Camera dei deputati - XV Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento affari comunitari
Altri Autori: Ufficio Rapporti con l'Unione Europea
Titolo: Legge comunitaria 2006 - A.C. 1042-A - Schede di lettura
Riferimenti:
AC n. 1042-A/XV     
Serie: Progetti di legge    Numero: 10    Progressivo: 2
Data: 24/07/2006
Descrittori:
DIRITTO DELL' UNIONE EUROPEA     
Organi della Camera: XIV - Politiche dell'Unione europea


Camera dei deputati

XV LEGISLATURA

 

 

 

SERVIZIO STUDI

UFFICIO RAPPORTI

CON L’UNIONE EUROPEA

 

Progetti di legge

 

 

 

 

 

 

 

LEGGE COMUNITARIA 2006

A.C. 1042-A

Schede di lettura

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n. 10/2

 

 

24 luglio 2006

 


In occasione dell’esame del disegno di legge comunitaria per il 2006, il Servizio Studi ha predisposto i seguenti dossier:

 

-    schede di lettura sugli articoli e sulle direttive (n. 10), in collaborazione con l’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (RUE) – A.C. 1042;

-    normativa comunitaria e nazionale (n. 10/1, parti I e II);

-    schede di lettura sugli articoli e sulle direttive (n. 10/2), in collaborazione con l’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (RUE) – A.C. 1042-A.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dipartimento affari comunitari

 

SIWEB

 

 

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File: ID0001b.doc


INDICE

 

Scheda di sintesi

Dati identificativi3

Struttura e oggetto  4

I dati contenuti nella relazione governativa al disegno di legge comunitaria  24

Lo stato di attuazione delle direttive comunitarie in Italia  28

Schede di lettura sugli articoli

§      Art. 1 (Delega al Governo per l’attuazione di direttive comunitarie)39

§      Art. 2 (Principi e criteri direttivi generali della delega legislativa)47

§      Art. 3 (Delega al Governo per la disciplina sanzionatoria di violazioni di disposizioni comunitarie)51

§      Art. 4 (Oneri relativi a prestazioni e controlli)53

§      Art. 5 (Delega al Governo per il riordino normativo nelle materie interessate dalle direttive comunitarie)55

§      Art. 6 (Attuazione di direttive comunitarie con regolamento autorizzato)57

§      Art. 6-bis (Modifiche alla legge n. 11 del 2005)67

§      Art. 7 (Individuazione di princìpi fondamentali in particolari materie di competenza concorrente)77

§      Art. 8 (Attuazione della direttiva 2005/14/CE del Parlamento e del Consiglio, dell’11 maggio 2005, che modifica le direttive 72/166/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE, 90/232/CEE e la direttiva 2000/26/CE sull’assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli)83

§      Art. 8-bis (Attuazione della direttiva 2005/71/CE del Consiglio, del 12 ottobre 2005)91

§      Art. 8-ter (Attuazione della direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1° dicembre 2005)95

§      Art. 10 (Modifiche alla legge 24 luglio 1985, n. 409. Attuazione della direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, in materia di diritti acquisiti per l’esercizio della professione di odontoiatra)99

§      Art. 11 (Modifiche alla legge 8 luglio 1997, n. 213, recante classificazione delle carcasse bovine, in applicazione di regolamenti comunitari)101

§      Art. 12 (Modifica all’articolo 7 del decreto legislativo 25 febbraio 2000, n. 174 sull’immissione sul mercato di biocidi)109

§      Art. 13 (Modifiche al decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 194, in materia di prodotti fitosanitari)113

§      Art. 14 (Criteri direttivi per le modifiche al regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 aprile 2001, n. 290, in materia di immissione in commercio e vendita di prodotti fitosanitari)117

§      Art. 15-bis (Applicazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità)121

§      Art. 16 (Disposizioni per la tutela dei consumatori)125

§      Art. 17 (Comunicazioni periodiche all’AGEA in materia di produzione di olio di oliva)131

§      Art. 18-bis (Modifiche alla legge 29 dicembre 1990, n. 428)137

§      Art. 18-ter (Modifiche alla legge 16 aprile 1987, n. 183)141

Schede sulle direttive contenute negli allegati

Allegato A

§      2005/68/CE (Riassicurazione)147

§      2006/7/CE (Gestione della qualità delle acque di balneazione)151

Allegato B

§      2005/32/CE (Istituzione di un quadro per l’elaborazione di specifiche per la progettazione eco compatibile dei prodotti che consumano energia)155

§      2005/33/CE (Modifica della direttiva 1999/32/CE in relazione al tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo)159

§      2005/35/CE (Inquinamento provocato dalle navi)163

§      2005/47/CE (Accordo tra la Comunità delle ferrovie europee (CER) e la Federazione europea dei lavoratori dei trasporti (ETF) su taluni aspetti delle condizioni di lavoro di lavoratori nel settore ferroviario)169

§      2005/55/CE (Emissione di inquinanti gassosi prodotti dai motori)175

§      2005/56/CE (Fusioni transfrontaliere delle società di capitali)181

§      2005/64/CE (Omologazione dei veicoli a motore per quanto riguarda la loro riutilizzabilità, riciclabilità e ricuperabilità)189

§      2005/65/CE (Miglioramento della sicurezza dei porti)191

§      2005/71/CE (Procedura per l’ammissione di cittadini di paesi terzi a fini di ricerca scientifica)195

§      2005/81/CE (Trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche nonché fra determinate imprese)203

§      2005/85/CE (Procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato)207

§      2005/89/CE (Sicurezza dell’approvvigionamento di elettricità e per gli investimenti nelle infrastrutture)217

§      2005/94/CE (Misure comunitarie di lotta contro l’influenza aviaria)219

§      2006/21/CE (Rifiuti da attività estrattive)223

§      2006/23/CE (Licenza comunitaria dei controllori del traffico aereo)227

§      2006/25/CE (Prescrizioni minime di sicurezza e di salute relative all’esposizione dei lavoratori ai rischi derivanti dagli agenti fisici)231

§      2006/32/CE (Efficienza degli usi finali dell’energia e servizi energetici)237

§      2006/38/CE (Tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture)241

§      2006/42/CE (Relativa alle macchine e che modifica la direttiva 95/16/CE (rifusione)245

§      2006/48/CE (Accesso all’attività degli enti creditizi ed al suo esercizio)247

§      2006/49/CE (Adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi)253

Allegato C

§      2005/45/CE (Reciproco riconoscimento dei certificati rilasciati dagli Stati membri alla gente di mare)259

Schede sulle direttive da attuare in via amministrativa

§      2005/61/CE E 2005/62/CE (Disposizioni in materia di sicurezza dei servizi trasfusionali)267

§      2005/66/CE (Impiego di sistemi di protezione frontale sui veicoli a motore)271

Tabelle riepilogative (aggiornamento al 20 luglio 2006)

Tabella 1 DIRETTIVE CONTENUTE NEL DDL COMUNITARIA 2006 DA ATTUARE PER DELEGA E IN VIA AMMINISTRATIVA  277

Tabella 2 STATO DI ATTUAZIONE DELLE DIRETTIVE IN CIASCUNO STATO MEMBRO (dati aggiornati al 30 giugno 2006)289

Tabella 3 DIRETTIVE CONTENUTE IN PRECEDENTI LEGGI COMUNITARIE E NON ANCORA RECEPITE   290

Tabella 4 DIRETTIVE GIA’ SCADUTE E DIRETTIVE IN SCADENZA NELL’ANNO 2006  NON RECEPITE E NON INSERITE IN LEGGI COMUNITARIE   301

Tabella 5 PROCEDURE DI INFRAZIONE  (dati aggiornati all’11 luglio 2006)303

Testo del DDL Comunitaria 2006 A.C. 1042-A

§      A.C. 1042-A, (Governo), Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2006  333

 


 

Scheda di sintesi


 

Dati identificativi

Numero del progetto di legge

A.C. 1042-A

Titolo

Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee- Legge comunitaria 2006

Iniziativa

Governativa

Settore d’intervento

Unione europea

Iter al Senato

No

Numero di articoli

 

Date

 

§       Presentazione alla Camera

9 giugno 2006

§       Annuncio

13 giugno 2006

§       Assegnazione

15 giugno 2006

§       Conclusione dell’esame in sede referente

19 luglio 2006

Commissione competente

XIV Politiche dell’Unione europea

Sede

Referente

Pareri previsti

Tutte le Commissioni permanenti

 


Struttura e oggetto

 

Il disegno di legge comunitaria per il 2006 (A.C. 1042-A), recante “Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2006”, così come modificato nel corso dell’esame da parte della XIV Commissione della Camera, si compone ora di 21 articoli e di tre allegati (A, B e C) con i quali si prevede il recepimento di 24 direttive (2 con l’allegato A,  21 con l’allegato B e 1 con l’Allegato C).

Nella relazione governativa al disegno di legge sono, inoltre, indicate le direttive da recepire in via amministrativa: si tratta di 56 direttive, confermandosi così una costante tendenza all’aumento di tale modalità di recepimento[1]. A seguito della presentazione, presso la XIV Commissione, del supplemento alla relazione illustrativa da parte del Governo, si è prevista l’attuazione in via amministrativa di ulteriori 34 direttive.

A tale proposito si segnala che risultano già attuate in via amministrativa 22 delle direttive indicate nella relazione (gli estremi di recepimento sono indicati nella tabella 1 allegata al presente dossier).

 

Si ricorda che il disegno di legge comunitaria per il 2006 è il secondo ddl presentato dopo l’approvazione e l’entrata in vigore della legge di riforma della legge “La Pergola”, ossia la legge 4 febbraio 2005, n. 11, recante “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari”.

Tale provvedimento ha sensibilmente ampliato i contenuti della legge comunitaria in modo da adeguarli alle nuove esigenze emerse, soprattutto a quelle derivanti dalla riforma del Titolo V della Costituzione. In particolare, in base all’articolo 9 della legge n. 11 del 2005, la legge comunitaria reca:

1.       disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti in contrasto con gli obblighi di attuazione degli atti comunitari (cfr. lett. a), comma 1, art. 3 l. n. 86);

2.       disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti oggetto di procedure di infrazione (cfr. lett. a-bis), comma 1, art. 3 l. n. 86);

3.       disposizioni occorrenti per dare attuazione, anche mediante il conferimento al Governo di delega legislativa, a: ogni atto comunitario e dell’Unione europea che vincoli la Repubblica italiana ad adottare provvedimenti di attuazione (cfr. lett. b), comma 1, art. 3 l. n. 86); decisioni-quadro e decisioni adottate nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale previste dall’articolo 34 del Trattato UE (si tratta di una novità rispetto alla previgente disciplina);

4.       disposizioni che autorizzano il Governo ad attuare in via regolamentare le direttive, sulla base di quanto previsto dall’articolo 11 (cfr. lett. c), comma 1, art. 3 l. n. 86);

5.       disposizioni occorrenti per dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne dell’Unione europea (si tratta di una novità introdotta dalla nuova legge);

6.       disposizioni che individuano i princìpi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le province autonome esercitano la propria competenza normativa per dare attuazione o assicurare l’applicazione di atti comunitari nelle materie di competenza concorrente (si tratta di una novità rispetto alla previgente disciplina);

7.       disposizioni che, nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, conferiscono delega al Governo per l’emanazione di decreti legislativi recanti sanzioni penali per la violazione delle disposizioni comunitarie recepite dalle regioni e dalle province autonome (si tratta di una innovazione introdotta dalla nuova legge);

8.      disposizioni emanate nell’esercizio del potere sostitutivo di cui all’articolo 117, quinto comma, della Costituzione, in conformità ai princìpi e nel rispetto dei limiti di cui all’articolo 16, comma 3 (si tratta di una novità rispetto alla previgente disciplina).

 

Per quanto riguarda la struttura e il contenuto della legge comunitaria 2006, essi riprendono in larga misura le precedenti leggi comunitarie, pur contenendo alcuni significativi elementi di novità. In particolare, l’articolo 1 contiene - come di consueto  - la delega per l’attuazione delle direttive contenute negli allegati A e B. Peraltro, a seguito dell’approvazione dell’emendamento del Governo 1.1 il termine di esercizio della delega è stato riportato a 12 mesi anziché a 18. Inoltre, l’emendamento del Governo 1.2 ha introdotto un ulteriore periodo al comma in esame, in base al quale nel caso in cui sia già scaduto, o sia in scadenza nei sei mesi successivi, il termine di recepimento di alcune direttive, i relativi decreti legislativi di attuazione dovranno essere adottati entro sei mesi.

L’articolo 1 riprende poi alcune delle innovazioni introdotte, rispetto allo standard consueto e consolidato della norma, dalla legge n. 62 del 2005 - legge comunitaria per il 2004 (e confermate dalla legge comunitaria per il 2005):

·       Il comma 4 prevede la necessità della relazione tecnica, di cui all’articolo 11-ter, comma 2, della legge n. 468 del 1978, sugli schemi di decreti legislativi, recanti attuazione di determinate direttive, che comportino conseguenze finanziarie. Il testo originario del ddl non indicava specifiche direttive, come invece avveniva nelle precedenti leggi comunitarie, ma a seguito dell’approvazione dell’emendamento del relatore 1.33 (presentato per dare seguito ad una condizione contenuta nel parere della Commissione bilancio del 6 luglio 2006), la relazione viene ora richiesta in ogni caso per le direttive 2005/32/CE, 2005/33/CE, 2005/35/CE, 2005/47/CE, 2005/55/CE, 2005/56/CE, 2005/61/CE, 2005/62/CE, 2005/65/CE, 2005/71/CE, 2005/81/CE, 2005/85/CE, 2005/94/CE. Su tali schemi si prevede che venga altresì acquisito il parere delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari; inoltre, si prevede un doppio parere parlamentare nel caso in cui il Governo non si conformi alle condizioni relative all’osservanza dell’articolo 81, IV comma, Cost.: in tal caso, infatti, l’esecutivo è tenuto a ritrasmettere i testi alle Camere – corredati dei necessari elementi integrativi – affinché le Commissioni competenti si esprimano definitivamente entro venti giorni.

Si ricorda che il comma 2 dell’art. 11-ter della l. n. 468, stabilisce che i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo e gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze finanziarie devono essere corredati da una relazione tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero del tesoro, sulla quantificazione delle entrate, degli oneri recati e delle relative coperture. Nella relazione devono essere indicati i dati e i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare secondo le norme da adottare con i regolamenti parlamentari.

·       Il doppio parere parlamentare (comma 9) è stato altresì introdotto per alcune ipotesi specifiche, ovvero quando il Governo non intenda conformarsi ai pareri parlamentari relativi a sanzioni penali contenute negli schemi di decreti legislativi recanti attuazione delle direttive comprese negli allegati A e B. In tali casi, il Governo è tenuto a ritrasmettere con le sue osservazioni ed eventuali modifiche i testi alle Camere per il parere definitivo, che deve essere espresso entro trenta giorni: in mancanza di nuovo parere, il Governo adotta ugualmente il provvedimento (nelle leggi comunitarie per il 2004 e per il 2005 tale termine era di venti giorni).

In proposito, si segnala che il Comitato per la legislazione si è espresso favorevolmente all’introduzione del doppio parere ritenendolo “un meccanismo particolarmente idoneo a consentire un rafforzamento delle prerogative parlamentari ed il massimo coinvolgimento del Parlamento al procedimento di emanazione dei decreti legislativi di attuazione della delega”[2].

Il comma 6 dell’articolo in esame reca, invece, una novità rispetto ai contenuti consueti, autorizzando il Governo – entro tre anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi adottati per il recepimento di direttive per le quali la Commissione europea si sia riservata di adottare norme di attuazione – a recepire tali disposizioni attuative, allorché effettivamente adottate, con regolamenti governativi, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988.

Al riguardo, si ricorda che il comma 6 dell’articolo 1 della legge comunitaria per il 2005 (comma 7 nell’A.C. 5767-A), introdotto a seguito dell’approvazione da parte della XIV Commissione della Camera di un emendamento della VI Commissione (Finanze), prevedeva la possibilità di adottare decreti legislativi integrativi e correttivi entro tre anni dalla data di entrata in vigore dei decreti di recepimento della direttiva 2004/109/CE, al fine di tener conto delle eventuali disposizioni di attuazione adottate dalla Commissione europea (emendamento 1.4 approvato nella seduta del 30 maggio 2005).

Si ricorda altresì che analoga norma era stata inserita anche al comma 8 dell’art. 1 dell’A.C. 5767-A (emendamento 1.5, approvato sempre nella seduta del 30 maggio 2005) ed era finalizzata a consentire la medesima possibilità per deleghe conferite dalla legge comunitaria per il 2004 (l. n. 62 del 2005), che veniva di conseguenza modificata. Nel corso dell’esame da parte dell’Assemblea della Camera, la norma è stata opportunamente riformulata come articolo a sé stante, collocato nel Capo II del ddl (attuale articolo 16, recante “Modifica all’articolo 1 della legge 18 aprile 2005, n. 62”).

La norma in esame, pertanto, risponde alle medesime esigenze emerse in relazione alla legge comunitaria per il 2005, fornendo però una risposta parzialmente differente, in quanto:

-              utilizza lo strumento del regolamento governativo al posto del decreto legislativo integrativo e correttivo;

-              generalizza tale possibilità, svincolandola da riferimenti specifici a singole direttive.

Si segnala, inoltre, che il comma 7 dell’articolo 1 richiama l’applicazione della consueta clausola di cedevolezza attraverso il rinvio alle disposizioni contenute nell’articolo 11, comma 8, della legge n. 11 del 2005, da applicare in relazione a quanto previsto dagli articoli 117, V comma, Cost. e 16, comma 3, della citata legge n. 11.

Si ricorda che le precedenti leggi comunitarie, ivi compreso il testo originario del ddl comunitaria 2005, recavano una disposizione che prevedeva un intervento suppletivo anticipato e cedevole da parte dello Stato, in caso di inadempienza delle Regioni nell’attuazione delle direttive, nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dei princìpi fondamentali stabiliti dalla legislazione dello Stato. Peraltro, dal momento che tale norma risulta già contenuta a livello generale nella legge n. 11 del 2005 e, in particolare, negli articoli 11, comma 8, 13, comma 2, e 16, comma 3, la XIV Commissione della Camera, in sede di esame del ddl comunitaria per il 2005, ha approvato l’emendamento 1.9 del relatore[3] – volto a recepire un’osservazione contenuta nel parere della I Commissione – con il quale si sostituiva il citato comma con un semplice rinvio alle disposizioni di cui all’articolo 11, comma 8, della legge n. 11 del 2005.

Si segnala, inoltre, che con l’approvazione dell’emendamento del relatore 1.34 è stato introdotto il comma 8, che ripropone una norma contenuta nelle ultime due leggi comunitarie e non presente invece nel testo originario del ddl. In particolare, si reintroduce l’obbligo per il Ministro per le politiche comunitarie di trasmettere:

-              una relazione al Parlamento qualora una o più deleghe conferite dalla legge comunitaria non risultasse esercitata trascorsi quattro mesi dal termine previsto dalla direttiva per la sua attuazione

-              un’informativa periodica (semestrale) sullo stato di attuazione delle direttive da parte delle regioni e province autonome (nelle precedenti leggi comunitarie tale relazione era quadrimestrale, ma di fatto non è mai stata presentata. Nel corso dell’esame del ddl comunitaria per il 2006, il Governo ha chiesto di prevedere una cadenza semestrale per far sì che tale obbligo possa essere effettivamente rispettato).

L’articolo 2 del ddl contiene, come di consueto – con l’eccezione della legge comunitaria per il 2005 – i principi e criteri direttivi delle deleghe, mentre l’articolo 3 reca l’usuale delega al Governo per la disciplina sanzionatoria della violazione di disposizioni comunitarie attuate in via regolamentare o amministrativa.

Al riguardo, si segnala che sia la legge comunitaria per il 2004 (L. 62/2005, art. 3) sia quella per il 2005 (L. 29/2006, art. 5) recano deleghe legislative formulate in termini del tutto analoghi a quella contenuta dall’articolo in commento, ma con princìpi e criteri direttivi in parte diversi (stante la diversa formulazione dell’art. 2, co. 1, lett. c), rispetto alle analoghe disposizioni recate dalle precedenti leggi comunitarie). Poiché i termini per l’esercizio di tali deleghe non sono ancora trascorsi, sembra opportuno un coordinamento tra l’art. 3 in esame e le due disposizioni citate.

L’articolo 4 riguarda gli oneri per prestazioni e controlli. Al riguardo, si rileva come il principio in base al quale gli oneri per le prestazioni ed i controlli da eseguire da parte delle pubbliche amministrazioni in applicazione di normative comunitarie sono in generale a carico dei soggetti interessati sulla base di tariffe predeterminate, generalmente recato dal comma 1 dell’articolo 4 delle precedenti leggi comunitarie, non figura più nel testo in esame. Infatti, tale principio – essendo ora sancito in via generale dall’articolo 9, comma 2, della legge n. 11 del 2005 – viene semplicemente richiamato con un rinvio alla norma da ultimo citata (comma 1). Il comma 2 dispone in merito alle entrate derivanti dalle tariffe di cui al comma 1, riproducendo il contenuto dell’articolo 6 della legge comunitaria 2005 (legge 25 gennaio 2006, n. 29).

Si valuti l’opportunità di riformulare la disposizione del comma 2 come periodo o comma aggiuntivo al comma 2 dell’articolo 9 della legge n. 11 del 2005: in tal modo essa assumerebbe valenza generale (analogamente all’attuale comma 2 dell’art. 9 della legge n. 11) e non dovrebbe essere ripetuta in ciascuna legge comunitaria. In questo senso si è anche pronunciato il Comitato per la legislazione nel parere espresso sul ddl in esame, formulando una specifica osservazione al riguardo.

In particolare, l’osservazione invitava a valutare l’opportunità di riformulare la disposizione “quale novella al comma 2 dell’articolo 9 della legge n. 11 del 2005, affinché possa assumere valenza generale in materia di recepimento di normative comunitarie, atteso che essa appare trascendere l’ambito di intervento del provvedimento in esame, come si desume anche dal fatto che la medesima disposizione era contenuta anche nell’articolo 6 della legge comunitaria 2005 (legge 25 gennaio 2006, n. 29)”.

 Infine, gli interventi di riordino normativo nelle materie interessate dalle direttive comunitarie sono come sempre contenuti all’articolo 5 (con l’eccezione della legge comunitaria per il 2005). Peraltro, il comma 2 del testo in esame non ripropone una norma contenuta nelle precedenti leggi comunitarie, in base alla quale le disposizioni contenute nei testi unici non possono essere abrogate, derogate o sospese o comunque modificate se non in modo esplicito, mediante l’indicazione puntuale delle disposizioni da abrogare, derogare, sospendere o modificare.

Si segnala, inoltre, l’articolo 6, che reca “attuazione di direttive comunitarie con regolamento autorizzato”, con il quale si autorizza il Governo a dare attuazione alle direttive comprese nell’elenco di cui all’allegato C con uno o più regolamenti di delegificazione (ex articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400), secondo quanto disposto dagli articoli 9 e 11 della legge 4 febbraio 2005, n. 11. Gli schemi di regolamento – corredati da apposite relazioni cui è allegato il parere del Consiglio di Stato – dovranno essere sottoposti al parere delle Commissioni parlamentari competenti, che si esprimono entro quaranta giorni dall’assegnazione. Decorso il predetto termine, i regolamenti sono emanati anche in mancanza dei pareri parlamentari. Parallelamente, è stato pertanto aggiunto l’Allegato C, all’interno del quale è stata inserita una direttiva, da recepire – appunto – attraverso regolamenti di delegificazione.

La disciplina di tale modalità di recepimento delle direttive è stata reintrodotta dopo lungo tempo dall’articolo 7 della legge comunitaria per il 2005.

L’inserimento di tale norma nel testo del ddl comunitaria 2005 era stato operato dalla 14^ Commissione del Senato, in ossequio a quanto disposto dagli articoli 9, comma 1, lett. d), e 11 della legge n. 11.

E’ interessante, infatti, sottolineare che – nonostante la possibilità di procedere al recepimento degli atti comunitari anche attraverso i regolamenti governativi fosse già prevista dalla legge n. 86 del 1989 – tale modalità di attuazione delle direttive non è stata adottata nelle ultime leggi comunitarie (l’ultimo esempio di ricorso allo strumento regolamentare è rappresentato dalla legge comunitaria per il 1999, l. n. 526 del 1999).

Si ricorda, infatti, che a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione erano emersi alcuni problemi applicativi, soprattutto in relazione all’art. 117, VI comma, che limita alle materie di potestà legislativa statale esclusiva l’ambito di intervento dei regolamenti. Pertanto, nelle leggi comunitarie successive alla riforma – in particolare, a partire dalla legge n. 39 del 2002 – non era stata più utilizzata tale modalità di recepimento.

La legge n. 11 del 2005 è tra l’altro intervenuta per adeguare al nuovo dettato costituzionale le modalità di attuazione delle direttive in via regolamentare, dettando una specifica disciplina agli articoli 9, comma 1, lett. d), e 11 (sui quali si veda la scheda di lettura relativa all’articolo 6).

Nel corso dell’esame da parte della XIV Commissione è stato altresì introdotto il Capo II, recante modifiche alla legge n. 11 del 4 febbraio 2005. In particolare, sono stati inseriti due articoli che integrano il dettato della legge, prevedendo ulteriori obblighi informativi in capo al Governo nei confronti del Parlamento. L’articolo 6-bis, infatti, introduce, nell’ambito della legge n. 11, gli articoli 15-bis (Informazione al Parlamento sulle sentenze e sulle procedure di contenzioso riguardanti l’Italia) e 15-ter (Relazione trimestrale al Parlamento sui flussi finanziari con l’Unione europea). In particolare, l’articolo 15-bis prevede la trasmissione al Parlamento – da parte del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche europee – degli atti relativi a procedure di infrazione avviate nei confronti dell’Italia ai sensi degli articoli 226 e 228 TCE. Si stabilisce, inoltre, la trasmissione semestrale di un elenco contenente l’indicazione di:

§      sentenze della Corte di Giustizia e degli altri organi giurisdizionali dell’Unione relative a giudizi in cui l’Italia sia direttamente o indirettamente coinvolta;

§      cause sollevate in via pregiudiziale, ai sensi dell’articolo 234 TCE e dell’articolo 35 TUE, da organi giurisdizionali italiani;

§      procedure di infrazione avviate nei confronti dell’Italia ai sensi degli articoli 226 e 228 TCE;

§      procedimenti di esame di aiuti di Stato avviati, ai sensi degli articoli 87-88 del Trattato, dalla Commissione europea nei confronti dell’Italia.

L’articolo 15-ter richiede, invece, la trasmissione semestrale, da parte del Governo, di una relazione sull’andamento dei flussi finanziari tra l’Italia e l’Unione europea, contenente l’indicazione dei flussi ripartiti per ciascuna rubrica e sottorubrica contemplata dal quadro finanziario pluriennale di riferimento dell’Unione europea.

Il successivo Capo III – già presente nel testo originario del ddl in esame – ha dato per la prima volta attuazione all’articolo 9, comma 1, lett. f), della legge n. 11 del 2005, in base al quale la legge comunitaria deve individuare i princìpi fondamentali per le regioni e le province autonome ai fini dell’attuazione di atti comunitari nelle materie di competenza concorrente. Si ricorda, inoltre, che l’articolo 16, comma 1, della medesima legge, stabilisce che i princìpi fondamentali in tal modo individuati dalla legge comunitaria non sono derogabili dalla legge regionale (o provinciale) sopravvenuta e prevalgono sulle contrarie disposizioni eventualmente già emanate da regioni e province autonome.

Infatti, l’articolo 7 del disegno di legge in esame (“individuazione di principi fondamentali in particolari materie di competenza concorrente”) è volto ad individuare i principi fondamentali nel rispetto dei quali regioni e province autonome possono attuare il diritto comunitario relativamente ai settori di:

-              tutela e sicurezza del lavoro;

-              tutela della salute.

 

Nell’ambito del testo originario del ddl in esame, vi era anche il comma 3 che, per quanto riguarda la materia delle professioni, richiamava principi già individuati dal decreto legislativo n. 30 del 2006. Tale comma è stato soppresso a seguito dell’approvazione degli identici emendamenti 7.8 della II Commissione e 7.9 Zeller ed altri.

In proposito si osserva come il comma 3 si asteneva dal precisare, come negli altri due commi, che i princìpi fondamentali enunziati erano finalizzati a dare attuazione o ad assicurare l'applicazione degli atti comunitari di cui agli allegati alla legge comunitaria in materia, per l’appunto, di “professioni”. Inoltre, anziché individuare specifici principi, venivano richiamati quelli contenuti nel decreto legislativo n. 30 del 2006, che hanno già di per sé valenza generale. Si segnala, inoltre, che nell’ambito degli allegati al ddl comunitaria non risultavano inserite direttive relative alla materia delle professioni.

 

Il Capo contenente le disposizioni particolari di adempimento (ora ribattezzato “modificazioni e abrogazioni di disposizioni vigenti in contrasto con gli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea, criteri specifici di delega ed autorizzazione, disposizioni particolari”) diviene – a differenza delle altre leggi comunitarie – il Capo IV(articoli da 8 a 18-ter).

 

Si fa presente, in particolare, che nel testo – così come modificato dalla XIV Commissione – sono state introdotte alcune norme recanti principi e criteri direttivi specifici per il recepimento di direttive. Innanzi tutto, si ricorda l’articolo 8, già presente nel testo originario (ma come art. 8), riferito all’attuazione della direttiva 2005/14/CE, relativa all’assicurazione della responsabilità civile. Peraltro, dal momento che la delega per il recepimento di tale direttiva era già contenuta nella legge comunitaria 2005[4], che la inseriva in allegato B (la delega scade il 23 agosto 2007), la XIV Commissione ha approvato l’emendamento del relatore 8.1[5], che ha riformulato l’articolo 8 come novella alla citata legge comunitaria per il 2005, in modo da introdurre al suo interno i principi di delega specifici per l’attuazione della direttiva 2005/14/CE, che viene così eliminata dagli allegati al ddl in esame.Inoltre, è stato inserito l’articolo 8-bis (articolo aggiuntivo 8.01 della I Commissione) volto ad introdurre un ulteriore principio direttivo per il recepimento della direttiva 2005/71/CE nonché l’articolo 8-ter (articolo aggiuntivo 8.02 della I Commissione) volto ad introdurre principi e criteri direttivi per l’attuazione della direttiva 2005/85/CE.

 Non risultano inoltre disposizioni dirette a dare attuazione a decisioni della Commissione, a differenza delle altre leggi comunitarie.

Nel disegno di legge comunitaria 2006, sono state inoltre inserite, nel corso dell’esame da parte della XIV Commissione, due disposizioni dirette a dare esecuzione ad una sentenza della Corte di Giustizia ovvero a risolvere procedure di infrazione in atto. Si tratta di:

Ø    l’articolo 15-bis(art. agg. 15.01 Piro), che limita la concessione di finanziamenti e di incentivi - di cui al decreto legislativo n. 387 del 2003, attuativo della direttiva 2001/77/CE - alla sola produzione di energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili, così come definita dall’articolo 2 della stessa direttiva. In particolare, si ricorda che l’art. 2 della direttiva considera: "fonti energetiche rinnovabili", le fonti energetiche rinnovabili non fossili (eolica, solare, geotermica, del moto ondoso, maremotrice, idraulica, biomassa, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas) (lettera a); ”biomassa” la parte biodegradabile dei prodotti, rifiuti e residui provenienti dall'agricoltura, dalla silvicoltura e dalle industrie connesse, nonché la parte biodegradabile dei rifiuti industriali e urbani (lettera b). Invece, l’art. 17 del dlgs. precisa che sono “ammessi a beneficiare del regime riservato alle fonti energetiche rinnovabili i rifiuti, ivi compresa, anche tramite il ricorso a misure promozionali, la frazione non biodegradabile ed i combustibili derivati dai rifiuti”. Con lettera di messa in mora[6] del 13 dicembre 2005, la Commissione contesta all’Italia che l’articolo 17 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, di attuazione della direttiva 2001/77/CE, configuri la possibilità che il recepimento della norma comunitaria in questione possa tradursi nel sostegno a fonti energetiche non definite come rinnovabili dalla direttiva stessa[7].

Ø    l’articolo 18-bis (art. agg. 18.01 del Governo), volto a dare attuazione alla sentenza della Corte di Giustizia del 9 dicembre 2003, nella causa C-129/00, in materia di rimborso di tributi incompatibili con il diritto comunitario, ed al successivo parere motivato della Commissione europea per mancata esecuzione della sentenza medesima (11 luglio 2006).

In particolare, la norma novella l’articolo 29 della legge 29 dicembre 1990, n. 428, secondo cui le imposte indirette espressamente indicate, se riscosse in applicazione di disposizioni nazionali incompatibili con il diritto comunitario, sono rimborsate, a condizione che i soggetti tenuti al loro pagamento non ne abbiano trasferito l’onere su altri soggetti. La Corte di giustizia, con la citata sentenza, pur riconoscendo la compatibilità del testo della norma con il diritto comunitario, ha ritenuto con esso contrastanti l’interpretazione e l’applicazione della suddetta norma, operate dall’amministrazione finanziaria italiana e da parte significativa degli organi giurisdizionali, compresa la Corte di cassazione, che si sono fondate sulla presunzione che, salvo circostanze eccezionali, le imprese commerciali trasferiscono le imposte indirette sulla loro clientela. Così facendo si è realizzata un’inversione dell’onere della prova, ponendosi a carico dei contribuenti la dimostrazione della mancata traslazione dei tributi dei quali chiedono il rimborso. La Corte ha ritenuto che l’esistenza della citata presunzione abbia reso eccessivamente difficile per i contribuenti l’esercizio del diritto al rimborso dei tributi riscossi in violazione del diritto comunitario, e che ciò sia in contrasto con i princìpi elaborati dalla Corte stessa in materia di ripetizione dell’indebito.

Si ricorda, infine, che il Governo aveva presentato un ulteriore articolo aggiuntivo (ex art. agg. 18.02), finalizzato a dare attuazione alla sentenza della Corte di Giustizia del 9 dicembre 2004, nella causa C-460/02 - relativa all’effettivo recepimento della direttiva 96/67/CE, concernente i servizi di assistenza a terra negli aeroporti - per la mancata attuazione della quale è stato anche inviato all’Italia un parere motivato da parte della Commissione. Peraltro, la Commissione Trasporti ha espresso su tale articolo aggiuntivo un parere contrario nella seduta del 18 luglio scorso.

Si segnala, peraltro, che anche nel testo così come modificato dalla XIV Commissione alcuni degli articoli non sembrano presentare profili di rilievo comunitario - non essendo diretti a dare attuazione ad atti ovvero ad obblighi comunitari - e non rientrano quindi nell’ambito del contenuto proprio della legge comunitaria, così come definito dall’articolo 9 della legge n. 11 del 2005.

In particolare:

o     L'articolo 11 è finalizzato ad introdurre sanzioni per la violazione delle disposizioni in materia di tecniche di classificazione. In particolare, il regolamento (CE) n. 1215/2003 ha introdotto la facoltà per gli Stati membri di autorizzare anche tecniche di classificazione automatizzate. Pertanto, mentre le sanzioni per violazioni di disposizioni in materia di classificazione non automatizzata sono già previste dall’articolo 3 della legge n. 213 del 1997 (recante classificazione delle carcasse bovine in applicazione di regolamenti comunitari), risulta necessario introdurre quelle riferite alla violazione di disposizioni in materia di classificazione automatizzata. Infatti, la normativa comunitaria richiede la predisposizione da parte degli Stati membri di misure appropriate per sanzionare comportamenti che non rispettino gli obblighi da essa derivanti. Peraltro, l’articolo 11, comma 1, sostituisce l’articolo 3 della legge n. 213 del 1997, modificando le sanzioni per la violazione delle disposizioni in materia di tecniche di classificazione non automatizzata.

Tale articolo ha comunque subito delle modifiche. In particolare, al comma 1 – ove si novella integralmente l’articolo 3 della legge n. 213 del 1997, senza riprodurre l’espressa clausola abrogativa del decreto legislativo n. 29 del 1997, ivi attualmente contenuta – è stata reinserita tale clausola recata invece dal successivo comma 3 dell’art. 11, conseguentemente soppresso (emendamento del relatore 11.3)[8]. Si ricorda che è stato altresì soppresso (emendamento della II Commissione 11.2) il comma 4 dell’articolo 11, che abrogava l’articolo 4 della legge n. 213 del 1997, recante l’immediata entrata in vigore della legge medesima, escludendo quindi la vacatio legis di quindici giorni.

o     l’articolo 13, comma 1, lettera b), è volto ad aumentare il numero degli esperti di cui può avvalersi la Commissione consultiva di controllo per l’immissione in commercio di prodotti fitosanitari, disciplinata dall’articolo 20 del D.Lgs. n. 194 del 1995, di attuazione della direttiva 91/414/CEE. Al riguardo, andrebbe valutata l’effettiva attinenza della norma in esame rispetto al contenuto proprio della legge comunitaria. Inoltre, l’articolo 20 del D.Lgs. n. 194 del 1995 è stato abrogato dall’articolo 43 del D.P.R. n. 290 del 2001, mentre l’art. 39 del medesimo D.P.R. aveva previsto in via transitoria che la Commissione continuasse ad esercitare le sue funzioni fino alla stipula di apposite convenzioni del Ministero della salute. Successivamente, la legge comunitaria 2003  aveva autorizzato il Governo a modificare  l'articolo 39 del citato D.P.R. n. 290 del 2001, al fine di aumentare in via transitoria il numero degli esperti, ma il regolamento non risulta essere stato modificato.

Al riguardo si ricorda che il Comitato per la legislazione aveva formulato, nell’ambito del parere sul ddl in esame, una condizione che invitava a riformulare “la disposizione valutando la congruità di un intervento diretto del legislatore primario in una materia oggetto di delegificazione, sulla quale, peraltro, è già intervenuta, in via indiretta, la legge comunitaria per il 2003 per autorizzare il Governo a modificare il citato decreto n. 290 del 2001, nel senso di aumentare in via transitoria il numero dei membri della medesima commissione”. Il relatore presso la XIV Commissione aveva, quindi, presentato un emendamento soppressivo (13.1), sul quale peraltro la XII Commissione ha espresso parere favorevole a condizione di riformulare l’emendamento in termini di novella al comma 3 dell’articolo 20 del dlgs. n. 194 del 1995. Si segnala, comunque, l’opportunità di un chiarimento circa le scelte normative effettuate in materia, con particolare riguardo alla permanenza in vita della Commissione ed al rango delle fonti da utilizzare (legislativo o regolamentare). Peraltro, trattandosi di norme formalmente abrogate (sebbene transitoriamente ancora efficaci), appare preferibile dettare una nuova disciplina generale del funzionamento della Commissione, anche avvalendosi dell’autorizzazione contenuta nella legge comunitaria 2003.

Sono stati invece soppressi altri due articoli che ponevano analoghi  problemi. Si tratta dell’ex articolo 15, soppresso a seguito dell’approvazione dell’emendamento 15.1 della II Commissione.

Si ricorda che tale norma aveva la finalità di depenalizzare alcuni reati in materia di sicurezza alimentare per mangimi animali, conferendo a tale scopo una specifica delega al Governo, volta anche a modificare l’entità delle sanzioni amministrative pecuniarie vigenti (comma 2), senza peraltro indicare principi e criteri direttivi. L’articolo si poneva dunque in contrasto con l’articolo 76 Cost.; inoltre, trattandosi di modifica dell’entità delle sanzioni, il principio di legalità, che in materia di sanzioni amministrative è sancito dall’articolo 1 della legge n. 689 del 1981, richiede una sufficiente specificazione della fattispecie sanzionata e della sanzione applicabile. Infine, la decisione di sanzionare penalmente o in via amministrativa determinate fattispecie è propria dell’ordinamento interno ed eventuali modifiche normative in merito non sembrano riconducibili al contenuto proprio della legge comunitaria.

È stato altresì soppresso, a seguito dell’approvazione dell’emendamento 18.1 del Governo, lex articolo 18, che demandava all’esecutivo la definizione della nuova forma giuridica e delle nuove modalità operative del Centro nazionale di informazione e documentazione europea (CIDE) – attualmente previsto dalla legge 23 giugno 2000, n. 178 – in funzione della nuova intesa che esso è autorizzato a stipulare con la Commissione europea.

In proposito si ricorda come la riorganizzazione del Centro non sembrava rientrare dell’ambito del contenuto proprio della legge comunitaria. Inoltre, l’articolo 18:

§       non si coordinava con la legge n. 178 del 2000, che autorizzava il Governo a stipulare un’intesa con la Commissione europea, ai fini dell’istituzione del CIDE, secondo criteri ed obiettivi espressamente individuati, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti;

§       non forniva criterio o indirizzo alcuno al Governo per la stipula dell’intesa;

§       non indicava con quale atto il Governo dovrà successivamente provvedere a definire forma giuridica e modalità operative del CIDE, né prevede criteri al riguardo.

 

Infine, con l’approvazione dell’emendamento 9.1 del Governo è stato soppresso l’ articolo 9, che interveniva sulla disciplina relativa all’esercizio di una farmacia privata in caso di successione. La norma è stata soppressa dal momento che una disposizione di analogo tenore, ma più ampia è contenuta nel decreto legge n. 223 del 4 luglio 2006, all’articolo 5, comma 6. La necessità di coordinare le due disposizioni era stata segnalata anche nell’ambito delle relazioni sul ddl comunitaria delle Commissioni Affari sociali e Commissione bilancio ed era oggetto di una specifica condizione contenuta nel parere del Comitato per la legislazione.

In proposito, si ricorda che l’Italia è stata deferita dalla Commissione europea alla Corte di giustizia per la disciplina restrittiva in tema di assunzione di partecipazioni e di proprietà delle farmacie. Secondo la Commissione, la normativa italiana è in contrasto con gli articoli 43 e 56 del trattato CE, riguardanti la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei capitali nell’UE. Infatti, il divieto per le persone fisiche che non possiedono un diploma di laurea in farmacia (o per le persone giuridiche non composte da farmacisti) di assumere la titolarità di farmacie private impedisce l'acquisto di partecipazioni o lo stabilimento di farmacie a tutti gli operatori, in particolare quelli di altri Stati membri, che non sono in possesso del diploma di farmacista. L’obiettivo di tutela della sanità pubblica, che la legge italiana intende in tal modo perseguire, ad avviso della Commissione non appare sufficiente a giustificare simili restrizioni. Tale scopo, infatti, potrebbe essere analogamente raggiunto esigendo la presenza di un farmacista per consegnare i medicinali ai pazienti. La Commissione ha rilevato altresì che legislazione italiana prevedendo che gli eredi di un farmacista deceduto possano essere titolari della sua farmacia, per periodi che vanno fino a dieci anni, riconosce che il requisito della qualificazione professionale non è assolutamente indispensabile e prioritario ai fini della proprietà di una farmacia.

 

Infine, si segnala l’articolo 12, relativo all’immissione in commercio di biocidi, che sostituisce il comma 3 dell’articolo 7 del D. lgs. n. 174 del 2000 (che ha recepito la direttiva 98/8/CE), in base al quale per le sostanze classificate tossiche non sono consentiti il rilascio dell’autorizzazione “all’immissione sul mercato” e l’utilizzazione di un biocida. La nuova norma contenuta all’art. 12 afferma il divieto di autorizzazione “all’immissione sul mercato per l’impiego da parte del pubblico” per le sostanze classificate pericolose, ferma restando la possibilità di sottoporre ad eventuali restrizioni d’uso in caso di “impiego professionale e industriale”. Al riguardo appare necessario chiarire se la possibilità di sottoporre ad “eventuali restrizioni d’uso” l’autorizzazione all’immissione per le sostanze pericolose in caso di “impiego professionale e industriale”, introdotta dalla norma in esame, sia compatibile con quanto previsto dalla direttiva 98/8/CE, che reca il divieto per “l’autorizzazione per l’immissione sul mercato o l’uso da parte del pubblico” (art. 5, paragrafo 2), ove per “immissione sul mercato” si intende qualsiasi consegna a terzi nonchè l'importazione nel territorio doganale della Comunità (art. 2, lett. h).

In proposito, si ricorda che nell’ambito dell’esame da parte della XIV Commissione del ddl comunitaria, il relatore aveva avanzato una richiesta di chiarimenti al riguardo al Governo, che si è riservato di svolgere ulteriori approfondimenti.

 

Il ddl comunitaria in esame contiene diverse disposizioni di attuazione diretta del diritto comunitario. In particolare:

-              l’articolo 10 dà attuazione all’art. 37, par. 2, della direttiva 2005/36/CE, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, consentendo l’esercizio della professione di odontoiatra ai laureati in medicina, il cui corso di studio sia iniziato entro il 31/12/1994;

-              l’articolo 12 modifica la normativa nazionale di recepimento della direttiva 98/8/CE, in materia di immissione sul mercato di biocidi, al fine di dare piena attuazione all’art. 5, par. 2, della direttiva medesima: tale finalità, peraltro, è citata esclusivamente nella relazione illustrativa e andrebbe chiarito nei termini di cui sopra l’effettiva interpretazione della normativa a livello comunitario, pena l’incompatibilità della norma in esame;

-              l’articolo 13, comma 1, lett. a), analogamente, modifica la normativa nazionale di recepimento della direttiva 91/414/CEE, in materia di autorizzazione di prodotti fitosanitari, al fine di dare piena attuazione all’art. 11, par. 1, della direttiva medesima (tale finalità, peraltro, è citata esclusivamente nella relazione illustrativa).

 

Si ricorda, inoltre, che diversi articoli del disegno di legge contengono norme volte a dare esecuzione ovvero a consentire l’effettiva attuazione nel nostro ordinamento di alcune disposizioni di regolamenti comunitari. Si tratta, in particolare, degli articoli 11, comma 2, 14, 16 e 17.

Infine, l’articolo 18-ter, introdotto a seguito dell’approvazione dell’articolo aggiuntivo del Governo 18.03 prevede la soppressione del Comitato consultivo istituito presso la Presidenza del Consiglio dall’art. 4 della Legge n. 183/1987[9].

Nella relazione illustrativa dell’articolo presentata dal Governo si evidenzia l’opportunità della soppressione del Comitato in quanto le funzioni da esso svolte sono ora di competenza del Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIACE) e del Comitato tecnico permanente, della cui attività il CIACE si avvale, istituiti dall’art. 2 della legge n. 11/2005[10] presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.

 

Si segnala, che il testo originario del provvedimento in esame conferiva deleghe per il recepimento di direttive, che risultano già attuate o per le quali sono state già conferite norme di delega. Di conseguenza, dagli allegati del ddl, sono state eliminate le seguenti direttive:

Ø        La direttiva 2003/71/CE, relativa al prospetto da pubblicare per l’offerta pubblica o l’ammissione alla negoziazione di strumenti finanziari, la cui delega per il recepimento è contenuta all’articolo 12 della legge 28 dicembre 2005, n. 262, recante disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei mercati finanziari (il termine per l’esercizio della delega è di 18 mesi a partire dal 12 gennaio 2006) (emendamento del Governo 1.3). Si ricorda, inoltre, che la Commissione europea ha inviato all’Italia, il 4 aprile 2006, un parere motivato  per non aver comunicato le misure di attuazione nell'ordinamento interno della direttiva 2003/71/CE. Il termine di recepimento della direttiva era il 1° luglio 2005.

Ø        La direttiva 2004/37/CE, di codificazione della direttiva 90/394/CEE, come modificata dalle successive direttive[11], rispetto alla quale il quadro normativo nazionale appare già sostanzialmente conforme (emendamento del relatore 1.27).

Ø        La direttiva 2005/14/CE, che modifica le direttive 72/166/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE, 90/232/CEE e la direttiva 2000/26/CE sull’assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, la cui delega per il recepimento è contenuta nella legge comunitaria 2005 (emendamento 8.1 del relatore).

Ø        La direttiva 2005/91/CE, relativa ai caratteri minimi sui quali deve vertere l'esame e le condizioni minime per l'esame di alcune varietà delle specie di piante agricole, già recepita con decreto ministeriale (DM politiche agricole 12 aprile 2006 pubblicato in GU 2/5/2006) (identici emendamenti 1.12 della XIII Commissione e 1.25 del Governo).

Ø        La direttiva 2005/92/CE, che proroga al 31 dicembre 2010 il termine per l’applicazione dell’aliquota normale dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) nella misura minima del 15 per cento, rispetto alla quale l’ordinamento risulta già conforme (emendamento del relatore 1.13).

Sono state altresì eliminate dagli allegati per essere recepite in via amministrativa le direttive:

§      2005/61/CE della Commissione, del 30 settembre 2005, che applica la direttiva 2002/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le prescrizioni in tema di rintracciabilità e la notifica di effetti indesiderati ed incidenti gravi (emendamento del Governo 1.7).

§      2005/62/CE della Commissione, del 30 settembre 2005, recante applicazione della direttiva 2002/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le norme e le specifiche comunitarie relative ad un sistema di qualità per i servizi trasfusionali (emendamento del Governo 1.7).

§      2005/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2005, relativa all'impiego di sistemi di protezione frontale sui veicoli a motore e recante modifica della direttiva 70/156/CEE del Consiglio (emendamento del Governo 1.26).

 

Nonostante le novità da ultimo ricordate, struttura e contenuti del ddl in esame  non sembrano ancora rispondere completamente a quanto stabilito dall’articolo 9 della legge n. 11 del 2005. All’interno del provvedimento non risultano, infatti, contenute le disposizioni:

o     occorrenti per dare esecuzione a decisioni e decisioni quadro ex art. 34 TUE;

A quest’ultimo riguardo si ricorda che il relatore del ddl comunitaria ha evidenziato, nell’ambito della sua relazione, come risultino adottate dall’Unione europea alcune decisioni quadro rilevanti che necessitano di attuazione, quali ad esempio le decisioni quadro 2005/212/GAI, in materia di confisca dei proventi di reato, e 2005/214/GAI, concernente il principio del reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniarie.

o     occorrenti per dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne dell’Unione europea;

o     che, nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, delegano il Governo ad adottare decreti legislativi recanti sanzioni penali per la violazione delle disposizioni comunitarie recepite dalle regioni;

o     emanate nell’esercizio del potere sostitutivo di cui all’articolo 117, quinto comma, della Costituzione.

 

Per quanto riguarda invece gli allegati A e B, vengono conferite deleghe per il recepimento delle sottoindicate direttive.

In allegato A (senza parere parlamentare sugli schemi di decreto legislativo):

§      2005/68/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2005, relativa alla riassicurazione e recante modifica delle direttive 73/239/CEE e 92/49/CEE del Consiglio nonché delle direttive 98/78/CE e 2002/83/CE.

§      2006/7/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 febbraio 2006, relativa alla gestione della qualità delle acque di balneazione e che abroga la direttiva 76/160/CEE (inserita a seguito dell’approvazione dell’emendamento del Governo 1.14)

 

 

In allegato B (con parere delle competenti Commissioni parlamentari):

§      2005/32/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 luglio 2005, relativa all'istituzione di un quadro per l'elaborazione di specifiche per la progettazione eco-compatibile dei prodotti che consumano energia e recante modifica della direttiva 92/42/CEE del Consiglio e delle direttive 96/57/CE e 2000/55/CE del Parlamento europeo e del Consiglio.

§      2005/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 luglio 2005, che modifica la direttiva 1999/32/CE in relazione al tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo (spostata dall’All. A all’All. B, a seguito dell’approvazione degli identici emendamenti 1.4 dell’VIII Commissione e 1.5 Governo).

§      2005/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa all'inquinamento provocato dalle navi e all'introduzione di sanzioni per violazioni.

§      2005/47/CE del Consiglio, del 18 luglio 2005, concernente l'accordo tra la Comunità delle ferrovie europee (CER) e la Federazione europea dei lavoratori dei trasporti (ETF) su taluni aspetti delle condizioni di lavoro dei lavoratori mobili che effettuano servizi di interoperabilità transfrontaliera nel settore ferroviario (spostata dall’All. A all’All. B, a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.6 della XI Commissione).

§      2005/55/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 settembre 2005, concernente il ravvicinamento delle delle legislazioni degli Stati membri relative ai provvedimenti da prendere contro l’emissione di inquinanti gassosi e di articolato prodotti dai motori ad accensione spontanea destinati alla propulsione di veicoli e contro l’emissione di inquinanti gassosi prodotti dai motori ad accensione comandata alimentati con gas naturale o con gas di petrolio liquefatto destinati alla propulsione di veicoli (spostata dall’All. C all’All. B, a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.32 del relatore).

Si segnala che alcune modifiche alla direttiva in esame sono state apportate dalle direttive 2005/78/CE e 2006/51/CE inserite nella relazione illustrativa al disegno di legge comunitaria tra le direttive da recepire in via amministrativa.

§      2005/56/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2005, relativa alle fusioni transfrontaliere delle società di capitali (spostata dall’All. A all’All. B, a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.28 del relatore).

§      2005/64/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2005, sull'omologazione dei veicoli a motore per quanto riguarda la loro riutilizzabilità, riciclabilità e ricuperabilità e che modifica la direttiva 70/156/CEE del Consiglio (spostata dall’All. A all’All. B, a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.9 dell’VIII Commissione).

§      2005/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2005, relativa al miglioramento della sicurezza dei porti.

§      2005/71/CE del Consiglio, del 12 ottobre 2005, relativa a una procedura specificamente concepita per l'ammissione di cittadini di paesi terzi a fini di ricerca scientifica (spostata dall’All. A all’All. B, a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.10 della I Commissione).

§      2005/81/CE della Commissione, del 28 novembre 2005, che modifica la direttiva 80/723/CEE relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche nonché fra determinate imprese (spostata dall’All. A all’All. B, a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.30 del relatore).

§      2005/85/CE del Consiglio, del 1 dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (spostata dall’All. A all’All. B, a seguito dell’approvazione degli identici emendamenti 1.11 della I Commissione e 1.24 del Governo).

§      2005/89/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 gennaio 2006, concernente misure per la sicurezza dell'approvvigionamento di elettricità e per gli investimenti nelle infrastrutture (inserita a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.16 del Governo).

§      2005/94/CE del Consiglio, del 20 dicembre 2005, relativa a misure comunitarie di lotta contro l'influenza aviaria e che abroga la direttiva 92/40/CEE (spostata dall’All. A all’All. B, a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.31 del relatore).

§       2006/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, relativa alla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive e che modifica la direttiva 2004/35/CE (inserita a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.17 del Governo).

§      2006/23/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2006, concernente la licenza comunitaria dei controllori del traffico aereo (inserita a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.18 del Governo).

§      2006/25/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2006, sulle prescrizioni minime di sicurezza e di salute relative all'esposizione dei lavoratori ai rischi derivanti dagli agenti fisici (radiazioni ottiche artificiali) (diciannovesima direttiva particolare ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 89/391/CEE) (inserita a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.19 del Governo).

§      2006/32/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2006, concernente l'efficienza degli usi finali dell'energia e i servizi energetici e recante abrogazione della direttiva 93/76/CEE del Consiglio (inserita a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.20 del Governo).

§      2006/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 maggio 2006, che modifica la direttiva 1999/62/CE relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture (inserita a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.22 del Governo).

§      2006/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 maggio 2006, relativa alle macchine e che modifica la direttiva 95/16/CE (rifusione) (inserita a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.21 del Governo).

§      2006/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativa all'accesso all'attività, degli enti creditizi ed al suo esercizio (rifusione) (inserita a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.23 del Governo).

§      2006/49/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativa all'adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi (rifusione) (inserita a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.23 del Governo).

Per le suddette direttive non sono previsti specifici criteri di delega.

Per quanto riguarda l’allegato C, si autorizza l’adozione dei regolamenti delegificanti per l’attuazione della direttiva 2005/45/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, riguardante il reciproco riconoscimento dei certificati rilasciati dagli Stati membri alla gente di mare e recante modificazione della direttiva 2001/25/CE.

 

I settori principalmente interessati dal disegno di legge comunitaria per il 2006 sono i seguenti:

§         immigrazione e sicurezza (riconoscimento dello status di rifugiato, ammissione di cittadini di paesi terzi per motivi di ricerca);

§         giustizia (sanzioni per la violazione della normativa sulla classificazione delle carcasse bovine, Sanzioni per il commercio di alimenti per animali);

§         sanità (influenza aviaria, alimenti per animali, classificazione delle carcasse bovine);

§         tutela dell’ambiente (tenore di zolfo dei combustibili, inquinamento provocato da navi, emissione di inquinanti gassosi, gestione dei rifiuti, acque di balneazione);

§         agricoltura (prodotti fitosanitari, produzione olio d’oliva);

§         trasporti e comunicazioni (omologazione dei veicoli a motore, sicurezza dei porti, certificati gente di mare, controllori del traffico aereo);

§         attività produttive (progettazione prodotti che consumano energia, immissione sul mercato di biocidi, codice al consumo, approvvigionamento di elettricità, efficienza servizi energetici, macchine);

§         finanze (fusioni transfrontaliere delle società di capitali, trasparenza delle relazioni finanziarie tra Stati membri e imprese, riassicurazione, assicurazione della responsabilità civile, tassazione veicoli pesanti, enti creditizi);

§         lavoro (protezione dei lavoratori per esposizione ad agenti fisici, condizioni di lavoro dei lavoratori mobili nei servizi ferroviari trasfrontalieri).

 

I dati contenuti nella relazione governativa al disegno di legge comunitaria

L’articolo 8, comma 5, della recente legge n. 11 del 2005 ha ampliato il contenuto della relazione governativa di accompagnamento del ddl comunitaria. Alcuni obblighi già previsti dalla legge La Pergola (legge n. 86/1989) sono stati riconfermati pressoché identici nella forma e nella sostanza: si tratta dei profili di cui alle lettere a), b)  e c). Altri, sono di nuova introduzione o ne è stato ampliato il contenuto. Si è previsto infatti che la relazione fornisca anche l’elenco delle direttive attuate con regolamento (lett. d). Inoltre, viene formulata in termini maggiormente precisi la necessità di indicare altresì i provvedimenti regionali attuativi di direttive UE (lett. e), stabilendo che la relazione “fornisce l’elenco degli atti normativi con i quali nelle singole regioni e province autonome si è provveduto a dare attuazione alle direttive nelle materie di loro competenza, anche con riferimento a leggi annuali di recepimento eventualmente approvate dalle regioni e dalle province autonome”.

Pertanto, in base al nuovo dettato normativo, la relazione governativa al disegno di legge comunitaria deve contenere:

a)    i dati sullo stato di conformità dell'ordinamento interno al diritto comunitario e sullo stato delle eventuali procedure di infrazione dando conto, in particolare, della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee relativa alle eventuali inadempienze e violazioni degli obblighi comunitari da parte della Repubblica italiana[12].

La Relazione al ddl comunitaria 2006 (A.C. 1042) riferisce che, al 31 dicembre 2005, risultano complessivamente aperte contro l’Italia 247 procedure, di cui 190 per violazione del diritto comunitario e 57 per mancata trasposizione di direttive.

Viene poi fornita la classificazione per livello delle procedure. Da questa si evince che, per quanto riguarda le 190 procedure per violazione del diritto comunitario, 63 di queste sono lettere di costituzione in mora (primo stadio del contenzioso comunitario), altre 113 sono relative a stadi più avanzati del contenzioso: 13 messe in mora complementare, 66 pareri motivati, 6 pareri motivati complementari, 25 ricorsi e 3 sentenze per inadempimento. A queste si aggiungono 14 procedure di cui all’art. 228 del Trattato CE in base al quale la Commissione europea, in caso di inesecuzione del giudicato, può adire la Corte di Giustizia per chiedere l’irrogazione di sanzioni pecuniarie per lo Stato membro inadempiente.

Per quanto riguarda la mancata trasposizione di direttive risultano aperte 57 procedure di cui 24 di messa in mora, 29 pareri motivati e 2 ricorsi alla Corte di Giustizia. A queste si aggiungono 2 procedure di cui all’art. 228 del Trattato CE.

Nella Relazione il Governo fornisce altresì la classificazione per settori delle procedure: il maggior numero di procedure riguarda la materia ambientale (83 procedure), seguita dal settore dei trasporti (35), dal settore economia e finanze (33) e dalla sanità (32).

 

Si segnala che dai dati forniti dal Ministro per le politiche europee nel corso della prima riunione del CIACE[13], alla data del 4 luglio 2006, risultavano aperte complessivamente contro l’Italia 239 procedure di cui 57 per mancato recepimento di direttive e 182 per violazione del diritto comunitario.

Successivamente, in data 11 luglio 2006, dai tabulati forniti dal Dipartimento per le politiche comunitarie risultano aperte 244 procedure, di cui 56 per mancato recepimento delle direttive e 188 per violazione del diritto comunitario.

 

Per quanto riguarda lo stato delle procedure di infrazione relative al solo mercato interno, la Commissione europea, nella Strategia[14] per il mercato interno 2003-2006 chiedeva agli Stati membri una riduzione del numero delle procedure di infrazione di almeno il 50% entro il 2006. Dai dati dell’ultimo scoreboard[15] risulta che solo cinque Stati membri (Francia, Belgio, Austria, Irlanda e Paesi Bassi) sono riusciti a ridurre negli ultimi tre anni il numero delle procedure di infrazione e che se si considera l’insieme degli Stati membri il numero complessivo delle procedure è comunque aumentato. Si ritiene quindi che entro il 2006 nessuno Stato membro sarà riuscito a dimezzare, come richiesto, il numero delle procedure d’infrazione.

Dai dati forniti dalla Commissione europea risulta che l’Italia, alla data del 30 giugno 2006, con 231 procedure, rimane uno dei Paesi con un rilevante numero di procedure di infrazione relative al solo mercato interno[16].

 

A tale proposito si ricorda anche che la Commissione europea, già a partire dalla “Comunicazione sul miglioramento del controllo dell’applicazione del diritto comunitario” [COM(2002) 725 def.] ha optato per un approccio differenziato al trattamento delle procedure d’infrazione, a causa della loro costante crescita e alla prospettiva di un ulteriore forte aumento delle stesse dopo l’allargamento dell’UE. In pratica la Commissione, secondo la gravità della presunta infrazione, decide caso per caso se avviare la procedura d’infrazione ovvero ricorrere a meccanismi alternativi di risoluzione delle controversie: principalmente le c.d. “riunioni pacchetto o cumulative”, che mirano a risolvere politicamente le questioni evitando azioni legali, nonché il meccanismo c.d. SOLVIT.

Il Solvit è una rete on-line in funzione dal luglio 2002 che permette di trovare una risoluzione extragiudiziale (informale) alle denunce dei consumatori e delle imprese relative ad una scorretta applicazione delle norme sul mercato interno da parte delle autorità amministrative pubbliche. In ciascuno Stato membro le vittime di un’applicazione erronea del diritto dell’UE, da parte di autorità locali o nazionali di un altro Stato membro, possono rivolgersi al centro Solvit per ottenere che la questione sia rapidamente risolta: i tempi medi sono di 10 settimane per risolvere i reclami. Le soluzioni proposte non sono vincolanti. In ogni caso, se il cliente considera la proposta inaccettabile, può raccomandare di risolvere la controversia per via giudiziaria. Nel 2004 sono stati trattati 289 casi e la percentuale di casi risolti e’ stata dell’80%. Il tempo medio di soluzione dei problemi, sempre nel 2004, è stato di 59 giorni. In Italia l’utilizzo di tale strumento è stato, fino al 15 aprile 2003, - quasi nullo con un tempo medio impiegato di 101 giorni.

 

Per quanto concerne la recenti misure adottate dalla Commissione (comunicazione Sec(2005)1658) sull’inasprimento delle sanzioni pecuniarie da comminare ai Paesi membri che non abbiano eseguito una sentenza nella quale viene constatato un inadempimento, ai sensi dell’art. 228 del Trattato, si rinvia alla scheda relativa all’art. 6-bis.

 

b)    l'elenco delle direttive attuate o da attuare in via amministrativa[17].

Si tratta di 87 direttive (riportate nella tabella 1 allegata al presente dossier), alla cui attuazione provvedono lo Stato ovvero le regioni o le province autonome nell’ambito del riparto costituzionale di competenze e fermi restando i poteri sostitutivi dello Stato.

Si rileva che nel corso dell’esame presso la XIV Commissione, il Governo ha presentato un supplemento alla relazione illustrativa nel quale ha segnalato l’inserimento di ulteriori 34 direttive da recepire in via amministrativa.

A tale proposito si segnala che 22 delle direttive indicate nella relazione governativa risultano già attuate (nella tabella 1 allegata sono riportati gli estremi dei provvedimenti di attuazione[18]).

Si ricorda altresì che, contrariamente a quanto previsto dall’articolo 10, comma 3-quater, del Testo unico sulla promulgazione delle leggi (DPR n. 1092/1985), introdotto dall’art. 4 della legge comunitaria 1999, non è stato più rispettato a partire dal 2000, in sede di pubblicazione delle leggi comunitarie, l’obbligo di riportare a titolo informativo nella Gazzetta Ufficiale, unitamente alla legge comunitaria annuale, l’elenco delle direttive attuate o da attuare in via amministrativa. Tale obbligo era invece stato rispettato in sede di pubblicazione della legge comunitaria per il 1999.

 

c)    l’indicazione dell’eventuale omissione dell’inserimento di direttive il cui termine di recepimento sia scaduto o scada nel periodo di riferimento, in relazione ai tempi previsti per l’esercizio della delega legislativa, quindi per lo meno entro l’anno 2006.

La relazione governativa non segnala alcuna direttiva non inserita.

A tale proposito si segnala invece che, come evidenziato nella tabella 4  allegata, risultano essere 2 le direttive in scadenza nell’anno 2006, non recepite e non inserite nel ddl comunitaria 2006. A queste vanno aggiunte (cfr. la tabella 4 allegata al presente dossier), altre 4 direttive di anni precedenti e già scadute, non ancora recepite ed il cui recepimento non è previsto da alcuna legge comunitaria.

d)    l’elenco delle direttive attuate con regolamento, ai sensi dell’art. 11 della legge n. 11/2005, nonché gli estremi degli eventuali regolamenti d’attuazione già adottati.

La relazione al ddl comunitaria 2006 non fornisce alcun dato in proposito.

 

e)    l’elenco degli atti normativi regionali e delle province autonome attuativi delle direttive comunitarie, anche con riferimento alle leggi annuali di recepimento eventualmente approvate dalle regioni o dalle province autonome.

Si tratta di dati che devono essere comunicati annualmente (entro il 25 gennaio) al Dipartimento per le politiche comunitarie da parte della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome. Il disegno di legge comunitaria per il 2006 evidenzia che sono pervenuti i dati delle seguenti regioni:

- Friuli Venezia Giulia (3 direttive recepite);

- Veneto (1 direttiva recepita);

- Provincia autonoma di Bolzano (4 direttive recepite);

- Provincia autonoma di Trento (1 direttiva recepita).

- Lombardia (9 direttive recepite);

- Piemonte (nessuna direttiva recepita);

- Toscana (nessuna direttiva recepita);

- Lazio (1 direttiva recepita);

 

Non è infine più previsto dalla nuova legge n. 11/2005 l’obbligo di indicare nella relazione governativa l’elenco delle direttive che non necessitano di provvedimento di attuazione, in quanto evidentemente di diretta applicazione, in virtù del loro contenuto sufficientemente specifico, ovvero in quanto l’ordinamento interno risulta già conforme ad esse.

Lo stato di attuazione delle direttive comunitarie in Italia

Nella tabella 2 allegata al presente dossier è indicato, per ciascuno Stato membro, lo stato di attuazione di tutte le direttive comunitarie già scadute alla data del 30 giugno 2006[19].

A tale data risultano scadute e applicabili in Italia 2674 direttive: l’Italia si colloca al 22° posto nella graduatoria del recepimento a 25 paesi, avendo comunicato i provvedimenti di attuazione relativi a 2687 di queste, pari al 97,73%[20] delle direttive da recepire (la media CE a 25 Stati è pari al 98,98%). Alla data del 30 giugno 2006 risulta quindi un deficit di attuazione dell’Italia pari a 61 direttive.

Nella tabella 3 allegata al dossier[21] sono invece riportate le direttive comunitarie il cui recepimento è stato previsto da leggi comunitarie precedenti a quella del 2006 in esame e che non risultano ancora attuate.

 

Complessivamente risultano ancora da recepire 69 direttive contenute nelle precedenti leggi comunitarie, a prescindere dal termine di recepimento[22], e, tra queste, 37 direttive sono da attuare in base alla legge comunitaria 2005, recentemente approvata (legge 25/1/2006, n. 29)[23].

Le direttive contenute in precedenti leggi comunitarie, il cui termine di recepimento è già scaduto (al 19/7/2006) e che non sono ancora state attuate risultano essere 30.

Infine, come si desume dalla tabella 4, le direttive scadute o in scadenza entro dicembre 2006, non recepite e non inserite in leggi comunitarie, risultano essere 6.

 

Le direttive comunitarie relative al solo “Mercato interno”

 

Circa i vantaggi del mercato interno e importanza dell’attuazione, si ricorda che la Commissione europea ritiene che il mercato interno svolga un ruolo fondamentale nella realizzazione dell’obiettivo che l’UE si è fissata in materia di crescita e occupazione e che non possa tuttavia realizzare pienamente il suo potenziale se la legislazione concordata a livello europeo non viene effettivamente recepita e applicata da tutti gli Stati membri. In termini quantitativi, si ricorda che alla data del 30 ottobre 2005 erano 1639 le direttive e 546 i regolamenti riferibili al mercato interno come definito dai Trattati.

Per quanto riguarda lo stato di recepimento delle direttive comunitarie relative al solo mercato interno il “Secondo rapporto sull’attuazione della Strategia per il mercato interno 2003-2006”[24]ha evidenziato che gli Stati membri non hanno recepito nella legislazione nazionale, entro i termini stabiliti, numerose direttive essenziali per la realizzazione del mercato interno.

In base ai dati dell’ultimo scoreboard della Commissione europea[25], il tasso di mancato recepimento dell’UE a 25 Paesi, che indica la percentuale media delle direttive relative al mercato interno in vigore e non trasposte alla scadenza, è pari all’1,9%, con un incremento pari allo 0,3% rispetto al dato registrato nel Novembre 2005. Si è registrato pertanto un allontanamento rispetto all’obiettivo a medio termine dell’1,5% concordato dai capi di Stato e di governo dell’Unione a partire dal Consiglio europeo di Stoccolma nel 2001 e confermato nei successivi Consigli europei, e considerato elemento chiave per il successo ed il rilancio della “Strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione”.

Per quanto riguarda la graduatoria dei singoli Stati dell’UE, considerando l’UE a 25 Stati, 14 su 25 Stati membri hanno raggiunto l’obiettivo. Si tratta, nell’ordine, di: Danimarca, Cipro, Ungheria, Lituania, Slovenia, Regno Unito, Estonia, Austria, Polonia, Slovacchia, Svezia, Paesi bassi, Finlandia e Lettonia.

L’Italia si colloca nel gruppo degli 11 Paesi che non hanno ancora centrato l’obiettivo dell’1,5%. In particolare l’Italia è piuttosto lontana dall’obiettivo in quanto ha un deficit del 3,8% e si colloca al penultimo posto della graduatoria a 25 con 62 direttive relative al solo mercato interno ancora da recepire alla data del 1° giugno 2006[26]. In questo secondo gruppo solo l’Italia, la Repubblica ceca, il Portogallo, la Grecia ed il Lussemburgo hanno deficit superiori al 3% .

Per quanto riguarda il ritardo medio di trasposizione delle direttive rispetto alla loro scadenza, espresso in mesi, i dati dello scoreboard mostrano un ritardo medio UE di 8 mesi. L’ Italia ha un ritardo di poco superiore alla media, pari a 9 mesi rispetto al termine di scadenza delle direttive.

 


 

LA LEGGE COMUNITARIA ANNUALE

La legge comunitaria annuale è uno strumento normativo volto ad assicurare il periodico adeguamento dell’ordinamento nazionale a quello comunitario. Tale specifica procedura di recepimento della normativa comunitaria - che prevede la presentazione al Parlamento entro il 31 gennaio di ogni anno, da parte del Ministro per le politiche comunitarie, di un disegno di legge annuale - è stata introdotta dalla  9 marzo 1989, n. 86 (legge “La Pergola"). Peraltro, è entrata in vigore il 2 marzo scorso la legge 4 febbraio 2005, n. 11, recante “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari”, che ha integralmente sostituito ed abrogato le legge “La Pergola”. Il nuovo disposto normativo ha inciso anche sui contenuti della legge comunitaria, che risultano ora ampliati rispetto alle previsioni della legge n. 86/1989.

Il contenuto proprio della legge comunitaria, in base all’articolo 9 della legge n. 11 del 2005, risulta quindi il seguente:

·       disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti in contrasto con gli obblighi di attuazione degli atti comunitari (cfr. lett. a), comma 1, art. 3 l. n. 86);

·       disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti oggetto di procedure di infrazione (cfr. lett. a-bis), comma 1, art. 3 l. n. 86);

·       disposizioni occorrenti per dare attuazione, anche mediante il conferimento al Governo di delega legislativa, a: ogni atto comunitario e dell’Unione europea che vincoli la Repubblica italiana ad adottare provvedimenti di attuazione; decisioni-quadro e decisioni adottate nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale previste dall’articolo 34 del Trattato UE (cfr. per i primi lett. b), comma 1, art. 3 l. n. 86);

·       disposizioni che autorizzano il Governo ad attuare in via regolamentare le direttive, sulla base di quanto previsto dall’articolo 11 (cfr. lett. c), comma 1, art. 3 l. n. 86);

·       disposizioni occorrenti per dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne dell’Unione europea;

·       disposizioni che individuano i princìpi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le province autonome esercitano la propria competenza normativa per dare attuazione o assicurare l’applicazione di atti comunitari nelle materie di competenza concorrente;

·       disposizioni che, nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, conferiscono delega al Governo per l’adozione di decreti legislativi recanti sanzioni penali per la violazione delle disposizioni comunitarie recepite dalle regioni e dalle province autonome;

·       disposizioni emanate nell’esercizio del potere sostitutivo di cui all’articolo 117, quinto comma, della Costituzione, in conformità ai princìpi e nel rispetto dei limiti di cui all’articolo 16, comma 3.

Si ricorda, invece, che secondo l’articolo 3 della legge n. 86/1989 la legge comunitaria conteneva:

·       Disposizioni modificative o abrogative di norme vigenti, in contrasto con gli obblighi comunitari, finalizzate a dare attuazione diretta alle direttive comunitarie;

·       Disposizioni di delega legislativa al Governo occorrenti per dare attuazione o assicurare l’applicazione di atti normativi del Consiglio o della Commissione dell’UE; le direttive da attuare con delega generalmente sono riportate in due distinti allegati – allegato A e allegato B il secondo dei quali contiene le direttive per le quali si richiede che lo schema di decreto legislativo di attuazione venga sottoposto al parere del Parlamento;

·       Autorizzazione al Governo all’attuazione delle direttive o delle raccomandazioni (CECA) in via regolamentare. Viene così rimessa all'esercizio del potere regolamentare del Governo l'attuazione delle direttive (contenute in passato nell'allegato C), riguardanti materie già disciplinate con legge, ma non riservate alla legge;

·       Disposizioni modificative o abrogative anche di vigenti norme di attuazione di direttive comunitarie, qualora esse formino oggetto di procedure di infrazione avviate dalla Commissione europea nei confronti dell’Italia.

 


 


LA LEGGE N. 11 DEL 2005

La legge 4 febbraio 2005, recante “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari” è volto a modificare le procedure per la partecipazione dell’Italia al processo di formazione e di attuazione della normativa comunitaria previste dalla legge “La Pergola” (legge 9 marzo 1989, n. 86), che viene integralmente sostituita ed abrogata.

Le innovazioni attengono principalmente ai seguenti profili:

v      la partecipazione parlamentare e degli altri soggetti interessati alla cosiddetta fase “ascendente” della formazione del diritto comunitario;

v      l’introduzione della riserva di esame parlamentare sui progetti di atti comunitari, che il Governo può apporre in sede di Consiglio dei Ministri dell’UE;

v      la previsione di nuove modalità per il recepimento del diritto comunitario nella cosiddetta fase “discendente”;

v      la procedimentalizzazione della partecipazione delle regioni, degli enti locali e delle parti sociali a tutto il processo di integrazione del nostro ordinamento con quello dell’Unione europea, anche in relazione alle modifiche apportate al Titolo V della Costituzione dalla L. cost. n. 3/2001.

Il provvedimento intende rafforzare la partecipazione del nostro Paese al processoso normativo comunitario, sia nella fase di formazione che in quella di attuazione.

In merito alla fase ascendente, si ricorda – oltre alle novità già indicate – l’istituzione del Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIACE), nell’ambito del quale si concordano le linee politiche del Governo ai fini della formazione della posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti comunitari e dell’Unione europea (articolo 2).

L’articolo 15 della legge modifica parzialmente anche il contenuto della relazione annuale al Parlamento. La novità più significativa è contenuta nella lettera d): la relazione governativa deve soffermarsi sulle osservazioni e sugli atti d’indirizzo del Parlamento e (limitatamente alle osservazioni) dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome, dalla Conferenza  Stato-Regioni e dalla Conferenza dei presidenti delle Assemblee legislative regionali. Del pari innovativa, è la previsione di cui alla lettera e), in base alla quale il Governo deve fornire al Parlamento l’elenco delle  decisioni comunitarie che il Consiglio dei ministri ha deliberato di impugnare, indicandone i motivi. Le restanti previsioni ricalcano il disposto dell’art. 7 della legge n. 86.

In relazione alla fase discendente, oltre ad ampliare il contenuto proprio della legge comunitaria (su cui si veda il precedente box), la nuova legge prevede:

·       che il tempestivo adeguamento del nostro ordinamento al diritto comunitario possa essere assicurato anche attraverso l’attribuzione al Presidente del Consiglio o al Ministro per le politiche comunitarie della facoltà di proporre al Consiglio dei ministri l’adozione dei provvedimenti, anche urgenti, necessari al fine di dare attuazione ad atti normativi e sentenze degli organi comunitari, qualora la scadenza di essi risulti anteriore alla data di presunta entrata in vigore della legge comunitaria relativa all’anno in corso (art. 10).

·       la ridefinizione delle modalità di attuazione delle direttive in via regolamentare e amministrativa, circoscrivendo tale possibilità alle sole materie di potestà statale esclusiva (art. 11). I regolamenti sono adottati ai sensi dell’articolo 17, commi 1 e 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 e devono conformarsi a specifici principi individuati al comma 3, tenendo comunque conto delle eventuali modificazioni della disciplina comunitaria intervenute sino al momento della loro adozione.

·       le regioni (articolo 16), nelle materie di propria competenza, possono dare immediata attuazione alle direttive comunitarie.

·       la disciplina dei poteri sostitutivi statali (artt. 11, comma 8, 13, comma 2, e 16, comma 4), in modo analogo a quanto già contenuto all’art. 1, comma 5 (o 6), delle ultime leggi comunitarie. Infatti, si prevede che possono essere adottati atti normativi statali nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome al fine di porre rimedio all’eventuale inerzia di tali enti. In tale caso, gli atti normativi statali: si applicano esclusivamente nelle regioni e province autonome nelle quali non sia ancora in vigore una propria normativa di attuazione, a decorrere dalla scadenza del termine stabilito per l’attuazione della rispettiva normativa comunitaria; perdono comunque efficacia dalla data di entrata in vigore della normativa di attuazione di ciascuna regione e provincia autonoma; recano l’esplicita indicazione della natura sostitutiva del potere esercitato e del carattere cedevole delle disposizioni in essi contenute.


 

LA LEGGE N. 131 DEL 2003 (C.D. “LEGGE LA LOGGIA”)

Sui profili della partecipazione delle regioni all’ordinamento comunitario, è intervenuta anche la legge n. 131 del 2003, recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”.

In particolare, l’articolo 1, comma 2, della legge pone una clausola di cedevolezza – analogamente a quanto previsto dagli articoli 11, comma 8, 13, comma 2, e 16, comma 4, della legge n. 11 del 2005, il primo dei quali è richiamato del disegno di legge comunitaria in esame – in base alla quale la normativa statale vigente in materie rientranti nella competenza legislativa regionale si applica sino alla data di entrata in vigore delle specifiche disposizioni regionali in materia.

Inoltre, l’articolo 5 di tale provvedimento reca disposizioni per la partecipazione delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano alla formazione degli atti comunitari e dell’Unione europea (la c.d. “fase ascendente”). La norma prevede che la partecipazione si svolga nell’ambito delle delegazioni del Governo e, nelle materie di competenza residuale delle regioni ex art. 117, IV comma, Cost., il Capo delegazione può anche essere un Presidente di Giunta regionale o di Provincia autonoma.

Infine, l’articolo 8 disciplina l’esercizio dei poteri statali sostitutivi, in attuazione dell’art. 120, II comma, Cost., stabilendo che qualora essi siano necessari al fine di porre rimedio alla violazione della normativa comunitaria, gli atti ed i provvedimenti sostitutivi sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie e del Ministro competente per materia.

 

 


Schede di lettura sugli articoli


Art. 1

 

(Delega al Governo per l’attuazione di direttive comunitarie)

 

 

L’articolo 1 conferisce una delega al Governo per l’attuazione delle direttive comunitarie riportate in allegato al disegno di legge in esame e stabilisce i termini e le modalità di emanazione dei decreti legislativi attuativi.

 

L’attuazione delle direttive comunitarie mediante delega legislativa, già contemplata dalla L. 86/1989[27] (c.d. “legge La Pergola”, art. 3) è oggi espressamente prevista, in via generale, dalla L. 11/2005[28] il cui art. 9, nel fissare i contenuti della legge comunitaria annuale, prevede che l’adeguamento dell’ordinamento nazionale a quello comunitario venga assicurato, oltre che con disposizioni modificative o abrogative di norme statali vigenti e con autorizzazione al Governo ad intervenire in via regolamentare, anche mediante conferimento al Governo di delega legislativa.

 

In particolare, il comma 1 fa richiamo ai due elenchi di direttive comprese negli allegati A e B al disegno di legge comunitaria, alle quali dare attuazione entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge. Il termine, originariamente di 18 mesi è stato riportato a 12, a seguito dell’approvazione dell’emendamento del Governo 1.1 il termine di esercizio della delega è stato riportato a 12 mesi anziché a 18. Inoltre, l’emendamento del Governo 1.2 ha introdotto un periodo ulteriore al comma 1, in base al quale nel caso in cui sia già scaduto, o sia in scadenza nei sei mesi successivi, il termine di recepimento di alcune direttive, i relativi decreti legislativi di attuazione dovranno essere adottati entro sei mesi.

La distinzione tra i due allegati è nel fatto che (comma 3) il procedimento per l’attuazione delle direttive incluse nell’allegato B prevede l’espressione del parere da parte dei competenti organi parlamentari; decorsi 40 giorni dalla data di trasmissione, i decreti possono comunque essere emanati anche in assenza del parere. Tale procedura – che riproduce quella già prevista nelle ultime leggi comunitarie – è estesa anche ai decreti di attuazione delle direttive di cui all’allegato A, qualora in essi sia previsto il ricorso a sanzioni penali.

È inoltre previsto che, qualora il termine fissato per l’espressione del parere parlamentare venga a spirare in un momento successivo al trentesimo giorno antecedente la scadenza del termine per l’esercizio della delega, quest’ultimo termine sia prorogato di 90 giorni. Si intende in tal modo permettere al Governo di usufruire in ogni caso di un adeguato periodo di tempo per l’eventuale recepimento nei decreti legislativi delle indicazioni emerse in sede parlamentare.

Tale ultima previsione normativa si applica anche ai decreti legislativi integrativi o correttivi previsti dal successivo comma 5, nonché alle ipotesi di eventuale “doppio parere” previste dai commi 4 e 8, di cui si dirà tra breve.

 

Si fa presente che il parere parlamentare deve essere richiesto dopo aver già acquisito tutti gli altri pareri previsti dalla legge, secondo la prassi affermatasi nelle scorse legislature, soprattutto a partire dal 1998, a seguito dei reiterati interventi dei Presidenti delle Camere nei confronti del Governo, volti ad ottenere che il testo trasmesso per il parere parlamentare avesse completato la fase procedimentale interna all’esecutivo.

 

Il comma 2 richiama la procedura prevista dall’art. 14 della L. 400/1988[29] per l’adozione dei decreti legislativi, i quali sono emanati dal Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del ministro per le politiche europee e del ministro con competenza istituzionale prevalente per materia, di concerto con i ministri degli affari esteri, della giustizia, dell’economia e delle finanze e con gli altri ministri interessati in relazione all’oggetto della direttiva.

Il comma 4, come emendato dalla XIV Commissione [30] in conformità al parere espresso sul ddl comunitaria dalla Commissione bilancio[31], reca una disposizione (già contenuta nelle leggi comunitarie 2004 e 2005) che prevede modalità procedurali specifiche per il recepimento delle direttive che comportino conseguenze finanziarie (il testo originario del ddl recava il termine oneri finanziari).

I relativi schemi di decreto legislativo:

§      dovranno essere corredati della relazione tecnica prevista dalla L. 468/1978[32] (art. 11-ter, comma 2);

§      saranno oggetto del parere delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari.

Per quanto riguarda la prima condizione, va segnalato che l’obbligo di accompagnare con la relazione tecnica gli schemi di decreto legislativo comportanti conseguenze finanziarie è già contemplata in via generale dalla L. 468/1978.

Il comma prevede altresì che il Governo, ove non intenda conformarsi alle condizioni formulate al fine di garantire il rispetto dell’art. 81, quarto comma, Cost., deve sottoporre i testi (corredati delle necessarie informazioni integrative) a un nuovo parere delle Commissioni competenti per i profili finanziari, che si esprimono entro 20 giorni. Viene così introdotto il cosiddetto “doppio parere”, limitatamente ai provvedimenti di recepimento delle direttive sopra indicate. Una misura analoga è prevista, come si vedrà, per gli schemi di decreto che prevedono sanzioni penali (comma 9).

A seguito della proposta emendativa approvata in Commissione XIV, il comma 4 in commento dispone in ogni caso l’applicazione delle modalità procedurali in esso previste agli schemi di decreti legislativi recanti attuazione delle seguenti direttive [33]:

§       2005/32/CE, “Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'istituzione di un quadro per l'elaborazione di specifiche per la progettazione ecocompatibile dei prodotti che consumano energia e recante modifica della direttiva 92/42/CEE del Consiglio e delle direttive 96/57/CE e 2000/55/CE del Parlamento europeo e del Consiglio” (contenuta in all.to B al ddl comunitaria);

§       2005/33/CE “Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/32/CE in relazione al tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo”; (contenuta in all.to A al ddl comunitaria)

§       2005/35/CE “Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'inquinamento provocato dalle navi e all'introduzione di sanzioni per violazioni” (contenuta in all.to B al ddl comunitaria);

§       2005/47/CE “Direttiva del Consiglio concernente l'accordo tra la Comunità delle ferrovie europee (CER) e la Federazione europea dei lavoratori dei trasporti (ETF) su taluni aspetti delle condizioni di lavoro dei lavoratori mobili che effettuano servizi di interoperabilità transfrontaliera nel settore ferroviario” (contenuta in all.to A al ddl comunitaria);

§       2005/55/CE “Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai provvedimenti da prendere contro l'emissione di inquinanti gassosi e di particolato prodotti dai motori ad accensione spontanea destinati alla propulsione di veicoli e contro l'emissione di inquinanti gassosi prodotti dai motori ad accensione comandata alimentati con gas naturale o con gas di petrolio liquefatto destinati alla propulsione di veicoli” (contenuta in all.to C al ddl comunitaria);

§       2005/56/CE “Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle fusioni transfrontaliere delle società di capitali” (contenuta in all.to A al ddl comunitaria);

§       2005/61/CE “Direttiva della Commissione che applica la direttiva 2002/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le prescrizioni in tema di rintracciabilità e la notifica di effetti indesiderati ed incidenti gravi” (contenuta in all.to A al ddl comunitaria);

§       2005/62/CE “Direttiva della Commissione recante applicazione della direttiva 2002/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda le norme e le specifiche comunitarie relative ad un sistema di qualità per i servizi trasfusionali” (contenuta in all.to A al ddl comunitaria);

§       2005/65/CE “Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al miglioramento della sicurezza dei porti”;

§       2005/71/CE “Direttiva del Consiglio relativa a una procedura specificamente concepita per l'ammissione di cittadini di paesi terzi a fini di ricerca scientifica” (contenuta in all. to A al ddl. comunitaria);

§       2005/81/CE ”Direttiva della Commissione che modifica la direttiva 80/723/CEE relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche nonché fra determinate imprese” (contenuta in all.to A al ddl comunitaria);

§       2005/85/CE “Direttiva del Consiglio recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato” (contenuta in all.to A al ddl comunitaria);

§      2005/94/CE “Direttiva del Consiglio relativa a misure comunitarie di lotta contro l'influenza aviaria e che abroga la direttiva 92/40/CEE” (contenuta in all.to A al ddl comunitaria).

 

Il comma 5 prevede l’autorizzazione al Governo ad adottare con la medesima procedura di cui ai commi 2, 3 e 4, entro 18 mesi dall’entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi, disposizioni integrative e correttive dei decreti medesimi, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi fissati dalla legge.

Con riguardo ai decreti legislativi di cui al comma 1, concernenti direttive per cui la Commissione europea si sia riservata di adottare disposizioni di attuazione, il comma 6 autorizza il Governo a adottare con regolamento governativo (ex art. 17, co. 1, L. 400/1988), entro tre anni dall’entrata in vigore di ciascun decreto legislativo, misure volte al recepimento delle disposizioni attuative che siano state eventualmente adottate.

 

Al riguardo, si ricorda che il comma 6 dell’art. 1 della legge comunitaria per il 2005 prevedeva la possibilità di adottare decreti legislativi integrativi e correttivi entro tre anni dalla data di entrata in vigore dei decreti di recepimento della direttiva 2004/109/CE, al fine di tener conto delle eventuali disposizioni di attuazione adottate dalla Commissione europea. Analoga norma era stata inserita al comma 8 dell’art. 1 del relativo disegno di legge (A.C. 5767-A) onde consentire la medesima possibilità per deleghe conferite dalla legge comunitaria per il 2004, che veniva di conseguenza modificata. Nel corso dell’esame da parte dell’Assemblea della Camera, la norma è stata opportunamente riformulata come articolo a sé stante, collocato nel Capo II del d.d.l. (attuale art. 16, recante “Modifica all’articolo 1 della legge 18 aprile 2005, n. 62”).

La norma in esame risponde ad analoghe esigenze, fornendo però una risposta parzialmente differente, in quanto utilizza lo strumento del regolamento governativo al posto del decreto legislativo integrativo e correttivo, e generalizza tale possibilità, svincolandola da riferimenti specifici a singole direttive.

 

Il comma 7, tenendo conto delle competenze legislative di Stato e Regioni, come definite dal vigente Titolo V della Parte II della Costituzione[34], opera un rinvio all’art. 11, co. 8, della L. 11/2005, ove si prevede – in attuazione del nuovo quinto comma dell’art. 117 Cost. – un intervento suppletivo anticipato e cedevole da parte dello Stato, in caso di inadempienza delle Regioni nell’attuazione delle direttive nelle materie di loro competenza. Quest’ultima disposizione, inserita nelle precedenti leggi comunitarie[35], è stata recepita in via generale nella recente L. 11/2005: di qui la scelta di limitare la disposizione ad un mero rinvio all’art. 11, co. 8, della L. 11/2005.

 

La disciplina dei poteri statali sostitutivi è contenuta – nell’ambito della L. 11/2005 – negli artt. 11, co. 8, relativo all’attuazione in via regolamentare; 13, co. 2, relativo agli adeguamenti tecnici; 16, co. 3, in materia di attuazione regionale.

La disciplina è sostanzialmente quella prevista dall’art. 11, co. 8, in base al quale spetta allo Stato, secondo modalità da stabilirsi con legge, un potere sostitutivo delle regioni e province autonome per i casi di loro inadempienza agli obblighi di attuazione degli atti normativi dell’Unione europea. La norma prevede un’articolata garanzia per le regioni e province autonome:

§       gli atti statali attuativi di direttive comunitarie, che intervengono su materie rimesse alla competenza legislativa – concorrente o residuale generale – delle regioni o delle province autonome, entrano in vigore solo alla data di scadenza del termine stabilito per l’attuazione della normativa comunitaria;

§       per le regioni e le province autonome che non abbiano ancora adottato la propria normativa di attuazione;

§       gli atti statali perdono comunque efficacia dalla data di entrata in vigore della normativa regionale (o provinciale) di attuazione delle direttive comunitarie, adottata da ciascuna regione e provincia autonoma e devono recare l’esplicita indicazione della natura sostitutiva e cedevole del potere esercitato e delle disposizioni in essi contenute.

Analogamente, l’art. 13, co. 2, stabilisce che i provvedimenti in materia di adeguamenti tecnici possono essere adottati nelle materie di competenza legislativa regionale in caso di inerzia delle regioni e province autonome. In tale caso, i provvedimenti statali adottati si applicano:

§       per le regioni e le province autonome nelle quali non sia ancora in vigore la propria normativa di attuazione;

§       a decorrere dalla scadenza del termine stabilito per l’attuazione della normativa comunitaria;

§       perdono comunque efficacia dalla data di entrata in vigore della normativa di attuazione di ciascuna regione e provincia autonoma.

I provvedimenti recano l’esplicita indicazione della natura sostitutiva del potere esercitato e del carattere cedevole delle disposizioni in essi contenute.

Infine, l’art. 16, co. 3, in riferimento all’attuazione regionale delle direttive comunitarie, chiarisce che le disposizioni legislative adottate dallo Stato per l’adempimento degli obblighi comunitari in materie di competenza regionale si applicano “alle condizioni e secondo la procedura di cui all’articolo 11, comma 8”. La disciplina applicabile in questi casi è quindi desumibile dalla norma citata, che viene richiamata esclusivamente per quanto riguarda le condizioni e la procedura di attuazione, non anche per il tipo di atti statali sostitutivi che essa presuppone.

Per ulteriori approfondimenti sul tema dei poteri sostitutivi, si rinvia al relativo paragrafo nell’ambito della scheda sull’articolo 6.

 

Si segnala che, a seguito delle modifiche apportate dalla XIV Commissione, è stata nuovamente inserita nel testo una norma contenuta nelle ultime due leggi comunitarie, ma non presente nel provvedimento originario. Infatti, con l’approvazione dell’emendamento del relatore 1.34 è stato introdotto il comma 8, che reintroduce l’obbligo per il Ministro per le politiche europee di trasmettere:

§      una relazione al Parlamento qualora una o più deleghe conferite dalla legge comunitaria non risultasse esercitata trascorsi quattro mesi dal termine previsto dalla direttiva per la sua attuazione;

§      un’informativa periodica (semestrale) sullo stato di attuazione delle direttive da parte delle regioni e province autonome (nelle precedenti leggi comunitarie tale relazione era quadrimestrale, ma di fatto non è mai stata presentata. Nel corso dell’esame del ddl comunitaria per il 2006, il Governo ha chiesto di prevedere una cadenza semestrale per far sì che tale obbligo possa essere effettivamente rispettato).

 

Il comma 9 concerne i pareri parlamentari aventi ad oggetto le disposizioni penali introdotte negli schemi di decreti legislativi e prevede che, qualora il Governo non intenda conformarsi ai pareri, debba ritrasmettere alle Camere gli schemi con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni. Le Commissioni competenti esprimono il parere definitivo entro 30 giorni[36], decorsi i quali i decreti sono comunque emanati. Viene così introdotto il cosiddetto “doppio parere”, limitato ad una tipologia precisa di schemi di decreto.


Art. 2

 

(Principi e criteri direttivi generali della delega legislativa)

 

 

L’articolo 2 detta i princìpi e criteri direttivi di carattere generale per l’esercizio delle deleghe ai fini dell’attuazione delle direttive comunitarie; si tratta di princìpi e criteri in gran parte già contenuti nelle precedenti leggi comunitarie.

La disposizione, prima di elencare tali princìpi generali, richiama due ulteriori categorie di princìpi e criteri direttivi per l’esercizio delle deleghe:

§      si tratta, innanzitutto, dei criteri contenuti nelle singole direttive comunitarie da attuare, ai quali si aggiungono i princìpi generali oggetto dell’articolo in esame;

§      in secondo luogo, sono fatti salvi gli specifici criteri di delega previsti dal capo III del disegno di legge in esame, contenenti, appunto, le disposizioni particolari di adempimento e i criteri specifici di delega di alcune delle direttive da attuare.

Venendo ai criteri generali di delega, quello di cui alla lettera a) dispone che all'attuazione dei decreti legislativi provvedono le amministrazioni interessate avvalendosi delle loro ordinarie strutture.

La lettera b) prevede l’introduzione delle modifiche necessarie per un migliore coordinamento con le discipline vigenti nei singoli settori interessati dall’attuazione delle direttive comunitarie. Analogamente alle leggi comunitarie per il 2003, per il 2004 e per il 2005, la norma in esame fa salve “le materie oggetto di delegificazione ovvero i procedimenti oggetto di semplificazione amministrativa”.

 

Si ricorda che le leggi comunitarie precedenti specificavano espressamente che le modifiche, qualora incidessero su materie già oggetto di delegificazione o sui procedimenti amministrativi, dovessero essere introdotte con regolamento di delegificazione, al fine di evitare la rilegificazione di settori disciplinati da norme di rango sublegislativo.

Tale disposizione, già espunta dalla legge comunitaria 2001[37], è stata eliminata perché, in seguito alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione (L.Cost. 3/2001), la potestà regolamentare è riservata alle Regioni nelle materie che non siano di competenza legislativa esclusiva dello Stato[38].

 

Norme specifiche per l’introduzione nei decreti legislativi di recepimento delle direttive comunitarie di sanzioni penali e amministrative, per il caso di violazioni delle disposizioni contenute nei decreti legislativi stessi, sono previste nella lettera c).

La scelta che il Governo è autorizzato ad operare, in sede di attuazione della delega, tra la configurazione delle violazioni come reati o come illeciti amministrativi, è ancorata ai seguenti princìpi e criteri direttivi[39]:

§      mantenimento delle norme penali vigenti;

§      introduzione di nuove fattispecie di reati contravvenzionali, sanzionate – in via alternativa o congiunta – con la pena pecuniaria dell’ammenda fino a 150.000 euro e dell’arresto sino a 3 anni, nei casi in cui siano lesi o esposti a pericolo “interessi costituzionalmente protetti”. Quest’ultima formula è stata per la prima volta introdotta nella legge comunitaria 2002 (L. 14/2003). Le leggi comunitarie precedenti facevano, invece, riferimento a “interessi generali dell’ordinamento interno, compreso l’ecosistema”. In particolare, la pena dovrà essere prevista come alternativa per le infrazioni che espongano a pericolo o danneggino l’interesse protetto. Viceversa, si applicherà la pena congiunta dell’ammenda e dell’arresto per le infrazioni che rechino un danno di particolare gravità[40];

§      irrogabilità, nelle ipotesi testé dette, delle sanzioni alternative di cui agli artt. 53 ss. del D.Lgs. 274/2000[41], applicandosi la relativa competenza del giudice di pace; tale criterio rappresenta una novità rispetto alle precedenti leggi comunitarie, che non lo contenevano; tali sanzioni sono quelle consistenti nell’obbligo di permanenza domiciliare (il sabato e la domenica), nel divieto di accesso a determinati luoghi e nello svolgimento di lavori di pubblica utilità (solo su richiesta del contravventore);

§      introduzione di nuove fattispecie di illeciti amministrativi puniti con la sanzione pecuniaria di importo non inferiore a 150 euro e non superiore a 150.000 euro, per le violazioni che ledano o espongano a pericolo beni giuridici diversi da quelli ora indicati;

§      nell’ambito del minimo e del massimo previsti, determinazione della pena edittale tenendo conto delle diverse potenzialità lesive dell’interesse protetto che le infrazioni presentano in astratto, di specifiche qualità personali del colpevole – con particolare riferimento a quelle che impongono particolari doveri di prevenzione, controllo o vigilanza – e del vantaggio patrimoniale che l’infrazione può recare al colpevole (o all’ente o alla persona nel cui interesse agisce);

§      entro i limiti di pena sopra indicati, previsione di sanzioni identiche a quelle eventualmente già comminate da leggi vigenti per violazioni omogenee e di pari offensività.

Il principio di delega di cui alla lettera d) fa riferimento alla copertura finanziaria delle norme delegate. Al riguardo si stabilisce che gli oneri derivanti dall’attuazione delle direttive debbano essere coperti con gli ordinari stanziamenti di bilancio. Nel caso in cui detti stanziamenti non risultassero sufficienti, si farà ricorso alle disponibilità sussistenti sul fondo di rotazione di cui all’art. 5 della L. 183/1987 (vedi infra) e, comunque, per un ammontare non superiore a 50 milioni di euro. Tale disposizione è contenuta già nelle precedenti leggi comunitarie per il 2002, per il 2004 e per il 2005.

 

La citata L. 183/1987[42] istituisce, tra gli organi del coordinamento delle politiche comunitarie, il Fondo di rotazione. Ai sensi dell’art. 5 della legge, confluiscono nel fondo le somme erogate dalle istituzioni comunitarie, le somme individuate annualmente in sede di legge finanziaria e altre somme determinate con la legge di bilancio (nonché altre somme specifiche). Le risorse presenti sul fondo vengono erogate, su richiesta e secondo limiti di quote determinate dal CIPE, alle amministrazioni pubbliche e ad altri operatori pubblici e privati per l’attuazione dei programmi di politica comunitaria.

Le procedure finanziarie riguardanti le erogazioni concesse dal Fondo di rotazione delle politiche comunitarie sono state modificate dall’art. 65, co. 2, della legge finanziaria 2001 (legge 23 dicembre 2000, n. 388). Richiamando le nuove procedure finanziarie previste dai regolamenti comunitari per il ciclo di interventi dei Fondi strutturali 2000-2006, la norma ha autorizzato il Fondo di rotazione ad anticipare alle amministrazioni centrali l’acconto dei contributi comunitari previsto dall’art. 32, par. 2, del Regolamento (CE) n. 1260/1999, direttamente in base ai programmi operativi previsti dai regolamenti comunitari, anziché, come in precedenza, in base ai progetti in cui si articolano i programmi di intervento. La norma intende facilitare l’avvio da parte delle amministrazioni centrali degli interventi, ovviando alla mancanza di disponibilità di cassa in attesa del ricevimento dell’acconto da parte comunitaria, fermo restando il successivo reintegro al Fondo stesso degli accrediti provenienti dall’Unione europea. I ritardi nell’avvio dell’attuazione degli interventi comportano infatti, secondo quanto espressamente previsto dal regolamento, il disimpegno automatico delle risorse comunitarie.

 

Criteri legati all’armonizzazione delle deleghe legislative sono contenuti nelle lettere e) ed f). In particolare, si dispone che l’attuazione di direttive che modificano precedenti direttive già attuate avvenga per mezzo di modifiche apportate ai testi legislativi di attuazione di tali direttive, e che i decreti di attuazione tengano conto delle eventuali modifiche delle direttive che potranno intervenire fino al momento del concreto esercizio della delega.

Criteri connessi all’univocità dei processi decisionali quando i decreti legislativi investano trasversalmente diverse competenze ed amministrazioni sono contenuti nella lettera g), che si pone inoltre l’obiettivo di garantire, attraverso opportune forme di coordinamento, anche la trasparenza nell’azione amministrativa e la chiarezza nell’attribuzione di responsabilità. Sono espressamente richiamati il rispetto delle competenze delle regioni e degli altri enti territoriali, nonché il rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione.

 

Si ricorda che la terna di princìpi qui riprodotta (sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza), già posta dalla L. 59/1997[43] a fondamento della ripartizione delle funzioni e dei compiti amministrativi tra i vari livelli di governo, ha assunto rilievo costituzionale in virtù della L.Cost. 3/2001, di riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione. Quest’ultima, nel riscrivere l’art. 118 Cost., ha infatti posto i princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza alla base della ripartizione delle funzioni amministrative tra comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato. La leale collaborazione, pur non espressamente menzionata dall’art. 118 Cost., è tuttavia riconosciuta dalla giurisprudenza costituzionale quale principio essenziale nei rapporti tra Stato ed autonomie territoriali (v. per tutte la sent. C.Cost. 303/2003).


Art. 3

 

(Delega al Governo per la disciplina sanzionatoria di violazioni di disposizioni comunitarie)

 

 

L’articolo 3 prevede, in analogia con quanto disposto dalle ultime leggi comunitarie, l’introduzione di un trattamento sanzionatorio per le violazioni delle direttive attuate non in via legislativa ai sensi delle leggi comunitarie vigenti e per le violazioni di regolamenti comunitari già vigenti nel nostro ordinamento giuridico.

A tal fine, la norma contiene una delega al Governo per l’adozione, entro due anni dalla data di entrata in vigore della legge, di disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per la violazione di direttive comunitarie attuate in via regolamentare o amministrativa ai sensi delle leggi comunitarie vigenti (non solo, dunque, della legge comunitaria in commento) nonché di regolamenti comunitari vigenti alla data di entrata in vigore della legge comunitaria e per i quali non siano già previste sanzioni penali o amministrative (comma 1).

 

La necessità della norma si spiega con la circostanza che, sia nel caso dell’attuazione di direttive in via regolamentare o in via amministrativa, sia nel caso di vigenza nell’ordinamento italiano di regolamenti comunitari (che, come è noto, non necessitano di leggi di recepimento, essendo direttamente applicabili all’interno dell’ordinamento), non vi è una fonte normativa di rango primario che possa introdurre norme sanzionatorie di natura penale.

La finalità di tali disposizioni è, pertanto, quella di consentire al Governo di individuare una serie di sanzioni dirette a punire le trasgressioni commesse in violazione dei precetti contenuti nelle disposizioni normative comunitarie, garantendo il rispetto degli atti regolamentari o amministrativi con cui tali disposizioni comunitarie vengono trasposte nell’ordinamento interno.

 

I decreti legislativi, da adottare su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del ministro per le politiche europee e del ministro della giustizia, di concerto con i ministri competenti per materia, potranno – fatte salve le norme penali vigenti – introdurre nuove sanzioni penali o sanzioni amministrative.

La tipologia e la scelta delle sanzioni dovrà essere effettuata (comma 2) secondo i medesimi princìpi e criteri che sovraintendono all’art. 2, comma 1, lettera c), del presente disegno di legge (vedi supra).

Il comma 3 prevede l’acquisizione del parere delle competenti Commissioni parlamentari sugli schemi di decreto legislativo. I pareri sono espressi con le modalità previste dai commi 3 e 8 dell’art. 1 (cui si rinvia). In particolare, il comma 8 dell’articolo 1 prevede, esclusivamente per gli schemi di decreto recanti sanzioni per violazione di direttive, un eventuale doppio parere delle Camere: il secondo parere interviene nel caso in cui il Governo non intenda conformarsi alle osservazioni espresse dalle Commissioni competenti in occasione del primo parere. In ogni caso, decorsi 30 giorni dalla ritrasmissione, i decreti possono essere emanati anche in mancanza del nuovo parere.

Si segnala che sia la legge comunitaria per il 2004 (L. 62/2005, art. 3) sia quella per il 2005 (L. 29/2006, art. 5) recano deleghe legislative formulate in termini del tutto analoghi a quella contenuta dall’articolo in commento, ma con princìpi e criteri direttivi in parte diversi (stante la diversa formulazione del richiamato art. 2, co. 1, lett. c), rispetto alle analoghe disposizioni recate dalle precedenti leggi comunitarie). Poiché i termini per l’esercizio di tali deleghe non sono ancora trascorsi, sembra opportuno un coordinamento tra l’art. 3 in esame e le due disposizioni citate.

 


Art. 4

 

(Oneri relativi a prestazioni e controlli)

 

 

L’articolo 4, comma 1, dispone l’applicabilità dell’articolo 9, comma 2, della legge n. 11/2005 per gli oneri derivanti dall’esecuzione di prestazioni e controlli.

In base alla richiamata disposizione, gli oneri relativi a prestazioni e controlli da eseguire da parte di uffici pubblici, ai fini dell'attuazione delle disposizioni comunitarie di cui alla legge comunitaria, sono posti a carico dei soggetti interessati, secondo tariffe determinate sulla base del costo effettivo del servizio, ove ciò non risulti in contrasto con la disciplina comunitaria; le tariffe sono predeterminate e pubbliche

La norma appare volta ad evitare oneri aggiuntivi per la finanza pubblica derivanti dall’applicazione della normativa comunitaria, nel caso in cui quest’ultima imponga alle pubbliche amministrazioni adempimenti rivolti a soggetti che è possibile individuare specificamente.

Si osserva che la disposizione del comma 1 appare ultronea, in quanto si limita a confermare quanto già disposto dall’articolo 9, comma 2, della legge n. 11/2005.

Il comma 2 stabilisce che le entrate derivanti dalle tariffe di cui al comma 1, qualora riferite all’attuazione delle direttive di cui agli allegati A e B della legge in esame, nonché all’attuazione di quelle da recepire con lo strumento regolamentare, sono attribuite alle amministrazioni che effettuano le prestazioni ed i controlli, mediante riassegnazione ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1999, n. 469.

 

L’articolo 2 del citato D.P.R. n. 469/1999[44] prevede che le riassegnazioni alle pertinenti unità previsionali di base di particolari entrate previste da specifiche disposizioni legislative, anche riguardanti finanziamenti dell'Unione europea, sono disposte con decreti del Ministro dell’economia e delle finanze, da registrarsi alla Corte dei conti[45].

Le amministrazioni interessate trasmettono al Ministero dell’economia e delle finanze le domande intese ad ottenere le riassegnazioni, corredate da una dichiarazione del responsabile del procedimento amministrativo che attesti, anche sulla base delle relative evidenze informatiche, l'avvenuto versamento all'entrata del bilancio e la riassegnabilità delle somme.

Si ricorda che la legge finanziaria per il 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266: art. 1, comma 46) ha disposto un limite alla riassegnazione di entrate: dal 2006 esse non possono superare l'importo complessivo delle riassegnazioni effettuate nel 2005. In ogni caso, la limitazione non si applica alle riassegnazioni per le quali l'iscrizione della spesa non ha impatto sul conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni, nonché a quelle riguardanti l'attuazione di interventi cofinanziati dall'Unione europea.  

L’articolo in esame riproduce il contenuto dell’articolo 6 della legge comunitaria 2005 (legge 25 gennaio 2006, n. 29).

Si valuti l’opportunità di riformulare la disposizione del comma 2 come periodo o comma aggiuntivo al comma 2 dell’articolo 9 della legge n.11/2005: in tal modo essa assumerebbe valenza generale e non dovrebbe essere ripetuta in ciascuna legge comunitaria.

 

 

 

 


Art. 5

 

(Delega al Governo per il riordino normativo nelle materie interessate dalle direttive comunitarie)

 

 

L’articolo 5 conferisce, al comma 1, una delega al Governo da esercitare entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore della legge, per l’adozione di testi unici delle disposizioni dettate in attuazione delle deleghe conferite per il recepimento di direttive comunitarie nell’ordinamento interno, al fine di coordinare le norme vigenti nelle stesse materie, apportandovi le integrazioni e modifiche necessarie a garantire la semplificazione e la coerenza logica, sistematica e lessicale della normativa.

Il comma precisa che l’adozione dei testi unici non deve comportare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Il comma 2 stabilisce che i testi unici devono riguardare materie o settori omogenei.

Si segnala, peraltro, che il comma non ripropone la norma recata dalle precedenti leggi comunitarie, in base alla quale le disposizioni contenute nei testi unici non possono essere abrogate, derogate o sospese o comunque modificate se non in modo esplicito, mediante l’indicazione puntuale delle disposizioni da abrogare, derogare, sospendere o modificare.

Si ricorda che disposizioni relative al riordinamento normativo nei settori interessati da direttive comunitarie erano già contenute nelle leggi comunitarie a partire dal 1994[46]. Peraltro, tali deleghe sono state esercitate una volta soltanto, attraverso l’emanazione del testo unico in materia di intermediazione finanziaria (D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, adottato ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge comunitaria per il 1994[47]).

In materia di testi unici era intervenuta la disciplina generale di cui all’art. 7 della L. 50/1999[48], che prevedeva il riordino della normativa attraverso lo strumento dei testi unici cosiddetti “misti”, ossia recanti sia disposizioni di rango legislativo, che regolamentari[49].

È in seguito intervenuta la legge di semplificazione per il 2001 (L. 229/2003[50]), che ha innovato profondamente le metodologie di razionalizzazione normativa sinora perseguite, modificando il contenuto della legge annuale di semplificazione (così come disciplinato dall’art. 20 della L. 59/1997), privilegiando il ricorso alla delegazione legislativa ed alla delegificazione e sancendo l’abbandono dei testi unici misti, con l’abrogazione del citato art. 7 della L. 50/1999, che li aveva introdotti. Come si legge nella relazione illustrativa del disegno di legge governativo, “il nuovo scopo che si vuole raggiungere con il riassetto, e con il suo prodotto finale, il codice, è quello di dar luogo in singole materie ad un complesso di norme stabili ed armonizzate, espressione di un assestamento della materia […]. Del resto, per pervenire a tali risultati non può essere considerato sufficiente lo strumento del testo unico, come mera raccolta e coordinamento di norme esistenti, ma è necessario uno strumento cui l’ordinamento attribuisca potere innovativo”.

 

Il comma 3 prevede l’applicazione della clausola di salvaguardia delle competenze regionali, prevista dal comma 7 dell’articolo 1 del testo in esame, anche ai testi unici adottati nelle materie interessate da direttive comunitarie ai sensi del medesimo articolo 5.

 

Si ricorda che l’articolo 1, comma 7, in relazione a quanto previsto dall’articolo 117, quinto comma, Cost.[51] e dall’art. 16, co. 3, L. 11/2005, fa rinvio all’applicazione dell’art. 11, co. 8, della L. 11/2005. In virtù di tale richiamo, i decreti legislativi statali attuativi di direttive comunitarie, che intervengono su materie rimesse alla competenza legislativa delle regioni o delle province autonome:

§         entrano in vigore solo alla data di scadenza del termine stabilito per l’attuazione della normativa comunitaria;

§         per le regioni e le province autonome che non abbiano ancora adottato la propria normativa di attuazione;

§         perdono comunque efficacia dalla data di entrata in vigore della normativa regionale (o provinciale) di attuazione delle direttive comunitarie.


Art. 6

 

(Attuazione di direttive comunitarie con regolamento autorizzato)

 

 

L’articolo in esame è volto a prevedere l’attuazione di direttive comunitarie attraverso lo strumento regolamentare, in ossequio a quanto disposto dagli articoli 9, comma 1, lett. d), e 11 della legge 4 febbraio 2005, n. 11.

La disciplina di tale modalità di recepimento delle direttive è stata reintrodotta dopo lungo tempo dall’articolo 7 della legge comunitaria per il 2005.

L’inserimento di tale norma nel testo del ddl comunitaria 2005 era stato operato dalla 14^ Commissione del Senato.

E’ interessante sottolineare che – nonostante la possibilità di procedere al recepimento degli atti comunitari anche attraverso i regolamenti governativi fosse già prevista dalla legge n. 86 del 1989 – tale modalità di attuazione delle direttive non è stata adottata nelle ultime leggi comunitarie (l’ultimo esempio di ricorso allo strumento regolamentare è rappresentato dalla legge comunitaria per il 1999, l. n. 526 del 1999).

Si ricorda, infatti, che a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione erano emersi alcuni problemi applicativi, soprattutto in relazione all’art. 117, VI comma, che limita alle materie di potestà legislativa statale esclusiva l’ambito di intervento dei regolamenti. Pertanto, nelle leggi comunitarie successive alla riforma – in particolare, a partire dalla legge n. 39 del 2002 – non era stata più utilizzata tale modalità di recepimento.

La legge n. 11 del 2005 è tra l’altro intervenuta per adeguare al nuovo dettato costituzionale le modalità di attuazione delle direttive in via regolamentare, dettando una specifica disciplina agli articoli 9, comma 1, lett. d), e 11 (sui quali si veda infra l’apposito paragrafo).

Contenuto dell’articolo

Il comma 1 dell’articolo 6, in particolare, autorizza il Governo a recepire le direttive comprese nell’allegato C (appositamente introdotto), attraverso  i regolamenti di delegificazione, di cui all’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988[52].

Si ricorda che l’art. 17, comma 2, della legge 400/1988 stabilisce che con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.

 

Tali regolamenti dovranno essere adottati:

-            nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 9, comma 1, lett. d), e 11 della legge n. 11 e secondo le procedure da essi previste;

-            sentito il Consiglio di Stato, il cui parere è allegato ai relativi schemi di regolamento trasmessi alle Camere;

-            previo parere dei competenti organi parlamentari, che si esprimono entro 40 giorni dalla data dell’assegnazione (decorso il quale i regolamenti sono comunque adottati); gli schemi di provvedimento devono essere trasmessi alle Camere con acclusa relazione, alla quale deve essere allegato il parere del Consiglio di Stato.

 

Si ricorda che le direttive da attuare con regolamento sono indicate all’allegato C del ddl in esame. Si tratta, in particolare, della sola direttiva 2005/45/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, riguardante il reciproco riconoscimento dei certificati rilasciati dagli Stati membri alla gente di mare e recante modificazione della direttiva 2001/25/CE. Nel testo originario del provvedimento era inserita nell’All. C anche la direttiva 2005/55/CE concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai provvedimenti da prendere contro l’emissione di inquinanti gassosi e di articolato, ma a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.32 del relatore da parte della XIV Commissione, tale direttiva è stata spostata nell’All. B[53].

 

Infine, il comma 2 stabilisce che dall’attuazione dell’articolo in esame non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

L’attuazione delle direttive in via regolamentare secondo la legge n. 11 del 2005

L’articolo 9, comma 1, lett. d), della legge n. 11 del 2005 annovera, fra i contenuti tipici della legge comunitaria, le disposizioni che autorizzano il Governo ad attuare in via regolamentare le direttive, mentre l’articolo 11 della medesima legge detta la disciplina di tale modalità di attuazione.

Innanzi tutto, l’art. 11 stabilisce che il recepimento in via regolamentare possa avvenire solo nelle materie di competenza statale esclusiva. In secondo luogo, la norma prevede una differente disciplina a seconda che l’attuazione venga effettuata attraverso:

·       regolamenti governativi (commi 1-4);

·       regolamenti ministeriali o interministeriali (comma 5).

Si ricorda che l’art. 4 della legge “La Pergola” prevedeva un'unica tipologia di intervento regolamentare nelle materie già disciplinate con legge, ma non riservate alla legge, da adottare ai sensi dell’art. 17 della legge n. 400 del 1988, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, o del Ministro per il coordinamento delle politiche comunitarie da lui delegato, entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge comunitaria.

 

In merito alla prima tipologia, l’art. 11 pone dei requisiti stringenti, in quanto tali regolamenti possono essere adottati solo nelle materie:

-          già disciplinate con legge;

-          non coperte da riserva assoluta di legge.

In secondo luogo, si stabilisce che i regolamenti siano adottati ai sensi dell’articolo 17, commi 1 e 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie e del Ministro con competenza istituzionale prevalente per la materia di concerto con gli altri ministri interessati.

Si ricorda che l’art. 17, commi 1 e 2, della legge n. 400 del 1988 prevede che: “1. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunziarsi entro novanta giorni dalla richiesta, possono essere emanati regolamenti per disciplinare: a) l'esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi, nonché dei regolamenti comunitari; b) l'attuazione e l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale; c) le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge; d) l'organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge; e) [l'organizzazione del lavoro ed i rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti in base agli accordi sindacali].  2. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.”

Sugli schemi dei regolamenti devono essere acquisiti determinati pareri e in particolare:

-          sempre il parere del Consiglio di Stato, che deve esprimersi nei 45 giorni successivi alla richiesta.

-          il parere dei competenti organi parlamentari solo ove la legge comunitaria disponga in tal senso: in questo caso gli schemi dei regolamenti vengono trasmessi unitamente ad apposite relazioni cui è allegato il parere del Consiglio di Stato. Il parere parlamentare deve essere espresso nel termine di quaranta giorni dall’assegnazione

Per quanto attiene all’esame parlamentare degli schemi di atti normativi trasmessi dal Governo, si ricorda che il regolamento della Camera, a seguito delle modifiche apportate nel luglio del 1999, ha previsto la possibilità per le Commissioni di applicare all’esame di tali atti, in quanto compatibili, le disposizioni relative all’esame in sede referente dei progetti di legge, prevedendo altresì la possibilità di trasmetterli al Comitato per la legislazione (art. 96-ter).

Il decorso dei termini legittima il Governo ad adottare i regolamenti anche in mancanza dei citati pareri.

Anche l’articolo 4 della legge “La Pergola” subordinava l’espressione del parere parlamentare all’espressa previsione nell’ambito della legge comunitaria, ponendo il termine di quaranta giorni dalla comunicazione, decorso il quale i decreti potevano essere comunque adottati.

Si ricorda che la procedura appena descritta può essere utilizzata anche per recepire (ovviamente con fonte di rango regolamentare) le modifiche delle direttive attuate in via regolamentare ai sensi dell’articolo in esame, se così dispone la legge comunitaria (art. 12).

Analoga previsione era già contenuta nell’art. 5 della legge n. 86 del 1989.

I regolamenti in esame devono conformarsi a principi generali individuati al comma 3, nel rispetto dei principi e delle disposizioni posti dalle direttive da attuare, e tenendo comunque conto delle eventuali modificazioni della disciplina comunitaria intervenute sino al momento della loro adozione.

In particolare, le norme generali consistono in:

-          individuazione della responsabilità e delle funzioni attuative delle amministrazioni, nel rispetto del principio di sussidiarietà;

-          esercizio dei controlli da parte degli organismi già operanti nel settore e secondo modalità che assicurino efficacia, efficienza, sicurezza e celerità;

-          esercizio delle opzioni previste dalle direttive in conformità alle peculiarità socio-economiche nazionali e locali e alla normativa di settore;

-          fissazione di termini e procedure, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 20, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59[54], e successive modificazioni (a tale proposito si segnala che i termini e le procedure cui riferirsi sono ora contenute nel comma 4, anziché nel comma 5 dell’art. 20 della legge n. 59/1997, a seguito della sostituzione dell’art. 20 stesso ad opera dell’art. 1 della legge 29 luglio 2003, n. 229).

Si osserva come la tipologia regolamentare delineata dalla legge n. 11 del 2005 si discosti parzialmente dal modello definito dalla legge n. 400 del 1988. Infatti, pur richiamando la procedura di adozione dei regolamenti prevista dalla legge n. 400, l’articolo 11 aggiunge l’ulteriore requisito del rispetto delle norme generali da esso poste da parte degli emanandi regolamenti governativi. In tal modo, si mira a guidare il futuro intervento del Governo ponendo dei principi generali, sulla falsariga di quanto avviene per la delega legislativa. Tale impostazione riflette la più generale tendenza emersa in materia di regolamenti di delegificazione, secondo la quale le relative disposizioni di autorizzazione anziché individuare le norme generali regolatrici della materia e le norme, che si intendono abrogate con effetto dalla data di entrata in vigore dei regolamenti, pongono dei principi e criteri direttivi cui dovrà attenersi il Governo ai fini della predisposizione dei regolamenti. La disciplina posta dalla norma in esame – richiedendo sia il rispetto dell’art. 17 della legge n. 400, sia delle norme generali espressamente individuate – sembra pertanto rappresentare un ibrido tra il modello tradizionale, delineato dall’articolo 17 della legge n. 400, e quello affermatosi nella legislazione successiva.

In ogni caso, è sempre necessario l’intervento della legge comunitaria (o di altra legge)[55]:

·       laddove le direttive lascino spazio alla discrezionalità del legislatore nazionale quanto alle modalità della attuazione, per l’individuazione di principi e criteri direttivi;

·       per l’adozione delle disposizioni atte a prevedere sanzioni penali od amministrative, nonché quelle necessarie per individuare le autorità pubbliche alle quali affidare le funzioni amministrative attinenti all’applicazione della nuova disciplina;

·       ove l’attuazione delle direttive comporti l’istituzione di nuovi organi o strutture amministrative;

·       ove l’attuazione delle direttive comporti la previsione di nuove spese o minori entrate.

Si osserva che la formulazione della norma è del tutto analoga a quella dell’articolo 4, commi 3 e 6, della legge n. 86 del 1989.

Si segnala poi che il comma 8 dell’art. 11 prevede che i regolamenti possono essere utilizzati anche per porre rimedio all’eventuale inerzia delle regioni nell’attuazione del diritto CE, disciplinando l’esercizio di poteri sostitutivi statali, in attuazione di quanto disposto dall’articolo 117, quinto comma, della Costituzione (sulla disciplina dei poteri sostitutivi si veda infra la relativa scheda).

Per quanto riguarda la seconda tipologia di regolamenti, invece, si sottolinea che il ddl comunitaria in esame non si avvale di tale modalità di recepimento delle direttive.

In estrema sintesi, si ricorda comunque che il comma 5 dell’art. 11 pone ulteriori requisiti, in quanto i regolamenti ministeriali o interministeriali, nonché gli atti amministrativi generali possono intervenire nelle materie:

§         non disciplinate dalla legge;

§         non disciplinate dai regolamenti governativi;

§         non coperte da riserva di legge.

Tali regolamenti sono adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988[56]. Nelle stesse materie, la disciplina di attuazione può essere posta anche a mezzo di atto amministrativo generale adottato dal Ministro con competenza prevalente per materia, di concerto con gli altri Ministri interessati.

Si ricorda, infine, che la possibilità di attuazione in via amministrativa delle direttive comunitarie è stata introdotta dall’articolo 11 della L. 16 aprile 1987, n. 183, cosiddetta “legge Fabbri”, prevedendo che il Governo o le regioni potessero dare attuazione alle raccomandazioni o alle direttive comunitarie mediante regolamenti o altri atti amministrativi generali, di competenza dei rispettivi organi, e con i procedimenti previsti per gli stessi, a condizione che la disciplina comunitaria non riguardasse materie già disciplinate con legge o coperte da riserva di legge. Inoltre, l’art. 4, comma 7, della legge “La Pergola” faceva salve le disposizioni di legge che consentivano, per materie particolari, il recepimento di direttive mediante atti amministrativi. Si ricorda che l’art. 11 della legge Fabbri, oltre all’intera legge n. 86 del 1989, sono stati abrogati dall’art. 22 della legge n. 11 del 2005.

I poteri statali sostitutivi

La disciplina dei poteri statali sostitutivi è contenuta – nell’ambito della legge n. 11 del 2005 – in vari articoli, che riprendono sostanzialmente quanto già previsto in materia nelle leggi comunitarie approvate dopo l’entrata in vigore della riforma del Titolo V della Costituzione.

Si ricorda, infatti, che a partire dalla legge n. 39 del 2002, all’articolo 1, comma 5 (o comma 6), era stata inserita una norma che prevede un intervento suppletivo anticipato e cedevole da parte dello Stato, in caso di inadempienza delle Regioni nell’attuazione delle direttive, nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dei princìpi fondamentali stabiliti dalla legislazione dello Stato. Il vincolo del rispetto dei princìpi fondamentali rileva con riguardo alle sole materie incluse nella competenza legislativa concorrente di Stato e regioni.

Si tratta, in particolare, degli articoli 11, comma 8, relativo all’attuazione in via regolamentare, 13, comma 2, relativo agli adeguamenti tecnici, e 16, comma 3, in materia di attuazione regionale.

La disciplina è sostanzialmente quella prevista dall’art. 11, comma 8 (poi richiamato dai successivi artt. 13, comma 2, e 16, comma 3), volto a dare attuazione all’art. 117, V comma, Cost.: in base ad esso spetta allo Stato, secondo modalità da stabilirsi con legge, un potere sostitutivo delle regioni e province autonome per i casi di loro inadempienza agli obblighi di attuazione degli atti normativi dell’Unione europea.

La norma prevede diverse garanzie per le regioni e province autonome:

§      gli atti statali attuativi di direttive comunitarie, che intervengono su materie rimesse alla competenza legislativa – concorrente o residuale generale – delle regioni o delle province autonome, entrano in vigore solo alla data di scadenza del termine stabilito per l’attuazione della normativa comunitaria;

§      per le regioni e le province autonome che non abbiano ancora adottato la propria normativa di attuazione;

§      gli atti statali perdono comunque efficacia dalla data di entrata in vigore della normativa regionale (o provinciale) di attuazione delle direttive comunitarie, adottata da ciascuna regione e provincia autonoma e devono recare l’esplicita indicazione della natura sostitutiva e cedevole del potere esercitato e delle disposizioni in essi contenute.

La norma in oggetto persegue la duplice finalità di rispettare, da un lato, il riparto di competenze legislative delineato dal nuovo art. 117 Cost. nonché le competenze in materia di attuazione degli atti comunitari attribuite alle regioni dal quinto comma dell’art. 117 medesimo; dall’altro, di garantire allo Stato – attraverso l’esercizio del potere sostitutivo previsto espressamente dal medesimo quinto comma – uno strumento per evitare l’insorgere di una responsabilità nei confronti dell’Unione europea a seguito dell’eventuale mancata attuazione delle direttive da parte delle regioni e conseguentemente del verificarsi di ritardi tali da esporre l’Italia a procedure di infrazione.

La natura cedevole delle norme statali – secondo uno schema normativo già noto prima della modifica della Costituzione – consente in ogni caso alle regioni di esercitare la propria potestà legislativa.

Tale meccanismo appare in linea con la pregressa giurisprudenza della Corte costituzionale, alla stregua della quale, in caso di inerzia delle regioni e province autonome nella attuazione delle direttive comunitarie “si fa necessariamente strada il potere-dovere dello Stato di assicurare l'adempimento degli obblighi comunitari, ciò di cui, unitariamente e per tutto il territorio nazionale, lo Stato stesso è responsabile. (…) Allo Stato, dunque, il compito di supplire all'eventuale inerzia con proprie norme, colmando la lacuna; alle Regioni e alle Province autonome il potere di far uso in qualunque momento delle proprie competenze, rendendo di conseguenza inapplicabile la normativa statale” (sentenza n. 425/1999).

Peraltro l’Adunanza Generale del Consiglio di Stato si è recentemente (dopo la riforma del titolo V) pronunciata sul punto, rilevando come all’attuazione delle direttive comunitarie nelle materie attribuite alle Regioni o alle Province autonome in via esclusiva o concorrente, siano competenti le Regioni e le Province autonome, ma se queste non dovessero provvedere, sussiste il potere dovere dello Stato di attuare, attraverso proprie fonti normative, tali direttive, al fine di rispettare i vincoli comunitari; le norme poste dallo Stato in via sostitutiva risultano applicabili solo nell’ambito dei territori delle Regioni e Province autonome che non abbiano provveduto e siano cedevoli. Ai fini dell’attuazione in via sostitutiva, è necessario sentire previamente la Conferenza Stato-Regioni nel rispetto del principio di leale collaborazione. Inoltre, dal momento che l’art. 117, V comma, Cost. prevede il potere sostitutivo in caso di inadempienza, la norma statale, se emanata anteriormente, avrà effetto soltanto dalla scadenza dell’obbligo comunitario di attuazione della direttiva nei confronti delle sole Regioni inadempienti. E’ necessario che l’atto normativo dello Stato in funzione sostitutiva contenga la clausola di cedevolezza, in virtù della natura esclusivamente collaborativa dell’intervento dello Stato in materie di competenza regionale. (Adunanza Generale 25 febbraio 2002).

Si ricorda peraltro che l’art. 117, VI comma, Cost. stabilisce che la potestà regolamentare spetta allo Stato solamente nelle materie di legislazione esclusiva. In ogni caso, la possibilità che regolamenti statali intervengano temporaneamente a disciplinare materie di competenza regionale rappresenta una deroga che trova una proprio fondamento costituzionale nell’art. 117, V comma, Cost., anche secondo quanto evidenziato dalla più recente dottrina (Anzon).

Si ricorda che l’esercizio di poteri statali sostitutivi nei confronti delle regioni e province autonome che non rispettassero gli obblighi comunitari era disciplinato dall’art. 11 della legge La Pergola, abrogato dall’art. 8 della legge n. 131 del 2003 (su cui si veda infra). In particolare, la norma stabiliva che in caso di inadempimento delle regioni (e province autonome) il Governo, ai sensi dell’art. 6, III comma, del d.p.r. n. 616, poteva prescrivere con deliberazione del Consiglio dei Ministri, su parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali e sentita la regione interessata, un congruo termine per provvedere, decorso il quale era possibile adottare i provvedimenti necessari in sostituzione dell'amministrazione regionale. In particolare, il Consiglio dei Ministri disponeva l'intervento sostitutivo dello Stato, eventualmente attraverso il conferimento dei poteri necessari ad un’apposita commissione.

Si ricorda, infine, che la disciplina dei poteri sostitutivi, dettata dagli articoli in esame, si aggiunge a quanto previsto dall’art. 8 della legge n. 131 del 2003 (c.d. Legge La Loggia), che è volto a regolare l’esercizio del diverso potere sostitutivo previsto dall’articolo 120 della Costituzione (secondo il quale il Governo può sostituirsi ad organi di regioni ed enti locali, tra l’altro, in caso di mancato rispetto della normativa comunitaria)[57].


Art. 6-bis

 

(Modifiche alla legge n. 11 del 2005)

 

 

Nel corso dell’esame da parte della XIV Commissione è stato introdotto il Capo II, recante modifiche alla legge n. 11 del 4 febbraio 2005[58]. In particolare, sono stati inseriti due articoli che integrano il dettato della legge, prevedendo ulteriori obblighi informativi in capo al Governo nei confronti del Parlamento. L’articolo 7, infatti, introduce, nell’ambito della legge n. 11, gli articoli 15-bis (Informazione al Parlamento sulle sentenze e sulle procedure di contenzioso riguardanti l’Italia) e 15-ter (Relazione trimestrale al Parlamento sui flussi finanziari con l’Unione europea).

Informazione al Parlamento sulle sentenze e sulle procedure di contenzioso riguardanti l’Italia

L’articolo 15-bis della legge n. 11, introdotto dall’articolo 6-bis in esame, prevede la trasmissione al Parlamento – da parte del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche europee – degli atti relativi a procedure di infrazione avviate nei confronti dell’Italia ai sensi degli articoli 226 e 228 TCE nonché dei procedimenti di esame degli aiuti di Stato avviati ai sensi degli articoli 87 e 88 TCE.

 L’articolo è stato introdotto nel testo del ddl in esame a seguito dell’approvazione dell’articolo aggiuntivo 6.01, presentato dal relatore per dare seguito ad una condizione contenuta della relazione della Commissione Bilancio del 6 luglio scorso, finalizzata ad ottenere elementi di valutazione sulle eventuali conseguenze finanziarie nonché sull’impatto sul sistema produttivo delle pronunce definitive adottate dalle competenti istituzioni europee.

La necessità di introdurre tali procedure informative sembra derivare anche dalla recente comunicazione (Sec(2005)1658) adottata dalla Commissione europea, che modifica ed inasprisce il sistema delle sanzioni, intervenendo sul metodo di calcolo e sulla tipologia delle sanzioni stesse, al fine di incentivare gli Stati membri ad adeguarsi più rapidamente alle sentenze di inadempimento della Corte di Giustizia.

La procedura d’infrazione

Si ricorda che gli articoli 226 e 228 TCE delineano un percorso articolato nel caso in cui uno Stato membro risulti inadempiente rispetto agli obblighi comunitari. In particolare, si prevede che:

-          La procedura di infrazione, normalmente preceduta da una serie di contatti verbali e/o scritti tesi ad accertare e approfondire da entrambe le parti i termini della contestazione, si apre con l’invio da parte della Commissione di una lettera (di messa in mora) nei confronti dello Stato membro, nella quale vengono precisati i comportamenti o le misure considerate lesive delle norme comunitarie. La lettera si conclude con la fissazione di un termine allo Stato per la presentazione delle osservazioni, di norma non inferiore a due mesi.

-          in caso di mancata risposta da parte dello Stato o di in caso di risposta non soddisfacente, la Commissione emette un parere motivato, con il quale precisa la sua posizione e invita lo Stato ad adottare, entro un certo termine, i provvedimenti volti a eliminare la difformità della legislazione dello Stato in questione rispetto alle norme comunitarie;

-          qualora lo Stato non si conformi entro il termine fissato dalla Commissione, questa può adire la Corte di giustizia per fare accertare la violazione compiuta dallo Stato (ricorso dinanzi alla Corte);

-          se anche la Corte riconosca l’inadempienza dello Stato in questione con una sentenza, lo Stato è tenuto a prendere i provvedimenti necessari per l'esecuzione della medesima sentenza;

-          in base all’articolo 228, nel caso in cui i provvedimenti per l’esecuzione della sentenza non siano adottati, la Commissione, dopo aver dato a tale Stato la possibilità di presentare le sue osservazioni, invia una nuova lettera di messa in mora e, in caso di reiterata inadempienza, formula un parere motivato complementare;

-          qualora lo Stato in questione non abbia preso entro il termine fissato dalla Commissione i provvedimenti necessari, la Commissione può adire la Corte di giustizia, precisando l'importo della somma forfettaria o della penalità, che lo Stato dovrà versare;

-          infine, la Corte di giustizia, qualora riconosca che lo Stato non si è conformato alla sentenza da essa pronunciata, può comminare il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità.

 

La possibilità di infliggere sanzioni pecuniarie in caso di sentenza di inadempimento è stata introdotta dal trattato di Maastricht, che ha modificato a tal fine l’ex articolo 171 del trattato CE, diventato articolo 228 del trattato CE, nonché l’articolo 143 del trattato Euratom.

Ai fini dell’applicazione di tali norme, la Commissione ha adottato nel 1996 e nel 1997 due comunicazioni relative al metodo di calcolo della penalità[59].

Nel dicembre 2005 la Commissione ha adottato una nuova comunicazione  (Sec (2005) 1658), che sostituisce le precedenti al fine di aggiornarle alla giurisprudenza nel frattempo intervenuta e adattare il metodo di calcolo delle sanzioni all’allargamento dell’Unione.

In realtà, lo scopo principale che la Commissione persegue attraverso questa modifica del sistema delle sanzioni è che gli Stati membri correggano le infrazioni più rapidamente, riducendo i ricorsi ex articolo 228. Pertanto, la Commissione ha inasprito l’importo delle sanzioni, intervenendo sul metodo di calcolo e sulla tipologia delle sanzioni stesse.

 

Nell’ambito della comunicazione vengono quindi individuati i principi generali per la definizione della sanzione, il cui importo deve essere funzionale a garantire l’applicazione effettiva del diritto comunitario. La Commissione ritiene che si debbano tenere presenti tre criteri fondamentali:

- la gravità dell’infrazione,

- la durata dell’infrazione,

- l’efficacia dissuasiva della sanzione, onde evitare recidive.

 

Le sanzioni devono, inoltre, essere prevedibili per gli Stati membri e calcolate secondo un metodo chiaro ed uniforme, che rispetti il principio di proporzionalità e quello di parità di trattamento tra gli Stati. La Commissione dovrà comunque motivare dinanzi alla Corte in che modo abbia determinato l’importo della sanzione proposto.

Sotto il profilo dell’efficacia della sanzione, occorrerà fissare l’importo in misura adeguata per garantirne l’effetto dissuasivo. L’irrogazione di sanzioni puramente simboliche priverebbe di qualsiasi utile effetto questo strumento, complementare della procedura d’infrazione e andrebbe contro l’obiettivo ultimo della procedura stessa, che è quello di garantire la piena applicazione del diritto comunitario.

In particolare, la comunicazione rilancia lo strumento della somma forfetaria, dal momento che la prassi sinora seguita, consistente nel limitarsi a proporre alla Corte l’irrogazione di penalità per mancata esecuzione nella sentenza a norma dell’articolo 228, “ha per effetto che le regolarizzazioni tardive, prima della sentenza, non comportano alcuna sanzione e non sono pertanto scoraggiate efficacemente. Limitarsi alla penalità e non chiedere il pagamento di una somma forfettaria potrebbe quindi equivalere ad accettare che, dopo la constatazione da parte della Corte dell’inadempimento di un obbligo da parte di uno Stato membro, questo stesso Stato possa lasciar sussistere questa situazione senza conseguenze. La Commissione ritiene che una situazione prolungata di inottemperanza a una sentenza della Corte di giustizia, di per sé, leda già gravemente il principio di legalità e la certezza del diritto, in una Comunità di diritto”.

La comunicazione ricorda, quindi, come nella sentenza della Corte nella causa C-304/2002, Commissione contro Francia, sono stati inflitti per la prima volta i due tipi di sanzione pecuniaria (penalità e somma forfettaria), cumulati per la stessa infrazione. Pertanto, è intenzione della Commissione indicare nei suoi ricorsi alla Corte:

§      una penalità per giorno di ritardo successivo alla pronuncia della sentenza a norma dell’articolo 228;

§      una somma forfettaria, che sanzioni la continuazione dell’infrazione tra la prima sentenza, di constatazione dell’inadempimento, e la sentenza a norma dell’articolo 228.

La somma forfettaria e la penalità dovranno essere basate su un metodo predeterminato e oggettivo che disciplini il calcolo delle sanzioni proposte, in modo da garantire quanto più possibile la parità di trattamento tra gli Stati.

In particolare, in ossequio al principio di proporzionalità, nei casi in cui vengano mossi addebiti che possono essere valutati separatamente, la Commissione può proporre una sanzione distinta per ciascun addebito, di modo che il volume globale della sanzione sarà ridotto via via che lo Stato membro esegue parti della sentenza. Inoltre, nei casi in cui lo Stato membro riesca ad aumentare il grado di esecuzione della direttiva senza realizzarne la completa esecuzione, è necessario che la sanzione tenga conto dei progressi via via  realizzati dallo Stato medesimo. In terzo luogo, può risultare necessario adattare il periodo temporale di riferimento ad esigenze particolari, proponendo – oltre alle penalità giornaliere –  anche unità temporali di riferimento diverse, ad esempio di sei mesi o un anno. Ciò può accadere quando il grado di esecuzione può essere valutato soltanto a intervalli regolari, al fine di evitare che le penalità continuino ad accumularsi per periodi nei quali l’infrazione era di fatto cessata, ma non constatata. Infine, in casi particolari, è possibile prevedere la sospensione di una penalità, per verificare l’efficacia delle misure nel frattempo disposte dallo Stato per ottemperare alla sentenza di inadempimento.

 

La penalità è costituita da una somma, dovuta per ogni giorno di ritardo, salvo fissazione di una diversa unità temporale di riferimento (come sopra indicato), che decorre dal giorno in cui la seconda sentenza della Corte viene notificata allo Stato e termina il giorno in cui quest’ultimo pone fine all’infrazione.

Per il calcolo della penalità si parte da un importo forfettario di base uniforme,  pari a 600 euro al giorno, cui applicare poi i coefficienti moltiplicatori.

Nella comunicazione si legge che tale importo è stato determinato in modo che:

– la Commissione conservi un ampio potere discrezionale nell’applicazione del coefficiente di gravità,

– l’importo sia ragionevole;

– l’importo finale della penalità sia tale da garantire una sufficiente pressione sullo Stato membro.

Tra i coefficienti moltiplicatori, si segnala, in particolare, il coefficiente di gravità, legato all’importanza delle norme comunitarie oggetto dell’infrazione ed alle conseguenze di quest’ultima sugli interessi generali e particolari[60]. Nell’ambito di tale valutazione si dovrà, altresì, tenere conto del caso in cui lo Stato membro abbia adottato delle misure per conformarsi alla sentenza, ma ritenute insufficienti dalla Commissione, rispetto all’ipotesi in cui uno Stato non abbia adottato alcuna misura, come del resto dovrà essere tenuta presente la leale collaborazione dello Stato con la Commissione.

Vi è, inoltre, il coefficiente di durata, che tiene conto della durata dell’infrazione, a decorrere dalla prima sentenza della Corte di giustizia fino al momento in cui la Commissione decide di adire la Corte. La durata dell’infrazione deve essere presa in considerazione per il calcolo sia della penalità che della somma forfettaria.

Infine, si segnala che l’importo della penalità deve far sì che la sanzione sia oltre che proporzionata anche dissuasiva e, dunque, sufficientemente elevata da indurre lo Stato membro:

– a metter fine all’infrazione (perciò deve essere superiore ai vantaggi che lo Stato trae dall’infrazione);

        a non recidivare.

 

Il nuovo sistema sanzionatorio è applicato a decorrere dal 1 gennaio 2006, ma, in via transitoria, nei casi di inadempimento che gli Stati membri regolarizzeranno nel corso dell’anno 2006, la Commissione continuerà ad applicare l’attuale prassi del ritiro del ricorso presentato presso la Corte ai sensi dell’articolo 228 CE.

Si ricorda, infine, che la comunicazione detta i criteri cui si atterrà la Commissione nel proporre l’ammontare della sanzione pecuniaria, fermo restando che la decisione ultima sull’irrogazione delle sanzioni spetti alla Corte di giustizia.

Il contenuto dell’articolo

L’articolo 15-bis, introdotto dall’articolo 6-bis in esame, prevede quindi che il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per le politiche europee trasmettono alle Camere, contestualmente alla loro ricezione, gli atti relativi a procedure di infrazione avviate nei confronti dell’Italia ai sensi degli articoli 226 e 228 del trattato istitutivo della Comunità europea (comma 1).

Si stabilisce, inoltre, la trasmissione semestrale (comma 2) – sempre da parte del Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per le politiche europee – di elenchi contenenti l’indicazione di:

§      sentenze della Corte di Giustizia e degli altri organi giurisdizionali dell’Unione relative a giudizi in cui l’Italia sia direttamente o indirettamente coinvolta; tali elenchi comprendono una sintesi del dispositivo delle sentenze; un’informazione qualificata sulle eventuali conseguenze di carattere finanziario delle medesime sentenze nonché sul loro impatto sull’ordinamento e sul sistema produttivo italiano (comma 3);

§      cause sollevate in via pregiudiziale, ai sensi dell’articolo 234 TCE e dell’articolo 35 TUE, da organi giurisdizionali italiani;

Si ricorda che l’articolo 234 TCE prevede che la Corte di giustizia è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale:

a) sull'interpretazione del presente trattato;

b) sulla validità e l'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni della Comunità e della BCE;

c) sull'interpretazione degli statuti degli organismi creati con atto del Consiglio, quando sia previsto dagli statuti stessi.

L’articolo 35, paragrafo 1, TUE, invece, attribuisce alla Corte di giustizia la competenza a pronunciarsi in via pregiudiziale sulla validità o l'interpretazione delle decisioni-quadro e delle decisioni, sull'interpretazione di convenzioni stabilite ai sensi del Titolo VI (Disposizioni sulla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale) e sulla validità e sull'interpretazione delle misure di applicazione delle stesse.

§      procedure di infrazione avviate nei confronti dell’Italia ai sensi degli articoli 226 e 228 TCE;

§      procedimenti di esame di aiuti di Stato avviati, ai sensi degli articoli 87-88 del Trattato, dalla Commissione europea nei confronti dell’Italia.

Si ricorda che l’articolo 87 TCE disciplina il regime degli aiuti di Stato, dichiarando incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti (fatti salvi quelli ritenuti compatibili dal paragrafo 2 o quelli che possono esser ritenuti tali, ai sensi del paragrafo 3) concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. L’articolo 88 prevede che la Commissione procede con gli Stati membri all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti. In particolare, alla Commissione devono essere comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Qualora la Commissione constati che uno di tali aiuti non è compatibile con l'articolo 87 decide se lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo entro un termine da essa fissato. Nel caso in cui lo Stato non si dovesse conformare, la Commissione (o altro Stato interessato) può adire direttamente la Corte di giustizia.

 

Per quanto riguarda gli altri tre elenchi, il comma 4 stabilisce che essi sono articolati in base al settore cui si riferiscono e comprendono:

§      informazioni sull’oggetto del procedimento e sulla natura delle violazioni contestate;

§      informazioni sullo stadio di ciascuna procedura;

§      un’informazione sulle attività svolte e sugli orientamenti che il Governo ovvero gli enti territoriali competenti hanno assunto o intendono assumere;

§      una valutazione delle eventuali conseguenze di carattere finanziario nonché del possibile impatto sull’ordinamento e sul sistema produttivo italiano di eventuali pronunce definitive adottate in esito a ciascuna procedura.

Relazione sui flussi finanziari tra Italia ed unione europea

L’articolo 15-ter della legge n. 11, introdotto dall’articolo 6-bis in esame, è stato inserito dalla XIV Commissione a seguito dell’approvazione dell’articolo aggiuntivo 6.02, presentato dal relatore, in conformità al parere espresso sul disegno di legge comunitaria in esame dalla Commissione bilancio[61].

Esso prevede la presentazione al Parlamento da parte del Governo di una Relazione trimestrale sull’andamento dei flussi finanziari tra l’Italia e l’Unione europea, che contenga l’indicazione dei flussi finanziari ripartiti per ciascuna delle rubriche e sottorubriche contemplate nel quadro finanziario pluriennale di riferimento dell’Unione europea.

Per ciascuna rubrica e sottorubrica devono altresì essere riportate la distribuzione e lo stato di utilizzo delle risorse erogate dal bilancio dell’Unione europea in relazione agli enti competenti e alle aree geografiche rilevanti.

Per ciò che concerne l’articolazione del quadro finanziario pluriennale di riferimento dell’UE, si ricorda che esso si articola in otto rubriche di spesa: agricoltura, azioni strutturali, politiche interne, azioni esterne, amministrazione, riserve (monetaria, per aiuti d’urgenza, per garanzie), strategia di preadesione, compensazioni.

Quest’ultima rubrica, in particolare, è stata istituita per destinare risorse ai nuovi Stati membri al fine di evitare un loro saldo negativo nei flussi finanziari con l’UE, a causa della possibile sottoesecuzione dei fondi comunitari nei primi anni di adesione[62].

 

A tale riguardo, si ricorda che il Ministero dell’economia e delle finanze, annualmente, in sede di predisposizione del rendiconto generale dello Stato, provvede, ai sensi dell’art. 5, co. 2 del D.L. 23 settembre 1994, n. 547[63], a fornire al Parlamento una complessiva esposizione contabile dei reciproci flussi finanziari intercorsi nell'anno tra l'Italia e l'Unione europea, sia delle erogazioni effettuate da parte delle amministrazioni interessate a valere sugli stanziamenti iscritti nei capitoli del bilancio dello Stato destinati all’attuazione di interventi cofinanziati dall’Unione europea, sia delle erogazioni poste in essere dal fondo di rotazione per le politiche comunitarie in attuazione di tutti gli interventi di politica comunitaria.

 

Il Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie, istituito ai sensi dell’art. 5 della legge n. 183/1987, per l’espletamento della propria attività si avvale di due conti correnti infruttiferi, aperti presso la tesoreria centrale dello Stato: l’uno, destinato a recepire i movimenti, di entrata e di uscita, che fanno capo ai versamenti comunitari; l’altro, invece, a registrare le analoghe operazioni a carico dei finanziamenti nazionali.

Di tale attività, peraltro, il Fondo di rotazione presenta annualmente il proprio rendiconto alla Corte dei Conti, corredandolo di dettagliata documentazione contabile.

 

L’ultima relazione disponibile relativa alla “Esposizione contabile dei flussi finanziari intercorsi nell’anno 2005 tra l’Italia e l’Unione europea” è contenuta nel disegno di legge di rendiconto per l’esercizio finanziario 2005, in allegato al Conto consuntivo del Ministero dell’economia e finanze (A.C 1253), presentato in data 30 giugno 2006 ed attualmente all’esame della Camera.

 

Si ricorda inoltre che il Ministero dell’Economia e finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato/I.G.R.U.E – già predispone trimestralmente una pubblicazione, relativa alla “Situazione trimestrale dei flussi finanziari Italia – Unione europea”, che perviene, per prassi, al Parlamento, alla V Commissione bilancio.

Tale pubblicazione è disponibile sul sito internet del Ministero dell’economia[64].

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

Il 17 maggio 2006Parlamento europeo, Consiglio e Commissione europea hanno stipulato l’accordo sulle prospettive finanziarie e sulle risorse proprie per il periodo 2007-2013.

L’accordo fissa il massimale medio delle spese dell’UE per il 2007-2013 all’1,048% del reddito nazionale lordo (RNL) europeo in stanziamenti di impegno (pari a 864,316 miliardi di euro) e all' 1 % in stanziamenti di pagamento (pari a 820,780 miliardi di euro).

Si ricorda che le prospettive finanziarie 2000-2006 prevedono un massimale medio annuo dell’1,24% in stanziamenti di impegno e 1,14% in stanziamenti di pagamento.

L’accordo prevede la seguente ripartizione degli stanziamenti di impegno tra le varie rubriche per il periodo 2007-2013:


 

ACCORDO FINALE SULLE PROSPETTIVE FINANZIARIE 2007-2013

Rubrica

Stanziamenti

in miliardi di euro

Rubrica 1A: competitività per la crescita e l'occupazione

74, 098

Rubrica 1B: coesione per la crescita

308,041

Rubrica 2: conservazione e gestione delle risorse naturali (comprese le spese agricole).

371,344

Rubrica 3A: libertà, sicurezza e giustizia.

6,630

Rubrica 3B: cittadinanza

4,140

Rubrica 4: l'UE come partner mondiale

49,463

Rubrica 5: amministrazione

49,800

Rubrica 6: compensazioni

800

Totale

864,316

 

All’accordo è annessa una apposita dichiarazione sulla revisione del quadro finanziario con la quale laCommissione è invitata a procedere a un riesame generale e approfondito di tutti gli aspetti relativi alle spese dell'UE, compresa la politica agricola comune, e alle risorse proprie, inclusa la correzione per il Regno Unito, e a presentarne i risultati nel 2008/2009.

 

 


Art. 7

 

(Individuazione di princìpi fondamentali in particolari materie di competenza concorrente)

 

 

Il Capo III del disegno di legge è composto dal solo articolo 7.

L’articolo è volto a individuare i princìpi fondamentali in base ai quali le Regioni e le Province autonome esercitano l’attività legislativa in talune materie di competenza concorrente, ai sensi dell’art. 117, co. 3°, Cost., limitatamente al recepimento degli atti comunitari contemplati dal disegno di legge in esame.

Com’è noto, l’art. 117, co. 3°, Cost. reca un’elencazione di materie, denominate “di legislazione concorrente”, nelle quali spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, la quale è riservata alla legislazione dello Stato.

In materia di individuazione dei princìpi fondamentali in materie di competenza concorrente, la L. 131/2003[65] (c.d. legge “la Loggia”) ha stabilito (art. 1, co. 3) che il legislatore regionale esercita la propria potestà legislativa concorrente nell’ambito dei princìpi fondamentali “espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti”: il testo riconosce dunque alle Regioni la possibilità di esercitare immediatamente la loro potestà legislativa concorrente, pur in assenza di leggi statali recanti i princìpi fondamentali, desumendosi tali princìpi dal complesso della legislazione statale vigente nelle relative materie.

La stessa legge ha delegato il Governo ad operare (entro l’11 giugno 2006) una ricognizione dei princìpi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti nelle materie attribuite alla potestà legislativa concorrente di Stato e Regioni (art. 1, co. 4). La delega legislativa (sulla quale ha inciso la Corte costituzionale che, nella sent. 280/2004, ne ha sottolineato la natura meramente ricognitiva), è stata esercitata con riguardo alle materie “professioni” (D.Lgs. 30/2006); “armonizzazione dei bilanci pubblici” (D.Lgs. 170/2006) e “casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale, enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale” (D.Lgs. 171/2006).

 

Come segnala la relazione illustrativa, l’articolo in commento attua una specifica previsione della L. 11/2005: l’art. 9, co. 1, lett. f), nel quale si dispone che la legge comunitaria annuale rechi, tra le altre, “disposizioni che individuano i princìpi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le province autonome esercitano la propria competenza normativa per dare attuazione o assicurare l'applicazione di atti comunitari nelle materie di cui all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione”.

Le materie prese in considerazione nei tre commi dell’articolo sono le seguenti: “tutela e sicurezza del lavoro” (comma 1); “tutela della salute” (comma 2); “professioni” (comma 3).

In particolare, il comma 1, reca disposizioni che, anche in base alla giurisprudenza costituzionale, individuano i principi fondamentali che devono essere rispettati dalle Regioni e dalle province autonome nell’attuazione, per quanto di competenza, delle direttive comunitarie riportate negli allegati al disegno di legge comunitaria in materia di “tutela e sicurezza del lavoro”, attribuita alla legislazione concorrente ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

In particolare si prevedono i seguenti principi fondamentali:

a)            salvaguardia delle disposizioni dell’ordinamento statale volte a tutelare in modo uniforme a livello nazionale la “tutela e sicurezza del lavoro”, con particolare riferimento alla previsione di sanzioni;

b)            possibilità comunque per le Regioni e le province autonome di introdurre, “laddove la situazione lo renda necessario”, per la stessa materia limiti e prescrizioni ulteriori rispetto a quelli fissati dalla legislazione dello Stato, sempre comunque non intaccando gli obiettivi di protezione perseguiti dalla stessa legislazione. Si segnala che l’inciso “laddove la situazione lo renda necessario” è stato aggiunto durante l’esame in XIV Commissione, con l’approvazione dell’emendamento 7.2 dell’XI Commissione, mentre tramite l’emendamento 7.3 dell’XI Commissione sono state sostituite le parole “più severi di” con le altre “ulteriore rispetto a”.

 

La previsione di una competenza legislativa concorrente tra lo Stato e le Regioni e province autonome, in materia di tutela e sicurezza del lavoro, ha sollevato alcuni dubbi e dato adito a problemi interpretativi relativamente alla ripartizione di competenze (cfr. infra). In particolare, l’attribuzione alle Regioni di una potestà legislativa concorrente in materia di sicurezza dei lavoratori non dovrebbe confliggere con l’esigenza di una garanzia uniforme sull’intero territorio nazionale per un bene di primaria importanza quale la salute e la sicurezza sui luoghi di lavoro.

 

Si consideri che un notevole contributo all’interpretazione e al chiarimento della ripartizione di competenze tra Stato e Regioni in materia di lavoro, a seguito dell’entrata in vigore del nuovo titolo V della Costituzione, è stato fornito dalle pronunce della Corte Costituzionale relative ai provvedimenti di riforma del mercato del lavoro, in particolare dalla sentenza n. 50/2005, che in pratica si occupa integralmente delle deleghe della legge n. 30/2003 e il conseguente D.Lgs. n. 276/2003, e dalla sentenza n. 384/2005, relativa invece all’articolo 8 della legge n. 30/2003 e al conseguente D.Lgs. n. 124/2004 di riforma del sistema di vigilanza ispettiva del lavoro (cfr. infra).

Per quanto riguarda l’attribuzione di competenze legislative in materia di lavoro, si ricorda che il nuovo articolo 117 della Costituzione attribuisce la materia “tutela e sicurezza del lavoro” alla potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni. Pertanto, in base a tale criterio, allo Stato spetterebbe dettare i principi fondamentali in materia, mentre alle Regioni sarebbe riservata la disciplina di dettaglio[66] . La giurisprudenza della Corte non ha fino ad oggi chiarito quale sia “il completo contenuto che debba riconoscersi alla materia tutela e sicurezza del lavoro[67]. Tuttavia, sulla base delle sue pronunce, può affermarsi che sicuramente vi rientra la disciplina del mercato del lavoro e dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro, quindi in particolare la disciplina relativa al collocamento, ai servizi per l’impiego e alle politiche attive per l’inserimento lavorativo; inoltre vi rientra la tutela relativa alla sicurezza e alla salute dei lavoratori sui luoghi di lavoro.

Peraltro la Corte ha chiarito, pronunciandosi sulla riforma del mercato del lavoro del 2003, che la legislazione sul lavoro non interviene esclusivamente nella materia “tutela e sicurezza del lavoro”, di competenza concorrente, poiché, la regolamentazione dei contratti e rapporti di lavoro dal punto di vista intersoggettivo (obblighi e diritti delle parti) attiene alla materia “ordinamento civile”, di competenza esclusiva dello Stato. Si consideri inoltre che la legislazione sul lavoro, nel regolamentare i contratti a contenuto formativo, può toccare profili relativi alla competenza esclusiva delle Regioni (formazione e istruzione professionale), alla competenza concorrente (istruzione pubblica) o alla competenza esclusiva dello Stato (livelli essenziali dell’istruzione).

Si comprende quindi la difficoltà, nella disciplina del lavoro, di individuare esattamente e distintamente la competenza spettante allo Stato o alle Regioni su singole disposizioni, che possono presentare profili attinenti a più di una materia di quelle elencate dall’articolo 117. In tal caso, secondo la giurisprudenza della Corte, va suddivisa la competenza in base ad ogni singolo profilo. Tuttavia, possono insorgere questioni di legittimità dovute all’interferenza tra norme rientranti in materie di competenza esclusiva rispettivamente dello Stato e delle Regioni, verificandosi quindi una “concorrenza di competenze”. In tal caso, non prevedendo la Costituzione un criterio di soluzione di tali interferenze, è necessaria secondo la Corte l’adozione di principi appositi e diversi: in primo luogo quello di leale collaborazione, ma talvolta anche quello della prevalenza, a cui la stessa Corte ha fatto ricorso “qualora appaia evidente l’appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre”[68].

 

Con riferimento al principio fondamentale di cui alla lettera a), relativo alla salvaguardia delle disposizioni volte a tutelare in maniera uniforme la materia “tutela e sicurezza del lavoro”, particolare importanza assume l’esercizio dei poteri sanzionatori, che per sua natura dovrebbe presentare un’adeguata uniformità sul territorio nazionale. A tal proposito si ricorda che le Regioni e le province autonome non possono assicurare appieno l’effettività della tutela in quanto ad esse è sottratta la possibilità di introdurre sistemi sanzionatori penali. Difatti la riserva statale della legislazione penale, già derivante dalla pacifica e costante interpretazione dell’art. 25, secondo comma, della Costituzione, è stata confermata dalla riforma costituzionale del 2001, che all’articolo 117, secondo comma, della Costituzione, ha ricompreso tra le materia sottratte alla legislazione regionale quella relativa all’ordinamento penale. Tutto ciò comporta un rilevante limite al potere normativo delle Regioni e delle province autonome, stante anche il fatto che spesso la legislazione interna che recepisce la disciplina comunitaria deve prevedere un sistema sanzionatorio non solamente amministrativo ma anche penale, modulato sulla rilevanza degli interessi protetti, sistema che in materia di tutela e sicurezza del lavoro appare fondamentale.

Inoltre si consideri che, per quanto riguarda la competenza legislativa relativa al potere sanzionatorio, la Corte Costituzionale ha ripetutamente affermato[69]il principio secondo cui la regolamentazione delle sanzioni spetta al soggetto a cui è riservata la disciplina della materia la cui inosservanza costituisce atto sanzionabile; stesso discorso vale per l’attività di vigilanza e di ispezione, poiché prodromica all’individuazione di fattispecie sanzionabili.

 

Gli atti comunitari di cui è previsto il recepimento riportati in allegato al disegno di legge in esame (così come risultante dall’esame in Commissione), riconducibili alla materia della “tutela e sicurezza del lavoro”, sono individuabili nella Direttiva 2006/25/CE recante Prescrizioni minime di sicurezza e di salute relative all’esposizione dei lavoratori ai rischi derivanti dagli agenti fisici (radiazioni ottiche artificiali) e nella Direttiva 2005/47/CE recante Accordo tra la Comunità delle ferrovie europee (CER) e la Federazione europea dei lavoratori dei trasporti (ETF) su taluni aspetti delle condizioni di lavoro dei lavoratori mobili.

Entrambe le direttive, inserite nell’allegato B del disegno di legge, attengono più specificamente alla materia della tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori[70].

 

Il comma 2 dell’articolo in esame individua i seguenti principi fondamentali cui regioni e province devono attenersi, nell’ambito dell’esercizio delle proprie competenze normative, nel dare attuazione alle direttive comunitarie che riguardino la materia della “tutela della salute”:

a)      rispetto delle disposizioni volte ad assicurare l’uniformità su tutto il territorio nazionale del “bene-salute”, con particolare riferimento all’esercizio dei poteri sanzionatori;

b)      divieto di intervento su profili della tutela della salute e delle scelte terapeutiche incidenti su diritti fondamentali quando la soluzione normativa prescelta non si fondi su indirizzi e conoscenze acquisite da parte di organismi nazionali o internazionali;

c)      possibilità di adottare una disciplina più rigorosa e restrittiva, rispetto a quella fissata dal legislatore statale, ai fini della salvaguardia della salute pubblica.

 

Con riferimento alla necessità di assicurare l’uniformità del sistema sanzionatorio a livello nazionale, di cui alla lett. a), si ricorda in particolare la sentenza della Corte costituzionale n. 361 del 2003, con la quale è stato respinto il ricorso della regione Toscana sull’inasprimento delle sanzioni previsto dalla legge finanziaria per il 2002 in caso di infrazione del divieto di fumo. La Corte ha sottolineato che la disciplina delle sanzioni rientra nei principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale e che non possono essere ammesse discipline differenziate nelle diverse realtà regionali sia in ordine alle fattispecie da sanzionare sia sull’entità delle sanzioni.

Con riguardo al principio di cui alla lett. b), si segnala in particolare la sentenza n. 338 del 2003,con la quale laCorte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità di una legge della regione Marche che vietava tra l’altro la pratica dell’elettrochoc. In tale occasione la Corte sottolineava che spetta alla comunità scientifica (e, in ultima analisi, del medico) decidere in ordine all’appropriatezza ed efficacia delle terapie; il legislatore può solo definire indirizzi generali, avvalendosi dello stato delle conoscenze acquisite da parte degli organi tecnico scientifici nazionali o sopranazionali.

Per una ricognizione della giurisprudenza costituzionale in ordine alla materia di legislazione concorrente “tutela della salute” vedi più diffusamente il dossier  documentazione e ricerche del Servizio Studi n. 2/12, pag. 17 ss.

L’emendamento 7.8, presentato dalla commissione giustizia, e l’identico emendamento 7.9, presentato dall’On.le Zeller ed altri, approvati dalla Commissione per le politiche dell’Unione europea, nella seduta del 19 luglio 2006,  prevedono la soppressione del comma 3 dell’articolo 7.

In particolare, si ricorda che il comma 3 precisava che sono principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’articolo 117, comma 3, della Costituzione,quelli individuati dal decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131).

Il provvedimento citato, adottato in attuazione della delega contenuta nell’articolo 1, comma 4 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (recante Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, c.d. legge La Loggia), individua i principi fondamentali che si desumono dalle leggi vigenti in materia di professioni regolamentate.

Il decreto legislativo specifica che l’esercizio della potestà legislativa regionale riguarda le professioni individuate e definite dalla normativa statale escludendone contestualmente alcune materie, afferenti ad interessi unitari, riservate alla potestà esclusiva dello Stato. Molto sinteticamente i principi fondamentali enunciati e definiti dal provvedimento riguardano la tutela della libertà professionale (art. 2), la tutela della concorrenza e del mercato (art. 3), l’accesso alle professioni (art. 4) e la regolazione delle attività professionali (art. 5).

 

Con riguardo alla materia “professioni”, peraltro, il comma 3 si asteneva dal precisare, come negli altri due commi, che i principi fondamentali enunciati sono finalizzati a dare attuazione o ad assicurare l'applicazione degli atti comunitari di cui agli allegati alla legge comunitaria in materia, per l’appunto, di “professioni”. Da tale formulazione risultava una disposizione dalla portata assai ampia, che andava al di là del contenuto tipico della legge comunitaria.

Nella seduta del 4 luglio 2006, la Commissione Giustizia, all’esito dell’esame in sede consultiva del disegno di legge C 1042, ha deliberato di riferire favorevolmente alla XIV Commissione, a condizione, tra l’altro, che venisse soppresso il comma 3 dell’articolo 7. Secondo quanto riportato nella Relazione approvata dalla Commissione Giustizia, la soppressione del predetto comma 3 si giustificherebbe, in quanto tale disposizione rinvia, per la definizione dei principi fondamentali in materia di professioni, a quelli individuati nel suddetto decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30, “il quale tuttavia già qualifica espressamente tali principi quali principi fondamentali in materia di professioni”.

 

Il comma 4 esclude che dall’attuazione dell’articolo possano derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.


Art. 8

 

(Attuazione della direttiva 2005/14/CE del Parlamento e del Consiglio, dell’11 maggio 2005, che modifica le direttive 72/166/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE, 90/232/CEE e la direttiva 2000/26/CE sull’assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli)

 

 

L’articolo 8, che novella la legge 25 gennaio 2006, n. 29 (legge comunitaria 2005), inserendovi un nuovo articolo 26-bis, detta princìpi e criteri direttivi specifici per l’esercizio della delega legislativa, conferita dall’articolo 1 della suddetta legge[71], relativamente all’attuazione della direttiva 2005/14/CE sull’assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli. Tali princìpi e criteri direttivi riguardano la determinazione della misura minima della copertura assicurativa obbligatoria e la franchigia per il risarcimento da parte del Fondo di garanzia per le vittime della strada in caso di danni a cose prodotti da veicoli non identificati.

Si segnala che il testo originario del ddl comunitaria in esame conteneva la delega per il recepimento della direttiva 2005/14/CE, inserendola in All. B, e l’articolo 8 dettava gli specifici principi e criteri direttivi. Dal momento però che un’altra delega per l’attuazione della direttiva medesima era già contenuta nella legge comunitaria 2005, il cui termine di esercizio scadrà nell’agosto 2007, il relatore ha presentato l’emendamento 8.1, che ha soppresso la direttiva 2005/14 dall’All. B del ddl comunitaria 2006, trasferendo di conseguenza i relativi principi e criteri direttivi nell’ambito della legge n. 29 del 2006 (comunitaria 2005).

La disciplina nazionale relativa all’assicurazione obbligatoria per i veicoli a motore e i natanti, già contenuta in numerosi atti normativi, è ora raccolta nel titolo X (articoli da 122 a 160) del codice delle assicurazioni, emanato con decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209.

L’articolo 122 dispone che i veicoli a motore senza guida di rotaie, compresi i filoveicoli e i rimorchi, non possono essere posti in circolazione su strade di uso pubblico o su aree a queste equiparate se non siano coperti dall'assicurazione per la responsabilità civile verso i terzi prevista dall'articolo 2054 del codice civile[72] e dall'articolo 91, comma 2, del codice della strada[73]. Il regolamento, adottato dal Ministro delle attività produttive, su proposta dell'ISVAP, individua la tipologia di veicoli esclusi dall'obbligo di assicurazione e le aree equiparate a quelle di uso pubblico. L’articolo 123 disciplina il medesimo obbligo per i natanti.

L'assicurazione comprende la responsabilità per i danni alla persona causati ai trasportati, qualunque sia il titolo in base al quale è effettuato il trasporto. Essa copre anche la responsabilità per i danni causati nel territorio degli altri Stati membri dell’Unione europea, secondo le condizioni ed entro i limiti stabiliti dalle legislazioni nazionali, ferme le maggiori garanzie eventualmente previste dal contratto o dalla legislazione dello Stato in cui il veicolo staziona abitualmente.

L’assicurazione non ha effetto nel caso di circolazione avvenuta contro la volontà del proprietario, dell'usufruttuario, dell'acquirente con patto di riservato dominio o del locatario in caso di locazione finanziaria, a partire dal giorno successivo alla denuncia presentata all'autorità di pubblica sicurezza. In quest’ipotesi, a norma dell’articolo 283, comma 1, lettera d), i danni alla persona o a cose vengono risarciti dal Fondo di garanzia per le vittime della strada, limitatamente ai terzi non trasportati e a coloro che sono trasportati contro la propria volontà ovvero che sono inconsapevoli della circolazione illegale. Lo stesso Fondo risarcisce inoltre i soli danni alla persona derivanti da sinistro cagionato da veicolo o natante non identificato; i danni alla persona, nonché i danni a cose per la parte eccedente euro 500, nel caso di sinistro prodotto da veicolo o natante che non risulti coperto da assicurazione; i danni alla persona o a cose, qualora il veicolo o natante risulti assicurato presso impresa operante nel territorio della Repubblica, in regime di stabilimento o di libertà di prestazione di servizi, che si trovi o venga posta in stato di liquidazione coatta.

L’articolo 128 rimette a regolamento adottato, su proposta dell'ISVAP, dal Ministro delle attività produttive la determinazione dei limiti minimi di copertura assicurativa obbligatoria (“massimali di garanzia”) riferiti a ciascun sinistro, indipendentemente dal numero delle vittime o dalla natura dei danni. Gli importi possono essere incrementati con decreto del Ministro delle attività produttive, sentito l'ISVAP, tenuto conto anche delle variazioni dell'indice generale dei prezzi al consumo desunte dalle rilevazioni dell'Istituto nazionale di statistica; dev’essere comunque assicurato il rispetto dei limiti minimi previsti dall'ordinamento comunitario.

Sono altresì disciplinati l’esercizio dell’assicurazione (articoli da 130 a 136), la determinazione del risarcimento e le procedure di liquidazione (articoli da 137 a 150), il risarcimento di danni derivanti da sinistri avvenuti all’estero (articoli da 151 a 155) nonché l’esercizio dell’attività peritale (articoli da 156 a 160).

Il titolo XVII, nell’ambito della disciplina dei sistemi d’indennizzo, regola fra l’altro la liquidazione dei danni nelle ipotesi d’intervento del Fondo di garanzia per le vittime della strada, anche come organismo di indennizzo italiano per sinistri avvenuti in altro Stato membro dell’Unione europea.

Le disposizioni europee adottate in materia di assicurazione per la responsabilità civile risultante dalla circolazione degli autoveicoli tendono a favorire la libera circolazione degli autoveicoli e delle persone all'interno della Comunità, in ragione della sua incidenza diretta sulla creazione e sul funzionamento del mercato comune, stabilendo un complesso di regole minime comuni in materia di copertura assicurativa obbligatoria dei danni.

In particolare, la direttiva 72/166/CEE del 24 aprile 1972 “Direttiva del Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli e di controllo dell'obbligo di assicurare tale responsabilità”[74] ha escluso il controllo sistematico dell’adempimento degli obblighi d’assicurazione sui veicoli transitanti alla frontiera, imponendo a ciascuno Stato membro di prescrivere tale obbligo ai veicoli abitualmente stazionanti sul proprio territorio e di verificarne l’adempimento. La direttiva 84/5/CEE del 30 dicembre 1983 “Seconda direttiva del Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli” ha stabilito alcune prescrizioni minime comuni – fra cui i massimali obbligatori – relativamente al contenuto della garanzia assicurativa. La direttiva 90/232/CEE del 14 maggio 1990 “Terza direttiva del Consiglio relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli” ha specificato alcune condizioni e garanzie che debbono essere contemplate nell’assicurazione obbligatoria. La direttiva 2000/26/CE del 16 maggio 2000 “Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE del Consiglio. Quarta direttiva assicurazione autoveicoli” ha integrato le disposizioni in materia di liquidazione dei danni per i sinistri e ha previsto l’istituzione di centri d’informazione e di un organismo per l’indennizzo da parte degli Stati membri.

 

La direttiva 2005/14/CE, oggetto del presente articolo, modifica e integra alcune precedenti direttive in materia di assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli. Fra le disposizioni principali si segnalano quelle relative all’incremento della misura dei massimali di garanzia e al loro periodico aggiornamento, nonché quelle che impongono la validità della copertura assicurativa per l’intero territorio dell’Unione europea per l’intera durata del contratto, ed escludono la possibilità di limitare il risarcimento dei danni subìti da terzi trasportati, quando fossero a conoscenza dello stato di alterazione del conducente.

 

In particolare, l’articolo 1, modificando la direttiva 72/166/CEE, specifica la natura dei controlli che gli Stati membri possono effettuare sui veicoli provenienti da altro Stato membro, chiarendo che deve trattarsi di controlli non sistematici, non aventi carattere discriminatorio ed eseguiti in ambito non esclusivamente finalizzato al controllo dell'assicurazione. Per razionalizzare la disciplina sullo Stato di stazionamento abituale, viene inoltre previsto, che, in caso di incidente che coinvolga veicolo privo di targa d’immatricolazione o recante una targa che non corrisponde o non corrisponde più allo stesso veicolo, si assuma come territorio in cui il veicolo staziona abitualmente il territorio dello Stato in cui si è verificato l'incidente.

La norma interviene altresì sulle fattispecie di deroga all’assicurazione obbligatoria, richiedendo la notifica delle deroghe nazionali – prima prescritta nei riguardi della Commissione e di tutti gli Stati membri – alla sola Commissione, che ne pubblica l’elenco. Inoltre, viene modificato il regime risarcitorio nel caso di deroga concessa a determinati tipi di veicoli o a determinati veicoli con targa speciale: l'organismo di indennizzo dello Stato membro in cui si è verificato l'incidente può presentare richiesta d’indennizzo nei confronti del fondo di garanzia istituito nello Stato membro in cui il veicolo staziona abitualmente. L’applicazione di questa nuova disposizione è soggetta a verifica da parte della Commissione dopo un quinquennio.

L’articolo 2 sostituisce l'articolo 1 della direttiva 84/5/CEE, che regola i limiti minimi della garanzia assicurativa obbligatoria:

a)    nel caso di danni alle persone, un importo minimo di copertura pari a euro 1.000.000 per vittima o a euro 5.000.000 per sinistro, indipendentemente dal numero delle vittime;

b)    nel caso di danni alle cose, euro 1.000.000 per sinistro, indipendentemente dal numero delle vittime.

In precedenza erano previsti per i danni alle persone il limite di euro 350.000 moltiplicato per il numero delle vittime, e per i danni alle cose il limite di euro 100.000 per ciascun sinistro indipendentemente dal numero delle vittime. Tuttavia, gli Stati membri avevano facoltà di prevedere un importo minimo di euro 500.000 per i danni alle persone, qualora vi siano più vittime di uno stesso sinistro, ovvero, per i danni alle persone e alle cose, un importo minimo globale di euro 600.000 per sinistro, indipendentemente dal numero delle vittime o dalla natura dei danni.

È consentito agli Stati membri di stabilire un periodo transitorio fino a cinque anni dal termine di recepimento, entro il quale adeguare i vigenti limiti minimi. Entro trenta mesi dal termine di recepimento, essi debbono comunque aumentare i limiti minimi ad almeno la meta dei nuovi importi.

Ogni cinque anni, gli importi sono oggetto di revisione, mediante automatico adeguamento in base all'indice europeo dei prezzi al consumo (IPCE) previsto dal regolamento (CE) n. 2494/95 del Consiglio, del 23 ottobre 1995, relativo agli indici dei prezzi al consumo armonizzati, rilevato per il quinquennio immediatamente precedente, con arrotondamento a un multiplo di euro 10.000.

Relativamente all’organismo di risarcimento dei danni causati da veicolo non identificato o non assicurato, la nuova formulazione precisa che gli Stati membri non possono autorizzare l'organismo a subordinare il pagamento dell'indennizzo alla condizione che la vittima dimostri in qualsiasi modo che il responsabile del sinistro non è in grado o rifiuta di pagare.

È mantenuta la possibilità di limitare o escludere il pagamento dell'indennizzo da parte dell'organismo di risarcimento in caso di danni alle cose causati da un veicolo non identificato. Tuttavia, rispetto a quest’ipotesi viene stabilito che quando l'organismo sia intervenuto per gravi danni alle persone nel medesimo incidente a seguito del quale sono stati causati danni alle cose da un veicolo non identificato, gli Stati membri non escludono l'indennizzo per danni alle cose in ragione del fatto che il veicolo non è identificato. Tuttavia, essi possono prevedere una franchigia non superiore a euro 500, imputabile alla vittima che ha subìto i danni alle cose.

Si specifica altresì che i danni alle persone sono qualificati come gravi conformemente alla legislazione o alle disposizioni amministrative dello Stato membro in cui è avvenuto l'incidente. A tale riguardo, gli Stati membri possono tenere conto, tra l'altro, della necessità o meno di cure ospedaliere.

L’articolo 3 modifica la direttiva 88/357/CEE allo scopo di permettere alle succursali delle compagnie di assicurazione di divenire rappresentanti nelle attività di assicurazione degli autoveicoli, come già avviene in altri servizi di assicurazione.

L’articolo 4 modifica la direttiva 90/232/CEE prevedendo l’inefficacia di disposizioni di legge o clausole contrattuali che escludano un passeggero dalla copertura assicurativa quando sapeva o avrebbe dovuto sapere che il conducente del veicolo era sotto gli effetti dell'alcol o di altre sostanze eccitanti al momento del sinistro. Si dispone inoltre che l'assicurazione obbligatoria copra i danni alle persone e i danni alle cose subìti da pedoni, ciclisti e altri utenti non motorizzati della strada che, in conseguenza di un incidente nel quale sia stato coinvolto un veicolo, hanno diritto alla riparazione del danno conformemente alla legislazione civile nazionale. Viene vietata l’opposizione di franchigie alla persona lesa a seguito di un sinistro ed è statuito il diritto di azione diretta delle persone lese nel sinistro nei confronti dell'impresa assicuratrice del responsabile del sinistro; si specifica infine la procedura per la definizione dei risarcimenti.

È stabilito che la copertura assicurativa vale per tutto il territorio dell’Unione europea, per l’intera durata del contratto, indipendentemente dalla durata di eventuali periodi di stazionamento fuori dello Stato d’immatricolazione; si disciplina altresì il caso particolare della spedizione di un veicolo da uno ad altro Stato membro. È inoltre riconosciuto al contraente il diritto di ottenere in qualunque momento, entro quindici giorni dalla richiesta, un'attestazione dello stato di rischio. I centri d’informazione nazionali debbono fornire le previste informazioni a tutte le persone coinvolte in un incidente stradale causato da un veicolo assicurato.

L’articolo 5, modificando la direttiva 2000/26/CE, prescrive altresì agli Stati membri di adottare tutte le misure necessarie per agevolare la fornitura, in tempo utile, alle vittime, ai loro assicuratori o ai loro rappresentanti legali, dei dati di base necessari per la liquidazione dei danni, anche rendendoli disponibili in forma elettronica presso un deposito centrale in ciascuno Stato membro, con accesso delle parti interessate su loro esplicita richiesta.

Viene infine precisato che la nomina del mandatario per la liquidazione dei sinistri non costituisce di per sé apertura di una succursale e il predetto mandatario non è considerato uno stabilimento.

 

Il termine per il recepimento è stabilito nell’11 giugno 2007, mentre il termine per l’esercizio della delega scade il 23 agosto 2007.

 

Il recepimento potrà comportare la modificazione del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, recante il codice delle assicurazioni private.

 

Il nuovo articolo 26-bis, introdotto dal presente articolo, prescrive che il Governo, nella predisposizione del decreto legislativo di recepimento della direttiva 2005/14/CE, si attenga ai seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) che l'assicurazione per la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore sia obbligatoria almeno per i seguenti importi:

1)             nel caso di danni alle persone, un importo minimo di copertura pari a euro 5.000.000 per sinistro, indipendentemente dal numero delle vittime;

2)             nel caso di danni alle cose, euro 1.000.000 per sinistro, indipendentemente dal numero delle vittime;

 

La determinazione degli importi è conforme a quanto previsto dall’articolo 1 della direttiva 84/5/CEE, come sostituito dall’articolo 2 della direttiva 2005/14/CE.

In attesa dell’emanazione del decreto ministeriale previsto dall’articolo 128 del codice delle assicurazioni, i vigenti minimi di garanzia per l'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti sono determinati dal D.P.R. 19 aprile 1993 (pubblicato nella Gazzetta ufficiale 2 luglio 1993, n. 153):

a)             per i veicoli del settore I (autovetture in servizio privato, autovetture da noleggio con conducente) e del settore II (autotassametri): lire 1.500.000.000;

b)            per i veicoli del settore III (autobus): lire 5.000.000.000;

c)             per i veicoli del settore IV (veicoli per trasporto di cose): lire 1.500.000.000;

d)             per i veicoli del settore V (ciclomotori e motoveicoli ad uso privato): lire 1.500.000.000;

e)             per i veicoli del settore VI (macchine operatrici e carrelli): lire 1.500.000.000;

f)              per i veicoli del settore VII (macchine agricole): lire 1.500.000.000;

g)             per i natanti ad uso privato o adibiti alla navigazione da diporto: lire 1.500.000.000;

h)             per i natanti adibiti a servizio pubblico di trasporto di persone: lire 2.500.000.000;

i)               per le gare e competizioni sportive di veicoli a motore e di natanti: lire 5.000.000.000.

 

Si osserva che, rispetto a quanto attualmente previsto dal codice delle assicurazioni, che rimette a decreto ministeriale la determinazione dei massimali di garanzia, prescrivendo comunque l’osservanza dei limiti minimi fissati dall’ordinamento comunitario, la presente disposizione potrebbe comportare la rilegificazione della materia.

 

b) che venga previsto un periodo transitorio di cinque anni, decorrente dall'11 giugno 2007 (termine ultimo per l'attuazione della direttiva), per adeguare gli importi minimi di copertura obbligatoria per i danni alle cose e per i danni alle persone secondo quanto indicato alla lettera a);

 

La disposizione è conforme a quanto consentito dall’articolo 2 della direttiva cui viene dato recepimento. Si ricorda tuttavia che essa impone di aumentare i limiti minimi ad almeno la meta dei nuovi importi entro trenta mesi dal termine di recepimento (ossia entro l’11 dicembre 2009).

 

c) che, agli effetti del risarcimento da parte del Fondo di garanzia per le vittime della strada presso la Concessionaria servizi assicurativi pubblici - Consap Spa, in caso di danni alle cose causati da un veicolo non identificato, sia prevista una franchigia di importo pari a euro 500 a carico della vittima che ha subìto i danni alle cose, qualora nello stesso incidente il Fondo sia intervenuto per gravi danni alle persone.

 

La disposizione prescrive l’esercizio della facoltà concessa dall’articolo 2 della direttiva cui viene dato recepimento, nei limiti in esso previsti.

Attualmente, a norma dell’articolo 283, comma 2, primo periodo, del codice delle assicurazioni, il risarcimento per incidente causato da veicolo non identificato è previsto soltanto relativamente ai danni alla persona, nel limite dei minimi obbligatori di garanzia previsti per ogni persona danneggiata e per ogni sinistro relativamente alle autovetture per uso privato.

 

Si segnala che la direttiva 2005/14/CE – secondo il parere espresso dalla Commissio ne bilancio nella seduta del 18 luglio 2006 – rientra nel novero delle direttive comportanti conseguenze finanziarie, per le quali dovrebbero adottarsi specifiche modalità procedurali di recepimento (relazione tecnica governativa e parere delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari). Potrebbe pertanto integrarsi in tal senso il dettato dell’articolo 1, comma 4, della legge n. 29 del 2006.

Procedure di contenzioso

Il 19 aprile 2006 la Commissione ha trasmesso un parere motivato supplementare all’Italia (Procedura d’infrazione 2004/4252) in merito alla legislazione italiana che impone, a tutte le imprese di assicurazione abilitate a fornire l’assicurazione di responsabilità civile auto in Italia, l’obbligo di offrire l'assicurazione per tutte le categorie di assicurati in tutte le regioni italiane. In merito la Commissione ha ricevuto una serie di denunce.

L'obbligo a contrarre previstoper le imprese di assicurazione è quello di calcolare le proprie tariffe conformemente alle basi tecniche utilizzate per la fissazione dei premi nel corso degli ultimi cinque esercizi.

A parere della Commissione, tale fissazione di tariffe è contraria al principio della libertà tariffaria di cui alla terza direttiva assicurazione non vita (92/49/CEE).

Inoltre, dal momento che la norma sul controllo delle tariffe si applica anche ad imprese aventi la propria sede principale in altri Stati membri, la Commissione ritiene che il regime sia anche contrario al principio fondamentale del Mercato interno del controllo dello Stato d’origine.

Infine, la Commissione ritiene che l’obbligo a contrarre sia in quanto tale una limitazione immotivata del principio della libertà di stabilimento di cui all’articolo 43 CE e del principio della libera prestazione di servizi di cui all'articolo 49 CE.

Nell’ottobre 2005 era stato trasmesso all’Italia un parere motivato. Nella loro risposta le autorità italiane avrebbero per lo più ribadito che le norme sono necessarie affinché tutti i guidatori possano ottenere l’assicurazione in tutte le parti d'Italia.

Pur riconoscendo che i motivi di tutela dei consumatori e di ordine pubblico possono giustificare restrizioni alle libertà fondamentali, d’avviso della Commissione esisterebbero mezzi meno restrittivi per raggiungere tale obiettivo.

 


Art. 8-bis

 

(Attuazione della direttiva 2005/71/CE del Consiglio, del 12 ottobre 2005)

 

 

L’articolo 8-bis è stato inserito nel testo del d.d.l. in esame a seguito dell’approvazione da parte della XIV Commissione dell’articolo aggiuntivo 8.01, presentato dalla I Commissione.

 

Esso introduce uno specifico principio direttivo, in aggiunta a quelli di carattere generale dettati dall’art. 2 del d.d.l., cui il Governo dovrà attenersi in sede di predisposizione dello schema di decreto legislativo di attuazione della direttiva 2005/71/CE del Consiglio del 12 ottobre 2005, con cui si definisce una specifica procedura di ammissione per i cittadini di Paesi terzi che intendano realizzare un progetto di ricerca scientifica in uno degli Stati membri (per il contenuto della direttiva, si veda, infra, la scheda relativa).

 

Il principio direttivo in questione stabilisce che la domanda di ammissione a fini di ricerca scientifica del cittadino del Paese terzo possa essere accettata anche quando l’interessato sia già presente nel territorio dello Stato italiano.

 

Si ricorda in proposito che la direttiva 2005/71 (art. 14, paragrafo 2) prevede che la domanda di permesso di soggiorno presentata dal ricercatore o dall'istituto di ricerca interessato è presa in considerazione ed esaminata quando il cittadino del Paese terzo soggiorna al di fuori del territorio dello Stato membro in cui chiede di essere ammesso.

Il paragrafo 3 dello stesso articolo, tuttavia, lascia ai singoli Stati membri un margine di discrezionalità nel recepimento di questo aspetto della direttiva, stabilendo che gli Stati membri possono accettare, conformemente alla legislazione nazionale, una domanda presentata quando il cittadino del Paese terzo si trova già sul loro territorio.

 

L’articolo in esame fornisce dunque un’indicazione al Governo in ordine alla possibilità offerta dal paragrafo 3 della direttiva.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

Il 6 aprile 2005 la Commissione ha presentato la proposta di decisione relativa al settimo programma quadro di attività comunitarie nei settori della ricerca e dello sviluppo tecnologico (2007-2013) (COM(2005)119), considerato strumento fondamentale ai fini dell’attuazione di uno degli obiettivi prioritari dell’UE: incrementare il potenziale di crescita economica e rafforzare la competitività europea investendo nella conoscenza, l’innovazione e il capitale umano.

Il Consiglio competitività ha raggiunto, nell’ambito della procedura di codecisione, il 29 maggio 2006, un accordo su un orientamento generale relativo alla proposta di decisione sul settimo programma quadro. Il 15 giugno 2006 il Parlamento europeo ha esaminato, in prima lettura, la proposta di decisione approvando emendamenti. In particolare, il Parlamento europeo – alla luce dell’accordo interistituzionale sulle prospettive finanziarie per il periodo 2007-2013[75], stipulato il 17 maggio 2006 – ha allineato la dotazione del programma agli stanziamenti indicati nelle medesime prospettive finanziarie. A seguito della prima lettura del Parlamento europeo, la Commissione ha presentato, il 28 giugno 2006, una proposta modificata (COM(2006) 364) che sarà esaminata dal Consiglio, presumibilmente il 24 luglio 2006.

 

Nell’ambito dei programmi specifici[76] in cui si articola il programma quadro sulla ricerca, si ricorda che il programma specifico “Persone” - presentato dalla Commissione il 21 settembre 2005 (COM(2005) 442) - è inteso a incentivare le persone ad intraprendere una carriera nella ricerca, incoraggiare i ricercatori a rimanere in Europa e aiutare ad attirare i migliori talenti in Europa.

In particolare, il programma mira a rafforzare la dimensione internazionale: oltre alle borse per un soggiorno all’estero con obbligo di rientrare nella sede di origine, destinate a contribuire alla formazione continua e allo sviluppo della carriera dei ricercatori UE, si prevede il rafforzamento della cooperazione internazionale mediante lo scambio di ricercatori con i paesi terzi.

Il 24 maggio 2006 la Commissione ha presentato la proposta modificata, secondo la procedura di consultazione.

 

Il 12 ottobre 2005 la Commissione ha presentato la comunicazionePotenziare la ricerca e l’innovazione – investire per la crescita e l’occupazione: una strategia comune” (COM(2005) 488).

La comunicazione sottolinea che, per raggiungere una crescita forte e sostenibile, occorre una vigorosa risposta politica integrata; a tal fine, l’UE deve mobilitare una miscela coerente di strumenti attinenti alla ricerca, all’innovazione e ad altre politiche correlate. In particolare, la Commissione afferma che per espandere il proprio ruolo nel campo della scienza, della tecnologia e dell’innovazione, l’UE deve adoperarsi per accrescere il numero e la qualità dei ricercatori, e dovrebbe stimolare i cervelli migliori a dedicarsi alla ricerca oltre a incoraggiarli a rimanere in Europa o a venirvi. Obiettivo ultimo – secondo la Commissione – è creare un mercato del lavoro europeo, aperto e competitivo, per i ricercatori, incoraggiando la diversificazione delle competenze e delle carriere a livello transnazionale.

 


Art. 8-ter

 

(Attuazione della direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del1° dicembre 2005)

 

 

L’articolo 8-ter, introdotto con l’approvazione da parte della XIV Commissione dell’articolo aggiuntivo 8.02 della I Commissione, stabilisce alcuni principi e criteri direttivi, ulteriori a quelli di carattere generale indicati nell’art. 2, che il Governo è tenuto a seguire per l’attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.

 

Tali principi e criteri riguardano due aspetti centrali della direttiva: la disciplina dei ricorsi giurisdizionali, in pendenza dei quali si dovrà consentire all’interessato di rimanere nel territorio nazionale, e il rigetto della domanda di asilo, che non potrà essere dichiarata infondata solo perché il richiedente asilo sia cittadino di un “Paese terzo sicuro”.

 

La direttiva 2005/85/CE (per un esame della quale si fa rinvio alla specifica scheda) prevede che coloro i quali presentano richiesta per il riconoscimento dello status di rifugiato possono risiedere nel Paese dove hanno presentato la domanda fino alla adozione della decisione finale, pur senza aver diritto a un titolo di soggiorno (art. 7).

Invece, nel caso di esito negativo della domanda e di presentazione di ricorso da parte del richiedente, la direttiva non dispone che l’interessato possa automaticamente rimanere nel territorio dello Stato in attesa dell’esito del ricorso. Infatti, viene data facoltà a ciascun Paese membro di autorizzare o meno la permanenza dello straniero nelle more dell’impugnazione (art. 39).

L’articolo in esame interviene appunto in questo ambito, impegnando il legislatore delegato ad esercitare la facoltà, prevista come si è visto dalla direttiva, di consentire a coloro che presentano ricorso avverso il provvedimento relativo alla propria domanda di asilo di rimanere nel territorio nazionale in attesa della decisione del giudice.

Inoltre, il decreto legislativo di recepimento dovrà individuare il tipo di decisione giurisdizionale cui collegare tale effetto. La formulazione adottata sembra lasciare al legislatore delegato la scelta tra il correlare l’effetto sospensivo all’adozione (o al diniego) di un provvedimento cautelare, ovvero alla decisione sul merito, eventualmente indicando il grado di giudizio sino al quale far perdurare tale effetto.

Si ricorda in proposito che l’art. 39 della direttiva, al paragrafo 3, lett. b), prevede che se l’atto di impugnazione della domanda non consenta l’effetto sospensivo della decisione di allontanamento conseguente al rigetto della domanda, si possa individuare (un mezzo di impugnazione giurisdizionale o) misure cautelari.

Infine, il decreto delegato dovrà stabilire termini certi per la presentazione del ricorso e dovrà dare effettività ai principi sugli obblighi dei richiedenti asilo (art. 11 della direttiva). Il rilievo dato a tali obblighi (quali l’obbligo di cooperare con le autorità competenti, di comparire personalmente, di informare le autorità dei propri spostamenti) è stato giustificato nel corso del dibattito in I Commissione con la necessità che all’autorizzazione alla permanenza dei ricorrenti corrispondano misure volte ad impedire loro di rendersi irreperibili.

 

Si ricorda che la disciplina vigente in materia di diritto di asilo prevede la possibilità di impugnare la decisione relativa alla domanda di riconoscimento dello status di rifugiato presentando ricorso presso il tribunale in composizione monocratica. Il ricorso – che può essere presentato anche all’estero tramite le rappresentanze diplomatiche – non sospende il provvedimento di allontanamento che è immediatamente esecutivo. Spetta al prefetto decidere, dietro istanza dell’interessato, se concedere o meno l’autorizzazione a rimanere sul territorio nazionale fino all’esito del ricorso (art. 1-ter, comma 6, decreto legge 416/1989[77], introdotto dalla legge 189/2002[78] e art. 17 del DPR 303/2004[79]).

 

Il secondo principio direttivo enunciato dall’articolo in esame prevede che la domanda di asilo non possa essere dichiarata infondata solamente perché il richiedente asilo sia cittadino di, o provenga da, un paese “sicuro”.

Spetta al Consiglio, su proposta della Commissione e con il parere del Parlamento europeo, definire e aggiornare l’elenco dei “Paesi di origine sicuri” (art. 29 della direttiva) sulla base di alcuni criteri (rispetto dei diritti fondamentali, assenza di persecuzioni, di trattamenti disumani, di violenze legate a conflitti armati ecc.) indicato nell’allegato II della direttiva.

La predisposizione dell’elenco dei Paesi sicuri risponde all’esigenza di avere uno strumento che consenta di decidere in modo oggettivo in ordine all’ammissibilità delle domande. Infatti, se il richiedente proviene da un paese di origine sicuro la domanda di asilo è giudicata infondata (art. 23, paragrafo 4, lett. c). La portata di quest’ultima norma, che sembrerebbe a prima vista lasciare poco spazio al legislatore nazionale, è in parte attenuata da due disposizioni contenute nell’articolo 31 della direttiva. La prima di esse prevede che un Paese contenuto nell’elenco dei Paesi sicuri viene considerato effettivamente tale, in ordine ad una specifica domanda di asilo (e comunque previo esame individuale della domanda), solamente se il richiedente “non ha invocato gravi motivi per ritenere che quel Paese non sia un Paese di origine sicuro nelle circostanze specifiche in cui si trova il richiedente stesso e per quanto riguarda la sua qualità di rifugiato a norma della direttiva 2004/83/CE” (paragrafo 1). La seconda disposizione lascia agli Stati membri la facoltà di stabilire ulteriori norme e modalità inerenti all’applicazione del concetto si Paese di origine sicuro (paragrafo 3).

Il criterio direttivo introdotto dalla disposizione in esame appare dunque diretto ad impedire l’applicazione automatica (senza l’esame caso per caso) della disposizione che prevede la dichiarazione di infondatezza delle domande di cittadini di Paesi considerati sicuri.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

La Commissione ha presentato, il 17 febbraio 2006, una comunicazione (COM(2006)67) sul rafforzamento della cooperazione pratica tra gli Stati membri dell'UE in materia di asilo.

La comunicazione, sulla base degli obiettivi indicati dal programma dell'Aia per la cooperazione pratica in materia di asilo (l’introduzione di una procedura unica per tutte le domande di protezione internazionale; un approccio comune per quanto riguarda le informazioni sui paesi di origine; la definizione delle modalità con cui affrontare pressioni particolari sui regimi d'asilo e le capacità di accoglienza di determinati Stati membri) definisce un programma di attività finalizzato ad elevare la qualità del processo decisionale in materia di asilo e a sviluppare le migliori prassi europee.

Si mira tra l’altro a far sì che gli Stati membri prendano in considerazione tutti gli eventuali motivi di richiesta di protezione nell’ambito di una procedura unica di esame delle domande, in modo da ridurre al minimo ritardi, reiterazioni delle domande e utilizzi abusivi del sistema. Si propone inoltre di realizzare una base dati comune di informazioni sui paesi di provenienza dei richiedenti asilo e di mettere in comune le risorse e le competenze per affrontare problemi di accoglienza e di trattamento delle domande d'asilo in caso di arrivi improvvisi di un gran numero di richiedenti alle frontiere esterne dell'UE.

Il Consiglio ha esaminato la comunicazione nella riunione del 27 aprile 2006, approvando conclusioni. La comunicazione è attualmente in attesa di esame da parte del Parlamento europeo.


Art. 10

 

(Modifiche alla legge 24 luglio 1985, n. 409. Attuazione della direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, in materia di diritti acquisiti per l’esercizio della professione di odontoiatra)

 

 

L’articolo in esame è volto ad ampliare il numero dei laureati in medicina che possono esercitare la professione di odontoiatra, dando attuazione a quanto previsto dall’articolo 37, paragrafo 2, della direttiva 2005/36/CE, concernente i “diritti acquisiti dei dentisti”.

 

LaDirettiva 2005/36/CE, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali[80],consolida in un unico testo e semplifica:

·         le direttive settoriali[81], relative a varie professioni (infermiere responsabile dell'assistenza generale, dentista, veterinario, ostetrica, architetto, farmacista e medico);

·         le direttive relative al sistema generale di riconoscimento delle qualifiche professionali[82];

·         la direttiva 1999/42/CE, che istituisce un meccanismo di riconoscimento delle qualifiche per talune attività professionali e che completa il sistema generale di riconoscimento delle qualifiche[83].

 

Si ricorda che in materia di esercizio della professione odontoiatrica, ha avuto luogo un lungo contenzioso in sede comunitaria: in base alla legge n. 409 del 1985, infatti, l’ordinamento italiano consentiva l’accesso alla professione di dentista anche ai laureati in medicina che avessero ottenuto una successiva specializzazione in odontoiatria, mentre la disciplina comunitaria distingue nettamente le due professioni, disponendo che la formazione odontoiatrica comprenda almeno cinque anni di studi teorici e pratici a tempo pieno.

In esecuzione di una sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee, la legge comunitaria per il 2002[84] aveva  soppresso le disposizioni della legge n. 409 del 1985 sul doppio canale di accesso alla professione.

Con il decreto legislativo n. 277 del 2003[85], si è invece consentito l’esercizio della professione di odontoiatra, anche in altri paesi dell’Unione, ad un numero più ampio di laureati in medicina e chirurgia che già esercitano a titolo principale tale professione, per un periodo di tre anni consecutivi nel corso dei cinque anni che precedono il rilascio di un attestato del Ministero della salute; per tali soggetti è ammessa la doppia iscrizione all’albo professionale degli odontoiatri e a quello dei medici chirurghi. In particolare, è permesso l’esercizio della professione di odontoiatra:

§      a coloro che hanno iniziato la formazione universitaria in medicina prima del 28 gennaio 1980;

§      ai medici che abbiano iniziato la formazione universitaria in medicina tra il 29 gennaio 1980 e il 31 dicembre 1984, subordinatamente al superamento di una prova attitudinale.

 

Le disposizioni di cui all’articolo 11 del disegno di legge, nel ribadire i principi base della normativa comunitaria, consentono l’esercizio della professione anche:

§      ai medici che abbiano iniziato la formazione universitaria in medicina tra il 29 gennaio 1980 e il 31 dicembre 1984, cui l’autorità competente attesti il compimento di un ciclo di studi in materia di almeno tre anni, anche in assenza della prova attitudinale;

§      ai laureati in medicina che abbiano iniziato la formazione universitaria di medico dopo il 31 dicembre 1984, purché il ciclo di tre anni di studi in materia sia iniziato prima del 31 dicembre 1994.


Art. 11

 

(Modifiche alla legge 8 luglio 1997, n. 213, recante classificazione delle carcasse bovine, in applicazione di regolamenti comunitari)

 

 

L’articolo 11 introduce un’articolata disciplina sanzionatoria per violazioni relative alla identificazione e classificazione (marchiatura o etichettatura) delle carcasse bovine, con la finalità di renderla in tempi brevi conforme alla normativa comunitaria del settore.

La disciplina sulla classificazione delle carcasse bovineè stata introdotta dal Regolamento (CEE) n. 1208/1981[86], che ha introdotto, relativamente ai soli bovini adulti, una apposita Tabella comunitaria, finalizzata unicamente al rilevamento dei prezzi di mercato e alle misure di intervento. Successivamente, con il Regolamento (CEE) n. 1186/90[87] la tabella comunitaria è stata estesa a tutte le carcasse e le mezzene immesse sul mercato, prevedendo che la classificazione potesse essere effettuata solo dai macelli riconosciuti[88]. Le modalità di applicazione di tale regolamento sono state definite con il Regolamento (CEE) n. 344/91[89], che ha previsto un meccanismo di identificazione “tradizionale” delle carcasse classificate basato sulla marcatura[90] (o, in alternativa, a determinate condizioni, sull’etichettatura), effettuata da personale in possesso di idonea qualifica, sancita da una licenza o da una autorizzazione (i c.d. classificatori).

Le sanzioni per la violazione delle prescrizioni contenute nel Regolamento (CEE) n. 344/91 sono state stabilite, nell’ordinamento interno, con il decreto legislativo n. 29/1997[91], successivamente abrogato e sostituito dalla legge n. 213/1997[92]; a tale legge è stata data attuazione con il regolamento emanato con il D.M. 4 maggio 1998, n. 298,[93] che ha, in particolare, rimesso l’irrogazione delle sanzioni all’Ispettorato centrale repressione frodi[94].

Sulla materia è intervenuto, quindi, il Regolamento (CE) n. 1215/2003[95], che ha modificato il Regolamento (CEE) n. 344/91 dando facoltà agli Stati membri di autorizzare tecniche di classificazione automatizzate (ossia alternative alla valutazione visiva diretta della conformazione della carcassa e del tenore di grasso). Il Regolamento n. 1215, in particolare, ha previsto che: le tecniche di classificazione automatizzata possono essere autorizzate subordinatamente al rispetto di determinati requisiti e condizioni; deve essere definita una tolleranza massima per gli errori statistici; occorre verificare l’attendibilità delle classificazioni mediante controlli eseguiti da organismi pubblici o privati indipendenti dai macelli ispezionati, contemplando anche la possibilità di ritirare la licenza del responsabile degli stabilimenti nel caso di irregolarità.

La classificazione automatizzata è stata resa accessibile a livello nazionale con la circolare 22 marzo 2005 del Ministero delle politiche agricole e forestali, che ne ha disciplinato gli aspetti procedurali.

L’articolo 11 del d.d.l. comunitaria interviene, quindi, sulla legge 213/1997 non limitandosi, peraltro - con l’introduzione dell’articolo aggiuntivo 3-bis - a colmare la citata lacuna normativa; la norma novella, infatti, anche la disciplina di cui all’art. 3 della legge 213/97 relativa agli obblighi di classificazione “tradizionale” delle carcasse bovine[96]. In linea generale, la norma agisce in una triplice direzione:

§    distinguendo le fattispecie di illecito proprie del titolare dello stabilimento da quelle proprie del tecnico classificatore;

§    introducendo un’autonoma fattispecie di illecito in capo al solo titolare dello stabilimento;

§    rimodulando verso l’alto l’entità delle sanzioni amministrative pecuniarie.

 

La disposizionein esame, infatti, propone (comma 1) anzitutto una nuova formulazione dell’articolo 3 della legge 213/1997, la cui nuova rubrica si riferisce esclusivamente alle sanzioni in materia di classificazione non automatizzata di carcasse bovine.

L’art. 3 (Sanzioni) della legge 213/1997 prevede attualmente l’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie (da 2.582 a 15.493 euro) nei confronti del tecnico classificatore o del titolare dello stabilimento, che viola l'obbligo di identificazione e di classificazione delle carcasse e mezzene di bovini adulti macellati previsto dalla normativa comunitaria, ovvero effettua tali operazioni in maniera difforme dal vero o utilizza una marchiatura o etichettatura diversa da quella prevista dal regolamento ministeriale di attuazione.

Il nuovo articolo 3 prevede tre tipologie di illecito attribuibili ora al solo titolare dello stabilimento (commi da 1 a 3):

1) la prima conferma quella attualmente vigente, relativa alla violazione degli obblighi di identificazione e classificazione delle carcasse (la sanzione amministrativa è, però, incrementata, portandola ad una somma da 3.000 a 18.000 euro);

2) la seconda fattispecie, di nuova introduzione, consiste nell’utilizzo di una marchiatura o etichettatura non conforme alle previsioni del DM 298/1998 (punita con la sanzione amministrativa da 1.000 a 6.000 euro);

3) un terzo illecito, già previsto dal comma 2 dell’art. 3 della legge 213 (violazione delle disposizioni sulla rilevazione dei prezzi di mercato delle carcasse classificate, di cui all’art. 1, comma 2 della legge) è ora precisato possa essere commesso dal solo titolare dello stabilimento; anche in tal caso è incrementata la sanzione amministrativa pecuniaria (agli attuali limiti minimi e massimi di 1549  e 9.296 euro sono sostituiti limiti pari a 2.000 e 12.000 euro).

Il comma 4 del nuovo art. 3 definisce, poi, specificamente l’unico illecito contestabile al tecnico classificatore: la condotta consistente nella identificazione e classificazione delle carcasse bovine con modalità differenti da quelle stabilite da atti normativi nazionali o comunitari; la norma, peraltro, identifica dei limiti quantitativi certi che fanno scattare l’illecito, cioè una difformità rilevata al controllo su 40 carcasse che superi la percentuale del 5% (basta quindi una difformità rilevata su 2 carcasse). La relativa sanzione amministrativa pecuniaria consiste nel pagamento di una somma da 500 a 3.000 euro.

L’art. 3, par. 2, del Reg n. 344/1991 prevede, infatti, che l'operato dei classificatori che esercitano un'attività regolare in stabilimenti riconosciuti nei quali si procede settimanalmente alla macellazione di più di 75 bovini adulti in media annua, viene sottoposto una volta per trimestre a verifica improvvisa, sotto forma di accertamento individuale eseguito su 40 carcasse.

Si osserva come l’articolo 11, comma 1, modificando le sanzioni per la violazione delle disposizioni in materia di tecniche di classificazione tradizionali, introduce una disposizione che non sembra avere diretta attinenza con l’attuazione del diritto comunitario e, più in generale, con il contenuto proprio della legge comunitaria.

 

Il comma 5 del nuovo articolo 3 della legge 213/97 riproduce l’espressa clausola abrogativa del decreto legislativo 24 febbraio 1997, n. 29, attualmente contenuta nell’articolo 3, comma 3 della legge.

Nel testo originario del disegno di legge, la clausola abrogativa era stata inserita al comma 3 dell’articolo 11, in posizione esterna rispetto alla novella della legge n. 213/97. L’emendamento 11.3, presentato dal relatore ed approvato dalla Commissione per le politiche dell’Unione europea nella seduta del 19 luglio 2006, ha spostato tale clausola, confermandone la presenza nel nuovo art. 3 della legge 213/97 e sopprimendo, conseguentemente, il comma 3 dell’art. 11. Su tale emendamento la Commissione Giustizia ha espresso parere favorevole nella seduta del 18 luglio 2006, anche alla luce del parere formulato in proposito dal Comitato per la legislazione.

La nuova collocazione della disposizione, nell’ambito dell’art. 3 della legge n. 213/97, infatti, appare idonea ad evitare qualsiasi dubbio sulla eventuale reviviscenza delle disposizioni del decreto legislativo 29/1997.

 

Con l’inserimento nella legge 213/1997 dell’articolo 3-bis viene introdotto (art. 11, comma 2, del d.d.l.) un apparato sanzionatorio per leviolazioni delle norme in materia di tecniche di classificazione “automatizzata” di carcasse bovine.

L’art. 3-bis prevede cinque diverse tipologie di illeciti, tutte “proprie” del solo titolare dello stabilimento di macellazione dei bovini. Si tratta dei seguenti illeciti:

§      utilizzo di tecniche di classificazione automatica delle carcasse in assenza della necessaria licenza (sanzione amministrativa da 6.000 a 36.000 euro);

§      modifica delle specifiche delle tecniche di classificazione in assenza di autorizzazione delle autorità competenti (sanzione amministrativa da 6.000 a 36.000 euro);

§      sostituzione abusiva della marcatura delle carcasse con un’etichettatura nonché violazione dei tempi massimi di classificazione ed identificazione dopo la macellazione (un’ora) in violazione, rispettivamente, delle disposizioni dell’art. 1, par. 2 e par. 2-bis del Reg n. 344/1991 (sanzione amministrativa da 1.000 a 6.000 euro);

§      violazione delle disposizioni sulla identificazione delle categorie delle carcasse e sulla redazione dei rapporti di controllo quotidiani sul funzionamento delle tecniche di classificazione automatizzata (art. 3, par. 1-ter, Reg n. 344/1991) (sanzione amministrativa da 1.000 a 6.000 euro);

§      rilevazione al controllo di un livello di precisione della macchina classificatrice inferiore a quello ottenuto nella prova certificata (sanzione amministrativa da 1.000 a 6.000 euro).

 

Lo stesso comma 2 dell’articolo 11 del provvedimento aggiunge un ulteriore art. 3-ter alla legge 213/1997 (Disposizioni finali), che prevede l’irrogazione di pene accessorie nei confronti del tecnico classificatore e del titolare dello stabilimento in caso di recidiva in specifiche violazioni in materia di classificazione (tradizionale e automatizzata).

Tali violazioni (che debbono consumarsi nei cinque anni successivi al primo illecito e risultare accertate con provvedimento esecutivo ) consistono:

§      per il tecnico classificatore, nell’adozione di modalità difformi da quelle stabilite dalla disciplina interna o comunitaria nell’effettuazione di operazioni di classificazione tradizionale delle carcasse che comporti una difformità ai controlli (su 40 carcasse) superiore al 5% (art. 3, comma 4, legge 213);

§      per il titolare dello stabilimento, in caso di classificazione automatizzata, nella rilevazione al controllo di un livello di precisione della macchina classificatrice inferiore a quello certificato (art. 3-bis, comma 4, legge 213)

Le pene accessorie stabilite in tali casi di recidiva sono, rispettivamente - per il tecnico classificatore e per il titolare dello stabilimento - in base alla gravità della violazione, la sospensione o la revoca dell’abilitazione o della licenza da parte dell’autorità titolare al rilascio.

Va osservato che tali pene accessorie – sia pure per violazioni del solo tecnico classificatore - sono attualmente contemplate dall’art. 3, comma 1, della legge 213/1997. La norma, però, non prevede un’irrogazione diretta di tali pene bensì la sola segnalazione della commessa infrazione all’ordine professionale cui il tecnico è, eventualmente, iscritto; all’ordine compete, quindi, l’irrogazione effettiva delle sanzioni. Il nuovo testo dell’art. 3 della legge 213, introdotto dal comma 1 dell’art. 11 del ddl comunitaria in esame, non riproduce peraltro questa norma.

Il comma 3 dell’art. 3-ter individua, in via transitoria (fino all’individuazione dell’autorità competente da parte delle regioni e province autonome) l’Ispettorato centrale repressione frodi del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali come organo competente ad irrogare le sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni in materia di classificazione tradizionale e automatizzata delle carcasse bovine.

Il comma 4 dell’art. 3-ter rinvia, infine, alla legge 689/1981[97] (cd. legge di depenalizzazione) per quanto riguarda le procedure di accertamento ed irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie.

 

La legge 689/1981 definisce la sanzione amministrativa pecuniaria dichiarando che consiste “nel pagamento di una somma di denaro non inferiore a 6 euro e non superiore a 10.329 euro”, tranne che per le sanzioni proporzionali, che non hanno limite massimo; nel determinarne l'ammontare, l'autorità amministrativa deve valutare la gravità della violazione, l'attività svolta dall'autore per eliminare o attenuarne le conseguenze, le sue condizioni economiche e la sua personalità (artt. 10 e 11)[98].

L'applicazione della sanzione avviene secondo il seguente schema:

§         accertamento, contestazione-notifica al trasgressore;

§         pagamento in misura ridotta o inoltro di memoria difensiva all’autorità amministrativa:

§         archiviazione o emanazione di ordinanza ingiunzione di pagamento da parte dell’autorità amministrativa;

§         eventuale opposizione all’ordinanza ingiunzione davanti all’autorità giudiziaria (giudice di pace o tribunale);

§         accoglimento dell’opposizione, anche parziale o rigetto (sentenza ricorribile per cassazione);

§         eventuale esecuzione forzata per la riscossione delle somme.

Dal punto di vista procedimentale, occorre innanzitutto che essa sia accertata dagli organi di controllo competenti o dalla polizia giudiziaria (art. 13). La violazione deve essere immediatamente contestata o comunque notificata al trasgressore entro 90 giorni (art. 14); entro i successivi 60 giorni l'autore può conciliare pagando una somma ridotta pari alla terza parte del massimo previsto o pari al doppio del minimo (cd. oblazione o pagamento in misura ridotta, art. 16).

In caso contrario, egli può, entro 30 giorni, presentare scritti difensivi all'autorità competente; quest'ultima, dopo aver esaminato i documenti e le eventuali memorie presentate, se ritiene sussistere la violazione contestata determina l'ammontare della sanzione con ordinanza motivata e ne ingiunge il pagamento (cd. ordinanza-ingiunzione, art. 18).

Entro 30 giorni dalla sua notificazione l'interessato può presentare opposizione all’ordinanza ingiunzione (che, salvo eccezioni, non sospende il pagamento), inoltrando ricorso al giudice di pace (art. 22, 22-bis); fatte salve le diverse competenze stabilite da disposizioni di legge, l’opposizione si propone, invece, davanti al tribunale ratione materiae (materia di lavoro, edilizia, urbanistica ecc.) o per motivi di valore o di natura della sanzione (sanzione superiore nel massimo a 15.493 euro o applicazione di sanzione non pecuniaria, sola o congiunta a quest’ultima, fatta eccezione per violazioni previste da specifiche leggi speciali): l'esecuzione dell'ingiunzione non viene sospesa e il giudizio che con esso si instaura si può concludere o con un'ordinanza di convalida del provvedimento o con sentenza di annullamento o modifica del provvedimento; contro tale sentenza è ammesso solo ricorso per cassazione (art. 23). Il giudice ha piena facoltà sull'atto, potendo o annullarlo o modificarlo, sia per vizi di legittimità che di merito.

In caso di condizioni economiche disagiate del trasgressore, l’autorità che ha applicato la sanzione può concedere la rateazione del pagamento (art. 26)

Decorso il termine fissato dall’ordinanza ingiunzione, in assenza del pagamento, l’autorità che ha emesso il provvedimento procede alla riscossione delle somme dovute con esecuzione forzata in base alle norme previste per l’esazione delle imposte dirette (art. 27). Il termine di prescrizione delle sanzioni amministrative pecuniarie è di 5 anni dal giorno della commessa violazione (art. 28).

 

Il comma 4 dell’articolo 11 è stato soppresso a seguito dell’approvazione da parte della Commissione per le politiche dell’unione europea, nella seduta del 19 luglio 2006, dell’emendamento 11.2, presentato dalla Commissione Giustizia. Quest’ultima, nella seduta del 4 luglio 2006, all’esito dell’esame in sede consultiva, ha espresso parere favorevole sul disegno di legge in commento a condizione, tra l’altro, che venisse soppresso il predetto comma 4. Tale comma disponeva l’abrogazione dell’art. 4 della legge 213/1997. Le ragioni che giustificano tale emendamento sono descritte nella relazione approvata dalla Commissione Giustizia a seguito dell’esame in sede consultiva. In tale relazione si evidenzia che l’abrogazione dell’articolo 4 della citata legge 213/97, contenente la sola clausola dell’entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione della legge, appare “impropria non essendo in alcun modo ipotizzabile una retrodatazione della novella intervenuta[99]”.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

Il 25 gennaio 2005, la Commissione ha presentato una relazione circa la possibilità di introdurre l’identificazione elettronica per i bovini (COM(2005)9).

Nel documento vengono ricapitolate le esperienze acquisite in questi anni in merito all’utilizzazione dell’identificazione elettronica sulla base del progetto IDEA varato dalla Commissione nel 1998. Alla luce della valutazione di tale esperienza, la Commissione trae conclusioni circa le condizioni indispensabili ai fini dell’identificazione elettronica e l’opportunità di eventuali  raccomandazioni sugli aspetti tecnici.

 

L’8 settembre 2005, la Commissione ha presentato una proposta di regolamento che stabilisce la tabella comunitaria di classificazione delle carcasse di bovini adulti (COM(2005)402). La proposta accorpa e sostituisce i due regolamenti attualmente in vigore (regolamento (CEE) n. 1208/8 e regolamento (CEE) n. 1026/91), preservandone la sostanza e apportando unicamente alcune modifiche formali necessarie alla codificazione.

La proposta, che è in attesa di esame da parte del Consiglio, è stata esaminata dal Parlamento europeo che, nell’ambito della procedura di consultazione, l’ha approvata senza emendamenti il 27 aprile 2006.

 

 


Art. 12

 

(Modifica all’articolo 7 del decreto legislativo 25 febbraio 2000, n. 174 sull’immissione sul mercato di biocidi)

 

 

L’articolo in esame modifica la disciplina nazionale di recepimento delle norme comunitarie sui biocidi (direttiva 98/8/CE) con specifico riferimento all’autorizzazione all’immissione sul mercato di tali sostanze (un tempo definite pesticidi non agricoli[100]), volta a garantire un elevato livello di tutela della salute umana e dell’ambiente.

 

Si ricorda che la direttiva 98/8/CE dispone che in caso di sostanza ad elevato livello di tossicità (biocida classificato come «tossico» o «molto tossico», «cancerogeno di categoria 1 o 2», «mutageno di categoria 1 o 2», o «tossico per la riproduzione di categoria 1 o 2») è vietata “l’autorizzazione per l’immissione sul mercato o l’uso da parte del pubblico” (art. 5, paragrafo 2).

Per “immissione sul mercato”, a norma della stessa direttiva, si intende “qualsiasi consegna a terzi, sia a titolo oneroso sia a titolo gratuito o successivo magazzinaggio, escluso il magazzinaggio e la successiva spedizione al di fuori del territorio doganale della Comunità o l'eliminazione. L'importazione di un biocida nel territorio doganale della Comunità è considerata immissione sul mercato ai fini della presente direttiva” (art. 2, lett. h). Nell’allegato VI della medesima direttiva[101] si afferma che l’uso del biocida con elevato livello di pericolosità “non deve essere autorizzato al pubblico” (cfr. punto 75).

 

 

La normativa italiana di recepimento (art. 7, comma 3, del D. lgs. n. 174 del 2000) dispone che per le sostanze classificate tossiche “ai sensi del D.Lgs n. 285 del 1998” non sono consentiti il rilascio dell’autorizzazione “all’immissione sul mercato” e l’utilizzazione di un biocida.

 

Con il nuovo comma 3 dell’art. 7 del D.lgs. n. 174, di cui all’art. 12 del ddl comunitaria, si afferma il divieto di autorizzazione “all’immissione sul mercato per l’impiego da parte del pubblico” per le sostanze classificate pericolose “ai sensi del D.lgs n. 65 del 2003”, precisando altresì che resta ferma la possibilità di sottoporre ad eventuali restrizioni d’uso in caso di “impiego professionale e industriale”.

La relazione illustrativa al ddl puntualizza che la modifica si rende necessaria al fine di “conformare il decreto legislativo alla disciplina comunitaria”, aggiornando contestualmente il riferimento normativo alla normativa interna (attraverso la sostituzione del riferimento al D.lgs. n. 285 del 1998, con quello al D.lgs. n. 65 del 2003, che all’art. 20 ha abrogato il primo).

Si ricorda che il decreto legislativo n. 65 del 2003[102] disciplina la materia della classificazione, imballaggio ed etichettatura dei preparati pericolosi in attuazione delle direttive 1999/45/CE e 2001/60/CE. Il provvedimento reca la nuova disciplina della materia e provvede all’abrogazione del citato D.Lgs 285/98, di attuazione della direttiva 88/397/CEE (abrogata dalla direttiva 1999/45), che conteneva la disciplina di settore. Successivamente, con il D.Lgs. n. 260 del 2004 sono state emanate diverse disposizioni correttive ed integrative del citato D.Lgs. n. 65 del 2003[103].

 

Al riguardo appare necessario chiarire se la possibilità di sottoporre ad “eventuali restrizioni d’uso” l’autorizzazione all’immissione per le sostanze pericolose in caso di “impiego professionale e industriale”, introdotta dalla norma in esame, sia compatibile con quanto previsto dalla direttiva 98/8/CE, che reca il divieto per “l’autorizzazione per l’immissione sul mercato o l’uso da parte del pubblico” (art. 5, paragrafo 2), ove per “immissione sul mercato” si intende qualsiasi consegna a terzi nonchè l'importazione nel territorio doganale della Comunità (art. 2, lett. h).

In proposito, si ricorda che nell’ambito dell’esame da parte della XIV Commissione del ddl comunitaria, il relatore aveva avanzato una richiesta di chiarimenti al riguardo al Governo, che si è riservato di svolgere ulteriori approfondimenti.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

Con riferimento alla direttiva 98/8/CE, il 6 maggio 2006, la Commissione ha commissionato uno studio relativo all’impatto di tale direttiva per quanto riguarda l’immissione sul mercato di biocidi. 

 

Il 30 maggio 2006 la Commissione ha presentato una proposta di decisione (COM(2006)250) relativa alla conclusione, a nome della Comunità europea, della Convenzione di Rotterdam sulla procedura di previo assenso informato per taluni prodotti chimici e pesticidi pericolosi nel commercio internazionale.

Il 10 gennaio 2006, la Corte di giustizia aveva annullato la precedente decisione del Consiglio 2003/106/CE relativa all’approvazione della succitata Convenzione, giudicandone inappropriata la base giuridica. In una sentenza parallela, la Corte ha inoltre annullato per le stesse ragioni il regolamento (CE) n. 304/2003 relativo all’esportazione e importazione di prodotti chimici pericolosi che dava applicazione ad alcuni aspetti della Convenzione. Peraltro, la Corte aveva  stabilito che questo rimanesse in vigore, per un periodo ragionevole, fino all’adozione di un nuovo regolamento fondato su basi giuridiche adeguate.

La proposta, che segue la procedura di consultazione, verrà esaminata dal Parlamento europeo presumibilmente il 5 settembre 2006.

 

Il 12 luglio 2006 la Commissione ha presentato una comunicazione Strategia tematica relativa all’uso sostenibile dei pesticidi” (COM(2006)372) ed una proposta di direttiva (COM(2006)373, procedura di codecisione) sullo stesso tema. 

La strategia, riguardante sia i prodotti fitofarmaceutici che i prodotti biocidi, comprende una serie di misure che la Commissione ritiene possibile integrare  negli strumenti legislativi vigenti ed un’altra serie di misure oggetto della proposta di direttiva.

La proposta di direttiva reca un complesso di disposizioni specifiche relative, in particolare, ai piani d’azione nazionali, alle misure di certificazione e controllo dei pesticidi, alla definizione di zone interdette ai pesticidi, all’interdizione della polverizzazione aerea salvo casi rigorosamente definiti, alla manipolazione e stoccaggio degli imballaggi e dei resti di pesticidi, alla promozione di sistemi di produzione a basso consumo di pesticidi, alla creazione di un sistema di scambio di informazioni. 

La comunicazione e la proposta di direttiva sono in attesa di essere esaminate dal Consiglio e dal Parlamento europeo.

 

 


Art. 13

(Modifiche al decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 194 in materia di prodotti fitosanitari)

 

 

L’articolo in esame introduce modiche al D.Lgs. n. 194 del 1995, con cui è stata attuata la direttiva 91/414/CEE[104], in materia di autorizzazione per l’immissione in commercio di prodotti fitosanitari.

Si ricorda che la direttiva 91/414/CEE è fondamentalmente diretta a regolare la concessione, revisione, ritiro e reciproco riconoscimento delle autorizzazioni sui prodotti fitosanitari, al fine di accrescere la protezione della salute dell’uomo, degli animali e dell’ambiente; a tale scopo essa reca anche disposizioni incidenti sulla classificazione dei prodotti, nonché sulla loro etichettatura ed imballaggio.

 

La prima modifica (comma 1 lettera a)), attraverso la sostituzione dell’art. 11, comma 1, del citato D.Lgs. n. 194 del 1995, consente al Ministro della salute di limitare o proibire provvisoriamente l'uso e la vendita di un prodotto fitosanitario autorizzato dallo stesso ministero o da un altro Stato membro (cosiddetta clausola di salvaguardia).

La norma vigente limita infatti tale possibilità di intervento cautelativo solo per i prodotti autorizzati da un altro Stato membro, in contrasto con quanto già stabilito dalla citata direttiva 91/414/CEE (art. 11, comma 1).

 

La seconda modifica (comma 1, lettera b)), è volta ad aumentare da 20 a 50 il numero degli esperti di cui può avvalersi la commissione consultiva di controllo per l’immissione in commercio di prodotti fitosanitari, disponendo che i maggiori oneri sono coperti con le tariffe a carico dei soggetti interessati alle attività della commissione.

 

Si ricorda che il funzionamento e la composizione di tale Commissione sono stati disciplinati originariamente dal D.Lgs. n. 194 del 1995 (art. 20), che il successivo D.P.R. n. 290 del 2001, all’art. 43, ha abrogato[105]; lo stesso D.P.R., all’art. 39, aveva previsto in via transitoria che la Commissione continuasse ad esercitare le sue funzioni fino alla stipula di apposite convenzioni del Ministero della salute con l’Istituto superiore di sanità e altri istituti specializzati i quali avrebbero garantito lo svolgimento delle funzioni prima attribuite alla commissione consultiva. Tali convenzioni non sono state peraltro stipulate.

Successivamente, la legge comunitaria 2003[106] aveva autorizzato il Governo a modificare[107] l'articolo 39 del citato D.P.R. n. 290 del 2001, al fine di aumentare in via transitoria (cioè fino alla stipula delle convenzioni sopra citate)[108], il numero degli esperti. Ma il regolamento non risulta essere stato modificato.

La relazione illustrativa al ddl si limita a sottolineare che l’incremento del numero degli esperti è dovuto alla mole di lavoro derivante dall’attuazione della normativa comunitaria e che esso non comporta un aumento di spesa perché a carico degli interessati alle attività svolte dalla stessa Commissione[109].

Si segnala l’opportunità di un chiarimento circa le scelte normative effettuate in materia, con particolare riguardo alla permanenza in vita della Commissione ed al rango delle fonti utilizzate (legislativo o regolamentare). Peraltro, trattandosi di norme formalmente abrogate (sebbene transitoriamente ancora efficaci), appare preferibile dettare una nuova disciplina generale del funzionamento della Commissione, anche eventualmente avvalendosi dell’autorizzazione contenuta nella legge comunitaria 2003.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

Il 21 dicembre 2005 la Commissione ha presentato:

·         una proposta di regolamento (COM(2005)671-1) relativo alla produzione biologica e all’etichettatura dei prodotti biologici;

·         una proposta di regolamento (COM(2005)671-2) che modifica il regolamento (CEE) n. 2092/91 relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e all’indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari.

Le proposte sono volte a rendere più chiare le attuali regole sulla produzione agricola biologica, in particolare per etichettatura e regime di importazione. La Commissione prevede la facoltà per i produttori di utilizzare un logo per segnalare i prodotti biologici (esclusivamente gli alimenti con il 95% di prodotto finale proveniente dall’agricoltura biologica). Le importazioni di prodotti biologici saranno autorizzate se i paesi di origine rispettano le norme UE ovvero offrono garanzie equivalenti.  La Commissione propone che il nuovo regime entri in vigore il 1° gennaio 2009, e che il regime di importazioni si applichi dal 1° gennaio 2007.

Le proposte verranno esaminate dal Parlamento europeo, nell’ambito della procedura di consultazione, presumibilmente nella sessione del 26 settembre 2006. Il Consiglio ne ha iniziato l’esame il 22 maggio 2006.

 

Il 13 giugno 2006, la Commissione ha presentato otto proposte di direttiva (COM(2006)290-297) che modificano la direttiva 91/414/CEE ai fini dell’iscrizione nell’elenco delle sostanze attive autorizzate ad essa allegato rispettivamente delle sostanze seguetni:  vinclozolin, procimidone, metamidofos, flusilazolo, fenarimol, dinocap, carbendazim, e azinfos-metile.

Le proposte seguono una procedura di comitatologia[110].

 

Il 12 luglio 2006 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento volta a razionalizzare e semplificare le procedure di autorizzazione dei prodotti fitofarmaceutici. In particolare, la proposta prospetta la riduzione del periodo per l’approvazione delle sostanze attive e prevede altresì che tale approvazione non dovrebbe  più essere rinnovate ogni dieci anni (dopo il primo rinnovo), come attualmente disposto, al fine di evitare l’accumulazione di domande inutili relative a sostanze il cui uso è gia stato giudicato accettabile. Tuttavia, l’approvazione di una sostanza potrà essere riesaminata in ogni momento se nuove preoccupazioni dovessero sorgere circa la sua sicurezza. 

 

Sui prodotti fitofarmaceutici si veda (nella scheda relativa all’art. 12 del presente dossier) anche la comunicazione e la proposta di direttiva relativa ad una Strategia tematica sull’uso sostenibile dei pesticidi

Procedure di contenzioso

Il 12 ottobre 2005, la Commissione ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora (procedura d’infrazione n. 2005/4063) ritenendo che il DM 17 dicembre 1998 che disciplina l’importazione parallela dei prodotti fitosanitari[111], come modificato dal DM 21 luglio 2000, conterrebbe ostacoli agli scambi intracomunitari.

Tali ostacoli discenderebbero dalle informazioni aggiuntive (rispetto a quanto stabilito dalla direttiva 91/414/CEE per la collocazione dei prodotti fitosanitari sul mercato), richieste dal DM in oggetto alle imprese importatrici (come la traduzione giurata in lingua italiana dell’etichetta del prodotto o il progetto di etichetta per il mercato italiano comprese illustrazioni e le informazioni necessarie per l’utilizzo del prodotto in Italia) e dal termine entro il quale le autorità italiane hanno facoltà di concedere la relativa autorizzazione all’importazione parallela. 

Il 28 giugno 2006 la Commissione ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora complementare con la quale solleva una contestazione ulteriore, ritenendo che la formulazione del DM 17 dicembre 1998 si presti ad una interpretazione troppo restrittiva da parte delle amministrazioni italiane.

Queste ultime infatti imporrebbero norme eccessivamente rigorose, richiedendo che la nuova etichetta italiana del prodotto fitosanitario importato in parallelo riporti la stessa  specificazione dell’uso autorizzato per determinati prodotti agricoli (ortaggi e altre piante)  dell’etichetta straniera. Ciò renderebbe il prodotto meno attrattivo in quanto impedirebbe che l’etichetta venisse adeguata alle particolarità climatiche e territoriali dell’agricoltura italiana

Il 13 dicembre 2005 la Commissione ha inviato all’Italia un parere motivato complementare (procedura d’infrazione n. 2001/4742) in merito al DPR del 23 aprile 2001, n. 290, che disciplina i procedimenti di autorizzazione alla produzione, immissione in commercio e vendita di prodotti fitosanitari e relativi coadiuvanti.

Secondo la Commissione tale decreto sarebbe in contrasto con quanto disposto dalle direttive 91/414/CEE, che disciplina l’immissione sul mercato di prodotti fitosanitari, e 98/34/CE, relativa alle procedure di informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche. In particolare, la Commissione sostiene che il decreto in questione prevede, contrariamente alla richiamata normativa comunitaria, che i prodotti fitosanitari destinati all’agricoltura biologica possano essere immessi sul mercato senza alcuna autorizzazione preventiva. Inoltre, il decreto detterebbe una disciplina specifica per l’immissione sul mercato dei coadiuvanti utilizzati nei prodotti fitosanitari, stabilendo con ciò una norma tecnica che contraddice le procedure previste dalle direttive sopra indicate.

 

Il 2 marzo 2006, la Commissione ha presentato un ricorso alla Corte di giustizia contro l’Italia (Procedura d’infrazione n.2005/145 -causa 83-06) per la mancata attuazione della direttiva 2004/103/CE concernente i controlli di identità e fitosanitari su vegetali, prodotti vegetali e altre voci elencate nell’allegato V, parte B, della direttiva 2000/29/CE del Consiglio, che possono essere svolti in un luogo diverso dal punto di entrata nella Comunità o in un luogo vicino. Il termine per l’attuazione di tale direttiva era il 31 dicembre 2004.

 

 


Art. 14

 

(Criteri direttivi per le modifiche al regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 aprile 2001, n. 290, in materia di immissione in commercio e vendita di prodotti fitosanitari)

 

 

L’articolo in esame concerne la proroga dell’autorizzazione all’immissione in commercio di alcuni prodotti fitosanitari.

A tal fine il Governo è autorizzato a modificare, entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della presente legge, il comma 2 dell’art. 11 del regolamento di cui al D.P.R. n. 290 del 2001[112], al fine di adeguare la normativa italiana alla più recente disciplina comunitaria. 

In particolare (lettera a) del nuovo comma 2), tale proroga è disposta qualora si tratti di un prodotto contenente una sostanza attiva oggetto dei regolamenti della Commissione europea[113]. La suddetta proroga è altresì disposta a condizione che non siano sopravvenuti dati scientifici tali da alterare gli elementi posti a base del provvedimento di autorizzazione (lettera b)).

Tale modifica è connessa all’atto dell’adozione della direttiva 91/414/CEE in cui si era disposto (art. 8) che gli Stati membri potessero, per un periodo limitato di dodici anni, autorizzare la prosecuzione della commercializzazione di quei fitofarmaci già presenti sul mercato, ma contenenti sostanze al momento non autorizzate dagli organismi comunitari. Per tali prodotti in ogni caso la Commissione ha proceduto ad un esame progressivo delle sostanze attive, che ha preso avvio con il reg. n. 3600/92, ed è proseguito con l’approvazione del reg. n. 451/2000, che ha definito le modalità attuative della seconda e della terza fase del programma; nel 2002 poi sono stati approvati il reg. 1112/2002 ed il reg. 2229/2004, che hanno definito la quarta fase del lavoro, ed il reg. n. 1490/2002, che ha modificato la terza fase del programma.

Il menzionato art. 11 del DPR n. 290 dispone che in fase di rinnovo dell’autorizzazione di cui s’è detto, l’amministrazione sia esonerata dall’obbligo di procedere alla consultazione dell’istituto per ciò convenzionato, qualora la sostanza per la quale si richiede l’autorizzazione sia inserita nel programma di revisione di cui ai soli reg. comunitari n. 451 e 3600.

 

L’articolo in esame fa riferimento in generale ai regolamenti di cui all’articolo 8 comma 2, par. II, della direttiva 91/414/CEE, in tal modo rendendo possibile il richiamo implicito ai regolamenti n. 1112 e 1490 del 2002 e 2229 del 2004, ed anche a quelli che potrebbero essere approvati in un prossimo futuro.

 

La relazione illustrativa sottolinea l’impegno a livello comunitario per una progressiva revisione dei prodotti fitosanitari commercializzabili, al fine di tutelare  consumatori ed operatori nonché limitare l’impatto ambientale di tali prodotti. 

 

Si segnala che la legge comunitaria 2003[114] aveva autorizzato il Governo a modificare l'articolo 11, comma 2 del citato D.P.R. n. 290 del 2001 nel senso sopra descritto; tuttavia, tale intervento non risulta essere stato esercitato nei sessanta giorni previsti dalla legge.

 

Il comma 1-bis, introdotto dalla XIV Commissione a seguito dell’approvazione dell’emendamento 14.1, presentato dalla Commissione Agricoltura, autorizza il Governo a modificare l’art. 38 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 aprile 2001, n. 290, concernente l’uso di prodotti naturali e particolari in agricoltura biologica.

L’autorizzazione è volta a prevedere che alcuni prodotti (il solfato di rame, gli zolfi grezzi o raffinati, sia moliti che ventilati, gli zolfi ramati ed il solfato ferroso, nonchéaltri prodotti  elencati nell'allegato II B del Regolamento CEE n. 2092 del 24 giugno 1991 e nell'allegato 2 dello stesso regolamento n. 290/2001) siano soggetti ad una procedura semplificata di autorizzazione, quando non siano venduti con denominazione di fantasia. L’individuazione delle modalità tecniche di attuazione della procedura semplificata è demandata ad un decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali.

La disposizione in esame interviene su una materia già oggetto della legge comunitaria 2005 (legge 25 gennaio 2006, n. 29), il cui articolo 17, a seguito della procedura d’infrazione n. 2001/4742 (v. oltre), ha disposto l’abrogazione dei commi 1 e 2 dell’articolo 38 del DPR n. 290 del 2001.

 

L’articolo 38 del decreto del Presidente della Repubblica n. 290 del 2001 (“Regolamento di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione alla produzione, alla immissione in commercio e alla vendita di prodotti fitosanitari e relativi coadiuvanti”) detta, in attuazione della direttiva 91/414/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1991, norme per l’uso di determinati prodotti in agricoltura biologica.

In particolare, il comma 1 prevedeva che il solfato di rame, gli zolfi grezzi o raffinati, sia moliti che ventilati, gli zolfi ramati ed il solfato ferroso, nonché altri prodotti  elencati nell'allegato II B del Regolamento CEE n. 2092 del 24 giugno 1991 e nell'allegato 2 dello stesso regolamento n. 290/2001, non fossero soggetti ad autorizzazione per l’immissione in commercio quando non fossero venduti con “denominazione di fantasia”.

Il comma 2 indicava alcuni criteri  per l’indicazione in etichetta della composizione qualitativa dei suddetti prodotti.

 

La disposizione in esame è volta a prevedere, in luogo dell’esclusione dalla procedura di autorizzazione, prevista dall’abrogato comma 1 dell’articolo 38, una procedura semplificata di autorizzazioneper i prodotti naturali e particolari utilizzati nell’agricoltura biologica.

Si tratta dei seguenti prodotti:

a)             il solfato di rame, gli zolfi grezzi o raffinati, sia moliti che ventilati, gli zolfi ramati ed il solfato ferroso, già esclusi dalla procedura autorizzatoria ai sensi dell’articolo 2, primo comma, del regolamento concernente la disciplina della produzione, del commercio e della vendita di fitofarmaci e dei presidi delle derrate alimentari immagazzinate, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 3 agosto 1968, n. 1255, ed abrogato dall’art. 43 del citato DPR n. 290/2001;

b)             i prodotti impiegati per la protezione delle piante in agricoltura biologica di cui all’allegato 2 al citato regolamento n. 290/2001: propoli (prodotto di raccolta dell’alveare); terra diatomacea o farina fossile (prodotto ottenuto tal quale dai depositi di alghe diatomee fossilizzate); polvere di pietra o di roccia; silicato di sodio; bicarbonato di sodio; gelatina (non di origine animale); prodotti a base di piante officinali ed aromatiche; preparazioni biodinamiche (preparazioni derivanti da polvere di pietra o concime di derivazione minerale o vegetale);

c)             gli antiparassitari di cui all’allegato II B del Regolamento CEE n. 2092 del 24 giugno 1991: azadiractina estratta dall’albero del neem; cera d’api; gelatina; proteine idrolizzate; lecitina; estratto di nicotina tabacum; oli vegetali; pietrine estratte dalla pianta Chrysanthemum cinerariaefolium; quassia estratta da quassia amara; rotenone estratto da alcune piante; rodenticidi; microrganismi utilizzati nella lotta biologica contro i parassiti (esclusivamente prodotti non geneticamente modificati); fosfato di di ammonio; metaldeide; feromoni; piretroidi; ortofosfato di ferro; rame nella forma di idrossido di rame, ossicloruro di rame e solfato di rame; ossido rameoso; etilene; sale di potassio di acidi grassi; allume di potassio; zolfo calcico; olio di paraffina; oli minerali; permanganato di potassio; sabbia di quarzo; zolfo; idrossido di calcio.

 

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

Per le questioni relative ai prodotti fitosanitari si rinvia alla scheda relativa all’art. 13, con particolare riferimento alla proposta di regolamento in materia di metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e all’indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari  (COM(2005)671).

Procedure di contenzioso

(Si veda la scheda relativa all’art. 13)

 


Art. 15-bis

 

(Applicazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità)

 

 

L’articolo 15-bis – introdotto a seguito dell’approvazione dell’articolo aggiuntivo 15.01 Piro da parte della XIV Commissione – è volto alla corretta applicazione della direttiva 2001/77/CE, recante disposizioni per la promozione delle energie rinnovabili, recepita nel nostro ordinamento con il D.Lgs n. 387/03. A tal fine la disposizione in esame limita la concessione di finanziamenti e di incentivi alla sola produzione di energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili, così come definita dall’articolo 2 della stessa direttiva.

 

Si ricorda, in proposito che ai sensi dell’articolo 2 della direttiva (recante “definizioni”), lettera c), per “elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili " si intende l'elettricità prodotta da impianti alimentati esclusivamente con fonti energetiche rinnovabili, nonché la quota di elettricità prodotta da fonti energetiche rinnovabili nelle centrali ibride che usano anche fonti di energia convenzionali, compresa l'elettricità rinnovabile utilizzata per riempire i sistemi di stoccaggio, ma non l'elettricità prodotta come risultato di detti sistemi.

Ai sensi della lettera a) dello stesso articolo si definiscono "fonti energetiche rinnovabili", le fonti energetiche rinnovabili non fossili (eolica, solare, geotermica, del moto ondoso, maremotrice, idraulica, biomassa, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas). Ai sensi della lettera b) per ”biomassa” si intende la parte biodegradabile dei prodotti, rifiuti e residui provenienti dall'agricoltura (comprendente sostanze vegetali e animali)e dalla silvicoltura e dalle industrie connesse, nonché la parte biodegradabile dei rifiuti industriali e urbani;

L’articolo 2 del D.Lgs 29 dicembre 2003, n. 387 con il quale la direttiva è stata recepita nel nostro ordinamento, ha introdotto una definizione delle fonti rinnovabili corrispondente a quella contenuta nell’articolo 2, lettere a) e b) della direttiva 2001/77/CE. Nonostante ciò, l’art. 17 dello stesso provvedimento precisa che sono “ammessi a beneficiare del regime riservato alle fonti energetiche rinnovabili i rifiuti, ivi compresa, anche tramite il ricorso a misure promozionali, la frazione non biodegradabile ed i combustibili derivati dai rifiuti.

Benché esclusi formalmente dal novero delle fonti rinnovabili definite dall’art. 2 del D.Lg s. n. 387/2003, i rifiuti  vi rientrano sulla base del disposto del citato art. 17.

Si segnala, inoltre, che  l’art. 20 del D.Lgs. 387/03 reca una disciplina transitoria in virtù della quale per coloro che producono energia elettrica tramite centrali ibride, anche operanti in co-combustione (combustione contemporanea di combustibili, non rinnovabili e di combustibili, solidi, liquidi o gassosi, ottenuti da fonti rinnovabili) che impiegano farine animali oggetto di smaltimento secondo il decreto-legge n. 1/2001 si prevede il diritto, per il solo periodo 2003-2007, al rilascio dei certificati verdi sul 100% della produzione imputabile. Anche la legge n. 239/04 di riordino del settore energetico all'articolo comma 109 reca disposizioni agevolative in materia di impianti integrati di produzione ed incenerimento di farine animali, prevedendo che venga transitoriamente imputata ad energia rinnovabile anche l’energia elettrica prodotta dalle farine animali oggetto di smaltimento.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

L’8 marzo 2006 la Commissione europea ha presentato il Libro verde “Una strategia europea per un’energia sostenibile, competitiva e sicura” (COM(2006)105) inteso a gettare le basi per una politica europea in campo energetico, delineando tre obiettivi fondamentali da perseguire: la sostenibilità, la competitività e la sicurezza dell’approvvigionamento.

A tal fine la Commissione auspica azioni efficaci anche sotto l’aspetto delle fonti rinnovabili di energia, proponendo, tra l’altro, di incrementarne l’utilizzo attraverso l’adozione di una Road Map dell’energia rinnovabile.

Nelle conclusioni del marzo 2006 il Consiglio europeo, condividendo l’impostazione del Libro verde della Commissione e in un ottica di promozione della sostenibilità ambientale, invita a prendere in considerazione l'aumento della quota delle energie rinnovabili nel consumo globale di energia dell'UE, con un obiettivo del 15%[115] entro il 2015.

Procedure di contenzioso

In relazione al recepimento della direttiva 2001/77/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 settembre 2001, sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità, la Commissione europea ha avviato, nei confronti dell’Italia, tre procedure di infrazione.

 

Con lettera di messa in mora[116] del 13 dicembre 2005, la Commissione contesta all’Italia che l’articolo 17 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, di attuazione della direttiva 2001/77/CE, configuri la possibilità che il recepimento della norma comunitaria in questione possa tradursi nel sostegno a fonti energetiche non definite come rinnovabili dalla direttiva stessa.

 

Con lettera di messa in mora[117] inviata il 13 dicembre 2005, la Commissione prende in considerazione le diverse procedure messe in atto a livello regionale e comunale per il rilascio di permessi di costruzione e gestione degli impianti di energia idroelettrica, in particolare nelle province autonome di Trento e di Bolzano. Tali sistemi autorizzatori non sono ritenuti conformi alle disposizioni relative alle procedure amministrative di cui all’articolo 6 della direttiva 2001/77/CE. Poiché il Governo italiano non ha presentato osservazioni in merito ai rilievi esposti, il 28 giugno 2006 la Commissione ha indirizzato all’Italia un parere motivato, che contiene l’invito a fornire entro due mesi, a partire dal 4 luglio 2006, le risposte ai chiarimenti richiesti dalla Commissione.

 

Il 4 aprile 2006 la Commissione ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora,[118] nella quale rileva che le misure messe in atto dall’Italia per conformarsi alle disposizioni della direttiva 2001/77/CE (decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387) rappresentano un mero recepimento formale della direttiva, per la cui concreta attuazione sarebbe necessaria l’introduzione di specifiche norme. La Commissione, inoltre, pone in evidenza che alcuni degli atti legislativi e regolamentari, menzionati nel decreto n. 387 del 2003, non sono stati adottati secondo il calendario previsto dal decreto.


Art. 16

 

(Disposizioni per la tutela dei consumatori)

 

 

In attuazione di quanto previsto dal regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 ottobre 2004[119], l’articolo 16 individua nel Ministero dello sviluppo economico[120] l’autorità pubblica nazionale competente per la cooperazione in materia di tutela dei consumatori[121]. A tal fine novella il decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 recante il nuovo “Codice del consumo”, provvedendo ad inserire nella relativa  parte VI un nuovo articolo, il 144-bische detta disposizioni in materia di “Cooperazione tra le autorità nazionali per la tutela dei consumatori”.

Si ricorda che con il decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206,emanato in attuazione della delega contenuta nell’articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229[122], si è provveduto a riordinare e a raccogliere interamente in un Codice del consumo la normativa in materia di tutela dei consumatori. Il Codice, che si compone di 146 articoli in sostituzione di 30 tra leggi e provvedimenti previdenti, è intervenuto su di un tessuto normativo costituito da provvedimenti di recepimento di direttive comunitarie, da norme del Codice civile (artt. 1496-bis e seguenti, in tema di clausole abusive, e 1519-bis e seguenti, in tema di vendita di beni mobili di consumo) e da numerosi atti di diverso rango legislativo, formalmente non coordinati con la principale legge di riferimento, la legge 30 luglio 1998, n. 281, recante la "Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti", con la quale si era provveduto all’introduzione di una disciplina generale dei principi che presiedono alla tutela dei consumatori, definendo una carta dei diritti dei consumatori e degli utenti[123].

Quanto al regolamento CE, a cui la norma in esame dà attuazione, si ricorda che prevede l’istituzione di una rete di autorità competenti per il controllo dell'applicazione della normativa riguardante i consumatori, allo scopo di garantire l'osservanza della normativa ed il buon funzionamento del mercato interno. Il campo di applicazione delle disposizioni del regolamento è circoscritto unicamente alle infrazioni intracomunitarie .

Ai sensi dell’articolo 4 del regolamento ogni Stato membro designa le autorità competenti che sono dotate dei poteri di indagine ed esecutivi necessari ai fini dell'applicazione del regolamento stesso, nonché l'ufficio di collegamento, unico responsabile di detta applicazione. Le autorità designate, che esercitano i poteri loro conferiti in conformità alla legislazione nazionale, sono tenute ad intervenire tempestivamente in caso di constatazione di infrazioni al fine di porvi termine, utilizzando lo strumento giuridico appropriato. Nella maggior parte dei casi dovrà trattarsi di un'azione inibitoria in grado di consentire una rapida cessazione dell'azione illecita ovvero di vietarla.

Le disposizioni del capitolo II del regolamento (artt. 6-10) stabiliscono un quadro giuridico per l'assistenza reciproca, riguardante, in particolare lo scambio di informazioni, le richieste di misure esecutive, nonché il coordinamento delle attività di sorveglianza del mercato e di applicazione della normativa. Infatti ogni autorità competente a conoscenza di un'infrazione intracomunitaria è tenuta ad informarne non solo le autorità degli altri Stati membri ma anche la Commissione che, da parte sua, dovrà provvedere all’adozione delle misure necessarie per farla cessare o vietare.

La Commissione dovrà, altresì, essere informata dalle singole autorità competenti circa le infrazioni intercomunitarie, i provvedimenti adottati e i relativi effetti, nonché del coordinamento delle loro attività. Le informazioni fornite potranno essere utilizzate unicamente a garanzia del rispetto delle leggi che tutelano gli interessi dei consumatori.

La Commissione provvederà a registrare e a trattare in una base di dati elettronica le informazioni ricevute.

Il regolamento prevede, inoltre, la collaborazione con i paesi terzi e con le organizzazioni internazionali competenti, al fine di migliorare la protezione degli interessi economici dei consumatori.

 

L’esercizio da parte del Ministero dello sviluppo economico delle funzioni di autorità pubblica nazionale, ai sensi dell’art. 3, lett. c) del citato regolamento CE, concerne, in particolare, le seguenti materie:

§         servizi turistici (parte III, titolo IV, capo II, del codice del consumo).

Si segnala, in proposito, che la competenza statale in materia di turismo, in precedenza attribuita al Ministero delle attività produttive (ora Ministero dello sviluppo economico) dagli articoli 27 e 28 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, sono assegnate al Ministero dei beni e delle attività culturali, ai sensi dell’art. 1, comma 9, primo periodo, del decreto legge n. 181/06, attualmente all’esame del Senato;

§         clausole abusive nei contratti (parte III, titolo I, del codice del consumo);

§         garanzie nella vendita di beni di consumo (parte IV, titolo III,capo I);

§         credito al consumo (parte III, titolo II, capo II, sezione I);

§         commercio elettronico (parte III, titolo III, capo II).

 

Come ricorda la citata relazione di accompagnamento al disegno di legge comunitaria 2006, si tratta di materie per le quali, in sede di recepimento delle direttive di riferimento e di elaborazione dello stesso codice di consumo, non sono state indicate le autorità di riferimento ossia le autorità competenti per l'esecuzione della normativa per la protezione degli dei consumatori.

In proposito la relazione richiama espressamente il decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 111, la legge 6 febbraio 1996, n. 52, e il decreto legislativo 2 febbraio 2002, n. 24.

Per quanto concerne i servizi turistici, si ricorda che sono disciplinati dagli articoli dall’82 al 100 del codice che riproducono sostanzialmente le corrispondenti disposizioni contenute nel decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 111 recante “Attuazione della direttiva n. 90/314/CEE concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti tutto compreso”, con il quale è stato ampliato l'ambito delle previsioni che garantiscono il consumatore-turista relativamente ai contratti aventi ad oggetto la prestazione dei c.d. pacchetti turistici. Il decreto legislativo ha, infatti, disposto l'obbligatorietà della forma scritta per il contratto; prescrivendo il contenuto minimo necessario del contratto stesso e ponendo a carico del venditore alcuni obblighi informativi. Ha, inoltre limitato la revisione del prezzo e comunque la possibilità di modifica delle condizioni del contratto, ampliato i diritti del consumatore in caso di recesso o annullamento del servizio, quando questo non sia stato determinato per colpa del consumatore e stabilito limiti minimi per la risarcibilità dei danni derivanti alle cose e alle persone.

Con riferimento alle clausole abusive si ricorda che la parte III del Codice del consumo riguarda il rapporto di consumo, mentre il  titolo I, cui espressamente rinvia la disposizione in commento (artt. 33-38), tratta dei contratti del consumatore in generale (clausole vessatorie, nullità delle stesse ed azione inibitoria). Quanto alla legge 6 febbraio 1996, n. 52 richiamata nella relazione, si ricorda che con tale provvedimento, novellato successivamente dalle leggi n. 526 del 1999 e n. 14 del 2003, è stata data attuazione alla direttiva 93/13/CEE, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori .

Le disposizioni concernenti le garanzie legali di conformità e commerciali per i beni di consumo sono contenute negli artt. 128-135 rientranti nella Parte IV del Codice (artt.102-135) in cui vengono raccolte e coordinate le disposizioni in materia di sicurezza e qualità dei prodotti. Quanto al D.Lgs. 2 febbraio 2002, n. 24, citato nella relazione governativa, si ricorda che è stato predisposto in base alla delega conferita al Governo dall'art.1 della legge 29 dicembre 2000, n. 422 (legge comunitaria 2000), per il recepimento della direttiva 1999/44/CE concernente taluni aspetti della vendita e delle garanzie dei beni di consumo. Tale direttiva, volta a garantire la protezione del consumatore e a potenziarne la fiducia negli acquisti transfrontalieri, stabilendo una base minima di regole comuni indipendenti dal luogo di vendita,rientra nel filone attinente alla tutela degli interessi economici e giuridici dei consumatori, con particolare riferimento alla disciplina contrattuale, e sotto questo aspetto presenta profili di continuità con la citata direttiva 93/13/CEE, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, recepita – come ricordato - dalla legge n. 52/1996 con l'inserimento nel codice civile degli articoli da 1469-bis a 1469-sexies, relativi alle clausole vessatorie nel contratto tra professionista e consumatore.

Le disposizioni del codice in materia di credito al consumo rientrano sempre nella parte III disciplinante  “il rapporto di consumo”, e sono riportate nell’ambito delle regole disciplinanti l’esercizio dell’attività commerciale (artt. 40-43). Nel codice sono confluite le disposizioni  del il D.Lgs. 25 febbraio 2000, n. 63,di recepimento della direttiva 87/102/CEE.

Infine, per quanto riguarda il commercio elettronico si segnala che l’art. 68 del codice del consumo  reca una norma di coordinamento che rinvia alla specifica disciplina in materia di commercio elettronico, ossia al decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 70[124], che, in attuazione della delega al Governo contenuta nell’articolo 31 della legge 1° marzo 2002, n. 39 (legge comunitaria 2001), e nel rispetto dei principi e secondo le procedure definite dalla stessa legge comunitaria, ha provveduto a recepire nel nostro ordinamento la direttiva 2000/31/CE con l’obiettivo principale di eliminare gli ostacoli che limitano lo sviluppo del commercio elettronico, nonché la promozione della libera circolazione dei servizi legati alla società dell’informazione.

Ai sensi del  comma 3 del nuovo articolo 144-bis l’operativita dei poteri del Ministero dello sviluppo, di cui al citato regolamento CE, viene estesa anche alle infrazioni nazionali lesive degli interessi collettivi dei consumatori.

Lo scopo, come si osserva nella relazione governativa di accompagnamento al disegno di legge comunitaria, è quello di “evitare un diverso  e discriminatorio livello di tutela dei consumatori nelle medesime materie, in caso di infrazioni nazionali rispetto alle infrazioni infracomunitarie”.

Per l’esercizio delle funzioni assegnategli dal comma 1 dell’art. 144-bis  il Ministero dello sviluppo economico – conformemente a quanto previsto dal reg. CE, art. 4, par. 2 - può avvalersi della collaborazione delle camere di commercio, nonché di altre pubbliche amministrazioni. Al Ministero è consentito, altresì, di avvalersi delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, iscritte all’elenco di cui all’articolo 137 del codice del consumo, limitatamente alle azioni inibitorie di cui all’articolo 139 dello stesso codice (comma 4).

L’elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, di cui all’art. 137 del codice del consumo, istituito presso il Ministero delle attività produttive (ora Ministero dello sviluppo economico) che provvede al relativo aggiornamento annuale, è stato previsto e disciplinato dall’art. 5 della citata legge n. 281/98 che ha altresì fissato i requisiti richiesti per l’iscrizione.

Quanto alle azioni inibitorie di cui all’art. 139 del Codice, si ricorda che il riconoscimento della legittimazione delle associazioni di consumatori ad agire in giudizio per la tutela dei diritti collettivi dei consumatori e degli utenti, ivi prevista, costituisce una tra le disposizioni più innovative dalla stessa legge 281 (articolo 3). L'azione a tutela degli interessi collettivi è finalizzata all'emanazione dei provvedimenti inibitori. Infatti, le associazioni possono richiedere al giudice:

a)  di inibire gli atti e i comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti;

b)  di adottare le misure idonee a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate;

c)  di ordinare la pubblicazione del provvedimento su uno o più quotidiani a diffusione nazionale, nei casi in cui la pubblicità del provvedimento possa contribuire a correggere o eliminare gli effetti delle violazioni accertate (art. 140).

 

Il comma 5 dell’art. 144-bis in commento rinvia ad un successivo decreto dello stesso Ministro dello sviluppo economico la disciplina delle procedure istruttorie per l’esercizio dei poteri da parte dell’autorità competente.

Al riguardo, si osserva che nella relazione di accompagnamento si sottolinea come alla disciplina dei provvedimenti istruttori si proceda sulla falsariga di quanto previsto per la pubblicità ingannevole e comparativa (articolo 26, comma 9, del codice del consumo[125]).

Da ultimo il comma 6 demanda al Ministero dello sviluppo economico la designazione dell’Ufficio unico di collegamento cui è affidata la responsabilità dell’applicazione del regolamento (CE) n. 2004/2005, come previsto dall’art. 4, par. 1 dello stesso regolamento.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

Il 6 aprile 2005, la Commissione europea ha presentato una comunicazione dal titolo “Migliorare la salute, la sicurezza e la fiducia dei cittadini: una strategia in materia di salute e di tutela dei consumatori” ed una  proposta di decisione che istituisce il programma comunitario per la salute e la protezione dei consumatori per gli anni 2007-2013 (COM(2005)115). Le iniziative mirano ad unificare i due settori di attività, fino ad oggi separati, e ad ampliare l’ambito dei programmi attuali in materia di salute pubblica e tutela dei consumatori, individuando le azioni nei diversi settori di intervento previsti.

Il 16 marzo 2006 il Parlamento europeo ha esaminato la  proposta di decisione, nell’ambito della procedura di codecisione, approvando diversi emendamenti tra cui alcuni intesi a modificare l’impostazione della Commissione sulla unificazione dei due settori. Conseguentemente, il 24 maggio 2006 la Commissione, anche tenendo conto dell’accordo sul quadro finanziario dell’UE per il 2007-2013 raggiunto il 17 maggio 2006, ha presentato due proposte di decisione modificate (COM(2006)234) e (COM(2006)235), relative, la prima, ad un programma d’azione per la salute (con una dotazione finanziaria di 365,6 milioni di euro per il periodo di programmazione 2007-2013); la seconda ai programmi di  protezione dei consumatori (con una dotazione di 156,8 milioni di euro per il periodo di programmazione 2007-2013).

 

Il 16 settembre 2005 la Commissione ha presentato una relazione sull’attuazione e valutazione delle attività comunitarie 2002-2003  a favore dei consumatori (COM(2005)432).

 

Il 4 maggio 2006 la Commissione ha presentato una relazione sull’attuazione delle azioni comunitarie a sostegno della politica dei consumatori nel periodo 2004-2005 (COM(2006)193).

 

Il 14 luglio 2006 la Commissione ha presentato una comunicazione (COM(2006)325) con la quale viene avviata una consultazione, che terminerà il 1° settembre 2006, relativa alla applicazione della direttiva 1998/6/CE sulla protezione dei consumatori in materia di indicazione del prezzo dei prodotti.

 


Art. 17

 

(Comunicazioni periodiche all’AGEA in materia di produzione di olio di oliva)

 

 

L’articolo 17, a seguito delle modifiche introdotte dalla Commissione per le politiche dell’Unione europea, si compone di 4 commi.

I commi 1, 2 e 3 concernono l’obbligo di comunicazione all’AGEA – da parte dei frantoi e delle imprese di trasformazione delle olive da tavola – dei dati relativi alla produzione di olio d’oliva e di olive da tavola.

Il comma 4, introdotto dalla Commissione, consente il confezionamento dell’olio d’oliva e dell’olio di semi anche nella quantità nominale unitaria di mezzo decilitro.

 

L’obbligo di trasmettere all’AGEA,con cadenza mensile, informazioni relative alla produzione rispettivamente di olio d’oliva e di olive da tavola viene imposto ai frantoi ed alle imprese di trasformazione delle olive da tavola al fine di adempiere a quanto previsto dall’articolo 6 del Reg. (CE) n. 2153/2005[126]. Si segnala che l’allargamento dell’obbligo alle imprese di trasformazione è stato previsto a seguito dell’approvazione, da parte della Commissione per le politiche dell’Unione europea, degli identici emendamenti 17.1 della Commissione Agricoltura e 17.2 del Governo. In particolare, il citato art. 6  del regolamento n. 2153 stabilisce l’obbligo per gli Stati membri di comunicare alla Commissione una serie di dati riguardanti sia i prezzi medi sia le stime della produzione di olio d’oliva e di olive da tavola, prevedendo che per ottenere talidati i medesimi Stati membri possano attingere a varie fonti di informazione, inclusi i dati forniti dai frantoi e dalle imprese di trasformazione delle olive da tavola.

La individuazione degli elementi da trasmettere, nonché le modalità ed i tempi di trasmissione, verranno definiti con un decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, previa consultazione della Conferenza Stato-regioni (comma 2).

 

Il comma 3 definisce l’entità della sanzione amministrativa per la violazione degli obblighi di cui al comma 1 (da 500 a 10.000 euro). Il soggetto deputato alla irrogazione della sanzione è l’Agea, che può anche avvalersi dell’Agecontrol.

 

Il comma 4 – introdotto a seguito dell’approvazione da parte della XIV Commissione dell’emendamento 17.5 della XIII Commissione – novella l’art. 7, comma 3, della legge 27 gennaio 1968, n. 35, al fine di prevedere che l’olio d’oliva e l’olio di semi possano essere confezionati anche nella quantità nominale unitaria di mezzo decilitro[127]. La modifica, ai sensi del medesimo comma 4, è introdotta in relazione alla nuova disciplina dell’organizzazione comune di mercato dell’olio di oliva di cui al regolamento (CE) n. 865/2004. Si tratta di un riferimento generico e di portata generale alla organizzazione comune di mercato dell’olio d’oliva, disciplinata dal citato Reg. n. 865/2004, il quale contiene solo un fugace riferimento all’imballaggio ed alla presentazione dell’olio d’oliva (art. 5).

 

L’organizzazione comune di mercato dell’olio d’oliva e delle olive da tavola

La organizzazione comune di mercato (OCM) dell’olio d’oliva e delle olive da tavola è disciplinata dal Reg. (CE) n. 865/2004[128]

La definizione delle diverse OCM di regolazione della maggior parte dei prodotti agricoli è stata uno dei principali strumenti di realizzazione della politica agricola comune, volta a perseguire gli obiettivi stabiliti dall'articolo 33 del trattato, ovvero stabilizzare i mercati e garantire un equo tenore di vita agli agricoltori. A tale scopo, per gli agricoltori operanti nel settore dell'olio di oliva e delle olive da tavola, le linee d’intervento prescelte sono state quelle di assicurare un sostegno al reddito, di definire misure relative al mercato interno per mantenere prezzi e condizioni di approvvigionamento entro un quadro ragionevole, di agire sulla domanda del mercato attraverso il miglioramento della qualità dei prodotti offerti e del modo di presentare la qualità ai consumatori.

La complessa definizione della regolazione e gestione del comparto era originariamente contenuta nel regolamento n. 136/66/CEE[129] che attuava una organizzazione comune nel settore dei grassi. Tuttavia, poiché il sostegno al reddito degli olivicoltori è stato successivamente disciplinato - attraverso la definizione di un pagamento unico per azienda e l'aiuto per la cura degli oliveti - dal regolamento (CE) n. 1782/2003[130], che ha stabilito norme comuni relative ai regimi di sostegno a favore degli agricoltori, il regolamento n. 136/66/CEE è stato abrogato e sostituito, a decorrere dal 1° novembre 2005, dal regolamento n. 865/2004.

Per i prodotti inseriti nella OCM sono definite norme di commercializzazione, che attengono in particolare alla classificazione per qualità, all’imballaggio e alla presentazione del prodotto. I controlli sulla conformità dei prodotti sono demandati ai singoli Stati membri che hanno anche in carico l’applicazione delle eventuali sanzioni.

In caso di perturbazioni di mercato è prevista la possibilità di ricorrere all’ammasso. Il regime di aiuto all’ammasso privato di olio d’oliva è stato successivamente disciplinato dal citato Reg. (CE) n. 2153/2005.

Il regolamento n. 865/2004 disciplina anche le organizzazioni di operatori del settore, intendendosi con ciò sia le organizzazioni di produttori che quelle interprofessionali o altre organizzazioni riconosciute.

Infine, sono regolati gli scambi con i Paesi terzi, prevedendo altresì il controllo dell’andamento dei mercati.

 

L’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA)

L'AGEA è stata istituita con D.lgs. 27 maggio 1999, n. 165[131], successivamente modificato ed integrato dal D.lgs. 15 giugno 2000, n. 188[132] , cui si sono aggiunte le novelle recate dal DL 22 ottobre 2001, n. 381[133]. Con tali norme è stata disposta la soppressione dell’A.I.M.A., la sua messa in liquidazione e l’istituzione dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), ente di diritto pubblico non economico, sottoposto alla vigilanza del Ministero delle politiche agricole e forestali. L'Agenzia è dotata di autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa, amministrativa, finanziaria e contabile, ha sede in Roma  ed un ufficio di rappresentanza presso l’Unione europea ed è sottoposta al controllo della Corte dei Conti, come previsto per gli enti pubblici economici.

In base al riferito quadro legislativo, all’Agenzia competono attività e funzioni diverse, sia in adempimento di disposizioni comunitarie, che in attuazione delle linee d’indirizzo e d’intervento delle autorità nazionali. In ogni caso l’Agenzia opera sulla base degli indirizzi del Ministro per le politiche agricole, e, per quanto attiene la realizzazione della politica interna, è anche necessaria l’intesa con la Conferenza Stato-Regioni.

Per quanto attiene alla realizzazione della politica comunitaria l’Agenzia:

·       è l’organismo di coordinamento interno degli organismi pagatori regionali, ai quali è demandata la gestione degli aiuti derivanti dalla politica agricola comune (PAC). Nello svolgimento di tale funzione, all’Agenzia spetta di promuovere l’applicazione armonizzata della normativa comunitaria, verificando la conformità e i tempi delle procedure istruttorie, e di controllo, seguite dagli organismi pagatori;

·       è il soggetto responsabile nei confronti dell’UE della realizzazione della PAC e degli interventi finanziati dal FEOGA[134], e pertanto ad essa compete la rendicontazione all’Unione Europea dei pagamenti effettuati da tutti gli organismi pagatori;

·       proprio in qualità di organismo nazionale cui sono demandate la gestione e controllo dell’attuazione della PAC, con l’articolo 18 del D.lgs. n. 99/2004 l’Agenzia si è vista affidare anche l’esercizio del controllo nei confronti dell’Agecontrol S.p.a. per quanto concerne il funzionamento del mercato comune dell’olio d’oliva[135].

Per completezza va aggiunto che interinalmente è essa stessa organismo pagatore, in attesa che tutte le regioni procedano alla istituzione di un proprio organismo regionale[136]. All’Agenzia è infine anche attribuita la gestione degli ammassi pubblici comunitari; la gestione e distribuzione degli aiuti comunitari agli indigenti; la realizzazione di programmi comunitari di miglioramento della qualità dei prodotti.

 

Il sistema dei controlli nel settore dell’olio d’oliva

Il reg. n. 1782/2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell'ambito della politica agricola comune (cosiddetto regolamento orizzontale), impone ai singoli Stati membri di istituire un “sistema integrato” per la gestione ed il controllo dei regimi di sostegno, nonché di designare “un’autorità competente” per il coordinamento dei controlli (art. 17 ss.). Detta autorità è stata individuata dall’Italia nell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) e ad essa, proprio in connessione con tali nuove funzioni, è stato attribuito, con l’art. 18 del D.lgs. n. 99/2004, il compito di esercitare il controllo sull’Agecontrol spa, a suo tempo istituita per svolgere sul territorio italiano i controlli sugli aiuti erogati dalla Comunità al settore dell’olio d’oliva. Nel contempo la medesima disposizione ha reso l’AGEA azionista unico dell’Agecontrol, demandando (comma 6) ad un decreto del Ministro delle politiche agricole di trasferirle anche gli stanziamenti iscritti in bilancio nella Tabella XIII (relativa al Ministero delle politiche agricole e forestali) connessi al trasferimento di funzioni.

L'Agecontrol è l'agenzia istituita nel 1986 per svolgere sul territorio nazionale i controlli sugli aiuti alla produzione e al consumo dell’olio d’oliva disposti dalla comunità, e la sua attività consisteva pertanto nella esecuzione delle verifiche ad essa assegnate dai regolamenti CEE 2262/1984 e reg n. 27/1985. La sua organizzazione complessiva e la sua gestione erano stati originariamente sottoposti alla vigilanza del Ministero per le politiche agricole e della Commissione europea che aveva richiesto la costituzione di soggetti similari in tutti gli Stati membri; conseguentemente anche la copertura delle spese era garantita al 50% dallo Stato italiano e dall’Unione.

Il capitale sociale era stato sottoscritto dal Ministero dell’Agricoltura, dall’AIMA (ora AGEA) e dall’INEA (Istituto nazionale di economia agraria).

Con l’approvazione del D.lgs. n. 143/97 (di istituzione del Ministero delle politiche agricole e forestali) era stata disposta la soppressione degli enti, istituti o aziende sottoposti alla vigilanza del dicastero, disponendo nel contempo che l’Agecontrol S.p.a. fosse messa in liquidazione.

Peraltro, era stata proprio la particolare connotazione dell’ente che aveva indotto il Governo[137] ad evitarne la soppressione optando per la sua messa in liquidazione; l'Agenzia infatti non era soltanto un'istituzione nazionale, ma era istituzione che operava con il concorso finanziario dell'Unione europea, assumendo pertanto carattere bivalente, nazionale ed europeo, bisognoso di una riflessione più approfondita.

Tale riflessione si è quindi conclusa con l’approvazione di una disposizione di deroga al D.lgs. n. 143; è stato quindi sancito, con l’art. 6, co. 7 del D.lgs. n. 419/99 (di riordino del sistema degli enti pubblici nazionale, in attuazione della legge Bassanini), che l’Agenzia dovesse continuare a svolgere i propri compiti sino a che fosse rimasto in vigore il regime d’aiuto comunitario per il settore, proseguendo nell’azione di controllo imposta dalla Comunità per motivi di trasparenza.

La soppressione, a decorrere dal 1° novembre 2005, del regime d’aiuto comunitario all’olio d’oliva, conseguente all’approvazione del menzionato regolamento 1782/03, ha portato al definitivo riassetto dell’ente disposto dal D.lgs. n. 99/2004 (di cui si è detto sopra).

Va da ultimo rammentato che il D.L.n. 22/2005, novellando il D.lgs. n. 99, ha assegnato all’Agecontrol anche i controlli di qualità sui prodotti ortofrutticoli, sia per l'esportazione che per il mercato interno, per l’espletamento dei quali possono anche essere parzialmente utilizzate le risorse finanziarie destinate ai controlli dell'olio di oliva.

 


Art. 18-bis

 

(Modifiche alla legge 29 dicembre 1990, n. 428)

 

 

L’articolo in esame, introdotto a seguito dell’approvazione da parte della XIV Commissione dell’articolo aggiuntivo 18.01 del Governo, novella l’articolo 29 della legge 29 dicembre 1990, n. 428[138] e disciplina il rimborso di imposte indirette indebitamente riscosse.

 

Il comma 2 dell’articolo 29 della legge 29 dicembre 1990, n. 428, stabilisce che le imposte indirette ivi espressamente indicate (diritti doganali all’importazione, imposte di fabbricazione, imposte di consumo, sovrapprezzo dello zucchero e diritti erariali), se riscosse in applicazione di disposizioni nazionali incompatibili con il diritto comunitario, sono rimborsate, a condizione che i soggetti tenuti al loro pagamento non ne abbiano trasferito l’onere su altri soggetti.

La Corte di giustizia delle Comunità europee, con sentenza 9 dicembre 2003 (causa C-129/00), pur riconoscendo la compatibilità del testo della norma con il diritto comunitario, ha ritenuto contrastanti con lo stesso diritto l’interpretazione e l’applicazione della suddetta norma, operate dall’amministrazione finanziaria italiana e da parte significativa degli organi giurisdizionali, compresa la Corte di cassazione.

Secondo la citata sentenza, l’amministrazione finanziaria e parte della giurisprudenza si sono fondate sulla presunzione che, salvo circostanze eccezionali, le imprese commerciali trasferiscono le imposte indirette sulla loro clientela. Così facendo si è realizzata un’inversione dell’onere della prova, ponendosi a carico dei contribuenti la dimostrazione della mancata traslazione dei tributi dei quali chiedono il rimborso.

In particolare, l’amministrazione finanziaria ha ritenuto che la mancata traslazione dei tributi possa essere provata dalle scritture contabili del contribuente, qualora nelle stesse i tributi in questione siano contabilizzati, a partire dall’anno del loro versamento, a titolo di anticipazioni all’erario per tributi non dovuti, come crediti all’attivo nel bilancio di impresa.

La Corte ha ritenuto che l’esistenza della citata presunzione abbia reso eccessivamente difficile per i contribuenti l’esercizio del diritto al rimborso dei tributi riscossi in violazione del diritto comunitario, e che ciò sia in contrasto con i princìpi elaborati dalla Corte stessa in materia di ripetizione dell’indebito. La citata sentenza del 9 dicembre 2003 ha pertanto dichiarato che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le derivano ai sensi del Trattato CE.

Recentemente infine (11 luglio 2006) la Commissione, nell’ambito della procedura di infrazione prevista dall’articolo 228 del trattato CE, ha comunicato di aver inviato un parere motivato all’Italia circa la mancata adozione delle misure necessarie per dare esecuzione alla illustrata sentenza della Corte di giustizia. La Commissione ritiene in proposito che l’Italia dovrebbe adottare misure legislative che proibiscano efficacemente il ricorso a qualsiasi presunzione per dimostrare che l’onere della prova non è stato trasferito su un terzo.

 

L’articolo in esame, ottemperando alla citata sentenza della Corte di giustizia, stabilisce [lettera a), numero 2)] che il trasferimento dell’onere dei tributi di cui al citato articolo 29, comma 2, su altri soggetti non può essere assunto dagli uffici tributari a mezzo di presunzioni.

 

Si osserva che la disposizione si riferisce esclusivamente agli uffici tributari. Potrebbero pertanto perdurare gli indirizzi giurisprudenziali censurati dalla Corte di giustizia.

 

La lettera a), numero 1), del presente articolo estende inoltre la disciplina del rimborso previsto dal novellato articolo 29, comma 2, ai tributi indiretti indebitamente riscossi in applicazione di disposizioni nazionali non rilevanti per l’ordinamento comunitario.

 

L’articolo 19 del D.L. 30 settembre 1982, n. 688, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 novembre 1982, n. 873, stabiliva che chi avesse indebitamente corrisposto le imposte indirette ivi espressamente indicate (diritti doganali all’importazione, imposte di fabbricazione, imposte di consumo e diritti erariali) aveva diritto al rimborso delle somme pagate a condizione di provare documentalmente che il relativo onere non fosse stato in qualsiasi modo trasferito su altri soggetti, salvo il caso di errore materiale.

La citata disposizione, limitatamente ai tributi nazionali riscossi in contrasto con quanto disposto dal diritto comunitario, è stata censurata dalla Corte di giustizia delle Comunità europee[139], in relazione alla disciplina probatoria prescelta. A seguito delle censure della Corte, il legislatore è intervenuto con il comma 3 dell’articolo 29 della legge n. 428 del 1990, diversificando il regime probatorio a seconda che i tributi di cui si chiede il rimborso abbiano o meno rilevanza per l’ordinamento comunitario e dichiarando applicabile solo per i secondi l’articolo 19 del D.L. n. 688 del 1982. Venivano quindi assoggettati a trattamento deteriore (con l’obbligo di prova documentale a carico dell’attore) i soli richiedenti il rimborso in relazione a norme nazionali non rilevanti per l’ordinamento comunitario.

Tuttavia, il citato articolo 19 del D.L. n. 688 del 1982 è stato successivamente oggetto di due sentenze della Corte costituzionale che lo hanno dichiarato, per determinati aspetti, costituzionalmente illegittimo. In particolare, la sentenza n. 114 del 2000 ha dichiarato il suddetto articolo costituzionalmente illegittimo, per contrasto con l’articolo 24 Cost., nella parte in cui prevede che la prova del mancato trasferimento su altri soggetti dell'onere economico dell'imposta possa essere fornita soltanto documentalmente[140]. La stessa Corte, con la sentenza n. 332 del 2002, ha poi dichiarato l'illegittimità costituzionale del primo comma del medesimo articolo 19, per contrasto con il principio di ragionevolezza desunto dall’articolo 3 Cost., nella parte in cui prevede che sia l'attore a dover provare che il peso economico dell'imposta non è stato in qualsiasi modo trasferito su altri soggetti.

 

La formulazione testuale delle disposizioni viene così adeguata alle citate pronunzie della Corte costituzionale, assicurandosi eguale trattamento ai richiedenti il rimborso di tributi indebitamente riscossi in forza di disposizioni nazionali, sia nel caso in cui l’indebito derivi da incompatibilità con l’ordinamento comunitario, sia nel caso in cui le norme rilevino soltanto per l’ordinamento interno.

 

Si ricorda che, secondo la Corte di giustizia delle Comunità europee (sentenze 15 settembre 1998, causa C-231/96, n. 24; 10 settembre 2002, cause riunite C-216/99 e C-222/99, n. 77; 11 maggio 2006, causa C-197/03, n. 45), il diritto comunitario osta a che uno Stato membro adotti norme che subordinano la restituzione di un tributo dichiarato incompatibile con il diritto comunitario da una sentenza della Corte, o la cui incompatibilità con il diritto comunitario derivi da una sentenza del genere, a condizioni riguardanti specificamente detto tributo e che sono meno favorevoli di quelle che si applicherebbero, in mancanza di tali norme, alla restituzione del tributo di cui trattasi.

 

La lettera b) dell’articolo in esame, in conseguenza dell’estensione operata dalla precedente lettera a), numero 1), abroga il comma 3 del citato articolo 29, che, relativamente ai tributi non rilevanti per l’ordinamento comunitario, dichiarava applicabile l’articolo 19 del decreto-legge n. 688 del 1982.

 

Sarebbe opportuno valutare se, a seguito delle modificazioni operate dal presente articolo, sussistano ancora ipotesi di residuale applicabilità dei commi primo, secondo e terzo dell’articolo 19 del decreto-legge n. 688 del 1982, o essi debbano invece ritenersi interamente assorbiti nella disciplina del novellato articolo 29 della legge n. 428 del 1990. In quest’ultimo caso, sarebbe opportuno provvederne l’espressa abrogazione.

 

Procedure di contenzioso

Il 28 giugno 2006 la Commissione europea ha inviato all’Italia un parere motivato complementare (procedura d’infrazione n. 1995/2166), ai sensi dell’articolo 228[141] del Trattato, per la mancata attuazione della richiamata sentenza della Corte di giustizia europea del 9 dicembre 2003 (causa C-120/00).

 

 


Art. 18-ter

 

(Modifiche alla legge 16 aprile 1987, n. 183)

 

 

Il comma 1 dell’articoloprevede la soppressione del Comitato consultivo istituito presso la Presidenza del Consiglio dall’art. 4 della Legge n. 183/1987[142].

Si menziona che i compiti del Comitato consultivo che si intende sopprimere sono stati così definiti dal comma 2 dell’articolo 4 della citata legge n. 183:

a) informazione e consulenza in ordine a questioni di carattere giuridico, amministrativo, economico e finanziario concernenti le attività comunitarie, le norme relative ed i loro riflessi nell'ordinamento, nelle iniziative e nei programmi interni di carattere economico e sociale;

b) studio e proposta delle misure da adottare per l'impiego compiuto e coordinato delle risorse comunitarie e di quelle nazionali ad esse complementari, nonché per la rapida attuazione delle norme comunitarie.

Il Comitato è presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal Ministro delegato per il coordinamento delle politiche comunitarie e composto da funzionari di qualifica non inferiore a dirigente generale, in rappresentanza delle rispettive amministrazioni, designati dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai Ministri competenti, nonché dall'Avvocato generale dello Stato, dal Ragioniere generale dello Stato, o funzionari da essi delegati, nonché rappresentanti di altri Ministeri eventualmente interessati in relazione a specifici argomenti oggetto di esame.

La segreteria permanente del comitato è formata con personale della Presidenza del Consiglio dei ministri oppure comandato dai Ministeri competenti.

Nella relazione illustrativa dell’articolo presentata dal Governo si evidenzia l’opportunità della soppressione del Comitato in quanto le funzioni da esso svolte sono ora di competenza del Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIACE) e del Comitato tecnico permanente, della cui attività il CIACE si avvale, istituiti dall’art. 2 della legge n. 11/2005[143]presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.

In particolare, l’articolo 2 della legge n. 11 prevede che il CIACE sia convocato e presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal Ministro per le politiche comunitarie anche su richiesta del comitato tecnico. Ad esso partecipano il Ministro degli affari esteri, il Ministro per gli affari regionali e gli altri Ministri aventi competenza nelle materie oggetto dei provvedimenti e delle tematiche inseriti all’ordine del giorno. Alle riunioni del CIACE, quando si trattano questioni che interessano anche le regioni e le province autonome, possono chiedere di partecipare il Presidente della Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano o un Presidente di regione o di provincia autonoma da lui delegato e, per gli ambiti di competenza degli enti locali, i Presidenti delle associazioni rappresentative degli enti locali.

La norma prevede, altresì, che il CIACE svolga i propri compiti nel rispetto delle competenze attribuite dalla Costituzione e dalla legge al Parlamento, al Consiglio dei Ministri e alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.

Il comma 4 dell’articolo 2 stabilisce che per la preparazione delle proprie riunioni, il CIACE si avvale di un Comitato tecnico permanente, istituito presso il Dipartimento per le politiche comunitarie. Il comitato è coordinato e presieduto dal Ministro per le politiche comunitarie o da un suo delegato e di esso fanno parte direttori generali o alti funzionari con qualificata specializzazione in materia, designati da ognuna delle amministrazioni del Governo. Qualora si trattino questioni che interessano anche le regioni e le province autonome, il comitato tecnico è integrato dagli assessori regionali competenti per le materie in trattazione o loro delegati. In tal caso il comitato tecnico, presieduto dal Ministro per le politiche comunitarie, in accordo con il Ministro per gli affari regionali, è convocato presso la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.

Il funzionamento del CIACE e del comitato tecnico permanente sono disciplinati, rispettivamente, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri e con decreto del Ministro per le politiche comunitarie. In attuazione di tale disposizione, con DPCM 9 gennaio 2006 è stato adottato il Regolamento per il funzionamento del Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIACE) e con DM 9 gennaio 2006 è stato altresì adottato il Regolamento per il funzionamento del Comitato tecnico permanente.

 

I successivi commi 2 e 3 dell’articolo in esame prevedono, mediante la soppressione dei commi 2 e 3 dell’art. 19 della legge n. 187/1983, l’abolizione del compenso spettante ai componenti della Commissione istituita presso il Dipartimento per le politiche comunitarie dall’art. 19, comma 1, della Legge n. 187/1983 al fine di favorire il sollecito recepimento delle normative comunitarie.

La Commissione è formata da funzionari del Dipartimento stesso, delle Amministrazioni dello Stato interessate e da un magistrato del Consiglio di Stato, nominati con decreto del Ministro per il coordinamento delle politiche comunitarie.

Nella relazione illustrativa presentata dal Governo viene sottolineato come la disposizione in oggetto sia opportuna per “ragioni di risparmio e razionalizzazione della spesa pubblica”.


 

Schede sulle direttive contenute negli allegati

 


Allegato A

 


Direttiva 2005/68/CE

 

(Riassicurazione)

 

 

La direttiva 2005/68/CE regola l’esercizio delle attività riassicurative da parte delle imprese di riassicurazione specializzate, che in precedenza –diversamente da quelle svolte dalle imprese di assicurazione – non erano oggetto di disciplina comunitaria. Pur essendo state da tempo eliminate le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, fondate sulla nazionalità o sulla residenza del riassicuratore, permangono quindi diverse discipline nazionali sulla regolamentazione prudenziale della riassicurazione e differenti livelli di vigilanza. La nuova direttiva è stata adottata per armonizzare questi aspetti, allo scopo di completare il mercato interno dei servizi finanziari e di integrare la disciplina relativa alla vigilanza. Essa è volta a consentire il reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di controllo prudenziale e a permettere il rilascio di un'autorizzazione unica valida in tutta la Comunità, con applicazione del principio della vigilanza da parte dello Stato membro d'origine.

La direttiva riguarda le imprese di riassicurazione che esercitano esclusivamente l'attività riassicurativa e non praticano operazioni di assicurazione diretta; vi sono comprese le cosiddette imprese di riassicurazione «captive», create o possedute da un'impresa finanziaria non assicurativa o da una o più imprese non finanziarie allo scopo di riassicurare esclusivamente le esposizioni ai rischi delle imprese cui appartengono (esclusi in ogni caso i rischi assunti nell’esercizio dell’attività assicurativa). Per garantire la solidità finanziaria delle imprese di assicurazione esercenti anche la riassicurazione, ancorché soggette al regime di vigilanza per esse previsto, si applicano ad esse le disposizioni riguardanti il margine di solvibilità richiesto per le imprese di riassicurazione, laddove il volume delle attività riassicurative rappresenti una parte significativa del volume globale delle loro attività.

Secondo le disposizioni contenute nel titolo II (articoli da 3 a 14), l’accesso all'attività riassicurativa e il suo esercizio sono sottoposti ad autorizzazione amministrativa, rilasciata – alle condizioni previste nella direttiva – dalle autorità competenti dello Stato membro in cui l'impresa di riassicurazione ha la sede; su questa base, essa può operare nella Comunità, sia in regime di libero stabilimento, sia in regime di libera prestazione di servizi.

L’impresa di riassicurazione può esercitare soltanto attività di riassicurazione e operazioni connesse (elaborazione di analisi statistiche o attuariali dei rischi o di ricerca per i suoi clienti). È ammesso anche l’esercizio di funzioni di società holding e di attività nel settore finanziario, restando escluso comunque lo svolgimento di attività bancarie e finanziarie indipendenti.

La direttiva, nei titoli III (articoli da 15 a 44) e V (articoli 47 e 48), disciplina le competenze relative alla vigilanza, spettanti all’autorità dello Stato membro d’origine, i poteri e i mezzi di cui questa dispone - con particolare riferimento all’acquisizione e alla cessione di partecipazioni nell’impresa, alla solvibilità, alla costituzione di riserve tecniche sufficienti e riserve di compensazione, nonché alla loro copertura mediante attivi di qualità -, le misure di salvaguardia e liquidazione e le sanzioni che essa può adottare. Non può essere imposta la preventiva approvazione o la comunicazione sistematica delle condizioni generali e speciali delle polizze, delle tariffe e dei formulari e altri stampati che l'impresa di riassicurazione intenda utilizzare nelle proprie relazioni con le imprese cessionarie o retrocessionarie.

Sono previsti lo scambio d’informazioni e la collaborazione fra le autorità di vigilanza competenti e le altre autorità od organismi che, per la funzione che svolgono, concorrono alla stabilità del sistema finanziario, sotto le necessarie garanzie in materia di segreto d’ufficio.

Sono altresì contemplati gli obblighi d’informazione del revisore dell’impresa di riassicurazione nei riguardi dell’autorità di vigilanza.

A garanzia della solvibilità, l'ammontare delle riserve tecniche è determinato in base alla direttiva 91/674/CEE, relativa ai conti annuali e ai conti consolidati delle imprese di assicurazione; è previsto altresì che lo Stato membro d'origine, per le attività riassicurative vita, possa stabilire norme più specifiche in base alla direttiva 2002/83/CE, relativa all'assicurazione sulla vita. Sono previste inoltre la costituzione di un margine di solvibilità, calcolato in base alle norme vigenti in materia di assicurazione diretta, rappresentato dal patrimonio libero e, con l'accordo delle autorità competenti, da elementi impliciti del patrimonio, e destinato ad ammortizzare gli effetti di eventuali variazioni economiche sfavorevoli, nonché la possibilità di richiedere riserve di compensazione non rientranti nel margine stesso.

Norme speciali (titolo IV: articoli 45 e 46) riguardano l'esercizio delle attività di riassicurazione “finite”, nonché le società veicolo che assumono rischi dalle imprese di assicurazione e riassicurazione e la rilevanza di tali rapporti agli effetti della determinazione delle riserve.

A norma dei titoli VI e VII (articoli da 49 a 52), alle imprese di riassicurazione aventi la sede fuori della Comunità non dev’essere concesso un trattamento più favorevole di quello riservato alle imprese di riassicurazione comunitarie. Tuttavia, è contemplata la conclusione di accordi internazionali con i paesi terzi, per determinare le modalità della vigilanza tenendo conto della dimensione internazionale dell’attività e prevedendo una procedura flessibile che consenta di valutare l'equivalenza prudenziale con i paesi terzi su una base comunitaria, in modo da favorire la liberalizzazione dei servizi riassicurativi nei paesi terzi attraverso lo stabilimento o la prestazione transfrontaliera di servizi.

Le direttive 73/239/CEE, 92/49/CEE e 2002/83/CE vengono modificate (titolo IX: articoli da 57 a 60): eliminando il potere di «vigilanza indiretta» sulle imprese di riassicurazione da parte delle autorità competenti per le imprese di assicurazione diretta riassicurate presso di esse; abolendo le disposizioni che, in caso di riassicurazione, autorizzano comunque gli Stati membri ad esigere attivi a garanzia delle riserve tecniche dell'impresa di assicurazione riassicurata; sottoponendo alla disciplina della presente direttiva il margine di solvibilità richiesto alle imprese di assicurazione esercenti la riassicurazione, quando le operazioni di riassicurazione rappresentano una parte significativa del volume totale delle loro attività. Con modificazione alla direttiva 98/78/CE si provvede a che le imprese di riassicurazione appartenenti a un gruppo assicurativo o riassicurativo siano soggette a vigilanza supplementare al pari delle imprese di assicurazione facenti attualmente parte di un gruppo assicurativo.

L’articolo 56 autorizza la Commissione ad adottare misure di esecuzione.

L’articolo 61 determina i diritti acquisiti delle imprese di riassicurazione autorizzate o abilitate prima del 10 dicembre 2005.

L’articolo 63 consente agli Stati membri di differire fino al 10 dicembre 2008 l’applicazione delle disposizioni che vietano di imporre, per la costituzione di riserve tecniche, un sistema di accantonamenti lordi con impegno di attivi a garanzia delle riserve premi e per sinistri ancora da pagare alla chiusura dell'esercizio a carico del riassicuratore che sia un'impresa di riassicurazione o di assicurazione autorizzata.

 

Il termine per il recepimento è stabilito dall’articolo 64 nel dicembre 2007.

 

Il recepimento potrà comportare la modificazione del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209, recante il codice delle assicurazioni private, i cui titoli V (articoli da 57 a 61) e VI (articoli da 62 a 67) riguardano rispettivamente l’accesso all’attività di riassicurazione e il suo esercizio.


 

Direttiva 2006/7/CE

 

(Gestione della qualità delle acque di balneazione)

 

 

La direttiva 2006/7/CE è stata inserita nell’Allegato A nel corso dell’esame da parte della XIV Commissione (Em. 1.14 Governo).

 

La direttiva 2006/7/CE opera una revisione della direttiva 76/160/CEE[144], che aveva stabilito norme per la sorveglianza, la valutazione e la gestione della qualità delle acque di balneazione, al fine di garantire la coerenza con il sesto programma d'azione per l'ambiente, con la strategia a favore dello sviluppo sostenibile e con la direttiva quadro sulle acque 2000/60/CE.

Essa si ripropone, altresì, di semplificare le procedure relative ai parametri di analisi, in considerazione degli sviluppi scientifici, e di migliorare i processi partecipativi delle parti interessate e l'informazione fornita al pubblico.

Dal momento del suo recepimento (entro il 24 marzo 2008) la direttiva 2006/7/CE sostituisce per il singolo Stato membro la precedente direttiva 76/160/CEE (abrogata con effetto a decorrere dal 31 dicembre 2014).

La direttiva 2006/7/CE si applica alle acque di superficie nelle quali l'autorità competente prevede che un congruo numero di persone pratichi la balneazione, ad eccezione delle piscine e delle terme, delle acque confinate soggette a trattamento o utilizzate a fini terapeutici nonché delle acque confinate separate artificialmente dalle acque superficiali o sotterranee.

Essa fissa due parametri di analisi (enterococchi intestinali ed escherischiacoli) al posto dei 19 della direttiva precedente, finalizzati a sorvegliare e valutare la qualità delle acque di balneazione identificate, nonché per classificarle in base alla qualità. Possono essere eventualmente presi in considerazione altri parametri, come la presenza di cianobatteri o di microalghe.

Gli Stati membri devono garantire la sorveglianza delle acque di balneazione, fissando annualmente la durata della stagione balneare e stabilendo un calendario di sorveglianza delle acque, il quale deve prevedere il prelievo di almeno quattro campioni per stagione (tranne in caso di stagione molto breve o di particolari impedimenti di tipo geografico). L'intervallo tra ciascun prelievo non deve essere superiore a un mese.

Gli Stati membri devono inoltre effettuare una valutazione delle acque di balneazione alla fine di ogni stagione, in linea di massima in base alle informazioni raccolte nel corso della stagione stessa e nelle tre precedenti. La valutazione può riguardare una durata più breve in alcuni casi, in particolare se le acque di balneazione sono di nuova individuazione o se, recentemente, si sono verificate modifiche tali da poter modificare la qualità dell'acqua.

In seguito a tale valutazione, le acque sono classificate, conformemente ad alcuni criteri specifici, in quattro livelli di qualità: scarsa, sufficiente, buona o eccellente.

La categoria «sufficiente» è la soglia minima di qualità alla quale devono giungere tutti gli Stati membri entro la fine della stagione 2015.

Nel caso in cui l'acqua venga classificata «scarsa», gli Stati membri devono prendere alcune misure di gestione, in particolare il divieto di balneazione o un avviso che la sconsiglia, devono informare il pubblico e prendere le misure correttive adeguate.

Gli Stati membri sono tenuti, inoltre, a stabilire il profilo delle acque di balneazione, indicando in particolare una descrizione della zona interessata, le eventuali cause di inquinamento e l'ubicazione dei punti di monitoraggio delle acque. Il profilo deve essere predisposto, per la prima volta, entro l'inizio del 2011 e può essere riesaminato in caso di modifica in grado di influire sulle acque.

Si dispone poi una adeguata procedura di informazione del pubblico in relazione alla classificazione, descrizione delle acque di balneazione e al loro eventuale inquinamento.

Infine, si prevedono una serie di adempimenti di carattere informativo a carico della Commissione europea, nonché un riesame della direttiva nel 2020.

Procedure di contenzioso

Il 4 aprile 2006 la Commissione europea ha inviato una lettera di messa in mora all’Italia (procedura di infrazione 2006/2017) e ad altri dieci Stati membri, per avere ripetutamente soppresso zone di balneazione dagli elenchi ufficiali, evitando così di applicare le norme comunitarie a tutela della qualità delle acque, di cui alla direttiva 76/160/CEE.

Secondo la Commissione, esaminando le relazioni annuali sulle acque di balneazione che gli Stati membri hanno presentato nel corso degli anni a norma della citata direttiva 76/160/CEE, risulta che, tra l’inizio degli anni novanta e il 2004, l’Italia ha eliminato dall’elenco delle zone di balneazione controllate, senza alcuna spiegazione, un totale di 1258 siti, tra acque interne e costiere, per una percentuale di soppressioni pari al 18 per cento dei siti totali. La Commissione ha inoltre sollevato obiezioni in merito al mancato monitoraggio da parte dell’Italia della qualità delle acque in 244 siti.

 


Allegato B

 


Direttiva 2005/32/CE

 

(Istituzione di un quadro per l’elaborazione di specifiche per la progettazione eco compatibile dei prodotti che consumano energia)

 

 

La direttiva 2005/32/CE del 6 luglio 2005 adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’UE, su proposta della Commissione, fissa un quadro per l’elaborazione di specifiche comunitarie per la progettazione ecocompatibile dei prodotti che consumano energia, nell’intento di garantire la libera circolazione di tali prodotti nel mercato interno.

La direttiva, in particolare, è stata adottata in considerazione delle disparità esistenti tra le normative e le disposizioni amministrative previste dai singoli Stati membri in tale ambito e tenendo presente che tali disparità possono creare ostacoli al commercio e distorcere la concorrenza nella Comunità.

L’armonizzazione delle normative nazionali costituisce, quindi, un importante strumento per evitare tali ostacoli al commercio e la concorrenza sleale.

 

Come si legge nel secondo considerando della direttiva, per la maggior parte delle categorie di prodotti che consumano energia presenti sul mercato si riscontrano livelli di impatto ambientale diversi anche in presenza di prestazioni funzionali simili. Pertanto, nell’interesse dello sviluppo sostenibile, si ritiene opportuno incoraggiare il continuo alleggerimento dell’impatto ambientale complessivo, identificando le principali fonti di impatto ambientale negativo. Si sottolinea (considerando 3), in particolare, come la progettazione ecologica dei prodotti  rappresenti un fattore essenziale nell’ambito della strategia comunitaria sulla politica integrata dei prodotti e come il miglioramento dell’efficienza energetica, costituisca, altresì, un contributo essenziale al raggiungimento degli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra nella Comunità (considerando 4).

 

In considerazione delle citate valutazioni la direttiva 2005/32/CE definisce i principi, le condizioni e i criteri per fissare i requisiti di ecocompatibilità dei prodotti che consumano energia che saranno successivamente stabiliti dalla Commissione attraverso la predisposizione di apposite “misure di esecuzione”, adottate in forza della presente direttiva, previa consultazione delle parti interessate e della valutazione dell’impatto ambientale.

Spetta agli Stati membri adottare tutte le opportune disposizioni per garantire che i prodotti che consumano energia, oggetto delle citate misure di esecuzione, siano immessi sul mercato soltanto se conformi a tali misure.

 

A questo proposito si segnala che lo Stato membro che ritenga necessario mantenere disposizioni nazionali in ragione di esigenze rilevanti in termini di protezione dell'ambiente, ovvero introdurre nuove disposizioni basate su nuove prove scientifiche collegate alla protezione dell'ambiente in ragione di un problema specifico di quello Stato membro, sorto dopo l'adozione della misura di esecuzione applicabile, può farlo nel rispetto delle condizioni stabilite all'articolo 95, paragrafi 4, 5 e 6, del trattato, che prevede la notifica preliminare alla Commissione e l'approvazione da parte di quest'ultima.

 

Spetta, inoltre, agli Stati membri, individuare, ove lo ritengano opportuno, le autorità responsabili della sorveglianza del mercato e definire i relativi poteri, nonchè adottare le misure necessarie atte ad incoraggiare la collaborazione amministrativa e lo scambio di informazioni tra le autorità responsabili dell’applicazione della direttiva e tra queste e la Commissione.

 

Per quanto riguarda il contenuto specifico della direttiva, l'ambito di applicazione è esteso a tutte le apparecchiature e a tutti i prodotti commercializzati nell'ambito UE o importati che consumano energia, da quella elettrica a quella fossile, con la sola esclusione dei mezzi di trasporto in quanto soggetti ad altre direttive europee.

In particolare, la direttiva prevede che prima di immettere sul mercato e/o mettere in servizio un prodotto che consuma energia, oggetto delle misure di esecuzione, il fabbricante o, in sua assenza l'importatore, accertano la conformità di tale prodotto a tutte le pertinenti prescrizioni della misura di esecuzione applicabile.

Le procedure di dichiarazione di conformità saranno indicate dalle misure di esecuzione adottate in forza della direttiva.

Per i prodotti  progettati da un'organizzazione registrata conformemente al regolamento (CE) n. 761/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2001, sull'adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema comunitario di ecogestione e di audit (Emas), qualora la funzione di progettazione sia inclusa nell'ambito di tale registrazione, si presume che il sistema di gestione di tale organizzazione ottemperi alle prescrizioni dell'allegato V della direttiva (sistema  di gestione di valutazione delle conformità).

 

Ai sensi dell'articolo 6 della direttiva entro il 6 luglio 2007 la Commissione è chiamata a predisporre un piano di lavoro destinato a fissare per i tre anni successivi un elenco indicativo di gruppi di prodotti da considerare prioritari per l’adozione delle misure di esecuzione. In via transitoria, alla Commissione è consentita l’introduzione di misure di esecuzione partendo dai seguenti prodotti identificati dal Programma per  il cambiamento climatico (ECCP)[145]:

§         Apparecchiature per il riscaldamento e per il riscaldamento dell’acqua

§         Motori elettrici

§         Illuminazione nel settore domestico e terziario

§         Apparecchi domestici

§         Apparecchiature d’ufficio nel settore domestico e terziario

§         Elettronica di consumo

§         Apparecchiature per la ventilazione e il condizionamento

 

La direttiva provvede, infine, ad integrare e a modificare precedenti provvedimenti adottati in materia di rendimento ed efficienza energetica con riferimento a specifici apparecchi che consumano energia. Le direttive interessate sono:

§      la direttiva 92/42/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, concernente i requisiti di rendimento per le nuove caldaie ad acqua calda alimentate con combustibili liquidi o gassosi;

§      la direttiva 96/57/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 settembre 1996 sui requisiti di rendimento energetico di frigoriferi, congelatori e loro combinazioni di uso domestico;

§      la direttiva 2000/55/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 settembre 2000 , sui requisiti di efficienza energetica degli alimentatori par er lampade fluorescenti.

 

Per il recepimento delle disposizioni della presente direttiva 2005/32/CE da parte degli Stati membri nei rispettivi ordinamenti è fissato il termine ultimo dell’11 agosto 2007.

 


Direttiva 2005/33/CE

 

(Modifica della direttiva 1999/32/CE in relazione al tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo)

 

 

La direttiva 2005/33/CE del 6 luglio 2005, reca alcune modifiche alla direttiva 1999/32/CE, volte ad introdurre nuovi limiti al tenore di zolfo nei combustibili per uso marittimo.

La precedente direttiva del 1999, recepita nell’ordinamento nazionale con il DPCM 7 settembre 2001, n. 395, aveva stabilito il tenore massimo di zolfo consentito per l’olio combustibile pesante e per il gasolio - compreso quello per uso marittimo - utilizzati nella Comunità; essa imponeva inoltre alla Commissione di esaminare le possibili misure per ridurre il contributo all’acidificazione della combustione di combustibili per uso marittimo diversi dai gasoli. Ciò in considerazione del fatto che le emissioni derivanti dall’utilizzo di combustibili per uso marittimo ad alto tenore di zolfo sono responsabili dell’inquinamento atmosferico sotto forma di emissioni di anidride solforosa e articolato e contribuiscono all’acidificazione.

 

Ai fini di una maggiore conoscenza della problematica dell’inquinamento prodotto dalla percentuale di zolfo presente nei combustibili per uso marittimo, si segnala che il “gasolio marino”, rappresentando uno degli ultimi residui di scarto della lavorazione petrolifera, contiene sostanze fortemente inquinanti. A ciò si aggiunge che la flotta in circolazione nei mari comunitari è spesso carente di adeguati sistemi di filtraggio.

 

Sulla base delle informazioni contenute in uno studio elaborato dall’Entec nel 2002 che aveva denunciato il contributo crescente delle emissioni delle navi all’inquinamento atmosferico[146], la Commissione europea ha successivamente elaborato una strategia comunitaria per ridurre le emissioni atmosferiche delle navi marittime con riferimento ai combustibili a basso tenore di zolfo destinata in particolare ad introdurre nuovi limiti al tenore di zolfo dei combustibili per uso marittimo. Tale strategia comprendeva l’ipotesi di alcune modifiche alla direttiva 1999/32/CE, le cui previsioni relative ai limiti applicabili al gasolio per uso marittimo erano giudicate non più adeguate, se comparate con i limiti stabiliti per altri combustibili[147].

Con la direttiva 2005/33/CE si è quindi provveduto ad indicare separatamente per i combustibili per uso marittimo il tenore massimo di zolfo.

 

Il testo originario della direttiva del 1999 includeva tale combustibile all’interno del gasolio (art. 4) e prevedeva che il tenore massimo di zolfo non avrebbe dovuto superare lo 0,20% in massa a decorrere dal 1o luglio 2000 e lo 0,10% in massa dal 1o gennaio 2008.

 

L’articolo 1 della direttiva 2005/33/CE in particolare introduce nella direttiva 1999/33/CE:

§      l’articolo 4-ter, che pone il limite dello 0,1% in massa per il tenore massimo di zolfo nei combustibili per uso marittimo utilizzati dalle navi adibite alla navigazione interna e dalle navi all’ormeggio nei porti comunitari. Tale limite opera dal 1o gennaio 2010 (anziché, come nel testo originario della direttiva del 1999, dal 1o gennaio 2008) al fine di consentire all’industria marittima di avere un tempo sufficiente per adeguarsi a livello tecnico a tale limite (13o considerando della direttiva). Gli Stati membri garantiscono, a partire dalla stessa data, che non siano immessi sul mercato gasoli per uso marittimo con un tenore di zolfo superiore a tale percentuale.

§      l’articolo 4-bis, che prevede il maggior limite dell’1,5% in massa per i combustibili marittimi utilizzati dalle navi passeggeri che effettuano servizi di linea da o verso i porti della Comunità europea nelle zone di controllo delle emissioni di SO[148].

Con l’inserimento dell’articolo 4-quater, la direttiva contempla inoltre disposizioni specifiche volte a consentire agli Stati membri di mettere a punto nuove tecnologie di riduzione delle emissioni da navi sulle navi battenti la loro bandiera o in zone marittime sotto la loro giurisdizione. Tale articolo prevede in particolare che, nel corso di tali esperimenti, non sia obbligatorio l’uso dei combustibili per uso marittimo conformi ai requisiti previsti dalla direttiva stessa, a condizione tuttavia che vengano rispettati alcuni obblighi di informazione verso la Commissione e adottate le misure di tutela ambientale indicate nella medesima norma.

L’articolo 2 della direttiva prevede infine che gli Stati membri si adeguino alle relative prescrizioni entro l’11 agosto 2006.

 

Si ricorda, da ultimo, che la Commissione europea ha recentemente adottato, in data 8 maggio 2006, una raccomandazione finalizzata a promuovere l’utilizzo di elettricità erogata da reti elettriche terrestri per le navi ormeggiate nei porti comunitari, in quanto è stato messo in evidenza come gran parte delle emissioni di sostanze inquinanti prodotte dalle navi ormeggiate può essere ridotta solo adottando misure che intervengano sui motori e sui post-trattamenti o ancora erogando l’elettricità da terra. Pertanto si raccomandano gli Stati membri di prendere in esame la possibilità di installare sistemi di erogazione dell’elettricità dalle reti terrestri per le navi ormeggiate nei porti, in particolare in quelli in cui vengono superati i valori limite per la qualità dell’aria oppure nei casi in cui siano stati manifestati timori riguardo ad elevati livelli di inquinamento acustico, in particolare negli ormeggi situati nelle vicinanze di zone residenziali.

 

Nel corso dell’iter del disegno di legge comunitaria, tale direttiva è stata stralciata dall’allegato A ed inserita nell’allegato B (Em. 1.4 - Commissione VIII), conseguentemente gli schemi dei decreti legislativi attuativi dovranno essere trasmessi, dopo l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla legge, alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica affinché su di essi sia espresso, entro quaranta giorni dalla data di trasmissione, il parere delle Commissioni competenti per materia.

In base all’articolo 1, comma 4, come modificato nel corso dell’esame del disegno di legge, gli schemi dei decreti legislativi attuativi di tale direttiva devono inoltre essere corredati dalla relazione tecnica di cui all'articolo 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni e su di essi è richiesto anche il parere delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari.

Ove il Governo non intenda conformarsi alle condizioni formulate con riferimento all'esigenza di garantire il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, ritrasmette alle Camere i testi, corredati dei necessari elementi integrativi di informazione, per i pareri definitivi delle Commissioni competenti per i profili finanziari, che devono essere espressi entro venti giorni.

 


Direttiva 2005/35/CE

 

(Inquinamento provocato dalle navi)

 

 

La direttiva 2005/35/CE ha come obiettivo l’introduzione nel diritto comunitario delle norme internazionali relative all’inquinamento provocato dalle navi e l’applicazione alle persone responsabili di scarichi illegali di adeguate sanzioni, che possono essere di natura penale o amministrativa. La misura e la modalità di applicazione delle sanzioni sono lasciate agli Stati membri, che tuttavia devono garantire che tali sanzioni siano efficaci, proporzionali e dissuasive.

 

Come emerge dai consideranda della direttiva, le norme pratiche degli Stati membri per gli scarichi di sostanze inquinanti effettuati dalle navi si basano sulla convenzione Marpol 73/78[149], ma sono quotidianamente ignorate da un numero molto elevato di navi che solcano le acque comunitarie, senza che alcuna azione correttiva sia intrapresa; inoltre la convenzione Marpol viene attuata in maniera diversa nei vari Stati membri ed, in particolare, le pratiche degli Stati membri in materia di sanzioni applicabili allo scarico di sostanze inquinanti effettuato dalle navi presentano notevoli divergenze.

 

La direttiva si applica agli scarichi di sostanze inquinanti di tutte le navi, a prescindere dalla bandiera, che avvengono:

a) nelle acque interne, compresi i porti, di uno Stato membro, nella misura in cui è applicabile il regime Marpol;

b) nelle acque territoriali di uno Stato membro;

c) negli stretti utilizzati per la navigazione internazionale e soggetti al regime di passaggio di transito, nella misura in cui uno Stato membro abbia giurisdizione su tali stretti;

d) nella zona economica esclusiva o in una zona equivalente di uno Stato membro, istituita ai sensi del diritto internazionale;

e) in alto mare.

Sono escluse dall’ambito di applicazione della direttiva le navi militari da guerra o ausiliarie o le altre navi possedute o gestite da uno Stato e impiegate, al momento, solo per servizi statali a fini non commerciali.

Gli Stati membri sono tenuti a provvedere - ai sensi dell’articolo 4 - affinché gli scarichi di sostanze inquinanti effettuati dalle navi in una delle aree incluse nell’ambito di applicazione della direttiva, siano considerati violazioni se effettuati intenzionalmente, temerariamente o per negligenza grave. Tali violazioni sono considerate reati dalla decisione quadro 2005/667/GAI che completa la direttiva, e in presenza delle circostanze previste da tale decisione.

La decisione quadro[150] 2005/667/GAI del 12 luglio 2005, che integra la direttiva 2005/35/CE in esame,  ha come obiettivo il rafforzamento della cornice penale per la repressione dell'inquinamento provocato dalle navi.

La decisione prevede, quindi, che ciascuno Stato membro adotti le misure necessarie affinché un'infrazione ai sensi degli articoli 4 e 5 della direttiva 2005/35/CE sia considerata un reato penale e affinché risultino punibili con sanzioni penali anche il favoreggiamento, la complicità o l'istigazione nella commissione del reato. Le sanzioni adottate dagli Stati membri – che possono essere comminate sia ad una persona fisica che giuridica - devono essere effettive, proporzionate e dissuasive, e comprendere, almeno per i casi gravi, sanzioni penali privative della libertà di durata massima compresa tra almeno uno e tre anni. Le sanzioni penali possono essere corredate di altre sanzioni o misure, in particolare sanzioni pecuniarie o di misure quali, nel caso di persona fisica, il divieto di esercitare un'attività che richiede un'autorizzazione o approvazione ufficiale o il divieto di fondare, gestire o dirigere una società o una fondazione, allorché i fatti che hanno condotto alla condanna inducano a temere che possa essere nuovamente intrapresa un'iniziativa criminale analoga. Le sanzioni comminate dagli Stati possono essere di natura diversa, qualora l’atto commesso non produca danni alla qualità dell’acqua.

Nel caso in cui il reato sia commesso deliberatamente, lo Stato membro provvede affinché il reato sia punibile con una pena detentiva della durata massima compresa tra almeno cinque e dieci anni - qualora il reato abbia causato danni significativi ed estesi alla qualità delle acque, a specie animali o vegetali o a parti di queste e la morte o lesioni gravi a persone - o della durata massima compresa tra almeno due e cinque anni nei seguenti casi:

a) il reato ha causato danni significativi ed estesi alla qualità delle acque, a specie animali o vegetali o a parti di queste;

oppure

b) il reato è stato commesso nell'ambito delle attività di un'organizzazione criminale.

Nel caso di un reato commesso per grave negligenza, lo Stato membro provvede affinché sia punibile con una pena detentiva della durata massima compresa tra almeno due e cinque anni, qualora il reato abbia causato danni significativi ed estesi alla qualità delle acque, a specie animali o vegetali o a parti di queste e la morte o lesioni gravi a persone. La pena detentiva si riduce (da uno a tre anni) nel caso in cui il reato, commesso per grave negligenza, sia punibile con una pena detentiva della durata massima compresa tra almeno uno e tre anni, qualora il reato abbia causato soltanto danni significativi ed estesi alla qualità delle acque, a specie animali o vegetali o a parti di queste.

Nel caso in cui uno Stato membro sia a conoscenza di un reato che provoca o potrebbe provocare un inquinamento imminente, è tenuto ad informarne immediatamente gli altri Stati membri che potrebbero essere esposti ai danni di tale inquinamento, nonché la Commissione.

Il termine per gli Stati membri di conformarsi alla decisione è fissato al 12 gennaio 2007.

 

Lo scarico di sostanze inquinanti in una delle aree indicate quale ambito di applicazione della direttiva non è considerato una violazione, se soddisfa le condizioni derogatorie previste dalla convenzione Marpol.

 

In particolare si ricorda che l'allegato I della convenzione Marpol 73/78, nella parte in cui disciplina gli idrocarburi, prevede in via generale il divieto di scarichi inquinanti, ma ammette una serie di deroghe nel caso in cui le navi soddisfino contemporaneamente una serie di condizioni, sia relative alla zona in cui si trova la nave, sia relative alla quantità di idrocarburi versati in mare, sia se operate con determinate modalità.

Nel caso di scarico di sostanze inquinanti negli stretti utilizzati per la navigazione internazionale e soggetti al regime di passaggio di transito, ovvero nella zona economica esclusiva o in una zona equivalente di uno Stato membro o ancora in alto mare le uniche eccezioni possibili sono quelle di avaria della nave o del suo equipaggiamento.

 

La direttiva prevede, inoltre, misure di controllo sia per le navi che si trovano nei porti sia per le navi in transito.

Nel primo caso, lo Stato membro può procedere ad un’ispezione, qualora eventuali irregolarità o informazioni facessero nascere sospetti sul fatto che una nave che si trova volontariamente all'interno di un porto o in un terminale off-shore abbia proceduto o stia procedendo allo scarico di sostanze inquinanti. Nel caso l’ispezione evidenzi elementi che potrebbero far pensare a una violazione, devono essere informate le autorità competenti dello Stato membro in questione e dello Stato di bandiera.

Nel secondo caso, se il successivo porto di approdo della nave è situato in un altro Stato membro, gli Stati membri interessati collaborano strettamente tra di loro nell'ispezione e per decidere i provvedimenti da adottare riguardo allo scarico; se invece il successivo porto di approdo della nave è situato in uno Stato terzo, lo Stato membro interessato adotta tutti i provvedimenti necessari per garantire che il successivo porto di approdo della nave venga informato del presunto scarico e invita lo Stato in cui è situato tale porto ad adottare le iniziative adeguate rispetto allo scarico in questione.

Nel caso in cui la nave abbia effettuato uno scarico che provoca o minaccia di provocare un grave danno al litorale o agli interessi collegati di uno Stato membro, questi può sottoporre la questione alle autorità competenti per avviare un procedimento, compreso il procedimento per il fermo della nave, e deve informare le autorità dello Stato di bandiera.

Gli Stati membri devono applicare le disposizioni della direttiva senza discriminazioni formali o discriminazioni di fatto nei confronti delle navi straniere e devono agire nel rispetto del diritto internazionale applicabile, compresa la sezione 7, parte XII, della Convenzione delle Nazioni Unite del 1982 sul diritto del mare; inoltre devono notificare tempestivamente allo Stato di bandiera dell'imbarcazione e a qualsiasi altro Stato interessato i provvedimenti adottati a norma della direttiva.

La convenzione sul diritto del mare firmata a Montego Bay nel 1982 è divisa in parti che a loro volta sono ripartite in sezioni.

La parte XII della Convenzione è relativa alla protezione e preservazione dell’ambiente marino; la sezione 7 reca la disciplina delle garanzie, prevedendo in particolare che siano attuate da parte degli Stati membri misure atte a facilitare lo svolgimento di procedimenti, prevedendo l’obbligo di evitare discriminazioni ai danni di navi straniere e disciplinando la procedura di indagine su queste. Nell’ambito della sezione, l’articolo 230 prevede che possano essere inflitte in caso di violazione delle leggi e dei regolamenti nazionali o delle pertinenti regole e norme internazionali intese a prevenire, ridurre e tenere sotto controllo l’inquinamento dell’ambiente marino, commesse da navi straniere al di là del mare territoriale, solo pene pecuniarie. Nel mare territoriale invece per il medesimo reato possono essere in via generale inflitte solo pene pecuniarie a meno che non si tratti di un atto volontario e grave di inquinamento.

 

Agli Stati membri è inoltre chiesto di collaborare con la Commissione, se del caso in collaborazione con l'Agenzia europea per la sicurezza marittima[151] e tenendo conto del programma di azione inteso a far fronte all'inquinamento marino dovuto a cause accidentali o intenzionali istituito dalla decisione n. 2850/2000/CE[152] e, se del caso, dell'applicazione della direttiva 2000/59/CE[153], al fine di predisporre i sistemi di informazione richiesti per attuare la direttiva e istituire prassi e orientamenti comuni.

La direttiva attribuisce, poi, all’Agenzia europea per la sicurezza marittima, il compito di cooperare con gli Stati membri nello sviluppo di soluzioni tecniche e nella prestazione di assistenza tecnica, in azioni quali l'individuazione degli scarichi per mezzo del monitoraggio e della sorveglianza satellitari, nonché il compito di assistere la Commissione nell'attuazione della presente direttiva, anche, se del caso, mediante visite negli Stati membri.

Gli Stati membri inviano ogni tre anni alla Commissione una relazione sull'applicazione della direttiva: sulla base delle relazioni pervenute, la Commissione presenta una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio, in cui deve essere valutata l'opportunità di rivedere o estendere l'ambito di applicazione della direttiva.

Il termine di recepimento della direttiva è fissato al 1° aprile 2007.

La legislazione nazionale

Nell’ordinamento nazionale esistono una serie di norme volte alla riduzione dell’inquinamento marittimo da idrocarburi.

Il tema della tutela della sicurezza nel trasporto marittimoè infatti stato oggetto di particolare attenzione a livello normativo, anche in virtù dell’impulso della normativa europea, anche al fine di prevenire incidenti con possibili conseguenze anche dal punto di vista ambientale. Tra le principali disposizioni in materia si ricordano:

§      la legge 7 marzo 2001, n. 51[154], che ha inteso favorire ed accelerare l’eliminazione delle petroliere a singolo scafo non conformi ai più avanzati standard in materia di sicurezza della navigazione (applicabili alle navi a doppio scafo);

§      il d. lgs. 27 maggio 2005, n. 119[155], che stabilisce che i richiami agli strumenti internazionali contenuti nei provvedimenti normativi e amministrativi di recepimento nell'ordinamento interno delle direttive comunitarie concernenti la legislazione marittima comunitaria, si intendono effettuati anche a successivi eventuali emendamenti, modifiche ed integrazioni intervenuti, dal momento in cui questi entrano in vigore;

§      la legge n. 13 del 2006[156] che ha previsto una serie di disposizioni volte ad incrementare la sicurezza marittima e la salvaguardia della vita umana, tra le quali il rinnovo del naviglio vetusto e l’ammodernamento della flotta, attraverso l’uso di navi cisterna ad alto livello di protezione, dotate dei più elevati standard di sicurezza della navigazione, anche a fini di tutela ambientale.

Si ricorda in ultimo che con D.M. 18 aprile 2003 è stato disposto il divieto – per le navi cisterna a scafo singolo di qualsiasi nazionalità, non dotate di tecnologie equivalenti al doppio scafo di età superiore ai quindici anni e di portata lorda superiore alle 5.000 tonnellate, che trasportano prodotti petroliferi pesanti - di accedere ai porti, ai terminali off-shore ed alle zone di ancoraggio nazionali. La disposizione ha validità fino all'entrata in vigore di norme dell'Unione europea di analogo effetto.


Direttiva 2005/47/CE

 

(Accordo tra la Comunità delle ferrovie europee (CER) e la Federazione europea dei lavoratori dei trasporti (ETF) su taluni aspetti delle condizioni di lavoro di lavoratori nel settore ferroviario)

 

 

La direttiva 2005/47/CE, inserita nell’allegato B del disegno di legge in esame, a seguito dell’approvazione dell’emendamento 1.6 della XI Commissione[157], dà attuazione all’Accordo siglato in data 27 gennaio 2004 tra la Comunità delle ferrovie europee (CER) e la Federazione europea dei lavoratori dei trasporti (ETF) in merito a taluni aspetti delle condizioni di lavoro dei lavoratori mobili che effettuano servizi di interoperabilità transfrontaliera effettuati da imprese ferroviarie.

Si consideri che, come viene specificato dal considerando (9) della direttiva in esame, anche ai lavoratori mobili che effettuano servizi di interoperabilità transfrontaliera effettuati da imprese ferroviarie si applica la disciplina generale sull’orario di lavoro contenuta nella direttiva 2003/88/CE (che provvede a codificare la direttiva 93/104/CE, recepita nell’ordinamento nazionale con il D.Lgs. 66/2003: cfr. infra); vengono comunque fatte salve le disposizioni più specifiche contenute nella direttiva in esame e nell’accordo allegato[158].

Peraltro le disposizioni della direttiva in esame prevedono esclusivamente requisiti minimi di protezione dei lavoratori, lasciando agli Stati membri la facoltà di adottare misure più favorevoli. Inoltre l’attuazione della direttiva non può assolutamente giustificare una riduzione del livello di protezione già assicurato ai lavoratori dello specifico settore (art. 2).

L’art. 3 prevede una relazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo sull’attuazione della direttiva, in considerazione dell’evoluzione del settore ferroviario europeo, da presentarsi entro tre anni dopo il termine per il recepimento delle disposizioni nell’ordinamento degli Stati membri.

La direttiva in esame impone ai medesimi Stati la previsione di sanzioni efficaci, proporzionali e dissuasive in caso di violazione delle norme adottate (art. 4).

I successivi articoli (artt. 5-7) recano le consuete disposizioni relative al recepimento della direttiva nel diritto nazionale degli Stati membri. Il termine di recepimento della direttiva 2005/47/CE è stabilito al 27 luglio 2008.

 

L’Accordo siglato dalla ETF e dalla CER in data 27 gennaio 2004 intende garantire un’adeguata protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori mobili che effettuano servizi di interoperabilità transfrontaliera nel settore ferroviario, senza per questo pregiudicare la necessaria flessibilità nella gestione delle imprese di trasporti ferroviari, nella prospettiva di uno spazio ferroviario europeo integrato. In particolare i considerando evidenziano che la fissazione in ambito comunitario di regole comuni relative alle tutele minime da assicurare al personale mobile in questione si rende necessaria al fine sia di proteggere la salute dei lavoratori sia di garantire un traffico trasfrontaliero sicuro, evitando una concorrenza che faccia leva sulla differenza delle condizioni lavorative.

Pertanto l’Accordo è improntato sostanzialmente al principio che, di norma, debbano essere assicurati ai lavoratori in questione periodi di riposo e di pausa superiori alle prescrizioni minime della disciplina generale in materia di orario di lavoro (di cui alle direttive 93/104/CE e 2000/34/CE: cfr. infra).

L’Accordo introduce in primo luogo due nuove definizioni in relazione alla specificità ed ai bisogni del settore: la nozione di tempo di guida e quella di lavoratore mobile che effettua servizi di interoperabilità transfrontaliera.

Il riposo giornaliero “in residenza” del personale mobile dovrà avere una durata minima di 12 ore consecutive, anziché di 11 ore; invece il riposo giornaliero “fuori residenza”, che comunque deve essere seguito da un riposo giornaliero in residenza, dovrà avere una durata minima di 8 ore consecutive.

Per i macchinisti la pausa dovrà essere di almeno 45 minuti se la durata dell’orario di lavoro supera le 8 ore giornaliere, altrimenti sarà di 30 minuti; in ogni caso “la collocazione temporale e la durata della pausa dovranno consentire l’effettivo recupero da parte del lavoratore”. Per il personale di accompagnamento invece deve essere garantita una pausa di 30 minuti.

Al lavoratore mobile è assicurato inoltre un periodo minimo di riposo settimanale ininterrotto di 24 ore e quindi ogni anno gli spettano 104 periodi di riposo di 24 ore.

La durata del “tempo di guida”, cioè del periodo durante il quale il macchinista è responsabile della guida di un veicolo ferroviario, non può superare le 9 ore per una prestazione diurna e le 8 ore per una prestazione notturna; peraltro per ogni 2 settimane è stabilito un tempo massimo di guida di 80 ore.

Inoltre, per consentire di verificare il rispetto di tali prescrizioni, deve essere predisposta una scheda di servizio che riporti le ore di lavoro e i periodi di riposo dei lavoratori mobili. Tale scheda deve essere conservata dall’impresa per almeno un anno.

 

Nell’ordinamento nazionale si è giunti finalmente ad un complessivo riordino della disciplina generale dell’orario di lavoro, da più parti auspicato e reso opportuno dalla necessità di recepire la disciplina comunitaria adottata in materia, con il D.Lgs. n. 66/2003[159], recante “Attuazione della direttiva 93/104/CE e della direttiva 2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell’orario di lavoro”.

Si rileva che in origine erano esclusi dal campo di applicazione della direttiva 93/104/CE, oltre ai medici in formazione, i lavoratori dei seguenti settori: trasporti stradali, aerei, ferroviari e marittimi, navigazione interna, pesca marittima, altre attività in mare. Tuttavia successivamente la direttiva 2000/34/CE del 22 giugno 2000, che modifica la precedente direttiva 93/104/CE, ha ricompreso nell’ambito di applicazione della disciplina comunitaria sull’orario di lavoro i settori e le attività precedentemente esclusi (quindi anche i lavoratori mobili che effettuano servizi di interoperabilità transfrontaliera nel settore ferroviario)[160].

Con i D.Lgs. n. 108/2005[161] e n. 185/2005[162] si è poi provveduto al recepimento rispettivamente della direttiva n. 1999/63/CE in materia di orario di lavoro della gente di mare e della direttiva n. 2000/79/CE in materia di orario di lavoro del personale di volo.

Di recente la legge comunitaria 2004 (legge n. 62/2005) ha previsto nell’Allegato B il recepimento della Direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 novembre 2003, che provvede a codificare la Direttiva 93/104/CE in quanto tale direttiva ha subito nel tempo sostanziali modifiche; la Direttiva 93/104/CE viene, pertanto, contestualmente abrogata dalla direttiva 2003/88/CE.

Si ricorda che l’art. 14 della Direttiva 2003/88/CE (che riproduce identica disposizione contenuta nella direttiva 93/104/CE) prevede che altri atti normativi comunitari possano contenere prescrizioni più specifiche in materia di organizzazione del lavoro per determinate occupazioni o categorie professionali. Inoltre l’art. 17, par. 3, lettera e) della citata direttiva, riproducendo sostanzialmente una simile disposizione già contenuta nelladirettiva 93/104/CE, prevede che si possa derogare, in determinate condizioni, alle disposizioni di cui agli artt. 3, 4, 5, 8 e 16 - in materia di riposi giornalieri e settimanali, di pause di lavoro e di durata del lavoro notturno -, nel caso di lavoratori del settore dei trasporti ferroviari che svolgano determinate mansioni (attività discontinue, servizio a bordo di treni, attività connesse con gli orari del trasporto ferroviario).

 

Il D.Lgs. n. 66/2003 (art. 3) ha fissato l’orario normale di lavoro in 40 ore settimanali, recuperando, quasi letteralmente, il disposto di cui all’articolo 13, comma 1, primo e secondo periodo, della legge 24 giugno 1997, n. 196, cui si dà una valenza generale, volta a superare le discipline particolari per vari settori.

Viene quindi confermata:

§         la durata normale dell'orario di lavoro, pari a 40 ore settimanali;

§       l'attribuzione di ampi poteri alla contrattazione collettiva nazionale, che potrà:

-        ridurre l'orario normale (a tutti gli effetti legali);

-        riferire l'orario normale alla durata media delle prestazioni in periodi plurisettimanali fino al massimo di un anno.

E’ da ritenere che rimanga in vigore la previsione di incentivi per la riduzione o rimodulazione contrattata dell'orario di lavoro, con particolare riguardo ai casi in cui il ricorso all'orario ridotto sia finalizzato a permettere nuove assunzioni oppure per affrontare situazioni di eccedenza di personale (articolo 13, commi 2 e 3, della legge n. 197/1996). Si tratta di interventi volti ad agevolare una gestione più flessibile del tempo di lavoro, per adattarsi alle esigenze dell'azienda nell'arco dell'anno, nell'ottica di una miglior produttività e di un abbassamento dei costi. Ciò tuttavia potrà avvenire solo sulla base di un accordo sindacale di livello nazionale[163].

Inoltre vengono introdotti i nuovi concetti, rispetto alla disciplina previgente, di durata massima e di durata media. In particolare:

§       si demanda alla contrattazione collettiva la fissazione della durata massima settimanale dell’orario di lavoro, che si ottiene sommando la durata normale del lavoro con l’aggiunta delle ore di straordinario ammissibili;

§       si prevede che la durata media dell’orario di lavoro non può superare le 48 ore per ogni periodo di sette giorni. La durata media è data dalla somma di ore lavorative effettivamente svolte (compresi gli straordinari) dal lavoratore in un dato periodo di tempo, divisa per il numero di settimane presenti in quel periodo. In ogni caso la durata media non potrà essere superiore alla durata massima.

Poiché la durata massima dell’orario di lavoro viene stabilita dalla contrattazione collettiva, essa terrà conto delle caratteristiche dell’attività lavorativa svolta nei vari settori. La durata media invece è fissata dalla legge per tutti i settori economici. Per evitare che, in relazione alle particolari modalità di svolgimento di alcune attività lavorative, si superino le 48 ore settimanali, è previsto che la durata media dell’orario di lavoro debba essere calcolata con riferimento a un periodo non superiore  a quattro mesi. Il riferimento all’arco temporale dei quattro mesi per il rispetto della durata media settimanale comporta il superamento o meglio l’”assorbimento” del limite trimestrale delle 80 ore di straordinario previsto dall’accordo interconfederale del 12 novembre 1997. Inoltre i contratti collettivi nazionali di lavoro possono elevare il periodo di riferimento per il calcolo della media fino a sei mesi o anche fino a dodici mesi a fronte di ragioni obiettive, tecniche o inerenti all’organizzazione del lavoro, specificate nei contratti stessi.

Un’altra novità è costituita dall’estensione a tutti i settori produttivi del diritto del lavoratore a undici ore di riposo consecutivo ogni ventiquattro ore (salve le deroghe previste dalla contrattazione collettiva), precedentemente previsto per il solo settore industriale. Per alcuni settori tale previsione potrebbe dimostrarsi eccessivamente rigida (si pensi alle imprese del settore turistico); tuttavia a tale esigenza potrebbe sopperire la contrattazione collettiva o, in mancanza di quest’ultima, il provvedimento ministeriale di cui all’articolo 17, comma 2, del D.Lgs. n. 66/2003.

La nuova disciplina sull’orario di lavoro estende in via generale il periodo di ferie retribuite, che non può essere inferiore a 4 settimane. Attualmente, in base alla legge 10 aprile 1981, n. 157, i contratti collettivi non possono di regola prevedere periodi di ferie inferiori alle tre settimane lavorative.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

Il 22 settembre 2004 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva che modifica la direttiva 2003/88/CE[164] concernente taluni aspetti dell’orario di lavoro (COM(2004)607). La proposta della Commissione mira essenzialmente:

·   ad assicurare la  certezza giuridica, dopo le sentenze della Corte di giustizia europea sulla definizione dell’”orario di lavoro”[165], introducendo nella direttiva i concetti di “servizio di guardia” e “periodo inattivo durante il servizio di guardia”;

·   a riesaminare le disposizioni della direttiva 2003/88/CE concernenti:

-    la possibilità e le condizioni di deroga al periodo di riferimento per applicare la durata massima settimanale dell’orario di lavoro pari a 48 ore;

-    la possibilità e le condizioni di deroga alla durata massima settimanale del lavoro se il lavoratore lo desidera (disposizione di “opt-out”).

 

Il Consiglio occupazione del 6 dicembre 2004 ha registrato progressi su una serie di punti chiave della proposta di direttiva ed ha svolto un approfondito dibattito orientativo sulla cosiddetta “disposizione di opt-out”, in relazione alla durata media dell’orario di lavoro settimanale, sulla scorta di una proposta di compromesso della Presidenza. Si ricorda che la proposta della Commissione prevedeva una modifica della direttiva intesa ad accordare, in merito alla durata massima settimanale del lavoro, priorità ai contratti collettivi e a limitare l’opt-out individuale ai casi in cui non esista un contratto collettivo in vigore, né una rappresentanza dei lavoratori abilitata a concluderlo, sottoponendo per di più tale opt-out a condizioni rigorose. Dopo la prima lettura del Parlamento europeo, l’11 maggio 2005, la Commissione ha presentato, il 31 maggio 2005, una proposta modificata (COM(2005)246), secondo la procedura di codecisione.

In occasione del Consiglio occupazione del 1° giugno 2006, si sono tenute nuovamente ampie discussioni sulla proposta, in base ai testi di compromesso presentati dalla presidenza austriaca concernenti, in particolare, la controversa questione dell’opt-out. Tuttavia, nonostante i progressi compiuti nell’individuare possibili elementi di accordo, la diversità di situazioni del mercato del lavoro e di opinioni degli Stati membri sull’eventuale necessità di mantenere l’opt-out, ha reso impossibile raggiungere un accordo politico globale.


Direttiva 2005/55/CE

 

(Emissione di inquinanti gassosi prodotti dai veicoli pesanti)

 

 

Il provvedimento, finalizzato al miglioramento della qualità dell’aria[166], predispone nuovi limiti di emissione per i motori – ad accensione spontanea e ad accensione comandata alimentati con gas naturale o con gas di petrolio liquefatto (GPL) – utilizzati per la propulsione dei veicoli pesanti.

 

L’ Unione europea ha adottato misure per la riduzione delle emissioni inquinanti dei veicoli sin dai primi anni ’70; negli ultimi quindici anni, tuttavia, sono stati posti in essere i principali interventi normativi – noti con il nome di Euro 1 (1992), Euro 2 (1996), Euro 3 (2000), Euro 4 (2005) – attraverso cui sono stati ridotti di oltre il 90% i limiti di emissione per i veicoli precedentemente in vigore. Per il futuro, sono programmate ulteriori scadenze – Euro 5 (2008) – per ridurre ulteriormente i limiti di emissione attuali.

Con riferimento alla qualità dell’aria ambiente nelle città, si è registrata un’iniziale progressiva riduzione dei livelli degli inquinanti tipici da trasporto (CO, idrocarburi incombusti, NOx) determinata dalla sostituzione del vecchio parco circolante con veicoli più moderni e meno inquinanti e dal miglioramento della qualità dei carburanti. Negli ultimi anni tuttavia i miglioramenti sono stati soltanto marginali. Ciò anche a causa dell’aumento del numero dei veicoli circolanti che ha compensato le minori emissioni dei nuovi veicoli e delle nuove criticità emerse per alcuni inquinanti quali il particolato fine o PM10 (polveri sottili)[167].

Per quanto riguarda, nello specifico, le emissioni dei veicoli pesanti, sono state emanate una serie direttive (88/77/CEE, 91/542/CEE, 96/1/CE, 1999/96/CE e 2001/27/CE) che hanno fissato nuove procedure di prova e nuovi limiti di emissione per i motori utilizzati da tali veicoli.

 

La direttiva 2005/55/CE - adottata a seguito dei risultati emersi dal programma della Commissione sulla qualità dell'aria sulle emissioni provocate dal traffico stradale, sui combustibili e sulle tecnologie di riduzione delle emissioni (Primo programma Auto-Oil) - si applica a tutti i “veicoli” come definiti dall’art. 2 della direttiva 70/156/CEE, aventi massa massima a carico tecnicamente ammissibile inferiore o pari a 3,5 tonnellate, ad eccezione dei veicoli appartenenti alla categoria M1, azionati da un motore ad accensione spontanea o a gas (art. 1)[168]

Essa, da un lato, rifonde, in un unico testo, tutte le precedenti direttive in materia (recepite, da ultimo, nell’ordinamento nazionale, con il D.M. 25 gennaio 2002); dall’altro è volta a introdurre parametri più rigidi per l’omologazione dei veicoli ad accensione spontanea o a gas naturale o GPL, con l’obiettivo di ridurre ulteriormente le emissioni inquinanti dei veicoli pesanti circolanti su strada.

I nuovi valori limite di emissioni (art. 2) necessari per ottenere l’omologazione entreranno in vigore secondo lo scadenzario riportato nelle Tabelle 1 e 2 dell’Allegato I (punto 6.2.1) e indicato di seguito.

Tabella 1

Valori limite – Prova ESC/ELR

 

Ciclo ESC (g/kWh)

Prova ELR

 

CO(monossido di carbonio)

HC(idrocarburi)

NOx(ossidi d'azoto)

PM

(particolato)

Fumosità (m-1)

Euro3 (2000)

2.1

0.66

5

0.10

0,13 (1)

0.8

Euro 4 (2005)

1.5

0.46

3.5

0.02

0.5

Euro 5 (2008)

1.5

0.46

2.0

0.02

0.5

(EEV)[169]

      1,5

     0,25

2,0

     0,02

     0,15

(1) Per motori aventi cilindrata inferiore a 0,75 dm3 per cilindro e un regime nominale superiore a 3.000 min-1.

 


Tabella 2

Valori limite — prove ETC

 

Ciclo ETC (g/kWh)

 

CO

NMHC*

CH4**

NOx

PM***

Euro3 (2000)

5.45

0.78

1.6

5.0

0.16

0,21 ****

Euro 4 (2005)

4.0

0.55

1.1

3.5

0.03

Euro 5 (2008)

4.0

0.55

1.1

2.0

0.03

(EEV)

3,0

0,40

0,65

2,0

0,02

* il costruttore può decidere di misurare gli idrocarburi totali sul ciclo ESC invece che i non metanici sul ciclo ETC. In tal caso il limite da rispettare resta quello del ciclo ETC

** solo per motori a gas naturale

*** non vaildo per motori a gas naturale

**** Per motori aventi cilindrata inferiore a 0,75dm3 per cilindro e un regime nominale superiore a 3.000 min-1.

 

La Tabella 1 si riferisce al ciclo di prova denominato ESC (European Steady State Cycle) e alla prova ELR (European Load response Test) in cui si misura solo la fumosità; la Tabella 2 si riferisce, invece, al ciclo di prova ETC (European Transient Cycle) che differisce dall’ESC per il fatto di includere i transitori[170]. Per i limiti Euro 3 i motori dovranno essere provati solo sul ciclo ESC più la prova ELR; a partire dal 2005 i motori vanno provati su tutti i cicli (ESC/ELR + ETC).

 

L’art. 3 della direttiva introduce norme relative alla durata dei sistemi di controllo delle emissioni. Ciò in quanto è stato dimostrato che soprattutto i motori ad accensione spontanea (con un ciclo di vita molto lungo), con una manutenzione corretta ed efficace, mantengono livelli elevati di prestazioni in termini di emissioni per le lunghissime distanze percorse nell'ambito dell'uso commerciale. Sarà compito del costruttore dimostrare, a decorrere dal 1° ottobre 2005 per le nuove omologazioni e dal 1° ottobre 2006 per tutte le omologazioni, che il motore ad accensione spontanea o a gas, omologato a norma dei nuovi valori limite d'emissione, è conforme ad essi per un periodo di vita utile dei motori di 5 anni o 100.000 km – per i motori destinati a montaggio su veicoli della categoria N1 e M2[171] oppure di 7 anni o 500.000 km – per i motori destinati a montaggio su veicoli della categoria N2,e N3 ed M3 [172]. Il termine per l’adozione di tali misure è fissato al 28 dicembre 2005.

L’articolo 4 contiene anche disposizioni relative ai sistemi diagnostici di bordo (OBD) finalizzate a facilitare l’individuazione del deterioramento o guasto dei dispositivi di controllo delle emissioni del motore. ad aumentare la capacità diagnostica e di riparazione e, quindi, a migliorare significativamente le prestazioni in termini di emissioni sostenibili dei veicoli pesanti in circolazione. Poiché a livello internazionale lo sviluppo dei sistemi OBD per i motori diesel destinati ai veicoli pesanti è ancora nella fase embrionale, questi sistemi andrebbero introdotti in due fasi (2005-2008) per consentire lo sviluppo di un sistema OBD affidabile.

L’articolo 6 della direttiva, al fine di consentire agli Stati membri di accelerare l'immissione sul mercato di veicoli conformi ai requisiti comunitari indicati, prevede inoltre la possibilità di prevedere incentivi fiscali, nel rispetto delle disposizioni del Trattato e delle altre condizioni volte ad evitare distorsioni nel mercato interno. Tali incentivi non dovranno comunque superare il costo supplementare delle soluzioni tecniche introdotte per garantire il rispetto dei valori limite fissati e della loro installazione sul veicolo.

Gli Stati membri hanno l’obbligo di conformarsi alle disposizioni recate dalla direttiva entro il 9 novembre 2006 (art. 9).

 

Si segnala che alcune modifiche alladirettiva in esame sono state apportate dalla direttiva 2005/78/CE, inserita nella relazione illustrativa al disegno di legge comunitaria tra le direttive da recepire in via amministrativa.

La direttiva 2005/78/CE è stata emanata al fine di introdurre i provvedimenti tecnici necessari per rendere possibile l’applicazione degli 3 e 4 della direttiva 2005/87/CE relativi rispettivamente alle nuove prescrizioni tecniche riguardanti i sistemi diagnostici di bordo e la durata dei sistemi di controllo delle emissioni, nonché dell’art. 5 sui sistemi di controllo delle emissioni che utilizzano un reagente consumabile per ridurre il livello degli inquinanti regolamentati.

La direttiva provvede, altresì, a ridefinire i carburanti di riferimento utilizzati per le prove di omologazione dei motori in base ai valori limite di emissione previsti dalle Tabelle dell’allegato I della direttiva 2005/55/CE, in modo da riflettere meglio, se applicabile, il tenore di zolfo dei carburanti diesel che sono disponibili sul mercato dal 1° gennaio 2005 e che sono utilizzati dai motori che dispongono di sistemi avanzati di controllo delle emissioni. La direttiva inoltre apporta alcune modifiche tecniche alle procedure di campionamento e misurazione, finalizzate a rendere possibile una misurazione affidabile e ripetibile delle emissioni di particolato dei motori ad accensione spontanea omologati in base ai valori limite previsti dalle stesse tabelle della direttiva 2005/55/CE.

 

Nel corso dell’iter del disegno di legge comunitaria, tale direttiva è stata stralciata dall’allegato C (che contiene l’elenco delle direttive da attuare con regolamento autorizzato) ed inserita nell’allegato B. (che contiene l’elenco delle direttive da attuare con decreto legislativo). Sugli schemi dei decreti legislativi attuativi dovranno essere trasmessi, dopo l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla legge, alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica affinché su di essi sia espresso, entro quaranta giorni dalla data di trasmissione, il parere delle Commissioni competenti per materia.

In base all’articolo 1, comma 4, come modificato nel corso dell’esame del disegno di legge, gli schemi dei decreti legislativi attuativi di tale direttiva devono inoltre essere corredati dalla relazione tecnica di cui all'articolo 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni e su di essi è richiesto anche il parere delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari.

Ove il Governo non intenda conformarsi alle condizioni formulate con riferimento all'esigenza di garantire il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, ritrasmette alle Camere i testi, corredati dei necessari elementi integrativi di informazione, per i pareri definitivi delle Commissioni competenti per i profili finanziari, che devono essere espressi entro venti giorni.

 


Direttiva 2005/56/CE

 

(Fusioni transfrontaliere delle società di capitali)

 

 

La direttiva 2005/56/CE, recante disciplina delle fusioni transfrontaliere tra le società di capitali, nel corso dell’esame parlamentare è stata stralciata dall’Allegato A ed inserita nell’Allegato B (Em. 1.28 Relatore).

 

Il preambolo della direttiva (considerando 1), richiamata la necessità di cooperazione e di raggruppamento tra società di capitali di Stati membri diversi, rileva che, al fine di garantire il completamento e il funzionamento del mercato unico, risulta necessario adottare disposizioni comunitarie volte a facilitare la realizzazione di fusioni transfrontaliere tra diversi tipi di società di capitali soggette alle legislazioni di Stati membri diversi.

 

L’articolo 1, nel definire l’ambito di applicazione della direttiva, chiarisce che per fusioni transfrontaliere s’intendono le “fusioni tra società di capitali costituite in conformità della legislazione di uno Stato membro e aventi la sede sociale, l’amministrazione centrale o il centro di attività principale nella Comunità, a condizione che almeno due di esse siano soggette alla legislazione di Stati membri diversi”.

L’articolo 2 definisce la fusione come l’operazione mediante la quale due o più società, a causa e all’atto dello scioglimento senza liquidazione, trasferiscono la totalità del loro patrimonio attivo e passivo ad altra società preesistente (“società incorporante”), ovvero ad una società da loro costituita (“nuova società”) mediante l’assegnazione ai loro soci di titoli o quote della società incorporante (ovvero della nuova società) ed eventualmente di un conguaglio in contanti non superiore al 10 per cento del valore nominale di tali titoli o di tali quote.

 

Con riferimento a tale aspetto, l’articolo 3, paragrafo 1, precisa che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva anche le operazioni di fusione transfrontaliera nelle quali l’eventuale conguaglio in contanti superi il 10 per cento del valore nominale, qualora ciò sia consentito dalla legislazione di almeno uno degli Stati membri interessati.

 

Nell’ordinamento italiano l’articolo 2501-ter, secondo comma, del codice civile precisa che, per le fusioni tra società di capitali, il conguaglio in denaro non può essere superiore al 10 per cento del valore nominale delle azioni o delle quote assegnate.

 

In base al medesimo articolo 2 viene definita fusione, e quindi individuata come oggetto della direttiva, anche l’operazione mediante la quale una società trasferisce, a causa e all’atto dello scioglimento senza liquidazione, la totalità del proprio patrimonio attivo e passivo alla società che detiene la totalità delle quote o dei titoli rappresentativi del suo capitale sociale.

 

L’articolo 3 prevede, al paragrafo 3, che la direttiva non si applica alle fusioni transfrontaliere a cui partecipa una società avente per oggetto l’investimento collettivo di capitali raccolti presso il pubblico, che opera secondo il principio della ripartizione del rischio e le cui quote, a richiesta dei possessori, sono riscattate o rimborsate, direttamente o indirettamente, attingendo alle attività di detta società.

Il paragrafo 2 del medesimo articolo consente inoltre agli Stati membri di non applicare la direttiva alle fusioni transfrontaliere a cui partecipa una società cooperativa, anche nei casi in cui quest’ultima rientrerebbe nella definizione di società di capitali enunziata nell’articolo 2, paragrafo 1.

 

L’articolo 4 rimette alle legislazioni nazionali degli Stati membri l’individuazione delle fattispecie di fusione ammissibili e quindi assoggettate alla direttiva. Si prevede infatti che le fusioni transfrontaliere siano possibili solo tra tipi di società a cui la legislazione nazionale degli Stati membri interessati consente di fondersi. Inoltre, se la legislazione di uno Stato membro consente alle autorità nazionali di opporsi, per motivi d’interesse pubblico, ad una fusione a livello nazionale, tale legislazione si applica anche a una fusione transfrontaliera, nella quale ad almeno una delle società coinvolte sia applicabile tale legislazione. Ciò vale in particolare per quel che concerne il processo decisionale relativo alla fusione e la protezione dei creditori delle società che partecipano alla fusione, degli obbligazionisti e dei possessori di titoli e quote, nonché dei lavoratori per gli aspetti che non sono già disciplinati dalla direttiva.

Vengono comunque fatte salve le previsioni dell’articolo 21 del regolamento (CE) n. 139 del 20 gennaio 2004 in materia di controllo delle concentrazioni tra imprese, che definisce l’ambito di applicazione della disciplina comunitaria in materia.

 

La direttiva prende quindi in esame i seguenti aspetti:

a)      forme di pubblicità della fusione e informazione dei soci (articoli da 5 a 8)

b)      procedura della fusione e controllo di legittimità (articoli da 9 a 13)

c)      effetti della fusione (articoli 14 e 15)

d)      tutela delle forme di partecipazione dei lavoratori (articolo 16)

Forme di pubblicità

L’articolo 5 prevede che l’organo di direzione o di amministrazione di ogni società che partecipa ad una fusione prepara il progetto comune di fusione transfrontaliera. In tale progetto devono, tra le altre cose, essere indicati:

a)       la forma, la denominazione e la sede statutaria delle società che partecipano alla fusione e quelle previste per la società derivante dalla fusione;

b)      il rapporto di cambio dei titoli o delle quote rappresentativi del capitale sociale;

c)       l’atto costitutivo e lo statuto della società derivante dalla fusione.

L’articolo 6 prevede che il progetto comune di fusione transfrontaliera sia pubblicato, per ciascuna delle società che partecipano alla fusione, secondo le modalità previste dalla legislazione nazionale di ciascuno Stato membro, al più tardi un mese prima dell’assemblea generale che deve decidere al riguardo.

L’articolo 7 prevede che l’organo di direzione o di amministrazione di ciascuna delle società partecipanti alla fusione redige una relazione destinata ai soci, nella quale illustra e giustifica gli aspetti giuridici ed economici della fusione transfrontaliera e spiega le conseguenze della fusione per soci, creditori e lavoratori. A tale relazione viene allegato, qualora pervenga in tempo utile, il parere espresso dai rappresentanti dei lavoratori della società, secondo quanto previsto dalla legge nazionale.

L’articolo 8 richiede una relazione di esperti indipendenti, la quale deve in particolare indicare, sulla base di parametri che devono essere resi noti, se il rapporto di cambio tra i titoli o le quote del capitale delle società risulti congruo, come previsto per le fusioni tra società per azioni dall’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 78/855/CEE del Consiglio.

Procedura della fusione e controllo di legittimità

L’articolo 9 affida la decisione sull’approvazione del progetto comune di fusione transfrontaliera all’assemblea generale di ciascuna delle società che partecipano alla fusione. L’assemblea può subordinare la realizzazione della fusione alla propria espressa approvazione delle modalità per la partecipazione dei lavoratori nella società derivante dalla fusione.

L’articolo 10 prevede che ogni Stato membro designi l’autorità competente per controllare la legittimità della fusione, con specifico riferimento all’adempimento delle procedure previste da ciascuna della società coinvolta. Tali autorità devono rilasciare a ciascuna delle società che partecipano alla fusione un certificato attestante a titolo definitivo l’adempimento regolare degli atti e delle formalità preliminari alla fusione. Il successivo articolo 11 prevede invece che ogni Stato membro designi l’autorità competente per quel che concerne la realizzazione della fusione. Tale autorità deve in particolare controllare che le società che partecipano alla fusione abbiano approvato il progetto comune di fusione negli stessi termini.

L’articolo 12 precisa che la legislazione dello Stato membro cui è soggetta la società derivante dalla fusione transfrontaliera determina la data a partire dalla quale la fusione ha efficacia.

L’articolo 13 rimette alla legislazione di ciascuno degli Stati membri cui sono soggette le società partecipanti alla fusione la determinazione delle modalità di pubblicità della realizzazione della fusione transfrontaliera, mediante il registro centrale o il registro di commercio o il registro delle imprese previsto dall’articolo 3 della già richiamata direttiva 1968/151/CEE, come modificata dalla direttiva 2003/58/CE (che contempla anche la registrazione per via elettronica dal 1° gennaio 2007). Il registro per l’iscrizione della società derivante dalla fusione notifica immediatamente al registro, presso il quale ciascuna di queste società è tenuta a depositare gli atti, che la fusione ha acquisito efficacia.

Effetti della fusione

L’articolo 14 regola gli effetti della fusione transfrontaliera, con riferimento specifico alle diverse fattispecie di fusione. In particolare, si prevede il trasferimento dell’intero patrimonio attivo e passivo delle società incorporate (ovvero di quelle che partecipano alla fusione) alla società incorporante (ovvero alla nuova società); i soci delle società incorporate o partecipanti diventano soci della società incorporante ovvero della nuova società; le società incorporate (o partecipanti) si estinguono.

Partecipazione dei lavoratori

L’articolo 16 prevede che, in materia di partecipazione dei lavoratori, la società derivante della fusione sia, in linea generale, soggetta alle disposizioni vigenti nello Stato membro in cui è situata la sua sede sociale.

Sono tuttavia previsti dei casi in cui gli Stati membri dovranno disciplinare la partecipazione dei lavoratori sulla base dei princìpi individuati dalla direttiva 2001/86/CE del Consiglio dell’8 ottobre 2001, che completa lo statuto della società europea di cui al regolamento (CE) n. 2157 del 2001 per quanto riguarda il coinvolgimento dei lavoratori.

 

La società europea (Societas Europaea o SE) è una società azionaria dotata di personalità giuridica caratterizzata dalla limitazione della responsabilità del socio al capitale sottoscritto. È altresì una società transnazionale in quanto prende origine dall’intento di raggruppare due o più imprese costituite secondo la legge di almeno due Stati membri differenti ovvero deriva dalla trasformazione di una preesistente società azionaria già dotata di struttura transnazionale. Nel disegno del regolamento (CE) n. 2157/2001 la società attinge la sua disciplina, oltre che dalla normativa di fonte comunitaria, anche dalla normativa nazionale dello Stato in cui la società europea colloca la sua sede, cui il regolamento stesso fa per alcuni aspetti rinvio. La società europea deve avere un capitale minimo di 120.000 euro e la sua sede deve essere posta, all’interno dell’Unione europea nello stesso Stato in cui si trova l’amministrazione centrale.

 

In particolare, tali norme dovranno essere applicate quando una delle società coinvolte nella fusione, con un numero di dipendenti medio, nei sei mesi precedenti la pubblicazione del progetto di fusione transfrontaliera, superiore a cinquecento, sia gestita in regime di partecipazione dei lavoratori come definito dall’articolo 2, lettera k), della direttiva 2001/86/CE (vale a dire sia prevista l’elezione o la designazione di alcuni dei membri dell’organo di vigilanza o di amministrazione della società da parte dei lavoratori o dei loro rappresentanti, ovvero, ai lavoratori o ai loro rappresentanti sia riconosciuto il potere di raccomandare o di opporsi alla designazione di alcuni o di tutti i membri dell’organo di vigilanza o di amministrazione della società).

Le disposizioni della direttiva 2001/86/CE sopra richiamate dovranno essere osservate anche quando la legislazione nazionale applicabile alla società derivante dalla fusione non preveda un livello di partecipazione almeno identico a quello attuato nelle società che partecipano alla fusione (misurato, ad esempio, con riferimento alla quota di rappresentanti dei lavoratori tra i membri dell’organo di amministrazione o dell’organo di vigilanza) ovvero non contempli, per i lavoratori di stabilimenti della società derivante dalla fusione, un diritto ad esercitare diritti di partecipazione identico a quello di cui godono i lavoratori impiegati nello Stato membro in cui è situata la sede sociale della società derivante dalla fusione.

Si prevede in particolare l’applicazione delle disposizioni della direttiva 2001/86/CE che:

a)       prescrivono, all’atto della costituzione della società europea, la negoziazione con i rappresentanti dei lavoratori sulle modalità di coinvolgimento dei lavoratori nella società europea e le modalità con cui deve avvenire tale negoziazione (articolo 3, paragrafi 1, 2 e 3, paragrafo 4, primo comma, primo trattino, e secondo comma, e paragrafi 5 e 7; articolo 4, paragrafo 1, paragrafo 2, lettere a), g) e h), e paragrafo 3; articoli 5 e 6);

b)      stabiliscono che gli Stati membri individuino le disposizioni di riferimento al fine di realizzare gli obiettivi di coinvolgimento dei lavoratori indicati nell’allegato alla direttiva (articolo 7);

c)       tutelano la riservatezza delle informazioni acquisite nel corso della negoziazione tra società e rappresentanze dei lavoratori (articolo 8);

d)       garantiscono ai rappresentanti dei lavoratori le stesse protezioni previste per i rappresentanti dei lavoratori dalla legge o dalle prassi vigenti nello Stato in cui sono impiegati (articolo 10);

e)       impongono agli Stati membri di garantire l’osservanza della direttiva (articolo 12);

f)        individuano, tra le disposizioni di riferimento, l’elezione ovvero la designazione o la raccomandazione di un numero di membri dell’organo di amministrazione o di vigilanza della società europea pari alla più alta quota applicabile nelle società partecipanti prima dell’iscrizione della società europea (allegato, parte terza, lettera b).

 

Lo stesso, al paragrafo 6, prevede altresì che la società derivante dalla fusione assuma una forma giuridica che preveda un regime di partecipazione dei lavoratori, se almeno una delle società che partecipano alla fusione sia gestita in tale regime ai sensi del paragrafo 2 del medesimo articolo 16.

 

Il recepimento della direttiva comporterà pertanto l’introduzione nell’ordinamento italiano, con riferimento alle specifiche fattispecie previste dall’articolo 16 della direttiva, di forme di partecipazione dei lavoratori alla gestione delle società, attualmente previste soltanto per la società europea. Merita peraltro ricordare, a questo proposito, che proprio la presenza di norme, attualmente non previste nell’ordinamento italiano, sulla partecipazione dei lavoratori alla gestione delle società, avevano indotto l’Italia, nel Consiglio competitività del 25 novembre 2004, ad esprimere un voto contrario su un primo progetto di direttiva. Del voto contrario dà conto la relazione sulla partecipazione dell’Italia all’Unione europea per l’anno 2004 (Doc. LXXXVII, n. 5, pag. 50).

 

Il termine per il recepimento della direttiva, a norma dell’articolo 19, è stabilito nel 15 dicembre 2007.

 

Le disposizioni della direttiva, una volta recepite nell’ordinamento italiano, costituiranno una disciplina speciale per le fusioni transfrontaliere tra società di capitali, rispetto a quanto previsto, con riferimento alle fusioni tra società, dal capo X del titolo V del libro V del codice civile (articoli 2501 e seguenti), introdotto dal decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 6.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

II 1° dicembre 2005 la Commissione europea ha presentato il Libro bianco sulla politica comunitaria nel settore dei servizi finanziari 2005-2010 (COM(2005)629)[173].

Il Libro bianco, che fa seguito alla consultazione pubblica avviata con il Libro verde sui servizi finanziari, indica i seguenti obiettivi generali della politica dell’Unione europea nel settore dei servizi finanziari:

·      consolidare il mercato finanziario comunitario, al fine di renderlo integrato, aperto, inclusivo, competitivo ed economicamente efficiente;

·      rimuovere le residue barriere affinché i capitali possano circolare liberamente all’interno del territorio comunitario al prezzo più basso possibile, con una disciplina di vigilanza prudenziale che assicuri livelli adeguati di stabilità finanziaria e di protezione dei consumatori;

·      garantire l’applicazione della legislazione comunitaria esistente e mettere in atto le iniziative di semplificazione e miglioramento del quadro normativo;

·      rafforzare la cooperazione tra le autorità di vigilanza, approfondire le relazioni con gli altri mercati finanziari.

Il 5 maggio 2006 il Consiglio ha esaminato il libro bianco adottando conclusioni. Il libro bianco è attualmente in attesa di esame da parte del Parlamento europeo.


Direttiva 2005/64/CE

 

(Omologazione dei veicoli a motore per quanto riguarda la loro riutilizzabilità, riciclabilità e ricuperabilità)

 

 

La direttiva, spostata dall’All. A all’All. B, a seguito dell’approvazione da parte della XIV Commissione dell’emendamento 1.9 dell’VIII Commissione, è finalizzata a ridurre al minimo l’impatto sull’ambiente dei veicoli fuori uso. In particolare, essa reca le disposizioni amministrative e tecniche per l’omologazione di alcune tipologie di veicoli - categorie M1 ed N1[174] - affinché i loro componenti e materiali possano essere riutilizzati, riciclati e recuperati (artt. 1 e 2). L’allegato I precisa le percentuali minime dell’85% della loro massa nei casi di riutilizzo e/o riciclo, e del 95% della loro massa, nei casi, invece, di riutilizzo e/o recupero.

Sono escluse dall’ambito di applicazione della direttiva alcune tipologie di veicoli a causa delle intrinseche difficoltà nel calcolo delle quote di riciclabilità e ricuperabilità dei loro componenti (art. 3).

Gli standard tecnici da rispettare in base alla nuova direttiva sono quelli di recupero e riciclo dettati dalla direttiva 2000/53/CE sulla gestione dei veicoli a fine vita (art. 4).

 

Si ricorda che la direttiva 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso è stata trasposta, nell’ordinamento nazionale, con il decreto legislativo 24 giugno 2003, n. 209, che ha provveduto ad introdurre una nuova disciplina in materia di gestione di rifiuti costituiti da veicoli fuori uso, dai loro componenti e materiali e dai pezzi di ricambio.

In proposito si segnala che tale decreto ha costituito oggetto di una procedura di infrazione da parte della Commissione europea (n. 2003/2204) per il recepimento non corretto delle disposizioni contenute nella direttiva 2000/53/CE. Con l’art. 1, comma 5, della legge 17 agosto 2005, n. 168 di conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 30 giugno 2005, n. 115, al fine di recepire i rilievi formulati nel parere motivato complementare inviato dalla Commissione europea allo Stato italiano nell’ambito della procedura d’infrazione, il Governo è stato delegato ad adottare disposizioni integrative e correttive del decreto n. 209.

Tali disposizioni sono state quindi adottate con il decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 149. Il disposto normativo del decreto n. 209/2003, così come modificato dal decreto n. 149/2006, ha individuato, pertanto, disciplinandole organicamente, le fasi della raccolta, del trattamento, del reimpiego e recupero dei veicoli fuori uso e dei suoi componenti e materiali.

La direttiva in esame incide sul principale provvedimento in materia di omologazione dei veicoli, ossia sulla direttiva 70/156/CEE. In base all’articolo 5, in particolare, i costruttori sono tenuti a fornire nuovi dati in merito all’omologazione riguardanti la natura dei materiali usati nella costruzione del veicolo e dei suoi componenti. L’allegato VI (al quale rinvia l’articolo 8) reca inoltre espresse modifiche agli allegati della direttiva del 1970.

 

Si ricorda che la direttiva 70/156/CEE stabilisce la procedura di omologazione di tutti i veicoli a motore muniti di un motore a combustione interna, e dei loro rimorchi fabbricati in una o in più fasi, nonché all'omologazione dei sistemi, componenti ed entità tecniche destinati ai suddetti veicoli e ai loro rimorchi .

 

La direttiva in esame prevede, inoltre, che nessuna omologazione possa essere rilasciata in mancanza di un previo accertamento della corretta gestione degli aspetti di riutilizzabilità, riciclabilità e recuperabilità da parte del costruttore, al quale verrà rilasciato un certificato di conformità (allegato IV), valido per almeno due anni a decorrere dalla data del rilascio, prima che vengano effettuati nuovi controlli (art. 6).

Per quanto riguarda le scadenze temporali per l’entrata in vigore dell'omologazione, l’articolo 10 prevede che:

§      a partire dal 15 dicembre 2006, gli Stati membri non possano rifiutare il rilascio dell'omologazione CE o nazionale nei confronti dei veicoli che soddisfano i paramentri di riciclabilità dei propri componenti stabiliti dalla direttiva, e proibire l'immatricolazione, la vendita o l'entrata in funzione di nuovi veicoli;

§      con effetto dal 15 dicembre 2008, gli Stati membri rifiutino, invece, l’omologazione CE o nazionale dei veicoli che non soddisfano i requisiti della direttiva;

§      a partire dal 15 luglio 2010, gli Stati membri rifiutino l'immatricolazione, la vendita o l’entrata in funzione di nuovi veicoli che non rispettano i parametri di riciclabilità dei propri componenti stabiliti dalla direttiva e considerino non più validi i certificati di idoneità che accompagnano i nuovi veicoli.

 

In base all’articolo 11, infine, gli Stati membri hanno l’obbligo di conformarsi alle disposizioni recate dalla direttiva entro il 15 dicembre 2006.


Direttiva 2005/65/CE

 

(Miglioramento della sicurezza dei porti)

 

 

La direttiva in esame reca disposizioni tese al raggiungimento di un livello omogeneo di sicurezza in tutti i porti europei e all’integrazione delle misure previste dal regolamento (CE) n. 725/2004, relative al miglioramento della sicurezza delle navi e degli impianti portuali[175].

 

Nel terzo considerandum della direttiva si precisa che “Le misure di sicurezza marittima imposte da quel regolamento [dal regolamento 725/2004] rappresentano solo una parte delle misure necessarie per garantire un livello di sicurezza adeguato in tutta la catena di trasporto di ambito marittimo e il regolamento citato si limita a misure di sicurezza a bordo delle navi e nell'immediata interfaccia nave/porto. Il quarto considerandum chiarisce che “Per raggiungere il massimo grado possibile di protezione per le industrie marittime e portuali occorrerebbe introdurre misure di sicurezza nei porti che coprano ciascun porto situato entro i confini stabiliti dallo Stato membro interessato e che garantiscano che le misure di sicurezza adottate in applicazione del regolamento (CE) n. 725/2004 beneficino del miglioramento della sicurezza nelle zone di attività portuale. Queste misure dovrebbero applicarsi a tutti i porti in cui sono situati uno o più impianti portuali coperti dal regolamento (CE) n. 725/2004”.

 

Le misure previste dalla presente direttiva e quelle disposte dal citato regolamento comunitario sono così finalizzate a creare un sistema di protezione dell’intera catena del trasporto marittimo (dalla nave al porto attraverso l’interfaccia nave porto[176] e l’intera area portuale) contro i rischi di un attacco terroristico nel territorio della Comunità.

 

La direttiva reca, quindi, misure comunitarie volte a migliorare la sicurezza dei porti di fronte al pericolo costituito da incidenti di sicurezza. Si tratta delle seguenti misure:

a) norme comuni fondamentali sulle misure di sicurezza nei porti;

b) un meccanismo attuativo per tali norme;

c) meccanismi appropriati di controllo di adempienza.

Le misure disposte dalla direttiva si applicano a tutte le aree portuali situate nel territorio di uno Stato membro che contengono uno o più impianti portuali contemplati da un piano di sicurezza dell'impianto portuale.

Gli Stati membri provvedono a:

·       designare un'autorità di sicurezza del porto per ciascuna area portuale; tale autorità ha la responsabilità di predisporre e applicare piani di sicurezza del porto in base alle conclusioni delle valutazioni di sicurezza del porto (vedi infra); gli Stati possono designare, quale autorità di sicurezza del porto, l’autorità competente per la sicurezza marittima prevista dal regolamento (CE) n. 725/2004[177]

·       far effettuare valutazioni di sicurezza dei porti, che devono essere riviste, ove opportuno, e, in ogni caso, almeno una volta ogni cinque anni;

·       elaborare, mantenere e aggiornare, in base alla conclusioni della valutazione di sicurezza, un piano di sicurezza del porto, in cui siano individuate le procedure da seguire, le misure da attuare e le azioni da intraprendere; anche per il piano di sicurezza è previsto un riesame almeno ogni cinque anni;

·       monitorare l'attuazione dei piani di sicurezza dei porti;

·       istituire un sistema di livelli di sicurezza per ogni porto o parte del porto sulla base di quelli definiti dal regolamento n. 725/2004, che prevede:

-    un «Livello di sicurezza 1» ossia il livello per cui vanno costantemente mantenute misure di sicurezza minime adeguate,

-    un «Livello di sicurezza 2» ossia il livello per cui vanno mantenute adeguate misure di sicurezza supplementari per un determinato periodo, in conseguenza di un incremento del rischio che si verifichi un problema di sicurezza,

-    un «Livello di sicurezza 3» ossia il livello per cui vanno mantenute adeguate misure di sicurezza specifiche, per il periodo limitato in cui un problema di sicurezza è probabile ed imminente, anche quando non sia possibile individuare l'obiettivo specifico.

·       ad individuare un agente di sicurezza del porto, per quanto possibile distinto da quello degli altri porti, che funge da punto di contatto[178] per le questioni attinenti alla sicurezza portuale, e, in quanto tale, comunica alla Commissione l’elenco dei porti interessati dalla direttiva e le eventuali modifiche dell’elenco. Gli Stati membri possono designare per gli aspetti di sicurezza portuale il punto di contatto nominato a norma del regolamento (CE) n. 725/2004

Gli Stati membri istituiscono, poi, un sistema che garantisca una supervisione adeguata e periodica dei piani di sicurezza dei porti e della loro applicazione.

È compito degli Stati membri predisporre sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive per le ipotesi di violazione delle disposizioni nazionali di attuazione della direttiva.

 

Il termine di recepimento della direttiva è fissato al 15 giugno 2007.


Direttiva 2005/71/CE

 

(Procedura per l’ammissione di cittadini di paesi terzi a fini di ricerca scientifica)

 

 

A seguito dell’approvazione nel corso dell’esame da parte della XIV Commissione dell’emendamento 1.10 della I Commissione, la direttiva 2005/71/CE è stata espunta dall’allegato A del disegno di legge in esame e inserita nell’allegato B, al fine di consentire l'espressione del parere parlamentare sullo schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva.

L’emendamento 1.33 del relatore ha inoltre stabilito che il medesimo schema di decreto legislativo debba essere corredato dalla relazione tecnica e che su di esso si esprimano le Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari. L’emendamento 1.33 ha previsto infine che il Governo, qualora non intenda conformarsi alle condizioni formulate al fine di garantire il rispetto dell’art. 81, quarto comma, Cost., deve sottoporre i testi (corredati delle necessarie informazioni integrative) a un nuovo parere delle Commissioni competenti per i profili finanziari, che si pronunciano entro 20 giorni.

Finalità e contenuto della direttiva

Le disposizioni recate dalla direttiva 2005/71/CE del Consiglio del 12 ottobre 2005 sono volte a favorire l’ammissione e la mobilità dei ricercatori di Paesi terzi nel territorio dell’Unione.

 

La direttiva si colloca nel quadro delle decisioni assunte nel marzo 2000 dal Consiglio europeo di Lisbona, che, con l’obiettivo di rilanciare la competitività dell’economia europea, ha approvato, tra l’altro, la realizzazione di uno Spazio europeo della ricerca.

Per quanto riguarda le finalità della direttiva, nei consideranda si rileva che la globalizzazione dell’economia richiede una maggiore mobilità dei ricercatori, come ha riconosciuto anche il sesto programma quadro della Comunità europea[179], e una crescente apertura dei programmi di ricerca nazionali ed europei a ricercatori e gruppi di ricerca di Paesi terzi.

La direttiva intende contribuire alla realizzazione di tali obiettivi favorendo l’ammissione e la mobilità dei cittadini di Paesi terzi a fini di ricerca, con lo scopo di porre la Comunità nella condizione di esercitare un maggiore richiamo nei confronti dei ricercatori di tutto il mondo e di migliorare le sue capacità di polo di ricerca a livello internazionale. Si sottolinea tra l’altro che, per conseguire entro il 2010 l’obiettivo fissato dal Consiglio europeo di Barcellona (marzo 2002) di investire il 3% del PIL nella ricerca, sono necessari 700.000 ricercatori, anche provenienti da Paesi terzi; ci si propone pertanto (punto 11 dei consideranda) di agevolare l’ammissione di questi ultimi, non richiedendo più, ove previsto, il rilascio di un permesso di lavoro oltre a quello di soggiorno.

 

La direttiva definisce una specifica procedura di ammissione per i cittadini di Paesi terzi che intendano realizzare un progetto di ricerca scientifica in uno degli Stati membri e che a tal fine necessitino di un periodo di soggiorno di durata superiore a tre mesi.

Più specificamente, la direttiva si applica ai ricercatori dei Paesi terzi selezionati da un istituto di ricerca per svolgere un progetto di ricerca (art. 2).

Sono espressamente esclusi dall’ambito di applicazione della direttiva (art. 3):

§      i richiedenti asilo.

 

Presupposto per l’applicazione del diritto di asilo è la nozione di rifugiato internazionale, cioè di colui che, direttamente (mediante provvedimento di espulsione o impedimento al rientro in patria) o indirettamente (per l’effettivo o ragionevolmente temuto impedimento dell’esercizio di uno o più diritti o libertà fondamentali), sia stato costretto dal Governo del proprio Paese ad abbandonare la propria terra e a “rifugiarsi” in un altro Paese, chiedendovi asilo. Questa nozione risulta ulteriormente specificata dall’art. 1 della Convenzione di Ginevra (ratificata dalla L. 24 luglio 1954, n. 722), che indica i seguenti motivi per i quali si ha diritto allo status di rifugiato: discriminazioni fondate sulla razza, sulla nazionalità (cittadinanza o gruppo etnico) sull’appartenenza ad un determinato gruppo sociale; limitazioni al principio della libertà di culto; persecuzione per le opinioni politiche;

 

§      coloro che sono tutelati da forme di protezione temporanea sussidiaria.

 

Si tratta dei profughi che lasciano il proprio Paese non a causa di misure di discriminazione individuale cui siano stati sottoposti (come i richiedenti asilo), bensì al verificarsi di gravi eventi (guerra civile, violenze generalizzate, aggressioni esterne, catastrofi naturali etc.);

 

§      i cittadini di Paesi terzi che chiedono di soggiornare in uno Stato membro come studenti ai sensi della direttiva 2004/114/CE per svolgere attività di ricerca per il conseguimento di un dottorato, per i quali sono mantenuti propri canali di ammissione;

 

La direttiva 2004/114/CE del 13 dicembre 2004, contenuta nella legge comunitaria 2005 (L. 29/2006; allegato A), ma non ancora recepita nel nostro ordinamento, stabilisce le condizioni e le procedure per l’ingresso e il soggiorno dei cittadini dei Paesi terzi, che si recano nel territorio degli Stati membri, per un periodo superiore ai tre mesi, per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato. Il possesso dei requisiti necessari per l’ammissione comporta il rilascio da parte delle autorità competenti di un permesso di soggiorno. Per gli studenti il permesso di soggiorno deve essere di durata pari ad un anno ed è rinnovabile;

 

§      i cittadini di Paesi terzi la cui espulsione sia stata sospesa per motivi di fatto o di diritto;

§      i ricercatori che siano stati assegnati da un istituto di ricerca ad altro istituto di ricerca in un altro Stato membro.

 

La specifica procedura di ammissione prevista dalla direttiva si articola nelle seguenti fasi:

§      gli istituti di ricerca che intendono accogliere ricercatori secondo la procedura di ammissione stabilita dalla direttiva devono ottenere dalle autorità dello Stato membro interessato un’autorizzazione preventiva, della durata minima di cinque anni, che certifichi, tra l’altro, che tali istituti svolgono attività di ricerca (art. 5);

§      l’istituto di ricerca sottoscrive quindi con il ricercatore una convenzione di accoglienza, che impegna il ricercatore alla realizzazione del progetto e l’istituto ad accoglierlo a tal fine.

La direttiva individua le condizioni (art. 6) la cui compresenza è richiesta per la firma della convenzione di accoglienza. L’istituto di ricerca può sottoscrivere la convenzione soltanto se:

§      il progetto di ricerca è stato accettato dagli organi di istituto previa verifica della sua validità e durata, delle disponibilità finanziarie per la realizzazione, della congruità dei titoli del ricercatore rispetto all’oggetto della ricerca;

§      il ricercatore dispone durante il soggiorno di adeguate risorse finanziarie mensili “per far fronte alle necessità” e alle spese per il viaggio di ritorno e di un’assicurazione per malattia;

§      nella convenzione sono specificati il rapporto giuridico e le condizioni di lavoro dei ricercatori.

Sono inoltre precisati (art. 7) i requisiti dei ricercatori per l’ammissione in uno Stato membro, che sono:

§      il possesso di un titolo di viaggio valido;

§      la sottoscrizione con un istituto di ricerca della citata convenzione di accoglienza;

§      il non essere considerato una minaccia per l’ordine, la sicurezza o la sanità pubblica.

All’accertamento del possesso dei requisiti necessari per l’ammissione consegue il rilascio da parte delle autorità nazionali competenti di un permesso di soggiorno della durata minima di un anno (o eventualmente più breve in relazione ai tempi di svolgimento del progetto di ricerca); tale permesso è rinnovabile se permangono le condizioni necessarie per il suo rilascio, ferma restando la possibilità di revoca o di rifiuto di rinnovo (art. 10) al venir meno dei requisiti o per motivi di sicurezza o di ordine pubblico o di sanità pubblica.

La decisione in merito al soggetto (ricercatore o istituto) tenuto a richiedere il permesso di soggiorno viene rimessa ai singoli Stati membri (art. 14).

Sono previste inoltre norme volte a tutelare l’unità familiare (art. 9): ai membri della famiglia del ricercatore è rilasciato un permesso di soggiorno di durata pari a quella del permesso concesso al ricercatore.

La direttiva prevede specifiche garanzie procedurali a favore dei ricercatori (art. 15): le autorità dei Paesi membri sono tenute ad esaminare tempestivamente le richieste di permesso di soggiorno ed a notificare agli interessati le decisioni di reiezione con l’ indicazione degli eventuali strumenti di ricorso e dei termini per proporre l’azione.

La direttiva riconosce una serie di diritti ai ricercatori ammessi (art. 12); essi possono insegnare, nel rispetto delle norme vigenti a livello nazionale e nei limiti fissati dagli Stati membri e hanno diritto alla parità di trattamento con i cittadini dello Stato membro ospitante per quanto riguarda:

§      il riconoscimento dei diplomi, dei certificati e degli altri titoli professionali, conformemente alle procedure nazionali in materia;

§      le condizioni di lavoro, comprese le condizioni di retribuzione e di licenziamento;

§      l’applicazione del regime di sicurezza sociale a se stessi e ai loro familiari;

§      le agevolazioni fiscali;

§      l’accesso ai beni e ai servizi e l’offerta di beni e servizi destinati al pubblico.

Specifiche disposizioni (art. 13) garantiscono la mobilità dei ricercatori all’interno dei Paesi comunitari, snellendo gli adempimenti relativi a soggiorni necessari per lo svolgimento del progetto di ricerca.

 

Il termine di recepimento della direttiva è fissato al 12 ottobre 2007.

La legislazione nazionale

La normativa italiana in materia di immigrazione prevede già procedure semplificate per l’ammissione dei ricercatori stranieri non comunitari.

L’art. 27 del testo unico sull’immigrazione (D.Lgs. 286/1998[180]) stabilisce che lavoratori non comunitari appartenenti a specifiche categorie, in possesso di determinati requisiti, possono entrare in Italia indipendentemente dalle quote stabilite ogni anno dai decreti sui flussi (cosiddetti ingressi fuori quota).

 

L’immigrazione dei cittadini stranieri non appartenenti all’Unione europea è infattio regolata secondo il sistema delle quote programmatiche di ingresso.

Ogni anno il Governo, sulla base della necessità di manodopera interna, stabilisce nell’ambito del decreto di programmazione dei flussi il numero di stranieri che possono entrare nel nostro Paese. Le quote sono suddivise per lavoro subordinato (stagionale e non) e autonomo.

 

Tra le categorie che possono usufruire degli ingressi fuori quota, espressamente indicate dall’art. 27, co. 1, del testo unico, sono compresi i professori universitari e i ricercatori destinati a svolgere in Italia un incarico accademico o un’attività retribuita di ricerca presso università, istituti di istruzione e di ricerca operanti in Italia.

Per entrare in Italia i ricercatori non comunitari devono, come tutti i cittadini stranieri, essere in possesso di un visto di ingresso rilasciato da una rappresentanza diplomatica o consolare italiana.

 

Si ricorda tuttavia che non sempre è necessario il visto d’ingresso: il Ministero degli affari esteri redige l’elenco dei Paesi i cui cittadini sono soggetti ad obbligo di visto, anche in attuazione di specifici accordi internazionali e definisce le diverse tipologie dei visti d’ingresso. Il rilascio del visto di ingresso è subordinato alla presenza di una serie di condizioni: lo straniero deve possedere requisiti idonei a confermare lo scopo e le condizioni del soggiorno.

 

Il datore di lavoro che intenda assumere uno straniero presenta una richiesta nominativa di nulla osta al lavoro allo Sportello unico per l’immigrazione istituito presso la prefettura[181].

Per i procedimenti di rilascio di nulla osta al lavoro relativi agli ingressi fuori quota (tra i quali rientrano, come già detto, quelli concernenti i ricercatori), non è richiesta la preventiva verifica, da parte della competente Direzione provinciale del lavoro, della sussistenza di eventuali richieste presentate da parte di un lavoratore nazionale o comunitario per il medesimo impiego (art. 40, comma 1, del D.P.R. 394/1999[182], regolamento di attuazione del testo unico).

Per i professori universitari e i ricercatori stranieri il rilascio del nulla osta al lavoro è però subordinato ad una richiesta di assunzione – anche a tempo indeterminato – da parte dell’università o dell’ente di ricerca (pubblici o privati che siano), attestante tra l’altro il possesso dei requisiti professionali necessari per l’espletamento delle relative attività (art. 40, comma 6, del D.P.R. 394/1999).

 

Si ricorda peraltro che professori universitari e ricercatori stranieri possono entrare in Italia anche per effettuare prestazioni di lavoro autonomo (art. 40, comma 22, del D.P.R. 394/1999). Anche in questo caso, i corrispondenti ingressi per lavoro autonomo sono al di fuori delle quote stabilite dal decreto annuale sui flussi.

 

Lo Sportello per l’immigrazione, compiute le verifiche previste, notifica l’autorizzazione al lavoro al datore di lavoro e contestualmente la invia alla rappresentanza diplomatica o consolare italiana nel Paese di residenza dell’interessato per consentire a quest’ultimo di richiedere il visto di ingresso.

Una volta entrato nel territorio nazionale, ogni straniero deve fare richiesta[183] del permesso di soggiorno entro otto giorni al questore della provincia in cui si trova; il permesso è rilasciato per le attività previste dal visto di ingresso.

 

Come sopra illustrato, l’ingresso di ricercatori stranieri nel nostro Paese è disciplinato dalla normativa sull’immigrazione, con disposizioni di maggior favore; va segnalato inoltre che l’ordinamento degli enti pubblici di ricerca consente l’eventuale impiego di studiosi stranieri a tempo determinato ed a particolari condizioni.

In particolare (ai sensi degli artt. 20, comma 3, e 23, comma 8, del D.Lgs. 127/2003[184], recante riordino del Consiglio nazionale delle ricerche), gli enti compresi nel comparto delle istituzioni e degli enti di ricerca e sperimentazione, vigilati dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca[185] nonché gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico possono assumere con chiamata diretta per lo svolgimento di specifici progetti (e comunque per un periodo non superiore a cinque anni) ricercatori o tecnologi italiani o stranieri, nel limite del 10 per cento dell’organico e tenendo conto delle disponibilità di bilancio; tale disposizione, ai sensi dell’art 23, comma 8, del citato D.Lgs. 127/2003, si applica a tutti gli enti.

Si segnala, comunque, per completezza di informazione, che gli enti di ricerca sopra citati possono avvalersi di studiosi anche stranieri reclutati per chiamata diretta a tempo indeterminato nei limiti del 3 per cento dell’organico (artt. 20, comma 2, e 23, comma 8, del D.Lgs. 127/2003).


Direttiva 2005/81/CE

 

(Trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche nonché fra determinate imprese)

 

 

La direttiva 2005/81/CE modifica la direttiva 80/723/CEE, concernente la trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche nonché fra determinate imprese.

In particolare, viene modificato l’articolo 2, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 80/723/CEE, relativamente all’individuazione delle imprese soggette all’obbligo di tenere una contabilità separata.

Si segnala che, nel corso dell’esame parlamentare, la direttiva 2005/81/CE è stata stralciata dall’Allegato A ed inserita nell’Allegato B (Em. 1.30 Relatore).

 

La direttiva 80/723/CEE prescrive agli Stati membri di assicurare la trasparenza delle relazioni finanziarie tra i poteri pubblici e le imprese pubbliche, nonché all'interno di talune imprese. Le imprese soggette all'obbligo di tenere una contabilità separata sono le imprese che fruiscono di diritti speciali o esclusivi riconosciuti da uno Stato membro, a norma dell'articolo 86, paragrafo 1, del trattato, ovvero le imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale, a norma dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato, le quali, in relazione a tali servizi, ricevano aiuti di Stato in qualsiasi forma e che esercitino anche altre attività.

Gli Stati membri hanno la possibilità di concedere compensazioni alle imprese incaricate della prestazione di servizi d'interesse economico generale per coprire i costi specifici di tali servizi. Tuttavia queste compensazioni non devono superare quanto necessario per il funzionamento dei servizi in questione e non devono essere utilizzate per il finanziamento di attività che esulino dal servizio d'interesse economico generale.

In base alla direttiva 80/723/CEE, nel testo originario, la tenuta di contabilità separate è necessaria soltanto quando le imprese incaricate della fornitura di servizi d'interesse economico generale ricevano aiuti di Stato.

 

Con la sentenza del 24 luglio 2003, relativa alla causa C-280/00 Altmark Trans GmbH, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha ritenuto che, a determinate condizioni, le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.

In particolare la Corte di giustizia ha precisato che le compensazioni non costituiscono aiuti di Stato se sono rispettate le seguenti condizioni:

·       l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'assolvimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro;

·       i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente, al fine di evitare che essa comporti un vantaggio economico atto a favorire l'impresa beneficiaria rispetto a imprese concorrenti;

·       la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire tutti o parte dei costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di tali obblighi;

·       il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un'analisi dei costi in cui un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, sarebbe incorsa per adempiere tali obblighi, tenendo conto degli introiti ad essi attinenti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi.

La Commissione ha, tuttavia, rilevato che, indipendentemente dalla qualificazione giuridica delle compensazioni degli obblighi di servizio pubblico alla luce dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, l'obbligo di tenere contabilità separate deve incombere a tutte le imprese beneficiarie di dette compensazioni, le quali svolgano anche attività che esulano dal servizio d'interesse economico generale. Soltanto la tenuta di una contabilità separata permette, infatti, di identificare i costi imputabili al servizio d'interesse economico generale e di calcolare l'importo corretto della compensazione. La direttiva 2005/81/CE provvede ad affermare questo principio.

 

La direttiva 2005/81/CE modifica la seconda parte della richiamata lettera d) dell’articolo 2, paragrafo 1, recante la definizione delle imprese soggette all’obbligo di tenere una contabilità separata. Vengono così sottoposte a tale obbligo le imprese che, fruendo di diritti speciali o esclusivi riconosciuti dallo Stato o essendo incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale, ricevano “compensazioni in qualsiasi forma per prestazioni di servizio pubblico in relazione ai servizi”, esercitando contemporaneamente anche altre attività; il testo precedente faceva invece riferimento alle imprese che in relazione a tali servizi ricevano “aiuti di Stato in qualsiasi forma, in particolare contributi, sussidi o indennizzi”.

 

Il termine per il recepimento, a norma dell’articolo 2, è fissato al 19 dicembre 2006.

 

La direttiva 80/723/CEE, modificata da ultimo dalla direttiva 2000/52/CE, è stata attuata nell’ordinamento italiano con il decreto legislativo 11 novembre 2003, n. 333[186].

Il recepimento della presente direttiva comporterà la modifica dell’articolo 2, comma 1, lettera d), del richiamato decreto legislativo n. 333 del 2003.


Direttiva 2005/85/CE

 

(Procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato)

 

La direttiva 2005/85/CE in esame, contenuta nel disegno di legge originario presentato dal Governo (A.C. 1042) nell’allegato A, è stata spostata nell’allegato B, a seguito dell’approvazione degli identici emendamenti 1.11 della I Commissione e 1.24 del Governo. Ciò comporta l’obbligo da parte del Governo di presentare alle Camere il relativo schema di decreto legislativo di recepimento della direttiva per il parere delle competenti commissioni parlamentari.

L’emendamento 1. 33 del relatore ha inoltre stabilito che il medesimo schema di decreto legislativo debba essere corredato dalla relazione tecnica e che su di esso si esprimano le Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari. L’emendamento ha previsto inoltre che il Governo, qualora non intenda conformarsi alle condizioni formulate al fine di garantire il rispetto dell’art. 81, quarto comma, Cost., deve sottoporre i testi (corredati delle necessarie informazioni integrative) a un nuovo parere delle Commissioni competenti per i profili finanziari, che si pronunciano entro 20 giorni.

Finalità e contenuto della direttiva

La direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1° dicembre 2005, definisce un quadro minimo di norme, valide per tutti i Paesi dell’Unione europea, relative a due aspetti della disciplina in materia di asilo: il riconoscimento e la revoca dello status di rifugiato.

Gli obiettivi della direttiva sono sostanzialmente quelli di limitare il fenomeno degli spostamenti di richiedenti asilo tra Paesi membri dovuti ai diversi sistemi normativi in essi vigenti in materia (punto 6 dei consideranda) e di favorire l’adozione di procedure efficienti e rapide per il riconoscimento e la revoca dello status di rifugiato.

 

La direttiva si articola in sei capi relativi a:

§      Disposizioni generali (Capo I);

§      Principi fondamentali e garanzie (Capo II);

§      Procedure di primo grado (Capo III);

§      Procedure di revoca dello status di rifugiato (Capo IV);

§      Procedure di impugnazione (Capo V);

§      Disposizioni generali e finali (Capo VI).

 

Il Capo I reca le disposizioni generali della direttiva. In particolare, viene definito l’oggetto (art. 1) e il campo di applicazione della direttiva (art. 3). La direttiva si applica alle domande di asilo presentate nel territorio (o alla frontiera) degli Stati membri (ma non presso le rappresentanze diplomatiche). Le domande di asilo la cui procedura di esame rientra nella presente direttiva sono quelle presentate a norma della Convezione di Ginevra e quelle previste all’art. 15 della direttiva 2004/83/CE.

La Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 ratificata dall’Italia con la L. 722/1954[187] indica (art. 1) i motivi per i quali si ha diritto allo status di rifugiato:

§         discriminazioni fondate sulla razza;

§         discriminazioni fondate sulla nazionalità (cittadinanza o gruppo etnico);

§         discriminazioni fondate sull’appartenenza ad un determinato gruppo sociale;

§         limitazioni al principio della libertà di culto;

§         persecuzione per le opinioni politiche.

Accanto a queste situazioni, l’art. 15 della direttiva 2004/83/CE[188] individua altre fattispecie meritevoli di protezione definita “sussidiaria”: si tratta di eventi gravi, quali la condanna a morte o all’esecuzione, la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo paese di origine ovvero la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile, derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale.

La direttiva, inoltre, prevede la designazione da parte di ciascun Paese membro di una autorità competente per l’esame delle domande di asilo (art. 4) e riconosce agli Stati membri la possibilità di introdurre o mantenere in vigore disposizioni più favorevoli sulle procedure di riconoscimento e revoca dello status di rifugiato, se compatibili con la direttiva (art. 5).

 

Il Capo II contiene una serie di disposizioni relative alla tutela dei diritti dei richiedenti asilo.

Vengono, innanzitutto, disciplinate dettagliatamente le modalità di accesso alla procedura (art. 6) prevedendo due possibilità: gli Stati membri possono esigere che le domande siano presentate personalmente dall’interessato, oppure anche da parte di un richiedente a nome delle persone a suo carico.

Coloro che presentano richiesta per il riconoscimento dello status di rifugiato possono risiedere, pur senza aver diritto a un titolo di soggiorno, nel Paese dove hanno presentato la domanda fino alla adozione della decisione finale (art. 7).

Di particolare rilievo la disposizione che vieta di respingere o non considerare le domande che non sono state presentate tempestivamente (art. 8).

Un gruppo di disposizioni del Capo II attiene alla disciplina della comunicazione e informazione nei confronti del richiedente asilo.

Innanzitutto, le decisioni sulle domande devono essere comunicate per iscritto e, nel caso in cui la domanda sia respinta, la decisione deve essere motivata (art. 9).

Inoltre, il richiedente ha diritto, se ne fa richiesta, di sostenere un colloquio personale sulla sua domanda di asilo, in condizioni di riservatezza adeguate, sul quale deve essere redatto un verbale (artt. 12, 13 e 14).

Più in generale, il richiedente asilo ha il diritto di essere informato in una lingua a lui comprensibile della procedura da seguire e di ricevere, se necessario, l’assistenza di un interprete (art. 10).

In materia di assistenza legale sono previste garanzie in ogni fase del procedimento, quali la possibilità di consultare un avvocato o consulente legale. Le spese legali sono gratuite nel caso di decisione negativa (art. 15).

Sono previste ulteriori garanzie per i minori non accompagnati (art. 17).

 

Il Capo III attiene alle procedure di primo grado relative all’esame delle domande di asilo.

Da segnalare la possibilità per gli Stati membri di istituire due tipi di procedure: una ordinaria per la generalità dei casi e una accelerata per una serie tassativamente individuata di situazioni specifiche (art. 23).

La procedura accelerata è destinata a due categorie distinte di domande di asilo: si tratta, da un lato, delle domande verosimilmente fondate o quelle presentate da persone con particolari bisogni, dall’altro, delle domande che presentano una serie di irregolarità o le cui circostanze di presentazione destano sospetti sulla loro fondatezza.

In questa categoria rientrano tra le altre le domande contenenti dati falsi o incompleti, o reiterate in assenza di nuovi elementi. Vi fanno, inoltre, parte le domande presentate da soggetti entrati illegalmente, o destinatari di una decisione di espulsione, oppure da un richiedente che costituisca un pericolo per la sicurezza nazionale.

Sono considerate infondate le domande di asilo presentate da coloro che provengono da un Paese di origine ritenuto “sicuro” (art. 23, paragrafo 4, lettera c), salvo che il richiedente “invochi gravi motivi” per ritenere che esso non sia tale nelle specifiche circostanze che lo riguardano (art. 31, paragrafo 1). Spetta al Consiglio, su proposta della Commissione e con il parere del Parlamento europeo, definire l’elenco dei “Paesi di origine sicuri” (art. 29).

Viene, inoltre, prevista la possibilità di non esaminare le domande, cosiddette irricevibili, che, per diversi motivi, rendono superfluo l’avvio della procedura di esame (art. 25); si tratta per esempio di richiedenti asilo cui è già stato riconosciuto lo status di rifugiato, oppure che godono di un trattamento equivalente.

Gli Stati membri possono prevedere procedure specifiche per le domande reiterate e per quelle presentate ed esaminate nei posti di frontiera (art. 24).

In particolare, per quanto riguarda le procedure di frontiera, la direttiva da facoltà agli Stati membri di adottare procedure speciali per decidere direttamente alla frontiera sulle richieste di asilo, senza permettere l’ingresso dei richiedenti, ma garantendo loro le forme di tutela previste dal Capo II (art. 35, paragrafo 1).

Tuttavia, gli stati membri possono mantenere in vigore disposizioni vigenti, anche in deroga a tali garanzie, a patto di mantenere un sistema minimo di diritti, quali, ad esempio, il diritto all’informazione e all’assistenza legale (art. 35, paragrafo 2).

In ogni caso, il procedimento deve concludersi entro quattro settimane, trascorse le quali il richiedente deve essere ammesso nel territorio dello Stato e la sua domanda deve essere esaminata secondo la procedura prevista in generale dalla direttiva.

Il procedimento per la revoca dello status di rifugiato è oggetto del Capo IV. L’inizio del procedimento di revoca ha inizio in qualsiasi momento, qualora emergono fatti nuovi che possono giustificare il riesame del caso (art. 37).

Anche nel corso del procedimento di riesame all’interessato sono garantiti i diritti spettanti al richiedente (diritto ad essere informato, ad essere sentito personalmente, ecc.).

 

Tutti i richiedenti asilo, ai sensi del Capo V, devono poter presentare ricorso contro qualsiasi decisione, compresi i casi di domande considerate irricevibili e di quelle per le quali si è deciso di non proseguire l’esame.

Tuttavia, la presentazione del ricorso non consente automaticamente all’interessato di rimanere nel territorio del Paese dove ha presentato la domanda. Spetta, infatti, a ciascuno Stato membro stabilire se l’atto di impugnazione comporti o meno un effetto sospensivo sulla decisione di allontanamento conseguente al rigetto della domanda di asilo (art. 39).

 

Il Capo VI contiene le disposizioni generali e finali, tra cui i termini per il recepimento (art. 43). La direttiva prevede due fasi di attuazione: entro il 1° dicembre 2007 ciascun Paese membro dovrà adottare le misure legislative e amministrative per il recepimento di larga parte delle disposizioni della direttiva. Un altro anno di tempo è concesso per l’attuazione delle norme relative al diritto all’assistenza legale di cui all’art. 15 della direttiva (entro il 1° dicembre 2008).

Inoltre, le disposizioni di recepimento si applicheranno solamente alle domande di asilo presentate dopo il 1° dicembre 2007 e non anche a quelle pendenti a tale data (art. 44).

 

Il quadro comunitario

La direttiva 2005/85 in esame costituisce l’atto conclusivo della prima fase del processo inaugurato a Tampere nel 1999.

Nel Consiglio europeo di Tampere, in Finlandia, dell’ottobre 1999 è stata definita una politica comune dell’Unione europea in materia di immigrazione e di asilo come politica di carattere globale che abbraccia le questioni della politica, dei diritti umani e dello sviluppo dei Paesi d’origine dei flussi migratori.

In base a quanto stabilito a Tampere, la politica comune dell’Unione in materia di asilo e migrazione dovrà svolgersi secondo quattro direttrici d’azione. Una di esse riguarda un regime europeo comune in materia di asilo, secondo la quale l’Unione e gli Stati membri riconoscono l’importanza del rispetto assoluto del diritto di chiedere asilo. Per questo occorre provvedere nel breve periodo all’armonizzazione delle disposizioni nazionali in materia di asilo per permettere di determinare con chiarezza e praticità lo Stato competente per l’esame delle domande di asilo, per prevedere una procedura di asilo equa ed efficace e condizioni comuni minime per l’accoglienza dei richiedenti asilo nonché il ravvicinamento delle normative relative al riconoscimento e agli elementi sostanziali dello status di rifugiato.

Nel lungo periodo, le norme comunitarie dovrebbero indirizzarsi verso una procedura comune in materia di asilo e uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto l’asilo, valido in tutta l’Unione.

 

In attuazione delle decisioni del Consiglio europeo di Tampere sono state emanate varie direttive, oltre quella in esame:

§      la direttiva 2001/55 del 20 luglio 2001, recante norme minime per la concessione della protezione temporanea (recepita nell’ordinamento interno con il D.Lgs. 7 aprile 2003, n. 85);

§      la direttiva 2003/9 del 27 gennaio 2003, che introduce alcune norme minime comuni in relazione all'accoglienza dei richiedenti asilo (D.Lgs. 30 maggio 2005, n. 140);

§      la direttiva 2004/83 del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione a cittadini di Paesi terzi la qualifica di rifugiato (non ancora recepita[189]).

 

Il Consiglio europeo di Bruxelles del 5 novembre 2004 ha introdotto la seconda fase della politica comunitaria relativa all’asilo, che dovrebbe portare entro il 2010 alla creazione di una vera e propria procedura comune di asilo e di uno status uniforme dei rifugiati.

Il Consiglio di Bruxelles ha adottato un nuovo programma pluriennale, il cosiddetto programma dell’Aja, che indica una serie di iniziative pratiche per la cooperazione in materia di asilo.

La legislazione nazionale

Il diritto di asilo è tra i diritti fondamentali dell’uomo riconosciuti dalla nostra Costituzione. L’articolo 10, terzo comma, della Costituzione prevede infatti che lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.

L’istituto del diritto di asilo non coincide con quello del riconoscimento dello status di rifugiato, per il quale non è sufficiente che nel Paese di origine siano generalmente conculcate le libertà fondamentali, ma il singolo richiedente deve aver subito, o avere il fondato timore di poter subire, specifici atti di persecuzione.

Il dettato costituzionale sul diritto di asilo non è stato attuato, mancando ancora una legge organica che ne stabilisca le condizioni di esercizio, anche se la giurisprudenza ha stabilito la possibilità di riconoscere il diritto di asilo allo straniero anche in assenza di una disciplina apposita[190].

Il riconoscimento del rifugiato è, invece, entrato nel nostro ordinamento con l’adesione alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951[191], che definisce lo status di rifugiato, e alla Convenzione di Dublino del 15 giugno 1990, sulla determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità europea[192].

Sul piano del diritto interno rileva il decreto-legge n. 416 del 1989[193] (la cosiddetta “legge Martelli”) che disciplina le modalità per il riconoscimento dello status di rifugiato (ma non anche del diritto di asilo).

La legge Martelli è stata modificata nel corso della XIV legislatura dalla L. 189/2002[194] (c.d. “legge Bossi-Fini”).

Si tratta di un intervento di carattere transitorio adottato in attesa di una disciplina organica dell’intera materia. Infatti, l’obiettivo della legge è soprattutto quello di risolvere il problema dell’abuso delle richieste di asilo, presentate per aggirare le norme sull’immigrazione.

Al momento della approvazione della legge, era ancora in corso il procedimento di approvazione della direttiva in esame, alcuni dei contenuti – come l’introduzione di una procedura semplificata – sono stati comunque recepiti.

 

Le finalità sopra indicate sono perseguite in primo luogo attraverso il decentramento della procedura di esame delle domande di riconoscimento, al fine di accelerarne i tempi, con la costituzione di Commissioni territoriali ad hoc a cui sono trasferiti gran parte dei compiti della commissione centrale disciplinata dalla legge Martelli.

Inoltre, sempre con l’obiettivo di accelerare i tempi di esame, viene introdotta una procedura semplificata nei casi di istanze di asilo che, per le circostanze di presentazione, destino dubbi sulle reali motivazioni.

L’attuazione di queste disposizioni era subordinata all’adozione di un apposito regolamento, adottato successivamente con il D.P.R. 303/2004[195] che affianca e integra il regolamento di attuazione delle legge Martelli.

Secondo la disciplina risultante da tale legge e dalle modifiche apportate dalla L. 189/2002, lo straniero cui venga riconosciuta la condizione di rifugiato politico ha diritto all’ingresso e al soggiorno nel nostro Paese.

Lo straniero che intende entrare nel territorio nazionale per essere riconosciuto rifugiato deve rivolgere istanza motivata all’ufficio di polizia di frontiera. Sino alla definizione della procedura di riconoscimento, allo straniero viene rilasciato un permesso di soggiorno temporaneo (art. 1, comma 5, D.L. 416/1989).

L’accesso alla procedura di asilo rimane disciplinata dalle disposizioni previste dall’art. 1 del D.L. 416/1989: non è consentito l’ingresso in Italia agli stranieri che intendano chiedere il riconoscimento della condizione di rifugiato qualora l’interessato:

§      sia stato già riconosciuto rifugiato in altro Paese;

§      provenga da altro Paese, diverso da quello di appartenenza, che abbia aderito alla convenzione di Ginevra, nel quale abbia trascorso un periodo di soggiorno, non considerandosi tale il tempo necessario per il transito nel relativo territorio sino alla frontiera italiana;

§      abbia commesso crimini di guerra o altri gravi delitti nel proprio Paese;

§      sia stato condannato in Italia per uno dei delitti previsti dall’articolo 380 c.p.p.[196];

§      risulti pericoloso per la sicurezza dello Stato o appartenente ad associazioni di tipo mafioso o terroristiche o dedite al traffico di stupefacenti.

In tali casi lo straniero viene respinto alla frontiera.

 

La L. 189/2002 ha introdotto la previsione del trattenimento in appositi centri del richiedente asilo (art. 1-bis del D.L. 416/1990, introdotto dalla legge). Il trattenimento è disposto dal questore, per il tempo strettamente necessario alla definizione delle autorizzazioni alla permanenza nel territorio dello Stato. Il provvedimento di trattenimento è facoltativo nei seguenti casi:

§         per verificare la nazionalità o identità, qualora egli non sia in possesso dei documenti di viaggio o d’identità;

§         per verificare gli elementi su cui si basa la domanda di asilo;

§         in dipendenza del procedimento concernente il riconoscimento del diritto ad essere ammesso nel territorio dello Stato.

Il trattenimento è, invece, disposto in via obbligatoria:

§         a seguito della presentazione di una domanda di asilo presentata dallo straniero fermato per avere eluso o tentato di eludere il controllo di frontiera o subito dopo, o, comunque, in condizioni di soggiorno irregolare;

§         a seguito della presentazione di una domanda di asilo da parte di uno straniero già destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento.

In quest’ultimo caso lo straniero viene trattenuto nei centri di permanenza temporanea e assistenza. Si tratta di strutture già previste dal testo unico sull’immigrazione e destinate all’accoglienza degli immigrati extracomunitari in attesa di espulsione (art. 14). In tutti gli altri casi, il trattenimento viene attuato in appositi centri di identificazione, istituiti dalla L. 189/2002.

Nei casi di trattenimento non viene rilasciato il permesso di soggiorno temporaneo.

Competenti alla valutazione delle domande dei richiedenti asilo sono le Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato operanti presso le prefetture-uffici territoriali del Governo. Esse sono state introdotte dalla L. 189/2002 “per ridurre i tempi di esame delle istanze di asilo sostituendo ad un unico organi centrale competente una articolazione di organi a livello provinciale”[197].

In precedenza, l’organo competente era la Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato, disciplinata dal DPR 136/1990, ora trasformata dalla L. 189/2002 in Commissione nazionale per il diritto di asilo, alla quale sono affidati compiti di indirizzo e coordinamento delle commissioni territoriali, di formazione e aggiornamento dei componenti delle medesime commissioni, di raccolta di dati statistici oltre che poteri decisionali in tema di revoche e cessazione dello status concessi (art. 1-quinquies D.L. 416/1989, introdotto dalla legge 189).

 

Il procedimento relativo all’esame delle domande di asilo, disciplinato in precedenza principalmente dal regolamento di attuazione delle legge Martelli, il più volte citato D.P.R. 136/1990, è stato riformulato ad opera della L. 189/2002. L’innovazione principale consiste nella distinzione tra una procedura ordinaria, destinata alla generalità dei casi, e una procedura semplificata da attivare per l’esame delle domande di asilo presentate dagli stranieri fermati in condizioni irregolari, per esempio per aver eluso i controlli di frontiera, e da coloro che sono già destinatari di un provvedimento di espulsione o di respingimento. Si tratta delle stesse categorie per i quali è disposto il trattenimento obbligatorio nei centri di identificazione (per gli irregolari) o nei centri temporanei di permanenza (per coloro che devono essere espulsi o respinti).

La procedura ordinaria (art. 1-quater, D.L. 416/1989) prevede che le commissioni, una volta ricevuta dal questore la documentazione necessaria per il riconoscimento dello status di rifugiato (da trasmettere entro due giorni), provvedono entro trenta giorni all’audizione del richiedente, adottando la decisione nei successivi tre giorni. Nel corso dell’audizione è prevista la possibilità di ricorrere all’ausilio di interpreti e del colloquio viene redatto un verbale. Le decisioni devono essere motivate e comunicate all’interessato con l’indicazione delle modalità di impugnazione.

In attesa della conclusione del procedimento il questore rilascia un permesso di soggiorno valido per tre mesi, eventualmente rinnovabile (art. 2, comma 4, D.P.R. 303/2004).

Le decisioni delle commissioni territoriali possono essere impugnate davanti al il tribunale in composizione monocratica.

Nel caso della procedura semplificata (art. 1-ter D.L. 416/1989) sono dimezzati i tempi a disposizione della commissione territoriale per l’esame dell’istanza: quindici giorni in luogo di trenta. Inoltre, per coloro che sono destinatari di un provvedimento di espulsione e sono già trattenuti in un centro di permanenza temporanea, il trattenimento è prolungato di trenta giorni, su decisione dell’autorità giudiziaria e dietro richiesta del questore.

L’allontanamento non autorizzato dai centri di identificazione equivale alla rinuncia della domanda.

Anche la procedura semplificata prevede la possibilità di impugnare la decisione della commissione territoriale: in primo luogo è possibile chiederne il riesame davanti alla stessa commissione territoriale che si è espressa in prima istanza, integrata da un componente della commissione nazionale. Inoltre, è possibile presentare ricorso presso il tribunale in composizione monocratica. Il ricorso – che può essere presentato anche all’estero tramite le rappresentanze diplomatiche – non sospende il provvedimento di allontanamento. Però il prefetto può concedere all’interessato l’autorizzazione a rimanere sul territorio nazionale fino all’esito del ricorso.

Le nuove procedure sopra descritte sono diventate operative solamente con l’entrata in vigore del citato regolamento di attuazione previsto dalla L. 189/2002, adottato con il D.P.R. 303/2004[198].

 


 

Direttiva 2005/89/CE

 

(Sicurezza dell’approvvigionamento di elettricità e per gli investimenti nelle infrastrutture)

 

 

La direttiva 2005/89 del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 gennaio 2006, inserita nell’Allegato B a seguito dell’approvazione da parte della XIV Commissione dell’emendamento del Governo 1.16, detta un quadro di regole volte a garantire il buon funzionamento del mercato dell’elettricità all'interno dell'Unione europea, tutelando la sicurezza degli approvvigionamenti e assicurando, altresì, un livello adeguato di concorrenza all'interno dell'Unione europea.

 

A tal fine la direttiva in esame, nel primo considerando, richiama espressamente la fondamentale direttiva 2003/54/CE sul mercato interno dell’energia elettrica dove si ribadisce espressamente che il conseguimento di un elevato livello di sicurezza negli approvvigionamento di energia è presupposto essenziale per la realizzazione di un mercato comune ed efficiente dell'energia in Europa. A tal fine la citata direttiva 2003/54/CE prevede la possibilità per gli Stati membri di imporre specifici obblighi alle imprese che operano nel settore elettricità al fine di evitare sprechi nella capacità di generazione.

 

Nel terzo considerando si osserva, quindi, che un mercato unico concorrenziale dell'elettricità nell'UE richiede politiche di sicurezza degli approvvigionamento di energia elettrica e la fissazione di regole trasparenti, non discriminatorie e compatibili con le esigenze di un simile mercato.

Pertanto, la direttiva in commento affida agli Stati membri la definizione, in materia di sicurezza degli approvvigionamenti, di tali politiche, nonché la definizione dei ruoli e delle responsabilità delle autorità competenti, degli stessi Stati membri e di tutti gli attori del mercato, allo scopo di garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di energia elettrica e il buon funzionamento del mercato interno, evitando al contempo la creazione di ostacoli all'ingresso di nuovi operatori nel mercato dell'elettricità.

 

Nell’applicare le citate misure gli Stati membri devono tener conto della necessità di:

§      assicurare la continuità delle forniture elettriche;

§      definire un quadro regolamentare trasparente e stabile;

§      studiare il mercato interno e le possibili forme di cooperazione transfrontraliere in materia di sicurezza degli approvvigionamenti di elettricità;

§      diversificare la produzione di elettricità per assicurare un ragionevole equilibrio tra i diversi combustibili;

§      effettuare manutenzioni regolari e rinnovare costantemente le reti di trasporto e distribuzione allo scopo di  mantenerle efficaci;

§      garantire sufficienti capacità di trasmissione e generazione di riserva, incoraggiando la creazione di mercati all’ingrosso liquidi;

§      ridurre il tasso di crescita tendenziale della domanda di elettricità, allo scopo di rispettare gli impegni in campo ambientale;

§      promuovere l'adozione di nuove tecnologie.

 

Gli Stati membri devono, altresì, garantire che nessuna misura adottata ai sensi della presente direttiva sia discriminatoria o costituisca un onere eccessivo per gli operatori del mercato, compresi i nuovi entranti e le imprese con una quota di mercato ridotta. Inoltre, prima di adottarle devono valutare l'impatto delle misure sul costo dell'elettricità per i clienti finali.

Con riferimento alla sicurezza operativa della rete gli Stati membri o le autorità competenti garantiscono che i gestori dei sistemi di trasmissione stabiliscano norme e obblighi operativi minimi di sicurezza della rete, previa consultazione degli attori interessati i con i quali esistono delle interconnessioni.

La direttiva prevede, altresì, misure specifiche necessarie al mantenimento dell’equilibrio tra offerta e domanda al fine di evitare che gli Stati membri adottino misure di intervento incompatibili con la concorrenza.

 

Gli Stati membri devono assicurare, inoltre, un quadro regolamentare di sostegno adeguato e stabile che consenta ai gestori dei sistemi di trasmissione di investire, mantenere e rinnovare le reti e garantire, al contempo, che questi forniscano informazioni circa le loro intenzioni di investimento. Gli Stati membri possono altresì chiedere ai gestori anche informazioni sugli investimenti attinenti alla costruzione di linee interne che incidono materialmente sulla predisposizione di interconnessioni transfrontaliere.

 

La direttiva è entrata in vigore il 24 febbraio 2006.

Il termine di recepimento della direttiva da parte degli Stati membri è fissato al 24 febbraio 2008.


Direttiva 2005/94/CE

 

(Misure comunitarie di lotta contro l’influenza aviaria)

 

 

Il testo approvato dalla XIV Commissione include la direttiva in esame nell’Allegato B anzichè nell’allegato A (Em.1.31 Relatore). Lo schema di decreto legislativo dovrà essere pertanto sottoposto al parere delle commissioni parlamentari competenti.

Tale modifica appare motivata dall’opportunità di verificare nel corso dell’esame parlamentare dello schema di decreto legislativo l’effettiva assenza di maggiori oneri a carico della finanza pubblica (cfr. in tal senso il parere della Commissione Bilancio della  Camera del 6 luglio scorso).

 

Si ricorda che la direttiva 2005/94/CE detta una nuova disciplina, sostitutiva della direttiva 92/40/CEE[199] (della quale viene disposta l’abrogazione con decorrenza 1° luglio 2007[200]), che aveva stabilito misure comunitarie per eliminare e prevenire la diffusione dell’influenza aviaria negli allevamenti di pollame in cui potrebbe sviluppare un’epidemia virale.

La direttiva abrogata conteneva la prescrizione delle misure da adottare nei casi riguardanti sia la sospetta diffusione del virus aviario negli allevamenti di pollame sia la presenza confermata dello stesso virus.

Tale normativa prevedeva, altresì, il coordinamento tra autorità comunitarie e nazionali per il monitoraggio dell’influenza aviaria, l’assistenza e l’individuazione delle possibili sorgenti di diffusione della malattia e la preparazione di esperti della materia. In particolare, gli Stati membri avevano il compito di individuare i loro centri di referenza per la diagnostica e la sperimentazione di vaccini antinfluenzali per cooperare con il laboratorio comunitario di riferimento per l'influenza aviaria.

Gli Stati membri dovevano preparare un piano di emergenza di contrasto alla diffusione della malattia, specificando gli interventi previsti in caso di scoppio epidemico.

 

La direttiva 2005/94/CE aggiorna le misure che i singoli Stati membri devono adottare per la prevenzione e l’eliminazione dei rischi di diffusione della malattia, al fine di garantire la massima adeguatezza delle misure adottate in rapporto al livello di pericolosità di ciascuna manifestazione infettiva e limitare, al tempo stesso, le probabili ricadute economiche e sociali dei provvedimenti adottati sul comparto agricolo e sugli altri settori interessati[201].

Le nuove misure si fondano sulle più recenti acquisizioni scientifiche, sull’esperienza maturata nella lotta all’influenza aviaria e sui pareri espressi al riguardo dagli organismi scientifici comunitari (in particolare, dall’Autorità europea per la sicurezza alimentare e dal Comitato scientifico della salute e del benessere degli animali).

L’oggetto delle misure contenute risulta ampliato rispetto alla normativa precedente; in particolare, esse riguardano non solo il pollame ma anche altri volatili in cattività e viene estesa l'individuazione precoce di una possibile trasmissione dei virus dell'influenza aviaria ai mammiferi; sono altresì previste misure sussidiarie volte ad impedire la diffusione di virus influenzali aviari ad altre specie.

Le novità più rilevanti riguardano l’ampliamento del raggio d’azione delle misure, in particolare, nel campo dell’analisi degli agenti patogeni minori di influenza aviaria che potrebbero mutare geneticamente (e perciò divenire altamente pericolosi) e nell’introduzione di maggiore flessibilità nelle provviste nazionali di vaccini.

Un’ulteriore innovazione riguarda la nascita di una banca comunitaria dove conservare le riserve di vaccini, cui gli Stati membri possono accedere a richiesta, e di banche nazionali dei vaccini utilizzate allo stesso scopo.

Per quanto riguarda i piani di emergenza per la lotta contro l'influenza aviaria, approvati in forza della direttiva 92/40/CEE e in vigore al 1° luglio 2007, restano applicabili ai fini della presente direttiva. Entro il 30 settembre 2007 gli Stati membri presentano in ogni caso alla Commissione modifiche dei suddetti piani di emergenza, al fine di renderli conformi alla presente direttiva.

 

Il termine di recepimento della direttiva 2005/94/CE è stabilito per il 1° luglio 2007.

Il quadro normativo nazionale

Per quanto riguarda i principali provvedimenti nazionali di carattere legislativo ed amministrativo per la lotta all’influenza aviaria, si ricordano i seguenti interventi.

Il decreto legge n. 202 del 2005  prevede:

§         l’istituzione del Centro nazionale di lotta ed emergenza contro le malattie animali;

§         la creazione presso il Ministero della salute di un nuovo Dipartimento per la sanità pubblica veterinaria, la nutrizione e la sicurezza degli alimenti, con l’incremento di tre unità della dotazione organica di dirigente di prima fascia;

§         la stipula da parte del Ministero della salute di contratti a tempo determinato per alcune figure professionali operanti nel campo della prevenzione e controllo sanitario;

§         l’attribuzione al Ministro della sanità di sospendere la caccia, con propria ordinanza, per un periodo massimo di sei mesi;

§         la costituzione di scorte di vaccini antivirali;

§         il potenziamento degli organici del Nucleo antisofisticazioni dei Carabinieri;

§         l’acquisto di carni congelate da parte dell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura al fine di sostenere il mercato avicolo.

 

La legge finanziaria per il 2006 consente al Ministero della salute una deroga ai limiti all’impiego di personale, disposti dalla legge finanziaria medesima, al fine di fronteggiare le emergenze sanitarie, con particolare riferimento a quanto previsto dai provvedimenti per contrastare l'encefalopatia spongiforme bovina (BSE) e la diffusione dell’influenza aviaria.

 

Per quanto concerne i provvedimenti ministeriali, le Ordinanze del 26 agosto 2005 e del 10 ottobre 2005 del Ministero della salute contengono misure di polizia veterinaria in materia di malattie infettive e diffusive dei volatili da cortile. Con successive ordinanze dell’11, 20 e 28 febbraio 2006 sono state adottate misure urgenti di protezione per i casi di influenza aviaria ad alta patogenicità negli uccelli selvatici. Da ultimo, l’ordinanza del 19 aprile 2006 prevede, in particolare, misure ulteriori di polizia veterinaria contro l'influenza aviaria.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

Il 26 novembre 2005 la Commissione ha presentato una comunicazione sulla pianificazione della preparazione e dell’intervento della Comunità europea in caso di influenza pandemica (COM(2005)607).

Il 14 giugno 2006, la comunicazione è stata esaminata dal Parlamento europeo che ha approvato una risoluzione, con la quale sottolinea che la Commissione deve svolgere un forte ruolo di coordinamento tra gli Stati membri e il Centro europeo per la prevenzione delle malattie (CEPM)  e che va rafforzata la capacità di quest’ultimo di identificare le misure fondamentali in materia di sanità pubblica da adottare in caso di pandemia.  Viene evidenziata altresì la necessità di rafforzare i sistemi di sorveglianza, i sistemi di denuncia e di allerta precoci, le analisi dei dati e l’epidemiologia per le malattie animali e umane, in modo da permettere la rapida scoperta e identificazione delle infezioni e consentire la rapida esecuzione di contromisure efficaci. Il Consiglio ha iniziato l’esame della comunicazione il 9 dicembre 2005.

Procedure di contenzioso

Il 4 luglio 2006 la Commissione ha deciso l’avvio di un procedimento di indagine sulle misure adottate in Italia per far fronte alla crisi dell’influenza aviaria.  In questa fase gli aiuti concessi a tale titolo sembrano alla Commissione difficilmente giustificabili alla luce delle regole comunitarie sugli aiuti di Stato.


Direttiva 2006/21/CE

 

(Rifiuti da attività estrattive)

 

La direttiva, inserita nell’Allegato B a seguito dell’approvazione da parte della XIV Commissione dell’emendamento del Governo 1.17, prescrive che gli Stati membri adottino misure per gestire i rifiuti di estrazione necessarie al fine di prevenire o ridurre il più possibile eventuali effetti negativi per l'ambiente, in particolare per l'acqua, l'aria, il suolo, la fauna, la flora e il paesaggio, nonché eventuali rischi per la salute umana.

I rifiuti oggetto della direttiva sono quelli provenienti dalle industrie estrattive on shore, vale a dire i rifiuti derivanti dalle attività di prospezione, estrazione (compresa la fase di sviluppo di pre-produzione) trattamento e ammasso di risorse minerali e dallo sfruttamento delle cave (art. 2).

È richiesta la redazione di un piano di gestione dei rifiuti per la riduzione al minimo, il trattamento, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti di estrazione, nel rispetto del principio dello sviluppo sostenibile (art. 5).

Gli Stati membri dovranno garantire che vengano individuati i rischi di incidenti rilevanti e che a livello di progettazione, costruzione, funzionamento e manutenzione, chiusura e fase successiva alla chiusura della struttura di deposito dei rifiuti vengano incorporati tutti gli elementi necessari per prevenire tali incidenti e limitarne le conseguenze negative per la salute umana e/o l'ambiente, compresi eventuali impatti transfrontalieri. A tal fine, ciascun operatore di una struttura di deposito dei rifiuti di categoria A[202], dovrà adottare e applicare una politica di prevenzione degli incidenti rilevanti riguardo ai rifiuti. A livello di prevenzione, tale politica dovrebbe comportare la messa in atto di un sistema di gestione della sicurezza, la presentazione di piani di emergenza in caso di incidente e la divulgazione delle informazioni in materia di sicurezza alle persone che possono essere colpite da un incidente rilevante. In caso di incidente, gli operatori dovrebbero essere tenuti a fornire alle autorità competenti tutte le informazioni del caso necessarie per attenuare i danni ambientali effettivi o potenziali (art. 6).

Vista la particolare natura della gestione dei rifiuti derivanti dalle industrie estrattive, è prevista un’autorizzazione speciale per le strutture di deposito a cui vengono conferiti tali rifiuti, che dovrà essere rilasciata dietro possesso di determinati requisiti e riesaminata periodicamente e aggiornata, ove necessario, dalle autorità competenti (art. 7).

Si prevede, inoltre, un’ampia partecipazione del pubblico ai processi decisionali, attraverso la sua informazione sulle domande di autorizzazione per la gestione dei rifiuti e la sua consultazione prima del rilascio dell'autorizzazione per la gestione dei rifiuti stessi (art. 8).

La direttiva disciplina anche l’utilizzo dei rifiuti per il riempimento dei vuoti di miniera (art. 10) e fornisce indicazioni sulla costruzione e gestione delle strutture di deposito dei rifiuti e sulle procedure per la chiusura di tali strutture e per la fase successiva alla chiusura stessa (artt. 11 e 12).

Viene anche previsto che l’operatore di una struttura per il deposito dei rifiuti delle industrie estrattive debba essere tenuto a prestare una garanzia finanziaria o uno strumento equivalente, secondo le procedure che saranno decise dagli Stati membri, per far sì che vengano rispettati tutti gli obblighi risultanti dall'autorizzazione, compresi quelli riguardanti la chiusura della struttura di deposito dei rifiuti e la fase successiva alla chiusura (art. 14).

Gli Stati membri dovranno quindi provvedere affinché le autorità competenti organizzino un sistema efficace di ispezioni o di misure di controllo equivalenti per le strutture di deposito dei rifiuti provenienti dalle industrie estrattive (art. 17), nonché fissare le norme in materia di sanzioni applicabili in caso di violazione delle disposizioni della direttiva, garantendone l'applicazione (art. 19).

In relazione al principio «chi inquina paga», la direttiva, inserisce la gestione dei rifiuti delle industrie estrattive viene inclusa tra le attività professionali elencate nell'allegato III della direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (art. 15)

Gli Stati membri sono tenuti a conformarsi alle disposizioni della direttiva in esame entro il 10 maggio 2008 (art. 25).

Procedure di contenzioso

Il 3 luglio 2006 la Commissione europea ha deciso di deferire l’Italia dinanzi alla Corte di giustizia (procedura di infrazione 2005/4051) per arbitraria deroga alle disposizioni della direttiva 75/442/CEE sui rifiuti.

Nel ricorso la Commissione rileva che la legge 15 dicembre 2004, n. 308, “Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione” ha per effetto l’esclusione dal regime dei rifiuti di alcune sostanze che rientrano invece nella definizione di "rifiuto" ai sensi della citata direttiva. Si tratta in particolare dei rottami metallici; di altri rifiuti utilizzati nell'industria siderurgica e metallurgica e del combustibile derivato da rifiuti.

La Commissione rileva che dopo l’invio del parere motivato, in data 13 dicembre 2005, l’Italia non ha conformato la propria normativa alla legislazione dell’Unione europea ed anzi, con il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ha confermato tale normativa.

 

Il 2 maggio 2005 la Commissione ha inoltre presentato ricorso contro l’Italia innanzi alla Corte di giustizia (Causa C-194/05), contestando che l’esclusione dalla definizione di “rifiuto” delle terre e delle rocce da scavo destinate al riutilizzo, contenuta nella legge italiana n. 443 del 2001, violerebbe l’articolo 1(a) della direttiva 75/442/CEE, come modificata dalla direttiva 91/156/CE.


Direttiva 2006/23/CE

 

(Licenza comunitaria dei controllori del traffico aereo)

 

La direttiva 2006/23, in materia di licenza comunitaria dei controllori del traffico aereo, è finalizzata ad aumentare i livelli di sicurezza e migliorare il funzionamento del sistema di controllo del traffico aereo nella Comunità tramite il rilascio di una licenza comunitaria di controllore del traffico aereo. La direttiva è stata inserita nell’Allegato B a seguito dell’approvazione da parte della XIV Commissione dell’emendamento del Governo 1.18.

 

La direttiva si applica agli allievi controllori del traffico aereo[203] e ai controllori del traffico aereo, che esercitano la loro attività sotto la responsabilità di fornitori di servizi di navigazione aerea che offrono i loro servizi prevalentemente a movimenti di aeromobili del traffico aereo generale[204] (art. 1).

 

Gli Stati membri istituiscono uno o più organismi quali autorità nazionali di vigilanza (art. 3) che devono essere indipendenti dai fornitori di servizi di navigazione aerea e dalle organizzazioni di addestramento e devono esercitare le proprie competenze in modo imparziale e trasparente.

Le autorità nazionali di vigilanza provvedono (art. 14) a:

a) il rilascio e la revoca delle licenze, abilitazioni e specializzazioni per le quali sono stati completati l'addestramento e la valutazione appropriati nel settore di competenza dell'autorità nazionale di vigilanza;

b) il mantenimento e la sospensione delle abilitazioni e specializzazioni le cui attribuzioni siano esercitate sotto la responsabilità dell'autorità nazionale di vigilanza;

c) la certificazione delle organizzazioni di addestramento;

d) l'approvazione dei corsi di addestramento, dei programmi di addestramento all'interno dell'unità e dei programmi di competenza di unità;

e) l'autorizzazione degli esaminator