Camera dei deputati Dossier ES0104

Dati identificativi del disegno di legge
di ratifica

*Numero del progetto di legge*	2540
*Titolo dell’Accordo*	Convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) per la lotta al tabagismo.
*Iniziativa*	Governativa
*Settore d’intervento*	Trattati e accordi internazionali; Organizzazioni internazionali
*Firma dell’Accordo*	Ginevra, 21 maggio 2003
Iter al Senato	No
*Numero di articoli del ddl di ratifica*	3
*Date del ddl di ratifica*
§ presentazione alla Camera	19 aprile 2007
§ annuncio	23 aprile 2007
§ assegnazione	29 maggio 2007
*Commissione competente*	III (Affari esteri)
*Sede*	Referente
*Pareri previsti*	Commissioni I, II, V, VI, VII, X, XII
*Oneri finanziari*	No

Contenuto dell’accordo

Come informa l’OMS (Organizzazione Mondiale della Sanità, l’Agenzia specializzata delle Nazioni Unite che si occupa di salute), l’uso di tabacco rappresenta la prima causa evitabile di morte al mondo, essendo responsabile della morte di una persona adulta su dieci. Nel 2005 il tabacco ha causato 5,4 milioni di vittime, che corrispondono ad una morte ogni 6 secondi e, più grave ancora, viene stimato che, se non si inverte la tendenza attuale, nel 2030 le vittime ogni anno saranno 8,3 milioni.

L’OMS informa, inoltre, che il 29% della popolazione mondiale è tabagista e che il fumo è molto più diffuso fra gli uomini che fra le donne. Più di un miliardo dei fumatori (corrispondente all’84% del totale) vive nei Paesi in via di sviluppo ed entro il 2030 il 70% delle morti causate dal tabacco si verificheranno proprio in quella parte del mondo.

Come tutti ormai sanno, i fumatori, ma anche coloro che non fumano, sono esposti ai danni provocati dalle circa 4000 sostanze chimiche che si sprigionano dal fumo di sigaretta, una cinquantina delle quali è sicuramente cancerogena. L’ILO (Organizzazione Internazionale del Lavoro) stima che ogni anno almeno 200 mila lavoratori muoiono per via dell’esposizione al fumo sul luogo di lavoro, arrecando tra l’altro anche danni economici a carico degli individui e della società nel suo complesso, per il sostenimento delle spese mediche e l’incidenza sulla produttività.

L’idea di creare uno strumento internazionale per il controllo del tabacco è sorta per la prima volta nel maggio 1995 alla 48^a sessione dell’Assemblea Mondiale della Sanità. L’anno seguente, la 49^a sessione ha adottato una risoluzione con cui veniva chiesto al Direttore generale di dare formalmente avvio alla stesura di una Convenzione sul controllo del tabacco. Solo nel 1999, tuttavia, il tema del controllo del tabacco è diventato prioritario per l’OMS, che ha cominciato a lavorare per negoziare la Convenzione.

La Convenzione Quadro sul Controllo del Tabacco (FCTC) è stata quindi adottata il 21 maggio 2003 durante la 56^a sessione dell’Assemblea dell’OMS, dopo circa quattro anni di trattative, e costituisce il primo strumento internazionale vincolante sulla salute negoziato sotto gli auspici dell’Organizzazione Mondiale della Sanità. Entrata in vigore il 27 febbraio 2005, essa fornisce agli Stati parte gli strumenti di base per attuare una corretta politica di controllo del tabacco.

Le disposizioni fondamentali prevedono:

§ il divieto totale di pubblicizzare, promuovere e sponsorizzare il tabacco;

§ l’obbligo di apporre avvisi sui rischi del tabacco sulle confezioni che coprano almeno il 30 per cento della superficie della confezione stessa;

§ il divieto dell’uso di termini fuorvianti o ingannevoli come “light” e “mild”, che possono creare confusione nel consumatore;

§ la protezione dei cittadini dall’esposizione al fumo nei posti di lavoro, sui mezzi di trasporto pubblico e nei locali pubblici;

§ l’adozione di misure volte a eliminare la fabbricazione illegale di sigarette e il contrabbando;

§ l’aumento delle tasse sul tabacco.

La Convenzione è formata da un Preambolo e da 38 articoli raggruppati in in undici Parti.

Nella Parte introduttiva (Parte I), vengono dapprima definiti i termini e viene poi chiarito che la Convenzione fornisce un quadro di base e che gli Stati parte possono adottare al loro interno misure più restrittive di quelle in essa contenute, nonché stipulare accordi bilaterali o multilaterali sulla stessa materia, a condizione che essi siano compatibili con la Convenzione OMS.

La Parte II delinea l’obiettivo della Convenzione, cioè la protezione delle generazioni, anche future, dai rischi derivanti dal consumo o dall’esposizione al tabacco, offrendo un quadro per l’attuazione di misure di lotta al tabagismo.

Vengono poi elencati i principi direttivi ai quali gli Stati parte si debbono uniformare. Tra di essi, la necessità di una informazione capillare sui danni alla salute, anche mortali, e sulla assuefazione da tabacco, nonché l'importanza di adottare misure di contrasto e di protezione della salute fortemente sostenute a livello politico. Tali misure devono favorire la prevenzione del consumo e la promozione della disassuefazione, la partecipazione degli individui e delle comunità ai programmi di controllo del tabagismo e, naturalmente, la protezione dal fumo passivo.

La Parte III è dedicata alle misure relative alla riduzione della domanda di tabacco, che possono essere di natura finanziaria e fiscale (tra le quali, eventualmente, l’aumento dei prezzi o, nel caso di viaggiatori internazionali, la restrizione della vendita in esenzione da dazi) ma anche di natura non finanziaria.

Le Parti adottano, tra l’altro, misure a tutela del fumo passivo, direttive per i controlli e le analisi della composizione dei prodotti del tabacco, misure legislative sulle informazioni riguardo il contenuto, che devono apparire sulle confezioni dei prodotti del tabacco. Le confezioni, inoltre, non devono in alcun modo costituire mezzo di promozione del prodotto e hanno l’obbligo di recare una comunicazione che renda il consumatore consapevole dei rischi che il consumo di tabacco comporta.

La Convenzione ritiene che la prevenzione non possa prescindere dalla realizzazione di programmi di informazione e di educazione sui rischi per la salute, e sull'importanza di adottare stili di vita più sani. Tali programmi sono rivolti in primis agli operatori sanitari, ma anche agli operatori sociali, agli educatori, agli esperti di comunicazione e, più in generale, alla popolazione interessata.

La Convenzione prevede che le Parti si adoperino per la riduzione immediata della pubblicità e di ogni forma di sponsorizzazione, con l’obiettivo di giungere ad un divieto totale di esse nei cinque anni successivi alla sua entrata in vigore.Viene promossa altresì l'elaborazione e la diffusione di linee guida, basate sull'evidenza scientifica, sulla disassuefazione dal tabacco, e l'adozione di programmi di sostegno per aiutare i cittadini a smettere di fumare.

La Parte IV contempla le misure relative alla riduzione dell’offerta del tabacco.

Viene ritenuta di fondamentale importanza l’adozione di misure per il contrasto del commercio illegale nelle sue varie forme: contrabbando, produzione illegale e contraffazione dei prodotti del tabacco. Tra le misure suggerite, la realizzazione di un sistema efficace di individuazione e di tracciabilità di questi prodotti, nonché l'elaborazione e l'attuazione di leggi nazionali in questo settore.
La Convenzione impegna le Parti ad adottare misure per vietare sia la vendita di prodotti del tabacco ai minori, sia la vendita da parte di minori; invita inoltre le Parti a promuovere alternative valide per i lavoratori del settore del tabacco.

La Convenzione (Parte V) promuove la tutela dell'ambiente e della salute delle persone in relazione alle attività di coltivazione e di manifattura del tabacco.

La Parte VI, in materia di responsabilità, impegna le Parti ad adottare provvedimenti legislativi in materia di responsabilità civile e penale, compresi eventuali risarcimenti.

La Parte VII riguarda la cooperazione scientifica e tecnica e la comunicazione di informazioni. Le Parti si impegnano a sviluppare e a coordinare - a livello nazionale, internazionale e regionale - programmi di ricerca e di valutazione sulle conseguenze del consumo e dell'esposizione al fumo di tabacco e sulla possibilità di sviluppare colture alternative. Le Parti sono incoraggiate a sviluppare sistemi di sorveglianza epidemiologica sul consumo di tabacco e i relativi indicatori sociali economici e sanitari e a cooperare con l’OMS per l'elaborazione di specifiche linee guida per la raccolta, l'analisi e la diffusione dei dati di sorveglianza.

La Parte VIII contiene le disposizioni istituzionali e quelle relative alla risorse finanziarie.

Organi della Convenzione sono la Conferenza delle Parti e il Segretariato. La Conferenza delle Parti, che ha tra gli altri compiti quello di esaminare l’applicazione della Convenzione, si è riunita per la prima volta dal 6 al 16 febbraio 2006, ad un anno di distanza dall’entrata in vigore della Convenzione stessa, come previsto dall’articolo 23. Vengono poi delineate le funzioni del Segretariato che al momento, tuttavia, non è ancora stato designato dalla Conferenza delle Parti. In sua sostituzione funziona un Segretariato ad interim che, fin dal momento dell’adozione della FCTC (Framework Convention on Tobacco Control), ha lavorato prevalentemente nella direzione di assicurare il maggior numero di adesioni alla Convenzione.

Quanto agli aspetti finanziari, le Parti si impegnano a sostenere finanziariamente i loro programmi nazionali di lotta contro il tabagismo e ad incoraggiare l'uso e la promozione delle forme di finanziamento già esistenti per lo sviluppo di programmi per la lotta contro il tabagismo.

Le eventuali controversie sull’interpretazione o sull’applicazione della Convenzione saranno risolte in via amichevole, anche ricorrendo a mediatori terzi o alla conciliazione. Le Parti possono dichiarare di accettare come vincolante il fatto di sottoporre le controversie ad un tribunale arbitrale ad hoc, se è fallita la composizione per via amichevole (Parte IX).

Nella Parte X si esaminano le procedure per emendare la Convenzione, mentre la Parte XI contiene le clausole finali riguardanti la firma, la ratifica e l’entrata in vigore. Le Parti, inoltre, possono proporre alla Conferenza delle Parti protocolli su temi specifici, che saranno vincolanti solo per le Parti che vi aderiranno.

Contenuto del disegno di legge di ratifica

Il disegno di legge in esame si compone di tre articoli: il primo contiene l’autorizzazione alla ratifica della Convenzione quadro dell’OMS per la lotta al tabagismo, fatta a Ginevra il 21 maggio 2003, il secondo l’ordine di esecuzione, mentre il terzo ne dispone l’entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

La relazione illustrativa afferma che dall'attuazione della Convenzione non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. Viene infatti specificato che nel caso si realizzasse la previsione dell’articolo 5, comma 6 - secondo cui le Parti coopereranno per ottenere le risorse finanziarie necessarie all’attuazione della Convenzione attraverso finanziamenti bilaterali o multilaterali - verranno utilizzati i capitoli a disposizione della Direzione generale per la cooperazione del Ministero degli affari esteri, a valere sui fondi previsti dalla legge n. 49 del 1987 che disciplina la cooperazione dell’Italia con i Paesi in via di sviluppo.

Sempre ai fondi previsti dalla legge n. 49 del 1987 si farà ricorso per fronteggiare gli eventuali oneri da destinare a progetti bilaterali destinati al sostegno delle capacità istituzionali nei settori scientifici e tecnici dei Paesi in via di sviluppo (cfr. l’art. 22 della Convenzione).

La relazione illustrativa afferma, inoltre, che, per quanto riguarda la partecipazione alla Conferenza delle Parti (articolo 23), essa è assicurata ai rappresentanti dell'Amministrazione sanitaria dagli ordinari stanziamenti di bilancio del Ministero della salute, e che il contributo italiano al bilancio di previsione per le sessioni delle Conferenze è garantito dal contributo italiano all'organismo, sempre a valere sui fondi della citata legge n. 49 del 1987.

E sempre i fondi previsti dalla legge n. 49 sulla cooperazione garantiranno gli eventuali contributi relativi all'assistenza finanziaria e all'eventuale partecipazione a un fondo mondiale di contributi volontari in favore dei Paesi in via di sviluppo (art. 26).

Il disegno di legge è altresì accompagnato da una analisi tecnico-normativa (ATN) e da una analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR).

L’ATN afferma, innanzitutto, che la ratifica parlamentare è necessaria trattandosi di accordo internazionale, che prevede l'adesione del nostro Paese quale Stato membro dell'Unione europea: la Comunità europea, che è stata tra i primi firmatari della Convenzione, ha concluso la procedura di ratifica, attraverso la conferma formale, il 30 giugno 2005. La Convenzione è stata sottoscritta da 168 Paesi e ratificata da 147. Tra gli Stati membri dell’Unione, oltre all’Italia, solo la Repubblica Ceca non ha l’ha ancora ratificata.

L’ATN afferma, inoltre, che non solo il provvedimento non reca profili di incompatibilità comunitaria - in quanto l’adesione della Comunità implica di per sé tale compatibilità – ma anche che la Convenzione è conforme all'acquis comunitario, che in gran parte già disciplina la materia.

Sempre l’ATN avverte però che alcuni profili della Convenzione (in particolare quelli relativi alla promozione di programmi per aiutare a liberarsi dalla dipendenza dal fumo, nonché di programmi di prevenzione, educazione e formazione) riguardando la tutela della salute sono oggetto di legislazione concorrente, come previsto dall’art. 117, comma terzo, della Costituzione.

L’Analisi tecnico-normativa – ala quale si fa rinvio - effettua infine un’analisi del quadro normativo interno, citando gli atti vigenti, sia nazionali che comunitari, che regolano il settore del tabagismo.

Per quanto concerne l’ordinamento interno, si segnala che il divieto di fumo e la tutela della salute dei non fumatori sono stati, da ultimo, regolati dalla legge 16 gennaio 2003, n. 3.

L’articolo 51 della legge n. 3 del 2003[1]ha introdotto disposizioni più restrittive sul divieto di fumo nei locali pubblici e privati rispetto alla norme previgenti, alcune delle quali sono richiamate e fatte espressamente salve[2].

In particolare, la legge vieta di fumare in tutti i locali chiusi – siano locali pubblici o locali privati aperti ad utenti o al pubblico – salvo che negli spazi riservati ai fumatori.

I locali riservati ai fumatori devono essere contrassegnati e dotati di impianti per il ricambio dell’aria. Negli esercizi di ristorazione la superficie complessiva di somministrazione deve essere ripartita in modo che gli spazi per i non fumatori siano prevalenti.

Un apposito regolamento governativo[3] ha disciplinato le caratteristiche tecniche degli impianti per la ventilazione e il ricambio dell’aria; i locali riservati ai fumatori; i cartelli di informazione al pubblico occorrenti per l’attuazione delle disposizioni.

I tempi previsti per l’entrata in vigore dei divieti hanno consentito una adeguata attività di informazione e di adeguamento degli impianti e dei locali.

Per quanto riguarda le sanzioni per violazione del divieto di fumo e mancata esposizione dei cartelli di divieto[4], sono stati disposti degli inasprimenti, una prima volta per effetto della legge finanziaria per il 2002[5] ed una seconda volta per effetto della legge finanziaria per il 2005[6].

Con un Accordo del 16 dicembre 2004 sancito in sede di Conferenza unificata sono state ridefinite le procedure per l’accertamento delle infrazioni e la modulistica per il rilievo delle sanzioni[7].

Va infine segnalato un altro importante provvedimento in materia, concernente specificamente i prodotti del tabacco, ossia il decreto legislativo n. 184 del 2003, di attuazione della direttiva comunitaria n. 37 del 2001, che contiene importanti innovazioni relative alla lavorazione, distribuzione e presentazione delle sigarette; in particolare, il decreto prevede:

§ nuovi limiti massimi al contenuto di catrame, nicotina e monossido di carbonio nelle sigarette, che devono inoltre apparire sul pacchetto con più evidenza;

§ la parziale riformulazione delle avvertenze sulla nocività dei prodotti del tabacco da riportarsi sulle confezioni (“il fumo uccide”, etc); sui prodotti del tabacco non potrà esservi nulla (denominazioni, marchi, simboli o altro) che suggerisca una minore nocività rispetto ad altri prodotti (si fa riferimento a scritte in uso quali: basso tenore di catrame, ultralight, light, mild, etc);

§ l'obbligo per i fabbricanti ed importatori di presentare un elenco di tutti gli ingredienti utilizzati e delle relative quantità, corredato dei dati tossicologici disponibili (con particolare riguardo all’effetto sulla salute e sulla dipendenza) e di una dichiarazione che giustifichi l'inserimento degli ingredienti nel prodotto.

Onorevoli Deputati! - L'adozione della Framework Convention on Tobacco Control - (FCTC) - nel corso dell'Assemblea mondiale della sanità dell'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) del 21 maggio 2003 ha rappresentato un evento di importanza storica nel campo della lotta contro la diffusione globale del tabacco e i gravissimi effetti sulla salute derivanti dal consumo e dall'esposizione passiva al fumo di tabacco. Il tabagismo è, infatti, la prima causa di morte evitabile, essendo responsabile ogni anno nel mondo di oltre due milioni di morti.

Per fare fronte a questa vera e propria epidemia è necessario definire strategie e intraprendere azioni condivise a livello mondiale e la FCTC rappresenta il risultato di un lungo e complesso negoziato intergovernativo. L'adozione della Convenzione è stata l'atto finale di una procedura iniziata nel 1999, quando l'OMS, di fronte alle gravi conseguenze per la salute connesse al tabagismo, decise di istituire un organo intergovernativo aperto a tutti i Paesi membri, per elaborare e negoziare una convenzione quadro internazionale, al fine di limitare la diffusione globale del tabacco e ridurne gli effetti nocivi sulla salute.

L'obiettivo della FCTC, esplicitato all'articolo 3 della Convenzione, è la protezione delle generazioni presenti e future dalle conseguenze del consumo di tabacco e dall'esposizione al fumo, fissando un quadro di misure applicabili dalle parti interessate a livello regionale, nazionale e internazionale.

L'Unione europea, quale organizzazione per l'integrazione economica regionale, è stata fra i primi firmatari della Convenzione, il 16 giugno 2003 presso la sede dell'OMS di Ginevra. Anche l'Italia, Paese membro dell'Unione europea e dell'OMS, ha firmato la Convenzione nel giugno scorso a Ginevra.

Ad oggi la Convenzione è stata sottoscritta da 168 Paesi, tra i quali l'Italia, ed è stata ratificata da tutti gli Stati membri (e anche dalla Comunità europea - Presidenza di turno e Commissione) ad eccezione della Polonia, della Repubblica Ceca e dell'Italia.

Detto ritardo è in netta contrapposizione con la posizione italiana in tema di lotta contro il tabagismo, vista la normativa vigente nel nostro Paese, considerata all'avanguardia a livello internazionale.

I princìpi guida ai quali si ispira la Convenzione sono la necessità che tutte le persone siano informate sui danni alla salute, sulla natura additiva e sulla minaccia mortale del tabacco e l'importanza di adottare misure di contrasto e di protezione della salute fortemente sostenute a livello politico.

Tali misure devono comprendere la tutela dal fumo passivo, la prevenzione dell'uso e la promozione della disassuefazione, la partecipazione degli individui e delle comunità ai programmi di controllo del tabagismo.

Il testo individua in primo luogo (parte III) le misure più opportune per la riduzione della domanda per il tabacco, rilevando l'importanza di prendere in considerazione gli obiettivi di sanità pubblica nell'applicazione delle politiche fiscali e finanziarie per i prodotti del tabacco (articolo 6).

Si sottolinea inoltre l'importanza della protezione dal fumo passivo, quale elemento atto a ridurre la domanda e a tutelare i non fumatori, attraverso misure per limitare l'esposizione al fumo passivo nei luoghi di lavoro, nei mezzi di trasporto e nei luoghi pubblici al chiuso (articolo 8).

La Convenzione auspica lo sviluppo di misure per la regolamentazione della composizione dei prodotti (articolo 9) e delle informazioni che devono comparire sulle confezioni dei prodotti del tabacco per un'adeguata informazione alla popolazione.

In particolare, la Convenzione (articolo 11) dispone che le principali superfici degli imballaggi dei prodotti del tabacco siano occupate da chiare avvertenze sanitarie sotto forma di testi, di immagini o di entrambi al fine di informare i consumatori eliminando, altresì, tutte le espressioni che potrebbero erroneamente far ritenere che un prodotto del tabacco sia meno dannoso di altri.

Aspetto fondamentale della prevenzione è l'attivazione di programmi d'informazione, formazione e educazione (articolo 12) sui rischi per la salute, sui benefìci dello smettere di fumare e sull'importanza di adottare stili di vita salutari. Tali programmi devono essere rivolti alla popolazione generale, ma anche a soggetti con professionalità diverse che possono in ogni caso svolgere un ruolo nelle attività di controllo del tabacco (quindi non solo operatori socio-sanitari ed educatori ma anche politici, amministratori, professionisti della comunicazione eccetera). In particolare, i programmi d'informazione dovrebbero essere rivolti alla popolazione, ma anche ai professionisti in qualche modo coinvolti nella promozione della salute e quindi non solo agli operatori sanitari, ma anche agli operatori sociali, agli educatori, agli esperti di comunicazione e agli amministratori.

Associazioni e organizzazioni non governative dovrebbero essere coinvolte opportunamente nello sviluppo e nell'implementazione di strategie intersettoriali di controllo del tabagismo.

La Convenzione prevede che le Parti si adoperino nell'adottare misure per la riduzione della pubblicità nel senso di un divieto totale entro cinque anni dalla sua entrata in vigore.

Qualora un Paese aderente alla Convenzione non possa applicare un divieto totale, è richiesto l'impegno a ridurre la pubblicità, la promozione e la sponsorizzazione del tabacco entro i limiti delle diverse istituzioni nazionali (articolo 13).

Tra gli interventi di riduzione della domanda sono considerate l'elaborazione e la diffusione di linee guida, basate sull'evidenza scientifica, sulla disassuefazione dal tabagismo, nonché l'adozione di programmi di sostegno per aiutare i cittadini a smettere di fumare (articolo 14).

La parte IV della Convenzione affronta le misure per la riduzione dell'offerta di tabacco.

In quest'ambito, particolare rilievo è dato al problema del commercio illegale (articolo 15). Il testo riconosce, infatti, che l'eliminazione del contrabbando, della produzione illegale e della contraffazione dei prodotti del tabacco sono elementi essenziali della lotta contro il tabagismo e comportano per le Parti l'adozione di adeguate misure, tra le quali vanno comprese la messa a punto di un sistema efficace di individuazione e di tracciabilità di questi prodotti, nonché l'elaborazione e l'attuazione di leggi nazionali in questo settore.

L'articolo 16 riguarda l'opportunità di interventi normativi e amministrativi per vietare la vendita di prodotti del tabacco ai minori, nonché la vendita da parte di minori.

L'articolo 17 invita le Parti a sostenere alternative economicamente valide per i lavoratori del settore del tabacco.

La Convenzione pone l'accento sulla necessità di proteggere l'ambiente e di tutelare la salute in relazione all'ambiente nelle attività di coltivazione e di manifattura del tabacco (parte V, articolo 18).

La parte VI affronta la delicata questione della responsabilità, incoraggiando (articolo 19) le Parti ad adottare, se del caso, provvedimenti legislativi in materia di responsabilità civile e penale, compresi eventuali risarcimenti.

La parte VII impegna le Parti a sviluppare a livello nazionale e a coordinare a livello internazionale programmi di ricerca e di valutazione sulle conseguenze dell'assunzione e dell'esposizione al fumo di tabacco e sulla possibilità di sviluppare colture alternative. In particolare le Parti dovrebbero sviluppare idonei sistemi di sorveglianza epidemiologica sul consumo di tabacco e i relativi indicatori sociali economici e sanitari. È raccomandata la collaborazione a livello internazionale per lo scambio di informazioni su tali dati e la cooperazione con l'OMS per l'elaborazione di specifiche linee guida per la raccolta, l'analisi e la diffusione dei dati di sorveglianza. Si auspica la creazione e il successivo aggiornamento di database, sia a livello nazionale sia internazionale, per la raccolta di tutti i dati e le informazioni per lo sviluppo di programmi regionali e globali di lotta al tabagismo.

Questa parte della Convenzione rileva in modo particolare l'assoluta necessità dello scambio di informazioni e della cooperazione a livello internazionale in campo scientifico, tecnico e legale, facendo ricorso alle relative, specifiche competenze e sostenendo eventuali programmi di formazione e di sensibilizzazione nei confronti di specifiche professionalità in accordo anche con quanto previsto all'articolo 12.

La parte VIII affronta gli aspetti amministrativi dell'implementazione della Convenzione (Conferenza delle Parti, Segretariato eccetera), nonché le problematiche relative alla definizione degli aspetti finanziari, impegnando le Parti a sostenere finanziariamente i loro programmi nazionali di lotta contro il tabagismo e incoraggiando l'uso e la promozione delle forme di finanziamento già esistenti per lo sviluppo di programmi per la lotta contro il tabagismo (articolo 26).

Le parti finali della FCTC riguardano le procedure per la ratifica e per l'entrata in vigore della Convenzione e ricordano la possibilità delle Parti di proporre «protocolli» su temi specifici, da discutere ed eventualmente adottare nell'ambito della Conferenza delle Parti.

Dall'attuazione delle disposizioni contenute nella presente Convenzione non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.

In particolare, infatti, si rappresenta che il dispositivo di finanziamento previsto dall'articolo 5, paragrafo 6, è di carattere eventuale. In ogni caso, qualora il Governo intendesse provvedere all'erogazione di un contributo, esso sarà assicurato dai competenti capitoli a disposizione della Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo del Ministero degli affari esteri a valere sui fondi previsti annualmente dalla legge n. 49 del 1987.

Analogamente, per quanto disposto dall'articolo 22 della Convenzione in vista di rafforzare le capacità istituzionali nei settori scientifici e tecnici dei Paesi in via di sviluppo, gli eventuali oneri da destinare a progetti bilaterali saranno assicurati dai fondi di cui alla stessa legge n. 49 del 1987.

Per quanto concerne le disposizioni contenute nell'articolo 23, riguardante la Conferenza delle Parti, si segnala che la presenza italiana è assicurata ai rappresentanti dell'amministrazione sanitaria dagli ordinari stanziamenti di bilancio del Ministero della salute, e che il contributo italiano al bilancio di previsione per le sessioni delle Conferenze (articolo 23, paragrafo 4) non reca oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato in quanto già garantito nell'ambito del contributo italiano all'organismo, a valere sui fondi della citata legge sulla cooperazione allo sviluppo n. 49 del 1987. Quanto, infine, alle previsioni contenute nell'articolo 26, paragrafi 4 e 5, relative all'assistenza finanziaria e all'eventuale partecipazione a un fondo mondiale di contributi volontari in favore dei Paesi in via di sviluppo, anche queste troveranno copertura con i fondi appositamente previsti dalla stessa legge n. 49 del 1987.

ANALISI TECNICO-NORMATIVA

1. Aspetti tecnico-normativi in senso stretto.

A) Necessità dell'intervento normativo.

La ratifica parlamentare e la conseguente pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale sono necessarie trattandosi di accordo internazionale - che prevede l'adesione del nostro Paese quale Stato membro dell'Unione europea - e in quanto espressione di un impegno politico coerente con gli interventi normativi del Ministro della salute nel settore del tabagismo.

La Convenzione è stata sottoscritta da 168 Paesi (per l'Italia ha firmato a Ginevra il 16 giugno 2003 il Rappresentante permanente presso le Organizzazioni internazionali di Ginevra, su delega del Ministro degli affari esteri) ed è stata ratificata da tutti gli Stati membri (e anche dalla Comunità europea - Presidenza di turno e Commissione) ad eccezione della Polonia, della Repubblica Ceca e dell'Italia.

B) Analisi del quadro normativo.

Il quadro normativo di riferimento può essere individuato nei principali atti di regolamentazione, a livello nazionale e comunitario, del settore del tabagismo per quanto attiene sia agli aspetti legati strettamente alla tutela della salute sia per gli altri aspetti relativi a questioni di carattere finanziario e fiscale e di politica agricola. Le disposizioni contenute nel testo finale della Convenzione, discusso e approvato durante i negoziati nell'ambito del gruppo sanità del Consiglio dell'Unione europea, sono compatibili con la vigente normativa europea sia per quanto attiene alla direttiva 2001/37/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2001, che per quanto attiene alla direttiva 2003/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003.

Le tematiche affrontate dalla FCTC sono in gran parte disciplinate dalla normativa nazionale. Si elencano di seguito le principali fonti normative vigenti nel settore, in base alle tematiche cui sono riferite.

Divieto di fumo:

legge 11 novembre 1975, n. 584, e la relativa direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 14 dicembre 1995, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 11 del 15 gennaio 1996;

articolo 51 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, sulla tutela della salute dei non fumatori, con il relativo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 23 dicembre 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 300 del 29 dicembre 2003, sui requisiti tecnici delle aree per fumatori, per effetto del quale è stato esteso a tutti locali chiusi l'ambito del divieto di fumare.

Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco:

decreto legislativo 24 giugno 2003, n. 184, recante attuazione della direttiva 2001/37/CE in materia di lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco.

Divieto di vendita e di somministrazione ai minori:

testo unico delle leggi sulla protezione ed assistenza della maternità ed infanzia, di cui al regio decreto 24 dicembre 1934, n. 2316.

Pubblicità e sponsorizzazioni:

decreto-legge 10 gennaio 1983, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 febbraio 1983, n. 52; regolamento di cui al decreto del Ministro delle poste e delle telecomunicazioni 30 novembre 1991, n. 425;

regolamento di cui al decreto del Ministro delle poste e delle telecomunicazioni 9 dicembre 1993, n. 581;

legge 6 agosto 1990, n. 223;

decreto legislativo 16 dicembre 2004, n. 300, recante attuazione della direttiva 2003/33/CE in materia di pubblicità e di sponsorizzazione dei prodotti del tabacco.

Repressione del contrabbando:

legge 18 gennaio 1994, n. 50;

legge 19 marzo 2001, n. 92.

Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio:

legge 22 dicembre 1957, n. 1293.

Sistema di imposizione fiscale sui tabacchi lavorati:

legge 7 marzo 1985, n. 76.

Proibizione della vendita di sigarette sciolte:

legge 12 marzo 1968, n. 248.

Vendita dei tabacchi lavorati:

legge 14 novembre 1967, n. 1095.

C) Incidenza delle norme proposte sulle leggi ed i regolamenti vigenti.

La FCTC non è in contrasto con le leggi ed i regolamenti vigenti nel settore considerato e la sua incidenza su di essi non può essere diretta, ma è soltanto mediata, perché conseguente alle determinazioni adottate.

D)Analisi della compatibilità dell'intervento con l'ordinamento comunitario.

L'intervento adesivo dell'Unione europea - che, come già ricordato, è stata tra i primi firmatari della Convenzione il 16 giugno 2003 - di per sé implica automaticamente tale compatibilità. D'altra parte, diversi settori interessati dalla Convenzione sono in realtà già disciplinati da strumenti comunitari. La Convenzione è pertanto conforme all'acquis comunitario.

La normativa comunitaria, infatti, già disciplina la pubblicità dei prodotti del tabacco nei mezzi di informazione e attraverso i servizi della società dell'informazione e la sponsorizzazione da parte dei produttori di tabacco di programmi radiofonici e televisivi, nonché di manifestazioni internazionali (direttiva 89/552/CEE del Consiglio, del 3 ottobre 1989, modificata dalla direttiva 97/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 giugno 1997); la recente direttiva 2003/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003, che riguarda il riavvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla pubblicità e alla sponsorizzazione dei prodotti del tabacco aventi carattere transfrontaliero, recepita con il citato decreto legislativo 16 dicembre 2004, n. 300, ricomprende le previsioni dell'articolo 13 della Convenzione di cui trattasi.

La direttiva 2001/37/CE - recepita in Italia con il già citato decreto legislativo 24 giugno 2003, n. 184 - riguarda, in particolare, il contenuto massimo consentito di nicotina, catrame e monossido di carbonio e i rispettivi metodi di misurazione, come pure l'imballaggio e l'etichettatura dei prodotti del tabacco, nonché il divieto di utilizzo di diciture che inducano a ritenere meno nocivo un determinato prodotto (in linea con quanto previsto dalla FCTC all'articolo 11, paragrafo 1).

Altri provvedimenti comunitari non vincolanti (raccomandazione 2003/54/CE del Consiglio, del 2 dicembre 2002) riguardano, tra l'altro, la vendita ai bambini e agli adolescenti, nonché la protezione dall'esposizione al fumo di tabacco nell'ambiente.

E)Analisi della compatibilità con le competenze delle regioni ordinarie ed a statuto speciale.

Alcuni temi affrontati dalla FCTC - quali quelli relativi alla promozione di programmi di sostegno per aiutare i cittadini a smettere di fumare, di informazione ed educazione per prevenire il tabagismo e di formazione, diretti agli operatori sociali e sanitari, agli educatori e agli amministratori - costituiscono, in quanto inerenti alla tutela della salute, materia di legislazione concorrente, di cui all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, nella quale, salva la determinazione dei princìpi fondamentali riservata alla legislazione dello Stato, spetta alle regioni legiferare.

F)Verifica della coerenza con le fonti legislative primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle regioni ed agli enti locali.

Tale aspetto non assume rilevanza poiché se, da un lato, l'intervento è prevalentemente collegato ad esigenze di carattere unitario, dall'altro, esso, come sarà evidenziato in sede di «analisi dell'impatto della regolamentazione», comprende certamente anche le regioni e le province autonome tra i soggetti destinatari, in quanto chiamati ad impegnarsi per conseguire il previsto obiettivo di tutela della salute.

Relativamente alle disposizioni della Convenzione di cui in particolare all'articolo 5, paragrafo 2 (e all'articolo 21, paragrafo 2) si precisa che l'organismo di coordinamento è rappresentato dalla Direzione generale della prevenzione sanitaria del Dipartimento della prevenzione e della comunicazione del Ministero della salute, competente per materia. Si rappresenta, inoltre, che dal 2001 è operante un coordinamento tecnico interregionale sul tabagismo che collabora con il Ministero della salute e con l'Istituto superiore di sanità per la promozione di attività di monitoraggio e di valutazione degli interventi posti in essere sul territorio nazionale per la lotta al tabagismo.

Per quanto attiene l'articolo 5, paragrafo 6, della Convenzione, in cui è richiesto alle Parti - nei limiti delle risorse disponibili - di collaborare attraverso i canali multi e bilaterali per mobilizzare fondi per l'attuazione della Convenzione, l'articolo 22, paragrafo 1, riguardante la promozione del trasferimento delle tecnologie e di capacità per i Paesi in via di sviluppo e per i Paesi con economie in transizione, si precisa che non si tratta di obbligo ma di esortazione a promuovere collaborazioni tecniche con tali Paesi e (articolo 26) a fornire sostegno finanziario da parte di organizzazioni internazionali e intergovernative (per l'Unione europea il riferimento è alla Commissione europea) ai Paesi in via di sviluppo e ai Paesi con economie in transizione, ai fini dell'attuazione della FCTC. Gli interventi o le attività connessi con quanto previsto dai citati articoli potranno eventualmente essere assicurati dalla Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo del competente Ministero degli affari esteri e dagli organismi nazionali che operano nei settori di intervento in favore dei Paesi beneficiari utilizzando le risorse già assegnate per dette finalità dalle vigenti normative.

Tra quelli potenzialmente considerati ai fini della presente analisi tecnico-normativa, non emergono altri aspetti suscettibili di assumere rilevanza rispetto all'intervento legislativo in esame.

ANALISI DELL'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE (AIR)

A)Ambito dell'intervento con particolare riguardo all'individuazione delle amministrazioni, dei soggetti destinatari e dei soggetti coinvolti.

Quanto ai suoi confini oggettivi, le attività interessate dall'intervento sono quelle relative all'adozione di misure: per la riduzione della domanda di tabacco, per la riduzione dell'offerta di tabacco e per assicurare la salvaguardia, nello stesso tempo, della salute delle persone riguardo all'ambiente per quel che attiene alla coltivazione del tabacco e alla fabbricazione dei prodotti del tabacco nel territorio del Paese.

Come ambito territoriale, l'intervento interessa certamente l'intero territorio nazionale.

Il settore di attività economica è quello direttamente o indirettamente collegato alla coltivazione del tabacco e alla lavorazione, fabbricazione, importazione e vendita dei prodotti del tabacco.

Quanto ai suoi confini soggettivi, i soggetti destinatari diretti dell'intervento, quali amministrazioni chiamate ad impegnarsi per il conseguimento dell'obiettivo generale di tutela della salute, sono:

il Ministero della salute;

il Ministero degli affari esteri;

il Ministero dell'economia e delle finanze;

il Ministero dello sviluppo economico;

il Ministero delle comunicazioni;

il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali;

il Ministero della pubblica istruzione;

il Dipartimento per le politiche giovanili e le attività sportive della Presidenza del Consiglio dei ministri;

le regioni e le province autonome;

gli organi tecnici e scientifici del Servizio sanitario nazionale.

Possono considerarsi soggetti coinvolti tutti i cittadini nella loro genericità, poiché potenzialmente gli effetti dell'intervento devono senz'altro ritenersi di portata generale.

L'esigenza che motiva l'intervento è quella di dare attuazione, trasponendola nell'ordinamento del nostro Paese, alla Convenzione-quadro dell'OMS 21 maggio 2003 per la lotta contro il tabagismo, sottoscritta dall'Italia fin dal 16 giugno 2003.

B) Obiettivi dell'intervento.

L'obiettivo generale si identifica nella tutela della salute dei cittadini dai danni conseguenti all'esposizione attiva e passiva al fumo di tabacco e dal consumo di prodotti del tabacco, e può ritenersi conseguibile nel medio/lungo periodo attraverso l'attivazione di politiche globali di controllo del consumo di tabacco e dell'esposizione al fumo di tabacco.

Gli obiettivi specifici, rispetto ad esso strumentali, possono individuarsi: nella diminuzione complessiva del numero dei soggetti fumatori; nell'aumento dei soggetti che smettono di fumare; nell'eliminazione della pubblicità diretta o indiretta dei prodotti del tabacco; nell'estensione dei luoghi in cui non è consentito fumare; nell'intensificazione delle azioni di lotta al contrabbando dei prodotti del tabacco; nella promozione di interventi di informazione e di prevenzione e nel coordinamento delle politiche fiscali e dei prezzi. Il conseguimento di tali obiettivi, per alcuni di essi ipotizzabile anche nel breve/medio periodo, dovrebbe peraltro comportare, oltre a un miglioramento della salute dei cittadini, anche una riduzione dei costi sanitari derivanti dalle gravi patologie, croniche e invalidanti, connesse al fumo di tabacco, con la prospettiva conseguentemente offerta di un impiego alternativo delle risorse così rese disponibili per favorire politiche di riconversione delle colture di tabacco e delle connesse attività occupazionali.

Tra quelli potenzialmente correlati all'analisi dell'impatto della regolamentazione non emergono altri aspetti - si ritiene - suscettibili di assumere rilevanza rispetto all'intervento qui considerato.

[1] Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione.

[2] Cfr., in particolare, la legge n. 584 del 1975 e la Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 14 dicembre 1995 in materia di divieto di fumo nei locali della pubblica amministrazione.

[4] Previste dall’articolo 7 della legge n. 584/1975.

[5] Cfr. l’articolo 52, comma 20, della legge n. 448 del 2001.

[6] Cfr. l’art. 1, commi 189-191 della legge n. 311 del 2004.

[7] Cfr. L’Accordo 16 dicembre 2004.

CAMERA DEI DEPUTATI ______________________________
DISEGNO DI LEGGE
Presentato dal ministro degli affari esteri (D'ALEMA) di concerto con il ministro dell'interno (AMATO) con il ministro della giustizia (MASTELLA) con il ministro dell'economia e delle finanze (PADOA SCHIOPPA) con il ministro dello sviluppo economico (BERSANI) con il ministro delle politiche agricole alimentari e forestali (DE CASTRO) con il ministro della salute (TURCO) con il ministro della pubblica istruzione (FIORONI) con il ministro dell'università e della ricerca (MUSSI) e con il ministro per gli affari regionali e le autonomie locali (LANZILLOTTA) ¾
Ratifica ed esecuzione della Convenzione quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità - OMS - per la lotta al tabagismo, fatta a Ginevra il 21 maggio 2003