarie all'individuazione dell'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) quale unica autorità competente all'irrogazione delle sanzioni amministrative.

L'articolo 17 contiene la delega al Governo per la riforma del codice della strada, di cui al decreto legislativo n. 285 del 1992, che risponde, da un lato, all'esigenza di aumentare il livello di sicurezza della circolazione stradale e la salvaguardia della vita di tutti coloro che circolano sulle nostre strade con veicoli a motore, con l'obiettivo, conforme anche agli indirizzi comunitari, di ridurre drasticamente il numero delle vittime di incidenti; dall'altro, alla necessità di promuovere una semplificazione significativa della disciplina legislativa e procedure più snelle per l'adeguamento tecnico dei veicoli.

La delega prevede un processo riformatore del codice della strada, profondo e di ampio respiro, non realizzato con gli interventi attuati negli ultimi anni, che, a cominciare dall'introduzione della «patente a punti» per arrivare al nuovo regime del certificato di idoneità alla guida dei motorini e al recepimento della direttiva europea sulla formazione dei conducenti professionali, hanno rappresentato solo un primo passo per affrontare in modo efficace e coerente, ma ancora non organico, il complesso problema della sicurezza della circolazione, rispetto al quale molto resta da fare per porre l'Italia al passo con gli altri Paesi europei.

La vastità e la complessità dell'intervento rendono necessario, come per le riforme operate in altri settori, il ricorso ad una norma di delega che, valorizzando il fine della semplificazione, detti al Governo princìpi e criteri direttivi per un generale e organico riassetto delle norme vigenti in materia di circolazione stradale, con una revisione globale del codice della strada.

In particolare, il presente articolo, al comma 1, enunzia i princìpi e criteri direttivi cui il Governo dovrà conformarsi nell'adozione del decreto legislativo.

Al comma 3 del medesimo articolo, al fine di assicurare coerenza, chiarezza e semplicità della normazione secondaria del settore, è previsto l'esercizio della potestà regolamentare del Governo per l'adozione delle disposizioni correttive e integrative del regolamento di attuazione del codice della strada da coordinare con le modifiche che verranno introdotte dal decreto legislativo attuativo della presente delega.

Il comma 4 conferisce altresì al Governo l'ulteriore possibilità di apportare disposizioni integrative e correttive alla nuova disciplina introdotta con il decreto legislativo attuativo della presente delega, entro tre anni dalla data di entrata in vigore della presente legge.

L'articolo 18 contiene, infine, una norma di copertura finanziaria (cosiddetta «norma di salvaguardia»), la quale statuisce, in modo inequivocabile, che dalla presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, e che all'attuazione della medesima si provvede nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente.

 


 

 

 


 

 

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disegno di legge

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Capo I

MISURE VOLTE ALLA RIORGANIZZAZIONE DELL'AZIONE AMMINISTRATIVA, ALLA RIDUZIONE E ALLA CERTEZZA DEI TEMPI DEI PROCEDIMENTI E RELATIVE FORME DI TUTELA

 

Art. 1.

(Modifiche alla legge 7 agosto 1990, n. 241, in materia di conclusione del procedimento).

 

1. Alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) l'articolo 2 è sostituito dal seguente:

«Art. 2. - (Conclusione del procedimento). - 1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso.

2. Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni.

3. Con regolamenti adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, sono individuati i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali. Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza.

 4. Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su proposta del Ministro competente, tenendo conto della sostenibilità dei termini, sotto il profilo dell'organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento, sono individuati i termini superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali.

5. Fatto salvo quanto previsto da specifiche disposizioni normative, le Autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza.

6. I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall'inizio del procedimento d'ufficio, ovvero dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte.

7. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 17, i termini di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 possono essere sospesi, per una sola volta, per l'acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. Si applicano le disposizioni dell'articolo 14, comma 2»;

b) dopo l'articolo 2 sono inseriti i seguenti:

«Art. 2-bis. - (Conseguenze del ritardo dell'amministrazione nella conclusione del procedimento). - 1. Le pubbliche amministrazioni sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto.

2. Indipendentemente dal risarcimento del danno di cui al comma 1 e con esclusione delle ipotesi in cui il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento dell'istanza, le pubbliche amministrazioni corrispondono ai soggetti istanti, a titolo sanzionatorio del mero ritardo, una somma di denaro in misura fissa ed eventualmente progressiva, tenuto conto anche della rilevanza degli interessi coinvolti nel procedimento, nei casi di inosservanza dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi.

3. Con regolamento, emanato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono stabiliti la misura e il termine di corresponsione della somma di cui al comma 2 del presente articolo. Il regolamento stabilisce, altresì, le modalità di pagamento per le amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali. Le regioni, le province e i comuni determinano le modalità di pagamento per i procedimenti di propria competenza. Il giudice, in sede di liquidazione del risarcimento del danno ai sensi del comma 1, decurta l'importo di quanto eventualmente conseguito dal danneggiato ai sensi del comma 2.

4. Le controversie relative all'applicazione del presente articolo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno di cui al comma 1 si prescrive in cinque anni; il diritto di cui al comma 2 si prescrive in un anno. In entrambi i casi, il termine di prescrizione di cui all'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni, decorre dalla data del pagamento, che deve essere comunicato entro quindici giorni dall'amministrazione gravata del relativo onere economico.

Art. 2-ter. - (Elenco della documentazione necessaria, moduli e formulari). - 1. Le pubbliche amministrazioni definiscono e rendono disponibili, anche attraverso gli uffici per le relazioni con il pubblico, gli elenchi della documentazione da presentare unitamente all'istanza ai fini dell'adozione del provvedimento amministrativo richiesto, nonché dei casi in cui operano il silenzio assenso e la dichiarazione di inizio di attività nei procedimenti di propria competenza.

2. Le pubbliche amministrazioni definiscono e rendono disponibili anche per via telematica i moduli e i formulari validi ad ogni effetto di legge, anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive di certificazione e delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà.

3. Le pubbliche amministrazioni non possono chiedere ulteriori informazioni o documenti oltre a quelli indicati nei moduli, nei formulari e negli elenchi, se non con atto motivato, il quale determina la sospensione del termine per la conclusione del procedimento alle condizioni di cui all'articolo 2, comma 7»;

c) all'articolo 10-bis, comma 1, terzo periodo, la parola: «interrompe» è sostituita dalla seguente: «sospende» e le parole: «iniziano nuovamente» sono sostituite dalla seguente: «riprendono»;

d) all'articolo 16 sono apportate le seguenti modificazioni:

1) al comma 1, secondo periodo, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «, che comunque non può superare i quarantacinque giorni dal ricevimento della richiesta»;

2) il comma 2 è sostituito dal seguente:

«2. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere obbligatorio o senza che l'organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, è in facoltà dell'amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall'espressione del parere. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere facoltativo o senza che l'organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, l'amministrazione richiedente procede indipendentemente dall'espressione del parere. In tali casi, l'organo competente ad adottare il provvedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti dalla mancata espressione dei pareri di cui al presente comma»;

3) al comma 4, le parole: «il termine di cui al comma 1 può essere interrotto» sono sostituite dalle seguenti: «i termini di cui al comma 1 possono essere interrotti»;

4) il comma 5 è sostituito dal seguente:

«5. I pareri di cui al comma 1 sono trasmessi con mezzi telematici»;

5) dopo il comma 6 è aggiunto, in fine, il seguente:

«6-bis. Resta fermo quanto previsto dall'articolo 127 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163»;

e) all'articolo 17 sono apportate le seguenti modificazioni:

1) al comma 1 sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: «Decorsi inutilmente ulteriori novanta giorni, l'organo competente procede comunque all'adozione del provvedimento. In tal caso, l'organo competente ad adottare il provvedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti dalla mancata emissione delle valutazioni tecniche di cui al presente comma»;

2) dopo il comma 2 è inserito il seguente:

«2-bis. Nei casi in cui leggi o regolamenti prevedono per l'adozione di un provvedimento l'acquisizione di valutazioni tecniche, i termini di cui all'articolo 2, commi 2, 3, 4 e 5, sono sospesi fino all'acquisizione della valutazione e, comunque, salvo che per i casi di cui al comma 2 del presente articolo, non oltre i termini massimi previsti dal comma 1».

2. I servizi di controllo interno delle singole amministrazioni statali, ovvero le strutture delle medesime amministrazioni cui sono affidate, in forza dei rispettivi ordinamenti, le verifiche sul rispetto dei termini procedimentali, e i corrispondenti uffici od organi degli enti pubblici nazionali sono tenuti, anche avvalendosi dei sistemi di protocollo informatico, a misurare i tempi medi di conclusione dei procedimenti, nonché a predisporre un apposito rapporto annuale, indicando il numero e le tipologie dei procedimenti che non si sono conclusi nei termini previsti. Il rapporto, corredato da un piano di riduzione dei tempi, è presentato ogni anno, entro il 15 febbraio dell'anno successivo, alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Sulla base delle risultanze del rapporto si provvede, anche su impulso di quest'ultima, al conseguente adeguamento dei termini di conclusione dei procedimenti con le modalità di cui all'articolo 2, commi 3 e 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come da ultimo sostituito dal comma 1, lettera a), del presente articolo.

3. In sede di prima attuazione della presente legge, i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri e gli atti o provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 dell'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come da ultimo sostituito dal comma 1, lettera a), del presente articolo, sono adottati entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge. Le disposizioni regolamentari vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge, che prevedono termini superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti, cessano di avere effetto a decorrere dalla scadenza del termine di cui al primo periodo del presente comma. Continuano ad applicarsi le disposizioni regolamentari, vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge, che prevedono termini non superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti. La disposizione di cui al comma 2 dell'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, come da ultimo sostituito dal comma 1, lettera a), del presente articolo, si applica dallo scadere del termine di un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge.

4. Il regolamento previsto dall'articolo 2-bis, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dal comma 1, lettera b), del presente articolo, è emanato entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della medesima disposizione. Entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del predetto regolamento, le regioni, le province e i comuni adottano gli atti finalizzati agli adempimenti previsti nel citato articolo 2-bis, comma 3, della legge n. 241 del 1990. Decorsi i termini prescritti, in caso di mancata adozione degli atti previsti dal presente comma, la somma di cui al medesimo articolo 2-bis è liquidata dal giudice secondo equità.

5. Le pubbliche amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali danno attuazione alle disposizioni di cui all'articolo 2-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dal comma 1, lettera b), del presente articolo, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge.

6. Il Ministro dell'economia e delle finanze provvede al monitoraggio degli eventuali oneri di cui all'articolo 2-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dal comma 1, lettera b), del presente articolo, anche ai fini dell'adozione dei provvedimenti correttivi di cui all'articolo 11-ter, comma 7, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni. I decreti eventualmente emanati ai sensi dell'articolo 7, secondo comma, numero 2), della legge 5 agosto 1978, n. 468, prima dell'entrata in vigore dei provvedimenti o delle misure di cui al periodo precedente sono tempestivamente trasmessi alle Camere, corredati da apposite relazioni illustrative.

 

 

Art. 2.

(Riduzione dei tempi di approvazione del Programma statistico nazionale).

1. All'articolo 6-bis, comma 2, del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «, il quale esprime il proprio parere entro il termine di sessanta giorni. Si applica, a tale fine, quanto previsto dall'articolo 154, comma 5, del codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196».

 

 

Art. 3.

(Misure per l'attuazione del protocollo informatico).

1. I responsabili per i sistemi informativi automatizzati, individuati ai sensi dell'articolo 10 del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, riferiscono al Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, entro il 31 marzo 2007, circa l'attuazione delle disposizioni sulla gestione del protocollo informatico previste dall'articolo 50, comma 3, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

2. In caso di mancata osservanza delle disposizioni di cui al comma 1, il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione nomina il responsabile per i sistemi informativi automatizzati di ciascuna amministrazione statale commissario ad acta per l'attuazione delle disposizioni previste dall'articolo 50, comma 3, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, sulla gestione del protocollo informatico. Entro centottanta giorni dalla nomina, il commissario ad acta riferisce sull'effettivo avvio e sul corretto funzionamento del sistema di gestione del protocollo informatico.

3. Il Governo promuove, attraverso la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, intese e accordi con le regioni e con le autonomie locali per favorire la generale adozione, da parte delle medesime, del protocollo informatico ai sensi del presente articolo.

 

 

Art. 4.

(Riorganizzazione sperimentale dei processi di servizio in deroga alla normativa vigente).

1. Al fine di ridurre gli oneri amministrativi che gravano sui cittadini e sulle imprese e di raggiungere gli obiettivi previsti dagli articoli 12 e 14 del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, sono consentite, in via sperimentale, per un periodo di due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge e con le modalità di cui ai commi 2 e 3, la riprogettazione e la riorganizzazione dei processi di servizio in deroga alla vigente normativa statale, fatti salvi le disposizioni della Costituzione, i princìpi comunitari, le disposizioni che costituiscono adempimento di obblighi imposti dall'ordinamento comunitario, i princìpi fondamentali dell'ordinamento in materia di diritti civili, le disposizioni in materia di difesa e sicurezza nazionale, ordine e sicurezza pubblica, immigrazione e consultazione elettorale, nonchè i princìpi fondamentali dell'azione amministrativa.

2. Le pubbliche amministrazioni, anche regionali e locali, comunicano i progetti di sperimentazione per i quali intendono avvalersi della deroga di cui al comma 1. I competenti uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri, in collaborazione con le amministrazioni competenti per settore, valutano i progetti, avvalendosi del contingente di esperti di cui al comma 2 dell'articolo 11 della legge 6 luglio 2002, n. 137, entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione.

3. In caso di valutazione positiva, con regolamento di delegificazione, adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con i Ministri interessati, è autorizzata la sperimentazione in deroga. Il decreto di cui al presente comma indica il termine di efficacia della sperimentazione, non superiore a ventiquattro mesi, e contiene l'elenco tassativo delle norme di cui è consentita la deroga temporanea.

4. I competenti uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri, in collaborazione con le amministrazioni interessate, effettuano il monitoraggio sull'attuazione dei progetti di sperimentazione in deroga alle norme vigenti, verificano i risultati conseguiti, promuovono la condivisione di questi tra tutte le amministrazioni pubbliche mediante il trasferimento delle soluzioni tecniche e organizzative.

5. Il Governo valuta le iniziative di modifica alla normativa vigente conseguenti agli esiti delle sperimentazioni, sentito il Comitato interministeriale di cui all'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2006, n. 80.

6. Nell'esercizio delle competenze di cui al presente articolo, aventi ad oggetto i progetti di sperimentazione delle pubbliche amministrazioni regionali e locali, il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione opera in raccordo con il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali.

 

 

Art. 5.

(Pubblicità dei procedimenti e degli adempimenti amministrativi).

1. Al comma 1 dell'articolo 54 del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, è aggiunta, in fine, la seguente lettera:

«g-bis) i casi in cui sono applicabili il silenzio assenso e la dichiarazione di inizio di attività nei procedimenti di propria competenza».

 

 

Art. 6.

(Ambito applicativo di alcune disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241).

1. All'articolo 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, è aggiunto, in fine, il seguente comma:

«5-ter. Nel caso in cui il procedimento amministrativo o il progetto dedotto nella conferenza di servizi di cui agli articoli 14 e 14-bis implichi adempimenti di concessionari, gestori o incaricati di pubblici servizi, gli stessi partecipano alla conferenza secondo le disposizioni del presente capo, senza diritto di voto».

 2. L'articolo 22, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, è abrogato.

3. All'articolo 29 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) il comma 1 è sostituito dal seguente:

«1. Le disposizioni della presente legge si applicano alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali. Le disposizioni in tema di giustizia amministrativa e quelle relative agli effetti del ritardo dell'amministrazione nella conclusione del procedimento previsti dall'articolo 2-bis si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche»;

b) dopo il comma 2 sono aggiunti i seguenti:

«2-bis. Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti gli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell'interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine prefissato con un provvedimento espresso e motivato, di assicurare l'accesso alla documentazione amministrativa.

2-ter. Attengono altresì ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti la dichiarazione di inizio di attività e il silenzio assenso, salva la possibilità di individuare, con intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, casi ulteriori in cui tali disposizioni non si applicano.

2-quater. Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela.

 2-quinquies. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione».

4. Dopo l'articolo 29 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come da ultimo modificato dal comma 3 del presente articolo, è inserito il seguente:

Art. 29-bis. - (Disciplina per i gestori di servizi di pubblica utilità). - 1. I gestori pubblici o privati dei servizi di pubblica utilità di cui all'articolo 2, comma 1, della legge 14 novembre 1995, n. 481, applicano al rapporto di utenza, in quanto compatibili, le disposizioni degli articoli 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10 della presente legge.

2. Con provvedimenti delle rispettive autorità di regolazione, da adottare entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del presente articolo, sono determinate le concrete modalità applicative delle disposizioni del comma 1.

3. In caso di mancata osservanza, da parte dei gestori pubblici o privati di servizi di pubblica utilità di cui all'articolo 2, comma 1, della legge 14 novembre 1995, n. 481, delle disposizioni di cui al comma 1 del presente articolo ovvero dei livelli minimi di qualità e di quantità predeterminati e pubblicati anche attraverso carte dei servizi, nella misura e secondo le modalità stabilite con provvedimenti delle rispettive autorità di regolazione, da adottare entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del presente articolo, deve essere assicurata agli utenti interessati la corresponsione di un indennizzo automatico e forfetario, eventualmente anche mediante forme di autotutela negoziale.

4. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente articolo, sono individuati gli altri servizi di interesse generale soggetti all'applicazione degli articoli 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10 della presente legge, nonché i soggetti competenti all'attuazione dei commi 2 e 3 del presente articolo».

 5. L'articolo 1, comma 26, della legge 31 luglio 1997, n. 249, si applica anche all'Autorità per l'energia elettrica ed il gas.

6. All'articolo 2, comma 25, della legge 14 novembre 1995, n. 481, e successive modificazioni, le parole: «e sono proposti avanti il tribunale amministrativo regionale ove ha sede l'Autorità» sono soppresse.

 

 

Art. 7.

(Responsabilità dirigenziale).

1. Dopo il comma 1 dell'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, è inserito il seguente:

«1-bis. Ferme restando le disposizioni contrattuali relative al trattamento economico accessorio, al dirigente può non essere attribuito, in tutto o in parte, in relazione al grado di responsabilità e tenuto conto degli eventuali inadempimenti del responsabile del procedimento, nonché della gravità dei casi, valutata con i sistemi e le garanzie di cui all'articolo 5 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, il trattamento economico accessorio nel caso in cui, per i procedimenti amministrativi che ricadono nella competenza dell'ufficio da lui diretto, si verifichi:

a) grave e ripetuta inosservanza dell'obbligo di provvedere entro i termini fissati per ciascun procedimento;

b) grave e ripetuta inosservanza dell'obbligo di predisporre, aggiornare e rendere noto agli interessati l'elenco di cui all'articolo 2-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241;

c) grave e ripetuta inosservanza del divieto di esigere dal privato la presentazione di documenti per i quali la normativa vigente consente il ricorso alle dichiarazioni sostitutive di certificazione o di atto di notorietà, nonché l'acquisizione diretta di cui all'articolo 18, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni».

 

Art. 8.

(Disposizioni in materia di tutela amministrativa e di normazione regolamentare e delegata).

1. All'articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al primo comma, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Copia della relazione istruttoria nonché delle eventuali controdeduzioni delle altre amministrazioni è trasmessa, contestualmente, anche alle parti»;

b) il secondo comma è sostituito dal seguente:

«Trascorso il detto termine, il ricorrente può depositare direttamente copia del ricorso presso il Consiglio di Stato».

2. Nell'articolo 13, primo comma, alinea, del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, dopo il secondo periodo, è inserito il seguente: «Se ritiene che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata, sospende l'espressione del parere e, riferendo i termini e i motivi della questione, ordina alla segreteria l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 23 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87, nonché la notifica del provvedimento ai soggetti ivi indicati».

3. All'articolo 14, secondo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «I ricorsi diretti ad ottenere l'esecuzione dei decreti di decisione resi nel regime di alternatività ai sensi degli articoli 8 e 15 del presente decreto sono proposti al tribunale amministrativo regionale competente per territorio ai sensi dell'articolo 37, primo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034».

 4. All'articolo 26, secondo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Trovano applicazione le forme di pubblicità di cui all'articolo 14, terzo e quarto comma, del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, quando la sentenza di annullamento degli atti ivi indicati è passata in giudicato».

5. All'articolo 15 della legge 21 luglio 2000, n. 205, le parole: «l'indicazione» sono sostituite dalle seguenti: «la sottoscrizione».

6. Per l'attuazione delle deleghe di cui all'articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, il Governo può avvalersi del Consiglio di Stato ai sensi dell'articolo 14, numero 2o, del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, e in tale caso non occorre acquisire il relativo parere previsto dall'articolo 17, comma 25, della legge 15 maggio 1997, n. 127, nonché dall'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59. A tale fine è costituita presso la Sezione consultiva per gli atti normativi una segreteria tecnica, composta da un contingente di dieci unità di personale, individuate nell'ambito delle amministrazioni pubbliche e obbligatoriamente collocate in posizione di distacco, con oneri a carico dell'amministrazione di appartenenza.

7. All'articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 1 è premesso il seguente:

«01. Salvi i casi di silenzio assenso o di silenzio rigetto, il ricorso avverso il silenzio dell'amministrazione, decorsi i termini stabiliti dall'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, per la conclusione del procedimento amministrativo, può essere proposto, anche senza necessità di diffida, all'amministrazione inadempiente, fino a che perdura l'inadempimento e comunque non oltre un anno dalla data di scadenza dei medesimi termini. È fatta salva la possibilità di riproporre l'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti»;

 b) il comma 2 è sostituito dal seguente:

«2. Il giudice amministrativo può conoscere della fondatezza dell'istanza. Con la sentenza di accoglimento totale o parziale del ricorso, il giudice amministrativo ordina all'amministrazione di provvedere, di norma entro un termine non superiore a trenta giorni. Qualora l'amministrazione resti inadempiente oltre tale termine, il giudice amministrativo, su richiesta di parte, nomina un commissario che provvede in luogo della stessa».

8. All'articolo 76 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è aggiunto, in fine, il seguente comma:

«4-bis. Nell'anagrafe è inserita menzione delle sentenze emesse dalla Corte dei conti ai sensi degli articoli 63, comma 1, numero 5), e 248, comma 5».

9. Al codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) all'articolo 51, comma 2, le parole: «segreteria sono rese accessibili» sono sostituite dalle seguenti: «segreteria, nonché i pareri resi dal Consiglio di Stato, sono resi accessibili»;

b) all'articolo 52, è aggiunto, in fine, il seguente comma:

«7-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano, in quanto compatibili, anche ai pareri resi dal Consiglio di Stato».

 

 

Art. 9.

(Misure per la digitalizzazione degli atti e dei documenti nei processi amministrativo, contabile e tributario e altre misure di semplificazione delle notificazioni).

1. Fermo restando quanto previsto dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2001, n. 123, i tempi e le modalità della progressiva digitalizzazione degli atti e dei documenti dei procedimenti giurisdizionali amministrativo, contabile e tributario e dei procedimenti dinanzi alle sezioni consultive del Consiglio di Stato e alle sezioni di controllo della Corte dei conti sono stabiliti con uno o più decreti adottati, sentiti gli ordini professionali interessati, rispettivamente, per la giustizia amministrativa dal Presidente del Consiglio di Stato, per la giustizia contabile dal Presidente della Corte dei conti e, per la giustizia tributaria, acquisito il parere di cui all'articolo 24, comma 1, lettera i), del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, dal Ministro dell'economia e delle finanze. I decreti, tenuto conto delle regole tecniche e dei formati di cui al comma 4, dispongono una fase di sperimentazione parziale o totale, anche limitata a singoli uffici giudiziari, e, all'esito della stessa, prevedono:

a) valutati i risultati della sperimentazione, nonché lo stato dello sviluppo tecnologico, l'obbligo di depositare anche o esclusivamente su supporto informatico o per via telematica gli atti o i documenti offerti in comunicazione dalle parti;

b) eventuali deroghe all'obbligo di produzione su supporto informatico o in via telematica per determinate tipologie di procedimenti, atti e documenti;

c) il numero di copie cartacee da produrre quando il deposito su supporto informatico o in via telematica non escluda il deposito di atti o documenti in forma cartacea.

2. I decreti di cui al comma 1 sono sottoposti al visto e alla registrazione della Corte dei conti e sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, acquisendo efficacia dalla data della predetta pubblicazione.

3. Le magistrature ordinaria, amministrativa, contabile e tributaria curano il costante scambio di informazioni in ordine ai programmi di digitalizzazione dei relativi procedimenti giurisdizionali e consultivi anche al fine di favorire il riuso dei programmi informatici ai sensi dell'articolo 69 del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.

4. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, sentiti i soggetti di cui al comma 1, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definiti le regole tecniche e i formati da utilizzare nell'ambito dei procedimenti di cui al medesimo comma 1.

5. Gli avvocati e procuratori dello Stato possono eseguire la notificazione di atti civili, amministrativi e stragiudiziali, ai sensi della legge 21 gennaio 1994, n. 53, e successive modificazioni, previa autorizzazione dell'Avvocato generale dello Stato o, su sua delega, dell'avvocato distrettuale preposto alla sede alla quale è assegnato l'avvocato o procuratore dello Stato destinatario dell'autorizzazione.

6. L'Avvocatura generale dello Stato e ciascuna avvocatura distrettuale dello Stato devono munirsi di un apposito registro cronologico conforme al modello allegato al decreto del Ministro di grazia e giustizia 27 maggio 1994, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 131 del 7 giugno 1994. La validità dei registri è subordinata alla previa numerazione e vidimazione, in ogni mezzo foglio, rispettivamente da parte dell'Avvocato generale dello Stato, o di un avvocato dello Stato allo scopo delegato, ovvero da parte dell'avvocato distrettuale dello Stato.

7. Ove gli atti notificati ai sensi del comma 5 del presente articolo siano esenti da bollo, non si applica la disposizione di cui all'articolo 10 della legge 21 gennaio 1994, n. 53.

 

 

Capo II

MISURE FINALIZZATE ALLA RIDUZIONE DEGLI ONERI PER I CITTADINI E PER LE IMPRESE.

 

Art. 10.

(Misure in materia di certificazioni).

1. All'articolo 24 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in  materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, dopo il comma 4 è aggiunto il seguente:

«4-bis. Il certificato di agibilità di cui al comma 1, limitatamente all'esecuzione delle opere di edilizia privata, è sostituito dalla dichiarazione di conformità alla normativa vigente in materia di agibilità degli edifici e degli impianti negli stessi installati, rilasciata dal direttore dei lavori sulla base della documentazione prevista dall'articolo 25».

2. Ai fini della riorganizzazione e della razionalizzazione del sistema dei controlli amministrativi sulle attività di impresa in materia ambientale e della relativa certificazione di qualità, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro dello sviluppo economico, sono individuate le materie e le tipologie di attività nelle quali i suddetti controlli amministrativi si sovrappongono ai controlli periodici svolti dai soggetti certificatori accreditati in conformità a norme tecniche europee e internazionali sulle imprese soggette a certificazione ambientale o di qualità.

 

 

Art. 11.

(Disposizioni in materia di accertamenti medici per il conseguimento della patente di guida e del certificato di idoneità alla guida di ciclomotori).

1. All'articolo 119 del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) il comma 2 è sostituito dal seguente:

«2. L'accertamento dei requisiti fisici e psichici, tranne che per i casi stabiliti nei commi 2-bis e 4, è effettuato da medici iscritti in un elenco istituito presso gli uffici del dipartimento per i trasporti terrestri e per i sistemi informativi e statistici del Ministero dei trasporti»;

b) il comma 4, primo periodo, alinea, è sostituito dal seguente: «L'accertamento dei requisiti fisici e psichici è effettuato da commissioni mediche locali che possono essere costituite, previa valutazione dei competenti organi regionali, presso ogni azienda sanitaria locale, nei riguardi:»;

c) il comma 5 è sostituito dal seguente:

«5. Avverso il giudizio delle commissioni di cui al comma 4 è ammesso ricorso entro trenta giorni alla regione o alla provincia autonoma di Trento o di Bolzano competente».

2. Con regolamento da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono stabilite le modalità per l'attuazione dell'articolo 119 del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, come da ultimo modificato dal comma 1 del presente articolo, è disciplinato il periodo transitorio di prima attuazione, sono determinate le modalità di controllo sull'osservanza delle disposizioni e sono conseguentemente adeguate le procedure per la conferma di validità della patente previste dall'articolo 126 del citato codice di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni.

 

 

Art. 12.

(Modifiche degli articoli 2, 71 e 72 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445).

1. All'articolo 2, comma 1, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e successive modificazioni, dopo le parole: «di pubblici servizi» sono inserite le seguenti: «e di servizi bancari o assicurativi», e le parole: «e ai privati» sono sostituite dalle seguenti: «nonché agli altri privati».

2. All'articolo 71, comma 4, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, le parole: «ai privati che vi consentono» sono sostituite dalle seguenti: «ai gestori di servizi bancari o assicurativi e agli altri privati che vi consentono».

3. L'articolo 72 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, è sostituito dal seguente:

«Art. 72 (L). - (Responsabilità dei controlli). - 1. Ai fini dell'accertamento d'ufficio di cui all'articolo 43 e dei controlli di cui all'articolo 71, le amministrazioni certificanti individuano un ufficio responsabile per tutte le attività volte a gestire, garantire e verificare la trasmissione dei dati o l'accesso diretto agli stessi da parte delle amministrazioni procedenti. Il responsabile di tale ufficio o un dipendente da questo nominato è tenuto a dare immediata risposta alle amministrazioni procedenti sulle modalità di accesso ai dati dell'amministrazione certificante.

2. Il responsabile dell'ufficio di cui al comma 1 predispone, entro il 30 giugno di ogni anno, una relazione sull'attività e sui risultati conseguiti. La relazione è trasmessa all'ufficio di controllo interno anche ai fini della valutazione dei dirigenti.

3. Le amministrazioni certificanti, per il tramite dell'ufficio di cui al comma 1, individuano e rendono note, anche attraverso la pubblicazione nel sito internet dell'amministrazione, le misure organizzative adottate per l'efficiente, efficace e tempestiva acquisizione d'ufficio dei dati e per l'effettuazione dei controlli medesimi, nonché le modalità per la loro esecuzione.

4. La mancata risposta entro il termine di trenta giorni alle richieste di controllo costituisce violazione dei doveri d'ufficio e costituisce in ogni caso elemento negativo ai fini della valutazione del responsabile dell'ufficio di cui al comma 1».

 

 

Art. 13.

(Misure in materia di riconoscimento della personalità giuridica).

1. La verifica dei requisiti e delle condizioni per l'acquisto della personalità giuridica, di cui ai commi 3 e 4 dell'articolo 1 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio 2000, n. 361, nonché per le modificazioni dello statuto e dell'atto costitutivo, di cui ai commi 2 e 3 dell'articolo 2 del medesimo regolamento, può essere effettuata dal notaio, secondo i criteri fissati dal decreto previsto dal comma 2 del presente articolo. La prefettura - ufficio territoriale del Governo provvede, sulla base dell'attestazione notarile, all'iscrizione nel registro delle persone giuridiche.

2. Con decreto del Ministro dell'interno sono individuati i criteri e i parametri per la verifica dell'adeguatezza del patrimonio dell'ente alla realizzazione dello scopo, ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio 2000, n. 361.

 

 

Art. 14.

(Validità della carta d'identità e delega al Governo per la semplificazione e il riassetto delle disposizioni in materia anagrafica).

1. A decorrere dal 1o gennaio 2007, la carta d'identità ha validità di dieci anni.

2. Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previsto dall'articolo 66, comma 1, del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, è adottato in conformità alla disposizione di cui al comma 1 del presente articolo.

3. Il Governo è delegato ad adottare, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro dell'interno, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per la semplificazione e il riassetto delle disposizioni in materia anagrafica, ivi compresa l'anagrafe degli italiani residenti all'estero, secondo i princìpi, i criteri direttivi e le procedure di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, nonché nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) riordino, coordinamento e semplificazione delle disposizioni vigenti in materia anagrafica;

b) revisione delle procedure in funzione dell'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, e nel rispetto dei criteri dell'interoperabilità e della cooperazione applicativa;

c) delegificazione delle norme primarie di disciplina puntuale dei procedimenti anagrafici;

d) riordino delle norme tecniche di garanzia della sicurezza e della riservatezza dei dati personali;

e) semplificazione e riduzione degli adempimenti richiesti al cittadino.

 

 

Art. 15.

(Disposizioni in materia di adozione internazionale).

1. All'articolo 29-bis della legge 4 maggio 1983, n. 184, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 1 è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Copia della dichiarazione depositata presso il tribunale per i minorenni è da loro inviata anche ai servizi socio-assistenziali del comune di residenza affinché provvedano agli adempimenti di cui al comma 4»;

b) il comma 3 è sostituito dal seguente:

«3. Il tribunale per i minorenni, se ritiene di dover dichiarare immediatamente l'inidoneità degli aspiranti all'adozione per manifesta carenza dei requisiti, pronuncia decreto motivato e lo comunica, oltre che agli interessati, ai servizi dell'ente locale di cui al comma 1. Nelle altre ipotesi, trasmette copia della dichiarazione di disponibilità ai servizi medesimi».

 

 

Art. 16.

(Delega al Governo in materia di sanzioni amministrative pecuniarie a carico dei gestori di servizi aeroportuali).

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo recante modifiche al codice della navigazione, in materia di sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti dei gestori aeroportuali, degli operatori aerei, dei manutentori aeronautici e dei prestatori di servizi al trasporto aereo.

2. Il decreto legislativo di cui al comma 1 è emanato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro dei trasporti, di concerto con i Ministri interessati, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, da rendere entro quarantacinque giorni dalla data di trasmissione dello schema. Decorso tale termine il decreto può comunque essere emanato.

3. Il decreto di cui al comma 1 si conforma ai seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) definizione delle sanzioni amministrative pecuniarie da comminare ai gestori aeroportuali e ai prestatori di servizi al trasporto aereo a seguito di violazioni dei compiti e degli obblighi di cui all'articolo 705 del codice della navigazione;

b) definizione delle sanzioni amministrative pecuniarie da comminare agli operatori aerei e ai manutentori aeronautici a seguito di violazioni di norme di legge o di regolamento concernenti i requisiti per il rilascio e il mantenimento delle relative certificazioni, nonché agli esercenti per violazione delle disposizioni vigenti in materia di assegnazione delle bande orarie;

 c) coordinamento con le disposizioni di cui al decreto legislativo 27 gennaio 2006, n. 69, e al decreto legislativo 15 marzo 2006, n. 151;

d) determinazione della misura delle sanzioni amministrative pecuniarie da un minimo di 2.500 euro a un massimo di 500.000 euro;

e) attribuzione della competenza all'irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie, nei limiti di cui alla lettera d), all'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC), con attribuzione dei relativi introiti al medesimo Ente e corrispondente riduzione dei trasferimenti da parte dello Stato.

4. Entro due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Governo può adottare uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo di cui al comma 1.

 

 

Art. 17.

(Delega per la riforma del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285).

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, in conformità ai seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) coordinamento e armonizzazione del codice della strada con le altre norme di settore nazionali, comunitarie e derivanti da accordi internazionali stipulati dall'Italia, nonché con le competenze regionali e degli enti locali stabilite dalle leggi vigenti;

b) semplificazione delle procedure e della normativa tecnica di settore, eliminando duplicazioni di competenze e procedendo alla delegificazione delle norme del codice della strada suscettibili di frequenti aggiornamenti per esigenze di adeguamento alle evoluzioni tecnologiche o a disposizioni comunitarie;

c) revisione e semplificazione dell'apparato sanzionatorio, anche modificando l'entità delle sanzioni secondo princìpi di ragionevolezza, proporzionalità e non discriminazione in ambito europeo.

2. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono emanati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro dei trasporti, di concerto con i Ministri interessati, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, da rendere entro quarantacinque giorni dalla data di trasmissione dello schema. Decorso tale termine i decreti possono comunque essere emanati.

3. Il Governo, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, emana, entro lo stesso termine di cui al comma 1 del presente articolo, le disposizioni correttive o integrative necessarie per raccordare il regolamento di esecuzione e di attuazione del codice della strada, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495, e successive modificazioni, alle modifiche introdotte con i decreti legislativi di cui al comma 1 del presente articolo.

4. Entro tre anni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Governo può adottare uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi di cui al comma 1.

 

 

Art. 18.

(Norma di copertura finanziaria).

1. Dalla presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, e all'attuazione della medesima si provvede nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

 

 

 


N. 590

¾

CAMERA DEI DEPUTATI

______________________________

PROPOSTA DI LEGGE

 

d’iniziativa del deputato

LUCCHESE

¾

 

Istituzione del Servizio ispettivo nazionale a garanzia dell'imparzialità nella pubblica amministrazione

 

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Presentata il 10 maggio 2006

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Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge mira a creare una istituzione indipendente a salvaguardia dei princìpi costituzionali che dovrebbero governare l'attività amministrativa.

Le vicende di «tangentopoli» hanno rivelato un grave stato di degrado nella cura degli interessi pubblici da parte delle pubbliche amministrazioni, e hanno determinato una profonda condizione di crisi nel rapporto tra cittadini e Stato.

Per superare questa difficile fase nella vita del Paese non è certamente sufficiente la pur necessaria azione della magistratura, ma occorre ripensare e ridefinire il ruolo dell'amministrazione pubblica ed individuare istituti atti a garantire forme efficaci di controllo sull'attività dello Stato e degli enti pubblici.

Proprio per rispondere a siffatte esigenze appare indispensabile creare un organismo, dotato di spiccata indipendenza ed autonomia, in grado di vigilare, in concreto, sulla effettiva rispondenza dell'azione amministrativa ai princìpi di legalità, di trasparenza e di imparzialità.

Il Servizio ispettivo nazionale, istituito dall'articolo 1, è competente ad accertare e segnalare casi di cattiva amministrazione che si possano riscontrare nell'attività e nei comportamenti dei soggetti preposti alla cura del pubblico interesse. A tale fine il Servizio è dotato di poteri di accertamento, di ispezione, può eseguire indagini patrimoniali, convocare i responsabili degli uffici e dei procedimenti, chiedere informazioni all'autorità giudiziaria ed a qualsiasi altro soggetto in grado di fornire notizie o documenti utili.

Al fine di rendere incisiva l'azione del Servizio si dispone che gli addetti al Servizio stesso rivestano, nell'esercizio delle proprie funzioni, la qualifica di pubblici ufficiali. Ad essi non è opponibile il segreto d'ufficio.

Nello svolgimento della propria attività il Servizio si può avvalere dei servizi di controllo interno istituiti nelle singole amministrazioni.

Il Servizio compie i propri accertamenti non solo d'ufficio, ma anche su richiesta di singoli cittadini, di enti ed associazioni, con ovvia esclusione delle segnalazioni anonime. Questa configurazione del potere di iniziativa dei procedimenti di accertamento consente ai singoli utenti dei servizi pubblici e ai privati che entrano in rapporto con la pubblica amministrazione di segnalare direttamente al Servizio ogni comportamento che appaia in contrasto con i citati princìpi di legalità, di imparzialità e di trasparenza. Qualora l'attività di indagine riveli un caso di inosservanza di norme di legge o di regolamento, il Servizio emette un provvedimento con il quale accerta l'esistenza di un caso di cattiva amministrazione.

La presente proposta di legge non attribuisce poteri sanzionatori al Servizio, la cui funzione precipua è quella di consentire l'emersione di episodi di cattivo esercizio della funzione amministrativa e di segnalarli alle competenti autorità per l'adozione dei provvedimenti del caso. In tal senso l'attività del Servizio è essenzialmente un'attività di referto, svolta nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro competente, anche ai fini dell'eventuale avvio di procedimenti disciplinari a carico dei funzionari e degli impiegati inadempienti; nei confronti dell'autorità giudiziaria, qualora siano ravvisabili estremi di reato; nei confronti della Corte dei conti, qualora siano riscontrabili irregolarità contabili. Il Servizio, inoltre, rimette al Parlamento, ogni tre mesi, una relazione sui casi di cattiva amministrazione accertati.

Organi del Servizio sono il comitato direttivo ed il direttore. Al fine di garantire la piena autonomia del Servizio si prevede che gli otto membri del comitato siano nominati con determinazione adottata di intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, tra persone di notoria indipendenza, scelte all'interno di categorie specificamente indicate. Particolari disposizioni stabiliscono la durata in carica, le incompatibilità e le indennità per i membri del comitato.

Infine, sono dettate disposizioni specifiche sulle dotazioni di personale, sulle spese di funzionamento e sulle modalità di adozione del regolamento di organizzazione del Servizio.

 


 


proposta di legge

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Art. 1.

(Istituzione del Servizio).

1. È istituito il Servizio ispettivo nazionale a garanzia della imparzialità e dell'etica nella pubblica amministrazione, di seguito denominato: «Servizio».

2. Il Servizio provvede ad accertare e segnalare i casi di ritardo, irregolarità ed omissione nell'attività e nei comportamenti dei pubblici uffici, al fine di garantire la tutela del cittadino per quel che riguarda l'effettivo rispetto dei princìpi di legalità, trasparenza ed imparzialità nell'azione amministrativa.

3. Il Servizio non è soggetto ad alcuna forma di dipendenza gerarchica o funzionale ed esercita le sue competenze in piena autonomia.

 

Art. 2.

(Funzioni del Servizio).

1. Il Servizio svolge i propri accertamenti d'ufficio o su richiesta di singoli interessati, di enti e di associazioni. È fatto divieto agli addetti al Servizio di rivelare l'identità dei soggetti che abbiano presentato richiesta di accertamento.

2. La proposizione di ricorsi giurisdizionali od amministrativi non esclude né limita la facoltà di presentare istanza di accertamento al Servizio.

3. Al fine di verificare la scrupolosa osservanza da parte degli appartenenti alle amministrazioni pubbliche statali degli obblighi derivanti da norme di legge o di regolamento, il Servizio, secondo le modalità contenute nel regolamento di cui all'articolo 7:

a) esegue accertamenti sull'adempimento degli obblighi di servizio e dei doveri di ufficio;

 b) compie ispezioni presso gli organi centrali e periferici dell'amministrazione statale;

c) esegue indagini patrimoniali sui pubblici dipendenti, a tale fine avvalendosi delle strutture dell'amministrazione finanziaria;

d) convoca i responsabili degli uffici e dei procedimenti per ottenere chiarimenti circa le cause delle eventuali disfunzioni denunciate rilevate;

e) richiede informazioni e documenti all'autorità giudiziaria, salvo il rispetto delle norme che disciplinano il segreto delle indagini;

f) può invitare qualsiasi altro soggetto a fornire notizie, informazioni o documenti utili ai fini degli accertamenti e delle indagini di propria competenza.

4. Gli addetti al Servizio, nell'esercizio dei compiti di istituto, rivestono la qualifica di pubblici ufficiali e ad essi non è opponibile il segreto di ufficio.

5. Per lo svolgimento delle indagini e delle rilevazioni di propria competenza, il Servizio si avvale anche dei servizi di controllo interno istituiti nelle singole amministrazioni ai sensi del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286.

 

Art. 3.

(Accertamento dei casi di cattiva amministrazione).

1. Al termine dell'istruttoria, il Servizio, qualora rilevi nei fatti oggetto dell'indagine la violazione di norme di legge o di regolamento o l'inosservanza dei criteri di imparzialità nell'azione amministrativa, emette, previo contraddittorio con il responsabile del relativo procedimento, un provvedimento motivato con cui si dichiara l'accertamento di un caso di cattiva amministrazione.

2. Il Servizio dà immediata notizia della dichiarazione di cui al comma 1, unitamente ai propri motivati rilievi ed  osservazioni, a coloro che hanno promosso l'indagine, qualora questa non sia stata avviata di ufficio, nonché al Presidente del Consiglio dei ministri ed al Ministro competente, anche ai fini della eventuale attivazione di procedimenti disciplinari nei confronti dei funzionari inadempienti.

3. Qualora nel corso dei propri accertamenti il Servizio venga a conoscenza di fatti costituenti reato, ne fa rapporto all'autorità giudiziaria.

4. Il Servizio segnala, altresì, al procuratore generale della Corte dei conti eventuali irregolarità contabili rilevate nel corso della sua attività.

5. Il Servizio trasmette ogni tre mesi al Parlamento una relazione concernente i casi di cattiva amministrazione da esso accertati.

 

Art. 4.

(Comitato direttivo).

1. L'indirizzo e la direzione del Servizio spetta al comitato direttivo.

2. Il comitato direttivo è composto dal direttore del Servizio e da otto membri nominati con determinazione adottata di intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica tra persone di notoria indipendenza da individuare tra magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei conti, della magistratura ordinaria, tra gli avvocati e procuratori dello Stato, tra professori universitari ordinari in materie giuridiche e personalità dotate di alta e riconosciuta professionalità in campo giuridico e di organizzazione amministrativa ed aziendale.

3. I membri del comitato direttivo sono nominati per sei anni e non possono essere confermati. Essi non possono esercitare, a pena di decadenza, alcuna attività professionale o di consulenza, né possono essere amministratori o dipendenti di enti pubblici o privati, né ricoprire altri uffici pubblici di qualsiasi natura. I dipendenti statali sono collocati fuori ruolo per l'intera durata del mandato.

 4. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono determinate le indennità spettanti al direttore ed ai componenti del comitato direttivo.

 

Art. 5.

(Personale del Servizio).

1. Al Servizio sono addetti non più di centocinquanta dipendenti dello Stato e di altre amministrazioni pubbliche, collocati fuori ruolo nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, il cui servizio è equiparato, ad ogni effetto di legge, a quello prestato nelle rispettive amministrazioni di provenienza ed il cui contingente è determinato su proposta del Servizio medesimo, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Tale decreto è emanato entro e non oltre tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge.

2. Il Servizio può assumere direttamente dipendenti con contratto a tempo determinato, disciplinato dalle norme di diritto privato, nel numero massimo di trenta unità. Il Servizio può inoltre avvalersi, quando necessario, di esperti da consultare su specifici temi e problemi.

 

Art. 6.

(Spese di funzionamento del Servizio).

1. Le spese di funzionamento del Servizio sono poste a carico di un fondo stanziato a tale scopo nel bilancio dello Stato ed iscritto in apposita unità previsionale di base dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze. Il rendiconto della gestione finanziaria è soggetto al controllo della Corte dei conti.

 

Art. 7.

(Norme di attuazione).

1. Le norme concernenti l'organizzazione ed il funzionamento del Servizio, nonché quelle dirette a disciplinare la gestione delle spese, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato, sono approvate con regolamento da emanare, ai sensi dell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e su parere conforme del comitato direttivo del Servizio stesso.

 

 


 

N. 1505

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CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA DI LEGGE

 

d’iniziativa dei deputati

 PEDICA, CARBONELLA, CARTA, EVANGELISTI, FOGLIARDI, GRASSI, LO MONTE, MORRONE, MURA, LEOLUCA ORLANDO, OSSORIO, SAMPERI, TURCO, VILLARI

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Modifiche all'articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, in materia di

 «silenzio rigetto»

 

 

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Presentata il 28 luglio 2006

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Onorevoli Colleghi! - Autorevole dottrina lamenta la mancanza di una disciplina generale relativa all'inerzia della pubblica amministrazione: «La stessa previsione di cui all'articolo 2 della legge n. 241 consente di qualificare il silenzio come inadempimento di un obbligo, ma non ne indica le conseguenze né le forme di tutela da accordare ai soggetti interessati».

È noto come il meccanismo del silenzio-rifiuto sia il frutto di costruzioni giurisprudenziali, la cui «nascita» può essere rinvenuta nel lontano 1922 (decisione del Consiglio di Stato, Sez. IV 22 agosto 1922, n. 429).

Prima della legge 7 agosto 1990, n. 241, per giungere al silenzio-rifiuto, cioè alla constatazione della violazione dell'obbligo da parte della pubblica amministrazione di provvedere su una istanza di un cittadino, era necessario il ricorso alla procedura complessa della diffida con messa in mora (articolo 25 del testo unico delle leggi sugli impiegati civili dello Stato), peraltro solo a fini civilistici.

Si è dovuto attendere l'intervento della dottrina (1977) e il successivo accoglimento da parte del Consiglio di Stato (10 marzo 1978, n. 10) perché in via di analogia questo istituto potesse avere una applicazione giurisdizionale davanti al giudice della amministrazione.

Orbene: se ora la legge 7 agosto 1990, n. 241, ha finalmente imposto un termine al procedimento e individuato il responsabile di esso, resta pur sempre la necessità del ricorso giurisdizionale avverso il silenzio-rigetto, con il problema, tra gli altri, che sulla natura del termine per ricorrere dottrina e giurisprudenza sono divisi, per non parlare poi delle implicazioni di diritto penale come il reato di omissione di atti di ufficio.

Un punto è però condiviso da tutti, e cioè la natura «patologica» del silenzio.

Se questo tipo di omissione da parte della pubblica amministrazione può essere annoverato in un ordine accettabile delle cose, come pure l'intervento del giudice (nel senso di rinvenirvi un aspetto non straordinario, cioè fuori del sistema dei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione, nel campo del riconoscimento o meno della esistenza di un effettivo interesse legittimo protetto o di un diritto soggettivo), non altrettanto può dirsi quando il «silenzio-rifiuto», (più correttamente definito dalla dottrina «silenzio-rigetto») attesa, appunto, la peculiarità della fattispecie legale astratta, si verifica in sede di diritto di accesso, secondo l'attuale disciplina del comma 4 dell'articolo 25 della citata legge 7 agosto 1990, n. 241.

In questo caso abbiamo una fattispecie legale del tutto diversa da quella ordinaria che regola il rapporto cittadino-pubblica amministrazione, perché si tratta della tutela di situazioni giuridiche soggettive totalmente diverse da quelle, per così dire, generali che si riferiscono al riconoscimento o meno di diritti o interessi, (come ad esempio concessioni, autorizzazioni, licenze eccetera).

Qui abbiamo una domanda rivolta a conoscere atti, procedimenti, spesso complessi, che si sono già conclusi e che producono effetti con provvedimenti negativi o positivi, potendo avere in sé atti o pareri importantissimi, definiti come «presupposti», che il richiedente ignora e che, costituendo appunto come presupposti il «materiale di costruzione» dell'atto, hanno un valore anche determinante per valutare la legittimità o meno del provvedimento posto in essere dall'autorità pubblica. Provvedimento che potrebbe essere lesivo di un interesse o di un diritto del richiedente.

Rientra nel buon senso, prima di iniziare un cammino, fare luce, magari per evitare proprio la «buca» di un contenzioso inutile e dispendioso, anche in termini di tempo oltre che di danaro, se ci si avvede che l'atto con tutti i presupposti, è conforme a legge.

Il silenzio-rigetto contribuisce, al contrario, a non far luce preventivamente, così da alimentare quella sensazione, quando non è cultura, di diffidenza, per non parlare di sospetto, che il cittadino spesso non nasconde quando incontra l'amministrazione pubblica sia essa statale sia essa periferica, con il risultato spesso di un abbandono della richiesta per stanchezza!

Poter vedere, invece, come si è concluso un procedimento amministrativo nelle sue diverse fasi, significa poter valutare «cognita causa» se sia stata lesa o meno la sfera giuridica del richiedente mediante appunto l'accesso agli atti e, di conseguenza, poter disporre liberamente e serenamente, con un risparmio di attività e di tempo, una possibile tutela dell'interesse o del diritto sostanziale.

L'accesso è pertanto finalizzato, nel quadro di una normativa di riferimento che prevede espressamente il tipo di atti accessibili e quelli che non lo sono, a fare chiarezza, cioè trasparenza - secondo l'impianto sistematico della legge n. 241 del 1990 - e tutto ciò entro un termine breve (trenta giorni).

Il silenzio-rigetto appare quindi al di fuori della stessa ratio della legge n. 241 del 1990, perché permette alla pubblica amministrazione, tranquillamente di non far conoscere, nonostante una espressa richiesta avanzata ai sensi di legge, il suo modo di procedere, come si è formata la sua volontà, come e se ha rispettato norme regolamentari (ad esempio sulla competenza, sulla formazione o acquisizione di pareri, perizie, eccetera).

Con il permanere di questa figura giuridica in questo particolare settore dei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione si alimenta sia il possibile sospetto di abusi, quando non è altro, sia la «istituzionalizzazione» del cittadino inteso «suddito».

A parte tutto ciò, deve essere addotto anche un aspetto meramente tecnico: il comma 4 dell'articolo 25 della legge n. 241 del 1990 mal si concilia con l'articolo 24 della stessa legge, nel senso che da una parte (articolo 24) si afferma il principio della motivazione, per dire subito dopo (articolo 25, comma 4) che è possibile tacere, cioè non motivare!

All'ufficio pubblico non manca certo il modo di esternare, motivandolo, il suo diniego di accesso, assumendo così una responsabilità, piuttosto che rifugiarsi dietro a un comodo paravento che poi dovrà essere tolto solo con l'intervento del giudice amministrativo, con innegabile aumento di un contenzioso già di per sé notevolissimo.

L'attuale sistema comporta diversi problemi, come già detto, che si riflettono anche nel settore del diritto penale: ad esempio, la possibile configurazione del reato di omissione di atti di ufficio, reato che, se riconosciuto, non conforta di certo chi si muove solo, in fondo, per cercare di conoscere gli atti di un procedimento amministrativo che lo riguarda, e non proprio per ottenere, in primo luogo, la sanzione penale di chi gli ha rifiutato la conoscenza di atti.

Per tali ragioni si auspica l'approvazione della presente proposta di legge.


 


 


proposta di legge

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Art. 1.

 

1. Il comma 4 dell'articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, è sostituito dal seguente:

«4. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta di accesso la stessa si intende accolta e i documenti richiesti si intendono disponibili».

2. Al comma 5 dell'articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, le parole: «e nei casi previsti dal comma 4» sono soppresse.

 

 

 


 

N. 1588

¾

CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA DI LEGGE

 

d'iniziativa dei deputati

 

NICOLA ROSSI, MERLONI, ARMOSINO, BALDUCCI, BENVENUTO, BOATO, BRANDOLINI, BUCCHINO, BUGLIO, CANCRINI, CASTAGNETTI, CHIAROMONTE, CIALENTE, CORDONI, LIONELLO COSENTINO, CREMA, CRISCI, CUPERLO, DATO, DUILIO, FEDI, FERRARI, FINCATO, FISTAROL, FOGLIARDI, FRANCI, GALEAZZI, GOZI, GRASSI, INCOSTANTE, LAGANÀ FORTUGNO, LO MONTE, LULLI, LUSETTI, MARAN, MARGIOTTA, MARTELLA, MARTINELLO, MIGLIOLI, MISIANI, MUSI, NACCARATO, PERTOLDI, PISCITELLO, QUARTIANI, RAISI, RAITI, ROSSI GASPARRINI, ROTONDO, RUGGERI, SAGLIA, SAMPERI, SANGA, SANZA, SATTA, SERVODIO, SPINI, STRIZZOLO, TESSITORE, TESTA, TOMASELLI, TURCO, VANNUCCI, VELO, VENTURA, VILLARI, VIOLANTE

¾

 

Disposizioni in materia di rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini

 

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Presentata il 3 agosto 2006

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Onorevoli Colleghi! - È arrivato il momento di andare oltre il mantra della semplificazione degli adempimenti amministrativi che - con risultati piuttosto deludenti - ci ha accompagnato nell'ultimo decennio. Ogni attività di semplificazione richiede una qualche volontà da parte del soggetto che dovrebbe porla in essere ed è, a tutt'oggi, piuttosto chiaro che la nostra pubblica amministrazione ha ben poche intenzioni, e forse nessun incentivo, a semplificare se stessa e il proprio operato. Un quotidiano nazionale (Il Sole 24 Ore, 1o agosto 2006) valutava recentemente in meno del 15 per cento la quota di amministrazioni (centrali, regionali o locali) caratterizzate da una propensione alta o medio-alta alla semplificazione.

Ciò non deve sorprendere. La nostra pubblica amministrazione sembra, spesso e volentieri, costruita intorno ad un semplice principio: «qui non si assumono responsabilità». Talché la interminabile sequenza di certificati che, ad esempio, caratterizza l'inizio di un'attività imprenditoriale, commerciale o artigianale non è altro che il risultato dello sforzo certosino di una pluralità di pubblici funzionari di assumere decisioni solo in presenza di elementi giustificativi riconducibili ad un'altra amministrazione. Lo sforzo cessa nel momento in cui ogni snodo della sequenza decisionale è in grado di rimandare ad un altro snodo della stessa sequenza l'origine e il fondamento della decisione. Tutto ciò si traduce in una «catena di Sant'Antonio» in cui il cittadino - trasformato spesso in un inconsapevole e impotente intermediario fra amministrazioni - si perde e l'economia muore.

Ma la radice del problema non è esclusivamente interna alla macchina amministrativa. Questa è anzi, spesso e volentieri, vittima di una vera e propria «incontinenza» normativa che affligge il nostro legislatore e che somma, senza sosta, richieste a richieste, procedure a procedure, adempimenti ad adempimenti, fino a caricare sulle spalle dei cittadini italiani oneri indiretti - e non visibili nei numeri sulla pressione fiscale - prossimi a un punto di prodotto interno lordo. Questa incontinenza normativa - frutto di una assenza evidente di vincoli politici stringenti - sembra non conoscere limiti di schieramento politico ed emerge quando meno la si aspetta. Valga per tutti l'esempio del recente decreto-legge n. 223 del 2006, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale, in corso di conversione alla data di presentazione di questa proposta di legge, che, nonostante lo spirito che in larga misura lo ispira, finisce per abolire circa cinque tipologie di adempimenti e per introdurne più o meno una quindicina.

La presente proposta di legge, senza alcuna pretesa di esaustività, si propone di incidere in maniera per quanto possibile puntuale sui due fenomeni citati, rivedendo e rendendo più cogente la normativa vigente per quanto riguarda il primo punto o innovando radicalmente rispetto all'esistente per quanto riguarda il secondo punto.

L'articolo 1 (certezza dei tempi dell'azione amministrativa) è finalizzato a facilitare i rapporti tra pubblica amministrazione e cittadini, apportando alcune modifiche all'articolo 2 della legge sul procedimento amministrativo (legge n. 241 del 1990), che già prevede l'obbligo per le amministrazioni di non richiedere al privato informazioni o certificazioni in possesso dell'amministrazione stessa o direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni, e già prevede anche la possibilità di sospendere i termini del procedimento per una sola volta con richiesta istruttoria. Con le modifiche proposte, si stabilisce, innanzitutto, che le amministrazioni comunichino al cittadino preventivamente e in via generale l'elenco di atti e di documenti che questi deve presentare ai fini dell'esame della sua richiesta (escludendo sempre quelli in possesso dell'amministrazione o che questa è tenuta ad acquisire presso altre pubbliche amministrazioni). Ciò consentirà al cittadino di conoscere preventivamente per ogni procedimento la documentazione da produrre, evitando che i tempi del procedimento si possano allungare attraverso richieste istruttorie, che a volte possono essere meramente dilatorie. Sotto un altro profilo, il cittadino viene garantito dalla previsione che la pubblica amministrazione non potrà richiedere una documentazione diversa da quella indicata in via generale nel predetto elenco e potrà formulare richieste istruttorie solo in caso di assenza della documentazione inclusa nell'elenco, dovendo comunque concludere il procedimento entri i termini prescritti in caso di mancata richiesta istruttoria. La ratio è quella di mettere preventivamente il cittadino in grado di conoscere per ogni procedimento tutta la documentazione da produrre, garantendogli la conclusione del procedimento entro i termini previsti in caso di assolvimento dell'onere di produrre la documentazione indicata in via preventiva.

L'articolo 2 (responsabilità delle pubbliche amministrazioni per i ritardi nell'azione amministrativa) disciplina la responsabilità delle pubbliche amministrazioni per i ritardi nell'azione amministrativa, introducendo per il semplice ritardo forme di indennizzo automatico e forfetario previste già come criterio di delega dall'articolo 17, comma 1, lettera f), della legge n. 59 del 1997. Tale indennizzo non fa venire meno l'eventuale risarcimento del maggior danno, da provare secondo i criteri ordinari e risarcibile anche se il provvedimento richiesto non spettava al richiedente, qualora questi dimostri di aver subìto comunque un pregiudizio. Si noti che per tali fattispecie l'orientamento prevalente ammette il risarcimento del danno da ritardo riconosciuto solo se il cosiddetto «bene della vita» richiesto spettava (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria n. 7 del 2005), disconoscendo che anche il tempo è per il privato un «bene della vita».

L'articolo 3 (detraibilità delle spese di adeguamento a nuove normative) mira a rendere esplicito il costo per la collettività presente in nuovi adempimenti burocratici e si propone di ripartirlo fra Stato e cittadini. Come? Non già impedendo che vengano attivate nuove procedure (che, come nel caso del decreto-legge citato possono anche trovare una giustificazione), ma chiedendo che ogni provvedimento normativo che prevede nuovi adempimenti contenga una stima degli oneri per le imprese degli adempimenti stessi e ne restituisca la metà, sotto forma di credito d'imposta, alle imprese stesse. Così facendo si renderebbe esplicita, da un lato, la similarità fra nuove imposte e nuovi adempimenti burocratici e, dall'altro, si costringerebbe il legislatore a scegliere fra nuovi adempimenti burocratici e altre modalità di utilizzo delle risorse pubbliche. Conseguentemente, lo stesso articolo prevede che ogni legge che comporta nuovi adempimenti burocratici e conseguentemente maggiori costi per il privato debba riconoscere a quest'ultimo un credito d'imposta pari al 50 per cento di tali maggiori costi e quindi, comportando minori entrate, debba reperire le relative risorse ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione.

La presente proposta di legge non comporta nuovi oneri per il bilancio, in quanto l'articolo 1 introduce norme sul procedimento amministrativo; l'articolo 2 disciplina i casi patologici di ritardi nell'azione amministrativa (che oggi comportano obblighi risarcitori e il sostenimento di spese di giudizio per i numerosi ricorsi proposti avverso il silenzio della pubblica amministrazione), introducendo un meccanismo che, disincentivando i ritardi, può comportare anche un risparmio di spesa per le pubbliche amministrazioni; l'articolo 3, prevedendo la detraibilità dei costi sostenuti dal cittadino per adeguamenti a nuove normative, non determina di per sé alcuna minore entrata, ma si limita a «costringere» il legislatore a reperire le risorse in caso di approvazione di nuove leggi che comportano aggravamenti per il cittadino (disincentivando anche in questo caso tali aggravamenti).

 


 


 


proposta di legge

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Art. 1.

(Certezza dei tempi dell'azione

amministrativa).

1. All'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) dopo il comma 3 è inserito il seguente:

«3-bis. La pubblica amministrazione è tenuta a fornire con ogni strumento di comunicazione, anche tramite gli uffici per le relazioni con il pubblico, l'elenco dettagliato ed esaustivo della documentazione e degli atti pubblici o privati, predisposto dal dirigente di ciascuna unità organizzativa di cui all'articolo 4, da presentare all'atto dell'istanza ai fini dell'adozione di ogni tipo di provvedimento amministrativo richiesto. Tale elenco non può includere documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi, necessari per l'istruttoria del procedimento, in possesso dell'amministrazione procedente, ovvero detenuti, istituzionalmente, da altre pubbliche amministrazioni. L'amministrazione procedente può richiedere agli interessati i soli elementi necessari per la ricerca di tali documenti»;

b) dopo il comma 4 è inserito il seguente:

«4-bis. La pubblica amministrazione non può richiedere, per la definizione del procedimento, documentazione diversa da quella elencata secondo le modalità di cui al comma 3-bis. L'eventuale documentazione mancante o incompleta rispetto all'elenco stabilito è richiesta ai sensi del comma 4, con atto motivato del responsabile del procedimento, entro un termine fissato da ciascuna amministrazione con le modalità di cui al comma 2 o entro il termine di quindici giorni nel caso in cui l'amministrazione non abbia provveduto alla fissazione del termine. Decorso tale termine senza che il responsabile del procedimento abbia richiesto l'integrazione della documentazione, da essa si prescinde ai fini dell'adozione del provvedimento».

 

 

Art. 2.

(Responsabilità delle pubbliche amministrazioni per i ritardi nell'azione amministrativa).

1. Le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, sono tenute al rispetto dei termini del procedimento fissati dall'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall'articolo 1 della presente legge, e devono corrispondere, fatto salvo l'eventuale maggior danno derivato dal ritardo risarcibile ai sensi del comma 3 del presente articolo, un indennizzo automatico e forfetario a favore dei soggetti richiedenti il provvedimento, in caso di mancato rispetto di tali termini, di mancata o ritardata adozione del provvedimento, di ritardato o incompleto assolvimento degli obblighi e delle prestazioni da parte della pubblica amministrazione, di non adozione del provvedimento favorevole a causa dell'assenza di documentazione risultata determinante per il completamento dell'istruttoria, che l'amministrazione avrebbe dovuto acquisire ai sensi del citato articolo 2 della legge n. 241 del 1990.

2. Con decreto del Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione sono stabilite le modalità di pagamento dell'indennizzo di cui al comma 1, sono individuati gli uffici che assolvono all'obbligo di corrispondere l'indennizzo e sono altresì stabilite le modalità per assicurare la massima pubblicità e conoscenza da parte del pubblico delle misure adottate e la massima celerità nella corresponsione dell'indennizzo stesso.

3. Le amministrazioni di cui al comma 1 sono tenute a risarcire il danno derivato al privato per la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo. Il risarcimento del danno è dovuto anche qualora il provvedimento amministrativo richiesto non poteva essere legittimamente rilasciato, nel caso in cui il privato dimostri di aver subìto un danno a causa della ritardata conoscenza della non spettanza del provvedimento richiesto.

4. Sulle domande di risarcimento del danno da ritardo provvede il giudice amministrativo ai sensi dell'articolo 35 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, e successive modificazioni. Le controversie relative alla corresponsione dell'indennizzo di cui al comma 1 sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

5. Le amministrazioni di cui al comma 1 sono tenute ad aggiornare le informazioni contenute nei pubblici registri tenuti dalle medesime, ovvero la documentazione da loro istituzionalmente detenuta nel termine perentorio di quindici giorni dal ricevimento da parte di cittadini e imprese della documentazione attestante la variazione di atti, fatti, qualità e stati soggettivi inerenti la persona fisica o giuridica che li comunica, fatti salvi i termini più brevi già previsti. Qualora l'aggiornamento di cui al periodo precedente sia effettuato oltre il termine ivi indicato, o il minor termine eventualmente previsto, l'amministrazione cui compete l'aggiornamento risponde dei danni subìti da terzi che abbiano fatto affidamento su informazioni non aggiornate e che l'amministrazione medesima è tenuta a fornire al richiedente.

 

 

Art. 3.

(Detraibilità delle spese di adeguamento a nuove normative).

1. Ogni disposizione di legge o di regolamento che comporta per il cittadino e le imprese nuovi e maggiori costi per l'adeguamento alla nuova disciplina deve indicare la quantificazione, anche forfetaria, di tali costi ai fini della detraibilità prevista dal comma 2.

2. È riconosciuto a tutte le persone fisiche e giuridiche un credito d'imposta in misura pari al 50 per cento del costo corrente determinato ai sensi del comma 1 per il numero di anni necessari per ammortizzare l'onere economico sostenuto.

3. Nel caso in cui una legge o un regolamento, che comporti costi di adeguamento per il cittadino e le imprese, non contenga la quantificazione di cui al comma 1, il credito d'imposta previsto dal comma 2 è riconosciuto secondo le modalità stabilite con il regolamento adottato ai sensi del comma 5.

4. Ogni disposizione di legge che comporta per il privato e per le imprese costi di adeguamento con conseguente credito d'imposta, deve indicare, ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione, i mezzi per farvi fronte. Il Ministero dell'economia e delle finanze e le Commissioni parlamentari competenti in materia di bilancio, nell'ambito delle rispettive competenze, verificano nel corso dell'iter di formazione delle leggi il rispetto delle disposizioni di cui al presente articolo.

5. Entro due mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, è adottato il regolamento di attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo.

 

 


N. 1688

¾

CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA DI LEGGE

 

d’iniziativa dei deputati

LA LOGGIA, FERRIGNO

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Disposizioni in materia di rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini

 

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Presentata il 25 settembre 2006

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Onorevoli Colleghi! - Esigenze vitali per uno Stato efficiente e moderno sono la semplificazione e la trasparenza dei rapporti con il cittadino. La nostra pubblica amministrazione, invece, spesso elude le proprie responsabilità lasciando il cittadino privo di tutela e complica i rapporti con farraginose procedure e con richieste molteplici che comportano un allungamento dei tempi procedimentali, nonché costi e perdite di tempo ingiustificati per i cittadini e per le imprese.

La presente proposta di legge ha lo scopo di fare fronte a questi due problemi, sia apportando delle modifiche alla normativa vigente, sia introducendo garanzie e tutele nuove a sostegno dell'interesse del cittadino.

L'articolo 1 (obblighi procedimentali per la pubblica amministrazione), modificando l'articolo 2 della legge n. 241 del 1990, è finalizzato a dare certezza ai tempi di azione della pubblica amministrazione obbligandola a comunicare preventivamente al cittadino l'elenco dettagliato degli atti e dei documenti (esclusi quelli già in possesso della pubblica amministrazione o che questa deve acquisire presso altre pubbliche amministrazioni) che questi deve presentare all'atto della richiesta di un provvedimento. In tale modo il cittadino sarà maggiormente tutelato in quanto, conoscendo il tipo di documentazione da produrre per ogni provvedimento richiesto, non andrà incontro ad un allungamento dei tempi del provvedimento. Infatti la pubblica amministrazione dovrà attenersi all'elenco da essa stessa comunicato al cittadino e non potrà formulare nuove richieste istruttorie che potrebbero essere meramente dilatorie.

Inoltre il cittadino sarà garantito in quanto, qualora la documentazione sia incompleta, la pubblica amministrazione avrà comunque l'obbligo di concludere il procedimento nei termini prescritti, in mancanza di una tempestiva richiesta istruttoria.

L'articolo 2 (responsabilità della pubblica amministrazione per ritardo dell'azione amministrativa) riprende la disciplina dell'articolo 2 della legge n. 241 del 1990 e dell'articolo 17 della legge n. 59 del 1997. Esso prevede l'obbligo della pubblica amministrazione del rispetto dei termini del procedimento e la sua responsabilità per il ritardo nell'emanazione del provvedimento. A differenza della normativa vigente, che prevede soltanto l'obbligo del pagamento di un indennizzo forfettario conseguente a un comportamento illecito della pubblica amministrazione, la presente proposta di legge considera l'indennizzo come quid minimum, dovuto ai richiedenti in caso di ritardo, e obbliga la pubblica amministrazione al risarcimento del danno eventualmente causato anche soltanto dal ritardo.

L'articolo 3 (sanzioni per il ritardo dell'azione amministrativa) attribuisce al Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, la competenza a determinare, con proprio decreto, l'ammontare e le modalità di pagamento dell'indennizzo previsto dall'articolo 2 e ad individuare gli uffici competenti a corrisponderlo, mentre affida al giudice amministrativo sia le domande di risarcimento del danno sia le controversie relative alla corresponsione dell'indennizzo.

L'articolo 4 (obbligo di quantificazione degli oneri di adeguamento alle innovazioni normative e loro detraibilità), infine, rende obbligatoria la quantificazione dei costi derivanti in capo a soggetti privati dall'esigenza di adeguarsi a nuove disposizioni di legge o di regolamento, affinché le persone fisiche e le persone giuridiche possano godere di una detraibilità pari al 30 per cento del costo sotto forma di credito d'imposta. In tal modo si potrà ripartire l'onere finanziario di nuovi adempimenti burocratici tra i cittadini e lo Stato.

 


 

 


 


proposta di legge

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Art. 1.

(Obblighi procedimentali

per la pubblica amministrazione).

1. All'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) dopo il comma 1 è inserito il seguente:

«1-bis. La pubblica amministrazione è tenuta a comunicare l'elenco dettagliato ed esaustivo della documentazione da presentare all'atto dell'istanza ai fini dell'adozione di ogni tipo di provvedimento amministrativo richiesto. Tale elenco non può includere documenti o atti già in possesso dell'amministrazione precedente o detenuti da altre pubbliche amministrazioni»;

b) dopo il comma 4 è inserito il seguente:

«4-bis. È fatto divieto alla pubblica amministrazione di richiedere una documentazione diversa da quella indicata nell'elenco di cui al comma 1-bis. Qualora la documentazione fornita dagli interessati sia incompleta rispetto a quella indicata nell'elenco, il responsabile del procedimento, con atto motivato, entro un termine fissato da ciascuna amministrazione, o entro trenta giorni nel caso di mancata fissazione, può richiederne l'integrazione. Decorso tale termine senza che sia stata inoltrata la richiesta di integrazione, resta fermo l'obbligo per la pubblica amministrazione di concludere il procedimento entro i termini prescritti».

 

 

 

Art. 2.

(Responsabilità della pubblica amministrazione per ritardo dell'azione amministrativa).

1. Le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni,  sono obbligate a rispettare i termini del procedimento fissati ai sensi dell'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come da ultimo modificato dall'articolo 1 della presente legge.

2. In caso di mancato rispetto dei termini di cui al comma 1, di mancata o ritardata adozione del provvedimento, di ritardato o incompleto assolvimento degli obblighi e delle prestazioni da parte della pubblica amministrazione, di non adozione del provvedimento favorevole dovuta a carenza, determinante ai fini dell'istruttoria, di documentazione che l'amministrazione avrebbe dovuto tempestivamente acquisire, la pubblica amministrazione è tenuta a versare un indennizzo forfettario a favore dei richiedenti il provvedimento nonché al risarcimento dell'eventuale danno.

 

Art. 3.

(Sanzioni per il ritardo dell'azione amministrativa).

1. Il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, stabilisce, con proprio decreto, entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, l'ammontare e le modalità di versamento dell'indennizzo di cui all'articolo 2, comma 2, e individua gli uffici competenti a corrisponderlo.

2. Il giudice amministrativo, ai sensi dell'articolo 35 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, e successive modificazioni, provvede sulle domande di risarcimento del danno e decide in via esclusiva sulle controversie relative alla corresponsione dell'indennizzo di cui al comma 1 del presente articolo.

 

Art. 4.

(Obbligo di quantificazione degli oneri di adeguamento alle innovazioni normative e loro detraibilità).

1. Ogni disposizione di legge o di regolamento che comporti, per i cittadini  o le imprese, nuovi o maggiori oneri connessi a procedimenti amministrativi deve indicare espressamente la quantificazione di tali oneri, affinché le persone fisiche e giuridiche possano detrarre, ai fini delle rispettive dichiarazioni dei redditi, una somma pari al 30 per cento degli oneri stessi sotto forma di credito d'imposta.

 

 

 



N. 2080

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CAMERA DEI DEPUTATI

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PROPOSTA DI LEGGE

 

d’iniziativa del deputato

TURCI, ANGELO PIAZZA, BUGLIO, VILLETTI, BELISARIO, BOATO, BUEMI, CALDAROLA, CAPEZZONE, CHIAROMONTE, COLUCCI, GIANFRANCO CONTE, COSTANTINI, CREMA, DELBONO, DEL BUE, DELLA VEDOVA, DONADI, FERRARI, FIANO, GALEAZZI, GARAVAGLIA, GIACHETTI, GRILLINI, LEDDI MAIOLA, LENZI, LULLI, MARAN, MARANTELLI, MARTELLA, MERLONI, MISIANI, MORONI, MURA, NUCARA, PORETTI, RAITI, REALACCI, RIVOLTA, NICOLA ROSSI, SANTELLI, SCHIRRU, TABACCI, TURCO, URSO, VIOLA

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Norme in materia di valutazione dell'efficienza e del rendimento delle strutture e dei dipendenti pubblici

 

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Presentata il 18 dicembre 2006

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Onorevoli Colleghi! - Questa proposta di legge si inserisce in una delle linee di riforma amministrativa che a partire dai primi anni novanta si sono affermate nel nostro ordinamento - soprattutto per impulso di Sabino Cassese e, poi, di Franco Bassanini - ma hanno avuto un andamento molto irregolare, con forti accelerazioni alternate a periodi di stasi e di inattuazione. In particolare, essa interviene sulla materia dei controlli interni alle pubbliche amministrazioni, introdotti a partire dal 1993 e riformati nel 1999, ma sviluppatisi in modo inadeguato e incompleto. La proposta di legge mira a completare il sistema dei controlli interni, sviluppando l'idea di valutazione, affidando un ruolo di coordinamento a un'autorità imparziale e applicandola ai rendimenti di ciascun dipendente.

La pubblica amministrazione è comunemente percepita come un fattore di debolezza del sistema produttivo e la sua inefficienza come un costo per i cittadini e per le imprese. Che l'impressione sia esatta è mostrato da statistiche e comparazioni internazionali, come la graduatoria Doing Business redatta annualmente dalla Banca mondiale, nella quale l'Italia perde costantemente posizioni. La debolezza del settore pubblico è, innanzitutto, debolezza del suo personale: la maggior parte dei pubblici dipendenti italiani svolge il proprio lavoro con serietà ed efficienza, ma le sacche di inefficienza sono comparativamente più ampie che negli altri Paesi occidentali; i casi di totale inerzia, recentemente oggetto dell'attenzione da parte dei mezzi di comunicazione, sono sempre meno tollerabili. Si tratta di una situazione eccezionale, che richiede rimedi forti.

La proposta di legge che si presenta muove da questa constatazione e utilizza una leva fondamentale, della quale, nel settore pubblico italiano, si è fatto finora un uso insufficiente: la valutazione dei rendimenti. La proposta di legge opera su tre versanti, tra loro connessi: quello dei controlli interni; quello della responsabilità dei dipendenti; quello delle retribuzioni.

Naturalmente, i problemi in questione non si risolvono solo sul piano legislativo, ma anche con una buona attuazione delle leggi esistenti. Ma è necessario un segnale di discontinuità. Inoltre, la disciplina, sulla quale si ritiene necessario intervenire, funziona in modo insoddisfacente per diverse ragioni.

In primo luogo, manca una cultura della valutazione: ciò dipende da vari fattori (tra cui la cultura legalistica e formalistica degli amministratori e la formazione tradizionalmente giuridica dei controllori); a questo problema la proposta di legge vuole rimediare non solo istituendo un organo autorevole, che dia indirizzi e criteri per la valutazione, promuova le migliori prassi e diffonda i modelli di maggior successo a livello internazionale, ma anche garantendo la piena trasparenza dell'operato delle pubbliche amministrazioni e la disponibilità di tutti i relativi dati per chiunque abbia interesse a esaminarli, studiarli ed elaborarli. La capacità di elaborazione e di valutazione dei dati che può essere espressa dalla cittadinanza, dalle associazioni dei consumatori e degli utenti, dai giornalisti specializzati e dai centri di ricerca costituisce una risorsa preziosa, che può essere utilizzata dalle amministrazioni pubbliche a costo zero: per attivare questa risorsa occorre soltanto sancire il principio della totale accessibilità dei dati e del confronto periodico tra le valutazioni operate dall'interno delle pubbliche amministrazioni e quelle operate dall'esterno (cosiddetto «public review»).

In secondo luogo, finora la valutazione non ha riguardato tutti i dipendenti pubblici. In via generale, essa è stata finora prevista solo per i dirigenti e per i loro uffici. Norme di settore prevedono altre forme di valutazione. La proposta di legge mira a generalizzare il ricorso alla valutazione e a fornire una base comune alle varie attività di valutazione, nei diversi settori della pubblica amministrazione.

In terzo luogo, nel settore pubblico la valutazione è più difficile che nel settore privato, dove l'imprenditore o l'azionista è sempre attento al rendimento del personale, dato che si tratta dei suoi interessi. Le pubbliche amministrazioni sono datori di lavoro diversi da quelli privati, perché chi sta al vertice non gestisce mai interessi propri: i veri titolari degli interessi, cioè i cittadini, sono troppo lontani e hanno difficoltà a controllare chi agisce per loro conto. Per rimediare a questo problema, la proposta di legge mira a introdurre elementi di pubblicità e di dibattito pubblico, per favorire la partecipazione degli interessati (anche attraverso le associazioni dei consumatori e degli utenti), e istituisce l'Autorità per la valutazione del personale e delle strutture pubbliche, come un «controinteressato» artificiale, che curi gli interessi dei cittadini.

In quarto luogo, i controlli interni sono stati pensati in una fase in cui il principio prevalente era quello della distinzione delle responsabilità tra politici e dirigenti. Ma, purtroppo, questo principio ha gradualmente ceduto il passo allo «spoils system». Alcuni controlli servono ai politici per valutare i dirigenti ed, eventualmente, per farne valere la responsabilità: ma i politici non hanno alcun interesse a mostrare l'inadeguatezza di dirigenti nominati da loro stessi e soggetti alla loro volontà. Per rimediare, la proposta di legge affida all'Autorità, che è un organo terzo, funzioni di indirizzo e di validazione delle valutazioni, di pubblicità e anche - eccezionalmente - di valutazione dei curricula dei dirigenti.

In quinto luogo, le sanzioni per cattivo rendimento sono inefficaci, perché le diverse forme di responsabilità sono poco utilizzate. Il procedimento disciplinare è per lo più un'appendice di quello penale (mentre dovrebbe prevenire la commissione di reati). La responsabilità erariale risente del difetto di informazione delle procure regionali della Corte dei conti. La responsabilità dirigenziale non è mai decollata, anche per via dell'incapacità dei politici di definire gli obiettivi per i dirigenti e della contrattazione degli obiettivi stessi. La proposta di legge contiene singole previsioni volte a rendere più efficaci queste tre forme di responsabilità.

In sesto luogo, non funziona neanche il meccanismo premiale, perché - in assenza di un adeguato sistema di valutazione - le retribuzioni non sono realmente legate al merito e le componenti variabili della retribuzione finiscono per essere distribuite a pioggia o con meccanismi di turnazione. La proposta di legge contiene singole previsioni volte a legare una componente significativa della retribuzione al merito e ai risultati di una seria